21.03.2000 UMA PROPOSTA DE POLTICA FISCAL: O ORAMENTO BASE ZERO Fabio Giambiagi 1.

Introduo O Governo brasileiro est implementando um importante programa de ajuste fiscal que, se bem sucedido, dever permitir ao pas estabilizar a relao Dvida lquida do setor pblico/PIB (Ministrio da Fazenda, 1998).1 Para isso, nos termos do acordo alcanado com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) em maro de 1999, o Governo se comprometeu a perseguir metas de supervit primrio do setor pblico consolidado de 3,3 e 3,4 % do PIB em 2000 e 2001, respectivamente. Nesse contexto, o supervit primrio do Governo Central seria de 2,7 e 2,6 % do PIB, nesses mesmos anos. Este artigo discute algumas questes que pode vir a ser importante aprofundar, na tentativa de dar continuidade a esse processo de ajuste, ao longo da dcada, de modo a assegurar uma trajetria no ascendente da relao Dvida pblica/PIB. O programa fiscal que visa alcanar as metas mencionadas provavelmente o esforo oficial de planejamento econmico mais elaborado que tenha sido adotado no Brasil nos ltimos 25 anos e representou um avano considervel em relao ao quadro at ento vigente, tanto em termos da definio de um horizonte de mdio prazo para as aes governamentais, como tambm pelas medidas concretas de ajustamento que foram anunciadas, aprovadas e encontram-se em fase de implementao. Entretanto, o ajuste em curso inclui 3 elementos indesejveis. Em primeiro lugar, baseia-se fortemente em componentes temporrios de receita, que devero se esgotar com o passar do tempo, o que alimenta certas dvidas nos analistas, acerca do cenrio fiscal de longo prazo. Em segundo lugar e associado ao primeiro ponto, ele implica uma carga tributria onerosa, para um pas de nvel de renda mdio como o Brasil. E, em terceiro, no que diz respeito aos cortes feitos no gasto pblico, no pde ser precedido por uma anlise precisa e minuciosa acerca da estrutura da despesa e da convenincia de realizao de formatos alternativos de corte das despesas. Em outras palavras, o gasto pblico, com os cortes, diminuiu, mas isso no significa necessariamente que a sua alocao tenha se tornado mais racional e eficiente. Ao mesmo tempo que o ajuste implementado, comea a se pensar, no mbito federal, em modificar o conceito de oramento, no sentido de transformar este em um conjunto de programas especficos. Assim, as 1 Para algumas crticas acerca do uso deste coeficiente como indicador de avaliao da poltica fiscal no Brasil, ver Bevilaqua e Werneck (1998).

verbas dos diversos Ministrios passariam a ser alocadas em funo dos programas que estes implementassem nas suas respectivas reas de atuao. Esse um passo importante para uma maior racionalizao do gasto e as idias aqui discutidas devem ser entendidas como um complemento dessa modificao que j est em curso. Na elaborao deste artigo, partimos de duas premissas: a) com o fim das receitas extraordinrias, se nada for feito, o supervit primrio do Governo Central -e, conseqentemente, do setor pblico cair significativamente depois de 2001, algo que no desejvel que ocorra, em uma conjuntura de provvel incerteza poltica como a que se viver na proximidade das eleies presidenciais de 2002; e b) importante que a estrutura da despesa pblica seja condicionada aos critrios definidos acerca do papel do Estado e, especficamente, do Governo Federal na economia. luz dessas consideraes, o que se pretende com este artigo dar subsdios para, simultneamente: i) diminuir o gasto pblico como proporo do PIB; e ii) melhorar a racionalidade alocativa e a eficincia do gasto. Para isso, iremos concentrar a anlise na rubrica conhecida como outras despesas de custeio e capital (OCC), representada pelo gasto da Unio que exclui os itens de pagamento de (i) pessoal; (ii) benefcios previdencirios; (iii) vinculaes legais e (iv) juros da dvida pblica. O OCC corresponde, portanto, parcela do gasto mais propensa discricionalidade das autoridades, pelo fato de no ter o grau de rigidez dos quatro itens acima mencionados. O ponto de partida da anlise o fato de que, geralmente, a razo para a existncia de uma rubrica no oramento simplesmente o fato dessa mesma rubrica constar do oramento do ano anterior, lgica essa que no h garantias de que no ser mantida na modalidade de oramentao por programa. Isso acarreta trs problemas: engessa a estrutura oramentria;

