EXAMEN DE GRADO MODULO: SEGUNDO REA TEMTICA: ECONOMA FISCAL POSTULANTE: PAOLA JIMENA QUINO RAMIREZ

NDICE GASTO PBLICO E INGRESO NACIONAL Se denomina sector pblico a un conjunto de instituciones de diversa naturaleza jurdica con una caracterstica que las diferencia de las instituciones del sector privado. Esa caracterstica desde el punto de vista econmico es la aplicacin del principio de autoridad para atender necesidades pblicas o colectivas. Desde un punto de vista jurdico, se considera pblica toda aquella organizacin creada conforme a derecho pblico. 1. GASTO PUBLICO 1.1. Concepto Es la cantidad de recursos financieros, materiales y humanos que el sector pblico representado por el gobierno emplea para el cumplimiento de sus funciones, entre las que se encuentran de manera primordial satisfacer los servicios pblicos a la sociedad Asimismo es un instrumento importante de la poltica econmica, pues por este medio el gobierno influye en los niveles de consumo, inversin, empleo, etc. Si se revisa la bibliografa disponible sobre el tema, se encuentran diferentes significados para el gasto pblico. Citando a Villegas (1992: 31-36) puede definrsele como ...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfaccin de necesidades pblicas. Analiza el mencionado autor esta definicin afirmando que el gasto pblico lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la poca moderna, tanto su estimacin y ejecucin estn valoradas en trminos monetarios, y estn representadas en dinero o en bienes que pueden ser objeto de valoracin monetaria. Estas erogaciones son efectuadas por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro Pblico y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por ste. Asimismo, el gasto pblico se realiza en virtud de la ley en vista de que no hay gasto pblico legtimo sin ley que lo autorice (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes pblicos solo pueden ejecutar el gasto cuando ste ha sido autorizado previamente por algn tipo de instrumento legal1. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del Estado consistentes en la satisfaccin de las necesidades de la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad financiera pblica; con respecto a esta finalidad hay que sealar que no siempre todas las erogaciones del tesoro pblico responden a la satisfaccin de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto pblico. Se considera que en la medida en que el gasto pblico contribuya a la satisfaccin de necesidades ser ms legtimo (principio de legitimidad del gasto), pero an en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue existiendo el gasto pblico si cumple con el resto de las condiciones arriba mencionadas; por eso, la necesidad pblica es el presupuesto de legitimidad del gasto pblico, pero no su presupuesto existencial (Villegas, 1992: 36). En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas, Giuliani Fonrouge establece que el gasto pblico constituye toda erogacin que incide sobre las finanzas del Estado,

generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de fines administrativos o econmicosociales y autorizada mediata o inmediatamente por la Ley (Farias, 1986: 36). Este autor le aade como finalidad al gasto pblico el cumplimiento de los fines administrativos del Estado (adems de los fines sociales, ya sealados en otras definiciones). 1.2. Funciones del Gasto Pblico El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimacin y ejecucin de gasto pblico pueden ser agrupadas en tres categoras principales: funcin social (redistributiva), funcin econmica (reguladora) y funcin administrativa. En primer lugar, cumple una funcin redistributiva, al intentar la mejora de las condiciones de vida de la poblacin de menores ingresos, financiando esta funcin con los recursos que recauda de los sectores de la poblacin que percibe la mayor porcin de la renta nacional. El producto de la actividad econmica se distribuye en forma desigual entre los diferentes agentes econmicos que participan en ella (empresarios, empleados, obreros, sus grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos ms que suficientes para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus necesidades bsicas con el bajo nivel de ingresos disponibles. La actividad financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de mayor ingreso, para financiar la satisfaccin de necesidades de los sectores ms pobres (salud, educacin, seguridad, etc.) a travs del gasto pblico, y de esta forma puede contribuir a una redistribucin socialmente ms justa de los recursos. Esta premisa terica no siempre se cumple en la realidad, y an en los casos en que se materializa en la prctica no es posible lograr una igualdad total entre todos los integrantes de la poblacin. Sin embargo, en la medida en que el gasto pblico cumpla con su funcin redistributiva contribuye a mejorar los niveles de satisfaccin de necesidades en una colectividad. Esta misma funcin del gasto pblico le permite al Estado devolver a la actividad econmica los recursos que ha sustrado de ella. Como lo afirma Farias (1986: 38) Ms que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa a travs de este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado consiste en orientar esos gastos en tal o cual direccin, segn criterios polticos, sin destruir la riqueza que ello significa, segn la conveniencia de la colectividad. El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes o servicios. El conjunto de las sumas repartidas entre los sbditos por el Estado es equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto que, aun en la economa privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una redistribucin de la riqueza, el Estado por su naturaleza efecta esa redistribucin de riqueza, en una forma mucho ms amplia, profunda, intensa y planificada que la redistribucin que se efecta a nivel de la economa privada. La redistribucin de los gastos del Estado tiene un carcter global centralizado y coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado utiliza as las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias de desempleados. Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a travs de los gastos pblicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad. Donde se pone ms de relieve la funcin del gasto pblico moderno es en las llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor es pagado por el Estado, sino que ste subsidia econmicamente a ciertas empresas, otorga a ttulo de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las cotizaciones de los afiliados, trabajadores o patrones. En cuanto a la funcin econmica del gasto pblico, es necesario sealar que existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad econmica de un

sector o de todo un pas. Por ejemplo, la entrega de subsidios a ciertas empresas que an no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los mercados nacionales e internacionales puede estimular la produccin de determinados bienes y servicios, con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir con frecuencia en el sector agrcola). Tambin es el caso de los incentivos crediticios que se entregan a pequeos empresarios para estimular nuevamente la produccin y el empleo. Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o econmica, y que pueden catalogarse como gastos con funcin administrativa. En ellos se incluyen aquellas erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato estatal (sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc.). Como se seal anteriormente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la medida en que el gasto cumpla una finalidad econmico-social ser ms legtimo, por lo que estos gastos de tipo administrativo no deberan representar una cuanta importante en el total.

