XVI.

LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISfRACIN* (simon) ALGUNOS Principios Administrativos ACEPTADOS i) La eficiencia administrativa aumenta por una especializacin de la tarea entre el grupo. ii) La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros del grupo en una determinada jerarqua de autoridad. ii) La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del control iv) La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores.. con propsitos de control, segn a) propsito, b) proceso, e) clientela, d) lugar. Especializacin: Se supone que la eficiencia administrativa aumentar, si aumenta la especializacin i) Se debe poner en vigor un plan de atencin mdica, por el cual se asignarn enfermeras a cada distrito que se encargarn de la atencin mdica dentro de ese distrito, incluyendo exmenes en escuelas, visitas domiciliarias a nios en edad escolar y atencin a la tuberculosis. ii) Se debe poner en vigor un plan mdico funcional, por el cual se asignarn diferentes enfermeras a los exmenes en escuelas, visitas domiciliarias a escolares y atencin a la tuberculosis. El actual mtodo de atencin generalizada por distritos impide el desarrollo de capacidades especializadas en los tres programas, sumamente diversos. Ambas disposiciones administrativas satisfacen el requisito de especializacin: la primera aporta una especializacin por lugar; la segunda, la especializacin por funciones. El principio de especializacin no ayuda en absoluto al elegir entre ambas opciones. lA unidad de mando : la eficiencia administrativa aumenta si se coloca a los miembros de la organizacin en una determinada jerarqua de autoridad, con objeto de mantener la "unidad de mando".un subordinado acepta una autoridad cada vez que permite que se guie su conducta por una decisin tomada por otro, aparte de su propio juicio y de los mritos de esa decisin. el principio de unidad de mando, comoel principio de especializaci6n. no se puede violar, pues es fsicamente imposible que un hombre obedezca dos rdenes contradictorias: eso es 10 que significan "'rdenes contradictorias.. No se debe perder de vista la importancia de este principio en el proceso de Coordinacin y de organizacin. Al formar una estructura de Coordinacin. a menudo resulta tentador colocar a ms de ~jefes sobre el hombre que est haciendo el trabajo y que tiene ms de upa relacin La rgida adhesin al principio de unidad de mando puede tener sus absurdos; sin embargo, stos no son importantes en comparacin con la segura confusin, ineficiencia e irresponsabilidad que surgen de la violacin: del principio La autntica falla de este principio es que resulta incompatible con el principio de especializacin. Uno de los usos ms importantes que se dan a la autoridad en una organizacin consiste en crear una especializacin en la tarea de tomar decisiones. Sin embargo, si se observa la unidad de mando en el sentido que le da Gulick. La decisin de una persona en cualquier punto de la jerarqua administrativa estar sometida a influencias por conducto de un solo canal de autoridad. Y si sus decisiones son de una ndole que requiera el conocimiento del experto en ms de un campo del conocimiento, entonces habr que confiar en que los servicios de asesoramiento e informacin aporten aquellas premisas que se encuentran en un rea no reconocida por el modo de especializacin de la organizacin. Los testimonios de que disponemos acerca de la verdadera prctica administrativa pareceran indicar que la necesidad de especializacin ha recibido prioridad, en alto grado, sobre la necesidad de unidad de mando. En realidad, no es exagerado decir que la unidad de mando, en el sentido de Gulick, nunca ha existido en ninguna organizacin administrativa. En cualquier situacin administrativa, la autoridad es por zonas, y mantener que esta divisin no contradice el principio de unidad de mando exige una definicin de la autoridad muy diferente de la que hemos empleado aqu, encaso de que entren en conflicto dos autoridades, debe haber una sola persona determinada a quien se espera que el subordinado obedezca; y las sanciones de la autoridad deben aplicarse contra el subordinado s610 para imponerle su obediencia a esa persona. En primer lugar, ya no requiere (salvo para resolver conflictos de autoridad) una sola jerarqua de autoridad. Por consiguiente, deja sin respuesta la importantsima pregunta de cmo deber dividirse en zonas la autoridad en una organizacin particular (es decir, los modos de especializacin) y por medio de qu canales se deber ejercer. Por ltimo, hasta este estrecho concepto de unidad de mando entra en conflicto con el principio de especializacin,. pues cuando ocurran desacuerdos y los miembros de la organizacin regresen a las lineas formales de autoridad, entonces slo aquellos tipos de especializacin que estn