Vous êtes sur la page 1sur 14

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 207, enero-febrero de 2007, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

Ariela Ruiz Caro

Los resultados del proceso de privatizaciones en Per son ambivalentes. La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, la modernizacin tecnolgica y los altos niveles de inversin en el sector minero son algunos de los rasgos ms positivos. Sin embargo, implementadas a un ritmo veloz, las privatizaciones estuvieron marcadas por irregularidades, en muchos casos generaron aumentos de precios y tarifas y, en otros, no se encuentran debidamente fiscalizadas por los organismos de control. Quince aos despus de iniciado el proceso, la sensacin que prevalece en la sociedad es negativa.

Introduccin

El proceso de privatizaciones en Per fue especialmente notable en comparacin con el que tuvo lugar en otros pases latinoamericanos. Estuvo caracterizado por su profundidad, por el acelerado ritmo de su ejecucin y por las irregularidades detectadas en el destino de los recursos.
A inicios de los 90, las empresas pblicas peruanas atravesaban una seria crisis, no solo por cuestiones financieras y de gestin sino tambin por su deslegitimacin en la sociedad. Sus significativos dficits eran cubiertos en su
Ariela Ruiz Caro: economista peruana con estudios en la Universidad Humboldt de Berln y la Universidad de Buenos Aires. Especialista en temas de comercio e integracin. Ha sido funcionaria de la Comunidad Andina y el Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Actualmente es consultora de la Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Palabras clave: neoliberalismo, privatizaciones, rol del Estado, Per. Nota: parte de este artculo incluye algunas ideas volcadas en el estudio realizado por la autora El proceso de privatizaciones en el Per durante el periodo 1991-2002, Serie Gestin Pblica No 22, Ilpes / Cepal, Naciones Unidas, Santiago de Chile, julio de 2002.

131

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

mayor parte con financiamiento interno (el externo era virtualmente inaccesible como consecuencia de la crisis de la deuda), lo cual impuls la inflacin. El origen de estos dficits puede encontrarse en la utilizacin de las empresas como instrumento de subsidios, las dificultades para acceder al mercado internacional de capitales y la tendencia decreciente en los precios de muchos recursos naturales. Al momento de plantearse la reforma del Estado, exista un consenso generalizado alrededor de la idea de que las privatizaciones permitiran acabar con el dficit fiscal, la hiperinflacin, el exceso de burocracia, la falta de productividad y el manejo muchas veces corrupto de las empresas pblicas. La erradicacin de esos males, producidos por la ineficiencia del Estado, dara lugar a una economa con un crecimiento sostenible, eficiente y competitivo, que permitira incrementar el empleo y mejorar los salarios. As, las privatizaciones constituyeron un elemento central del programa de estabilizacin y reformas estructurales implementado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2001). Su objetivo fue generar las condiciones para el crecimiento sostenido de la economa sobre la base de la inversin privada. En el marco del Consenso de Washington, se consideraba que las privatizaciones generaran estabilidad econmica y que sta, a su vez, posibilitara acceder nuevamente a los mercados internacionales de crdito, cerrados a la mayora de los pases de la regin desde los 80. Desde su inicio, en 1990, el proceso de privatizacin en Per atraves distintas etapas. Su antecedente fue el ajuste econmico de agosto de 1990 y los dispositivos de promocin de la inversin privada promulgados al amparo de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Ejecutivo a mediados de 1991. La primera etapa de este proceso, entre 1992 y 1996, se caracteriz por la intensidad y la rapidez de las operaciones realizadas. Durante esos aos se transfirieron al sector privado las empresas pblicas ms importantes del pas. A partir de 1997, sin embargo, la contraccin de los flujos de capitales hacia los pases emergentes, consecuencia de la crisis asitica de ese ao y de la rusa del ao siguiente, hizo que las privatizaciones perdieran dinamismo. Este artculo evala el proceso de privatizacin que tuvo lugar en Per en los 90, describe sus caractersticas fundamentales e intenta determinar si se cumplieron sus principales objetivos.