1.3. Clasificacin del Gasto publico Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los gastos pblicos. Se mencionan dos de los ms utilizados en la prctica: la clasificacin financiera (gastos ordinarios extraordinarios) y la clasificacin econmica (gastos corrientes, de capital y servicio de la deuda pblica). Clasificacin Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios. Es una de las clasificaciones ms tradicionales del gasto pblico, pero que sigue utilizndose en la prctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto de acuerdo a su periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de previsin de los mismos por parte del Estado. As, los gastos ordinarios son aquellos que suelen repetirse perodo tras perodo, y aparecen planificados y estimados en los presupuestos anuales: ... son los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman parte de las actividades normales del Estado administrador y promotor del desarrollo, tales como los gastos de personal, alquileres de inmuebles o su mantenimiento y la prestacin de servicios pblicos, as como los de obras pblicas que, aunque no se repitan todos los aos para las mismas obras, constituyen la actividad de construccin a la cual est incorporado el ente pblico en forma permanente (Farias, 1986: 39). Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no previstas en la planificacin normal de las actividades gubernamentales, como por ejemplo las catstrofes. Un gasto pblico puede no repetirse todos los aos, pero si se ha previsto su erogacin durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto ordinario (un ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a las elecciones de autoridades, que no ocurren anualmente). Clasificacin Econmica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la deuda pblica. Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura fsica del pas y sobre la formacin de capital nacional. Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento: ... son los pagos que el ente pblico debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios pblicos y de la administracin en general. Pueden ser gastos de consumo (p. ej., conservacin y reparacin de edificios, renovacin de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio

nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema econmico y son tan necesarios como los gastos de inversin (Villegas, 1992:42). Por su parte los gastos de capital o gastos de inversin: ... son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio pblico. Pueden consistir en pagos emanados de la adquisicin de bienes de produccin (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras pblicas infraestructurales (presas hidroelctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroqumica, fabricacin de equipo pesado, etc.), ya sea que stas sean motivo de explotacin pblica o privada, en cuyo ltimo caso la inversin se hace en forma de prstamo o aporte de capital (Villegas, 1992: 43). De esta forma, los gastos de capital pueden representar creacin de patrimonio, o el traspaso de propiedad privada al sector pblico. El tercer rubro de esta clasificacin lo constituye el servicio de la deuda pblica, que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de pagos de intereses y amortizacin del capital adeudado. En algunos pases (como en el caso venezolano) no se utiliza este tercer rubro al clasificar el gasto pblico, por lo que se considera el pago de intereses como un gasto corriente, y a la amortizacin de capital como un gasto de capital. Relacionando la clasificacin financiera y la econmica puede observarse que generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda pblica constituyen gastos ordinarios. Slo cuando surgen por circunstancias imprevistas pueden considerarse como gastos extraordinarios. GASTOS CORRIENTES Sueldos y jornales Aportes a la Seguridad Social Beneficios Sociales Bienes y Servicios Intereses a la Deuda Pblica Intereses Deuda Interna Intereses deuda externa Prestaciones de la Seguridad Social Transferencias Corrientes Al sector privado Al sector Pblico Al sector externo Otros Gastos Corrientes GASTOS DE CAPITAL Formacin Bruta de capital fijo Transferencias de capital Al sector privado Al sector pblico Otros Gastos de Capital USOS DE FONDOS Amortizacin deuda pblica externa Otras aplicaciones financieras 1.4. Efectos del Gasto Pblico Empleo. El gasto pblico es una fuente importante de generacin de empleo, tanto as que son muchas las regiones del pas donde la nica fuente de empleo es precisamente el estado. La economa se puede acelerar o desacelerar segn el estado decida gastar ms o menos. La produccin del pas puede verse fuertemente influida por el gasto publico lo que de forma indirecta tiene efecto sobre el nivel de empleo.