representados en la jerarqua de la autoridad podrn imponerse en una decisin. El alcance del control: Se supone que la eficiencia administrativa se mejora si el nmero de subordinados que informan directamente a cualquier administrador, se limita a un nmero pequeo, la eficiencia administrativa aumenta si se mantiene al mnimo el nmero de niveles Jerrquicos por los cuales tiene que pasar un asunto antes de que se acte en l. El dilema es ste: en una gran organizacin con interrelaciones complejas entre sus miembros, un limitado alcance del control produce inevitablemente un excesivo papeleo, pues cada contacto entre los miembros de la organizacin debe hacerse hacia arriba, hasta llegar a un superior comn. Si la organizacin es grande, esto exigir llevar todas las cuestiones hacia arriba., pasando por varios niveles de funcionarios' hasta que se tome una decisin.. y luego nuevamente hacia abajo, enforma de rdenes e instrucciones: proceso engorroso y que requiere mucho tiempo. La alternativa consiste en aumentar el-nmero de personas que estn bajo las rdenes de cada funcionario, de modo que la pirmide llegue ms,rpidamente a su cspide y con pocos niveles de intervencin. Pero tambin esto produce una dificultad, pues si se exige que,un funcionario LA organizacin porpr0psito, proceso, cliente y lugar: eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores por ti) propsito, b) proceso, e) clientela, o d) lugar. Pero, con base en el anlisis de la especializacin, es claro que este

principio tiene una incongruencia interna.. pues propsito, clientela, proceso y lugar son bases de organizacin que compiten entre si, y en cualquier punto dado de divisin hay que sacrificar las ventajas de tres para obtener las ventajas de la cuarta. grandes tipos de especializacin no se pueden lograr simultneamente, pues en cualquier punto de la organizacin deber decidirse si la especializacin en el siguiente nivel se lograr mediante una distincin de propsito principal, proceso principal,clientela o area geogrfica . Se puede ilustrar el conflicto mostrando cmo el principio de especializacin por propsitos, conducira a un resultado diferente de la especializacin por clientela en la organizacin. El "propsito" se puede definir aproximadamente como el objetivo o fin para el cual se efecta.cualquier actividad; el "proces", como el medio para lograr un propsito. As. se efectan los procesos para alcanzar propsitos. Pero en general los propios propsitos se pueden disponer en algn tipo de jerarqua . Del mismo modo, un departamento de educacin puede considerarse como una organizacin con un propsito (educar), o como una organizacin con una clientela (los nios). Hemos de concluir que no existe cosa que pueda llamarse organizacin.con un propsito u organizacin unifuncional . los dos subpropsitos se vuelven propsitos por derecho propio. Por otra parte, una sola actividad puede contribuir a varios objetivos. Pero, dado que son tcnicamente (procesalmente) inseparables, la actividad es considerada como una sola funci6n o propsito Un "proceso" es una actividad cuyo propsito inmediato se encuentra en un nivel bajo en la jerarqua de los medios y fines, mientras que un "propsito" es una colecci6n de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuentra en un alto nivel de la jerarqua de medios y fines. Los objetivos de una organizacin administrativa se redactan en trminos del servicio que se va a prestar y del rea a la que atender. Por lo general, el trmino propsito pretende referirse solo al primer elemento, pero el segundo es un aspecto igualmente legtimo del propsito. Desde luego, el rea de servicio puede ser una clientela especificada as como un rea geogrfica. En el caso de una dependencia que trabaja por "turnos". El tiempo ser una tercera dimensin del propsito: prestar un servicio determinado en un rea dada Ya no resulta legtimo hablar de una organizacin con un .. propsito", una organizacin de"proceso", una organizacin de"clientela"', o una organizacin de "rea". La misma unidad puede caer en cualquiera de estas cuatro categorias lo que depende de la naturaleza de la unidad organizativa general de la que forma parte: 1) una organizacin de "rea", si forma parte de una unidad que presta los mismos servicios al estado de Oregon; 2) una organizacin de "clientela", si forma parte de una unidad que presta servicios similares a nios de todas las edades, o 3) una organizacin de "proceso" o de "propsito" (seria imposible decir cul de las dos), si formara parte de un departamento de educacin. Aun cuando se haya resuelto el problema del uso apropiado de los trminos"propsito", "proceso", "clientela" y"rea", los principios de administracin no ofrecen una gua sobre cul de estas cuatro bases que compiten entre s- de especializacines aplicable a una situacin particular, el