NUEVA SOCIEDAD 207


Ariela Ruiz Caro

132

Del origen de las empresas pblicas a la reestructuracin del Estado La mayor parte de las empresas pblicas peruanas, tanto las nuevas como aquellas que son resultado del proceso de nacionalizacin, se remontan a inicios de los 70, cuando el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado increment significativamente la participacin del sector pblico en la economa. El objetivo era controlar la provisin de los servicios pblicos bsicos, generar una industria nacional intensiva en capital, controlar el sector financiero y producir y exportar recursos naturales.

A fines de los 80, las compaas pblicas controlaban entre 15% y 20% del PIB, 28% de las exportaciones y 26% de las importaciones

As, entre 1970 y 1990, las empresas estatales experimentaron un fuerte crecimiento de su participacin en la economa. A fines de los 80, las compaas pblicas controlaban entre 15% y 20% del PIB, 28% de las exportaciones y 26% de las importaciones. El Estado tena el monopolio de servicios bsicos como la electricidad, los hidrocarburos y las telecomunicaciones. Contaba, adems, con una participacin superior a 60% en el sistema financiero, a travs de la banca estatal de fomento y la banca asociada, controlaba 35% de la produccin minera y mantena una presencia importante en la pesca y la comercializacin de alimentos, entre otras actividades econmicas1. El crecimiento del mercado dependi del Estado, en una relacin causal que perdur hasta los 80. Cuando el Estado entr en crisis y el modelo de crecimiento se dej de lado, el sector privado debido al tipo de relacin que se haba establecido tambin result golpeado. Desde entonces, la inversin pblica registra una tendencia declinante y lo mismo ocurre con la inversin privada, tendencia reforzada por la violencia terrorista de aquellos aos. El resultado fue el creciente desempleo, la prdida del poder adquisitivo de los salarios, el incremento de la pobreza a niveles extremos y la creciente informalizacin. El rol del Estado como gestor del desarrollo econmico fue entonces eliminado de la poltica econmica. Desde luego, no faltaron argumentos razonables para ello. La Comisin de Promocin de la Inversin Privada (Copri), organismo creado en 1991 para implementar el proceso de privatizacin, se encarg de difundir los errados criterios con que se haban manejado las empresas
1. Ver Bruno Franco, talo Muoz, Pedro Snchez y Vernica Zavala: Las privatizaciones y concesiones en R. Abusada et al. (eds.): La reforma incompleta. Rescatando los noventa, tomo 2, Universidad del Pacfico / Instituto Peruano de Economa, Lima, 2000.

133

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

pblicas. Mencion, por ejemplo, la utilizacin de criterios polticos antes que econmicos o empresariales, el sobredimensionamiento y el dficit fiscal, la prdida de eficiencia, los beneficios a ciertos grupos de poder y, en algunos casos, la transformacin de las empresas estatales en una fuente sistemtica de corrupcin. La Copri consider que las empresas pblicas eran por naturaleza lentas e ineficientes y que, en un entorno cada vez ms dinmico y competitivo que exiga tomar decisiones inmediatas, estaban en desventaja y se tornaban poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro y/o a su inevitable desaparicin de no ser insertadas en el sector productivo a travs de inversiones que el Estado no poda, ni tena cmo realizar2. Sin embargo, estos informes no explicaban las causas del fracaso de las empresas pblicas en Per, entre las cuales sobresalen las polticas de promocin de la inversin privada especialmente en el manejo de precios y tarifas pblicas y en algunos productos industriales derivadas de la aplicacin extrema del modelo de sustitucin de importaciones. Este modelo dio lugar a importantes transferencias del sector pblico al sector privado. Por otro lado, a la hora de defender las privatizaciones no se consider el rol potencial del Estado como asignador eficiente de los servicios pblicos3 y garante de la equidad social en un pas que presenta profundas desigualdades en la distribucin del ingreso. Tampoco se record que en muchos casos la ineficiencia privada en ciertos sectores de la economa fue trasladada al Estado. Esto ocurri sobre todo en el sector financiero, con la transferencia de carteras incobrables de bancos en quiebra. En el sector industrial, muchas empresas fueron asumidas por el Estado para preservar las fuentes de trabajo. Como consecuencia de ese tipo de medidas, el Estado traslad a la sociedad los costos de la ineficiencia del sector privado. Pero, ms all de las consideraciones mencionadas, hubo un hecho incontrovertible: las empresas pblicas peruanas registraban, a fines de los 80, desbalances alarmantes en sus operaciones, con las consiguientes repercusiones sociales ya sealadas. La privatizacin: componente esencial de las reformas estructurales La privatizacin constituy uno de los ejes del programa de reformas estructurales y modernizacin de la economa implementado en el marco del Consenso de Washington. Fue concebida como una herramienta a travs de la
2. Copri: La privatizacin en el Per: un proceso en marcha, Copri, Lima, diciembre de 1993, p. 8. 3. A pesar del potencial que podra tener el Estado como asignador ms eficiente en el mbito de los servicios pblicos, la propiedad estatal no garantiza automticamente los intereses de los sectores de menores ingresos. El Estado no es una instancia neutral ya que en l se cristalizan relaciones de poder.