Ahorro. El gasto pblico puede afectar el nivel o capacidad de ahorro de la poblacin, en vista a que el gasto publico est financiado por lo general por ingresos provenientes de los impuestos. Al incrementar los impuestos, se deja a la poblacin con una menor parte de sus utilidades lo que disminuye su capacidad de ahorro. Inversin. Como la inversin en buena parte depende del nivel de ahorro de la poblacin, al disminuirse el nivel de ahorro por las causas ya expuestas, se afecta la capacidad para invertir. Si no se ahorra, no habr recursos para invertir. Inflacin. El gasto pblico puede presionar el alza de los precios al aumentar la demanda de bienes y servicios. Bien sabemos que cuando la demanda se incrementa a un ritmo superior que la oferta, se sufre de una tendencia inflacionaria, y el gasto pblico tiene la capacidad de incrementar la demanda de bienes y servicios. Devaluacin Revaluacin de la moneda. El gasto pblico puede influir en el comportamiento de la moneda frente a otras divisas, en la medida en que el gasto pblico sea financiado con crdito externo. El ingreso de divisas producto de la adquisicin de crditos puede conducir a que la moneda local se fortalezca, puesto que al incrementarse la oferta de una determinada divisa, el efecto de la ley de la oferta y demanda, conlleva a que el precio de la moneda local se revale. Dficit fiscal. Naturalmente que el gasto pblico es responsable directo en el incremento o disminucin del dficit fiscal de un pas, en la medida en que se gasta ms o menos de los ingresos obtenidos. En trminos generales, estos pueden ser algunos de los efectos que puede tener el gasto pblico en la economa. Como se puede ver, algunos efectos son negativos y otros positivos, por lo que se puede concluir que el gasto publico es una herramienta muy importante a la hora de implementar ciertas polticas macroeconmicas. EFECTO MULTIPLICADOR El multiplicador del gasto pblico al analizar un multiplicador la idea es observar que en la economa existen procesos interrelacionados entre s que se pueden ir acumulando dando lugar a que el efecto final sea mucho mayor de lo esperado, o bien que no sea necesario un efecto inicial tan elevado como en principio cabria pensar para obtener el resultado final que se persegua. Para verlo, un ejemplo. Supongamos que el estado aumenta el gasto en una unidad (un milln de euros por ejemplo), la demanda total (agregada) aumentara tambin en una unidad y con ella la produccin. De este modo la renta disponible tambin aumentara en una unidad ya que al producir ms habr que pagar salarios, materias primas, recursos, etc. Y por ello tambin aumentara el consumo. Sin embargo, este ya no lo har en la misma cantidad porque una parte de la renta disponible se ahorra (pongamos que el 20%). Por tanto, el consumo solo aumentara en 0.8 unidades. Este proceso no para aqu sino que contina. Pero para observar lo esencial es suficiente. Lo bsico es que al aumentar el gasto en una unidad, la demanda de la economa lo ha hecho en ms. En concreto en esa unidad mas en 0.8 por el aumento del consumo. Por tanto, 1.8 unidades. El proceso ms desarrollado seria: G=1 =>DA=1=>C=0.8=>DA=0.8=>C=0.8*0.8=0.64=>DA=0.64=>C=O.8*0.64= =0.512 Si se suman todos los da se tendr 1+0.8+0.64+0.512+ una serie infinita de trminos que van disminuyendo y cuya suma responde a la expresin: (1/(1-r)) En el caso que nos ocupa: (1/(1-0.8))=(1/0.2)=5

Por tanto, el aumento inicial de una unidad en el gasto pblico ha llevado finalmente a un aumento total de 5 unidades en la demanda Agregada. Se observa, por tanto, que ha habido un efecto multiplicador ya que el efecto final total ha sido mucho mayor que el inicial debido a las interrelaciones entre las variables en la economa. EL MULTIPLICADOR DE LOS IMPUESTOS Al igual que con el gasto pblico, con los impuestos tambin puede observarse la existencia de un multiplicador. En este caso el proceso sera el siguiente: I=1 =>RD= -1 => C= -0.8 => DA= -0.8 => PIB= -0.8 => RD= -0.8 => C= -0.8 * -0.8= 0.64 => DA= -0.64 => Sumando todas las disminuciones de la demanda agregada se tendra: -(0.8+0.64+) = [- 0.8 / (1- 0.8)] = - 4 (-R / (1-R)) siendo R = +0.8 se observa que el multiplicador de los impuestos es menor. Que tiene ms efecto sobre la demanda, una variacin del gasto o de los impuestos? Comparando los multiplicadores en trminos absolutos (ya que uno opera en un sentido y el segundo en el contrario) podemos saberlo: ABS (-b/(1-b)) < ABS (1/(1-b)) YA QUE b < 1 Por tanto, el efecto absoluto de la variacin del gasto pblico es mayor que el de la variacin de los impuestos. En este sentido, es esperable que un aumento en los impuestos reduzca la cantidad de demanda agregada en menor medida en una disminucin del gasto del estado EFECTO EXPULSIN En la realidad el efecto total marcado por el multiplicador no ser tan elevado como indica su resultado ya que, por ejemplo, el aumento del gasto pblico eliminara opciones de inversin privada o de consumo privado. Por ejemplo, un aumento del gasto pblico en educacin hara que aumentara la demanda y con ello los precios (en el corto plazo antes de que reaccionara la produccin). Este aumento de los precios hara que subieran los tipos de inters y esto hara caer la inversin y el consumo. De ah el nombre de efecto expulsin ya que el sector pblico, expulsa, sustituye al sector privado en alguna medida. En el largo plazo, el aumento del gasto pblico se traducira totalmente en precios sin que variara el nivel de produccin ya que este en el largo plazo es fijo. De este modo, todo el aumento del gasto se traducira en precios. El efecto expulsin por tanto es total. La inversin, el consumo y las exportaciones netas se veran totalmente desplazadas por el aumento del gasto. G = -( I + C + (X-M)) 1.5. Principios del Gasto Pblico, Principios segn Eckstein (1965) y sus principios son los siguientes: Principio de los Beneficios y los Costos Marginales. Principio del Menor Costo. Principio de Apreciacin Monetaria de los Servicios Pblicos. Principio de Contratos con Incentivo para las Adquisiciones Gubernamentales. Principio de Mejoras en el Curso de la Toma de Decisin. El Principio de LOS Beneficios y los costos Marginales nos dice que los gastos de todo objetivo pblico se deben llevar a cabo hasta el punto en que la utilidad del ltimo peso gastado sea mayor o por lo menos igual al peso del costo. Este principio slo es aplicable a algunos gastos pblicos, pues las situaciones reales estn siempre sujetas a error. Adems, si lo anterior no fuera suficiente, la propia definicin de beneficio no supone acerca de quin reporta los