mantm gastos que no seriam justificveis, no fosse pelo fato de simplesmente j existirem; e prejudica a adoo de novos programas e despesas, pela dificuldade de encontrar espao para abrigar uma nova fonte, dado que esse espao j foi tomado pelas rubricas ou programas j existentes. Por isso, nossa proposta estabelecer um ranking de prioridades, na forma de uma remontagem da pea oramentria da Unio, que parta da necessidade de justificar a existncia de cada rubrica ou programa. Isso o que na literatura sobre finanas pblicas se conhece como oramento base zero (OBZ), idia essa que aqui nos propomos a desenvolver. O artigo se divide em seis sees. Depois desta breve introduo, so feitas algumas consideraes acerca da importncia de se dar ao ajustamento um

carter permanente. Posteriormente, explica-se de forma resumida o que o

oramento base zero , cujas caractersticas e benefcios so comentados na quarta seo. A quinta expe os principais nmeros das contas do Governo Central no ano 2000. Por ltimo, apresentam-se as concluses e sugere-se uma proposta para o desdobramento do debate em torno do assunto. 2. Ajuste temporrio vs. Ajuste permanente: consideraes conceituais2 A literatura econmica h muito que registra a reflexo de que to importante como o dficit pblico -entendido como a simples diferena entre despesas e receitas -, para a formao de expectativas dos agentes econmicos acerca da solvncia do Governo e do futuro da poltica inflacionria, o conceito de core deficit, definido como ... the difference between the permanent level of expenditure and the permanent level of revenue ... (Tanzi, 1989, pgina 23, grifos do original). A influncia negativa desta medida de dficit -em geral, no apurada oficialmente, entre outras coisas pelo fato de que a fronteira entre componentes permanentes e temporrios nas contas pblicas no totalmente ntida -pode ser explicada com base no raciocnio exposto a seguir. Se os agentes econmicos vislumbram que, aps certo perodo em que o dficit fiscal X1, vir um perodo em que ele ser de X2, com X2 > X1, a expectativa de que isso ocorra levar os agentes a exigirem um prmio de risco -na compra de ttulos pblicos -maior do que exigiriam se X1 fosse entendido como permanente, haja vista as conseqncias potencialmente negativas que disso adviriam, na forma de um aumento do nvel de preos associado monetizao do dficit -e/ou de uma trajetria ascendente da relao Dvida pblica/PIB. Nesse sentido, o quadro fiscal do Brasil nos ltimos anos revelou-se bastante grave. Isto porque no apenas o dficit pblico consolidado foi extremamente elevado -atingindo, em mdia, 7 % do PIB, no conceito nominal, no perodo 1995/1999 -, como tambm porque as contas pblicas foram beneficiadas por uma srie de fatores tipicamente temporrios de conteno ou represso fiscal, tais como o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), as receitas de concesses de servios pblicos e a cobrana da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). O conceito de receita temporria razoavelmente claro e refere-se existncia de uma fonte de recursos que beneficia a arrecadao e cuja vigncia est prevista por um perodo definido no tempo. O mesmo no se pode dizer, porm, do que poderia ser denominado de reduo temporria do gasto e que nos interessa aqui discutir. Isto porque, se uma despesa for diminuda, poder haver uma margem de dvida acerca do carter definitivo ou no dessa diminuio. Cortes como os implementados em 1999 diferem da eliminao, por exemplo, de uma fonte de dficit associada privatizao de uma empresa Para um embasamento conceitual mais abrangente acerca das questes aqui discutidas , ver Ohana (1997). Para uma discusso especfica sobre a margem de manobra do Governo Federal p ara a realizao de cortes de despesa, ver Giambiagi (1998).