NUEVA SOCIEDAD 207


Ariela Ruiz Caro

134

cual el Estado trasladaba al sector privado la iniciativa productiva y empresarial, con el fin de fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas reas en las que haba perdido presencia en las ltimas dcadas: educacin, salud, seguridad y administracin de justicia. Corresponda al sector privado, por lo tanto, encargarse directamente de la actividad productiva y constituirse en el motor del desarrollo del pas. A juicio de las autoridades encargadas de implementar las privatizaciones, no haba que detenerse en consideraciones acerca de sectores o empresas estratgicas. Lo verdaderamente estratgico se argumentaba no es que el Estado produzca petrleo, explote los yacimientos mineros o tenga una aerolnea. Lo verdaderamente estratgico es que se genere prosperidad, que cuente con recursos y proporcione educacin, salud, seguridad y justicia. Tampoco se consider la posibilidad de no transferir al sector privado aquellas empresas pblicas que fueran rentables. En un programa sustentado en la redefinicin de las funciones del Estado y del sector privado, este razonamiento no tena validez. De acuerdo con la Copri,
La gestin de todas las actividades productivas debe estar en manos privadas. Adems, no es cierto que el Estado deja de ganar utilidades futuras de las empresas que generan ganancias. Las proyecciones de futuras ganancias estarn incluidas en el precio de venta. En todo caso, el Estado deja de recibir las utilidades de perodos futuros, pero recibe hoy el valor presente de dichos flujos. Adems, cualquier empresa que pueda tener una gestin ms eficiente e incrementar sus ganancias, est perdiendo dinero. Por otro lado, al incrementarse los niveles de produccin en las empresas privatizadas, el Estado recibir mayores ingresos va una mayor recaudacin de impuestos.4

Otro de los objetivos del proceso de transferencia de las empresas pblicas al sector privado fue captar inversiones extranjeras. El proceso de privatizacin absorbi, desde 1992 hasta fines de los 90, las dos terceras partes de dicha inversin en el pas. Fue una forma de atraer capitales productivos que, de no haber encontrado estas altas tasas de rentabilidad con riesgos mnimos, se habran dirigido al sector financiero. En otras palabras, en Per las privatizaciones y concesiones no solo constituyeron componentes fundamentales del programa de reformas sino que fueron mecanismos importantes para promover la inversin privada. La denominada reforma del Estado incluy las privatizaciones como uno de sus componentes sustantivos, pero no se limit a ellas. Fue una transformacin o redefinicin del papel del Estado que contempl una serie de
4. Copri: op. cit., p. 14.

