Revue Telescope

REVUE DANALYSE COMPARE EN ADMINISTRATION PUBLIQUE Vol.
16 n 2 printemps-t 2010
LA GESTION DES RISQUES
TLESCOPE
Tlescope est une publication universitaire indpendante dite en franais. Elle propose ses lecteurs un clairage sur les problmatiques, dont la complexit et linterdpendance ne cessent de samplifier, quaffrontent aujourdhui les tats et les organisations publiques dans un contexte politique et socioconomique mouvant et globalis lchelle de la plante. En mettant en perspective des expriences et des modles de gestion observs travers le monde, Tlescope fait connatre les avances en matire de gouvernance publique. Elle permet lcole nationale dadministration publique du Qubec de promouvoir un message singulier sur la gouvernance la rencontre des univers francophone et anglo-saxon. Elle offre galement tous ceux, praticiens, universitaires, chercheurs, dans le champ de ladministration publique, un espace pour changer, se situer sur le plan international et recueillir les savoirs et les repres utiles leur action. Tlescope est la revue de LObservatoire de ladministration publique cr en 1993 par lcole nationale dadministration publique du Qubec, un tablissement membre du rseau de lUniversit du Qubec. LObservatoire de ladministration publique est un ple de vigie et de recherche. Il collecte et analyse linformation disponible dans le monde en matire de gouvernance publique. Le lancement de Tlescope rpondait au besoin de disposer dun outil de communication sur les avances du management public. Tlescope a connu une expansion rgulire qui sest acclre ces trois dernires annes en mme temps que sintensifiaient les activits de recherche de LObservatoire.
COMIT DE RDACTION
Michel Audet (Universit Laval); Serge Belley (ENAP); Pierre Bernier (ENAP); Jacques Bourgault (ENAP); David Clark (Universit de Winchester UK); Paul-Andr Comeau (ENAP); Dominique Darbon (Institut dtudes politiques de Bordeaux); Bernard Enjolras (Universit dOslo); James Iain Gow (Universit de Montral); Joseph Facal (HEC Montral); David Giauque (Universit de Lausanne); Ral Jacob (HEC Montral); Benot Lvesque (Universit du Qubec Montral); Bachir Mazouz (ENAP); Luc Rouban (Sciences-po Paris); Lucie Rouillard (ENAP); Jean-Franois Savard (ENAP); Jean Turgeon (ENAP).
CONSEIL SCIENTIFIQUE
Sandford Borins (Universit de Toronto); Geert Bouckaert (Universit catholique de Louvain) ; Jacques Chevallier (CNRS) ; Patrick Gibert (Universit de Paris X) ; Taeb Hafsi (HEC Montral) ; Franois Lacasse (Universit du Qubec en Outaouais) ; Ann Langley (HEC Montral) ; Daniel Latouche (INRS-Urbanisation) ; Vincent Lemieux (Universit Laval) ; Claude Lessard (Universit de Montral) ; B. Guy Peters (University of Pittsburgh) ; Jacques Plamondon (Universit du Qubec) ; Marc-Urbain Proulx (Universit du Qubec Chicoutimi) ; Louise Quesnel (Universit Laval) ; Donald J. Savoie (Universit de Moncton) ; Jeanne Shaheen (John F. Kennedy School of Government, Harvard University) ; Jean-Claude Thoenig (CNRS) ; Sabine Urban (Universit Robert Schuman de Strasbourg).
Directeur de la publication et Rdacteur en chef Louis Ct ; Secrtaire la rdaction Patricia Caron ; Pages Repres et Rfrences Marie-Helen Brisebois, Nicolas Charest ; Traduction ric McComber, Vincent Laborderie, Donald Kellough; Graphisme Danielle Landry ; Impression AGMV Marquis. Pour plus dinformation ou si vous avez des renseignements nous transmettre, communiquez avec Danielle Landry, secrtariat de LObservatoire, 418 641-3000 poste 6574, danielle.landry@enap.ca. Les publications de LObservatoire peuvent tre consultes ladresse suivante : www.observatoire.enap.ca TLESCOPE ENAP du Qubec, 555, boulevard Charest Est, Qubec (Qubec) G1K 9E5 CANADA
Table des matires

III 1 22 ditorial Louis Ct
TLESCOPE Vol. 16 n 2 printemps-t 2010
La vulnrabilit organisationnelle la loupe : entre fragilit et ignorance Christophe Roux-Dufort La rsilience, un enjeu politique? Lapproche franaise du risque de pandmie grippale (H5N1) Claude Gilbert, Isabelle Bourdeaux, Laurence Raphal Risque, rsilience et reconstruction : le tremblement de terre hatien du 12 janvier 2010 Louise K. Comfort, Michael D. Siciliano, Aya Okada Fiabilit organisationnelle et matrise de la tension entre contrle et coute dans la gestion des feux de fort : approche compare France/tats-Unis Renaud Vidal, Charlne Arnaud, Bruno Tiberghien Les territoires dangerosit inhrente : un domaine dextension des thories sur la fiabilit organisationnelle? Bruno Tiberghien Lanalyse des risques et leurs dimensions sociales Kathleen Tierney Lesthtique des systmes rsilients Paul Shrivastava, Matt Statler Lvaluation de la rsilience organisationnelle Benot Robert, Yannick Hmond, Gabriel Yan Stratgies de rsilience et infrastructures essentielles Marie-Christine Therrien Lvaluation de la vulnrabilit la crise : le cas des prfectures en France Jean-Luc Wybo Les Local Emergency Planning Committees aux tats-Unis : des acteurs cls pour lamlioration de la rsilience des collectivits face aux sinistres majeurs Nathalie de Marcellis-Warin, Ingrid Peignier Recensions
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ditorial
Par Louis Ct Professeur lcole nationale dadministration publique du Qubec Directeur de LObservatoire de ladministration publique louis.cote@enap.ca
Chers Lecteurs, Lorsque nous avons dcid de consacrer un numro de Tlescope la gestion des risques, nous avions en mmoire la crise du verglas au Qubec en 1998, les attaques du 11 septembre 2001, la rupture des digues du lac Pontchartrain emportes par Katrina en 2005. On pourrait malheureusement allonger la liste de ces vnements jusquau tout rcent cauchemar hatien ou lactuelle mare noire dans le golfe du Mexique qui ont dmontr la fragilit des grands systmes techniques des collectivits contemporaines. La fragilit de ces systmes cre des socits vulnrables aux perturbations ou aux destructions qui peuvent tre la consquence de calamits naturelles, de dsastres technologiques ou de complots terroristes. Ds lors, on a consacr le principe de prcaution, et la protection des infrastructures essentielles sest invite au cur des changements des politiques publiques de scurit. Nos socits tant dsormais tributaires de la bonne marche dun grand nombre dinfrastructures et de services,anticiper respectivement la dgradation des unes et linterruption des autres et restaurer, le cas chant, leur fonctionnement sont devenus des priorits de laction publique. Il sagit de prvoir et dapprendre comment intervenir avant, pendant et aprs les crises. Dans cette perspective, la prvention et la reprise dactivits sont les deux extrmits dun continuum qui comprend des proccupations intermdiaires comme sassurer de la robustesse organisationnelle, cest--dire se doter de la capacit dchouer en bon ordre et dviter le chaos. Sur ces questions, nous avons appel des experts internationaux se prononcer. Les conclusions de leurs analyses vont dans le mme sens. Afin de mieux apprhender ces problmes grandissants de vulnrabilit et de dpendance des systmes techniques, il faut mettre en uvre des stratgies de rsilience et de fiabilit organisationnelles. En loccurrence, elles semblent avoir une plus grande efficacit que celles visant uniquement la protection des infrastructures. Et nos spcialistes dajouter avec insistance que ces nouvelles stratgies requirent des transformations substantielles au sein mme des systmes et de la part des organisations qui en assurent la responsabilit. En introduction, Christophe Roux-Dufort a le mrite de nous rappeler une vrit bonne dire : si le fait catastrophe survient presque toujours brutalement, ses effets dsastreux sont le rsultat dune altration progressive des outils et des mthodes des organisations, insuffisamment prise en compte par leurs dirigeants. Pour Claude Gilbert, Isabelle Bourdeaux et Laurence Raphal, la rsilience organisationnelle nest rien de moins quun dfi dmocratique. Selon eux, la raction prcipite des pouvoirs publics franais la menace de
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pandmie grippale a surtout montr limprparation de la socit face un tel vnement. Une imprparation engendre dailleurs de lourdes consquences lorsquune socit est vulnrable avant mme la survenance dune tragdie. Louise K. Comfort, Michael D. Siciliano et Aya Okada nous entranent Port-auPrince et nous font revivre le malheur hatien. Ils canalisent leur analyse sur la coordination des nombreuses organisations impliques, insistant sur la mise lcart relative de la partie hatienne. Les pompiers californiens et provenaux, dont les interventions ont t analyses par Renaud Vidal, Charlne Arnaud et Bruno Tiberghien, ne peuvent droger la rgle dune bonne prparation. Les trois auteurs croient que cest par un aller-retour matris entre planification et improvisation que ces services dincendie deviendront des organisations haute fiabilit . Lesquelles organisations vont devoir exercer leur contrle sur ce que Bruno Tiberghien, seul ce chapitre, appelle des territoires dangerosit inhrente . Anticipation et vigilance, tels pourraient donc tre les mots cls des politiques de gestion des risques. Ce qui nempche pas Kathleen Tierney de slever avec force contre une dfinition purement instrumentale du risque. Elle se plat son tour souligner sa dimension sociale, et ce dautant plus que dans ce domaine, dit-elle, le possible et non le probable commande. Paul Shrivastava et Matt Statler saccordent galement sur le caractre volatil et alatoire de linformation disponible qui condamne selon eux une dmarche cognitive exclusivement scientifique. Ils nhsitent donc pas prconiser de sinspirer de lapproche artistique. Pour autant, on ladmettra, le flou artistique ne sied pas ceux qui ont reu la mission dvaluer la fois les risques et la rponse pressentie des organisations. Cest ainsi que Benot Robert, Yannick Hmond et Gabriel Yan retracent les tapes qui mneront une nouvelle mthodologie de lvaluation de la rsilience organisationnelle, et que Marie-Christine Therrien propose un cadre de mesure de la rsilience des infrastructures essentielles. On ne saurait terminer sans illustrer les propos des divers experts par des expriences conduites par des acteurs sur le terrain. En France, cest autour de la personne du prfet que sarticule la mission dvaluation des risques. Jean-Luc Wybo nous relate une recherche ralise dans quatre prfectures franaise. Pour leur part, Nathalie de Marcellis-Warin et Ingrid Peignier peignent le portrait des Local Emergency Planning Committees amricains, des intervenants de premier ordre dans lamlioration de la rsilience des collectivits qui ont su, dores et dj, inspirer des municipalits qubcoises. Ce numro sur la gestion des risques saura certainement captiver lensemble de notre lectorat, et je tiens remercier ma collgue de lENAP Marie-Christine Therrien qui a su nous appuyer sans relche tout au long du processus de ralisation. Je ne pourrais passer sous silence le dpart de Marc Cambon. Si Tlescope sest sans cesse amlior au cours des annes, cest certainement grce la qualit de son travail et son dvouement. Par la mme occasion, je souhaite la bienvenue Patricia Caron qui assume maintenant les responsabilits de secrtaire la rdaction. Bonne lecture !
IV
TLESCOPE printemps-t 2010
Revue danalyse compare en administration publique
Appel communications
LE DVELOPPEMENT DURABLE Dfini comme un dveloppement qui rpond aux besoins du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures de rpondre aux leurs (Brundtland, 1987), le dveloppement durable est au cur de lactualit. On assiste une prise de conscience collective accompagne de revendications sociales rclamant la mise en place de politiques publiques visant contrer les processus de dgradation des ressources naturelles et prserver de nombreux cosystmes fragiliss par des pressions anthropiques grandissantes. Le dveloppement durable intresse aujourdhui lensemble de la communaut internationale, pays du Nord et du Sud solidaires; il requiert lattention de tous les secteurs (agriculture, conomie, tourisme, nergie...); il dessine les principaux modes de gestion de lespace (urbanisation, transport, mise en valeur...); il influence les multiples dimensions de la vie collective (bien-tre, sant, niveau de vie, action collective, gouvernance...). Les pouvoirs publics ne peuvent dornavant ignorer ces dfis, prsents tout au long du cycle de laction politique. Les analystes et les dcideurs doivent innover pour dfinir des concepts et trouver des mthodologies qui favorisent le dveloppement durable. En lui consacrant un numro, nous souhaitons participer la comprhension de ses dfis et mettre en lumire les innovations quil fait natre. Au bnfice de lavancement des connaissances et du partage des bonnes pratiques, le temps est venu danalyser les politiques publiques en matire de dveloppement durable qui tentent de rconcilier des externalits et des dimensions souvent conflictuelles ou incompatibles, dimensions environnementale, conomique, sociale, gopolitique (rchauffement climatique, scurit, dsertification, migrations...). La revue Tlescope consacrera son numro thmatique du printemps 2011 au dveloppement durable. Nous invitons chercheurs et spcialistes soumettre leur proposition darticle sous la forme dun rsum avant le 15 octobre 2010. Les auteurs dont les propositions auront t retenues devront ensuite remettre larticle complet avant le 1er fvrier 2011. Publi trois fois par an, Tlescope est une revue danalyse compare portant sur des problmatiques spcifiques intressant les administrations publiques. En mettant en perspective des expriences et des modles de gestion observs travers le monde, Tlescope fait connatre les plus rcentes avances en matire de gouvernance publique. Pour le format des articles, les auteurs sont invits consulter le site Internet ladresse suivante : www.telescope.enap.ca
Pour tous renseignements relatifs ce numro sur le dveloppement durable ou pour soumettre des articles, les auteurs doivent prendre contact avec : Rdacteur invit : Moktar Lamari Professeur ENAP du Qubec Qubec (Qubec) Canada
Patricia Caron
LObservatoire de ladministration publique cole nationale dadministration publique du Qubec 555, boulevard Charest Est Qubec (Qubec) G1K 9E5 Canada Tlphone : 418 641-3000 poste 6314 Tlcopieur : 418 641-3060 Courriel : patricia.caron@enap.ca
LA VULNRABILIT ORGANISATIONNELLE LA LOUPE: ENTRE FRAGILIT ET IGNORANCE1

Par Christophe Roux-Dufort, Professeur agrg, Dpartement de management, Universit Laval christophe.roux-dufort@mng.ulaval.ca
RSUM Les crises sont frquemment perues comme le point de dpart dune dynamique de dstabilisation alors quelles devraient tre aussi considres comme le point darrive dune longue priode de vulnrabilit entretenue par des mcanismes organisationnels prcis. Cet article vise identifier et dcrire certains de ces mcanismes qui contribuent fragiliser lentement les organisations sans quelles y prtent vritablement attention. Lide matresse est alors de montrer quune crise rsulte toujours de deux phnomnes cumulatifs combins : un processus daccumulation de fragilits et un processus dignorance managriale sur ces fragilits. Les crises ne doivent pas tre conues seulement comme des vnements dexception dont le caractre improbable les rendrait difficilement comprhensibles, mais aussi comme des processus longs prenant racine dans le fonctionnement quotidien des organisations. ABSTRACT Crises are often viewed as the starting point of a dynamic of destabilization whereas they should be considered as the terminating point of a long period of vulnerability maintained by specific organizational mechanisms. This article aims to identify some of these mechanisms that eat away at organizations largely unbeknownst to them. The overarching objective is to show that a crisis always results from two combined, cumulative processes, the first being a gradual build-up of fragilities and the second consisting in managements ongoing unawareness of these fragilities. Crises should not be conceived of merely as exceptional events whose improbability would appear to make them difficult to grasp, but also as longterm processes that are rooted in the day-to-day functioning of organizations.
Pour citer cet article : Roux-Dufort, C. (2010). La vulnrabilit organisationnelle la loupe : entre fragilit et ignorance , Tlescope, vol. 16, n 2, p. 1-21.
ouvent rsumes des vnements majeurs comme les catastrophes naturelles, leffondrement dEnron ou les attentats du 11 septembre, les crises sont naturellement perues comme des situations dexception. Les recherches en management dans ce champ puisent dailleurs souvent leur lgitimit dans la puissance de lvnement quelles tudient. Plus lvnement est critique, plus il lgitime linvestigation scientifique comme si lincomprhension quil sme justifiait lui seul un impratif de connaissance. Or nous pensons que le caractre exceptionnel des situations quelle traite contribue loigner la gestion de crise des proccupations des sciences de gestion et la rend faiblement lgitime au sein de cette discipline. La trajectoire prise rcemment par les chercheurs semble par ailleurs sceller plus encore sa destine. Depuis quelque temps en effet les auteurs substituent volontiers au concept de crise une inflation dadjectifs et de notions prfigu1
Cet article est une adaptation de larticle : The Devil Lies in Details! How Crises Build Up within Organizations publi en 2009 dans la revue Journal of Contingencies and Crisis Management, vol. 17, n 1, p. 4-11.
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rant, selon eux, une nouvelle gnration dvnements chappant totalement au contrle et la comprhension des organisations et rendant obsolte lensemble des concepts, des mthodes et des outils qui jusqualors ont t proposs. On parle ainsi de rupture plutt que de crise (Lagadec, 1999) ou d inconcevabilit plutt que dincertitude (Rosenthal, 2003). Bien quune partie de ces analyses soient justes, ces renchrissements smantiques lloignent plus encore des proccupations des dirigeants et des chercheurs en gestion. Quoi quil en soit, le concept de crise na jamais vritablement perc en management alors quil a acquis depuis longtemps ses lettres de noblesse dans dautres disciplines des sciences sociales et humaines comme en conomie, en sciences politiques ou en sociologie. Dans ces disciplines, la crise est un concept structurant cherchant dcrire la fois un processus de rupture et de reconfiguration des quilibres. En management, ltude de la gestion des crises est principalement conue comme lanalyse des modes de gestion destins canaliser des vnements hors normes dont la dfinition de Pearson et Clair (1998) fournit une bonne illustration : Une crise organisationnelle est un vnement faiblement probable, dont lincidence menace la viabilit de lorganisation et se caractrise par lambigut de ses causes, de ses consquences et des moyens de rsolution ainsi que par la croyance que les dcisions doivent tre prises rapidement 2 (Pearson et Clair, 1998, p. 60). Ainsi, en management la crise est incontestablement dfinie comme un vnement dexception brisant la trajectoire de croissance dune ou de plusieurs organisations dans un temps et un espace donns. Cette nature exceptionnelle revient frquemment dans les dfinitions proposes par les auteurs dans lesquelles les crises sont conues comme des ruptures dangereuses et nocives qui menacent la survie de lorganisation (Reilly, 1993) ou comme des vnements imprvus ayant une probabilit doccurrence faible et des rpercussions leves (Pearson et Clair, 1998; Shrivastava, 1992; Weick, 1988). Les contributions rcentes considrant l inconcevabilit comme une nouvelle proprit des crises voquent souvent la nature non programme, non structure, non planifie et inattendue des crises (Rosenthal, 2003, p. 132). Leffet de surprise est donc un ingrdient important de la crise (Hermann, 1963; Reilly, 1993; Smart et Vertinsky, 1984), mais la pression inhabituelle du temps, lirruption de parties prenantes multiples ainsi que le mouvement brownien des vnements sont aussi des incontournables pour voquer la manifestation des crises (Billings, Millburn et Schaalman, 1980; Lagadec, 1991). Cest pourquoi dans lesprit des auteurs la priorit des gestionnaires consiste rtablir un quilibre au plus vite avant que dautres dsquilibres fassent basculer la situation dans une ornire plus profonde. Les dfinitions de la gestion de crise donnes par la plupart des auteurs attestent clairement de cette proccupation : La gestion de crise est efficace lorsque lactivit est maintenue ou reprise, que les dommages concernant les parties prenantes extrieures sont rduits et lorsquun apprentissage permet de transfrer les leons de la crise pour mieux affronter de futurs incidents (Pearson et Clair, 1998, p. 60).
Toutes les citations issues darticles ou douvrages anglais sont des traductions libres.
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La gestion des risques
Sans mettre en doute lide que lvnement exceptionnel soit un lment central de lanalyse de la crise, nous pensons que limportance qui lui est accorde dessert parfois un effort de rflexion plus ample qui donnerait une visibilit plus forte au concept de crise en management et dans les milieux professionnels qui sy intressent. Or si lintrt pour mieux comprendre une crise est si faible de la part des chercheurs ou de certains praticiens, cest aussi quen ralit elle attise des attitudes paradoxales. Lvnement fascine par son intensit, sa brutalit et sa force dramatique en mme temps quil repousse par son caractre anormal, aberrant et parfois destructeur. Ltude de lvnement gne ainsi une investigation en profondeur et un questionnement sur lorganisation pour laisser la place ltude des moyens de traitement de la surprise, de lurgence et du drglement. Il faut donc convenir quen se proccupant plutt de lvnement comme premire asprit remarquable dune crise, on ferme les portes des pistes dinvestigation plus larges. Or une comprhension plus fine de la crise doit aussi selon nous explorer lnigme de lorigine avant lvnement et les futurs possibles aprs lvnement. Nous proposons donc de puiser dans quelques rservoirs thoriques prsentant la crise comme un processus pour ouvrir ces perspectives et prsenter dans cet article une thorie processuelle de la crise en management qui claire les mcanismes de production de ces vnements exceptionnels, leur nature et le potentiel de reconfiguration organisationnelle quils comportent. Nous nous appuyons pour cela sur les travaux fondateurs de Turner (1976) et de Shrivastava (1992), dont les rsultats convergent pour dire que les vnements exceptionnels ne sont que les moments ultimes dune accumulation de dysfonctionnements organisationnels ancrs depuis longtemps, mais souvent ignors. Ainsi, lobjectif central de cet article est de jeter les bases dune thorie processuelle de la crise se fondant sur lide selon laquelle les crises rsultent de la combinaison de deux processus cumulatifs complmentaires : dun ct, une accumulation sous-jacente de fragilits que nous appellerons imperfections favorisant lapparition de terrains de crise propices leur dclenchement, de lautre une accumulation dignorance managriale qui rend les gestionnaires aveugles la prsence de ces vulnrabilits jusquau point de rupture irrmdiable, soit lvnement dclencheur. Cette perspective exige dclaircir ces lments avant den mettre les principales consquences. Plus particulirement, une conceptualisation processuelle de la crise rclame un examen des phases pralables et prparatoires lvnement, cest--dire des processus de fragilisation rendant une crise possible. Il convient ensuite de discuter de la faon dont sarticulent les fragilits et lignorance pour se dtriorer jusqu lirruption de la rupture. Enfin, les implications thoriques et managriales de cette vision seront expliques notamment au regard du statut et de la place de lvnement dclencheur dans une thorie de la crise. Dans notre esprit, celui-ci ne perd pas sa vocation de catalyseur, mais simpose la fois comme une ligne de faille et une charnire entre un pass organisationnel dgnratif et un futur porteur de changements.
La vulnrabilit organisationnelle la loupe : entre fragilit et ignorance
UNETHORIEPROCESSUELLEDELACRISE
Il nexiste videmment pas de contradiction ni dopposition entre la focale vnementielle des chercheurs en gestion de crise et la nature processuelle de ce phnomne. La discussion sur la nature processuelle des crises renvoie au contraste traditionnel tabli par les auteurs en thorie des organisations entre un monde social fait dvnements dans lequel les processus reprsentent les changements dvnements et un monde de processus dans lequel les vnements sont une rification des processus (Van de Ven et Poole, 2005). La mme distinction pourrait tre note en matire de crises, o celles-ci sont la fois des vnements et des processus travers lesquels ces vnements se produisent, lvnement dclencheur ntant quune rification ou plutt une dramatisation dun processus dj en marche. Dans un article de rfrence, Shrivastava et ses collgues (1988) conoivent demble les crises comme des composs de plusieurs vnements faiblement coupls et interdpendants, chacun deux prparant le terrain pour loccurrence de lautre en raction en chane. Bien que ces auteurs saccordent pour dire que les crises sont prcipites par des vnements plus spcifiques et relativement identifiables dans le temps et lespace, ils soulignent pourtant que les prmisses dun vnement sont favorises par des pralables organisationnels et environnementaux. Et Shrivastava (1992), dans son ouvrage sur la catastrophe industrielle de Bhopal, dajouter clairement : les crises ne sont pas des vnements, mais des processus tendus dans le temps et lespace (Shrivastava, 1992, p. 2). Ainsi, une thorie processuelle de la crise ne peut videmment pas se passer de lvnement comme pierre angulaire, mais elle doit le dpasser et dterminer les pralables organisationnels propres favoriser sa survenue dcrits par Turner (1976) comme laccumulation dvnements inaperus en dsaccord avec les croyances partages sur les dangers et leurs modes dvitement (Turner, 1976, p. 381). Une thorie de la crise doit faire ressortir dabord un processus daccumulation progressive de fragilits et de vulnrabilits pralable lirruption subite, puis la notion concourante dignorance, phnomne par lequel prcisment ce processus cumulatif reste inaperu jusqu lirruption de la crise. Ceci nous conduit donc dessiner les contours dune thorie de la crise : qui la conceptualise comme une srie de stades intermdiaires dcrivant le passage dune normalit un dsquilibre, puis une rupture; qui rend compte de lignorance qui prcde lirruption dun vnement; qui peroit lvnement dclencheur comme le point dintersection de ces deux forces concourantes, puis comme le concentr de la densit des dsquilibres pralables et de ltat dignorance dans lequel se trouvait lorganisation avant son irruption.
Unprocessuscumulatifcrisogne:lesimperfectionsorganisationnelles
Une thorie processuelle de la crise suppose que les crises trouvent leur source au cur des dsquilibres de lorganisation. Plus prcisment, leurs racines puisent dans des fragilits ou des ngligences quotidiennes et rcurrentes qui se sont installes progressivement dans les entrailles organisationnelles. En somme, les crises sont comme des fentres qui souvrent sur les vulnrabilits de lentreprise. Nous rassemblons lensemble de ces termes : fragilits, ngligences, erreurs dans la
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notion d imperfections organisationnelles . Ces dernires constituent les anomalies, les erreurs, les ngligences, les lacunes ou les dysfonctionnements produits par les organisations (Roux-Dufort, 2007). Elles ne prennent sens que relativement aux anticipations des gestionnaires, telles que les envisagent Weick et Sutcliffe :
Les hypothses mises par les gestionnaires guident leurs choix comportementaux. Elles agissent comme des fonctions planificatrices suggrant ainsi le droulement probable des actions. Elles dirigent lattention des gestionnaires vers certaines directions, vers certains types dinformation consquents avec ces attentes. Elles influencent ce que les gestionnaires remarquent et grent (Weick et Sutcliffe, 2001, p. 33).