estatal que seja tipicamente deficitria. Quando isto ltimo ocorre, h uma parcela do gasto -na forma de cobertura do dficit dessa unidade estatal que no apenas diminui, mas simplesmente desaparece,e para sempre, da composio do dficit. O mesmo raciocnio aplica-se ao eventual fechamento de algum rgo. Em contraste com essa estratgia, quando adota-se um corte -mesmo que no seja linear -nos programas de um Ministrio, sem afetar a existncia de nenhum deles programas, mesmo que o corte seja profundo, a existncia de uma memria viva referente a cada um dos programas faz da tentativa de recompor o nvel de gasto anterior ao corte a reivindicao natural de todos os rgos afetados. Conseqentemente, para efeitos da anlise econmica, o verdadeiro significado do corte, em termos de uma anlise prospectiva de mdio prazo, uma incgnita, j que no se sabe como o Governo resistir no futuro reivindicao de retomar os valores antigos de gasto. Um programa de ajuste baseado em cortes a respeito dos quais no exista a convico generalizada de que com certeza sero mantidos , por definio, mais frgil do que um programa que inclua cortes que sejam entendidos por todos -isto , pelas partes afetadas e pelo mercado -como permanentes. Em outras palavras, quanto maior a dificuldade poltica de manter o atual nvel de gasto , ou seja, quanto maior a expectativa sobre o carter provisrio dos cortes, maior ser o temor acerca da expectativa de recorrncia do quadro de crise que motivou os prprios cortes. A filosofia tradicional dos cortes pode ser sintetizada na expresso cortar um pouco de tudo . O que ns advogamos, neste artigo, a idia alternativa de cortar tudo de um pouco , isto , abolir definitivamente determinadas rubricas, preservando intactas outras, de modo a aumentar o grau de focalizao do gasto e evitar a perda de eficincia que resulta de se ter cortes muitas vezes justificados do ponto de vista macroeconmico agregado, mas que podem no ser apropriados do ponto de vista setorial. Naturalmente, uma deciso desse tipo impe uma reflexo prvia acerca de que critrios devem nortear os cortes a serem feitos. guisa de sugesto, julgamos que os gastos do Governo Federal a serem preservados devem ser aqueles que, entre outras coisas: geram externalidades positivas para uma extenso geogrfica que no se limita a um Municpio ou a um Estado, justificando o interesse do Governo Federal no gasto; exemplo disso pode ser uma estrada que corta a extenso territorial de vrios Estados; correspondem a aes tpicas de Governo ou nas quais o Governo, tradicionalmente, na maioria dos pases, tem uma atuao marcante e em reas nas quais os incentivos para a atuao das autoridades estaduais ou locais so escassos, por falta de interesse ou por uma questo de escala mnima; exemplo disso pode ser o apoio rea de cincia e tecnologia; esto associados a atividades que so intrinsecamente governamentais, como as relaes exteriores, a defesa nacional ou a justia;