135

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

polticas relacionadas con otros mbitos de la economa. Adems de las medidas tendientes a eliminar la actividad empresarial del Estado, se instrumentaron leyes que promovieron la inversin extranjera, el comercio internacional libre de restricciones, la liberalizacin del mercado financiero, la constitucin de un sistema privado de pensiones y la eliminacin de trabas a la libre contratacin laboral. En la legislacin peruana, el papel del Estado se explicita claramente en la exposicin de motivos que acompaa cada ley de privatizacin. Ms all del reconocimiento de la ineficiencia del sector pblico, se consider indispensable otorgar a los inversionistas privados garantas de mecanismos claros y seguros para la adquisicin de acciones y bienes de las empresas pblicas. As, se suscribieron acuerdos internacionales de proteccin a la inversin extranjera y de resolucin de conflictos va arbitraje internacional, tales como el Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), la Overseas Private Investment Corporation (OPIC) y el International Centre for Settlement of Investment Disputes (Icsid), as como convenios bilaterales de promocin a la inversin con varios pases. Tambin se introdujeron modificaciones a la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Empresas Pblicas con el fin de autorizar al Estado a otorgar seguridades y garantas para proteger las adquisiciones e inversiones. Se estableci la posibilidad de utilizar los ttulos de la deuda externa como parte de pago y se declar la intangibilidad de los activos de las empresas en procesos de privatizacin. Esta concepcin del Estado se consoliLa reforma constitucional d con la reforma constitucional de de 1993 incluy 1993, que incluy disposiciones para disposiciones para promover la libre iniciativa privada, la promover la libre libre competencia y la igualdad de trato iniciativa privada, la libre para todas las actividades econmicas, competencia y la igualdad adems de garantizar la posibilidad de de trato para todas las suscribir convenios de estabilidad enactividades econmicas tre los inversionistas privados y el Estado, establecer la igualdad entre inversionistas nacionales y extranjeros y permitir al Estado recurrir al arbitraje nacional o internacional para solucionar potenciales controversias. La Constitucin perfil el nuevo rol del Estado al sealar que solo mediante una autorizacin legal expresa ste puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. La subsidiariedad connota una visin residual de las polticas pblicas: al Estado solo le

NUEVA SOCIEDAD 207


Ariela Ruiz Caro

136

corresponde actuar all donde el mercado no llega o donde no hay mercado. De esa forma, se logr un marco legal atractivo para la inversin privada, nacional o extranjera, lo que fue considerado como un requisito esencial para que el proceso de privatizacin resultara exitoso. En 1996, el marco legal del proceso de privatizacin fue ampliado mediante la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y Servicios Pblicos y la creacin de la Comisin de Promocin de Concesiones Privadas (Promcepri), que tuvo la funcin de promover la inversin privada en estas reas. En ese contexto, se transfirieron a travs de concesiones aeropuertos, puertos, redes viales y las bandas de telefona mvil. En 1998 se inici el proceso de concesiones en obras de infraestructura de transporte. Estas privatizaciones, sin embargo, se vieron afectadas por un contexto internacional muy adverso durante 1998 y 1999, lo cual contribuy decididamente a que el cronograma de concesiones no pudiera cumplirse. En la actualidad, Per ha dado un impulso especial a los proyectos de concesin con el objetivo de mejorar y desarrollar la infraestructura a travs de la participacin del sector privado, as como mejorar la calidad, la cobertura y el acceso de los usuarios a los servicios. Logros y limitaciones La privatizacin de empresas pblicas en Per ha generado resultados positivos en varios aspectos. La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, la actualizacin tecnolgica en diverLa mayora de los sos sectores de la economa y los mayores consumidores no ha volmenes de produccin en la minera experimentado un constituyen ejemplos importantes. Sin impacto positivo de embargo, no todos los objetivos que justibienestar ya que los ficaron su implementacin fueron alcanprecios y las tarifas se zados.

han elevado sistemticamente debido a la ausencia de mecanismos eficaces de regulacin

La mayora de los consumidores no ha experimentado un impacto positivo de bienestar ya que los precios y las tarifas se han elevado sistemticamente debido a la ausencia de mecanismos eficaces de regulacin que permitan trasladar la mayor eficiencia privada a los usuarios. En el caso de la electricidad, los distintos estratos de la poblacin urbana de Per