Tout vnement est une imperfection dans la mesure o il remet en cause une anticipation particulire et menace la rgularit et la prdictibilit des organisations chappant potentiellement lattention des gestionnaires. Cette notion dimperfection organisationnelle suppose que les organisations sont des entits imparfaites qui produisent un ensemble derreurs et de dysfonctionnements. Elle reprsente les effets secondaires de tout mouvement de croissance, de progrs et dinnovation (Perrow, 1984; Thitart et Forgues, 1995). Cest ainsi que les crises ne se propagent que sur des terreaux fertiles, elles sont laboutissement dun processus daccumulation de vulnrabilits qui sinstallent lentement diffrents endroits. La perspective systmique souvent adopte par les chercheurs en gestion de crise fournit quelques bases complmentaires pour mieux saisir lide dimperfection organisationnelle. Ainsi, lanalyse des systmes permet de considrer les organisations comme un ensemble de proprits mergentes produites par linteraction de diffrentes parties (OConnor et McDermott, 1997). Or comme lexplique Smith (2000, p. 544) : Par dfinition ce sont les diffrents aspects de lmergence qui posent problme aux gestionnaires. Parce que les mergences ne sont pas prises en compte par les plans, les protocoles et les routines, elles produisent des ractions inattendues dans les organisations. Certaines mergences constituent des imperfections prcisment parce quelles sont inattendues et sousestimes. Elles exigent donc des gestionnaires de donner rapidement un sens ce qui se trame et de dvelopper des stratgies de rponse adaptes aprs les points de rupture (Smith, 2000). Les crises se nouent ainsi dans ces imperfections laisses pour compte, car anodines ou non prioritaires. En saccumulant, elles crent des erreurs, des incidents, des presque accidents, des dviances non intentionnelles dun plan ou dun budget qui peuvent tre interprts comme les symptmes possibles dun terrain de crise. Ces signes ne dterminent videmment pas une crise, ils ne dressent que les fondations dun terrain fragile. Comme le souligne Weick (1988, p. 309) : Ce qui est frappant avec les crises, cest quelles peuvent dbuter par de petits lments volatils lis laction humaine. De petits vnements sont reports, cumuls avec dautres pour finalement btir systmatiquement un environnement qui est une combinaison rare de dfaillances simultanes. Mais pourquoi les incidents ou les dfaillances mineures voqus par Weick (1988) peuvent-ils, dans certaines conditions et circonstances, muter en crises majeures? Cest l une question laquelle doit rpondre une thorie processuelle de la crise. En ralit les accidents ou les incidents ne se transforment pas
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automatiquement en crise. Ils peuvent tre matriss, localiss et limits dans leur porte. La littrature en gestion de crise suggre que des conditions sont ncessaires pour que des vnements mineurs se changent en vnements majeurs (Gatot, RouxDufort et Jacques, 1999). Shrivastava (1992) montre ainsi comment de grands dsastres sont parfois provoqus et amplifis par un certain nombre de facteurs humains, historiques, stratgiques et organisationnels. Weick (1988) croit galement que les alas, les accidents et les risques sont mis en uvre par une action et une construction humaines parce quils sont provoqus par linconstance humaine qui ne peut pas tre prvue. Si nous supposons que les risques et les erreurs sont fondamentalement invitables dans les organisations, il est crucial dempcher les erreurs de sintensifier (Weick, 1988, p. 308). Cest pourquoi nous devons apprhender la crise comme un phnomne daccumulation qui commence par des incidents mineurs pouvant muter en crise. Il importe ce stade de distinguer diffrentes phases dans le processus cumulatif ainsi dcrit. Nous proposons danalyser le processus crisogne selon quatre degrs diffrents dimperfections : les anomalies, les vulnrabilits, les ruptures et les crises (Roux-Dufort, 2007). Ces quatre degrs doivent tre compris comme quatre manifestations des imperfections mesure quelles saccumulent et ils comportent divers niveaux de visibilit du point de vue des gestionnaires. Par dfinition, les anomalies sont moins visibles que les vulnrabilits, et les vulnrabilits sont moins visibles que les ruptures ou les crises. Lesanomalies Les anomalies constituent le premier degr dimperfection. Elles prennent la forme de ngligences, derreurs, dincidents ou de nimporte quel vnement li lvolution normale des organisations. Aux yeux des gestionnaires, elles demeurent souvent invisibles dans la mesure o elles ne menacent pas lorganisation. Elles rsultent simplement de la variabilit naturelle du comportement organisationnel et humain dont Weick (1988) disait quil ne peut tre prvu. Il existe dailleurs une tension perptuelle entre cette variabilit et la ncessit pour lorganisation dassurer un niveau lev de prvisibilit et de rgularit dans lactivit de ses membres et de ses parties prenantes (Reason, Parker et Lawton, 1998). Cet quilibre prcaire a bien t mis en vidence par les travaux sur les High Reliability Organizations (organisations haute fiabilit) qui ont tabli que la fiabilit se dfinissait par la capacit des organisations prserver la stabilit des routines et traiter des situations inattendues afin dviter des retournements indsirables et potentiellement catastrophiques (Weick, Sutcliffe et Obstfeld, 1999). Ce conflit entre la variabilit et la prvisibilit est inhrent aux organisations dans lesquelles les anomalies demeurent parfois tellement rptitives quelles sont alors considres comme un lment normal du fonctionnement des organisations. Lesvulnrabilits Les vulnrabilits reprsentent un deuxime stade dans le dveloppement des imperfections organisationnelles. Elles sont produites par une accumulation et une combinaison danomalies mal matrises. La notion de vulnrabilit est lie dautres notions bien tayes dans la littrature sur les risques industriels comme
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lincubation (Turner, 1976) ou la mtaphore du rsident pathogne (Reason, 1990 et 1997). Les chercheurs en cindynique (sciences du danger) ont galement rapproch la notion de vulnrabilit celle d espace du danger (Wybo, 1990) qui se dfinit comme un ensemble de conditions organisationnelles qui rendent un systme enclin aux ruptures et aux catastrophes. Les vulnrabilits se manifestent par des prcurseurs, des signes avant-coureurs ou des dfaillances latentes (Reason, 1990) prsageant la survenue possible dune rupture. Les vulnrabilits se tissent et se consolident au cur dune phase dans laquelle cohabitent le dj l et le non encore advenu (Kas, 1979 cit dans Gombault, 2002) et o sentrechoquent progressivement la prise de conscience des fragilits dj l et la criante menace potentielle non encore advenue . Lesruptures Les ruptures surviennent ds lors que les vulnrabilits ont atteint un niveau de saturation sur lequel les individus nont plus de pouvoir. Elles sont lies la notion de dfaillance ultime et dvnement dclencheur et devraient alors tre considres comme un catalyseur de la crise. Dans la littrature sur les accidents industriels, les ruptures sont souvent dcrites comme des actes dangereux combins une rponse insatisfaisante de lorganisation. Pour Reason (1990), elles dcoulent de la combinaison de dfaillances actives et de dfaillances latentes, la dfaillance active tant majoritairement un acte dangereux qui a pu se produire la suite dune srie dinsuffisances et de signaux prcurseurs ngligs par les gestionnaires. Laccumulation des erreurs peut entraner une probabilit croissante doccurrences des erreurs suivantes et peut galement augmenter la probabilit quelles aient de graves consquences. Une rupture ou une dfaillance provient dun ensemble complexe de facteurs interactifs et dynamiques (Smith, 2000) issus des vulnrabilits prcdemment identifies. En gnral, les ruptures prennent la forme dvnements inattendus venant de lintrieur ou de lextrieur de lorganisation et transforment brusquement les vulnrabilits organisationnelles prexistantes en crises. Une rupture est donc un point de non-retour. Lescrises Les crises occupent lchelon final des imperfections. Alors que la rupture est un catalyseur, les crises rvlent toute une srie de dfaillances internes latentes ayant largement contribu lapparition de la rupture (Smith, 1992). Lors dune crise, les vulnrabilits internes sont brutalement rendues visibles aux yeux dun ensemble de parties prenantes extrieures, un point tel que la lgitimit de lorganisation est souvent mise en danger si sa capacit assurer un niveau minimal de prvisibilit est dpasse par la mise au jour de ses rsultats contre-productifs et potentiellement nocifs. Bien que lidentification dun processus crisogne soit une tape importante, il faut garder lesprit que la vulnrabilit dune organisation ne rside pas tant dans ses fragilits relles que dans lignorance quelle entretient propos de ses fragilits. Les crises se produisent lintersection dun terrain de crise propice et dune ignorance de ce terrain. Plus les dysfonctionnements et les vulnrabilits sinstallent et plus lignorance spaissit tant il devient parfois insupportable de reconnatre
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ces fragilits. Lquation pose par Lagadec en 1991 la crise cest laccident + la dstabilisation pourrait tre enrichie par une dfinition complmentaire : la crise cest laccumulation des fragilits + lignorance. Cette nouvelle donne nous loigne du nud de la crise et de sa contingence et nous amne nous questionner sur les conditions qui rendent possible son apparition. Constater lexistence dun terrain fragile est une chose, mais constater que les dirigeants restent parfois inattentifs leur mergence en est une autre. Or un terrain de crise existe uniquement parce quil nest pas vu, sans quoi les altrations qui entretiennent sa progression seraient corriges avant quune crise se produise. Cest donc bien une forme dignorance managriale qui vient sinterposer entre le terrain de crise et la lucidit des gestionnaires et des dirigeants.
Lignorancemanagriale
Lignorance managriale nest pas lignorance au sens ordinaire du terme, mais plutt une forme de savoir fonde sur des croyances errones partages par des gestionnaires. Elle se dfinit comme une forme dinaptitude prendre en compte leffet cumulatif des imperfections organisationnelles prcdemment dcrites. En gestion de crise, quelques auteurs se sont aventurs dans cette contre de lignorance managriale. Pauchant et Mitroff (1992) ont cherch par exemple expliquer la difficult des organisations prvenir les crises et apprendre de celles-ci en faisant ressortir les mcanismes de dfense psychologiques derrire lesquels se cachent souvent les gestionnaires lorsquils font face des crises. Ils listent ainsi plusieurs mcanismes de dfense auxquels ont recours les gestionnaires pour rduire leur anxit face aux crises. On trouve dans ces travaux les principaux mcanismes de dfense de la psychanalyse : lidalisation, la ngation, le dsaveu, la rationalisation, la projection, la fragmentation. Pearson et Clair (1998) suggrent de leur ct que les dirigeants tout autant que les employs dune organisation adhrent souvent des prsupposs sur le monde et sur eux-mmes qui diminuent leur capacit danticipation et de dtection des crises. De la mme manire chez Starbuck et Miliken (1988) ou bien chez Vaughan (1996), lignorance managriale se cache sous les traits de la complaisance ou du syndrome de linvulnrabilit. Ils montrent comment la NASA tout entire a souffert dune ignorance croissante lgard de laccumulation des signaux laissant prsager des risques importants encourus par le programme Challenger. Ces auteurs ont galement illustr quel point les ingnieurs de la NASA ont fait preuve de complaisance en considrant petit petit des risques inacceptables comme pouvant tre finalement accepts. Les limites cognitives et la difficult saisir les signaux de dtection prcoces, linfluence des schmas et des biais cognitifs conduisant aux catastrophes (Nystrom et Starbuck, 1984) reprsentent galement un angle danalyse central pour rendre compte de lignorance managriale. Weick (1988) a aussi t lun des auteurs ayant le plus rgulirement montr le lien entre les mcanismes de construction du sens et la dgnrescence des accidents en crise. Pour lui, les individus qui parviennent dtecter des anomalies ou des vulnrabilits mergentes dont ils suspectent le potentiel de dgnrescence se heurtent frquemment des phnomnes de quasi-dni. Comme il le souligne,
le processus qui consiste donner du sens se voit principalement lorsque les individus font face un vnement dont loccurrence est si invraisemblable quils hsitent le rapporter par crainte de ne pas tre crus. Ces personnes pensent en elles-mmes : a ne se peut pas, donc a nexiste pas (Weick, 1995, p. 1). Lignorance est donc le rsultat dune diffrence entre la complexit des situations et ce que les gestionnaires en retiennent. En matire de dtection des crises, la question reste savoir pourquoi et comment les gestionnaires concentrent leur attention sur certaines imperfections plutt que sur dautres. Pour reprer les processus dignorance en place dans le dveloppement des processus de crise, nous partons de lhypothse selon laquelle les imperfections organisationnelles remettent potentiellement en question, voire en danger, la stabilit et la rgularit organisationnelles tant recherches par les gestionnaires. Plus particulirement, les anomalies ou les vulnrabilits touchant des domaines pour lesquels les gestionnaires sont tenus pour responsables menacent parfois leur estime deux-mmes par rapport aux attentes qui psent rgulirement sur eux en matire defficacit et de rgularit des rsultats. Or lestime de soi est rgule de faon narcissique par lactivation de mcanismes de dfense que la psychanalyse a depuis longtemps identifis et dcrits. La thorie des organisations a galement mis en vidence lide selon laquelle les organisations sont des moyens de renforcement des mcanismes de dfense individuels (Brown, 1997; Brown et Starkey, 2000; Jacques, 1955 cit dans Brown et Starkey, 2000, p. 103). Pour Argyris (1982), un mcanisme de dfense est un surinvestissement ou une soustraction de la ralit qui inhibe la dtection et la correction des erreurs ainsi que la dtection de linconscience sur le fait que ces actions sont dfensives. Nous sommes l au cur de ce que nous appelons lignorance managriale. Les imperfections ou les vnements controverss pour lesquels les gestionnaires sont jugs responsables menacent leur estime deux-mmes puisquils crent la perception intolrable dun cart entre lidal recherch dune rgularit et dune prdictibilit organisationnelles dont ils sont tenus pour garants et la ralit imparfaite qui merge. Ces carts augmentent ainsi le niveau dinquitude et veillent des sentiments de rejet se manifestant par un besoin dautojustification propre prserver lestime de soi (Brown, 1997). Nous pensons que ces actions dfensives jouent un rle critique dans la prise en compte du dveloppement des imperfections organisationnelles et du maintien des gestionnaires dans un tat dignorance. Ltude conjointe des mcanismes dignorance et de linstallation des terrains de crise peut nous clairer sur lincubation des crises et leur dveloppement au sein des organisations. Nous proposons un modle de dveloppement des crises dans lequel nous discernons des degrs dimperfections et des mcanismes dignorance associs. Les imperfections organisationnelles et les mcanismes dignorance voluent par tapes et revtent des formes varies. Cette ncessit de diffrencier des tapes et des degrs provient principalement de la nature processuelle des crises. Elle requiert du chercheur quil distingue des tapes de dveloppement. chaque tape, un mcanisme dignorance dominant est rvl, et ce jusquau point de rupture. Cest pourquoi il importe dexpliciter lvolution des terrains de crise conjointement celle
de lignorance managriale pour comprendre quel point ces deux mcaniques sentretiennent mutuellement.
UNMODLEPROCESSUELDEDVELOPPEMENTDUNECRISE
Pour rendre compte de linstallation dune crise, il faut donc savoir distinguer les diffrents niveaux de fragilit et les diffrentes couches dignorance. Pour chaque stade dimperfection, lignorance managriale se manifeste dune manire spcifique selon que les fragilits sont visibles ou non ou que lon sapproche du point de rupture. Nous reconnaissons quatre phases, allant de lanomalie la crise, auxquelles sont associs quatre types de mcanismes dignorance dominants.
Lesanomaliesetlinattention
Au dpart, les signes de fragilit sont invisibles, car ils nattirent pas lattention. Ce sont les fameux vnements inaperus proposs par Turner (1976) ou ce que nous appelons les anomalies. Cest en fait une porte qui reste ouverte, mais que personne ne remarque parce que limportance de laisser la porte ferme ne rentre pas dans le champ dattention des gestionnaires ou tout simplement parce que la culture de lentreprise rend tolrable le fait que cette porte reste ouverte. Prenons lexemple (Roux-Dufort, 2009) dune grande enseigne de distribution, Districat, qui doit grer un conflit social dans lun de ses magasins. Ce conflit dure depuis dj trois jours et survient quelques semaines avant Nol, priode au cours de laquelle les chiffres daffaires sont les plus importants de lanne. Pour la toute premire fois dans lhistoire de lenseigne, le conflit est linitiative des cadres du magasin qui manifestent contre les mthodes de management du directeur. Quelques journalistes locaux commencent couvrir laffaire. Certains dirigeants sont dpchs sur place en appui au directeur de magasin pour communiquer et dnouer le conflit. Quelques jours aprs le dbut du conflit la situation se normalise. la suite de ces vnements, lenseigne prend contact avec deux consultants pour leur demander de former ses directeurs de magasin au media training. La demande peut paratre trange tant il nous semble quil importe plus de savoir comment sest tiss ce conflit dune nature particulire un moment pourtant stratgique. Aprs lenqute, il apparat trs vite que ce magasin pose problme depuis dj quelque temps. Son directeur est connu pour ses mthodes autoritaires et dures lendroit du personnel et des cadres, mthodes se rapprochant du harclement au dire de certains dentre eux. Le climat est donc rgulirement tendu et la rotation du personnel est plus leve dans ce magasin que dans les autres. Plusieurs signaux sociaux laissent penser que les mthodes de gestion rvlent quelques anomalies. Les cadres court-circuitent rgulirement leur direction pour remonter leur malaise la Direction des ressources humaines rgionale, mais la situation perdure depuis dj suffisamment longtemps pour que les Directions des ressources humaines rgionale et nationale se soient peu peu habitues ces tensions. Rien nest entrepris pour traiter une affaire qui finalement na plus rien dexceptionnelle. Chez ce distributeur comme dans beaucoup dautres organisations, ces anomalies sont tellement normales quelles deviennent invisibles
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surtout parce que lon anticipe leur rptition systmatique. ce stade, ces flures ne perturbent en rien le fonctionnement normal dune organisation. Dans le cas du distributeur, le comportement managrial du directeur de magasin fait mme lobjet de blagues et dhumour mettant encore plus distance les anomalies comportementales dont il fait preuve. On dit ainsi trs souvent aux gestionnaires qui doivent se rendre ce magasin quils vont en Sibrie. Il est parfois frappant de constater quel point ces dysfonctionnements peuvent tre conus, dans une pousse extrme de rationalisation, comme les conditions de la russite et de lefficacit dun systme. Dans cette premire tape, les mcanismes dignorance se rsument essentiellement lacclimatation et la normalisation des imperfections, ldification de ces dernires comme condition de la russite et leur ngociation comme un tat dquilibre satisfaisant pour tous.
Lesvulnrabilitsetlattribution
Chez Districat, quelques mois avant le conflit, un audit sur le climat social est initi par la Direction des ressources humaines pour lensemble des magasins. Cette initiative qui na au dpart rien voir avec la situation du magasin est reue avec soulagement par les cadres qui y voient enfin loccasion dofficialiser une situation qui ne peut plus durer. La synthse de laudit rapporte effectivement une anormalit sur le magasin. Sur les dimensions managriales, lexamen indique un problme sensible de relation entre les cadres et le directeur. La Direction des ressources humaines nationale ne peut alors plus ignorer ce dsquilibre. Elle se met cependant comparer les rsultats de laudit avec la production des magasins et saperoit que ce magasin en particulier fait partie des points de vente les plus rentables de sa rgion. Elle en conclut que les tensions managriales doivent vraisemblablement constituer le prix payer pour le rendement. Elle dcide alors de ne pas intervenir, les rsultats tant de toute faon au rendez-vous. Dans cette tape, les anomalies dcrites prcdemment se rpteront, samplifieront, se combineront mme et laisseront la place des dsquilibres plus saillants. Si lors de la premire phase rien nest fait pour rquilibrer certaines situations, il est normal de voir crotre plusieurs dysfonctionnements. ce stade on ne peut plus ne plus voir ces dsquilibres tant une partie au moins de lorganisation peut tre branle. En ce sens, les gestionnaires ne peuvent plus rester dans lignorance singulire et normale de la premire tape. Dans cette deuxime phase, les dsquilibres se traduisent souvent par des incidents : conflits individuels, rumeurs persistantes, dbrayage, articles dans la presse, titre chahut, augmentation des plaintes des clients, perte de contrats significatifs, problmes rcurrents de qualit, roulement de personnel plus important, audit alarmant, etc. Chez Districat, la mesure du problme de leadership par laudit social officialise en quelque sorte les anomalies et souligne le dsquilibre interne qui sest cr au sein de ce magasin. Des petits incidents et conflits ouverts avec la direction se multiplient. Or on sait que dans le domaine du social un appel un dbrayage court peut constituer un incident perturbant le fonctionnement de lorganisation et se rvler le prcurseur ventuel dun conflit plus lourd. Ces dsquilibres restent contrlables et peu agissants si ce nest la
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monte dun malaise local mal identifi. Mais comme lillustre le cas de Districat, l encore des portes de sortie existent pour viter de sattaquer directement au malaise et entretenir une ignorance dculpabilisante. Ce sont les rflexes de projection et dattribution. Lattribution est un mcanisme que nous utilisons pour expliquer le monde en attribuant ses manifestations des causes dont le pouvoir explicatif nous satisfait et nous rassure. Elle permet aux gestionnaires dexpliquer le malaise et les dsquilibres persistants en les mettant sur le compte de causes extrieures ou plus prcisment de causes sur lesquelles ils nont la plupart du temps aucune influence. Cest la fameuse notion de lieu de contrle largement tablie en psychologie cognitive. Lattribution une cause extrieure incontrlable autorise une forme de ddouanement et une chappatoire temporaire. Elle donne une illusion de comprhension et permet de repousser le temps de laction dcisive. Chez Districat, la forme dignorance est diffrente. Elle consiste plutt normaliser ce qui se passe ou le minimiser en mettant en regard les mthodes de management certes dcries et les rsultats obtenus. Peu peu les boucs missaires sont identifis. Progressivement et naturellement, certains membres de la Direction des ressources humaines de Districat commencent dire que si tous les directeurs de magasin se comportaient de cette manire les rsultats de lentreprise seraient peut-tre meilleurs. Ultime tentative de normalisation o peu peu lorganisation transforme une vulnrabilit managriale en quasi-normalit, voire en norme souhaite de comportement. Dans cette logique dattribution et de normalisation, tout se passe comme si on ralisait progressivement lampleur des dsquilibres sans pour autant savouer leur existence. On est la frontire de la projection et du dni de ralit qui fait lobjet de la troisime tape.
Laruptureetlednideralit
En constatant que le sige de la compagnie ne prenait aucune initiative, les cadres de Districat dcident finalement de se mettre en grve pour attirer lattention du sige. Pensant que cette malencontreuse interruption de travail ne durerait pas et que le directeur de magasin saurait bien vite prendre les choses en main, la Direction des ressources humaines ne ragit pas tout de suite. Cette tape marque le dbut de la crise visible, son point de dpart tant loccurrence dun vnement plus aigu que les autres qui met soudainement en rsonance les dsquilibres et les anomalies qui se sont accumuls jusqualors. On se trouve au sommet du malaise et cest ce moment que surviennent la rupture et le drglement pour lesquels les procdures en place sont en principe inaptes apporter une rponse satisfaisante. Lors de la deuxime tape, les incidents ou les dysfonctionnements trouvent souvent une rponse dans les procdures existantes. ce stade dvolution, la combinaison et la juxtaposition des dysfonctionnements crent un drglement caractristique de la crise pour lequel aucun outil ou aucune procdure ne permet de prendre en charge le problme de faon dfinitive. La plupart du temps, les vnements renferment des enjeux vitaux qui conjuguent une sensation dabsence de temps disposition pour grer lvnement et un drglement de lorganisation. Ces conditions crent un effet de sidration, de panique ou de paralysie temporaire bien dfini dans la littrature (Pearson et Clair, 1998; Roux-Dufort, 2003). On
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est souvent dans la phase de gestion de lurgence et de mobilisation des quipes de crise et le sentiment gnral qui prdomine est celui dune perte de contrle. Il est alors impossible de ne plus voir les vnements, puisquils rattrapent brutalement lentreprise et lacclration du temps brouille la capacit daction et amplifie la dsorganisation. Les deux premires tapes sont parfois difficiles cerner surtout parce quelles stalent sur de longues priodes qui durent parfois des annes. Quant la troisime tape, elle contraste avec les deux prcdentes en raison de son horizon temporel ramass. La contraction du temps de gestion et de reprise de contrle confine les dirigeants une srie de ractions en chane : confrence de presse, mise en place de plans durgence, mobilisation dune cellule de crise, installation de sites Internet de crise, etc. Laction, ou plutt la raction, paralyse toute initiative de comprhension des vnements (Roux-Dufort et Vidaillet, 2003). Il est dores et dj trop tard pour saisir les confins de la crise. Il suffit de se rappeler la ligne de dfense soutenue par Total en dcembre 1999 pendant les premiers jours de la mare noire dErika qui rptait lenvi, par lentremise de son dirigeant, que le groupe ntait pas propritaire du navire et que sa responsabilit en tait de ce fait rduite. Ce naufrage se produisait lissue dune srie de russites remarquables du groupe Total qui sachevait par le rachat russi dElf et dont le PDG, Thierry Desmaret, venait dtre lu gestionnaire de lanne par Le nouvel conomiste. Bien que tout fait pertinente, la ligne de conduite juridique nen demeurait pas moins un exercice de dni de ralit tant ce diagnostic semblait passer ct dautres enjeux dont lorganisation ne semblait pas immdiatement consciente. Dans la mme veine, dans les heures ayant prcd larrive du cyclone Katrina en Louisiane en aot 2005, les officiels savaient que le cyclone toucherait svrement les ctes et la ville de la Nouvelle-Orlans; ils furent lourdement critiqus pour leur absence de sens de lurgence, et ce, tous les niveaux. Welch rapporte :
Avant larrive du cyclone, le gouvernement fdral recevait des briefings toutes les heures sur son volution, mais la Federal Emergency Management Agency a attendu vingt-quatre heures aprs son arrive pour envoyer des ressources sur place. Le gouverneur de la Louisiane, dans ses premiers contacts avec le prsident, sest principalement content de demander des aides financires pour couvrir les dpenses lies au nettoyage de la ville. Sur la scne locale, le maire laissa scouler douze heures avant dordonner lvacuation de la ville (Welch, 2005).
Lirruption dun vnement dclencheur va dramatiser les rflexes dattribution et de projection de responsabilit dj en place dans la phase prcdente pour confiner progressivement vers un dni de ralit. Lentreprise associe souvent lvnement dclencheur plusieurs acteurs et individus sur qui il est ais de faire peser les responsabilits du drame en train de se produire, le temps de laction et de la dcision ne laissant pas dautres choix que de recourir ces rflexes. ce stade dune crise, rien ne permet un retournement dattention vers les dsquilibres antrieurs, cest lurgence agir qui prime ou plutt lurgence ragir la situation qui simpose. Tout se passe comme si, aux prises avec lincertitude et le chaos de la situation, les gestionnaires persistaient ne pas vouloir entrer dans la crise. Cette incapacit dtecter lentre en crise est frquente (Roux-Dufort, 2003). Lorsque lon est dpass ou que lon se sent impuissant, la meilleure porte de sortie peut
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consister se persuader quil ne sagit pas dune crise (Lagadec, 1995). Le dni est frquemment associ la prcipitation, laccusation, voire au refus de reconnatre une quelconque part de responsabilit, manifestations frquentes en situation de crise. Il se traduit par une somme de ractions convenues ou prcipites et vite de voir rellement ce qui est en train de se tramer.
Lacriseetlafermeture
Ltape du drglement fait ensuite place la crise. Ds lors que la presse locale commence couvrir laffaire et parler de lenseigne, les dirigeants svertueront communiquer dans la presse et demanderont ce que lon forme les directeurs de magasin au media training. La rupture laisse un espace bant pour la remise en cause de lorganisation, de sa rputation et de son management. Les dsquilibres organisationnels mis jour par la crise entrent en rsonance avec dautres dsquilibres internes et externes. La dynamique de la crise senclenche ainsi par la mise en mouvement progressif de plusieurs dfis lis lentreprise, au secteur ou mme la socit. Il ne sagit plus dun drglement, mais bel et bien dune dstabilisation complte de lenvironnement et de lorganisation qui induit des postures dfensives de la part des gestionnaires qui tentent de dfendre leur position et leurs intrts. Devant une impuissance croissante, les gestionnaires recourent des solutions dj prouves en se tournant vers des comportements connus et familiers et ils reproduisent frquemment des solutions dj exprimentes dans le pass (Roberts, Madsen et Desai, 2007; Weick, 1990). Cet esprit de forteresse influence la faon dont les dirigeants vont sy prendre pour dfendre leurs positions. Entre alors en ligne de compte, la communication de crise qui par dfinition se veut une manuvre dfensive pour convaincre que la lgitimit de lentreprise reste fonde. Le mcanisme dignorance est un mcanisme de fermeture et de fixation. On se ferme pour continuer de penser que notre action reste la meilleure. La position de fermeture se traduit par des ractions fortes de contreattaque : mises en accusation, procs, confrences de presse, dmentis, etc.
LESIMPLICATIONSTHORIQUESETMANAGRIALES Lesimplicationsthoriques
Lestatutdelvnementdclencheurdansunethoriedelacrise Une comprhension processuelle de la crise telle que nous lvoquons nous invite oprer une jonction entre la nature accidentelle et rvlatrice de ce quil convient dappeler lvnement dclencheur, cest--dire entre une perspective vnementielle de la crise qui voit dans lvnement dclencheur un point de dpart et une perspective processuelle qui considre lvnement comme le point darrive dune dynamique dstabilisatrice jusqualors ignore. Comme nous lavons abondamment soulign, la gestion de crise est un terrain privilgi pour la magnification de lvnement qui, selon le philosophe Jullien (2001), possde deux caractristiques.
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Dune part, il est ce qui ne saurait se produire tout moment ou couramment. De ce point de vue, lvnement est singulier, extraordinaire et prsente un caractre accidentel. Aprs lvnement, plus rien nest pareil. Il marque une rupture et dune certaine faon une suspension du temps. la suite de grandes catastrophes comme les attentats du 11 septembre ou lexplosion dAZF, lexpression : Le temps sest arrt simpose souvent nos esprits dconcerts par la catastrophe. Elle signifie que le cours des vnements rompu brutalement ne pourra plus jamais reprendre comme avant . Lvnement impose demble un avant et un aprs. Dautres expressions comme Plus rien ne sera jamais comme avant ou plus polmique Plus jamais a marque le caractre dfinitif de lvnement. Lvnement est un point de non-retour irrmdiable sans rattrapage possible. Cest en ce sens quil est la fois indit et dcisif. Cette nature explique quel point la gestion de crise sest normment nourrie des valeurs de lurgence et sous-tend ainsi une conception particulire du temps. La gestion de crise prne en effet une action en temps rel, une flexibilit et une ractivit immdiate. Cette hypertension temporelle gnre par lvnement impose des conditions de performance hors du commun que seuls des outils exceptionnels (cellules de crise, plans durgence, communication de crise, etc.) peuvent faciliter. Dautre part, lvnement est une faille entre le pass et le futur. Il dborde le prsent et reconfigure le champ des possibles. Parce que le temps sarrte, lmergence du sens est possible comme si lagitation entretenue par le droulement inaltrable des vnements pralables rendait sourd et aveugle. Parce que lvnement suspend le temps, il dvoile limpossible ou linenvisageable. Lvnement offre une fentre de comprhension sur le pass et lavenir, il est un rvlateur de sens prcisment parce quil arrte lirrmdiable fuite du temps qui assourdit. Il devient alors critique la comprhension du processus de crise, car il contient la fois les erreurs du pass, les drames du prsent et les possibilits du futur. Cest ainsi quil met les dirigeants dans des positions indites de donner un sens nouveau leur action. Il claire, par construction rtrospective de sens, le processus dincubation de la crise et ses espoirs de recomposition. Lvnement constitue prcisment le point de jonction entre lavant souvent ignorant de ce qui pourrait se tramer et laprs souvent branl de sa dcouverte. Cest ce point prcis de notre propos quune approche processuelle de la crise trouve tout son sens. Si lvnement implique la transition dun avant vers un aprs, il contient en lui-mme les obsolescences du pass et les germes du renouveau et exige quune thorie de la crise intgre un espace de temps plus large et un questionnement sur le sens. Cest selon nous lultime enjeu dune comprhension de la crise, car lvnement renferme galement une partie inassimilable qui transcende les interprtations causales. Il fait surgir lnigme de son origine. Cest dans cette conception que la crise est aussi un dbordement de sens que les chercheurs et les praticiens doivent sengager dceler.