costos. As mismo no basta analizar simplemente valores monetarios de los beneficios o costos, sino se debe considerar los efectos de la redistribucin de la riqueza en activos intangibles como el caso de la educacin, la investigacin, la administracin de justicia, etc., en donde no es aplicable este principio, pues sus efectos directos no son medibles en el corto plazo o en trminos econmicos. Su aplicacin puede llevarse a cabo en los casos de produccin de energa, servicio de transporte y en su mayor parte en obras pblicas en que los beneficios son ante todo econmicos, tangibles y mensurables. El Principio de Buscar Soluciones al Menor Costo es ms simple y pragmtico que el anterior y a pesar de ello no se ha aplicado efectivamente en grado creciente. Se basa en la idea de buscar la solucin del problema a menor costo, pero no slo econmico sino tambin incluye el aspecto social. El Principio de Apreciacin Monetaria de los Servicios Pblicos establece que el gobierno puede proporcionar dicho servicios gratuitamente, subsidiarlos o cobrarlos a precio de mercado. Para algunos economistas la ausencia del cobro asegura un uso mximo pero puede conducir al despilfarro, mientras la fijacin de precios es en gran medida una cuestin de eficiencia econmica. La regla de la fijacin de precios es que ste sea igual al costo marginal. En la prctica los gobiernos suelen proporcionan sus servicios a menor precio debido a consideraciones filosficas o la influencia de ciertos grupos sociales. El Principio sobre Contratos con Incentivos para las Adquisiciones Gubernamentales busca que el proveedor del gobierno ofrezca los planes ms ventajosos de crdito, calidad y disponibilidad para beneficio general de la comunidad, y que los contratos gubernamentales otorgados no slo sean por compromisos particulares. Si se considera al gobierno como el mayor cliente en muchos casos, el no establecer este principio puede degenerar en una distorsin de la funcin real de las compras gubernamentales. Sobre el ltimo Principio Relativo a las Mejoras en el Curso de la Toma de Decisiones se sugiere que la estructura del gobierno sea tal, que determinada secretara, ministerio o institucin gubernamental sea responsable en relacin con un objetivo determinado, no existiendo competencia intergubernamental. Esto favorece a sus respectivas entidades o dependencias. Este principio nos indica que la informacin se debe de organizar de tal manera que los responsables de la poltica econmica tengan a la vista las alternativas ms importantes, incluyendo los costos estimados no slo del ao en curso, sino de sucesivos aos. Hay que recordar que la accin gubernamental en materia de gasto pblico no se puede limitar a estimaciones de corto plazo. Harold Sommers (1967) nos dice que son cuatro los principios que deben orientar el gasto pblico y con base a ello decidir acerca de la magnitud y naturaleza del gasto. Los principios son los siguientes: Principio del Gasto Mnimo. Principio de Mnima Interferencia con la Iniciativa Privada. Principio de la Mxima Ocupacin. Principio del Mximo Beneficio. El Principio del Gasto Mnimo afirma que el gobierno debe gastar lo menos que sea posible, pero sin poner en peligro la seguridad de los ciudadanos (como sera no gastar en la polica y el ejercito que representan la seguridad interna y externa del pas), as mismo slo debe intervenir en algunos servicios esenciales como la administracin de justicia, construccin de caminos o servicios postales, y enfatiza que cualquier servicio que pueda ser proporcionado por la iniciativa privada debe ser excluido de los gastos del gobierno.

El principio de Mnima Interferencia con la Iniciativa Privada, dice que los bienes y servicios que proporcionen las entidades pblicas no deben competir con los que ya proporcionan la iniciativa privada y establece que el gobierno no debe crear comercios al menudeo ni de bienes, ni servicios, que no sean bsicos a la poblacin. El Principio de Mxima Ocupacin se refiere a la funcin como instrumento que tiene el gasto pblico en ocasiones, con la finalidad de elevar el nivel de empleo ante un dficit de oferta laboral por parte de la iniciativa privada como en pocas de depresin o falta de inversin para creacin de empleos. Al tratar de basarse en este principio se debe tratar de respetar el principio de interferencia mnima con la iniciativa privada y cuando se rompe tal principio las consideraciones deben ser aplicables si la finalidad es lograr la mxima seguridad social, el mayor ingreso nacional o un mayor nivel de vida. El Principio de Mximo Beneficio de todo Gasto Pblico, se refiere sobre el mximo beneficio colectivo, y dice que cada peso debe gastarse donde la utilidad marginal social sea mayor. La desutilidad marginal social de un peso obtenido por medio de impuestos debe ser igual a la utilidad marginal social de ese peso gastado en la mejor forma posible. El problema de este principio radica en cual es en la actualidad el mejor bienestar pblico. Este principio puede considerarse como un complemento til de los tres principios primeros. Si continuamos analizando los cuatro principios, se puede inferir que el principio de mxima ocupacin obedece a una poltica estatista mientras que el principio del gasto mnimo es la otra cara de la moneda, pues su fundamento es liberalista o de mnima intervencin gubernamental. Sin embargo, ambos comparten los principios de mnima interferencia con la iniciativa privada y de mximo beneficio. 2. INGRESO PUBLICO 2.1. Concepto Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior. Es el caso de Valds Costa (citado por Farias, 1986: 48), quien seala que los ingresos pblicos son las entradas de dinero a la Tesorera del Estado, cualquiera que sea su naturaleza; por su parte, Sinz de Bujanda define los ingresos pblicos como las cantidades de dinero que el Estado y los dems organismos pblicos se procuran para cumplir los fines que en cada momento histrico tienen asignados (citado por Farias, 1986: 49). El mismo Farias (1986: 49) los define como los medios econmicos, generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o actividades o de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a lograr otros fines econmico-sociales. Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda ingresos pblicos de acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa en la sociedad, papel que vara de un pas a otro. Al respecto comenta Farias (1986: 50) lo siguiente: ... en un Estado liberal, no intervencionista, los ingresos pblicos no tendran otra finalidad que la estrictamente fiscal, o sea, suministrar recursos que los entes pblicos necesitan para cumplir las funciones de administracin. En cambio, en un Estado intervencionista, que mediatice la vida social para asegurar una mejor utilizacin y distribucin de los recursos econmicos, los ingresos pblicos constituirn herramientas por los cuales se detraen rentas a los particulares para darles un empleo ms adecuado a los fines que en ese momento histrico persigue la comunidad. Es el fin funcional de la Hacienda Pblica, en el aspecto del ingreso. El cumplimiento de estos fines exigir unas veces la produccin de determinados servicios pblicos, otras, una redistribucin de rentas entre los particulares, utilizando como filtro la actividad financiera, o por ltimo, hasta la destruccin de una parte de la capacidad de compra del sector privado, mediante la