referem-se a atividades consideradas importantes, que geram gastos a fundo perdido; exemplo tpico disso so certas dotaes de gasto com a realizao de assentamentos rurais, para efeitos de reforma agrria; relacionam-se a atividades consideradas importantes, mas nas quais o setor privado no manifesta interesse, por no apresentar perspectivas de grande lucratividade; exemplo disso, por exemplo, pode ser a eletrificao rural, na forma de um subsdio para determinada regio; e/ou representam compromissos associados ao que se poderia entender como um contrato social bsico entre o Governo e a sociedade, na forma de um piso de gasto para determinadas atividades sociais; exemplo disso podem ser certas rubricas de gasto do setor de sade, relacionados com a manuteno de hospitais. Por contraste, prope-se retirar do oramento os gastos que: no gerem externalidades positivas que justifiquem a sua continuidade; no representem gastos tpicos do Governo Federal; possam ser assumidos pelo setor privado, desde que este tenha condies de ser devidamente remunerado; e representem aes que deveriam ser objeto de iniciativas estaduais e/ou locais, como por exemplo certas obras pblicas de alcance especfico para um determinado Estado ou localidade. 3. O que o oramento base zero 3 O OBZ representa uma reviso fundamental -no sentido de que se baseia numa anlise dos fundamentos de cada programa -do oramento. O objetivo do mesmo o de viver de acordo com os recursos disponveis e corresponde a um meio de eliminar programas e projetos no econmicos (Premchand, 1998, pgina 82). Para entender melhor essa filosofi,a vlido citar as palavras que Pyhrr menciona no primeiro captulo do seu livro sobre o OBZ, reproduzindo as idias que Arthur Burns, um assessor do ento Presidncia dos EUA, manifestou no jantar anual da Tax Foundation, em 1969, acerca do controle das despesas do Governo: Costumeiramente, os funcionrios encarregados de um programa j estabelecido s precisam justificar o aumento que esto pedindo em relao dotao do ano anterior. Em outras palavras, o que j esto gastando geralmente aceito como necessrio, sem exame. Poderiam ser feitas economias substanciais, sem dvida alguma, se (fose exigido que) todo rgo pblico justificasse toda a dotao solicitada todos os anos, exatamente como se seu programa ou programas fossem inteiramente novos (citado em Pyhrr, 1981, pgina 1, grifos nossos). A forma tradicional de fazer o oramento, como uma verso refeita do oramento do ano anterior, gera como resultado vrios vcios administrativos, 3 Para os interessados em conhecer mais a fundo o tema do oramento base zero, sug ere-se a leitura de Pyhrr (1981). Para maiores referncias da literatura, consultar a bibliografia exp osta em Premchand e Antonaya (1988).

entre os quais cabe ressaltar a perda de funcionalidade que ocorre gradativamente com o tempo; a falta de agilidade para se adaptar s novas circunstncias; a existncia de uma despesa inchada pela sobrevivncia de resduos de gasto pblico associados a demandas sociais ou polticas antigas que no mais se justificam e cujos recursos oramentrios so por vezes diminudos, mas nunca eliminados; etc.. O Governo vtima ento do que se poderia denominar de escassez em meio abundncia , pois a continuidade de programas antigos, muitas vezes com recursos que declinam ao longo do tempo, mas permanecem importantes como um todo, se choca com o surgimento de novas demandas. Como estas muitas vezes no conseguem ser satisfeitas, ao mesmo tempo que os beneficirios de antigos pleitos vem seus recursos minguarem, no raramente o descontentamento generalizado. Do ponto de vista econmico, entretanto e mesmo do ponto de vista poltico, pode fazer mais sentido eliminar definitivamente certas rubricas do oramento -ao invs de condenar os beneficirios da mesma a um longo e lento declnio das suas rendas apropriadas -, remanejando parte dos recursos para o melhor atendimento de outras carncias e ao atendimento de novas demandas, ao invs de repetir a estratgia de cortar um pouco de tudo qual j fizemos aluso. A idia-sntese do OBZ a de que cada unidade da administrao pblica, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que esto sendo pleiteados. Nessa justificativa, idealmente, deveriam constar: uma explicao acerca das conseqncias do no-desempenho da funo pblica que se pretende iniciar, continuar ou ampliar com o programa em questo; uma apresentao das alternativas disponveis no caso de cada programa, com a identificao das aes requeridas; e uma avaliao de custos e benefcios de cada alternativa. Isto posto, o Poder Executivo -ao elaborar o oramento -e o Congresso -ao debat-lo e aprov-lo -teriam os elementos de julgamento necessrios para, primeiro, avaliar at que ponto uma certa despesa necessria ou no; e segundo, estabelecer uma hierarquia de prioridades para definir o que mais importante o Governo fazer. 4. Caractersticas e benefcios do oramento base zero Nos termos da elaborao de um OBZ, conforme salientado, as atividades de cada Ministrio teriam que ser realizadas na forma de programas, cada um dos quais teria que incluir uma exposio de motivos , contendo, entre outros elementos: a) Finalidade. Identificao dos objetivos gerais a que se destina o programa. b) Benefcios. Explicitao dos resultados tangveis que se pretende alcanar com o programa, enfatizando as metas quantitativas, na medida do possvel, sempre que o programa se prestar a isso.