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Lacrise,undferlementdesens la notion dpisode cosmologique3 propose par Weick (1988), on pourrait associer la crise celle dpisode cosmogonique. Littralement, la cosmogonie est un rcit mythique sur la cration du monde et la mise en place des lments de lUnivers. La Gense dans la Bible est une cosmogonie. Au-del du sens littral, cest aussi une thorie scientifique qui explique la naissance du monde. De ce point de vue, la thorie du big-bang est une cosmogonie. Lvnement vu comme un pisode cosmogonique signifie quil claire autant sur ses prolongements que sur ses origines. Pour la majorit des auteurs pourtant, les crises sont des processus deffondrement du sens. De Weick (1993) qui les compare un pisode cosmologique Lagadec (1991) qui voque leffondrement de lunivers de rfrence, les crises sont frquemment compares des bouleversements rfrentiels qui ne permettent plus aux organisations de donner un sens, au moins temporairement, aux vnements. Or, en complment de ces analyses, nous pouvons y voir un dbordement de sens tant les crises qui font exception parlent selon nous des organisations dans leurs facettes les plus typiques. En situation de crise, ce nest pas tant la perte de sens qui dsaronne les dirigeants que le dferlement dun sens qui dborde les cadres dapprciation et dinterprtation traditionnels. La crise exacerbe le sens exact des dsquilibres et des fragilits individuels, organisationnels et socitaux. Mais si la crise est un dferlement de sens, une question se pose quant la capacit des organisations et de leurs dirigeants dcoder ce sens et lutiliser. Il faut alors se retourner vers lide bien ancre, mais peu observe, selon laquelle les crises constituent des occasions. Ici, une thorie processuelle de la crise est prcieuse tant nous avons besoin dune conception de la crise reconnaissant un avant et un aprs lvnement qui serait en quelque sorte le rvlateur. Ceci revient redonner la crise une proprit effectrice (Morin, 1976), cest--dire un pouvoir de changement et de transformation en profondeur des organisations. Empiriquement, les chercheurs qui examinent cette hypothse mettent en lumire des phnomnes de normalisation qui cantonnent lapprentissage des crises dans une proportion de questionnement et de changement supportable par lorganisation (Roux-Dufort, 2000). Il existe certes une tension systmatique entre la recherche de statu quo et la transformation possible des quilibres la suite dune crise. Mme si la porte de lapprentissage demeure limite, les crises librent des espaces indits dans lesquels une direction nouvelle peut tre imprime laction. Tout se passe comme si la crise provoquait un dbordement de sens difficile absorber par les organisations. Elles canalisent et traduisent ce sens au moyen de filtres afin quil soit comprhensible et traduisible par tous. Ces filtres agissent comme des processus de normalisation tant ils participent ramener lvnement et le sens convoy dans des catgories connues et admissibles par les membres de lorganisation.
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Un pisode cosmologique survient lorsque les individus prennent conscience subitement et profondment que lUnivers nest plus un systme ordonn et rationnel. Ce qui rend un tel pisode si crasant est que le sens de ce qui survient et les moyens de le reconstruire scroulent ensemble. En dautres termes, un pisode cosmologique est un peu comme du vujad, loppos du dj-vu. Je nai jamais t l avant, je nai aucune ide do je me trouve et je nai aucune ide de qui pourrait maider (Weick, 1993, p. 633-634).
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La crise est ainsi conue comme un transformateur de sens. Elle implique un examen des actions antrieures dans le but dapprendre ou de dsapprendre des lments sur le contexte courant. Selon Turner (1976), il existe bel et bien un avant la crise qui se manifeste par une priode dincubation difficile interprter et durant laquelle des problmes mal dfinis sont difficiles percevoir. Or pour Turner : Il est invitable que lvnement prcipitant transforme la perception gnrale des vnements de la priode dincubation en fournissant les critres didentification de cette priode pour que le processus de relecture des problmes mal structurs en problmes bien structurs puisse commencer (Turner, 1976, p. 382). Dans la perspective de Turner, lvnement prend tout son sens de reconfiguration des possibles dfini par Jullien (2001). Ds lors quun sens non connu merge, une forme dapprentissage est possible. Lesimplicationsmanagriales Dpasserlavictimisationpourlibrerdesmoyensdaction Le caractre exceptionnel de lvnement dclencheur souvent invoqu par les gestionnaires pour apaiser leur anxit produit une attitude mlant fatalisme et victimisation. Une analyse de la crise fonde sur le seul vnement favorise un processus de victimisation. Elle suscite la recherche de boucs missaires ou implique la projection de responsabilits multiples sur divers acteurs. Aussi longtemps que la position de victime ou de fatalit nest pas dpasse, il ny pas de moyen de reconnatre une quelconque responsabilit interne ce qui sest produit et donc peu de moyen dagir. Lesorganisationsresponsablesdelaproductiondeleurcrise Une thorie processuelle de la crise examine la partie souterraine de la crise ou ce que nous pourrions appeler son antichambre. Mais sintresser l avant dune crise suppose la reconnaissance dune forme de responsabilit dans son occurrence simplement parce que lvnement rvle une srie de dsquilibres, dont on peut imputer la responsabilit lentreprise. Cette responsabilit porte la fois sur les dsquilibres eux-mmes et sur lignorance de ces dsquilibres. Finalement, rien nest pire que de dire : ils savaient, mais ils nont rien fait. Autant il peut tre juste de percevoir lvnement dclencheur dune crise comme totalement indpendant de lentreprise, autant il est impossible dchapper la responsabilit qui incombe lorganisation dans linstallation des terrains de crise. Une thorie processuelle de la crise considre que les organisations produisent elles-mmes leurs crises dont la porte est relative ltendue des dsquilibres et lpaisseur dignorance. Si le cadre danalyse dborde lvnement, une telle thorie redonne une responsabilit l o le simple vnement dexception llude parfois. Cette responsabilit nat surtout de la distinction opre par la thorie entre le terrain de crise et lvnement qui la dclenche. On pourra bien sr toujours objecter que les vnements qui dclenchent la phase aigu de la crise nont parfois rien voir avec lorganisation. Ainsi, les catastrophes naturelles ne sont pas issues des organisations elles-mmes, mais peuvent pourtant les prcipiter dans des situations de
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crises graves. Une distinction entre deux formes de rupture simpose. La premire est celle induite directement par laccumulation des imperfections prcdentes. Cest lincident de trop dans le prolongement logique de ce qui sest tram prcdemment, cest la notion dvnement prcipitant un dsquilibre prexistant. La deuxime forme de rupture est totalement indpendante du processus cumulatif identifi, les catastrophes climatiques en sont un exemple. Dans ce cas, lvnement agit comme un agent rvlateur ou catalyseur et non plus comme un dclencheur. Cest lexemple de la canicule de lt 2003 qui rvle toute une srie de dysfonctionnements gouvernementaux, hospitaliers et socitaux sans que la canicule soit videmment le prolongement de ces dysfonctionnements. Cette deuxime forme de rupture est le plus souvent externe lentreprise, mais le principe reste le mme : celui dun catalyseur des dsquilibres et de lignorance. Utiliserlexceptionnelpourclairerlesfacetteshabituelles desorganisations Quoi quil en soit, les gestionnaires sous-entendent trop souvent que ces vnements ne dpendent pas de leur volont parce quils les jugent trop exceptionnels. Ils mettent en exergue le caractre anormal de lvnement pour viter le questionnement sur lanormalit des dsquilibres internes rvls. Mais une crise offre prcisment la possibilit dutiliser lexceptionnel pour revisiter la normalit, dutiliser le singulier pour comprendre la rgularit. Le paradoxe et la difficult rsident dans la rconciliation du caractre singulier et exceptionnel de lvnement qui lui enlve tout sens commun et du caractre rvlateur de cette singularit qui dvoile les vulnrabilits structurelles des organisations. Une thorie processuelle de la crise permet cette jonction entre la singularit et la rgularit. Cest parce quil existe une rgularit de fragilits et dignorance quil existe une singularit de lvnement. Les gestionnaires doivent sappuyer sur les vnements pour rendre compte des vulnrabilits rcurrentes, de leur dveloppement et de leur ancrage. Cest en faisant le pont entre le singulier et le rgulier quils peuvent redonner lvnement son potentiel de reconfiguration des possibles et donc puiser dans le potentiel dapprentissage et de changement dont il est porteur.
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LA RSILIENCE, UN ENJEU POLITIQUE? LAPPROCHE FRANAISE DU RISQUE DE PANDMIE GRIPPALE (H5N1)

Par Claude Gilbert, Directeur de recherche au CNRS (UMR Pacte, Maison des sciences de lhomme-Alpes), France claude.gilbert@msh-alpes.fr Isabelle Bourdeaux, Ingnieure dtude au CNRS (Maison des sciences de lhommeAlpes), France isabelle.bourdeaux@msh-alpes.fr Et Laurence Raphal, Ingnieure dtude au CNRS (Maison des sciences de lhommeAlpes), France laurence.raphael@msh-alpes.prd.fr
RSUM La menace de pandmie grippale lie au H5N1 sest traduite en France par une importante mobilisation des pouvoirs publics. Les questions sanitaires et dordre public ont t privilgies dans la perspective de ltat durgence . Si la question de la continuit des activits a progressivement t prise en compte, elle nintgre que partiellement les effets produits par une crise longue avec une dgradation de la vie collective. Une rflexion en termes de rsilience tarde donc merger en raison de la difficult des dcideurs affronter la complexit dune crise globale, prendre en compte les vulnrabilits des socits modernes et envisager la ncessit dune gestion de plus en plus dmocratique de ce type de crise. ABSTRACT In France, the threat of an avian flu (H5N1) epidemic has led to a major mobilization on the part of public authorities. Issues of health and public order have been prioritized from a state of emergency perspective. While the question of the continuation of activities has been gradually taken into account, it nevertheless remains that the impacts of a long crisis accompanied by a deterioration of life in society have received only limited consideration. Accordingly, a lag has occurred in terms of framing reflection in terms of resilience, owing to the challenges facing policy-makers when dealing with the complexity of a comprehensive crisis, factoring for the vulnerabilities of modern societies, and contemplating the requirements of an increasingly democratic approach to managing this type of crisis.
Pour citer cet article : Gilbert, C., I. Bourdeaux et L. Raphal (2010). La rsilience, un enjeu politique? Lapproche franaise du risque de pandmie grippale (H5N1) , Tlescope, vol. 16, n 2, p. 22-36.
a question de la pandmie grippale se trouve de nouveau sur lagenda, quil sagisse des agendas des scientifiques, des dcideurs politico-administratifs, des industriels du secteur pharmaceutique ou des mdias. Partout dans le monde, ce risque figure dsormais parmi les premires proccupations, ravivant le spectre de la grippe espagnole dont on rappelle sans cesse quelle a caus plus de victimes que la Premire Guerre mondiale. Ce nouvel intrt pour la pandmie grippale parat directement li lactualit des menaces que des virus comme le H5N1 ou plus rcemment le H1N1 ont sembl faire peser sur lensemble de la plante aprs lpisode du SRAS en 2003. Il rsulte galement dautres facteurs touchant moins le phnomne pandmique en tant que tel que la faon dont ce problme a t port par diffrents acteurs et structures. Depuis les annes 1990, divers acteurs concerns par la grippe sai22
sonnire dans les domaines scientifique, politico-administratif et conomique ont uvr, notamment en France, pour que la menace de pandmie grippale soit prise en compte. De mme, la fin de cette dcennie lOrganisation mondiale de la Sant sest appropri cette question en soulignant limportance des menaces mondiales en matire sanitaire et donc lunit du monde dans ce domaine (Brender, 2009) comme lvoque la formule dsormais clbre : One World, One Health promue par de grandes organisations internationales1. La pandmie, qui tendait apparatre comme un problme du pass, figure donc une fois de plus parmi les principales menaces collectives contemporaines. La question qui se pose aujourdhui nest cependant pas tant de comprendre pourquoi cette question a rmerg ou de connatre la chance quelle a de rester inscrite lordre du jour (interrogations habituelles dans le champ danalyse des politiques publiques), que de dterminer la nature du problme ainsi soulev. Comme lensemble des problmes publics, la pandmie peut recevoir de multiples dfinitions selon la faon dont elle est problmatise . Les luttes dfinitionnelles jouent ainsi un rle dterminant dans la caractrisation dun problme (Gilbert et Henry, 2009) et, pour ce qui est de la pandmie, elles ont fortement impliqu les organisations internationales (Scoones et Forster, 2008). Si, assez spontanment, elle apparat comme un problme dordre sanitaire ou un problme de scurit ou dordre public, elle a pu tre galement considre comme un problme de maintien de la continuit des activits, voire un problme de rsilience. Or les priorits retenues, ou la faon de hirarchiser ces diffrentes dimensions, changent considrablement la nature du problme, lidentification des acteurs et des organisations responsables ou ayant la lgitimit de sen occuper et le type de mesures et de moyens susceptibles dtre mis en uvre. Le cas de la France est de ce point de vue intressant, car il est rvlateur des obstacles quont rencontrs les dcideurs, notamment ceux impliqus dans llaboration des versions successives du plan de lutte contre la pandmie grippale (2004, 2005, 2006, 2007, 2009), intgrer les diverses facettes du problme pandmie grippale et, plus encore, oprer les arbitrages pouvant paratre ncessaires. Un sminaire organis dans le cadre des travaux de lInstitut des hautes tudes de la scurit et ayant dbouch sur une publication (Gilbert, 2007) a t une occasion propice pour mettre jour ces difficults qui se situent sur de multiples plans. Elles rsultent tout la fois (1) du cadrage effectu du problme (Goffman,1974), avec les limites quil induit sur le plan cognitif; (2) de la nature des instruments mis en uvre pour lapprhender, tel le plan, qui ne sont jamais neutres et induisent galement des limites (Lascoumes et Le Gales, 2005); (3) des moyens matriels et humains, ainsi que du temps disponible pour traiter ce problme; (4) de la nature des relations dj tablies entre les acteurs et les structures
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divers titres concerns; (5) des contingences extrieures (un problme pouvant toujours en chasser un autre, ou se mler un autre comme ce fut rcemment le cas avec le dplacement dintrt du H5N1 grippe aviaire au H1N1).
LAPPROCHEDUPROBLME,LAFORMULATIONETLESSOLUTIONS
La principale caractristique de la pandmie grippale, telle quelle a t aborde travers le virus H5N1 (soit la problmatique grippe aviaire ), est dapparatre tout la fois comme un problme saisissable et insaisissable. Cest probablement cette singularit, trs perturbante sur le plan de la connaissance, qui a engendr les principales incertitudes son sujet. Par certains aspects, la pandmie grippale se prsente effectivement comme un problme pouvant tre apprhend. Sa filiation avec la grippe saisonnire, si lon sen tient ses causes, la rend familire puisquil sagit toujours de virus grippaux qui peuvent tre analyss et surveills, grce aux importants dispositifs mis en place l'chelle mondiale tant en matire de sant animale (Organisation mondiale de la sant animale) quen matire de sant humaine (Centers for Disease Control, Organisation mondiale de la Sant). Les capacits dexpertise ne manquent pas et les chanes entre expertise et dcision sont suffisamment courtes pour produire des ractions rapides. Par ailleurs, la pandmie grippale constitue un risque vident et relativement prvisible, car pour des raisons dordre statistique et pour dautres lies lhistoire des maladies, il semble probable, voire inluctable, quune pandmie grippale survienne (jusquen 2009, aucun pisode grippal mondial dimportance navait plus eu lieu depuis 1957 et 1968). Enfin, mme sil est maintenant un peu lointain, on dispose dun vnement de rfrence la grippe espagnole qui fournit des indications sur ce que pourrait tre la dynamique du phnomne pandmique (plusieurs vagues espaces dans le temps) et ses effets en termes sanitaires. Des projections ralises en France par lInstitut de veille sanitaire ont ainsi abouti au fait quune grippe pandmique, maladie universelle et donc natteignant pas uniquement des personnes ges, affaiblies ou immunodprimes, pourrait toucher en France 21 millions de personnes. Quant la mortalit, elle pourrait varier de 90 000 200 000 individus si des mesures ntaient pas prises et tre rduite de moiti dans le cas inverse (Doyle et autres, 2005). Les autorits et les experts ne sont donc a priori pas compltement dmunis, contrairement dautres menaces dans le champ de la sant publique, par exemple lorsque lagent menaant est difficilement identifiable (comme ce fut le cas avec le virus du sida ou le prion avec la vache folle ). Mais ces relatives certitudes, se mlent diverses incertitudes. Dans le cas du H5N1 par exemple, les incertitudes entourent le virus lui-mme, sujet dventuelles mutations ou hybridation, les caractristiques de la maladie, quil sagisse des modes de propagation ou dincubation, des symptmes spcifiques, des possibilits dimmunisation, ainsi que les traitements envisageables. Ces incertitudes ont t accentues par les controverses scientifiques qui se sont alors dveloppes et qui renvoient aux logiques propres la communaut scientifique (Gilbert, 2009), sachant que des controverses analogues ont eu lieu lors de la grippe espagnole (Rasmussen, 2007).
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Les doutes portent galement sur lampleur que peut avoir la pandmie compte tenu des proprits du virus, plus ou moins bon candidat au dclenchement dune pandmie et, plus encore, du contexte contemporain. La multiplication des changes dans le monde accrot considrablement le risque ainsi que la vitesse de diffusion des virus sans que lon connaisse vraiment lefficacit des diffrentes mesures barrires envisages. Limportance et la diversit des flux dans le monde contemporain, qui concernent la fois les marchandises, les animaux et les hommes, conduisent envisager les pires hypothses sans que lon puisse dterminer leur degr de robustesse. Enfin, en raison mme de lampleur quune pandmie grippale pourrait prendre dans le contexte contemporain, il semble difficile denvisager lensemble des consquences quelle pourrait avoir, notamment au-del des aspects sanitaires. La seule certitude est que la pandmie, menace la fois suspendue et inluctable, pourrait avoir un fort impact mondial. Lapproche faite de la pandmie grippale travers le H5N1 oscille donc entre lidentification dune menace pouvant faire lobjet dun certain contrle sur le plan de la connaissance et la perception dune menace difficilement matrisable. Cette oscillation est trs perceptible dans llaboration des plans franais qui naviguent entre ces deux ples en privilgiant cependant des options qui donnent une impression de matrise, quelles que soient les incertitudes. Cette impression a dabord rsult de la focalisation sur le H5N1 qui, par mutation ou hybridation, pourrait donner lieu un virus pandmique. Le virus H5N1 affectant les animaux et pouvant affecter les hommes est en effet clairement identifi. Il fait lobjet dune surveillance depuis 2003 et un ensemble dactions peuvent tre planifies pour tenter de le circonscrire. Cela tient notamment au fait que les organismes techniques et scientifiques et les administrations charges de la sant animale ont acquis dimportants savoir-faire dans la lutte contre les pizooties et sont bien prpars, notamment la suite de la crise de la vache folle. Ainsi, le H5N1 fournit-il la perspective dune prise possible sur une situation qui nest pas sans lien avec lventuelle situation pandmique, toujours possible, mais qui sen diffrencie mme si la gestion de lapparition de nombreux clusters dans le monde a t complexe. Dans ce cadre-l, les incertitudes sont assez fortement rduites comparativement dautres types de risques (la vache folle, par exemple) puisque lon sait sur quel type dagent on intervient, quels sont ses effets sanitaires immdiats sur les hommes, comment on peut ragir au mieux, aussi bien dans une perspective de prvention que de gestion de crise (mme si, sur le terrain, les difficults rencontres ont pu tre nombreuses). Par ailleurs, des actions de communication peuvent se dvelopper en lien avec la surveillance de la diffusion du virus et des diffrentes actions engages. Bref, si le virus pandmique reste virtuel, ce nest pas le cas du H5N1 qui permet dincarner la virtualit de cette menace et qui peut tre lobjet de diverses actions publiques visant prvenir le dveloppement dune pandmie. Limpression de matrise est galement donne par un ensemble dactions, planifies, qui visent non seulement doter la socit darmes de dfense et prparer la mobilisation des acteurs qui seront au front , mais aussi limiter, voire contrler, le dveloppement de la pandmie. On se situe trs clairement dans une
La rsilience, un enjeu politique? Lapproche franaise du risque de pandmie grippale (H5N1)
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logique de type militaire avec toutefois une particularit : lennemi face auquel on se prpare se dfendre nest pas encore identifi. Cest donc un ensemble de paris qui sont faits sur lefficacit des moyens et des mesures mises en uvre. Ainsi, la prparation la lutte contre le virus pandmique sest-elle traduite par lachat massif dantiviraux et de masques de protection. Leur stockage, leur scurisation, lorganisation de leur distribution ont t au cur des proccupations, ainsi dailleurs que la conception dun vaccin prpandmique qui a fait lobjet dimportants investissements. La fabrication de vaccins vritablement adapts la menace ne peut en effet intervenir que plusieurs mois aprs lapparition de la souche pandmique (comme on a pu lobserver partir de la mi-2009 avec le H1N1). Les controverses scientifiques, alors assez nombreuses, sur lefficacit des antiviraux nont pas frein la constitution de stocks importants pour lesquels des budgets galement importants ont pu tre dgags. Une seconde srie dactions concerne la prparation de la mobilisation des acteurs et plus particulirement ceux du champ sanitaire. Ont alors t au cur des proccupations, la faon dont les hpitaux pouvaient faire face un soudain afflux de malades, la faon dont des services daide mdicale urgence rattachs lhpital pouvaient effectuer des mdiations entre la population et les services hospitaliers, la faon dont la mdecine librale (dite de ville ) pouvait sinscrire dans ce dispositif. Le modle de rfrence est donc celui de la mobilisation, celle des acteurs du domaine de la sant, mais galement celle des acteurs de la scurit publique (la police et la gendarmerie) en raison des risques de troubles, par exemple ceux lis laccs aux mdicaments, aux soins, etc. Du fait des choix effectus pour disposer des moyens de dfense, pour organiser la mobilisation des acteurs, un rle prminent est demble donn aux administrations publiques qui dans ces circonstances symbolisent ltat : le ministre de lAgriculture, le ministre de la Sant et, surtout, le ministre de lIntrieur. La dimension rgalienne se retrouve aussi dans la manire dont est a priori envisage la gestion de la crise pandmique. Dans les premires versions du plan, la gestion de la crise se concentre sur la premire phase de cette crise, celle qui correspond la confrontation avec le virus pandmique. La principale mesure prconise est linterruption de la vie collective, avec pour objectif de freiner lavance du virus , puis la limitation de la vie collective aux aspects essentiels, ce qui permet de couvrir les besoins vitaux. On se situe ainsi clairement dans loptique de ltat durgence avec, l encore, un rle de premier plan attribu ltat qui il revient de faire respecter lordre, deffectuer des contrles et, au-del, de reprendre en main lensemble de la socit. Il est ainsi prsuppos que non seulement ltat doit intervenir dans ce sens et assumer lensemble de ces responsabilits, mais quil en a galement la capacit.
LESQUESTIONSVITES
La France est apparue comme lun des pays ayant le plus rapidement ragi la menace de pandmie grippale et ayant pris les dcisions qui simposaient (Mounier-Jack et Coker, 2006). Diverses raisons expliquent cette situation. La rfrence au principe de prcaution, qui fait toujours en France lobjet de nombreuses
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rflexions (Tabuteau, 2009), a certes jou mme si ce principe est avant tout compris par les autorits comme un principe de prudence conduisant lvitement de toute prise de risque. Mais llment le plus dterminant est probablement leffet produit par diffrentes crises sanitaires (sang contamin, hormones de croissance, amiante, vache folle, etc.), dont certaines ont donn lieu des affaires, des scandales, avec la mise en cause des autorits et des experts. Cela dautant plus quen dpit des rformes entreprises, les autorits sanitaires nont pu viter une nouvelle crise lie la canicule de 2003. On comprend ainsi pourquoi le personnel politique, administratif et mdical ainsi que les membres de la communaut scientifique se sont vivement mobiliss et ont pu disposer des moyens financiers pour faire face cette menace. Cette raction et la forme quelle a prise peuvent cependant susciter des interrogations. Sil y a eu mobilisation , celle-ci sest dabord effectue par rapport au H5N1, ennemi identifiable et contrlable dans ses effets immdiats. Quant la menace pandmique, telle quelle est susceptible de rsulter dune mutation ou dune hybridation du H5N1, elle a t aborde en fonction des traitements disponibles, des forces pouvant tre runies et des mesures pouvant tre envisages. Autrement dit, faute de connatre le problme, davoir prise sur lui, des solutions ont t avances en rfrence des expriences et des modles daction passs, selon un processus dsormais bien connu (March et Simon, 1991). Une partie des incertitudes lies la menace de la pandmie grippale ont ainsi pu tre vacues et un cadre daction dfini grce leffort de planification. Mais dans le mme temps, ce cadrage a contribu occulter ou, plus exactement, viter des questions que les acteurs nignorent pas mais qui, pour de multiples raisons, sont mises distance. Parmi les questions esquives, la plus importante est probablement celle lie la dure, la temporalit propre une situation de type pandmique. Bien que le scnario de rfrence soit celui de la grippe espagnole, il nest pas clairement envisag que la crise puisse durer de nombreux mois, voire plus dune anne, avec plusieurs vagues espaces. Dans les textes officiels, limprcision demeure puisquil est souvent fait tat de plusieurs semaines, de plusieurs mois sans que le temps long avec tout ce quil implique soit rellement pris en ligne de compte. On peut certes considrer que lincertitude ce sujet est telle quil est a priori difficile de faire des projections, mais on peut aussi supposer que lvitement de cette dimension tient au fait que son intgration conduirait modifier de faon assez radicale lapproche du phnomne pandmique et de ses effets possibles. Envisager le temps long a pour premire consquence de mettre en vidence quune grande part des actions prvues sous lgide des pouvoirs publics correspondent en fait la phase durgence. Cest par exemple le cas des mesures relatives linterruption puis la limitation des changes, au confinement dune large partie de la population, etc. Or par dfinition cette phase de lurgence, marque par la suspension des modalits de fonctionnement ordinaires, par lexception donc, est ncessairement limite. Elle lest du fait que les acteurs et les organisations devant intervenir dans le cadre de ltat durgence, que ce soit dans le domaine sanitaire ou dans celui de la scurit publique, ne peuvent le faire durablement. Les appr-
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ciations divergent ce sujet, mais les acteurs directement concerns nimaginent pas quun tel tat puisse tre maintenu longtemps (quelques jours selon certains, quelques semaines selon dautres). De plus, linterruption des changes et donc dune partie de la vie collective ne se rvle possible que pendant une priode relativement limite, en raison des difficults faire fonctionner une socit, plus particulirement une socit moderne, en se fondant sur des structures et des rseaux de substitution rgis selon des modalits exceptionnelles (notamment en ce qui concerne la couverture des besoins essentiels). Ainsi, penser la situation pandmique en fonction du temps long conduit admettre dune part que la priode de lurgence ne peut se prolonger longtemps et dautre part que cest une nouvelle phase qui advient rapidement avec dautres caractristiques. Mme si des volutions ont eu lieu, les plans franais sont peu clairants ce sujet, la phase de posturgence ne faisant pas lobjet de grandes discussions (en particulier dans les premires versions du plan qui, bien que se prsentant comme des plans de lutte contre la pandmie , concernaient de fait trs peu la situation pandmique elle-mme). Une autre consquence du temps long, troitement lie la premire, est la modification de lordre successif des priorits. Si de toute vidence les dimensions sanitaire et de scurit publique se situent au premier rang pendant la priode durgence, par exemple lors de la premire confrontation avec le phnomne pandmique, cest de moins en moins vrai au fur et mesure que sinstalle la situation pandmique. On passe de la gestion dune crise dans lurgence une crise o lurgence sestompe et lorganisation de la vie collective dans un contexte de plus en plus difficile devient la priorit. Quelques jours ou quelques semaines aprs la premire confrontation avec une vague pandmique, la question essentielle sera non seulement dassurer les soins et de garantir lordre, mais galement de savoir comment assurer une production et une distribution dnergie, de produits et dinformation, et comment veiller la dlivrance de services permettant de maintenir, mme a minima, la vie collective. Aprs des fonctionnements rgis par lurgence, lexception, il sagit de rtablir, voire dtablir, des fonctionnements plus ordinaires et, le plus souvent, sur un mode dgrad. Ds lors, les priorits changent puisque la question est moins de faire face lennemi symbolis par un virus, de ragir ses effets immdiats sur la sant des personnes et, par ricochet, sur la structure sociale, que de dterminer comment une socit peut rsister la suite des multiples dysfonctionnements gnrs par une pandmie. La rflexion sur ltat durgence laisse ainsi place celle sur la rsilience, cest--dire, dans son acception la plus courante, sur la capacit des collectivits humaines maintenir ou retrouver assez rapidement des conditions de fonctionnement proches de la normale aprs des vnements extrmes inattendus. Une telle proccupation nest pas absente des plans franais qui, comme nous lavons dj soulign, ont de plus en plus intgr la question de la continuit des activits . Mais la prise en compte de cette question sest largement faite sans quil y ait un vritable changement de perspective puisque la continuit des activits est davantage envisage dans le cadre de la prolongation de ltat durgence que dans le cadre dune nouvelle modalit de gestion.
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Une autre consquence de la prise en considration du temps long, galement troitement lie aux prcdentes, a trait au rle des diffrentes catgories dacteurs. Tant que lon se situe dans la phase de lurgence, avec pour priorit les questions sanitaires et dordre public, les acteurs incontestablement responsables sont les pouvoirs publics. Leur lgitimit est dautant plus incontestable en France que cela renvoie des prrogatives rgaliennes et que le gouvernement et ladministration publique disposent des forces et des moyens pour agir dans ce contexte. La gestion de crise, plus exactement la gestion de crise courte, est plus que tout autre le domaine dans lequel ltat, au sens fort du terme, peut affirmer pleinement ses comptences et prrogatives. Cest moins vrai avec les crises longues, en particulier celles qui mettent rude preuve les fonctionnements de base des socits contemporaines. Dans ce cas, divers dplacements soprent. Tout dabord, au sein mme de ltat, o les ministres et les organismes habituellement chargs des questions la fois ordinaires et structurelles reviennent au premier plan avec la ncessit dintroduire des logiques interministrielles. De mme, les collectivits locales, diriges par des lus qui sont aussi reprsentants de ltat, sont voues occuper une place importante en raison de linvitable territorialisation de la gestion dune crise longue. Mais dautres dplacements tout aussi importants soprent en direction des acteurs et des organisations de la socit civile. En premier lieu en direction du secteur conomique, cest--dire vers les entreprises sur lesquelles reposera essentiellement lentretien de la base de la vie collective. Cest vrai pour toutes celles impliques dans des activits de production, mais plus encore pour celles qui grent les grands rseaux que ce soit dans le domaine de la distribution des biens, de lnergie, du transport ou de la communication. Un autre dplacement concerne la socit civile au sens plus restreint du terme, soit lensemble des structures associatives, nombreuses et diverses en France, constituant les fondements ordinaires de la sociabilit et de lentraide. Bref, la prise en compte du temps long pouvant tre introduit par une pandmie a comme consquence de reporter progressivement et de plus en plus la charge de la gestion de la crise sur des acteurs non tatiques qui en temps ordinaire sont au cur du fonctionnement des socits. Bien que prvisibles, ces dplacements sont de fait peu envisags par les plans franais ni dailleurs les changements que cela pourrait induire dans le positionnement des pouvoirs publics, de ltat. Si l encore des volutions ont eu lieu, si les collectivits locales, les entreprises (notamment les plus grandes dentre elles) ainsi que le milieu associatif tendent tre apprhends comme des partenaires, le cadre de rfrence demeure inchang : quels que soient les dplacements de comptence susceptibles de soprer dans les faits, ltat continue dapparatre comme pouvant et devant piloter la gestion de la crise, aussi longue soit-elle, sans quil apparaisse ncessaire, officiellement du moins, de repenser la nature de ce partenariat. Mais en pratique, les approches sont beaucoup plus nuances. Les acteurs aussi bien publics que privs font assez bien la part entre les ncessits rhtoriques, propres aux entreprises de lgitimation, et les moyens et les forces effectifs dont disposent les diffrents acteurs pour intervenir en temps de crise.