resultado inevitable de este mtodo de organizacin [por clientela] es una tendencia a la administracin liliputiense. Es imposible que el servicio especializado que cada departamento tiene que prestar a la comunidad sea de tan alto nivel cuando su trabajo est limitado al mismo tiempo a una clase particular de personas y se extiende a cada variedad de servicio para ellas, como cuando el departamento se concentra en la prestacin del servicio particular, tan slo por aquel que lo solicite y vea ms all de los intereses declases relativamente pequea Las fallas de este anlisis son obvias. En primer lugar, no se hace ni el menor intento por detemina rcmo se reconocer un servicio. Segundo, se supone sin ninguna prueba que, por ejemplo, una unidad de sanidad infantil en un departamento de bienestar infantil no podra ofrecer servicios de"tan alto nivel"como la misma unidad si se encontrara situada En un departamento de salud. No se explica cmo el cambio de la unidad de un departamento a otro mejorara o menoscabara la calidad de su trabajo. En tercer lugar, no se establece ninguna base para resolver las reclamaciones en competencia del propsito y el proceso: ambos se funden en el ambiguo trmino "servicio. Gulick, Wallace y Benson han mostrado ciertas ventajas y desventajas de los diversos modos de especializacin. y han conSiderando las condiciones en que mejor se puede adaptar al uno u otro modo. Todo este anlisis se ha efectuado al nivel terico, en el sentido de que no se han empleado datos para demostrar la mayor eficiencia atribuida a los distintos modos El impasse de la teora administrativa: "centralizaci6n" contra "descentralizaci6n", los cuales suelen terminar, en efecto, en que "por una parte, es deseable la centralizacin de las funciones de toma de decisiones por otra parte, hay ventajas definitivas en la descentralizacin". la unidad de mando, la especializacin por propsito y la descentralizaci6n son puntos que se deben considerar al planear una eficiente organizacin administrativa. Ninguno de estos puntos, por s solo, tiene una importancia que baste como principio gua del analista administrativo. muchos anlisis administrativos proceden seleccionando una sola norma y aplicndola a una situaci6n administrativa para llegar a una recomendacin pero convenientemente se pasa por alto el hecho de que existen otras normas tambin vlidas pero contradictorias, que podran aplicarse con la misma razn pero con diferentes resultados Un enfoque vlido al estudio de la administracin exige que se identifiquen todos los criterios de diagnsticos pertinentes; que cada situacin administrativa sea analizada en funcin de todo el conjunto de criterios; y que se investigue para determinar qu pesos se pueden asignar a las diversas normas cuando sean,. como habitualmente sern, mutuamente incompatibles La descripcin de situaciones administrativas: La primera tarea de la teora administrativa es crear un conjunto de conceptos que permitan la descripcin en trminos aplicables a la teora de situaciones administrativas. Para ser cientficamente tiles, estos conceptos deben ser operativos; es decir, sus significados deben corresponder a hechos o situaciones empricamente observables. Es una descripcin que, en la medida de lo posible, designe para cada persona de la organizacin cules decisiones toma esa persona y las influencias a las que se ve sometida al tomar cada una de estas decisiones. Las actuales descripciones de

las organizaciones administrativas distan mucho de esa norma. En su mayor parte se limitan a la asignacin de funciones y a la estructura formal de autoridad. En resumen, una descripcin de organizaciones administrativas en trminos casi exclusivos de funciones y de lneas de autoridad es totalmente inadecuada para los propsitos del anlisis administrativo. Un anlisis realista de la centralizacin debe incluir un estudio de la asignacin de decisiones en la organizacin y de los mtodos de influencia que los niveles superiores emplean para afectar las decisiones de los niveles inferiores. Semejante anlisis revelara un cuadro mucho ms complejo del proceso de toma de decisiones que ninguna enumeracin de la ubicacin geogrfica de unidades organizativas a los diversos niveles. En la actualidad, la descripcin administrativa sufre de superficialidad, excesiva simplificacin y falta de realismo. Se ha limitado en exceso al mecanismo de autoridad y no ha trado dentro de su rbita otros modos de influencia, igualmente importantes, sobre la conducta organizativa. Se ha negado a emprender la abrumadora tarea de estudiar la verdadera asignacin de funciones de la toma de decisiones. Se ha contentado con hablar de "autoridad", "centralizacin"I "alcance del control", "funcin", sin buscar definiciones operativas de estos trminos . El diagnstico de las situaciones administrativas: Antes de pasar a las sugerencias positivas, es indispensable hacer una breve digresin y analizar ms de cerca la naturaleza precisa de las proposiciones de la teora administrativa. La teora de la Administracion se interesa en ver cmo se debe construir y dirigir una organizacin para que realice con eficiencia su trabajo. Un principio fundamental de la administracin, que se sigue casi inmediatamente del carcter racional de la "buena" administracin. Dado que este "principio de eficiencia" es caracterstico de toda actividad que intente maximizar racionalmente el logro de ciertos fines mediante el uso de medios escasos, es tan caracterstico de la teora econmica como lo es de la teora administrativa. Tal vez el mtodo de enfoque ms sencillo consista en considerar al miembro particular de la organizaci6n administrativa y preguntarcules son los lmites que pondremos a la cantidad y calidad de su produccin. Estos lmites son: a) lmites de su capacidad dedesempeo, y b) lmites de su capacidad de tomar decisiones correctas. En la medida en que se supriman estos lmites, la organizacin administrativa se ir aproximando a su meta de alta eficiencia Limitaciones: principios de administracin deben interesarse en la ftsiologla del cuerpo humano y en las leyes de desarrollo de habilidades y de hbitos Por otra parte, el individuo se ve limitado por sus valores y por aquellos conceptos de propsito que influyen al lomar decisiones. Si es grande su lealtad a laorganizacion,. sus decisiones podrn mostrar la sincera aceptacin de los objetivos fijados por la organizacin; si falta esta lealtad, motivos personales podrn afectar su eficiencia administrativa. En este terreno, los principios de administracin deben interesarse por los determinantes de la lealtad y la moral, por el liderazgo y la iniciativa y por las influencias que determinan cul de las organizaciones se ha ganado la lealtad del individuo. En tercer lugar, el individuo est limitado por la extensin de sus conocimientos relacionados con su trabajo. Esto se aplica tanto a! conocimiento bsico requerido para tomar decisiones -un diseador de puentes debe conocer los fundamentos de la mecnica- como a la informacin requerida para que sus decisiones sean apropiadas a la situacin dada. los lmites de la racionalidad son variables. Y, lo ms importante de todo, la conciencia de los lmites puede, por s misma, alterarlos. "conducta racional", como lo hemos empleado aqu, se refiere a la racionalidad de esa conducta evaluada en funcin de los objetivos de la organizacin en general. Una observacin final es que, como la teora administrativa trata de los lmites no racionales de lo racional, de ah se sigue que cuanto ms grande sea el rea en que se ha logrado la racionalidad, menos importante ser la forma exacta de la organizacin administrativa Asignacin de pesos alos criterios: Entonces, el primer paso en la modificacin de los proverbios de la administracin consistir en crear un vocabulario, siguiendo los lineamientos que acabamos de sugerir, para la descripcin de la organizacin administrativa. El segundo paso, que tambin ya hemos esbozado, consistir en estudiar los lmites de la racionalidad para crear una enumeracin completa y general de los criterios que se debern sopesar al evaluar una organizacin administrativa. Una vez realizadas estas dos tareas, todava quedan por asignar pesos a los diversos criterios la teora administrativa tambin debe preocuparse por la cuestin de los pesos quese deben asignar a estos criterios, a los problemas de su importancia relativa en cualquier situacin concreta. Esta cuestin no puede resolverse en el vaco. La filosofa abstracta de la administracin -de la cual es ejemplo este ensayo- ha llegado casi tan lejos como puede llegar con provecho en esta direccin particular. Ahora, lo que se necesita es una investigacin y experimentacin empricas para determinar la relativa deseabilidad de diversas disposiciones administrativas. Hay dos condiciones indispensables para lograr una buena investigacin siguiendo estos lineamientos. Primera, es indispensable que los objetivos de la organizacin administrativa que se est estudiando se definan en trminos concretos, de modo que se puedan medir con precisin los resultados, expresados en funcin de estos objetivos. Segunda, es necesario ejercer suficiente control experimental para que sea posible aislar el efecto particular que estemos estudiando, apartndolo de otros factores Los estudios que tratan de los aspectos humanos y sociales de la investigacin escasean an ms que los estudios tecnolgicos. En el campo de la administracin pblica, casi el nico ejemplo de tal experimentacin es la serie de estudios que se han realizado en el campo de la bneficencia pblica, para determinar las cargas de trabajo apropiadas para las trabajadoras sociales