c) Conseqncias da no-aprovao do programa. Avaliao dos custos da no-aprovao da verba solicitada, com critrios similares aos do item anterior. d) Alternativas. Meno possibilidade de aprovao de alternativas, eventualmente menos dispendiosas, citando custos e benefcios das mesmas vis a vis o programa proposto. e) Quantificao dos recursos necessrios. Valorao do programa. A lgica oramentria teria que ser adaptada a essa filosofia de modo a permitir ao administrador pblico, de um lado; e ao Congresso Nacional, de outro, i) ter os elementos que lhe permitam fazer um julgamento adequado a respeito das vantagens e inconvenincias de cada alternativa; e ii) priorizar os programas, para adaptar o conjunto destes disponibilidade de recursos definida por uma restrio oramentria agregada. O objetivo, em ltima instncia, mudar a prtica oramentria, de modo a poder responder s seguintes questes: Qual o total de recursos disponveis? Onde os recursos devem ser gastos? Que objetivos se deseja atingir? As atividades/programas em curso so adequados face aos objetivos traados? Os programas existentes podem ser eliminados ou repassados, para as unidades subnacionais da Federao ou para o setor privado, sem prejuzo dos objetivos das polticas pblicas? Que programas devem ser priorizados? H outros programas alternativos que permitiriam cumprir melhor com os objetivos perseguidos? Quais as atividades de cada programa que devem ser inicialmente apoiadas e em que montantes? Como as atividades devem ser escalonadas no tempo? Os benefcios que podem advir da adoo de um OBZ so de trs tipos. Em primeiro lugar, a melhoria do processo oramentrio. O fato de cada programa ser questionado vai obrigar os diversos Ministrios a fazerem um esforo no sentido de apresentar programas de melhor qualidade tcnica e mais justificados, promovendo uma espcie de seleo natural e criando uma forma de filtro que implicaria abandonar os programas tecnicamente mais vulnerveis. Em segundo lugar, os aperfeioamentos posteriores. Ao contrrio de certas inovaes interessantes que depois perdem continuidade, a caracterstica de o OBZ ser um processo contnuo, em que a cada ano os programas devem ser avaliados, tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura, favorvel ao aperfeioamento sistemtico dos procedimentos, com vistas a uma maior eficcia na utilizao dos recursos e no cumprimento das

metas.