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LESRAISONSDELVITEMENTDESPROBLMESIDENTIFIS
Il serait exagr daffirmer que les plans franais font limpasse sur les questions prcdemment voques, quil sagisse de la prise en compte du temps long, de la priorit devant tre donne lorganisation de la vie collective en situation dgrade ou du partenariat tablir avec les acteurs non tatiques. Mais il serait tout aussi exagr de considrer que ces questions sont abordes frontalement, le terme mme de rsilience, avec le changement de perspective quil induit, tant encore assez peu usit dans les milieux politico-administratifs malgr la diffusion dont il fait aujourdhui lobjet. Fonder une stratgie de gestion de crise sur le maintien ou le renforcement des capacits de rsilience (Boin et McCoonel, 2007; Comfort, 2002; Comfort, Sungu et Johnson, 2001) reviendrait dplacer les interrogations sur les modalits et les dynamiques en uvre et les changements introduire pour que les personnes, les groupes sociaux, les organisations et les institutions puissent trouver les leviers suffisants pour survivre et se maintenir lors dune situation de crise longue et critique. Or les acteurs concerns par la gestion dune pandmie louvoient entre la prise en compte de lensemble des dimensions quelle introduit et leur vitement. Cela tient dabord au fait que la pandmie grippale, aussi inluctable semble-t-elle tre, demeure une menace dont lampleur ne peut tre a priori dtermine, dautant plus que dune certaine faon le H5N1 na pas tenu les promesses de catastrophe dont il tait porteur, tout comme dailleurs pour le moment le H1N1. Mais, les difficults et les rticences dvelopper lintgralit du scnario associ une pandmie grippale proviennent aussi dune srie dobstacles dont certains sont dordre politique . Un premier obstacle, et non des moindres, est que la prise en considration des difficults pouvant surgir dans lorganisation de la vie collective lors dune crise longue conduit identifier un trs grand nombre de problmes relevant de secteurs trs divers et impliquant une multiplicit dacteurs. Il en rsulte une grande complexit qui tend chapper tout effort de matrise, notamment par la planification. Penser la crise en temps de pandmie, au-del de la phase durgence, revient ouvrir une bote de Pandore. Cest en effet faire surgir sans fin des problmes aux solutions incertaines, dautant que les exemples du pass tendent montrer que la caractristique de ce type de crise est de correspondre des situations variables dans le temps, dans lespace et donc avec des priorits changeantes. Ds lors, leffort de planification au-del de la phase durgence semble un peu vain, limagination ayant elle-mme ses limites. Cet effort se poursuit aussi longtemps quil parat permettre une certaine matrise et tend sinterrompre quand ce nest plus le cas, laissant alors place llaboration dorientations assez gnrales. ce point de rupture, un changement de perspective et de mode de gestion nest pas vritablement envisag et tout porte croire quau terme de la phase durgence, et une fois prcises de grandes options stratgiques, la priorit pour les acteurs sera de sadapter aux situations en fonction des circonstances, deffectuer des arbitrages pertinents entre les problmes apparaissant et les moyens alors disponibles pour les rgler. Le principal enjeu dans de pareilles circonstances sera de connatre ltat effectif de la ralit, tant pour pouvoir lui donner un sens que pour agir efficacement. Se prparer grer la crise pandmique une fois passe la
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phase durgence revient non pas se prparer dcliner un plan (qui, pour cette nouvelle phase, est de toute faon assez sommaire), mais se prparer de continuelles adaptations en analysant les lignes de force (Jullien, 2002) propres chaque situation, chaque territoire. Cela signifie aussi se prparer dvelopper des penses non conventionnelles, une ouverture desprit permettant denvisager des approches indites des problmes ainsi que la recherche de solutions inattendues (Lagadec, 2000). Or mme sil est constamment rappel que le plan doit surtout tre conu comme un outil adaptable, le simple fait quil soit considr comme le principal, voire lunique, instrument de gestion des crises ne prdispose pas les pouvoirs publics et dune manire gnrale lensemble des acteurs se prparer une confrontation avec la crise pandmique et ses incertitudes. En complment, dautres approches et dispositifs semblent ncessaires pour se prparer des situations changeantes qui requirent des capacits dattention, de comprhension et dadaptation pour que des dcisions opportunes puissent tre prises (Detienne et Vernant, 1974). Un second obstacle au dveloppement du scnario relatif la pandmie est quil conduirait sinterroger, bien plus que cela nest fait actuellement, sur les bases de fonctionnement des socits contemporaines et spcialement des socits du Nord. Or, ce sujet, des modifications importantes sont intervenues. La division du travail, lchelle internationale, sest considrablement accrue avec pour consquence une dpendance fonctionnelle de plus en plus forte des conomies europennes, nord-amricaines, etc. lgard des conomies des pays mergents, en particulier des pays asiatiques. Ainsi, une grande partie des biens de consommation courante est-elle produite par ces pays pouvant, aussi bien que dautres, tre les premiers touchs lors dune pandmie. De mme, une partie importante des biens ncessaires au maintien de lappareil productif et des rseaux des pays du Nord est galement produite par ces pays mergents (par exemple, les cartes lectroniques ncessaires au fonctionnement de nombreux appareils, machines et dispositifs). Tout ralentissement, ou toute interruption, des flux entre pays mergents et pays riches, quil soit li des problmes de production ou de transport, mettrait progressivement en panne les pays du Nord qui, de rares exceptions prs (ptrole, gaz) ne disposent pas de stocks en raison de la politique gnralise des flux tendus . Les capacits dautarcie, y compris dans des domaines considrs comme vitaux, sont rduites (pour prendre un exemple significatif quoique quelque peu marginal, ce nest pas sans difficult que la France a pu rcuprer une autonomie en matire de fabrication des masques de protection). Bref, la continuit des activits dans les pays du Nord repose sur lactivation permanente de rseaux qui en cas de pandmie seraient fortement perturbs. Ces difficults sont assez clairement perues, notamment par des acteurs proches du terrain comme ce directeur dhpital qui soulignait que lors dune pandmie son problme serait certes celui de laffluence des patients, mais aussi celui de lapprovisionnement en seringues, en mdicaments, en plateaux-repas, etc. Mme si des rflexions ont depuis un certain temps dj t engages sur les secteurs dimportance vitale, notamment dans une perspective de dfense nationale, lampleur des vulnrabilits contemporaines na pas t compltement prise en compte,
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surtout si on relie ces vulnrabilits au facteur temps, essentiel en cas de pandmie. En outre, bien que ces questions soient prsentes lesprit de nombreux responsables, elles tendent tre cartes puisque dune certaine manire il sagit de problmes sans solution, en tout cas sans solution immdiate ou avec des cots financiers importants, voire exorbitants. cet gard, il peut sembler prfrable pour beaucoup dacteurs dattendre dtre au pied du mur . Un dernier obstacle la prise en compte du scnario de crise li une pandmie a trait la redistribution du rle des acteurs quil implique. Une fois passe la phase durgence correspondant un contrle effectif de la socit par ltat, ltat durgence donc, avec la panoplie habituelle des moyens et des mesures dont disposent les pouvoirs publics, dautres priorits se font jour appelant de nouvelles comptences et par consquent de nouveaux acteurs. Or les dplacements devant soprer en ce sens, prcdemment voqus, sont assez problmatiques. Concevoir une plus grande intgration des grands ministres chargs des problmes ordinaires, la mise en uvre de linterministrialit, demeure difficile, voire dlicat. Il est par exemple symptomatique que le travail ministriel li la prparation des plans, dabord confi une structure dpendant directement du premier ministre et donc hors hirarchie (le Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale), ait t progressivement confi une structure ad hoc (autour du dlgu interministriel la lutte contre la grippe aviaire), dont la faiblesse (en termes de pouvoir, de prrogatives, etc.) semble tre une condition sine qua nun pour quelle puisse, sans contraintes excessives, organiser des changes et des confrontations entre les ministres et les diffrents organismes publics susceptibles dtre concerns. On se heurte continuellement la prminence affiche et revendique de certains ministres de lAgriculture, de la Sant et de lIntrieur dans le cas de la grippe aviaire et, plus encore, la reconnaissance du rle dterminant du ministre de lIntrieur lorsque la crise prend une certaine ampleur. Les exercices, mais galement la rcente crise relative au H1N1, ont dailleurs montr que ce leadership simpose naturellement au sein de ladministration franaise. Les difficults envisager les adaptations exiges par la nature mme dune crise pandmique longue sont encore plus grandes lorsquil est question du rle ventuel des collectivits locales et, surtout, des acteurs non tatiques. Lhypothse, pourtant raisonnable, dune progressive territorialisation de laction publique dans de telles circonstances ne conduit ainsi pas reconnatre le rle de ces collectivits locales dont certaines (comme les grandes villes, les mtropoles) disposent de moyens et de capacits daction trs importants et qui, comme on a dj pu le constater dans diverses situations critiques, peuvent prendre de nombreuses initiatives et assumer pleinement un leadership. Dans ce domaine, lobstacle est le prsuppos constant de linfodation des collectivits locales partie de ladministration publique au reprsentant local de ltat, au prfet donc, en cas de crise importante. Pour les acteurs non tatiques, le prsuppos de la soumission ltat est encore plus flagrant. Les entreprises, quelle que soit leur taille, quelle que soit leur exprience, quel que soit le rle quelles jouent dans lorganisation habituelle de la vie collective, sont en effet censes tre encadres par les pouvoirs publics. Lautonomie quelles ont en temps
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ordinaire, les savoir-faire acquis lors des dysfonctionnements qui ponctuent habituellement leur activit ou pendant la gestion de crises ponctuelles sont de fait peu mis en avant. Enfin, sagissant de la population (puisquil nest quoccasionnellement fait tat du citoyen ), elle apparat avant tout comme un problme en cas de crise, notamment en cas de crise prolonge, en raison des risques supposs de rupture des liens sociaux, que cela soit attribu la peur, la panique, des pertes de solidarit au sein des groupes sociaux, des familles, etc. Les capacits propres des diverses structures de cette partie de la socit civile, dont les associations, sont peu mises en avant en France malgr les dmonstrations faites en diverses circonstances du rle quelles jouent dans les solidarits et entraides (que ce soit sur une base territoriale ou travers de multiples rseaux). Les barrires la reconnaissance du rle des acteurs de la socit civile (entreprises, population) rsultent dun a priori largement partag dans les sphres de dcision selon lequel seul lencadrement de ces acteurs par ltat peut permettre un certain maintien de lappareil conomique et de lordre social et politique, encadrement qui passe par la ngation de la possibilit pour les membres et structures de la socit civile de devenir des acteurs part entire, entre autres en cas de crise longue.
ENGUISEDECONCLUSION
La faon dont a t apprhende en France la menace de pandmie grippale lie au H5N1 montre assez bien les limites rencontres par cette approche et le mode de gestion qui lui correspond. Dun ct, il est indniable que cette menace a t prise en compte et que des rponses ont t apportes, grce un srieux travail de planification saccompagnant de la mobilisation de moyens significatifs et du dgagement de ressources financires importantes. Mais dun autre ct, ces rponses apparaissent limites et semblent ne correspondre en fait qu une approche trs partielle dune crise pandmique qui, pour lessentiel, est ramene aux aspects ne caractrisant vraiment que les premires phases, plus particulirement celle durgence. Ainsi, en dpit des inflexions observables dans llaboration des diverses versions du plan franais, il ny a toujours pas, tant du point de vue de la connaissance que de celui de laction, de vritable approche de la situation pandmique telle quelle est redoute. Et si lon admet quune telle approche est de toute manire difficile, voire impossible, compte tenu de la complexit des questions traiter, il ny a pas non plus de vritable changement de perspective intgrant cette difficult et conduisant les acteurs tatiques et ceux de la socit civile se prparer affronter des situations fluctuantes et incertaines. Les acteurs participant llaboration des plans et la rflexion laccompagnant sont conscients des nouveaux dfis associs une crise de dimension plantaire et comprenant la progressive dgradation des structures et des rseaux habituellement au cur de la vie collective. Mais bien que la question de la rsilience soit de plus en plus voque, ils sont de fait amens rduire le problme pandmie grippale ce que les pouvoirs publics peuvent traiter et mettre en uvre tant donn aussi bien leurs rfrentiels, les moyens et les forces dont ils disposent, le pouvoir quils doivent affirmer et les lgitimits quils doivent prserver. De l, la focalisation sur
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les phases durgence, sur les actions dans le domaine sanitaire et de la scurit publique; de l aussi, le fait que la question de la continuit des activits , dsormais prise en ligne de compte, ne soit pas compltement corrle avec une analyse des nouvelles vulnrabilits propres aux socits contemporaines. Lexamen de la question de la pandmie grippale suscite donc, sur de nombreux points, des interrogations qui la dpassent largement. Elle est lun des problmes globaux qui, comme nous lavons dj indiqu, amne rflchir moins en termes daffrontement avec des menaces quen termes de capacit rsister, faire preuve de rsilience. Elle est galement, de faon lie, lun des problmes globaux conduisant explorer les vulnrabilits des socits contemporaines, aussi bien celles des socits du Nord que du Sud, sans les limiter aux seules vulnrabilits dordre conomique (vulnrabilits dordre social, politique, etc.). Enfin, la question de la pandmie grippale invite sinterroger sur nos modles politiques, en particulier sur ceux paraissant les plus adapts pour ragir au mieux ce type de crise. Sur ce point, la rflexion semble dailleurs trs ouverte. Par certains aspects, une prise en compte effective de lensemble des problmes poss par une crise pandmique, la fois longue et globale, conduit envisager un accroissement de la dmocratie. Alors que traditionnellement la notion de crise est associe lide dexception, de suspension des modalits sociopolitiques ordinaires (et donc de la dmocratie dans un certain nombre de pays), la crise pandmique pousse au contraire envisager une accentuation de la responsabilit et de lautonomie de la socit civile. Mais par dautres aspects, la pandmie grippale semble plutt appeler le renforcement de la dfense des socits, notamment celles du Nord, surtout lorsque ce type de risque global est li des actions malveillantes, hostiles. Linscription de la question de la pandmie sur les agendas doit dj beaucoup au croisement ayant t fait avec le terrorisme, le spectre du bioterrorisme tant sans cesse prsent (quil sagisse de virus de la grippe, de la variole ou autre). Aussi, le cas de la pandmie grippale peut-il alimenter des rflexions visant moins le renforcement de la vie dmocratique que celui des capacits de dfense des socits contemporaines, surtout celles du Nord, par lintroduction dune plus grande transversalit au sein de ltat, entre ltat et la socit civile dans ses diffrentes composantes. Bref, les risques globaux appellent des socits plus globalises (pour ne pas dire totalises ) avec les risques, cette fois politiques, que cela peut induire. Si lon dveloppe compltement le scnario de la pandmie grippale, de nombreuses interrogations surgissent. Mais, et cest la leon que lon peut dores et dj tirer de la crise rcente lie au H1N1, il ne faut pas se fonder sur un unique scnario en considrant simplement quil peut aller plus ou moins jusqu son terme. Les situations pandmiques sont trs variables et ne se laissent pas enfermer dans des scnarios, mme lorsque ceux-ci intgrent de multiples phases et dimensions. Ainsi, lun des problmes rencontrs par les acteurs et les organisations lors de lapparition du H1N1 est probablement davoir analys cette menace de pandmie travers les cadres de rflexion et daction mis en place sur le modle du H5N1. Une complication supplmentaire dans lapproche de ce type de menace est daccepter linvitable effet de surprise li ce type dvnement. Ds lors,
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et cest un vritable dfi, quelles capacits convient-il de dvelopper en termes de rsilience pour saccommoder au mieux dvnements difficiles apprhender et qui, dune certaine faon, ne se laissent pas surprendre ?
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RISQUE, RSILIENCE ET RECONSTRUCTION : LE TREMBLEMENT DE TERRE HATIEN DU 12 JANVIER 2010

Par Louise K. Comfort, Professeure et Directrice, Center for Disaster Management, Graduate School of Public and International Affairs, University of Pittsburgh, tats-Unis comfort@gspia.pitt.edu Michael D. Siciliano, tudiant au doctorat, University of Pittsburgh, tats-Unis mds55@pitt.edu Et Aya Okada, tudiante au doctorat, University of Pittsburgh, tats-Unis ayo2@pitt.edu Traduit de langlais
RSUM La transition menant des oprations de secours aux dfis plus ardus de la reconstruction la suite dune catastrophe destructrice marque un tournant important qui peut renforcer la socit touche si cette transition est appuye par une analyse saine, une planification efficace et une capacit dapprentissage organisationnel. Le rcent tremblement de terre qui a foudroy Hati le 12 janvier 2010 reprsente un cas inhabituel permettant dtudier cette thorie de la transition tant en thorie quen pratique. Dans cet article, nous examinons le niveau de coordination dont ont fait preuve les organisations et les autorits diverses qui ont particip aux oprations de secours. Sont-elles parvenues se fondre en un systme cohrent capable de relier laide internationale et les capacits locales de manire fournir une base intgre sur laquelle chafauder la reconstruction? Il est galement primordial de savoir si ce systme national/international embryonnaire peut soutenir les oprations complexes ncessaires la reconstruction dans une perspective de durabilit. ABSTRACT The transition from response operations to the more difficult and complex challenges of recovery following a destructive event marks a critical shift that, supported by sound analysis, planning, and organizational learning, can lead to a more resilient community. The recent January 12, 2010 Earthquake in Haiti offers an unusual case in which to examine this transition process in both theory and practice. We investigate whether the large number of disparate organizations and jurisdictions that participated in response operations in Haiti has actually coalesced into a coherent system that can bridge international assistance with local capacity to provide an integrated basis for recovery. More critical is whether this nascent international/national system can sustain the complex operations needed for recovery over time.
Pour citer cet article : Comfort, L. K., M. D. Siciliano et A. Okada (2010). Risque, rsilience et reconstruction : le tremblement de terre hatien du 12 janvier 2010 , Tlescope, vol. 16, n 2, p. 37-58.
impact croissant des catastrophes naturelles sur les zones habites de la plante engendre de nombreuses pertes humaines et matrielles, ce qui met en vidence lurgence reprsente par la gestion des risques dans les rgions vulnrables. Au moins quatorze tremblements de terre importants de magnitude de 7 et plus lchelle de Richter ont secou des zones populeuses depuis 1985; ils ont provoqu la mort de prs de 700 000 personnes et entran des pertes estimes 300 milliards de dollars. Le tableau 1 illustre les pertes lies chacun des vnements sismiques.
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Ces donnes lies aux tremblements de terre ne reprsentent quune partie des pertes causes par les catastrophes naturelles. Des cyclones tropicaux ont frapp le Bangladesh en 1991 et lInde en 1999, des inondations sont survenues au Venezuela en 1999 et en Chine en 2009, des ouragans ont dvast les berges du golfe du Mexique aux tats-Unis en 2004, 2005 et 2008 et une svre canicule a assailli la France en 2003. On constate un criant besoin danalyse de linformation et une ncessit manifeste dactions concertes de gestion des risques reprsents par les catastrophes naturelles. La question politique rside dans le choix des mthodes et des modles dvaluation des risques destins informer efficacement les dcideurs et les rsidents des zones exposes pour leur permettre dagir temps en vue de rduire les risques avant que ne survienne une catastrophe, de rpondre avec efficacit lorsque cela se produit et de se remettre plus rapidement sur pied la suite dun vnement catastrophique pour reconstruire une communaut plus solide et durable. La documentation politique et administrative a consacr beaucoup dcrits aux dfis poss par la prparation et la raction aux catastrophes (Quarantelli, 1998; Waugh, 2006 et 2000; Waugh et Tierney, 2007), mais bien peu a t dit sur lensemble plus critique des fonctions qui rgissent la transition entre les oprations de sauvetage aprs un vnement catastrophique et les dfis beaucoup plus complexes de la vritable reconstruction. Cette transition marque un tournant crucial qui, tay par des analyses, une planification et un apprentissage organisationnel sains, peut entraner la fondation dune communaut plus solide et capable de mieux anticiper les risques reprsents par les catastrophes naturelles et de grer plus efficacement les faibles ressources disponibles de faon rduire les futures menaces. Ce processus de transition requiert trois tapes de base : (1) lidentification des principaux intervenants, des politiques, des procdures et de ltat de la gestion des risques dans la zone touche par la catastrophe avant les vnements; (2) lidentification des apports des nouveaux intervenants et la mise en marche des politiques spcifiques et des procdures qui encadrent les oprations au moment de la rponse immdiate lvnement; (3) lidentification des structures changeantes dinteraction entre les intervenants au moment o les oprations entrent en transition vers la reconstruction et le dveloppement long terme. Ce processus est dynamique et gnre un ensemble complexe de mouvements dans lesquels sengagent de nombreux acteurs chaque tape, qui sont frquemment appels adapter leurs activits un environnement instable. La cartographie des structures dinteraction au cur de cet ensemble instable et vari dintervenants permet la cration dun systme de plan de secours capable dvoluer dans le temps. Trois caractristiques principales influent sur les structures dinteraction qui touchent les acteurs participant un systme de plan de secours : la gravit de lvnement dclencheur et le niveau des capacits sur place avant lvnement, la possibilit de modifier lchelle des oprations de secours inities par les diffrents paliers dautorit et lhtrognit des intervenants impliqus et des groupes touchs par la catastrophe. Il est plus simple dapprhender ce processus de transition en examinant un vritable cas pratique.
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TABLEAU 1 : LES GRANDS TREMBLEMENTS DE TERRE ET LEURS CONSQUENCES

TAILLE DE LA ZONE AFFECTE (EN KM)
PERTES (EN MILLIONS DE DOLLARS AMRICAINS)
1985 1988 1990
Mexique
1995 1997 1999 1999 2001 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2010 2010
Michoacn: 28 Mexico Leninakan, Spitak, Armnie 5 Kirovakan Baguio, Philippines Cabanatuan, 25 Dagupan SW Honshu: Kobe, Japon Awaji-Shima, 22 Nishinomiya Iran Birjand, Ghaen 10 17 33 16 10 30 26 19 81 13
8,1 6,8 7,8
9 500 25 000 2 412
30 000
2 130 204 1 642 000 1 597 553
4 104 14 000 370
Oui Non Non
7,2 7,3 7,8 7,7 8,0 6,8 8,8 7,7 8,1 7,6 7,0 8,8 7,1
5 297 1 568 17 127 2 264 20 005 26 796 165 708 73 338 87 476 1 117 222 570 530 2 183 662 891
36 896 2 300 50 000 8 700 166 836 30 000 69 000 374 171 1 214 300 000 12 135 1 081 252
541 636 74 600 1 358 953 108 664 6 321 812 267 628 532 898 5 128 000 45 976 596 2 501 250 3 700 000 2 671 556 10 515 74 563 865
100 000 100 20 000 14 100 2 623 500 4 452 5 200 85 000 2 200 7 800 22 500 4 282 953
200 000 Oui 10 533 Non Oui
Istanbul, Kocaeli, Turquie Sakarya Nantou, Taichung, Taiwan Taizhong Gujarat: Bhuj, Inde Ahmadabad, Rajokot; Pakistan Southeastern: Iran Bam, Baravat Sumatra: off west Indonsie coast Muzaffarabad, Pakistan Uri, Anantnag, Baramula Chine Hati Chili Chine Sichuan Province Port-au-Prince Indonsie Sumatra: Padang
8 200 Non 339 000 Non Non Oui Non
5 360 000 Oui 100 000 Oui 97 294 Oui 200 000 Oui 15 000 Non 6 330 027
Maule, Concepcion, 35 Talcahuano Qinghai Province: 10 Yushu
Total des donnes disponibles
Note : Les valeurs exprimes concernent uniquement lincidence des tremblements de terre. Les donnes sur le nombre de victimes et de personnes affectes sont issues du Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, The International Disaster Database, 2010. Toutes les autres donnes sont tires des sites www.ngdc.noaa.gov/hazard/ earthqk.shtml et www.usgs.gov en date du 15 mai 2010.
Risque, rsilience et reconstruction : le tremblement de terre hatien du 12 janvier 2010
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ACCOMPAGN D'UN TSUNAMI
MAISONS DTRUITES
ZONE AFFECTE
MAGNITUDE
VICTIMES
TOUCHS
BLESSS
ANNE
PAYS
Le tremblement de terre rcent du 12 janvier 2010 en Hati reprsente un cas inhabituel analyser en raison des consquences dune extraordinaire svrit quil a entranes tant pour la capitale Port-au-Prince que pour le pays dans son ensemble. Dans un pareil cas, la reconstruction prend un nouveau sens. Elle ne sapplique plus uniquement la remise sur pied des infrastructures dtruites, mais galement tout un ensemble dinstitutions conomiques, juridiques et sociales qui pourront dsormais mieux grer et prvoir les risques avant mme que ne surviennent les catastrophes futures qui frapperont coup sr cette petite nation des Carabes expose de multiples dangers. Fait important souligner, la nouvelle infrastructure et les politiques et processus organisationnels revitaliss qui sont actuellement au stade de la planification transformeront les besoins de base dHati et feront du processus de reconstruction un programme de dveloppement durable long terme pour la nation.
LETREMBLEMENTDETERREDU12JANVIER2010ENHATI: LESCONDITIONSINITIALES,LESCONSQUENCESETLESACTIONS
Un grave sisme dune magnitude estime 7,0 lchelle de Richter sest produit le long de la faille dEnriquillo en Hati, le 12 janvier 2010 16 h 53. Lpicentre du phnomne a t localis 18,457N et 72,533O, approximativement 25 km louest de Port-au-Prince, la capitale dHati, une profondeur de 13 km (USGS, 2010). Le sisme a gravement endommag la cit, qui servait galement de centre politique, conomique et culturel la petite nation des Carabes. Des rapports rcents font tat de 250 000 morts et de 1,5 million de sans-abri et dplorent la destruction de 80 % des habitations de la ville (EERI, 2010; MCEER, 2010; Gouvernement de la Rpublique dHati, 2010). Sur les douze btiments abritant des ministres, onze se sont effondrs, ainsi que le palace prsidentiel, ce qui a laiss un gouvernement dj fragile dans lincapacit de rpondre aux gigantesques besoins de sa population touche par la secousse sismique. De plus, prs de 80 % des infrastructures du rseau scolaire ont t dtruites ou endommages, trois des quatre universits ont t lourdement atteintes et lhpital gnral, la principale institution mdicale de la cit, a t dmoli. Les dommages catastrophiques qua subis la ville portuaire sont directement lis aux conditions initiales dans lesquelles sest produit le sisme. Le petit pays, pourtant situ au bord de la plaque tectonique des Carabes, ne possdait aucun systme de dtection des risques sismiques et navait prpar aucun plan de secours en cas de tremblement de terre. Par ailleurs, le niveau de pauvret et danalphabtisme ainsi que linfrastructure limite qui existait avant lavnement du tremblement de terre avaient t exacerbs par la srie de rgimes instables qui ont gouvern au cours des cinquante annes prcdentes, situation qui a men les Nations Unies placer Hati au 149e rang de son indice du dveloppement humain sur un total de 189 pays (UNDP, 2009)1. Lorsque le cataclysme a frapp,
1
Index de dveloppement humain des Nations Unies, tel quil est prsent en ligne le 15 mai 2010 : http://hdr.undp.org/en/statistics/
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Hati ne possdait pas de plan de secours en cas de dsastre, aucun code du btiment ntait en vigueur, et la capacit dj limite du gouvernement ragir a t restreinte encore plus par la perte directe de personnels, de btiments et dquipements. Hati avait un besoin urgent de laide de la communaut internationale.