137

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

debieron reducir significativamente su consumo por el incremento de las tarifas, mientras que el aumento de la cobertura se explica esencialmente por el Plan de Electrificacin Rural implementado por el Ministerio de Energa y Minas. En cuanto a los servicios telefnicos, el incremento en el precio de las llamadas locales y el aumento constante de la tarifa fija mensual, sumados a una lenta disminucin de los costos para llamadas de larga distancia, han producido una reduccin en el excedente del consumidor de los hogares desde 19975. Por otro lado, la mayor cobertura de los servicios se concentr bsicamente en Lima, donde se encuentran ms de dos tercios de las lneas fijas y 75% de las mviles. En el sector de hidrocarburos, los objetivos que persegua la privatizacin de Petroper no se cumplieron. La produccin petrolera, las reservas y el nmero de pozos petroleros de exploracin y de desarrollo han disminuido significativamente. Per registra hoy un dficit creciente en su balanza comercial de hidrocarburos que la firma de nuevos contratos de exploracin y explotacin no ha logrado resolver. En la ltima dcada, el pas ha perdido competitividad en este sector respecto a otras naciones latinoamericanas. De acuerdo con los defensores de las privatizaciones, uno de los efectos ms notables de stas consisti en haber actuado como un decisivo catalizador del proceso de inversin privada que sustent el crecimiento econmico de los 90. Se estima que al menos dos tercios del stock de inversin extranjera fueron consecuencia de las privatizaciones. En ese sentido, una de las afirmaciones ms comunes es que, como resultado del aumento de la inversin privada, se reforz la capacidad productiva del pas, especialmente en telecomunicaciones, minera y electricidad, donde hoy operan empresas ms fuertes y competitivas, con un mejor conocimiento de los mercados externos y con amplias posibilidades de obtener los capitales necesarios para continuar su expansin. En efecto, es en estos sectores donde se ha registrado la mayor parte de los procesos de transferencia tecnolgica. Otro de los aspectos positivos que se mencionan es que las privatizaciones han contribuido a reducir el riesgo pas, ya que suelen ser analizadas como un termmetro que marca el compromiso de un gobierno con la modernizacin de su economa, lo cual transmite confianza a los mercados.
5. Ver Mximo Torero y Alberto Pasc-Font: El impacto social de la privatizacin y de la regulacin de los servicios pblicos en el Per, Documento de Trabajo No 35, Grupo de Anlisis para el Desarrollo, 2000.

NUEVA SOCIEDAD 207


Ariela Ruiz Caro

138

Por otro lado, algunas consultoras sostienen que el notable incremento de las operaciones de las empresas privatizadas ha llevado a la mayora de estas empresas a elevar sus niveles de adquisiciones, tanto de insumos como de bienes de capital, provenientes de empresas locales, contribuyendo de este modo a su fortalecimiento6. Al respecto, hara falta evaluar qu porcentaje de esas adquisiciones se ha realizado en el mercado local y, entre ellas, cules mantienen vnculos con las empresas privatizadas. Este aspecto no ha sido debidamente comprobado en el caso peruano7. Las fuentes oficiales y los informes presentados por algunas instituciones acadmicas coinciden tambin en sealar que, si bien la correccin de los desequilibrios fiscales no constituy el objetivo principal del programa de privatizaciones, cuyo mvil fue la eficiencia y competitividad global de la economa, stas generaron un efecto positivo sobre las cuentas fiscales de Per. Los ingresos provenientes de la venta de las empresas, el incremento de la recaudacin por los impuestos a las utilidades8, la eliminacin de las transferencias del gobierno hacia las empresas estatales deficitarias y la rebaja en los pagos de la deuda por los ttulos adquiridos9 habran contribuido, segn estas posiciones, a equilibrar las cuentas fiscales. Sin embargo, ello no ha sido sostenible en el tiempo y los indicadores econmicos demuestran hoy que en este aspecto las privatizaciones constituyeron soluciones de corto plazo. Si bien la mayor parte del presupuesto destinado al proceso de privatizacin se autofinanci con los fondos provenientes de la venta de los activos del Estado, en el inicio el financiamiento provino de los organismos multilaterales. Esto, de acuerdo con un informe de una comisin legislativa, se tradujo en un nuevo endeudamiento externo: segn la Comisin Investigadora de los Delitos Econmicos y Financieros, el costo de las privatizaciones entre 1990 y 2000 alcanz 1.670 millones de dlares. Esta cifra
6. Copri: op. cit., p. 29. 7. En algunos pases, como por ejemplo Argentina, diversos estudios sostienen que los capitales extranjeros (60% de los cuales fue destinado a la compra de empresas pblicas) generaron un incremento del componente importado de sus gastos al adquirir del exterior insumos o bienes de capital, originando una fractura de eslabonamientos preexistentes en el sistema econmico. Tampoco han realizado una contribucin positiva al ritmo de formacin de capital en la economa. Las inversiones no se han traducido en un aumento significativo de los coeficientes de exportacin del pas ni han dado lugar a una intensificacin de las actividades de innovacin y desarrollo realizadas localmente. En general, su operatoria genera fuertes saldos negativos en la balanza de cuenta corriente. Ver Daniel Chudnovsky y Andrs Lpez: La transnacionalizacin de la economa argentina, Eudeba, Buenos Aires, 2001. 8. El establecimiento de una nueva poltica de precios sujeta a criterios de mercado dio lugar a que algunas empresas que an permanecan bajo control del Estado empezaran a generar utilidades. 9. Como parte del ingreso por las privatizaciones, el gobierno recibi ttulos de la deuda externa a valor nominal por 343 millones de dlares, cuyo valor de mercado equivala a 219 millones de dlares.