Finalmente, o terceiro benefcio o desenvolvimento de pessoal.A necessidade de justificar devidamente cada programa vai levar as diversas unidades governamentais a se empenharem no desenvolvimento de uma mo-de-obra que esteja capacitada para atingir esse fim, atravs de uma maior qualificao dos funcionrios e da criao de uma cultura especfica destinada para isso. 5. As contas pblicas e o OCC de 2000 A Tabela 1 mostra a evoluo do resultado primrio ou seja, excluindo a despesa de juros -das contas do Governo Central ao longo dos ltimos 5 anos. Observe-se que as outras despesas experimentaram um salto expressivo entre 1996 e 1998, quando passaram de 4,0 para 5,8 % do PIB. O ajuste de 1999 representou uma reverso parcial desse aumento. Tabela 1 Superavit primrio Governo Central (% PIB)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 Receita 18,9 18,3 17,5 18,6 20,4 21,0 (-) Transferncias a Est.&Munic. 2,6 2,8 2,7 2,8 3,0 3,2 Receita lquida 16,3 15,5 14,8 15,8 17,4 17,8 Despesa no financeira 14,0 14,8 14,6 15,5 16,8 15,6 Pessoal 5,1 5,6 5,3 4,8 5,1 4,9 Benefcios INSS 4,9 5,0 5,3 5,5 5,9 5,8 Outras /a 4,0 4,2 4,0 5,2 5,8 4,9 Discrepncia estatstica /b 0,9 -0,2 0,2 -0,6 0,0 0,1 Supervit primrio /c 3,2 0,5 0,4 -0,3 0,6 2,3 /a Inclui o dficit do Banco Central. /b Diferena entre os dados apurados pela Secretaria do Tesouro Nacional e pelo Banco Central. Um resultado positivo indica uma contribuio favorvel para o supervit primrio. /c (-) = Dficit. Fonte: Secretaria de Poltica Econmica Ministrio da Fazenda. Essa Tabela deve ser complementada pela leitura da Tabela 2. Ela mostra as principais rubricas que geram o resultado primrio das contas do Governo Central, com base na proposta original do Oramento Geral da Unio (OGU) referente ao ano de 2000, em percentagem do PIB. Os nmeros foram ajustados e j contemplam as medidas de ajuste adotadas pelas autoridades face deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) considerando inconstitucional a cobrana de taxao previdenciria sobre os servidores inativos. A Tabela 3, por sua vez, desagrega o OCC. Tabela 2

Governo Central: Supervit primrio -Oramento Geral da Unio 2000 Discriminao % PIB Receita tributria 21,23 (-) Transferncias constitucionais e legais 3,05 Receita lquida 18,18 Despesa total 15,53 Pessoal e encargos sociais 4,83 Benefcios previdencirios 5,86 Outras despesas 4,84 Outras vinculaes /a 1,28 Outras despesas de custeio e capital 3,56 Supervit primrio 2,65 /a Inclui FAT, sentenas judiciais, TDAs e efeitos da Lei Complementar 87. Fonte: Oramento Geral da Unio para 2000, com ajustes posteriores frustrao de receita associada deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a inconstitucionalidade da cobrana de inativos. A Tabela 2 mostra que as despesas de OCC representam aproximadamente 20 % das despesas totais da Unio, se nestas computarmos as transferncias constitucionais e legais a Estados e Municpios. Dada a gasto com pessoal, INSS e outras escassa flexibilidade dos demais itens vinculaes -, o fato ressalta a relevncia de se analisar a possibilidade de que o OCC venha a sofrer no futuro a incidncia de novos cortes, com vistas a melhorar o resultado primrio das contas do Governo Central, contribuindo assim para facilitar a obteno das metas de supervit primrio que vierem a ser definidas para os prximos anos, uma vez esgotado o acordo com o FMI. A Tabela 3 indica que cerca de 50 % da despesa de OCC localiza-se nas reas de sade e educao. Mesmo que estas duas reas se considerem intocveis e mesmo que se deixe de lado as despesas do Legislativo e do Judicirio (4 % do OCC), h uma certa margem de manobra para examinar programa por programa e realizar eventuais cortes nos rgos responsveis pelos restantes 46 % da despesa de OCC no mbito do Poder Executivo. Um exerccio bastante simples permite entender qual o tamanho dos cortes que deveria ser perseguido. No ano 2000, a meta de supervit primrio do Governo Central de 2,65 % do PIB. Neste ano, as receitas extraordinrias somam aproximadamente 2,5 % do PIB, incluindo 1,6 % do PIB de CPMF; 0,5 % do PIB de concesses e outros 0,4 % do PIB de um conjunto de iniciativas isoladamente modestas mas que como um todo geram uma contribuio importante para o ajuste. Todas essas receitas temporrias tero sido completamente eliminadas at dezembro de 2002 e portanto sero zeradas no Oramento de 2003. Tabela 3 Custeio e investimento Discriminao R$ milhes % total Legislativo 458 1,12 Oramento Geral da Unio 2000 /a