LERLEDESORGANISATIONSINTERNATIONALES
La communaut internationale a ragi avec rapidit et gnrosit lappel laide lanc par Hati aux prises avec une dvastation grande chelle, mais la tche reprsente par la mobilisation et la coordination dune intervention internationale synchronise avec les organismes hatiens a fait figure de dfi de taille. Non seulement les ministres et les institutions dHati se trouvaient-ils en plein dsarroi et limits dans leur capacit dagir, mais la mission des Nations Unies Hati elle-mme tait durement affecte par la catastrophe. Les Nations Unies comptaient sur place une unit du Programme des Nations Unies pour le dveloppement ainsi quune force de maintien de la paix, la MINUSTAH (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Hati). Les deux missions ont subi des pertes majeures tant sur le plan du personnel que sur celui des infrastructures. Les dcs du chef de mission des Nations Unies et de son assistant, qui se trouvaient lintrieur du centre onusien lors de son effondrement, ont t particulirement dsastreux pour le fonctionnement. La MINUSTAH a galement dplor des victimes parmi son personnel lorsque ses installations ont t endommages. Les Nations Unies dans leur ensemble ont souffert de la disparition de 144 employs dexprience, familiers avec Hati et ses programmes, une perte tragique tant donn les immenses besoins pangouvernementaux ncessaires pour sattaquer la tche titanesque reprsente par lensemble des travaux de sauvetage et de reconstruction. Plus dun millier dorganismes gouvernementaux et sans but lucratif se sont prcipits des quatre coins du globe pour venir en aide au peuple hatien, ce qui eut tt fait de dborder les systmes de transport et de communication de lle, dj limits avant dtre dsorganiss par la catastrophe. Cette situation durgence exigeait la conception et la mise en place rapide dun systme de gestion de linformation pour les oprations de sauvetage et de reconstruction. Ce besoin crucial a t retard en partie parce que les Nations Unies, traditionnellement responsables de grer laide internationale au profit des communauts accables par les catastrophes, taient aux prises avec ses propres pertes. Le processus formel de demande daide internationale pour Hati a t initi par le prsident Ren Prval qui en a fait la requte auprs des Nations Unies. Cette procdure a dclench lactivation du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), qui a mis en action son programme Cluster conu pour synchroniser les nombreux organismes gouvernementaux, sans but lucratif et privs qui ont cherch aider le peuple hatien la suite du sisme. Ce programme a en pratique vu le jour de manire informelle au printemps 2005, la suite du tsunami survenu Sumatra. Il a ensuite t organis de faon officielle en juillet 2005 pour enfin tre mis en application par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires au Cachemire, lors du tremblement de terre doctobre 2005 au
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Pakistan2. Essentiellement, le rle du programme Cluster est de synchroniser les activits daide et les services offerts par les organisations internationales pour la prise en charge des besoins de la population frappe par une catastrophe avec les capacits des organisations locales du pays hte recevoir et mettre en place ces activits. Par exemple, toutes les organisations sans but lucratif et les autorits gouvernementales offrant de laide matrielle, du personnel ou des comptences en matire de construction dabris se rencontrent et partagent leurs informations sous lgide du rseau (Cluster) de lhbergement, et toutes les organisations sans but lucratif et les autorits gouvernementales offrant de laide matrielle, du personnel ou des comptences en matire de sant se retrouvent et partagent leurs informations sous lgide du rseau (Cluster) de la sant. Il sagit dun projet de fonctionnement destin la synchronisation de treize types de services, tels que la nourriture, lhbergement, la sant, lducation, la logistique, lagriculture, leau et lhygine, chacun dot en thorie de contreparties nationales et internationales. Lorganisation est conue de manire offrir un outil de collaboration qui permet dajuster les ressources aux demandes dans le cadre dun processus efficace et constructif. En thorie, le rseau (Cluster) des Nations Unies reprsente une manire raisonnable de grer linteraction entre loffre de laide internationale et la demande dune communaut dans le besoin. Dans la pratique, de nombreuses contraintes locales ont ralenti le systme Cluster en Hati. Le haut niveau de destruction affligeant la fois les organismes nationaux hatiens et les organismes des Nations Unies concerns a retard la mise en place du rseau et entran des dtriorations significatives du format officiel du programme. Devant un besoin daide urgent et massif doubl dune capacit locale limite dans une cit dborde par la catastrophe, les organisations internationales ont agi dans loptique de fournir une aide immdiate, en parant au plus press dans les circonstances, en fonction de lurgence et de la souffrance manifeste du peuple hatien, visible dans les rues. Rsultat, les premires valuations des besoins ont t conduites en grande partie par des organisations internationales, pratiquement sans la participation des ministres ou des organismes hatiens. La coordination immdiate de la logistique de laide internationale entrant au pays a t confie larme amricaine, la requte du prsident Ren Prval, en raison des dommages quavait subis laroport et de la difficult de grer plus de quatre-vingts atterrissages par jour sur un aroport dot dune seule piste et quip dinstallations rudimentaires (laroport a t rendu ladministration hatienne vers la mi-mars 2010). Le processus officiel denregistrement de toutes les organisations gouvernementales et non gouvernementales se proposant doffrir de laide autrefois une fonction du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies a t dlgu aux rseaux (Clusters) individuels la fin du mois de mars, ce qui signifiait un abandon de toute tentative dobtention dune liste prcise et exhaustive de ces organismes. Un site Web3 a t cr avec
2
Selon un entretien ralis auprs dun membre du personnel de lOCHA la base logistique des Nations Unies en Hati, le 10 mars 2010. On peut visiter ce site Web ladresse suivante : http://haiti.oneresponse.info
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pour objectif de diffuser de linformation sur toutes les activits du rseau, mais la ponctualit et la prcision de linformation dpendent de la bonne volont des organismes de tte. Les treize Clusters font montre de capacits variables sur le plan de la gestion des donnes, ils se servent de logiciels diffrents et consacrent des efforts divers ces tches. Il en rsulte une documentation incomplte des activits daide, en grande partie prsente en anglais dans un pays dont la langue officielle est le franais. Une seconde contrainte bloquant le dveloppement dune approche intgre de la conception et de la mise en uvre de laide au peuple hatien tait reprsente par la sparation physique des organismes internationaux et des ministres et organismes locaux hatiens. Compte tenu de la grave destruction affligeant les infrastructures Port-au-Prince, les organisations internationales ont tabli leur base dopration dans des conteneurs temporaires sur le terrain de la base logistique des Nations Unies (Log Base), prs de laroport Toussaint-Louverture. Cette solution pratique a rgl le problme despace, mais elle a jou au dtriment des efforts de communication et de coordination avec les organismes hatiens. La plupart des runions du Cluster se sont tenues Log Base, mais les conditions de la route et la circulation intense ont fait en sorte que le voyage entre Log Base prs de laroport et les organisations hatiennes sises au centre-ville ncessitait, dans le meilleur des cas, quatre-vingt-dix minutes. En consquence, les runions du rseau Cluster, pour la plupart conduites en anglais, nont t que peu suivies par les collgues hatiens et lobjectif dun effort dassistance intgre, bien que souvent voqu en thorie, a constitu un relatif fiasco en pratique. Le besoin urgent dun systme de pointe de gestion de linformation et doutils daide la prise de dcision pour soutenir laction coordonne entre les organismes locaux, nationaux et internationaux dans le contexte des limites imposes par lenvironnement oprationnel est dsormais reconnu par les principaux intervenants, mais il reste toujours le mettre en place. Le potentiel que reprsente lemploi accru et efficace des technologies de linformation pour vaincre les contraintes de la distance et du temps qui enrayent le dploiement dactions a t mis en lumire par lutilisation spontane de la messagerie Twitter et des SMS et, de faon importante, des campagnes de financement par texto sur les rseaux de tlphones portables. Une somme approchant les 554 millions de dollars amricains a t runie uniquement par le truchement de campagnes par SMS, un record pour une organisation philanthropique cherchant rallier de laide pour une seule cause4. Des centres de crise ont surgi un peu partout dans le monde, commencer par Los Angeles en Californie, pour stendre New York, Washington, Londres et Mumbai. Ces centres constituaient des assembles dune journe au cours desquelles des personnes qualifies dans les domaines de la programmation informatique, du dveloppement de logiciels et de lanalyse spatiale offraient bnvolement leur temps et leur savoir-faire pour interprter les imageries par satellite des zones ravages, programmer les donnes
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Daprs Kathleen Bluechel, directrice excutive du Philanthropy Forum, University of Pittsburgh, 6 avril 2010. Risque, rsilience et reconstruction : le tremblement de terre hatien du 12 janvier 2010
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recueillies dans des cartes SIG (systmes dinformation gographiques) et distribuer celles-ci gratuitement aux quipes de sauvetage travaillant sur place Portau-Prince. Lmergence rapide et spontane de ces progrs techniques dans les domaines de la programmation informatique et de la collecte de fonds a cr un engouement pour la cause hatienne l'chelle mondiale. Malgr tout, ces efforts doivent tre soutenus et guids afin de btir une structure mondiale de linformation qui offrira une aide durable et informe aux efforts de reconstruction et de dveloppement en Hati. Un autre grand domaine de coopration voit le jour entre les communauts nationales et internationales : la scurit. Hati reprsente un cas intressant de construction de nation dans un secteur sans conflit. La MINUSTAH a t autorise par le Conseil de scurit des Nations Unies en 2004 (rsolution 1542, 30 avril). Il sagit dune force de maintien de la paix organise sous la bannire brsilienne et compose en majeure partie de troupes sud-amricaines. Lentente initiale prvoyait 6 700 soldats et 1 622 policiers des Nations Unies. Lobjectif de la mission est de fonctionner en collaboration avec la police hatienne, doffrir de la formation et de donner un exemple de professionnalisme dans le maintien de la scurit au pays. Au moment du renouvellement de lautorisation de la mission en octobre 2009 (rsolution du Conseil de scurit 1892), les forces internationales ont augment pour stablir 6 940 soldats et 2 211 policiers des Nations Unies. Aprs la violente secousse sismique, une nouvelle hausse des effectifs a t approuve, portant le nombre denvoys des Nations Unies 7 032 militaires et 2 055 policiers (MINUSTAH, 2010). En outre, lenvoi par le prsident Barack Obama dune mission humanitaire de 10 000 soldats amricains Hati a marqu une contribution significative aux premiers efforts daide au cours des deux mois qui ont suivi la catastrophe. Ces troupes se sont vu confier des missions nvralgiques telles que le dblayage des dbris, la construction dhbergements, linstallation de camps pour les personnes dplaces lintrieur du territoire et la ractivation des installations portuaires qui avaient t gravement endommages. Les capacits de ces troupes dans le domaine de lingnierie ont t essentielles la tche de rendre la cit dvaste un degr de fonctionnalit minimal. Les quatre secteurs des forces de scurit (militaires et policiers des Nations Unies, militaires des tats-Unis et police nationale hatienne) ont dvelopp un mode professionnel de dfinition, dexcution et de gestion des projets qui tait largement apolitique et ax sur la mission. Certains dtails pourraient certes tre amliors, mais ce domaine de la scurit a dmontr un haut degr de collaboration et davancement dans la mission gnrale de stabilisation dHati. Les nombreuses organisations disparates ayant particip aux oprations daide en Hati ont-elles vritablement russi se coordonner en un systme cohrent capable dassocier laide internationale aux capacits locales de manire fournir une base intgre en vue des efforts de reconstruction? La question demeure. Il importe dautant plus de savoir si cette bauche de systme international/national peut soutenir durablement les oprations complexes ncessaires la longue tche de reconstruction.
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LESSYSTMESCOMPLEXESETADAPTATIFSDANSUNCONTEXTE DECATASTROPHE
Un systme dintervention en cas de catastrophe fait appel un ensemble de composantes interrelies qui comptent des personnes, des groupes, des organisations, des autorits et des systmes informatiques et qui oprent comme agents intelligents dans un contexte de conditions variables dans une zone frappe par une catastrophe. Ces agents ont la capacit de chercher et dchanger des informations susceptibles dappuyer leur action. Ils interagissent au sein dun rseau doprations interdpendantes qui offrent des services de sauvetage et de ravitaillement en nourriture, en abris et en soins mdicaux auprs de communauts meurtries par des vnements de nature extrme. Les systmes dintervention apparaissent la suite dun tel vnement lorsque les agents en interaction sont engags dans un objectif commun : la protection de la vie et des possessions et la poursuite des oprations de secours auprs de la communaut atteinte par la catastrophe. Un pareil systme a clairement vu le jour aprs le tremblement de terre du 12 janvier 2010 en Hati et les dynamiques liant les organisations participantes forment une base sur laquelle lancer la prochaine phase, la transition vers la reconstruction du pays. Les systmes dintervention en cas de catastrophe refltent les caractristiques associes aux systmes complexes adaptatifs observs dans le cadre dautres environnements dynamiques (Axelrod et Cohen, 1999; Holland, 1995; Newman, Barabsi et Watts, 2006). Ces caractristiques comprennent lmergence de nouveaux agents ainsi que la capacit du systme ajuster sa performance dans un contexte de conditions variables de faon mieux sadapter son environnement dopration. La capacit dadaptation du systme est pilote par une dynamique interne, cest--dire que les changements ne sont pas imposs par une autorit extrieure, mais rsultent plutt dinteractions rciproques se produisant entre les agents. Dans les organisations dintervention en cas de catastrophe, la dynamique dominante est lobjectif commun de la protection de la vie et des possessions et de la continuit des actions. Dans ltablissement des caractristiques et lanalyse de tels systmes complexes dintervention en cas de catastrophe, les travaux de recherche font face un travail plus complexe, les questions de mesure sont plus difficiles et lintgration des donnes fournies par les diffrentes sources nest pas sans importance. Or, lobjectif visant lidentification des seuils auxquels les agents interdpendants atteignent la cohrence et se fondent en un systme fonctionnel ou chouent dans cette mission demeure le mme. Lemploi de mthodes multiples de cueillette de donnes danalyse augmente la validit des conclusions par processus de triangulation. Les conclusions tires des analyses des interventions en cas de catastrophe sont dune valeur inestimable pour linformation de la phase suivante, celle de la rduction des risques en cas de catastrophe, la transition vers une reconstruction durable en zone dvaste. Tout systme complexe est constitu dagents multiples qui interagissent jusqu un certain degr entre eux et avec leur environnement. Le niveau dinterdpendance et de dpendance touchant les agents organisationnels engags dans des oprations dintervention en cas de catastrophe reprsente un facteur
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important du rendement du systme et de sa vulnrabilit dans un contexte dexposition diffrents niveaux de risque et de destruction (Perrow, 2005). Le niveau de dpendance dun tel systme envers un autre rseau, que ce soit pour une ressource matrielle, la proximit spatiale ou des mises jour de lvolution de la situation, augmente la vulnrabilit du second systme leffondrement potentiel du premier. Si le cadre de cette double dpendance engendre la faillite dun troisime systme, une cascade dinsuccs peut se produire et crer un effet domino dun bout lautre de la chane des systmes et causer une dbcle catastrophique. Consquemment, la vulnrabilit des systmes organisationnels conduisant des oprations de sauvetage en zone affecte par une catastrophe ne peut tre value sparment de celle des systmes techniques. Elle doit au contraire se baser sur des estimations prcises du degr dinterdpendance ou de dpendance reliant tous les lments du systme sociotechnique qui fournissent des services urgents la zone sinistre. Perrow (2005) identifie deux types dinterdpendance par rapport la dpendance dans les systmes interactifs. Le premier type est qualifi de rciproque et sobserve lorsque les oprations des systmes sinfluencent les unes les autres et quen retour ces oprations insufflent un changement dans la performance du systme affect. Les deux systmes, par leurs interactions, modifient mutuellement le rendement de lautre. Le second type dinterdpendance est appel logique . Il se produit lorsquun systme partage sa structure de fonctionnement avec un autre, ce qui permet aux deux systmes de fonctionner dans le cadre dun mode dchange productif et dtendre rciproquement leurs capacits. Ce second type, dont le style se rapproche de linteroprabilit recherche par les gestionnaires des systmes de communication durgence et dautres fonctions de ce genre, est indispensable la gestion des infrastructures techniques. Perrow (2005) qualifie de simples dpendances les autres types de connexions entre les systmes o lon ne dnote pas dchanges dinfluences interactives. Il distingue deux types de dpendance, physique et spatiale, dans le cadre desquels le fonctionnement dun systme est modifi par la performance ou la contre-performance dun autre. La dpendance physique fait figure dvidence. Lorsquun hpital seffondre, son personnel mdical nest plus en mesure doffrir de services de sant dans ce btiment. La dpendance spatiale est lie aux interactions des systmes techniques situs dans une mme zone. Le chevauchement des systmes de distribution tels que laqueduc, lnergie et lhygine cre des dpendances spatiales qui peuvent entraner les uns comme les autres dans le dlabrement. En plus des dpendances physique et spatiale, il faut compter la dpendance temporelle, puisque la squence chronologique des vnements est lun des facteurs critiques de la performance des systmes interrelis. La dpendance temporelle sillustre de vive faon par le temps limit dont disposent les victimes coinces sous les dcombres pour survivre. Secourue dans lheure, la quasi-totalit des personnes survit. Mais le ratio de survie chute de manire significative mesure quaugmente le nombre dheures passes par les victimes sous les ruines des btiments effondrs (Ricci et autres, 1991). Aprs quatre jours sans accs de leau, les chances de survivance dune personne pige sont extrmement limites et aprs douze jours, pratiquement inexistantes (Pretto et autres, 1992).
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Consquemment, les systmes dintervention en cas de catastrophe sont des rseaux dynamiques qui mergent des interactions entre des organisations convergeant vers une zone dvaste pour offrir de laide aux membres dune communaut atteinte par le malheur, mais doivent galement sadapter au contexte de destruction importante atteignant cette rgion. Cest sur la base de cette capacit dadaptation que slabore la transition vers la phase suivante du processus volutif de la rduction des risques pour la communaut, la reconstruction. Dans nombre de cas, les mmes organismes participent la reconstruction, bien que leur personnel puisse changer, que les organismes sadonnent diffrentes fonctions, quils interagissent avec des nouveaux agents et quils arrivent dautres rsultats au profit de la communaut. Lobjectif du systme daction se transforme galement. De la priorit claire et urgente que constituent dans un premier temps la scurit et la survie dans lopration de sauvetage, il bascule vers un ensemble plus nuanc dobjectifs parfois contradictoires de reconstruction conomique, sociale et politique qui font appel des stratgies diverses et qui touchent diffrents groupes de multiples manires. La faon dont se forme le rseau dintervention, son degr defficacit, sa rapidit de dveloppement et la perception quen ont les intervenants internes et externes deviennent des facteurs critiques qui dterminent la forme et le succs de lventuelle transition vers une reconstruction durable.
LASYMTRIEDELINFORMATION,DESCONNAISSANCES, DUSAVOIR-FAIREETDESCAPACITS
En Hati, lasymtrie de linformation disponible pour la rsolution des problmes et la collaboration est la rsultante dnormes disparits sur le plan de la richesse, de lducation et des possibilits de carrires, mais dcoule galement des limitations des infrastructures civiles et techniques, de la faiblesse du gouvernement et de la prsence dune conomie essentiellement base sur largent comptant. Malgr les efforts gnreux, bien intentionns et souvent cratifs de la part des organisations internationales pour planifier et fournir de laide aux sinistrs, les actions entreprises ont souvent t labores sans la participation des dcideurs et gestionnaires hatiens et avec une conscience trs restreinte des conditions, de la culture et des capacits du pays. Cette asymtrie de linformation saccrot encore dans le cas des connaissances, de lexprience et du savoir-faire. En Hati, dans une situation offrant bien peu doccasions demplois en dehors du secteur public, peu dHatiens ont eu la chance de dvelopper les comptences typiquement requises des personnes dsireuses de se joindre des projets de gestion internationaux. Cette asymtrie a creus davantage le foss entre les donateurs et les gestionnaires nationaux engags dans le processus de reconstruction. Bien que ni lun ni lautre des groupes dintervenants ne puisse fonctionner sans lappui et lassistance de lautre, la situation devient au mieux un dfi et au pire un dsastre, lorsque le foss de la connaissance, des capacits et du savoir-faire slargit. Malgr la quasi-ubiquit des tlphones mobiles, lemploi dordinateurs et laccs Internet demeurent limits une trs petite portion de la population hatienne. Cette disparit est accentue par la pitre fiabilit de linfrastructure.
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Seulement 12 % de la population a accs une source fiable dlectricit. Sans lectricit, de nombreuses possibilits dinteractions avec dautres individus ou organismes disparaissent. Les interdpendances qui ont fait en sorte de garder Hati dans un tat de pauvret et de stagnation conomique devraient tre limines. Laccs llectricit est une fonction critique du dveloppement des communications, et les rseaux internationaux dingnierie, en collaboration avec les autorits hatiennes, pourraient tre en mesure de fournir une importante contribution dans loptique de mettre sur pied un tel service. Toute la question rside dans la faon de sy prendre pour briser cette asymtrie de linformation, de la connaissance et du savoir-faire entre dun ct les organismes internationaux cherchant offrir de laide et de lautre les organisations hatiennes travaillant pour reconstruire une socit plus forte et plus stable. Les gestionnaires sensibles au sein des organisations nationales et internationales cherchent tablir de nouvelles formes dorganisation et de pratique qui puissent renforcer la capacit des Hatiens grer leur propre processus de reconstruction. En fait, dans ce petit pays o la majorit des citoyens nont eu accs lducation que de faon trs restreinte, il faudra sen remettre, pour les premiers stades de planification et de mise en uvre de la reconstruction, aux experts internationaux ou aux membres de la diaspora hatienne vivant ltranger. La diaspora hatienne comprend des personnes qui se sont exiles pour obtenir des formations ltranger et qui, pour des raisons conomiques et professionnelles, ont eu des difficults rentrer au pays. De nombreux membres de cette diaspora vivent Miami, New York, Montral et Paris et conservent des liens serrs avec leur famille reste en Hati laquelle ils contribuent conomiquement de manire rgulire grce aux salaires que leur procure leur emploi ltranger. Lune des possibles mthodes de rduction de cette asymtrie qui afflige les organisations nationales et internationales concernes par le long processus de reconstruction est de considrer le rseau de reconstruction comme un grand systme dans lequel les deux sous-systmes (national et international) seraient lis. Les nuds du rseau reprsentent les principaux acteurs de chacune des souscomposantes et les liens du rseau symbolisent les moyens de communication, de recherche et de partage de linformation entre les intervenants susceptibles de documenter les prises de dcision. Les dcisions quivalent aux seuils de changements qui, sils sont soutenus par tout le rseau, pourront entraner une action collective dans le cadre des principaux projets de reconstruction. Dans un tel rseau, tout est important : lefficacit, la rapidit daction, la vitesse dexcution des travaux, la durabilit et la capacit dadaptation des demandes extrieures aux conditions locales. Dans le cas du processus long terme de reconstruction dHati, les actions efficaces ncessitent de dterminer un quilibre entre efficacit et durabilit (Brede et de Vries, 2009). Bien videmment, ni le sous-systme des intervenants internationaux ni celui des acteurs hatiens nest en mesure de mettre en uvre le processus complexe et minutieux de la reconstruction sans lautre. La reconstruction durable implique beaucoup plus que la rparation des routes, des ponts, des hpitaux et des immeubles. Il incombe de dvelopper un systme dducation viable capable de former des dcideurs professionnels, des gestion-
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naires, des ingnieurs et du personnel mdical de manire oprer et entretenir les infrastructures reconstruites lavenir. Cela implique la cration dun march crdible qui puisse attirer les investisseurs et crer de lemploi, ce qui rduirait le chmage, lequel oscille autour de 60 %. Cela implique galement le rehaussement dun ensemble de normes culturelles qui permettrait aux Hatiens de sattendre une performance responsable de la part de leur secteur public et de les rendre responsables par le truchement de processus dmocratiques.
TABLEAU 2 : DESCRIPTION STATISTIQUE DE LA CENTRALISATION DES RSEAUX

DESCRIPTION DU RSEAU Moyenne Dveloppement standard Somme Variabilit Somme des carrs Minimum Maximum NIVEAU 2,839 3,902 318,000 15,224 2 608,000 1,000 25,000 NIVEAU NORMAL 2,558 3,515 286,486 12,356 2 116,711 0,901 22,523 PART 0,009 0,012 1,000 0,000 0,026 0,003 0,079
Centralisation gnrale du rseau 20,33 %
Le degr gnral de centralisation du rseau est de 20,33 %, ce qui montre un rseau aux liens plutt relchs. On constate quatre nuds principaux dinteraction5 centrs autour du gouvernement hatien, de la Communaut des Carabes, de lagence des Carabes pour lintervention durgence en cas de sinistre et du gouvernement jamacain, ainsi quun autre nud moins prononc autour de la prsidence hatienne. Les organisations publiques internationales se rattachent principalement ces nuds, mais ne montrent pas de liens visibles entre elles. Il est plus tonnant encore de constater la prsence dorganisations dconnectes qui entourent les principaux nuds et qui semblent agir en grande partie sans aucun contact avec les organisations hatiennes. Les principales organisations jouent un rle de mise en relation entre les organisations publiques internationales et le gouvernement hatien, comme cest le cas du gouvernement jamacain. On trouve lannexe I, une liste des degrs de centralisation pour chacune des organisations. Le gouvernement hatien arrive au troisime rang, alors que la Communaut des Carabes et le gouvernement jamacain se classent respectivement premier et deuxime. Dans cette mme liste, on constate que la MINUSTAH est quinzime et que le gouvernement des tats-Unis est vingt et unime.
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Pour visualiser le diagramme du rseau des organisations en interaction dans le systme d'intervention, voir www.enap.ca/OBSERVATOIRE/docs/Telescope/Volumes16/DiagrammeComfort_vol16n2.pdf Risque, rsilience et reconstruction : le tremblement de terre hatien du 12 janvier 2010
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Les donnes sur lesquelles cette analyse est base sont tires des archives de CANA, une agence de presse base dans les Carabes et se concentrant particulirement sur les interactions rgionales. Bien que les donnes de CANA fournissent une illustration assez complte des interactions entre les pays des Carabes au cours de lintervention de sauvetage pour le tremblement de terre hatien, elles ne couvrent pas de manire exhaustive les activits de la communaut internationale, ni ne capturent en dtail celles entreprises par les organisations hatiennes elles-mmes. Par exemple, la carte du rseau6 ne montre quune seule organisation locale publique (triangle noir), la Childrens Brigade, alors quen ralit de nombreux projets locaux de camps de rfugis ont t mis en uvre sur des proprits prives. Ces camps taient financs et oprs par des familles et des organisations hatiennes et fournissaient du ravitaillement, de leau et des latrines leurs pensionnaires7. Une deuxime analyse de contenu fonde sur des reportages du New York Times offre une perspective fort diffrente des interactions entre les organismes, principalement centre sur les vastes efforts du gouvernement amricain par le truchement du dpartement dtat, du dpartement de la Scurit intrieure, de lAgence internationale pour le dveloppement, de lOffice of Foreign Disaster Assistance, de la Federal Emergency Management Agency et des Centers for Disease Control and Prevention. Lanalyse de contenu du New York Times ne fait pas partie du prsent article et lanalyse de CANA nest prsente que pour illustrer lappui rgional pour lintervention de sauvetage de reconstruction en Hati, et non pas en tant quanalyse dfinitive du rseau des organisations engages dans les oprations dintervention de sauvetage et de reconstruction.
LARECONSTRUCTIONDANSUNEOPTIQUE DEDVELOPPEMENTDURABLE
La transition de la phase des oprations de sauvetage celle de reconstruction aprs un vnement catastrophique constitue un pas norme. Ltape suivante reprsente la transition entre reconstruction et dveloppement durable. Cette tape a longtemps t ignore par la communaut internationale, mais elle est dsormais reconnue comme une part de plus en plus importante du processus par les gestionnaires et les dcideurs des organisations internationales daide en cas de catastrophe (ISDR, 2008). Cette transition nest cependant pas chose facile. Si la transition entre sauvetage et reconstruction dpend des dcisions, des relations et des structures dinteraction et dimputabilit tablies au cours de ltape de sauvetage, de la mme manire, la transition entre reconstruction et dveloppement durable se fonde sur les connaissances, les expriences, les comprhensions et les relations issues du processus de reconstruction. Le processus est cumulatif et cre une base sur laquelle tablir la coordination des actions ncessaires au cours
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La carte du rseau est accessible au www.enap.ca/OBSERVATOIRE/docs/Telescope/Volumes16/DiagrammeComfort_vol16n2.pdf Pour connatre les organisations impliques dans l'opration de sauvetage, voir l'annexe II. Observation personnelle, visite sur le terrain Port-au-Prince, du 2 au 9 mai 2010.
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de la transition suivante, soit de la reconstruction vers le dveloppement durable. Elle marquera la mise en uvre complte par les gestionnaires hatiens de leur propre systme de gestion des ressources et des risques. Sans nul doute, en tant que petit pays qui peine trouver sa place sur la scne mondiale, Hati devra se fier aux directives internationales pour assurer son pas vers le dveloppement long terme. Par contre, lintgration des bases du dveloppement durable sur les plans social et conomique au sein de ses projets de reconstruction devrait aplanir grandement cette transition. Hati a lopportunit demployer de nouvelles stratgies de marketing, galvanises par les technologies dInternet et de limagerie, dans sa poursuite du dveloppement dune conomie viable et dune socit durable. Cet effort ncessite une nouvelle vision dHati en tant que socit forte, indpendante, responsable et autonome, dote de saines stratgies demploi, dducation, de sant, de scurit et de logement. Cette vision se renforcera mesure que le pays prendra pleinement sa place auprs de ses voisins des Carabes dans le cadre doprations rgionales comme la Communaut des Carabes pour le commerce et la Caribbean Disaster Emergency Response Agency. La communaut internationale, y compris les principales institutions de collaboration telles que les Nations Unies, la Banque mondiale et la Banque de dveloppement interamricaine, pourra faciliter ce processus en ajoutant ses mthodes une vision du dveloppement permettant aux pays de mettre en place leurs propres mcanismes dorganisation et dinnovation en ajustant les ressources disponibles aux besoins existants.
LEFARDEAUMONDIALDELAGESTIONDESRISQUES ENCASDECATASTROPHE
Le cas dHati illustre bien la question plus vaste de la rduction mondiale des risques. Lintervention immdiate de la communaut internationale face la dvastation dHati montre la ractivit et la capacit des pays contributeurs venir en aide aux pays en dveloppement lors de la survenance dune catastrophe. Mais le cot de telles stratgies dintervention est lev. tant donn ltat dans lequel se trouvait Hati avant le sisme, le degr de dvastation na rien dtonnant. La question est de savoir si le mme niveau dinvestissement, dimplication et de soin de la part de la communaut internationale offert avant le tremblement de terre aurait pu rduire les pertes de vie, de temps, dargent et dnergie aprs la catastrophe. Ce fardeau, sil nest pas dplac, continuera certainement reposer sur les paules de la communaut internationale. Si ce nest Hati, ce sera Katmandou, Kandahar ou au Kirghizistan. Dans une communaut internationale interconnecte, le risque que surviennent des vnements soudains et destructeurs est partag. Lapprentissage de la gestion des risques implique autant lintgration de la science des catastrophes en une vritable politique des catastrophes que celle des concepts de la rduction des risques au sein des pratiques de lamnagement du territoire et de la planification urbaine. La Stratgie internationale pour la prvention des catastrophes reconnat ce besoin depuis dj dix ans. Les leons tirer du tremblement de terre hatien soulignent limportance dagir au plus vite.
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ANNEXE I : DEGR DE CENTRALISATION DES INTERVENANTS INDIVIDUELS DU RSEAU DE SAUVETAGE EN HATI, ENTRE LE 13 JANVIER ET LE 2 FVRIER 2010
Sigle caricom govjam govhai govdom cdema oas govhaipre jcg govant govbar govgre idb jdf odpem eccu govskn govstv govtt minustah wfp caricomch caricomsg govhaipm jamcc usgov Niveau 25 21 17 16 12 9 8 8 7 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5 5 4 4 4 4 4 Niveau normal 22,523 18,919 15,315 14,414 10,811 8,108 7,207 7,207 6,306 5,405 5,405 5,405 5,405 5,405 4,505 4,505 4,505 4,505 4,505 4,505 3,604 3,604 3,604 3,604 3,604 Part 0,079 0,066 0,053 0,05 0,038 0,028 0,025 0,025 0,022 0,019 0,019 0,019 0,019 0,019 0,016 0,016 0,016 0,016 0,016 0,016 0,013 0,013 0,013 0,013 0,013
Note : Ne montre que les intervenants dont la valeur est suprieure 4.