139

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

se explica porque el Estado asumi los pasivos de las empresas pblicas antes de que stas fueran privatizadas. Del total, 764 millones de dlares correspondieron a deuda externa, 696 millones a deuda interna y 210 millones a deudas tributarias de las empresas. Asimismo, los organismos multilaterales contribuyeron a resolver temporalmente el problema de la deuda externa a travs de la instrumentacin del Plan Brady. ste permiti utilizar los ttulos que hasta ese momento se comercializaban en los mercados secundarios con importantes descuentos para la adquisicin de empresas pblicas. El Estado reconoci valores ms altos a los cotizados en el mercado secundario, lo cual hizo que algunos bancos del exterior, asociados con empresas extranjeras y grupos econmicos locales, se convirtieran en propietarios de importantes compaas que pertenecan al sector pblico. La utilizacin de ttulos en el proceso de privatizacin de Per se extendi hasta 1996 e implic una reduccin de la deuda externa de 1.755 millones de dlares. De los recursos que ingresaron por privatizaciones, aproximadamente un tercio habra sido destinado a gastos relacionados con Defensa e Interior10, otro tercio a la recompra de deuda y el resto a gastos sectoriales y sociales. De este modo, el pas ha vendido sus acDe los recursos que ingresaron tivos sin que los ingresos obtenidos por privatizaciones, se hayan transformado en activos aproximadamente un tercio estratgicos, fsicos, institucionales habra sido destinado a gastos o sociales para el desarrollo11.

relacionados con Defensa


Por otro lado, el cierre de las eme Interior, otro tercio a la presas gener un costo social debirecompra de deuda y el resto do a la prdida de derechos accioa gastos sectoriales y sociales narios o el despido que sufrieron los trabajadores para sanear las compaas antes de su privatizacin. Se estima que durante los nueve aos de privatizaciones se perdieron ms de 120.000 puestos de trabajo, de los cuales solo un tercio fue absorbido por los nuevos operadores12.
10. Segn la Comisin Investigadora de los Delitos Econmicos y Financieros ocurridos entre 1990 y 2001, ms de la mitad de lo que se gast en equipos de defensa en la dcada se realiz con fondos provenientes de la privatizacin, la mayor parte bajo dispositivos secretos. 11. Informe final de la Comisin Investigadora del Congreso sobre Delitos Econmicos y Financieros cometidos entre 1990 y 2001, junio del 2002. 12. Copri: op.cit.