Judicirio/MPU 1192 2,92 Poder Executivo 39215 95,96 Sade 15024 36,77 Educao 5384 13,19 Ministrios militares/Defesa 3381 8,27 Transportes 2853 6,98 Agricultura 2216 5,42 Previdncia e Assistncia 1839 4,50 Fazenda 1707 4,18 Cincia e Tecnologia 1148 2,81 Poltica Fundiria 962 2,35 Oramento e gesto 758 1,85 Integrao nacional 699 1,71 Justia 602 1,47 Minas e energia 447 1,09 Comunicaes 380 0,93 Desenvolv., indstria e comrcio exterior 344 0,84 Relaes exteriores 320 0,78 Desenvolvimento urbano 274 0,67 Meio ambiente 269 0,66 Esporte e turimso 214 0,52 Cultura 139 0,34 Presidncia da Repblica 89 0,22 Trabalho e emprego 71 0,17 Outros /b 95 0,24 Total 40865 100,00 /a No foram considerados gastos com LOAS, benefcios previdencirios, FAT, transferncias constitucionais e legais, sentenas judiciais, aquisio de ttulos, subvenes econmicas, formao de estoques pblicos, FCVS e CONAB. /b Vice-Presidncia da Repblica, Advocacia-geral da Unio, transferncias ao Governo do Distrito Federal e outros recursos sob superviso do Ministrio da Fazenda. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, com base no Oramento Geral da Unio para 2000. razovel que, uma vez passada a fase mais aguda do ajuste, o supervit primrio no precise ser to elevado quanto o de 1999/2001. Uma possvel meta para o supervit primrio do Governo Central a ser estabelecido para 2003, j sem receitas extraordinrias, seria de 2,0 % do PIB.4 Se o gasto lquido de transferncias a Estados e Municpios no ano 2000 de 15,53 % do PIB (Tabela 2) e se ele, por hiptese, cresce a uma taxa real de 2,5 % a.a., enquanto que no trinio 2001/2003 o PIB se expande a uma taxa mdia de 4,5 %, em 2003 essa despesa teria cado para 14,66 % do PIB, permitindo uma reduo do gasto do Governo Central de 0,87 % do PIB nos prximos 3 anos. Vamos admitir, por ltimo, que dos 2,5 % de receitas 4 Para uma defesa do por que desta meta, ver Giambiagi (1999), pgina 15.

extraordinrias em 2000, 0,5 % do PIB seja transformado em receita permanente, por meio de legislao a ser aprovada em 2001/2002 por exemplo, instituindo em carter permanente a sobrealquota do Imposto de Renda para as faixas superiores de renda. Nesse caso, o supervit primrio do Governo Central em 2003, em % do PIB, seria igual a: Supervit primrio em 2000 2,65 (-) Eliminao de receitas extraordinrias 2,00 (+) Queda da relao Gasto/PIB causada pelo crescimento do PIB 0,87 ______________________________________________________ ___ Total 1,52 Nesse caso, seria necessrio cortar 0,48 % do PIB do OCC meta primria de 2,00 % do PIB. Considerando que em 2000 corresponde a 3,56 % do PIB e que este percentual cairia PIB em funo dos clculos acima explicados, a concluso definitivos de programas deveriam atingir algo como 15 % para atingir a o OCC para 3,36 % do que os cortes do OCC.