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ANNEXE II : LISTE DES SIGLES ET DES ORGANISATIONS IMPLIQUES DANS LOPRATION DE SAUVETAGE EN HATI DU 13 JANVIER AU 4 FVRIER 2010
act
Action of Churches Together Alliance Air Jamaica Antigua and Barbuda Labour Party AXCO (London-based Insurance Company) Bermuda Aviation Services L.F. Wade International Airport, Bermuda Barbados Defence Force Brazilian Army Caribbean Association of Industry and Commerce Canadian Army Canadian Navy CARICOM
cdart cdb cdema cdru cedaw
Canadian Disaster Assistance Response Team Caribbean Development Bank Caribbean Disaster Emergency Management Agency Caribbean Disaster Relief Unit Committee on the Elimination of Discrimination against Women Caribbean Football Union Caribbean Media Corporation Confederation of North, Central American and Caribbean Association Football Catholic Relief Services Caribbean Tourism Organization Dominica Association of Industry and Commerce Dominica Export Import Agency Department for International Development, UK DIGICEL Diocese of Jamaica and the Cayman Island National Emergency Response Team, Dominica Dominica Police Force European Commission Eastern Caribbean Civil Aviation Authority
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airjam alp axco bas bda bdf braarm caic canarm cannav caricom
cfu cmc concacaf
crs cto daic dexia dfid digicel diojam domnert dpf ec eccaa
caricomch Office of Chairman, CARICOM caricomscr CARICOM Secretariat caricomsg Office of Secretary General, CARICOM carilec cb cbu ccc cccc ccrif Association of Caribbean Electric Utilities Children's Brigade Caribbean Broadcasting Union Caribbean Conference of Churches CARICOM Consular Corps Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility
eccu eif eqecat eu fao fdem fifa fivb flgov fpoor gfdrr govant govaus govbah govbar govber govbra govcan govchi govcr govcub govcz govdom govdomr
Eastern Caribbean Currency Union Entertainment Industry Foundation Eqecat Inc. European Union Food and Agricultural Organisation Florida Division of Emergency Management Fdration Internationale de Football Association Fdration Internationale de Volleyball Office of the Governor, State of Florida Food for the Poor Global Facility for Disaster Reduction and Recovery Government of Antigua and Barbuda Government of Australia Government of Bahamas Government of Barbados Government of Bermuda Government of Brazil Government of Canada Government of China Government of Costa Rica Government of Cuba Government of Czech Republic Government of Dominica Government of Dominican Republic TLESCOPE printemps-t 2010
govfr govger govgre govguy govhai
Government of France Government of Germany Government of Grenada Government of Guyana Government of Haiti
govhaicgny Office of Consul General to New York, Haiti govhaiim Office of the Interior Minister, Haiti
govhaiisw Institute of Social Welfare, Government of Haiti govhaimh Ministry of Health, Haiti govhaipm Office of the Prime Minister, Haiti govhaipre Office of the President, Haiti govhaisam Office of the Minister of Social Affairs, Haiti govhaiyl govira govjam govjamol Office of Legislator Youri Latorture, Haiti Government of Iran Government of Jamaica Office of the Opposition Leader Portia Simpson Miller, Jamaica
govjampm Office of the Prime Minister, Jamaica govjap govmex govmon govskn govspa govstl govstv Government of Japan Government of Mexico Government of Montserrat Government of St.Kitts and Nevis Government of Spain Government of St. Lucia Government of St.Vincent and the Grenadines
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govsurim govtt govuk govven haswm hgf icc idb ifc iica iii ijmg imf impacs irc jamcc jcaa jcg jdf jona liat lime minustah
Government of Suriname Government of Trinidad and Tobago Government of United Kingdom Government of Venezuela Haitian Art Society of the Washington Metropolitan Haiti Group of Friends International Cricket Council Inter-American Development Bank International Finance Corporation Inter-American Institute for Cooperation and Agriculture Insurance Information Institute Irie Jam Media Group International Monetary Fund CARICOM Implementation Agency for Crime and Security International Red Cross Jamaica Chamber of Commerce Jamaica Civil Aviation Authority Jamaica Consulate General Jamaica Defence Force Jordan Official News Agency LIAT (Antigua-based Airline) LIME (Dominica Communications Company) Mission des Nations Unies pour la Stablisation en Haiti
msf nlcr norceca
Doctors Without Borders New Life Children's Refuge North, Central America and Caribbean Volleyball Confederation Office of Assemblyman Nick Perry, State of New York Office of Mayor of New York City Organisation of American States Office of Disaster Preparedness and Emergency Management, Jamaica Organisation of Eastern Caribbean States Office of Foreign Minister, Haiti Office of Special Envoy on Haiti, CARICOM Port Authority Pan American Development Fund Office of the Governor, State of Pennsylvania Pan American Health Organization Pacific Tsunami Warning Centre Antigua and Barbuda Red Cross Jamaica Red Cross Rio Group Royal Grenada Police Force Risk Management Solutions Regional Security System
nyasnp nymay oas odpem
oecs ofmh osehc pa padf pagov paho ptwc rcab rcjam rg rgpf rms rss
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tcisl ttcic ttpf ua um un unban undp unfpa unga unicef unifem
Government of Turks and Caicos Island Trinidad and Tobago Chamber of Industry and Commerce Trinidad and Tobago Petroleum Fund University of Arkansas University of Miami United Nations Office of the General Secretary, United Nations United Nations Development Programme United Nations Populations Fund United Nations General Assembly United Nations Children's Fund United Nations Development Fund for Women, Caribbean Regional Office United Nations Relief Coordinator United Nations Security Council Office of the ex-president, Bill Clinton Office of the ex-president, George W. Bush Office of Secretary of State, United States Office of Congressman, United States Office of Congresswoman Yvette. D. Clarke, United States Office of Congressman, Eliot Engel, United States Government of United States
usgovaj usgovam
Office of Ambassador to Jamaica, United States Office of the American Ambassador in Haiti, United States Department of State, US Department of Homeland Security, US United States Geological Survey United States Military United States Navy Office of the President, United States United States Office of Foreign Disaster Assistance Office of Senator, Government of United States Office of Senator Parker, United States United States Transportation Command University of Texas at Austin University of West Indies United Way of Jamaica Dominican Water Bottling Company World Bank World Council of Churches World Food Programme Whitchurch West Indies Cricket Board
usgovds usgovhs usgs usmil usnav usobama usofda ussen ussenp ustc ut uwi uwjam watbot wb wcc wfp whit wicb
unrc unsc usbcli usbush usclin uscon usconc
uscone usgov
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FIABILIT ORGANISATIONNELLE ET MATRISE DE LA TENSION ENTRE CONTRLE ET COUTE DANS LA GESTION DES FEUX DE FORT : APPROCHE COMPARE FRANCE/TATS-UNIS1
Par Renaud Vidal, Doctorant en sciences de gestion, Centre dtudes et de recherche en gestion dAix-Marseille, Universit Paul Czanne Aix-Marseille III, France renaudvidal@gmail.com Charlne Arnaud, Doctorante en sciences de gestion, Centre dtudes et de recherche en gestion dAix-Marseille, Universit Paul Czanne Aix-Marseille III, France charlene.arnaud@etu.univ-cezanne.fr Et Bruno Tiberghien, Matre de confrences en sciences de gestion, Centre dtudes et de recherche en gestion dAix-Marseille, Universit Paul Czanne Aix-Marseille III, France bruno.tiberghien@univ-cezanne.fr
RSUM Cette recherche sarticule autour du projet High Reliability Organizations (HRO ou organisations haute fiabilit OHF), dont lobjectif est damliorer le commandement des oprations de secours lors des incendies de fort. Lhypothse centrale de nos travaux est que cette amlioration passe par une gestion efficace de la tension entre les processus de contrle et dcoute au sein de ces organisations dites haute fiabilit. Lobjet est ici de confronter deux stratgies diffrentes de gestion de ces processus. Pour ce faire, la recherche sappuie sur une comparaison entre deux territoires (lOuest amricain et les Bouches-du-Rhne) travers notamment la mise en uvre de simulations exprimentales. ABSTRACT This research work is structured around a High Reliability Organization (HRO) project whose purpose was to improve the rescue operations command in the context of wildland firefighting. The central hypothesis of my work is that achieving improvement depends on effectively managing the tension occurring between the two processes referred to as perception of risk and command/control in HROs. The aim of this paper is to confront two different strategies for managing these processes. To this end, the present research has been based on a comparison between two territories (the US West) and Frances Bouches-du-Rhne region) via, specifically, the use of experimental simulations.
Pour citer cet article : Vidal, R., C. Arnaud et B. Tiberghien (2010). Fiabilit organisationnelle et matrise de la tension entre contrle et coute dans la gestion des incendies de fort : approche compare France/tats-Unis , Tlescope, vol. 16, n 2, p. 59-74.
Les auteurs tiennent remercier les pompiers franais et amricains qui ont donn de leur temps sans compter pour faire avancer cette recherche. Toute erreur factuelle ou dinterprtation qui resterait, en dpit de nos efforts, serait de notre seule responsabilit. Cette recherche a t partiellement finance par le ministre franais de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la Mer, dans le cadre du programme de recherche Risque Dcision Territoire .
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tude des oprations de secours lors des dsastres de grande ampleur est amene occuper une place croissante dans les sciences de lorganisation pour au moins deux raisons. Tout dabord, le rythme et les rpercussions des catastrophes qui touchent les hommes semblent en augmentation depuis une vingtaine dannes. Sagissant plus spcifiquement des risques dincendie, nous pouvons relever des facteurs aggravants tels que le rchauffement climatique, le dveloppement dun habitat diffus en zone priurbaine ou encore laccroissement de la biomasse. Lintrt dtudier les oprations de secours vient ensuite du fait quelles constituent une fentre particulire sur le fait organisationnel. Les secours, qui par nature doivent grer linattendu , se trouvent au cur dun paradoxe organisationnel qui ne leur est pas spcifique, mais qui sexprime de manire exacerbe. Ce paradoxe renvoie des problmatiques organisationnelles fondamentales : stabilit/changement, sources de changement internes/sources de changement externes, interrelations entre actions individuelles et structure organisationnelle. Les quipes de commandement doivent remplir les exigences contradictoires de reconstruction permanente du sens (Weick, 1993) dune situation incertaine, quivoque et changeante, tout en stabilisant ce sens pour permettre le dploiement dune action collective efficace. Lhypothse centrale de nos travaux suggre que la gestion russie de ces exigences opposes est une source importante de la fiabilit des oprations de secours. Dans ce cadre, lanalyse de la tension entre les processus de contrle (renforant le systme dattentes communes) et les processus dcoute (reconstruisant partiellement des attentes plus adaptes) apparat fondamentale. Ds lors, il sagit de comprendre comment ces processus interagissent lun avec lautre et didentifier les stratgies de gestion de cette tension par les quipes de commandement. Cette recherche sinsre dans le cadre dun projet plus large, le projet HRO2. Ce dernier sappuie sur une comparaison entre deux territoires (lOuest amricain et les Bouches-du-Rhne) et combine plusieurs instrumentations : lobservation directe de campagnes de feux ainsi que des formations des quipes de commandement en France et aux tats-Unis, lanalyse des donnes darchives accessibles et des simulations exprimentales. Les rsultats prsents dans cet article mobilisent essentiellement lanalyse des simulations exprimentales.
LECADRECONCEPTUEL
Ce travail de recherche puise son inspiration dans lide suivante : lindividu, le groupe ou lorganisation prise dans son ensemble sont parcourus par une tension fondamentale entre le contrle et lcoute, cest--dire entre deux familles de processus antagonistes, mais dont les expressions respectives sont ncessaires. Afin dillustrer notre propos, nous partons dun exemple concret. Jean-Pierre Squillari, officier franais parmi les plus expriments dans la lutte contre les incendies de fort, se souvient dans un livre de tmoignage de lune de ses interventions pendant lt 1983 :
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Pour plus dinformation sur le projet High Reliability Organizations (HRO), visiter le http://hro-fires. com/
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Comme dans chaque opration dune telle importance, une multitude de dtails bouleversent les plans tablis par le directeur des secours. Alors que le responsable semblait avoir laffaire en mains, un lment prpondrant dans la lutte fait faux bond : leau. Les lignes lectriques alimentant les pompes des bassins ont brl, ce qui a coup larrive deau sur les bouches et poteaux dincendie. Des norias ont t organises avec nos camions-citernes mais diffrents secteurs nont plus t aliments, des reprises importantes se sont dveloppes. Lorganisation mise en place est bouleverse, les porte-lances sont beaucoup moins efficaces, le feu reprend vigueur, attis par le vent toujours aussi violent. Un autre vnement dune importance capitale a fait basculer la situation; en effet, 16 h 50, un dpart de feu de fort sur la commune dAuriol quartier Daurengue a t signal. Ltatmajor a retir du dispositif de nombreux engins ainsi que des cadres, ce qui gnre une dsorganisation et une confusion gnrale. Des convois militaires sans encadrement sapeur-pompier et livrs eux-mmes effectuent des demi-tours dans des chemins troits. Laffolement est gnral, un embouteillage monstrueux empche les secours dintervenir. Le feu nattend pas, il profite de la moindre occasion pour contre-attaquer, il se dveloppe maintenant vers le quartier de la plaine qui est le verrou du dispositif. Le front na pas une grande largeur, il y a ce moment-l possibilit deffectuer des actions afin de le bloquer, si elles ne russissent pas, lincendie se dirige droit sur les zones urbanises et commerciales. La dsorganisation empche de raliser les ides de manuvre que le directeur des secours avait envisages, le feu est donc dans les jardins des villas. Les chemins sont troits, une seule voie de circulation, les sinistrs qui vacuent leurs maisons bloquent les secours qui se dirigent sur le front de feu. La fume cache la visibilit, les flammes traversent les routes et passent au-dessus des voitures bloques dans leur progression. Nous sommes impuissants, nous ne pouvons intervenir, certains engins de secours isols ne doivent leur salut quau sang-froid de leur quipage. [] Les chemins en culs-de-sac empchent un repli durgence, les civils et les secours sont pris au pige; dun ct la route est bloque par les voitures de lautre ct il ny a pas dissue! La panique sempare des riverains dont les proprits sont la proie des flammes, le feu a trouv de quoi salimenter dans la vgtation dont les pins mesurent plus de trente mtres de hauteur. Les nombreuses explosions de bouteilles de gaz ainsi que lincendie dune cuve de gaz dans une maison de repos ajoutent ce scnario catastrophe un peu plus dpouvante; cest un miracle quil ny ait pas eu de victimes (Squillari, 2009, p. 128-130).
Lecontrleetlcoute:deuxprocessusorganisationnelsentension, ncessaireslapersistancedessystmes
La persistance des systmes confronts un environnement complexe dpend de leur capacit se structurer, se dstructurer et se restructurer. Autrement dit, un systme persistant russit faire preuve de contrle et dcoute. Cependant, ces deux processus, bien que ncessaires au maintien du systme, sont antagonistes ou en comptition. Ils sont tout dabord antagonistes dans les logiques qui les soustendent. En effet, le contrle vise optimiser le fonctionnement du systme au sein de son environnement actuel. Pour cela, il tend supprimer lambigut et la variabilit autour de ses processus standards, le chevauchement des responsabilits ainsi que la marge dautonomie des acteurs. Ainsi, le contrle rduit la varit
Fiabilit organisationnelle et matrise de la tension entre contrle et coute dans la gestion des feux de fort : approche compare France/tats-Unis
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interne de lorganisation sa valeur minimale. Lcoute met en jeu lexprimentation, lalatoire, la dispersion des rsultats, le risque, lquivoque, la discussion, limprovisation. Elle accrot le nombre de solutions de rechange et le rpertoire dactions des acteurs qui permettront de sadapter un environnement encore inconnu. Lcoute, in fine, accrot ladaptabilit de lorganisation. Ces deux processus peuvent ensuite tre en comptition dans la consommation des ressources organisationnelles. Le temps est lexemple type dune ressource organisationnelle prcieuse : lcoute prend un temps que le contrle souhaite rduire ou utiliser dans des programmes prdfinis. La persistance de lorganisation implique donc dexprimer deux types de processus qui sopposent. Nous parlons ainsi dune tension organisationnelle. Weick (1979) fait rfrence cette tension organisationnelle comme un dilemme entre adaptation et adaptabilit. Ladaptation exploite les possibilits prsentes et ladaptabilit exploite les possibilits futures. Ce dilemme est parfois dcrit en termes de stabilit et de flexibilit. La flexibilit permet de sadapter aux changements en les dtectant et en inventant de nouvelles rponses. La stabilit constitue un moyen conomique dexploiter les rgularits actuelles de lenvironnement. Si lcoute et le contrle saffaiblissent mutuellement, il est lgitime de sinterroger sur la persistance de lun ou lautre des processus au sein des organisations. En effet, si le contrle rduit la capacit dcoute, alors une coute amoindrie laissera la place plus de contrle, diminuant davantage lcoute et ainsi de suite jusqu lliminer. Le mme raisonnement peut bien entendu tre tenu jusqu llimination du contrle. Il existe donc une source de stabilit qui permet le maintien, la prsence des deux processus. Cette relation prend plusieurs formes : Lcoute dans le contrle Cest la forme la plus vidente de cette relation positive. Certains processus de contrle fournissent un point de rfrence que les processus dcoute viennent contester. Si lcoute sappuie sur la dviance des ides et des comportements (Buckley, 1968), cest que la norme en vigueur donne un repre dpasser. On ne peut pas tre lcoute de tout, mais on peut plus facilement dtecter les diffrences par rapport ce qui est attendu. Le processus de contrle produit un encodage qui mme imparfait permet de mettre limagination en mouvement (Walsh, 1995; Weick, 1979). Lcoute par le contrle Lorsquune volution de lenvironnement est repre, les processus de contrle acclrent sa prise en compte et diffusent plus largement le nouveau codage qui en rsulte dans lorganisation. En ce sens, le contrle peut galement contribuer ladaptabilit des organisations (Weick, 1982). Lcoute partir du contrle Le contrle peut avoir un effet modrateur sur le stress et favorise en cela les capacits dcoute. Un environnement trs stressant entrane des comportements rgressifs, dtriore la qualit des changes, accentue les communications hirarchiques verticales au dtriment des changes horizontaux et focalise lattention sur ce qui semble tre la cause immdiate du stress (Weick, 1990). Ces consquences dimi-
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nuent lcoute parce quelles rduisent la varit requise (Ashby, 1956) de lorganisation : moins de choses sont observes et ce qui lest est peu discut ou de faon distordue (dans les conversations hirarchiques). Tout ceci tant accentu par un rpertoire dactions disponibles appauvri par les comportements rgressifs. Lcoute par excs de contrle Nous avons observ quune centralisation excessive ou la production dun nombre trop important de rgles craient des zones dincertitude sur les actions conduire. La gestion collective de ces zones dincertitude produit des processus de discussion et de ngociation constitutifs des processus dcoute. Ces derniers sont matriss par les acteurs les plus puissants (Crozier, 1963; Friedberg, 1993). Ainsi, un excs de contrle finit par engendrer des processus dcoute. Le contrle de lcoute Enfin, les discours normatifs sur lcoute ont pour objet de diffuser des valeurs promouvant la richesse des interactions, la dtection des signaux faibles, la tolrance des erreurs comme exprimentations, lattention sur la responsabilit systmique plutt quindividuelle, etc. Elles poussent les acteurs faire davantage attention aux dtails et aux petites variations des contextes oprationnels. Il est encore trop tt pour en dterminer tous les effets, mais il est intressant de souligner la stratgie consistant produire une norme (contrle) sur la dviation (coute). Par exemple, la Navy possde une rgle qui porte explicitement sur ce type de situation : Ne jamais saffranchir dune rgle, sauf si la scurit est compromise par son application. Il y a donc des rgles propos du non-respect des rgles afin de surmonter ce problme (Roberts, Stout et Halpern, 1994, p. 621).
Uneproblmatiquecentraledesoprationsdesecourspeuexplore parleschercheurs
Ce dilemme reprsente une problmatique centrale des oprations de secours pour plusieurs raisons. Dabord, le contexte de crise, cest--dire tendanciellement deffondrement du sens, dans lequel se droulent gnralement les oprations de secours, rend ncessaire lmergence de processus dcoute pour reconstruire le sens de ce qui se passe. Ensuite, ces oprations rpondent des situations durgence qui impliquent un engagement rapide dans laction. Les processus de contrle cherchent donc comprimer le temps et assurer alors lefficacit de laction collective. Enfin, ces oprations se droulent dans un environnement haut risque. Par consquent, les erreurs de coordination (contrle) ou dapprciation de la situation (coute) peuvent tre catastrophiques pour les acteurs eux-mmes ou pour les victimes. Pour revenir au tmoignage de Jean-Pierre Squillari, la faiblesse des processus dcoute sest double dune dstabilisation des processus de contrle. La situation a vite dgnr en panique gnralise. Le corpus thorique relatif la haute fiabilit organisationnelle sest construit progressivement depuis une vingtaine dannes partir de lanalyse des organisations complexes aux prises avec des environnements hauts risques (la NASA, les centrales nuclaires, les porte-avions, les sous-marins nuclaires, les pompiers, etc.). Ce courant thorique a mis en vidence les mcanismes leur permettant de
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dtecter les signes avant-coureurs des crises suffisamment tt pour pouvoir ragir (Weick, Sutcliffe et Obstfeld, 1999). Ces organisations russissent crer et entretenir un tat de vigilance collective grce la qualit des interactions de leurs membres. Nous nous inscrivons donc dans la ligne de ces chercheurs qui pensent que les organisations haute fiabilit ont dvelopp des processus capables de grer la tension entre contrle et coute avec succs. En cela, nous nous opposons aux partisans de Perrow (1984, 1994) qui estiment finalement que cette tension ne peut pas tre gre. Selon eux, dans la mesure o, dune part, seule une organisation dcentralise permet dapprhender la complexit interactive du systme et, dautre part, seule une organisation centralise peut stopper la propagation dun systme
CADRE MTHODOLOGIQUE DU PROJET HRO

Ce projet de recherche a pour objet de prparer les pompiers franais et amricains grer les feux catastrophes en zone priurbaine, dont la frquence est amene augmenter avec le rchauffement climatique mondial. Lide centrale consiste mobiliser les thories relatives la haute fiabilit des organisations complexes. La recherche sappuie sur une comparaison entre deux territoires (lOuest amricain et les Bouchesdu-Rhne) et combine plusieurs instrumentations regroupes en quatre phases : (1) lobservation des modes dinterrelation des groupes de commandement; (2) lobservation directe des campagnes de feux dans chacun des deux pays; (3) lanalyse des archives et lobservation des exercices de formation; (4) linstrumentation par exprimentation sur simulateur. Les trois premires phases ont conduit formuler des hypothses de gestion des tensions oprationnelles. Les rsultats prsents dans cet article mobilisent essentiellement la quatrime phase qui a pour objet daffiner, de tester, de conforter (ou de rejeter) ces hypothses par la conduite de quasi-expriences. Elles seront conduites grce au simulateur de feux de fort de lcole dapplication de scurit civile. Le simulateur permet tous les acteurs de la lutte contre les feux de fort (les moyens ariens, le poste de commandement, les groupements dintervention de feu de fort, le Centre oprationnel dpartemental dincendie et de secours, le directeur des oprations de secours) dinteragir sur une scne dexercice virtuel. Sur le plan exprimental, il est possible de contrler de nombreux paramtres (le dpart du feu, les sautes de feu, un changement des conditions astro-mto comme la direction ou la vitesse du vent, les accidents, les pertes partielles des communications radio ou des moyens ariens, linterfrence des mdias, limplication plus ou moins forte des autorits communales ou prfectorales) et dobserver les ractions de lorganisation. Une quipe dlite amricaine (la National Incident Management Organization renforce de pompiers amricains expriments) et une quipe du Service dpartemental dincendie et de secours des Bouches-du-Rhne ont t soumises chacune trois scnarios dexercice : Le premier scnario teste les processus visant assurer lefficacit de laction collective (contrle); Le deuxime scnario teste la ractivit aux changements de situation, la comprhension dune situation complexe (coute); Le troisime scnario teste enfin la capacit de lorganisation exprimer les deux types de processus et grer leurs conflits (tension contrle/coute), ce qui, par hypothse, constitue selon nous lessence mme des organisations haute fiabilit.
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fortement coupl, une seule et mme organisation ne peut grer ce paradoxe. Nous nous proposons dapprhender lorganisation dans son ensemble en observant ses processus dcoute comme ses processus de contrle. Cette position nous amne placer la tension entre ces processus au cur de notre problmatique.
LUTTERCONTRELESINCENDIESDEFORTENFRANCEETAUX TATS-UNIS:DEUXAPPROCHESDUALES
Cette partie sarticule autour de la prsentation et de la discussion des rsultats issus de lanalyse des deux quipes de commandement.
Laprsentationdesrsultats
Nous avons choisi darticuler la prsentation des rsultats autour de quatre axes : les principes daction, lorganisation du commandement, la planification et les interactions entre membres de lquipe. Lesprincipesdaction En ce qui concerne les quipes de commandement amricaines, leurs principes daction sarticulent autour de la devise suivante : nous ramenons lordre au chaos , associe une injonction, rpte davantage de fois encore : Process, Process, Process! Autrement dit, les membres des quipes amricaines se dfinissent avant tout comme des professionnels de haut niveau, matrisant parfaitement les mthodes de gestion des oprations de secours. Par consquent, ces quipes guident leurs actions et mesurent leur succs laune de lapplication rigoureuse des rgles et de procdures oprationnelles dcrites et contenues pour la plupart dans ce que lon appelle lIncident Command System. Cela ne signifie pas que ces quipes sont insensibles aux situations des sinistrs ou des territoires, mais implique que la manire dont elles interprtent les situations ou dont elles prennent des dcisions est structure par lapplication des processus. Pour les Amricains, il sagit donc dopposer son ordre (interne) au chaos de la situation, cest--dire dtre capable de grer des situations complexes en se donnant en priorit une obligation de moyens. En miroir aux quipes de commandement amricaines qui doivent remettre de lordre au chaos, un cadre franais dcrit son travail comme lorganisation du chaos . La diffrence est importante. Le principe daction pour les Franais consiste stopper le chaos cr par le feu le plus rapidement possible, quitte ce que lorganisation soit elle-mme un peu chaotique. Les quipes franaises sont donc orientes vers une obligation de rsultat afin de limiter la taille et la complexit des feux grer. Les processus oprationnels franais sont certes explicits dans plusieurs documents : guide national de rfrence des emplois et des formations, guide demploi des moyens ariens, ordre doprations national feux de fort, mais le tout est fait de manire moins fine et dtaille que dans lIncident Command System des Amricains. Par ailleurs, les simulations exprimentales ont mis en vidence des modes de fonctionnement lgrement diffrents de la doctrine officielle par
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les meilleures quipes de commandement du Service dpartemental dincendie et de secours des Bouches-du-Rhne. Lorganisationducommandement Sans entrer dans le dtail des structures de commandement franaises et amricaines, nous voulons relever ici une diffrence essentielle relative au caractre centralis/dcentralis des deux fonctionnements des oprations de secours. Dans le cas amricain, le directeur des oprations de secours fixe au commandant des oprations de secours des objectifs trs gnraux. Ils se rsument trois types dobjectifs : la scurit des pompiers et des rsidents, le maintien du feu dans une enveloppe gographique donne et le non-dpassement dun budget prdfini. Le commandant des oprations de secours valide ensuite la dclinaison de ces directives en objectifs oprationnels sur la proposition de son responsable des oprations. Le feu est dcoup en secteurs auxquels sont assigns trois types de missions : lattaque directe, lattaque indirecte et la protection de points sensibles (comme les maisons, les entreprises et les relais de communication). Ainsi, dans le cadre de cette mission gnrale, chaque responsable de secteur value et rclame les moyens ncessaires, puis organise la lutte comme il le souhaite. Limage donne par un cadre amricain est celle dun tat lintrieur duquel il possde la trs forte autonomie dun gouverneur. La dmarche franaise est diffrente. sa prise de commandement, le commandant des oprations de secours (COS) dfinit rapidement un SAOIEC . Cet acronyme renferme six lments : la situation, lanticipation de lvolution de celleci, les objectifs, lide de manuvre afin de les atteindre et les modalits dexcution et de commandement. Lensemble de lorganisation se rfre ce SAOIEC. Il est propos pour validation au directeur des oprations de secours (DOS) le maire ou le prfet , et les cadres du poste de commandement sont chargs de sa mise en uvre. Mme sils ont un fort degr dautonomie dans lajustement local du SAOIEC, les chefs de secteur sont avant tout les excutants du plan global et intgr imagin par le COS. Dans ce cadre de fonctionnement, la plupart des dcisions prendre ou des actions poser choient au COS : dfinir les secteurs daffectation et les missions des diffrents intervenants arrivant sur les lieux, suivre ladquation des moyens, contrler lexcution des actions en cours et leurs effets, anticiper les volutions possibles et, le cas chant, faire de nouvelles propositions au DOS, rendre compte sa hirarchie, raliser des reconnaissances du chantier (gnralement en hlicoptre), maintenir informes les autorits locales, participer aux points de presse, etc. Le fonctionnement franais apparat fortement centralis comparativement celui des quipes amricaines. Les simulations en ont fourni de multiples mesures, notamment dans le calcul du degr de centralit des rseaux dinteractions. Le codage des six exercices de simulation (plus de deux cents heures de donnes) a fait ressortir que le COS franais est systmatiquement lacteur le plus central
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de son rseau en termes de degr3, de proximit4 et dans une moindre mesure en mdiation5. La centralit en degr du rseau franais est nettement plus forte que celle du rseau amricain. La structuration du commandement lors de la monte en puissance de lorganisation est galement particulirement significative. Comme nous lavons indiqu, sa prise de commandement, le COS franais dfinit un SAOIEC et dlimite gnralement trois ou quatre secteurs auxquels il attribue des missions et les moyens correspondants. Lorsque le chantier devient plus important, chaque secteur peut tre subdivis en plusieurs sous-secteurs. Il sagit donc dune logique descendante. Dans le cas amricain, le chantier est initialement partag en divisions qui, si le chantier grossit, sont regroupes en branches et coordonnes par un branch director. Les Amricains partent donc des divisions quils branchent et sont dans une dmarche ascendante. Laplanification Le processus de planification comprend lvaluation de la situation actuelle et des enjeux, le dveloppement des objectifs stratgiques, la slection dune tactique de mise en uvre et le choix des moyens appropris. Les diffrences entre les fonctionnements franais et amricain stendent au processus de planification. Du ct franais, cette phase de planification se traduit principalement par llaboration du SAOIEC par le COS. Elle est donc centralise et peu formalise. linverse, le processus de planification amricain est extrmement formalis et distribu. Une diffrence supplmentaire apparat dans la nature des contenus : la planification franaise est intgre, globale et dcisive. Le COS base son ide de manuvre sur les effets conjugus des actions poses sur chacun des secteurs. Les actions sont dfinies et les moyens ncessaires sont calculs de telle sorte que la progression du feu peut tre stoppe. Cest ce que les pompiers appellent des actions dcisives . Cest en ce sens que nous qualifions la planification franaise dintgre elle forme un tout cohrent et dcisive elle doit arrter le feu. Dans le cas amricain, le plan document dans lIncident Action Plan est au contraire faiblement intgr, sous-spcifi et il constitue davantage un guide pour laction situe. Chaque division possde des objectifs et des ressources spcifiques qui lui permettent doprer presque indpendamment des autres. Dans ce sens, le plan est moins intgr. Il ne sappuie pas sur des actions dcisives, mais sur une multitude dactions qui amliorent chacune partiellement la situation densemble et pas ncessairement de manire simultane. Ce plan est un guide et une ressource pour laction. Il fournit une vue densemble dune opration complexe ainsi que les briques lmentaires pour btir ses propres raisonnements : les objectifs
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Nombre dindividus avec lesquels un acteur est en relation. Proximit dun acteur avec les individus avec lesquels il nest pas directement en relation. Propension dun acteur se trouver en position dintermdiaire entre deux individus donns du rseau. Fiabilit organisationnelle et matrise de la tension entre contrle et coute dans la gestion des feux de fort : approche compare France/tats-Unis
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gnraux, les aspects potentiellement dangereux, la prvision mtorologique et de risque de feu, les tactiques des divisions voisines, la disponibilit des moyens ariens, etc. Lesinteractionsentrelesmembresdelquipe Les changes au sein des quipes franaises et amricaines diffrent dans leur forme comme dans leur contenu. Dans leur forme, les interactions franaises sont courtes, frquentes et formates alors que les interactions amricaines sont longues, espaces et libres. En effet, pour les pompiers franais, les communications doivent tre brves et concises afin de ne pas encombrer les frquences. Les communications amricaines sont loppos espaces, mais longues. La norme implicite est : pas de nouvelles, bonnes nouvelles. Cet tat de fait est comprendre dans le contexte de la forte autonomie des divisions qui ne sont pas obliges de rendre des comptes en permanence. Par consquent, lorsquils ont lieu, les changes se font entre individus qui doivent se mettre respectivement au courant de la situation de leur division. Ces communications qui stablissent sur le ton de la discussion sont plus rares et prennent alors plus de temps, car davantage dinformations sont changes. Dans leur contenu, les interactions franaises vont lessentiel, elles sappuient sur un langage cod et des attentes implicites communes et permettent ainsi daller plus vite. Chacun demande lautre linformation ncessaire pour excuter sa propre routine. En ce sens, les interactions franaises sont gnriques car chacun applique les rgles de son rle organisationnel. Les changes entre officiers franais sont donc plutt unidirectionnels et ferms (pauvres en contexte), marqus par le lien hirarchique, alors que les changes amricains sont bidirectionnels, ouverts (y compris lorsquil sagit dinteraction entre un chef et son subordonn) et riches en contexte. Les interactions amricaines permettent des discussions plus riches sur la situation en cours de dveloppement. Elles portent plus souvent sur les lments/hypothses qui ont conduit dfinir la reprsentation actuelle de la situation, ce qui conduit mieux la reconstruire le cas chant. Elles se dploient entre deux individus qui apportent leur exprience personnelle sur leur situation et celle de leur interlocuteur. Cest en ce sens quelles sont plus intersubjectives que celles des Franais.