esterilizacin de fondos (fondos anticclicos) o la incineracin incluso de los billetes producto de la obtencin de ingresos.

2.2.

Clasificacin

Como en el caso del gasto pblico, son variados los criterios de clasificacin que se han esbozado para agrupar los diferentes tipos de ingreso. Seguidamente se comentan algunas de las clasificaciones ms utilizadas. Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios. En primer trmino, el criterio financiero los clasifica en ordinarios y extraordinari os, tomando en consideracin la regularidad o periodicidad de los ingresos, y las caractersticas de la fuente que los genera. De esta forma, los ingresos ordinarios son aquellos que el Estado recibe en forma peridica, puede repetir su recaudacin perodo tras perodo, y su generacin no agota la fuente de donde provienen ni compromete el patrimonio actual o futuro del Estado y sus entes. Es decir, son ingresos cuya recaudacin tiene la posibilidad de ser repetida ao tras ao, porque provienen de la administracin del patrimonio estatal, o de tributos que son pagados por los particulares de manera rutinaria. Los ingresos ordinarios deberan ser suficientes para cubrir los gastos pblicos ordinarios que debe efectuar el Estado en el cumplimiento de sus diversas funciones. Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como caracterstica distintiva que la fuente que los genera no permite su repeticin continua y peridica, y afecta o compromete la disminucin del patrimonio del Estado en el presente o en el futuro. Tal es el caso de la venta de los bienes que son propiedad del sector pblico y de la realizacin de operaciones de crdito pblico, ya que en ambos casos se genera un ingreso pblico y como consecuencia el patrimonio se ve reducido (venta de bienes), o se compromete hacia el futuro (crdito pblico), situacin que no permite que este tipo de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de manera indefinida. Tambin es el caso de situaciones especiales en las que el Estado percibe un ingreso por un perodo limitado de tiempo, en virtud de alguna legislacin temporal que lo autoriza para ello. Se recomienda que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer frente a situaciones imprevistas que conllevan a la ejecucin de gasto pblico extraordinario; sin embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de ingresos para financiar sus gastos rutinarios. La clasificacin de ingresos ordinarios y extraordinarios suele presentarse tambin bajo la denominacin de ingresos corrientes (correspondiente a los ordinarios) e ingresos de capital (extraordinarios). Ingresos Originarios e Ingresos Derivados. Un segundo criterio de clasificacin agrupa a los ingresos pblicos de acuerdo a la potestad que le permite al Estado generarlos, dependiendo si provienen de la potestad que ste tiene para administrar su patrimonio, o de su poder de imperio que le permite sustraer parte de la renta de los particulares de manera coactiva. Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente pblico al administrar sus bienes propios se trata de ingresos originarios; por ejemplo, la actividad econmica de una empresa propiedad del Estado que vende libremente bienes y servicios a la colectividad, genera un monto de ingresos que se consideran originarios, ya que para obtener este tipo de entradas de dinero el Estado no necesita obligar a los particulares a que adquieran su producto, simplemente acta como un oferente ms dentro del mercado. Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene coactivamente la actividad econmica de los particulares, obligndolos a contribuir con el financiamiento del gasto a travs