6. Concluses e proposta O leitor atento pode ter percebido certa semelhana entre algumas das idias aqui discutidas e os critrios que norteariam a operao desmonte que o Governo tentou -sem xito -em 1989 para se contrapor a algumas tendncias de aumento do gasto estabelecidas na Constituio de 1988. O que estamos propondo aqui mais abrangente e implica questionar, por princpio, a validade de todos os programas do OCC, para, a partir desse questionamento, conservar apenas aqueles que se revelassem justificados. Para isso, essencial que, se a idia for aceita, o Governo se engaje na sua implementao e esteja decidido a enfrentar os custos a isso associados, que devero resultar da resistncia das partes que perderiam acesso s janelas oramentrias existentes, por saberem que teriam dificuldades em justificar a permanncia das suas verbas. fundamental, nesse sentido, que a idia seja encarada como uma proposta de Governo. A idia que, aps a reorganizao do gasto dos Ministrios por programas, cada um destes tenha a sua continuidade questionada, obrigando os seus defensores a justificar a permanncia do mesmo e, em funo dos elementos de que se dispor para fazer um julgamento equilibrado, atribuir a cada um dos programas/itens oramentrios, um dos seguintes 4 destinos: i) Continuidade, quando isto for julgado apropriado ii) Privatizao, quando fizer sentido que o setor privado assuma a funo iii) Estadualizao/Municipalizao, quando: a) se julgar improcedente que o programa continue sob a alada federal; b) o setor privado no tiver interesse no mesmo, seja por falta de retorno econmico e/ou por no ser politica ou socialmente recomendvel que a funo atendida pelo programa seja administrada com fins lucrativos; e c) o gasto pblico se justificar com base em critrios como as externalidades positivas por ele geradas

iv) Extino, quando o programa no se encaixar em nenhuma das trs alternativas anteriores. Concretamente, propomos que: a) durante o ano 2001, o Governo analise a convenincia e, caso julgue favoravelmente, determine internamente, atravs dos rgos competentes, que se realizem os estudos necessrios para poder fazer uma proposta pblica para discusso sobre o OBZ; b) durante o ano de 2002, se discutam publicamente as bases conceituais de um OBZ, em moldes similares ao que foi feito recentemente com a discusso pblica da Lei de Responsabilidade Fiscal; e c) durante o ano 2003, se elabore para 2004, um oramento de transio , que faa um exerccio preliminar de OBZ, simultaneamente ao Oramento Geral da Unio (OGU) tradicional, de modo a que o novo Governo a se iniciar em 2003 elabore para 2005 um OGU j totalmente pautado nos novos princpios. Referncias bibliogrficas Bevilaqua, Afonso e Werneck, Rogrio (1998); The quality of the federal net debt in Brazil ; Texto para Discusso, nmero 385, PUC, Rio de Janeiro. Giambiagi, Fabio (1999); Os inativos da Unio e o gasto pblico ; Conjuntura Econmica, volume 53, nmero 12, dezembro. Giambiagi, Fabio (1998); Uma estratgia para reduzir o dficit fiscal ; Conjuntura Econmica, volume 52, nmero 8, agosto. Ministrio da Fazenda (1998); Programa de estabilidade fiscal ; outubro. Ohana, Felipe (1997); The Brazilian 1994 stabilization plan: an analytical view ; texto apresentado no seminrio da Fundao Colosio, Mxico, Economic strategies for the new millenium -Globalization with social justice ; publicado no Brasil como EPGE-Ensaios Econmicos, nmero 307. Premchand, A. (1998); Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica ; Revista do Servio Pblico, ano 49, nmero 2, abril/junho. Premchand, A. e Antonaya, A. (1988); Aspectos del Presupuesto Pblico; Fundo Monetrio Internacional-FMI, Washington DC. Pyhrr, Peter (1981); Oramento Base Zero; Editora Intercincia, Rio de Janeiro. Tanzi, Vito (1989); Fiscal policy and economic reconstruction in Latin America ; IMF Working Paper, 89/94.