Interprtationdesrsultats
launedelanotiondecouplage Pour interprter les rsultats, il nous semble pertinent de mobiliser le concept de couplage organisationnel. Le couplage entre deux entits (A et B) rfre la fiabilit avec laquelle nous pouvons prdire le comportement de B, connaissant celui de A. Lorsque deux entits restent faiblement couples suffisamment longtemps, ce dcouplage devient cognitif et comportemental, cest--dire que les encodages de leurs environnements tendent se dcoupler. Une organisation dont les composantes sont plus ou moins couples prsentera des caractristiques
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diffrentes. Pour reprendre la description de Karl Weick (1982, p. 382), lintensit du couplage induit des diffrences dans le degr avec lequel les moyens sont lis aux fins, les actions sont contrles par les intentions, les solutions sont guides par limitation de son voisin, les feedbacks contrlent les recherches, les actions prcdentes dterminent les actions suivantes, lexprience passe contraint lactivit prsente, la logique domine lexploration, et la sagesse et lintelligence affectent les comportements dadaptation . Dun point de vue mthodologique, nous avons dtermin la nature des couplages en analysant la dure et la frquence des interactions : les changes courts et frquents traduisent un couplage fort, les changes longs et rares tmoignent dun couplage faible. Dans ce cadre, les rsultats indiquent que le fonctionnement franais se singularise par un couplage fort dentits aux processus de production variables tandis que le fonctionnement amricain se caractrise par le couplage faible dentits aux processus fortement norms. Par ailleurs, lanalyse de la rpartition des couplages au sein de lorganisation montre que les couplages faibles sont rpartis de manire relativement uniforme dans lorganisation amricaine tandis que dans le cas franais, ils sont principalement localiss autour du COS. Le couplage fort tant la principale source de contrle et le couplage faible la source dcoute (Weick, 1982, p. 388), nos rsultats peuvent tre interprts de la manire suivante : dans le cas amricain tout le monde rflchit , alors que dans le cas franais cette tche est principalement attribue au COS. Ainsi, nous avons mis en vidence deux modalits diffrentes dexpression de couplage faible et fort au sein des quipes de commandement, cest--dire dexpression des processus de contrle et dcoute. Dans le cas franais, la doctrine dattaque massive des feux naissants est la source de lencodage de lenvironnement par lorganisation. Cet encodage construit les attentes communes qui permettent aux processus de contrle de se dployer. Parmi ces processus, une forte centralisation entrane une action collective rapide, intgre et coordonne. La capacit dimprovisation et les variations tolres autour des processus de production favorisent le dploiement des processus dcoute, lorigine de lajustement des consignes du COS aux situations locales des secteurs. Pour ce qui est du cas amricain, les processus dcoute sappuient sur lautonomie des entits (divisions, secteurs fonctionnels) dont les ajustements sont continus et locaux, indpendants car principalement fonction de leurs situations spcifiques et non contraints par des consignes centrales fortes et intgres. Les processus de contrle se fondent sur une forte normalisation des processus de travail et sur les processus de socialisation et de formation antrieurs aux oprations de secours dans laquelle lquipe de commandement est engage. Ce contrle permet une coordination minimale dentits trs autonomes. Lesstratgiesdegestionobservesdelatensionentrecontrleetcoute Nous avons mis en relief les sources de couplage fort et faible dans les organisations amricaine et franaise. Les modalits dexpression des processus dcoute et de contrle ont ensuite t dduites, ce qui a rendu possible lidentification de
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quatre grandes stratgies de gestion : la manipulation, lalternance, la spcialisation et la diffraction. La manipulation consiste influencer lenvironnement de telle sorte que lorganisation exprime lun des processus, sans subir les consquences ngatives lies laffaiblissement du processus non exprim. Il peut y avoir des manipulations de contrle et des manipulations dcoute. Dans le premier cas, lorganisation manipule son environnement afin dexprimer des processus de contrle uniquement. Cest exactement ce que tente de faire le COS franais en influenant le DOS, les rsidents, les mdias, avec pour objectif de leur faire accepter la simplification des contraintes externes auxquelles son organisation est soumise. Dans un environnement stabilis et simplifi, la faiblesse des processus dcoute est moins importante. La manipulation dcoute se caractrise pour sa part par une influence sur lenvironnement afin de le rendre favorable lexpression des processus dcoute. La gestion des parties prenantes par les quipes amricaines obtient ce rsultat. La seconde stratgie de gestion de la tension entre contrle et coute consiste alterner lexpression de chacun des processus. Il existe une gradation dans le caractre planifi de cette alternance. Par ordre dcroissant, lalternance peut tre institutionnalise, planifie, dynamique ou encore alatoire. Lalternance institutionnalise est le mode de fonctionnement dominant des quipes amricaines. La normalisation des processus de travail, la formation pousse, la socialisation par mtier et au sein de chaque quipe prconstitue prcdent le droulement des oprations de secours. Cette construction de rfrentiels communs (processus de contrle) est suivie par un fort dcouplage des secteurs lors des oprations de secours, dcouplage lorigine des processus dcoute. En ce qui concerne lalternance planifie, nous pouvons voquer le fait que les quipes amricaines prvoient, dans le droulement standard dune opration, des phases de dgel/ fluidification (strategy meeting) suivies dune phase de cristallisation (excution du plan). Dans le cadre dune alternance dynamique, lorganisation, en fonction des vnements et de dclencheurs (trigger points), produit de manire plus souple les alternances entre contrle et coute. Enfin, dans lalternance alatoire, la demande dappui et de conseil du COS envers tout autre membre de lorganisation succde une phase dexcution des ordres quil transmet. Elle se produit de manire alatoire, son entire discrtion. La stratgie de spcialisation se traduit par lexpression simultane des processus de contrle et dcoute, mais dans des endroits diffrents de lorganisation. Cest le mode dominant de gestion de la tension pour les quipes franaises. Le contrle sexprime au sein du poste de commandement et entre celui-ci et les secteurs. Lcoute est localise autour du COS et dans les secteurs. Elle se manifeste par leur rsilience et leur capacit dimprovisation. Pour finir, la stratgie de diffraction consiste diffuser la tension entre le contrle et lcoute dans lensemble de lorganisation. Les trois observations suivantes illustrent cette ide : la production de rgles relatives au non-suivi des rgles; des normes ambivalentes; la production, la formation et la socialisation aux normes sur lcoute (dmarche des organisations haute fiabilit).
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Ces normes ne transcendent pas le paradoxe qui en rsulte, mais contribuent faire prendre conscience aux acteurs de lambivalence de la ralit observe, et ainsi les incitent tre plus attentifs et vigilants. Cest une manire daccrotre la varit requise de lorganisation. Des acteurs qui ne font pas aveuglment confiance aux normes en vigueur prteront attention davantage de paramtres et feront appel dautres interprtations pour donner un sens aux situations quils affrontent. Cest une piste que Weick (1998) a dveloppe et qui la conduit proposer le concept de sagesse , une attitude individuelle et collective qui consiste simultanment faire confiance et douter de ce que nous tenons pour acquis. Cette attitude doit viter deux cueils : lexcs de confiance conduisant une interprtation errone de la ralit et lexcs de prudence qui paralyse laction. La sagesse consiste finalement internaliser la tension entre le contrle et lcoute. Nous avons choisi de donner cette stratgie le nom de diffraction en rfrence au phnomne physique ponyme selon lequel une onde qui rencontre un obstacle se diffuse dans lensemble de lespace. Lintrt de la comparaison avec ce phnomne physique est renforc par le fait que la diffraction est une illustration de la dualit onde-corpuscule. Cette stratgie tend diffuser la dualit contrle-coute dans tout lespace organisationnel. Pour prolonger lanalogie, cest linteraction entre la ralit et lorganisation (comparativement au contact entre lobstacle et londe) qui dtermine le comportement dcoute ou de contrle de celle-ci (comparativement au comportement donde ou de corpuscule). Lesforcesetlesfaiblessesdesstratgiesdegestiondelatension entrelecontrleetlcoute Dans le cas franais une forte centralisation autour du COS apporte des avantages importants : une vision intgre et globale de la situation et une conscience des interdpendances entre les secteurs. La ractivit du r-encodage (comme la rorientation stratgique) sen trouve renforce. Par contre, lorganisation repose sur un seul homme qui ne peut, malgr sa qualit, grer efficacement des oprations trop complexes. Par ailleurs, les ajustements locaux sont ncessaires et ils sont raliss de manire improvise (au sens positif du terme). Or la qualit et les consquences de ces improvisations sont variables. Par exemple, une des simulations a suscit une improvisation qui sest traduite par le lancement dun contrefeu qui a dgnr. Il faut galement signaler une difficult, celle qui consiste prendre du recul et qui a t observe lors dune simulation exprimentale. Par design du scnario, le vent a ralis une bascule de 180 en une heure. Le poste de commandement, en communication permanente avec le reste de lorganisation, na jamais pris conscience de limportance du phnomne. Enfin, une trop grande confiance en les capacits et en lexprience du COS (indpendamment dune dfrence hirarchique) a touff des questionnements pertinents. Aux tats-Unis, la force de lorganisation rside dans ses ajustements locaux continus et dans sa capacit intgrer des contraintes nombreuses et complexes : financires, logistiques, environnementales et politiques. Nanmoins, une certaine inertie globale est constate. Elle est en partie attribuable la taille de lorganisation, mais galement la moindre conscience et actualisation en temps rel des
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interdpendances entre les divisions. Par ailleurs, la spcialisation de chaque mtier, la grande professionnalisation qui laccompagne et les processus de socialisation au niveau de lquipe de commandement peuvent se traduire, selon certains aspects, par une organisation autocentre : inflation des normes, trop forte focalisation sur les processus internes au dtriment des rsultats, etc.
Discussionautourdesrsultats
Cette discussion sarticule autour des principales prconisations managriales issues de lanalyse des rsultats. La premire recommandation consiste reprer les principaux processus dcoute et de contrle en vue de reconnatre la stratgie de gestion dominante dans lorganisation. Deux cas de figure se prsentent : soit cette stratgie est adapte aux enjeux du contexte oprationnel et dans ce cas il faut entreprendre des actions qui corrigent les faiblesses de cette modalit de gestion de la tension, soit elle ne lest plus et il faut envisager une autre stratgie dominante. Par ailleurs, il semble pertinent dans tous les cas dencourager les processus qui produisent la fois contrle et coute. Lesactionscorrectricesrelativeschaquestratgiedominante En France, le Service dpartemental dincendie et de secours des Bouches-duRhne a engag une normalisation importante de ses processus de travail (Rochet et autres, 2008), y compris oprationnels (des efforts de formation, une dmarche qualit). Il apparat essentiel de conduire ces volutions en veillant ne pas dstabiliser lquilibre entre le contrle et lcoute. Le risque serait de rduire lune des sources de flexibilit les plus importantes du systme actuel : les petites variations des processus oprationnels et la capacit improviser. Ainsi, cette normalisation pourrait saccompagner dun renouvellement des sources dcoute, par exemple en donnant plus dautonomie aux secteurs ou en ouvrant davantage despace de discussion. La dmarche des organisations haute fiabilit qui a t engage, si elle aboutit faciliter lcoute par une amlioration de la qualit des interactions, offrira une nouvelle source de flexibilit. Quant aux Amricains, le Forest Service souhaite passer dun mode de fonctionnement bas sur des rgles un mode sappuyant davantage sur des principes. Lapplication concrte de ces principes chaque situation fera natre de nouveaux processus dcoute par les changes quelle suscitera, amliorant du mme coup ladaptabilit du systme. Il faudrait veiller ce que ces nouvelles marges de manuvre naient pas pour consquence daccentuer les dfauts actuels du systme, cest--dire linertie et le manque de prise en compte des interdpendances. Par contre, les actions visant dune part corriger linertie (trigger points, quipe dlite rduite, inspections centrales) et dautre part faire prendre conscience des interdpendances (briefings, Lessons Learned Center) favorisent la correction des faiblesses de la stratgie de gestion actuelle. Par ailleurs, il convient de faire voluer la stratgie de gestion de la tension entre contrle et coute en fonction des enjeux oprationnels. Depuis la matrise
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des feux naissants jusqu laffrontement de mega feux le niveau de complexit ncessite une monte en puissance de lorganisation des secours. Encouragerlesrelationspositivesentrelecontrleetlcoute Lorsquil est possible dactiver une relation positive entre le contrle et lcoute, cela signifie que plus de contrle apporte plus dcoute. Deux recommandations semblent dune porte trs large : les stratgies dalternance dynamique : injecter de nombreux dclencheurs; la stratgie de diffraction : produire (laborer puis former et socialiser) des normes ambivalentes ou des normes sur lcoute dont lapplication gnrera de lcoute.
CONCLUSION
Les acteurs des oprations de secours sont confronts simultanment la question du sens et au devoir defficacit, la double exigence de planification et dimprovisation. En dautres termes, ils ont lobligation de concilier le contrle et lcoute. Quatre grandes familles de stratgies ont t adoptes par les quipes de commandement des oprations de secours franaises et amricaines : la manipulation, lalternance, la spcialisation et la diffraction. Lanalyse des mcanismes dinteraction entre les processus de contrle et dcoute nous a conduits mettre des propositions damlioration de la gestion de la tension. Les Amricains, qui ont historiquement construit un systme de gestion des sinistres bas sur le confinement dincendies de trs grande ampleur dans des espaces naturels inhabits, doivent maintenant faire preuve dune plus forte ractivit pour protger les biens et les personnes vivant dans les zones priurbaines. Les pompiers franais, dont lorganisation est oriente par le principe dattaque massive des feux naissants, doivent se prparer grer des feux plus importants et plus complexes. Si le contrle ou lcoute, pris sparment, ont dj fait lobjet de nombreux crits spcialiss, la tension qui les relie reste finalement peu tudie. En ce sens, ltude empirique et loutillage ici utilis fondent loriginalit de cette recherche. Cet effort demande tre poursuivi, car la gestion de cette tension irrductible entre contrle et coute semble porteuse damliorations substantielles dans le fonctionnement et les productions de nos organisations.
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LES TERRITOIRES DANGEROSIT INHRENTE : UN DOMAINE DEXTENSION DES THORIES SUR LA FIABILIT ORGANISATIONNELLE?
Par Bruno Tiberghien, Matre de confrences en sciences de gestion, Centre dtudes et de recherche en gestion dAix-Marseille, Universit Paul Czanne Aix-Marseille III, France bruno.tiberghien@univ-cezanne.fr
RSUM Comment grer de faon durable la dangerosit inhrente un territoire? La notion mme de territoire dangerosit inhrente, relevant dun construit thorique original, rinterroge les approches probabilistes classiques du risque en invitant considrer ce dernier non plus comme un ala, mais comme une composante du territoire. Dans une optique de fiabilisation des territoires, nous analysons lapport potentiel des thories portant sur les organisations haute fiabilit (OHF). La question qui sous-tend notre rflexion est donc de savoir dans quelle mesure les territoires dangerosit inhrente constituent un domaine dextension des thories des organisations haute fiabilit. ABSTRACT How is the inherent dangerousness of a territory to be managed on a sustainable basis? The very notion of inherently dangerous territory, which stems from an original theoretical construct, throws into question traditional probabilistic approaches to risk. Specifically, this notion argues for considering risk no longer in terms of an unforeseeable circumstance but instead as a component of a given territory. From the perspective of ensuring the reliability of territories, I analyze the potential contribution of theories concerning High Reliability Organizations (HROs). The question underlying my reflection is to what extent inherently dangerous territories constitute a field into which HRO theory can be extended.
Pour citer cet article : Tiberghien, B. (2010). Les territoires dangerosit inhrente : un domaine dextension des thories sur la fiabilit organisationnelle? , Tlescope, vol. 16, n 2, p. 75-89.
omment fiabiliser le territoire? travers une dmarche fonde sur lapport des organisations haute fiabilit (OHF), nous nous interrogeons sur la possibilit dextension des thories portant sur la fiabilit organisationnelle aux spcificits des territoires dangerosit inhrente (TDI). Ceux-ci constituent des territoires soumis de manire intrinsque une dangerosit persistante pouvant tre alatoire, cyclique ou permanente. La gestion publique ne peut ignorer lexistence des menaces qui psent sur de tels territoires. Ds lors, la ncessit dune fiabilisation se fait ressentir. Le corpus thorique relatif la haute fiabilit organisationnelle auquel nous nous intressons sest construit partir de ltude du fonctionnement des
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organisations complexes1 devant faire face des environnements hauts risques. En dautres termes, il sagit dorganisations non pas fiables par nature mais qui ont une exigence de fiabilit importante qui pse sur elles en raison denjeux extrieurs fortement lis leur activit (Bourrier, 2001). Le cas de la culture de sret dveloppe dans le nuclaire en est une illustration souvent utilise. Dans les centrales nuclaires franaises, la dmarche de sret repose essentiellement sur le principe de la dfense en profondeur et sur le confinement des matires radioactives. La dfense en profondeur prsente trois lignes de dfense : depuis la conception des installations, en passant par la phase dexploitation jusqu la survenance potentielle dune situation accidentelle ( travers notamment le plan durgence interne et le plan particulier dintervention). Au-del des contrles exercs par les exploitants, les pouvoirs publics coordonnent toutes les actions relatives la sret nuclaire2. Sans revenir dans le dtail sur lensemble de ce qui constitue ce corpus thorique, nous pouvons rapidement rappeler que les travaux de Weick et Sutcliffe (2001) sur les organisations ncessitant une grande fiabilit (OHF) mettent en avant cinq processus cls permettant de maintenir, au quotidien, un management de linattendu : lattention porte aux checs plutt quaux succs; la mfiance envers la simplification des interprtations; la sensibilisation aux oprations (et leur caractre dlicat); lobligation de rsilience; la dfrence envers lexpertise, pour garantir la fluidit du systme de prise de dcision. La combinaison de ces cinq processus permet de produire un tat de vigilance collective (mindfulness), une sorte dtat dalerte permanent, grce la qualit des interactions au sein de lorganisation (Weick, Sutcliffe et Obstfeld, 1999). tre attentif consiste ici dvelopper une conscience aigu des dtails discriminatoires ainsi quune capacit accrue dcouvrir et corriger les erreurs qui pourraient se transformer en crise. Comment lattention porte ces processus peut-elle se traduire dans le cadre de la gestion des territoires? Choisir le territoire ou le systme territorial comme unit danalyse nest pas neutre en la matire et constitue selon nous une extension du champ des thories sur les OHF quil convient dinvestir avec prudence. En effet, les thories sur les OHF ont essentiellement t dveloppes partir dunits dcisionnelles et organisationnelles restreintes, avec des circuits dinteractions relativement courts. Quen est-il dun systme aussi ouvert que le systme territorial?
Les organisations complexes sont des organisations prsentant une extrme quantit dinteractions et dinterfrences entre un trs grand nombre dunits. Elles sont galement sujettes aux incertitudes, aux indterminations et au caractre alatoire de leur environnement et des situations quelles doivent affronter. La complexit a ainsi toujours faire avec le hasard. Mais il sagit dincertitude au sein de systmes richement organiss (Morin, 1990, p. 48-49). Pour plus dinformation sur le nuclaire, visiter le site de la Socit franaise dnergie nuclaire : www.sfen.org
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Afin dviter toute ambigut sur le cadre dapplication de notre rflexion, il convient de prciser que les TDI reprsentent un champ dtudes bien particulier qui se distingue clairement des recherches portant sur les dangers dordre purement accidentel (Pauchant et Mitroff, 1995). Aprs avoir dfini plus prcisment ce que nous entendons par TDI et voqu les diffrentes stratgies de gestion mobilisables pour ce type de problmatique territoriale, nous nous attacherons analyser la pertinence dun rapprochement entre thories portant sur les OHF et les TDI en faisant notamment tat des difficults que suscite un tel rapprochement. Pour finir, nous reviendrons sur la ncessit dun tel rapprochement.
LESBASESCONCEPTUELLESCONSTITUTIVESDESTERRITOIRES DANGEROSITINHRENTEETDELEURMANAGEMENT
Le risque peut se dfinir comme un phnomne physique fonction dun ala (caractris par sa frquence et sa gravit), des enjeux prsents sur le territoire, de la vulnrabilit et de la rsilience du territoire (Harding et autres, 2001). Il possde ses propres logiques temporelles et spatiales demandant sans cesse tre rvalues. Le risque se dfinit galement comme un phnomne social. linstar de Jean-Gustave Padioleau (1999, 2003), nous considrons que :
Le risque correspond des expriences, individuelles ou collectives, destimations de la venue de phnomnes futurs dsirables (croissance conomique, dcouvertes scientifiques, etc.) ou indsirables (dangers, catastrophes, guerres, pertes en tous genres). Positifs ou ngatifs, ces phnomnes sont attribus des causes ou des responsabilits (tats, capitalismes, milieux physiques, groupes, individus, etc.) susceptibles de produire des consquences souhaitables (bientre conomique ou social, esprance de vie, etc.) ou prjudiciables (dommages, victimes, etc.). Dans ce cadre probabiliste, les estimations des phnomnes, des causes et des consquences invitent des actions ventuelles (individuelles/collectives; publiques/prives) pour les matriser (prvision, prvention, prcaution, rparation, interdiction, etc.) en vue de rgler, autant que faire se peut, des problmes de risques (dvelopper les bnfices attendus, rduire, liminer les pertes ventuelles, etc.).
La notion de danger que nous adoptons nexprime quant elle que la dimension ngative du risque. Du latin territorium, le territoire est gnralement dfini comme une tendue de terre dpendant dun tat, dune ville ou dune autre autorit. En thologie, il constitue une zone occupe par un animal, ou une famille danimaux, dlimite dune certaine manire et dfendue contre laccs des congnres. Rapporte lhomme, cette vision du territoire renvoie des phnomnes de domination politique et dappropriation, qui se traduisent la fois par une mise en valeur des ressources de ce territoire et par une organisation de lespace. Cette conception du territoire en tant que construction humaine ne nie pas limportance des contraintes gographiques, mais considre que celles-ci ont t intgres, voire utilises, dans une organisation de lespace qui volue dans le temps (Kuhn, 1999). Le territoire apparat donc comme un espace appropri support dune identit collective (Di Meo, 1998). Les gographes distinguent classiquement cette notion de
Les territoires dangerosit inhrente : un domaine dextension des thories sur la fiabilit organisationnelle?
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celle despace. En effet, la notion de territoire semble tre la fois juridique, politique, conomique, sociale et culturelle, voire mme affective (November, 2002, p. 17). En cela, le territoire savre tre beaucoup plus quun simple espace. Du latin inherentia, driv du verbe inhaerere (haerere signifiant tre attach), linhrence se dfinit comme ltat de choses qui sont insparables de par leur nature et qui ne peuvent tre disjointes que mentalement et par abstraction3 . Morin (1986) dcrit linhrence ainsi :
Lappartenance un mme monde. La connaissance des choses physiques suppose lappartenance au monde physique, la connaissance des phnomnes vivants suppose lappartenance biologique, la connaissance des phnomnes culturels suppose lappartenance une culture. Sans inhrence, il y a sparation absolue, donc pas de communication possible. Toutefois, au sein de cette inhrence, il y a ncessairement sparation entre le connaissant et le connaissable, cest--dire une dualit pralable et insurmontable. Sil ny a pas quelque sparation, alors il ny a plus ni sujet ni objet de connaissance.
La notion de TDI dsigne enfin des territoires soumis de manire intrinsque une dangerosit persistante pouvant tre alatoire, cyclique ou permanente. La gestion publique ne peut ignorer ce type de dangerosit. Cette dfinition que nous apportons intgre lensemble des lments prcdents. Devant cette problmatique des TDI, diffrentes stratgies de gestion peuvent tre adoptes. Trois solutions majeures ressortent sur ce plan. Tout dabord, loption de retrait permet de contourner le problme en quittant tout simplement le territoire dangereux de manire temporaire ou dfinitive (Loi Barnier, 1995; Royer, 2001). Ensuite, deux modalits dadaptation peuvent tre voques, en lien avec les thories sur le changement dveloppes depuis Merton (1957) par des auteurs comme Bateson (1972), Argyris (1977), Watzlawick, Weakland et Fish (1981) ou encore Astley et Fombrun (1983). La premire est ladaptation somatique (ou adaptation de type 1). Elle consiste en des ajustements fins, la marge, permettant de traiter les problmes de manire cible tout en conservant le mode de fonctionnement gnral du systme. Elle correspond un processus dapprentissage en deux tapes : crise-apprentissage de type 1 (ce qui reprsente une simple boucle dapprentissage, selon les termes dArgyris, 1977). Elle peut se rsumer par lexpression courante : toujours plus de la mme chose . La deuxime modalit est ladaptation gntique (ou adaptation de type 2). Elle dsigne une transformation fondamentale du systme, une re-gense du territoire dans notre optique et correspond un processus dapprentissage en trois tapes : crise-dsapprentissagerapprentissage de type 2 (ce qui rfre une double boucle dapprentissage, selon les termes dArgyris, 1977). Nous trouvons galement ces deux types de changements chez Watzlawick, Weakland et Fish (1981) : Lun prend place lintrieur dun systme donn qui, lui, reste inchang, lautre modifie le systme lui-mme.
Dictionnaire de lAcadmie franaise, 8e dition (1932-1935).
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Ltude du risque inhrent rvle que le fait de rester sur le niveau somatique maintient le niveau de risque, voire laggrave (Tiberghien, 2008). La systmatisation des apprentissages de type 1 relve dune logique incrmentale pernicieuse sur le long terme pouvant conduire certaines formes dirrversibilit. Cest ce que nous appelons lincrmentalisme pervers . Dans cette logique, il ny a pas dsapprentissage comme dans le changement de type 2 qui intgre quant lui les squences suivantes : crise, dsapprentissage, rapprentissage de type 2. Ainsi, la proposition thorique qui dcoule de cette observation rside dans le fait que le maintien de lcosystme (au sens large, incluant la prsence de lhomme) dans un territoire dangereux passe par une transformation permanente du systme dans le cadre dapprentissages de type 2. En effet, cette posture apparat prfrable la position purement dfensive qui caractrise lapprentissage de type 1. Ces lments de thorisation nvincent pas pour autant lintrt des adaptations somatiques, mais repositionnent ces dernires en les soumettant aux adaptations de type 2 plutt que linverse. Au-del des spcificits propres au concept de TDI, la notion de territoire, plus largement, ncessite quelques prcisions au sujet des possibilits de rapprochement avec les thories sur les OHF.