del pago de tributos como los impuestos. Esta intervencin estatal est fundamentada en el rgimen jurdico vigente en cada sociedad (legislacin tributaria). Al respecto Farias (1986: 51) comenta lo siguiente: En el primer caso, la fuente del ingreso est en los bienes del sector pblico, pero el Estado acta como un particular, como ente de derecho privado, y generalmente, dentro de un ambiente de derecho comn. Tal es el caso de la obtencin de precios por la venta de bienes o prestaciones de servicios pblicos; y en el segundo caso, la fuente del ingreso est en los bienes o rentas del sector privado que el Estado o entes pblicos obtienen como entes de derecho pblico, a travs de los tributos, o tpicamente en el caso del impuesto, naturalmente, dentro de un ambiente de derecho pblico. De aqu el enfoque jurdico de esta clasificacin en Ingresos de Derecho Privado e Ingresos de Derecho Pblico. Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios. En el mismo orden de ideas de la clasificacin anterior, puede identificarse una diferenciacin ms especfica entre los ingresos pblicos: tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios, como su nombre lo indica, provienen directamente de la recaudacin de tributos. Dentro de los tributos se identifican tres grupos principales de ingresos pblicos: impuestos, tasas y contribuciones. Comnmente, la mayor cuanta de los ingresos recaudados por el Estado proviene de los tributos, y suele ser abundante la legislacin que regula esta variable financiera del tesoro pblico; de all la importancia de su estudio detallado. Dentro del plan de estudios de la Escuela de Derecho de la Universidad del Zulia se ha planificado el anlisis de este tipo de ingresos pblicos (y toda la legislacin que corresponde a la materia tributaria) en la asignatura Derecho Tributario, por lo que en este mdulo no se estudiarn los aspectos relacionados con ellos. El resto del contenido de este objetivo se dedicar al anlisis de las diferentes categoras de los ingresos considerados como no tributarios, es decir, aquellos conceptos por los cuales el tesoro pblico recibe ingresos diferentes a los recaudados por los tributos. Dentro de esta categora de ingresos se estudiarn los que provienen de las siguientes actividades: empresas pblicas, privatizacin, emisin monetaria, cambio de divisas, crdito pblico, legados, donaciones, sanciones. Segn el PGE tenemos: INGRESOS CORRIENTES Ingresos de Operacin Venta de Bienes y Servicios de las Administraciones Pblicas Ingresos Tributarios Regalas Contribuciones a la Seguridad Social Donaciones Corrientes Transferencias Corrientes Del Sector Privado Del Sector Pblico Otros Ingresos Corrientes INGRESOS DE CAPITAL Donaciones de Capital Transferencias de Capital Del Sector Privado Del Sector Pblico Otros Recursos de capital FUENTES FINANCIERAS Financiamiento externo

Otras Fuentes Internas 3. EL PRESUPUESTO 3.1. Concepto Exposicin detallada de los gastos e ingresos previstos por el gobierno por una gestin fiscal. De acuerdo con lo sealado anteriormente, Villegas (1992: 789) lo define sealando que ...el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. Es decir, el presupuesto constituye un instrumento (materializado en un documento) que refleja la autorizacin de los montos de gasto pblico que sern ejecutados en un ao, y la estimacin de los ingresos que se recaudarn para cubrir tales montos. La estimacin de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto obedece a una poltica de gobierno, no son montos que surgen sin razn de ser, persiguen el logro de un conjunto de finalidades. De all la relacin entre planificacin y presupuesto, ya que mediante la planificacin los rganos del Estado definen sus objetivos, polticas y acciones para un perodo determinado, y el presupuesto sirve como instrumento a este proceso de planificacin al estimar los montos que sern necesarios ejecutar para llevar esas acciones a la prctica, y programar la obtencin de los recursos necesarios. Mientras ms estrecha sea esta relacin entre planificacin y formulacin presupuestaria, mayor ser la probabilidad de que un gobierno logre los objetivos deseados. 3.2. Principios del Sistema de Presupuesto D.S. 225558 de 1 de diciembre de 2005, establece como principios que sustentan el Sistema de Presupuesto (adems de eficacia, eficiencia y oportunidad, establecidos en la Ley SAFCO), a los siguientes: Equilibrio, monto total de presupuesto de gastos debe ser igual al monto total de recursos. Sostenibilidad, el presupuesto de cada entidad debe sujetarse a las posibilidades reales de su financiamiento. Universalidad, el presupuesto debe contener todos los recursos y gastos que se pretenda disponer y realizar. Transparencia, debe estar expresado en trminos claros y difundido a toda la poblacin. Flexibilidad, puede ser objeto de ajustes o modificaciones )sujetas a disposiciones legales vigentes). 3.3. Dficit Fiscal Las formas basicas del deficit fiscal corresponden al: Deficit Convencional, es el resultado global de la diferencia entre los ingresos y los gastos (incluye la concesion de prestamos). Deficit operacional, se obtiene ajustando al deficit convencional, la variacion por inflacion del pago de intereses de la deuda. Se excluye este componente en virtud de que el monto ajustado del pago d eintereses por este concepto, constituye mas bien una amortizacion del monto de la deuda. Deficit primario, excluye del deficit convencional, los pagos de intereses de la deuda publica. 3.3. Fases del Presupuesto a) Formulacin. Para la formulacin de un programa se requiere el empleo de tcnicas adecuadas de programacin. Para cada tipo de programa existe una tcnica determinada, pero en general puede decirse que cada una de ellas se inspira en una metodologa casi comn,