NUEVA SOCIEDAD 207


Ariela Ruiz Caro

140

Otro de los argumentos en defensa de las privatizaciones se basa en la difusin de la propiedad entre la poblacin y entre los trabajadores de las empresas. Estas operaciones se realizaron a travs del Sistema de Participacin Ciudadana (SPC) creado en 1994. Segn datos de la Copri, en trminos netos es decir, descontando los compradores de ms de una oferta se logr que 410.000 personas se convirtieran en propietarios de acciones, lo que constituy la experiencia ms importante de este tipo en Amrica Latina. La legislacin peruana previ tambin que los trabajadores de las empresas privatizadas tendran el derecho de adquirir hasta 10% del capital. Para ello se cre un sistema de incentivos que facilitara su incorporacin como accionistas. Pero aunque esta opcin fue ejercida en muchos casos, no se cubri totalmente la proporcin sealada. A pesar de que el marco legal incluy diversas modalidades de promocin de la inversin privada, como las alianzas estratgicas o los contratos de riesgo compartido y joint-ventures, el gobierno privilegi la venta o concesin a largo plazo de las empresas pblicas. En ese sentido, los planes de privatizacin estuvieron orientados, bsicamente, a cumplir los compromisos de generacin de recursos por la venta de las empresas establecidos en los acuerdos con los organismos multilaterales, tal como lo demuestran las sucesivas cartas de intencin suscritas con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Otro de los beneficios que se atribuy al proceso de privatizacin es haber contribuido a reducir la politizacin de las decisiones empresariales y la corrupcin. De acuerdo con estos argumentos, la participacin del Estado y el amplio poder discrecional generaban un marco propicio para la proliferacin de la corrupcin, a diferencia de un sistema en el que la mayora de las decisiones empresariales se toma con criterios de mercado y en funcin de responsabilidades privadas. Sin embargo, existen indicios de que el proceso de privatizaciones en Per estuvo signado en ciertos casos por irregularidades y, de forma ms generalizada, por una fuerte corrupcin en el uso de los recursos provenientes de la venta de las empresas. En agosto de 2001, un mes despus de que Alejandro Toledo asumiera el gobierno, se constituy una Comisin del Congreso para investigar los delitos econmicos y financieros cometidos entre 1990 y 2001. Las conclusiones de esta Comisin sostienen que existe una contradiccin entre los objetivos originales de las privatizaciones y sus resultados. En los casos analizados se encontraron diversos problemas, sobre todo en lo referido a la valorizacin de las empresas pblicas y al pago efectuado por los operadores

141

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

privados. Adems, las primeras privatizaciones se produjeron en un escenario de inestabilidad e hiperinflacin, agravado por la presencia de grupos terroristas, lo que se utiliz como argumento para subvaluar algunas empresas. Conclusiones Quince aos despus del inicio del proceso de privatizacin en Per, la sensacin de prdida irreversible del control sobre las empresas del Estado prevalece sobre los beneficios obtenidos. Los resultados son ambivalentes. La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos y la modernizacin tecnolgica en diversos sectores de la economa, as como los altos niveles de inversin que permitieron incrementar la produccin en el sector minero, son algunos de los rasgos ms notables de este proceso. Sin embargo, los indicios y la informacin disponibles permiten aseverar que no se han logrado todos los objetivos. En lneas generales, el proceso estuvo caracteriEn lneas generales, zado por su profundidad y por el acelerado ritel proceso estuvo mo de su ejecucin. Ello dio lugar a que las pricaracterizado por su vatizaciones no se realizaran en las mejores profundidad y por condiciones y que se produjeran frecuentes el acelerado ritmo cambios, no solo de programacin sino, include su ejecucin so, de enfoque. As, por ejemplo, no se tuvo en cuenta el rol de las empresas pblicas en el quehacer econmico y social del pas, ni se definieron los alcances y los objetivos especficos del proceso en funcin de las particularidades de la economa peruana. La generacin de recursos para cumplir las metas fiscales subordin cualquier otra meta y constituy su objetivo rector. Uno de los efectos ms notables del proceso de privatizacin, que coincidi con un periodo en el que se canalizaron importantes flujos de capitales hacia los pases emergentes, consisti en que actu como un decisivo catalizador de la inversin privada que sustent el crecimiento econmico de los 90. El estallido de la crisis del Sudeste asitico en 1997 marc un punto de inflexin y dio inicio a un proceso de contraccin del flujo de capitales. Hasta ese momento, el fcil acceso a abundantes recursos financieros haba permitido que se modernizaran algunos sectores y que la aplicacin de polticas de equilibrio macroeconmico y fiscal acabara con el proceso de hiperinflacin. Pero estas reformas no tuvieron un impacto positivo en el aparato industrial local ni en el sector agropecuario. Debido a ello, los resultados en cuanto a la generacin de empleo y de ingresos no han sido satisfactorios.