variando solamente el contenido de las materias. Por cierto que cada tipo de programa requiere tambin expertos diferentes. La formulcin se inicia con el diagnstico de la realidad que quedar comprendida dentro de la rbita del programa. Para este efecto, se renen informaciones estadsticas, agrupadas- en forma conveniente, y se hacen observaciones directas. Los antecedentes permiten formarse una idea acerca de los principales problemas y ubicar sus causas. Hecho el diagnstico, se efecta una proyeccin de las tendencias observadas en el curso del tiempo. La prognosis tiene por objeto visualizar lo que ocurrir en el futuro... Hecho lo anterior, el programador, conforme a las lneas generales establecidas en la poltica sobre la materia, formula metas concretas de accin a fin de posibilitar el cumplimiento de los propsitos establecidos. Finalmente, se calcula, aplicando coeficiente de rendimiento, el volumen de recursos que sern necesarios para alcanzar las metas fijadas. En un proceso de aproximaciones sucesivas se van evaluando las alternativas y buscando la combinacin ptima de los recursos, con el objeto de maximizar su uso y aumentar el margen de cumplimiento de las metas. El programa se compone, entonces, de un diagnstico, de las proyecciones y fijacin de metas, y de la asignacin de recursos. Todas estas partes del programa se exponen en el documento programtico, el cual es sometido a discusin y aprobacin por las autoridades. b) Discusin y aprobacin. Para tener posibilidades de xito, todo programa debe contar con la aprobacin del gobierno, la anuencia de la opinin pblica y el inters de los diversos sectores sociales comprometidos. Por esta razn, una vez formulado el programa por los tcnicos, procede iniciar una discusin intensiva que tenga por objeto resguardar las conveniencias de los principales sectores. Para este efecto, en muchos pases existen consejos nacionales de Economa en los cuales estn representados los productores y los trabajadores; en estos consejos los dirigentes de los sindicatos y de los gremios de empleados pueden hacer escuchar sus opiniones. Otro sistema consiste en convocar a audiencias pblicas en los comits del Congreso cuando se discute el presupuesto; esto ocurre, por ejemplo, en Estados Unidos, dnde el gobierno prepara un presupuesto por programas y es discutido, junto con el Informe Econmico del Presidente, en diversos comits del Congreso; hasta all llegan los representantes de la agricultura, del comercio y del trabajo, y exponen sui puntos de vista frente a los programas gubernativos. Un tercer sistema es el aplicado por Puerto Rico. All existe la "vista pblica", que es una audiencia en la que los planificadores exponen al pblico los planes y solicitan sugerencias y observaciones para mejorarlos. En la Unin Sovitica y en general en los pases socialistas el plan se discute antes de su sancin final por los; trabajadores de las fbricas, granjas, minas, y dems unidades de la produccin. La aprobacin definitiva de los planes y programas se realiza, en los pases en que existe el sistema de presupuesto por programas, al promulgarse la ley de presupuestos. En otros pases, los planes son sometidos ntegramente a la consideracin del Congreso y aprobados como ley. Finalmente, hay casos en que el Ejecutivo ordena el cumplimiento de un programa dictando un decreto supremo. En todo caso parece conveniente buscar en el trmite de discusin y aprobacin un sistema que, junto con resguardar los deseos de la opinin pblica y de los grupos sociales, sea lo suficientemente flexible y racional como para impedir que en la discusin se introduzcan modificaciones que a la postre desarticulen el proyecto o programa y dificulten su aplicacin. c) Ejecucin. Aprobados los programas, corresponde a los organismos ejecutivos llevarlos a la realidad. Para este efecto, la administracin pblica es la encargada de tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de las metas del programa. Para ejecutar las acciones programadas ser indispensable contar con las organizaciones y con una direccin adecuada. Las organizaciones debern estar estructuradas de manera conveniente: existir una divisin del trabajo racional, estar bien definidas las lneas de autoridad y asesora, tener precisadas las

funciones del personal, hecha la descripcin de puestos, sistematizados los procedimientos y mtodos, instaladas convenientemente las oficinas. Para el funcionamiento eficiente de las organizaciones es indispensable contar con una direccin acertada; los directores y supervisores deben tener una orientacin definida, conocer a fondo el sentido y alcances del programa, tener capacidad para tomar oportunamente las decisiones, tener una conducta directiva, unitaria, etc. Los directores de programas, convenientemente respaldados por los supervisores, deben movilizar la organizacin hacia la consecucin de las metas del programa. Esto significa que todos los esfuerzos del elemento humano de la organizacin y todos los recursos materiales y equipos deben ser coordinados eficientemente a fin de que, evitando desperdicios de tiempo, materiales y trabajo, se obtenga el rendimiento mximo1. Cuando el sistema ejecutivo del gobierno alcanza un grado de eficiencia aceptable, podrn alcanzarse las metas e incluso superarse, dentro de un proceso de emulacin entre los organismos. La ejecucin eficiente de programas es, fundamentalmente, una tarea de buena administracin. d) Control y evaluacin. A medida que se van ejecutando los actos incluidos en el programa, es preciso controlar sus resultados. En forma peridica se debern obtener informaciones relativas a la forma como se van cumpliendo las metas del programa de trabajo. Para este efecto, se deben producir estadsticas que muestren con claridad los resultados obtenidos. El gobierno, por ejemplo, debe saber cuntas casas se han construido, cuntos kilmetros de caminos se han pavimentado, cuntos enfermos han sido atendidos en los hospitales, cuntos nios asisten a las escuelas, cuantos productos han generado las empresas del Estado. Debe establecerse una corriente continua de informacin estadstica desde las bases de la administracin hacia los niveles superiores, a fin de permitir a los planificadores y directores una visin oportuna de lo que est aconteciendo. Ha de crearse un sistema de informes peridicos con miras a mostrar lo que cada organismo est haciendo e identificar los problemas que se le van presentando. 3.4. Presupuesto por Programas y Actividades La Divisin Fiscal de las Naciones Unidas ah definido el presupuesto por programas como: "Un sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza, ms bien que a las que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere, tales como servicios personales, previsiones, equipos, etc. No son naturalmente sino medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones. Las cosas que un gobierno realiza en cumplimiento de sus funciones pueden ser carreteras, hospitales, etc. Esta tcnica est destinada a reflejar los objetivos consignados en los diversos planes del Estado. Las acciones presupuestarias , al ser unidades de programacin de recursos en funcin de productos, se formalizan en el presupuesto en categoras programticas. La funcin de las categoras programticas es jerarquizar y delimitar el mbito de las diversas acciones presupuestarias, de tal forma que se exprese fielmente, no solo la tecnologa institucional de produccin y la de sus centros de gestin productiva, sino adems el grado de flexibilidad y responsabilidad en la asignacin y uso de los recursos para la obtencin de productos. Las categoras programticas cumplen con todas las caractersticas y requisitos de las acciones presupuestarias
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La accin presupuestaria es una agregacin o combinacin de acciones operacionales cuyos insumos y productos son definibles y perfectamente diferenciables de otros recursos y productos pertenecientes a otras relaciones de insumo producto.

Su produccin suele ser terminal o intermedia Requiere un centro de gestin productiva especializado o diversificado Sus insumos estn perfectamente definidos en trminos financieros y fsicos Los productos jams se interceptan con otros productos de las restantes acciones presupuestarias. Las categoras programticas generalmente se derivan en: Programas.- es una categora programtica cuya produccin es terminal en una institucin y por tanto constituye su razon de ser. Tiene las siguientes caractersticas: Es la categora programtica de mayor nivel en el mbito de la produccin terminal Expresa la contribucin a una poltica, ya que refleja un propsito esencial en la red de acciones presupuestarias que ejecuta una institucin o sector, a travs de la produccin terminal. Se conforma de la agregacin de categoras programticas de menor nivel, que confluyen al logro de su produccin Subprogramas.- es una categora programtica que tienen la caracterstica de apoyar, condicionar al programa; se da cuando el objetivo concreto de un programa es complejo, finalmente, por si solo, origina produccin terminal, pero parcial. Actividad.- es una categora programtica de menor nivel, que implica producri bienes o prestar servicios con la capacidad instalada existente. En funcin de su relacin de condicionamiento a los programas pueden ser: Especificas, si los bienes o servicios que se origina en una actividad esta orientada exclusivamente al logro de objetivos de programa o subprograma. Centrales, Si los bienes y servicios de una actividad condicionan a todos los programas de una institucin. Centrales, si condicionan dos o mas programas. Proyecto, es una categora programtica cuyo producto terminal es un bien de capital y puede incluir los servicios capitalizables correspondientes.

3.5.

Presupuesto por Resultados

Es una metodologa o esquema de presupuestacin que integra la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto en una visin de logro de resultados a favor de la poblacin, retroalimentando los procesos anuales para la reasignacin, reprogramacin y ajustes de las intervenciones. Es importante tener en cuenta que en el ciclo de gestin presupuestaria, la programacin es el punto de encuentro entre el planeamiento y el procesos presupuestario propiamente tal. Luego de la programacin siguen la formulacin, aprobacin, ejecucin y conjuntamente con sta: el seguimiento y control, y finalmente la evaluacin; para re iniciar el ciclo. Sus bases importantes de sustentacin son: Politica Fiscal sostenible y viable La distribucion segn prioridades estrategicas. El uso eficiente y eectivo de los recursos. 3.6. Presupuesto Base Cero El presupuesto base cero es una metodologa de planeacin y presupuesto que trata de reevaluar cada ao todos los programas y gastos de una organizacin.

Proporciona informacin detallada sobre los recursos econmicos que se necesitan para lograr los resultados deseados, destacando la duplicidad de esfuerzos. El proceso de elaboracin del presupuesto base cero consiste en identificar paquetes de decisin y clasificarlos segn su orden de importancia, mediante un anlisis de costo beneficio. Establece programas, fija metas y objetivos, toma decisiones relativas a las polticas bsicas de la organizacin. Caractersticas Enfoca la atencin hacia el capital necesario para los programas en lugar de enfocarse hacia el porcentaje de aumento o reduccin del ao anterior. Es una herramienta flexible y poderosa para el aparato estatal, puede simplificar los procedimientos presupuestales, ayuda para evaluar y asignar los recursos financieros de manera eficiente y eficaz. El proceso requiere que cada gerente justifique el presupuesto solicitado totalmente y en detalle, comprobar porqu se debe gastar, ayuda a la toma de decisiones, y a la asignacin de recursos. Proporciona a cada gerente un mecanismo para identificar, evaluar y comunicar sus actividades y alternativas a los niveles superiores. Cada gerente debe preparar un paquete de decisin de cada actividad u operacin, el cual debe incluir un anlisis de costos, propsitos, alternativas, evaluacin de resultados, consecuencias de la no adopcin del paquete y beneficios obtenidos. Se analizan a detalle las distintas actividades que se deben llevar a cabo para instrumentar los programas, se selecciona la opcin que permite obtener los resultados deseados. Se realiza un estudio comparativo de costo-beneficio entre las diferentes alternativas existentes, para cumplir con las actividades. Este mtodo se puede adaptar a cualquier organizacin, tanto para la industria como para el gobierno. Objetivos del Presupuesto Base Cero Reducir gastos sin afectar actividades prioritarias, manteniendo los servicios o minimizando los efectos negativos de la medida. Suprime las actividades de baja prioridad que no afectan el resultado esperado de la organizacin. En caso de requerirse economas mayores, la reduccin se extiende a las actividades de prioridad media, tratando de minimizar los efectos negativos de la medida. Identificar cada actividad y operacin al cien por ciento, a fin de que cada gerente evale y analice la necesidad de cada funcin, as como los mtodos alternativos para desempear esa funcin. Evaluar a fondo, por cada gerente de actividad o centro de costos, todas las operaciones para valorar las alternativas y comunicar su anlisis y recomendaciones a la alta direccin, a fin de que las revisen y examinen al determinar las asignaciones del presupuesto. Identificar los paquetes de decisin y clasificarlos de acuerdo a su importancia, detallando las actividades u operaciones (paquete de decisin) que se han de aadir o suprimir.