NUEVA SOCIEDAD 207


Ariela Ruiz Caro

142

La privatizacin de las empresas pblicas, uno de los elementos centrales del programa de reformas, tambin deba permitir trasladar al sector privado la iniciativa productiva y empresarial con el fin de fortalecer al Estado en aquellas reas en las que haba perdido presencia, como educacin y salud. Sin embargo, la crisis profunda que padecen estas reas constituye una muestra clara del incumplimiento de este objetivo. El rol subsidiario del Estado no permiti retener algunas empresas pblicas rentables. Este punto de vista fue muy cuestionado, especialmente luego del proceso de reestructuracin al que fueron sometidas antes de ser privatizadas, lo que permiti que muchas revirtieran sus balances de prdidas y empezaran a generar utilidades. Tambin se cuestionaron las operaciones de venta fragmentada de empresas, como Petroper y la Empresa Minera del Centro (Centromin-Per). Se sostuvo que esta fragmentacin responda al inters selectivo de los compradores que dejaba al Estado las unidades menos rentables, en contra de la tendencia mundial a que las empresas mineras y petroleras se agrupen y se asocien vertical y horizontalmente para fortalecer la competitividad internacional y obtener una mayor capacidad de negociacin. La experiencia peruana y la de otros pases de la regin han demostrado que las privatizaciones no han generado un sistema de financiamiento pblico autosustentable en el tiempo, sino un paliativo de corto plazo que concluye tan pronto como finaliza la venta. Sin embargo, tambin es cierto que permitieron que el Estado dejara de destinar recursos a empresas que requeran ser modernizadas, adems de generar ingresos y producir un relativo ahorro en el pago de intereses de la deuda externa. El proceso de privatizacin ha determinado un cambio significativo en la composicin de la deuda externa. La deuda privada ha tendido a aumentar como consecuencia de que las empresas contrajeron prstamos en el exterior para comprar los activos pblicos. Esto significa que las nuevas inversiones no se basaron en recursos propios ya acumulados sino en crditos, lo cual fue posible por la importancia de los activos que adquiran y la liquidez financiera prevaleciente en aquel momento. El problema es que, en un contexto recesivo, las empresas privatizadas podran verse imposibilitadas de pagar los crditos contrados y tendran que recurrir al Estado. Otra consecuencia importante del proceso de privatizacin es que impuls una dinmica de concentracin y centralizacin del capital, especialmente en

143

NUEVA SOCIEDAD 207


Las privatizaciones en Per: un proceso con luces y sombras

las empresas de servicios pblicos. La transferencia de algunas de estas compaas a grupos econmicos concentrados, independientemente de los aportes en trminos de tecnologa y modernizacin, hizo que el Estado cediera poder de decisin: algunas de estas empresas tienen una enorme influencia en la formacin de precios locales y, por consiguiente, en la estructura de precios y rentabilidades relativas, lo cual puede afectar la competitividad de los restantes sectores de la economa. En determinadas circunstancias, esto podra restar autonoma a la poltica econmica y debilitar la capacidad regulatoria del Estado. La excesiva injerencia del Poder Ejecutivo en los entes reguladores es otra de las caractersticas de las privatizaciones en Per. Los organismos creados para monitorear a las empresas privatizadas no tuvieron la independencia necesaria para llevar a cabo su misin con el alcance y la profundidad necesarios. Quince aos despus, es evidente que el mercado no constituye una garanta de calidad y precios, lo cual hace necesarias intervenciones correctivas del Estado. La continuidad del proceso de privatizacin presenta actualmente serias dificultades de orden interno, que se expresan en el creciente rechazo de amplios sectores de la poblacin. Se trata de una posicin similar a la que prevalece en otros pases latinoamericanos, en algunos de los cuales las manifestaciones sociales han llevado a suspender la venta de empresas pblicas. Esta situacin ha impedido relanzar el programa de privatizaciones que, va concesiones, apuntaba a mejorar y desarrollar la infraestructura del pas. El actual gobierno, presidido por Alan Garca, ha anunciado que apuntalar la modernizacin de las empresas pblicas con una participacin activa del sector privado. As, el plan de gobierno elaborado por el APRA antes de las elecciones apunta a fortalecer Petroper, Electroper y la Empresa Nacional de Puertos (Enapu), entre otras compaas estatales, promoviendo la asociacin con el capital privado nacional y extranjero. Tambin buscar que las empresas pblicas puedan emitir acciones y cotizarlas en la Bolsa de Valores de Lima.