LESPRINCIPALESCARACTRISTIQUESDUTERRITOIREVIS--VIS DESTHORIESDESORGANISATIONSHAUTEFIABILIT
Avant dentamer cette rflexion sur la possibilit dun rapprochement entre TDI et OHF, il faut rappeler que les thories sur les OHF se sont construites en opposition lcole des facteurs humains selon laquelle lhomme reste le principal facteur de dfaillance dans les organisations. Les tenants des thories sur les OHF stipulent que cest plutt sur le systme qui relie les hommes entre eux quil convient de travailler. En ce sens, cest le systme territorial qui retiendra ici notre attention. Demble, certaines caractristiques propres cet objet dtude apparaissent au regard des prceptes de la haute fiabilit organisationnelle.
Uneculturedifficilementtransmissible
La transmission de la culture dun territoire semble poser des problmes considrables lapplicabilit des thories sur les OHF. En effet, la notion dappartenance une culture, un territoire, soppose celle d tranger pour laquelle certaines formes dincommunicabilit bloquent le systme dinteractions. Ainsi, le problme du brassage des populations est un lment rcurrent freinant le maintien dune culture du risque et dont le dcideur public local doit tenir compte. ce titre, lexemple vocateur des zones inondables largement investies par de nouveaux entrants nayant pas compltement conscience de cette ralit illustre parfaitement cette ide. Le fait que des constructions rcentes (gnralement occupes par de nouveaux arrivants) soient soumises des risques importants et pourtant avrs est tout fait symptomatique (Tiberghien, 2006, p. 265). Apparat donc le problme de la transmission et du maintien dune connaissance aigu du territoire. Si nous nintgrons pas une organisation quelle quelle soit sans formation
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spcifique, en est-il de mme pour un territoire? Intuitivement, la rponse semble globalement ngative malgr lexistence de certains dispositifs. Dans ce cadre, il est noter que le devoir dinformation sur les risques a fait lobjet dune attention lgislative et de terrain soutenue ces dernires annes travers notamment l'obligation d'information des acqureurs et des locataires vis--vis des risques. En effet, la loi du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages a cr dans son article 77, codifi larticle L 125-5 du code de lenvironnement, une obligation dinformation de lacheteur ou du locataire de tout bien immobilier (bti et non bti) situ en zone de sismicit ou dans un plan de prvention des risques prescrit ou approuv.
Quelledfrenceenversquelleexpertise?
Les thories sur les OHF prconisent la dfrence envers lexpertise afin de garantir la fluidit du systme de prise de dcision. Or nous pouvons clairement observer quen ce qui concerne les territoires, la fluidit du systme de prise de dcision est loin dtre garantie quand des intrts conflictuels structurent les rapports de pouvoir entre des territoires administratifs. Nous pouvons galement nous demander quelle dfrence accorder lexpertise lorsque les experts eux-mmes ne savent quel discours tenir? Quelle dfrence accorder lexpertise lorsque celleci tombe finalement dans le jeu politique? Enfin, classiquement exclue du statut dexpert, la population ne dveloppe pas moins une certaine connaissance du territoire difficilement prise en compte et reconnue collectivement. Cest l toute la difficult dintgrer les savoirs dits vernaculaires dans les documents durbanisme (par exemple les plans de prvention des risques), les systmes dinformation et les autres outils daide la prise de dcision au niveau des territoires. Ici se pose plus largement la question de la relation entre les experts et les dcideurs publics. Clarke et Short (1993) ont dvelopp un modle socital de la communication sur le risque prcisant le rle des experts. Ce modle suppose que toute information sur un risque est porte dabord par un ou plusieurs groupes dexperts. Avant que cette information parvienne au public, elle est filtre soit par lintervention dun reprsentant officiel du gouvernement, soit plus directement par les mdias (figure 1).
FIGURE 1 : UN MODLE SOCITAL DE LA COMMUNICATION SUR LE RISQUE

Les mdias Les experts Les politiciens Le public
Source : Beck, Asenova et Dickson, 2005.
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ce titre, Slovic (1999) propose une prsentation contraste des perceptions du public et des experts propos de lvaluation des risques. Dans cette approche, les reprsentations des experts sont estimes sages, objectives, rationnelles et analytiques (fondes sur lvaluation des risques), tandis que celles du public sont juges irrflchies, subjectives, affectives, irrationnelles, hypothtiques (fondes sur des perceptions du risque). Or les reprsentations des experts ne sont aujourdhui plus considres comme infaillibles et les ractions du public lgard du risque possdent souvent leur propre rationalit. Ainsi, les perspectives des experts et des profanes devraient plutt sclairer mutuellement dans le cadre dun processus bilatral (figure 2).
FIGURE 2 : UN PROCESSUS BILATRAL DVALUATION DES RISQUES

valuation des risques par le public valuation des risques par les experts
Perception base sur l'erreur cognitive
Perception base sur la morale et les valeurs
Perception des risques par les experts
Pas de rle lgitime dans la gestion des risques
Rle lgitime dans la gestion des risques
Source : adaptation de Hammitt, 2000.
Lapproche relativement scientiste du processus adopter est critiquable, car elle suppose les perceptions des risques par les experts non sujettes lerreur cognitive (Weick, 1990). Par ailleurs, les fondements et les critres dune distinction claire entre les perceptions bases sur la morale et les valeurs et celles rsultant derreurs cognitives demandent tre explicits. Hammitt (2000) livre un plaidoyer en faveur de la non-prise en compte de lindignation publique lorsque celle-ci nest pas justifie par des faits objectifs ou une argumentation morale solide. Il existe de nombreux cas o le seul niveau dindignation publique suffit orienter la prise de dcision en matire de risque. Cependant, largumentaire dvelopp par Hammitt (2000) ncessite dtre contrebalanc par le risque social que peut constituer la raction du public devant une non-prise en compte de ses
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craintes. Ainsi, le processus dcisionnel de la gestion du risque dans les politiques publiques doit tre attentif aux questions de communication ou de consultation sous diffrentes formes et chaque tape : dtermination du danger, valuation, laboration des options stratgiques, prise de dcision, mise en uvre, valuation et examen (Chartier et Gabler, 2001).
Delacomplexitdanslescircuitsdinteractions
Une des limites de la transposition de lapproche des OHF concernant la gestion des TDI rside dans le fait que cette thorie a t mise au point essentiellement partir dunits dcisionnelles et organisationnelles restreintes, avec des circuits dinteractions relativement courts. La coordination mutuelle apparat comme une solution efficace pour une organisation de petite taille dans laquelle les rles, les fonctions et les modes de fonctionnement des diffrentes entits sont clairement dfinis. Ce type dajustement semble en revanche difficilement applicable lchelle dun territoire. Certaines entits peuvent trouver des solutions partielles, sans pour autant rgler le problme de la communaut. Les problmes de la communaut ne sont pas, en ce sens, la somme des problmes individuels. Et la prsence dunits dveloppant des capacits propres aux OHF ne garantit pas lexistence de cette capacit-l pour lensemble du systme.
Unemultiplicitdobjectifsetdemissions
Les OHF sont gnralement spcialises dans des missions et des oprations pointues et prcises quelles matrisent. Nous pouvons parler ici de comptence centrale clairement identifiable, vitant tout dispersement. Dans cette logique, la multiplicit des missions dune collectivit territoriale rend difficile le maintien dune telle analogie. En effet, la question des missions et des finalits dun territoire renvoie une ralit allant au-del de lanalyse classique du portefeuille dactivits dveloppe dans les organisations.
Lesphnomnesdedisembeddingetdereembedding
Pour Giddens, la modernit se caractrise par lexistence de mcanismes de dracinement des activits sociales dune part (phnomne de disembedding, en lien avec une distanciation temporelle et spatiale) et de r-enracinement (reembedding) dautre part : The dynamism of modernity derives from the separation of time and space and their recombination in forms which permit the precise time-space zoning of social life; the disembedding of social systems (a phenomenon which connects closely with the factors involved in time-space separation), and the reflexive ordering and reordering of social relations in the light of continual inputs of knowledge affecting the actions of individuals and groups (Giddens, 1990, p. 17). Ce chanage fait de dracinements et de r-enracinements complexifie la lecture des phnomnes sociaux en squenant la continuit temporelle et spatiale. Nous touchons ici aux difficults, pour des OHF, dintgrer ce chanage et
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de parvenir sencapsuler en conservant leur intgrit dans un cadre territorial beaucoup plus ouvert que ne le sont gnralement les organisations mme si pour des auteurs comme Perrow (1984), les organisations se dfinissent elles-mmes comme des systmes ouverts dans la mesure o elles sont engages dans des changes ncessaires et conditionnant leur viabilit.
Laspcificitdesterritoiresdangerositinhrente
Les diffrentes formes dinhrence que nous avons pu identifier (permanente, cyclique ou alatoire) reprsentent un cadre de rflexion intgrant une typologie des dangers inhrents non prise en compte par les thories sur les OHF. La gestion de linhrence, sous ces diverses formes, ncessite le dveloppement dun mode de connaissance appropri et spcifique qui prend corps dans le cadre de la proposition thorique voque prcdemment : le maintien de lcosystme (au sens large, incluant la prsence de lhomme) dans un territoire dangereux passe par une transformation permanente du systme dans le cadre dune adaptation gntique (apprentissages de type 2). De cette proposition dcoule lobligation dune rflexion sur le passage de modes dadaptation somatiques une transformation gntique (passage dapprentissages de type 1 => 2). Tout dabord, un territoire recherchant une adaptation gntique face une dangerosit alatoire se doit de dvelopper une sensibilit lincongru (Jones, 1975). La capacit du manager introduire volontairement de la dissonance, de linattendu, dans son analyse du territoire constitue un exercice de style profitable un dsapprentissage-rapprentissage permanent. En ce qui concerne linhrence cyclique, il convient dinstaurer un dsapprentissage-rapprentissage vloce et permanent. En effet, le caractre cyclique de la dangerosit nimplique pas la rplication des situations de risque. Les acteurs de terrain insistent gnralement sur le fait quaucune crise ne se ressemble, mme quand une crise est considre comme cyclique. Le contexte change, le risque volue et la configuration du territoire permet des interactions risque-territoire qui fondent l originalit de chaque crise. La dimension pragmatique de laction publique, dans la mesure o elle respecte certaines rgles fondamentales, doit permettre dinstaurer ce type de dsapprentissage-rapprentissage vloce. Par temps calme, la rgle (cest--dire la dimension normative de laction publique) apparat comme un appui non ngligeable, malgr les possibilits de transgression, alors quen situation durgence, le pragmatisme tend reprendre le dessus et demande tre canalis. Dans le cas dune dangerosit permanente, nous pouvons insister sur la ncessit dun couplage serr entre ladaptation somatique et la transformation gntique. Ce couplage seffectuera dautant plus facilement que la connaissance aigu du territoire et lexistence dune vritable culture du risque porteront les actions menes. Le caractre permanent de la dangerosit est un paramtre important permettant au territoire de sadapter travers un ancrage dlments culturels forts. Enfin, il existe des facteurs dclencheurs et bloquants du point de vue de la transformation (type 1 => type 2) communs lensemble des types dinhrence
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recenss. Il sagit notamment des capacits et des motivations rester et adapter notre manire de vivre sur un territoire donn. La-territorialisation des activits, cest--dire le fait que les activits menes sur le territoire ne soient plus directement en lien avec les caractristiques de ce dernier et puissent tre conduites indiffremment dans tout autre territoire, est en cela une manire de se couper du territoire. Les diffrents biais cognitifs (tels que loubli, le dni, les ides reues, les routines, etc.) sont galement propices crer ou maintenir une distance avec la ncessit dactualiser notre rapport au territoire. De mme, les tensions entre dveloppement et scurit du territoire, dans un contexte dattractivit de ce dernier, reprsentent une difficult supplmentaire pour le manager public. Un tableau synthtique proposant un ensemble de facteurs dclencheurs et bloquants du point de vue de la transformation (type 1 => type 2) peut tre prsent (tableau 1).
TABLEAU 1 : UNE SYNTHSE DES DTERMINANTS DE LA TRANSFORMATION

LES FACTEURS DCLENCHEURS/ACCLRATEURS TYPE DINHRENCE ALATOIRE Sensibilit lincongru Dsapprentissage rapprentissage permanent CYCLIQUE Pragmatisme Dsapprentissage rapprentissage vloce PERMANENT Culture du risque Couplage serr entre somatique et gntique
Motivation des populations rester sur un territoire / relecture, actualisation du territoire Connaissance aigu du territoire Disponibilit des ressources ncessaires la transformation LES FACTEURS BLOQUANTS TYPE DINHRENCE ALATOIRE Enfermement dans la gestion du quotidien Croyance que cela ne nous arrivera pas CYCLIQUE Polarisation des dimensions pragmatiques et normatives de laction publique Rle dtourn de la crise, dictature de limmdiat La-territorialisation des activits Perceptions, ides reues, biais cognitifs (oubli, routines, dni) Dveloppement Attrait du territoire Scurit PERMANENT lments constitutifs de lenvironnement de la gestion des risques Conflits de rles et dintrts
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Bien videmment, certains phnomnes sarticulent de telle manire quils pourraient tre la fois un facteur dclencheur et un facteur bloquant selon la faon dont ils sont abords. La crise peut reprsenter un facteur dclencheur et acclrateur important du point de vue de la transformation. Cependant, certaines proprits de la crise conditionnent cette potentialit : le fait dagir dans lurgence, sans prparation ou de dtourner le rle de la crise peut favoriser des adaptations de type 1 plutt que de type 2. De mme, certains lments constitutifs de lenvironnement de la gestion des risques sont porteurs de possibilits dadaptation gntique mme si, dune manire gnrale, les contraintes lourdes qui les caractrisent grvent les possibilits de transformation. Par ailleurs, certains phnomnes produisent des effets diffrents en fonction du type dinhrence. Par exemple, le brassage des populations peut agir comme un frein ladaptation gntique face une dangerosit permanente alors que ce mme phnomne, en brisant les effets de routine, peut servir de vritable levier permettant dinsuffler un dsapprentissage/ rapprentissage face une dangerosit alatoire ou cyclique. Au vu de ces lments, les thories sur les OHF semblent donc connatre de srieuses limites dans leur capacit rpondre de manire oprationnelle la gestion des TDI. Il nen demeure pas moins une relle ncessit de rapprochement et de vritables points daccroche permettant de penser la fiabilisation des TDI.
LANCESSITDUNRAPPROCHEMENTENTRELESTERRITOIRES DANGEROSITINHRENTEETLESORGANISATIONSHAUTE FIABILIT

La non-applicabilit relative de la logique des OHF qui vient dtre mise en avant ninterdit pas de tirer quelques enseignements de cette approche. Pour cela, il convient de revenir sur la pertinence dune telle association travers une relecture des prceptes des OHF. Nous pouvons tout dabord relever lobligation de rsilience qui pse sur nos socits, en raison notamment de leur caractre sdentaire. Lattention porte aux checs est galement systmatiquement mise en avant travers la ncessit des retours dexprience. De la mme manire, nous pouvons voquer la mfiance envers la simplification des interprtations et la sensibilisation aux oprations qui restent conditionnes par une lecture intelligente du territoire qui suppose une connaissance aigu de ce dernier et une certaine dfrence envers lexpertise locale.
Lobligationdersilience
Tout comme les OHF, les territoires prsentent, de fait, une obligation de rsilience en raison des caractristiques sdentaires de nos socits. La possibilit dun effondrement socital nest pas un mythe et les travaux de Diamond (2006) sont l pour nous le rappeler. partir de plusieurs tudes de cas longitudinales et historiques, Diamond cible cinq facteurs dont la combinaison partielle ou totale peut conduire leffondrement des socits : les dommages environnementaux,
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les changements climatiques, les voisins hostiles, les rapports de dpendance avec des partenaires commerciaux et les capacits propres de la socit (en fonction de ses valeurs, par exemple) se grer efficacement (gouvernance). Dans cette perspective globale du dclin civilisationnel , les problmatiques de TDI que nous exposons devraient dboucher sur le dveloppement de formes dapprentissages et de rsilience permettant de faire face notamment au cinquime facteur.
Lattentionporteauxchecspluttquauxsuccs
Lattention porte aux checs plutt quaux succs semble galement une dmarche intressante adopter. ce titre, si la ncessit des retours dexprience est systmatiquement invoque la suite des crises territoriales, nous pouvons malgr tout regretter le manque de projection qui gnralement sensuit (les exercices de simulation et de scnarisation ralistes, par exemple). Grer la dangerosit inhrente au territoire demande une prparation particulire et rejoint en cela les thories sur les OHF, mme si certaines difficults dapplication au territoire ont pu tre souleves. En ce sens, si la coordination mutuelle est rendue difficile par certains cts, elle ne doit pas pour autant tre abandonne. La qualit de la ractivit est un gage de survie et ce nest pas parce que nous prnons plus de proactivit que la ractivit est bannir : la ractivit elle-mme se prpare.
Lamfianceenverslasimplificationdesinterprtations,la sensibilisationauxoprationsetladfrenceenverslexpertise
Une lecture intelligente du territoire rejoint certaines proprits des OHF telles que la mfiance envers la simplification des interprtations ou encore la sensibilisation aux oprations. En effet, le caractre dlicat des oprations menes sur un territoire, compte tenu de sa ractivit, ne permet pas une approche dconnecte, dsensibilise des spcificits de ce dernier. Ce type de lecture reste largement conditionn par une certaine dfrence envers lexpertise locale. Nous pouvons voquer ici la conception doutils visant activer et accrotre lexpertise locale. Cest le cas notamment des rserves communales de scurit civile mises en place la suite de la loi n 2004-811 du 13 aot 2004 portant sur la modernisation de la scurit civile. Ce dispositif, innovant en matire dimplication et de couverture du territoire face aux risques, vise dynamiser le tissu local dans le contexte de la gestion des risques. Ce dispositif peut nanmoins causer un certain nombre dobstacles oprationnels, par exemple en termes de responsabilit juridique. Plus largement, le travail accomplir en matire de dveloppement dune culture du risque implique, pour le dcideur public local, une connaissance aigu des caractristiques des populations qui occupent un territoire ou transitent par celui-ci. Cette connaissance se dcline notamment en termes de pratiques, dattitudes, de reprsentations et de comportements de sa population par rapport au risque. Il convient dagir sur les reprsentations sociales des collectivits (Baxter et Greenlaw, 2005). Ainsi, le fait de connatre son territoire dans sa dimension historique et ses dynamiques actuelles pourrait viter lutilisation dadaptations somatiques systmatiques en lien avec une mconnaissance des caractristiques gntiques du territoire. En cela, combattre loubli apparat indispensable.
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Lactivation dune culture du risque converge ici vers la ncessit dune prparation du territoire se rapprochant des logiques des OHF.
CONCLUSION
Pour conclure, si un rapprochement entre thories sur les OHF et TDI, port par une relle ncessit, des proccupations communes et une relative proximit thorique, semble tout indiqu, il nen est pas pour autant ais. La transposition doutils danalyse dun champ dapplication un autre est une opration dlicate dont il ne faut pas sous-estimer les effets. En ce sens, penser la fiabilisation des TDI laune des thories sur les OHF implique de sinterroger sur lopportunit mme dun tel rapprochement. Dans ce cadre, nous avons pu relever un certain nombre dcueils, poser les jalons mais aussi les conditions dune possible extension des thories sur les OHF au management des TDI. Ce travail nest certes quun prlude, un pralable qui, nous lesprons, pourra servir de base de futurs travaux. Car au-del des difficults que nous pouvons relever dans ce saut thorique, la simulation et lanticipation des crises territoriales semblent constituer des voies de fiabilisation importantes pour le futur, dont les thories sur les OHF ne sauraient tre cartes.
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Tlescope a choisi des articles lire utilement en complment de ce numro consacr la gestion des risques. Emergent Management Strategies in a Public Agency: A Case Study of Alternative Fuel Vehicles Par Benoy Jacob, Eric Welch et Terence Simms Public Organization Review, vol. 9, n 3, 2009, p. 213-234 Linvestissement des organisations publiques dans des technologies environnementales mergentes sinscrit dans un cadre politique. Le risque de saventurer prcocement dans ce domaine doit tre valu. Larticle relate le cas dune agence publique amricaine qui a choisi des vhicules fonctionnant avec des carburants alternatifs lors du remplacement de sa flotte de transport. Accessible en version lectronique par SpringerLink Risk Management in Public Sector Research: Approach and Lessons Learned at a National Research Organization Par Flavia Leung et Frances Isaacs R&D Management, vol. 38, n 5, 2008, p. 510-519 Le Conseil national de recherches du Canada est appel grer nombre de risques, aussi bien dans les stratgies que dans les activits, les projets et les programmes, risques qui peuvent avoir une multitude dorigines et de perceptions. Le Conseil a ainsi systmatis une approche de gestion des risques qui prend en compte lensemble des facteurs, qui matrise les procdures de contrle dans leur totalit et leur continuit et qui exploite au maximum les possibilits offertes et les meilleures pratiques. Accessible en version lectronique par Wiley InterScience De lanalyse prliminaire de risque au systme daide la dcision pour le management des risques Par Mohamed Habib Mazouni et JeanFranois Aubry Communication du 8e Congrs international pluridisciplinaire en qualit et sret de fonctionnement, Besanon (France), 18-20 mars 2009 La constitution dun dossier de scurit dun systme est dune grande complexit, notamment en raison de la multiplicit des intervenants, chacun disposant de sa propre terminologie de la gestion des risques. Pour pallier ces obstacles smantiques, les auteurs proposent une mthode de gestion prliminaire des risques, un modle ontologique de transition qui distingue les sources, les espaces et les cibles du danger, les tats des entits et les vnements modifiant ces tats. Accessible en version lectronique par Scientific Commons Mthodes et outils de la gestion des risques dans les organisations de sant Par Patrice Roussel, Patrick Guez et Marie-Christine Moll Transfusion clinique et biologique, vol. 15, n 5, 2008, p. 223-227 De toute vidence, la gestion des risques est un enjeu majeur au sein des organisations de sant. De faon systmique, les auteurs voquent ici une dmarche qui repose sur quelques mthodes et outils essentiels et gnralisables lensemble des secteurs ou adaptables localement avec un soutien mthodologique adquat. Accessible en version lectronique par ScienceDirect
Repres et Rfrences
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Perception et communication des risques dans le cadre de dcisions publiques et environnementales Par Sanda Kaufman Ngociations, n 11, 2009, p. 159-183 Prendre des dcisions publiques qui puissent avoir des consquences sur la sant humaine ou sur la protection des cosystmes est devenu un exercice difficile. Non seulement le dbat public pralable rassemble des participants aux intrts divergents, mais linformation qui sert de base aux discussions, le plus souvent de nature technique ou scientifique, prte controverse et doit elle-mme tre ngocie. Accessible en version lectronique par Cairn Grer le risque dans une mtropole : le systme franais face linondation dans lagglomration parisienne Par Stphanie Beucher et Magali Reghezza-Zitt Environnement urbain, vol. 2, 2008, p. 1-10 Lune des principales difficults de gestion des inondations en ville tient la faible connaissance des interactions entre le risque et lespace urbain, qui plus est lorsquil sagit dune mtropole. Les auteures sattachent tudier les outils de gestion et les systmes dacteurs existants et suggrent llaboration dune gouvernance des inondations qui intgre le risque dans les dynamiques territoriales. Accessible en version lectronique par rudit Developing Knowledge Capital in an Integrated Enterprise Risk Management System: Framework and Structured Gap Analysis for Public Sector Organisations Par Artie W. Ng et Bryce Mitchell International Journal of Learning and Intellectual Capital, vol. 6, n 1-2, 2009, p. 170-184 Rappelant les rcents scandales mis jour dans plusieurs entreprises prives et le besoin quils ont soulev dun vrai management du risque qui sauvegarde les
intrts des partenaires, les auteurs envisagent pour les organisations publiques qui comptent de trs nombreux partenaires lapplication dune taxonomie du capital intellectuel enchss dans un systme intgr de gestion du risque qui quilibre performance et risque dans une approche prudente. Accessible en version lectronique par Inderscience Publisher Public Sector Governance and Risks: A Proposed Methodology to do Risk Assessments at the Program Level Par Gambir Bhatta Banque asiatique de dveloppement, Mandaluyong City, 2008 En sadressant au secteur public, lauteur insiste sur la ncessit dinscrire rationnellement et mthodiquement lvaluation des risques dans la programmation des politiques. Auparavant, il a pris soin de situer son intervention dans le contexte gnral des risques associs la gouvernance : concepts cls, recherches universitaires, typologie des expriences et des ractions gouvernementales. Accessible en version lectronique par Banque asiatique de dveloppement Risk Management in e-Government from the Perspective of IT Governance Par Konrad Walser, Andreas Khn et Reinhard Riedl ACM International Conference Procceding Series, vol. 390, 2009, p. 315-316 La complexit du management technologique dans les administrations publiques rend ncessaire la prise de conscience des risques dans ce domaine. Sinspirant dun modle dvelopp et mis en uvre dans le secteur priv, les auteurs ladaptent la gestion du risque en matire de gouvernement lectronique, la fois sur les plans de la stratgie et des oprations. Accessible en version lectronique par Portal
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LANALYSE DES RISQUES ET LEURS DIMENSIONS SOCIALES

Par Kathleen Tierney, Professeure, Department of Sociology, Institute of Behavioral Science, Natural Hazards Center, University of Colorado at Boulder, tats-Unis tierneyk@colorado.edu Traduit de langlais
RSUM Aprs un bref rappel des tendances historiques et culturelles qui ont men au dveloppement des pratiques contemporaines danalyse des risques, le prsent article propose une srie de critiques des mthodes et des traditions de cette analyse. Les critiques sappuient sur les arguments suivants : (1) lanalyse des risques est une activit sociale plutt que scientifique; (2) lanalyse des risques ne guide pas les prises de dcision pour quelles refltent les risques, mais sert plutt justifier des dcisions dj prises par les lites; (3) les organisations qui emploient des experts de lanalyse des risques et qui dterminent les paramtres de cette analyse sont souvent impliques dans la production de ces risques, elles ont tendance se montrer intrinsquement incapables de prendre en compte le potentiel de cas graves et participent parfois activement la suppression de ces connaissances; (4) les procdures de lanalyse des risques diffrent considrablement des approches socialement rationnelles de lvaluation des risques, qui sont moins intresses aux probabilits quaux possibilits; (5) les experts de lanalyse des risques sont incapables de produire des prvisions valides parce que la production de risque est un processus dynamique supposant des interactions complexes entre des facteurs sociaux impossibles mesurer ou modeler sur des bases axiomatiques. ABSTRACT After briefly reviewing the historical and cultural trends that led to the development of contemporary risk analysis practices, I present a series of critiques of the methods and uses of risk analysis. The critiques are based on the following arguments, namely, that: (1) risk analysis is a social activity, rather than a scientific one; (2) risk analyses do not drive decision making with respect to risk, but rather serve to legitimize decisions that elites have already made; (3) the entities that employ risk professionals and set the parameters for analysis are frequently implicated in the production of risk, tend to be inherently incapable of grasping the potential for worst cases, and sometimes are actively involved in suppressing that knowledge; (4) risk analytic procedures differ significantly from socially-rational approaches to assessing risk, which are less concerned with probabilities than possibilities; and (5) risk professionals are incapable of making valid projections, because risk production is a dynamic process involving complex interactions among sets of social factors that cannot be measured or modeled on an a priori basis.
Pour citer cet article : Tierney, K. (2010). Lanalyse des risques et leurs dimensions sociales , Tlescope, vol. 16, n 2, p. 93-114.
e domaine de lanalyse probabiliste des risques dispose doutils reconnus presque universellement pour valuer et grer les risques. Vu comme une discipline mature, lanalyse des risques encadre les problmes lis aux risques de manire approprie et offre une assise fiable sur laquelle baser des jugements. Dans cet article, ces certitudes sont mises en doute. Nous prtendons que lanalyse des risques devrait plutt tre considre comme un ensemble dactivits sociales domines par les intrts de la classe dirigeante. Cest lune des raisons qui fait en sorte que les calculs raliss par les professionnels de lanalyse des risques
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gnrent des conclusions largement en contradiction avec la rationalit sociale propre aux perspectives publiques dans le domaine du risque. En soi, lanalyse des risques est un mcanisme rhtorique servant dtourner lattention des deux principales caractristiques du risque : (1) le risque est produit par le truchement dune activit sociale; (2) les niveaux de risque fluctuent constamment et ne constituent donc pas des donnes relativement stables et calculables des systmes.
LENCADREMENTDESRISQUES:LANALYSEETLAGESTION DESRISQUESDANSUNEPERSPECTIVEHISTORIQUE
Depuis les dbuts de lhistoire crite, les socits ont reconnu le risque et pratiqu diverses formes danalyse et de gestion dans ce domaine. Au sein des anciennes civilisations, les intuitions analytiques taient extraites du folklore et des traditions orales. Les mythologies des Grecs et des Romains, la Bible ainsi que dautres archives historiques font la chronique des manires par lesquelles les premires socits tentaient didentifier les sources des malheurs humains tels que les pidmies, les dluges, les guerres et les famines. Les stratgies de gestion des risques taient gnralement consacres des rituels censs apaiser des dieux en colre, dus ou potentiellement vengeurs. Les croyances judo-chrtiennes dpeignaient la souffrance humaine comme des reprsailles divines qui pouvaient tre attnues par la prire, les jenes, les mortifications, les plerinages et autres rituels religieux. Ces conceptualisations primitives des origines des risques demeurent encore pertinentes notre poque au sein de nombreuses socits et communauts comme lillustrent les propos de lactiviste vanglique amricain Pat Robertson, qui a attribu la dvastation engendre par le tremblement de terre de janvier 2010 en Hati au fait que les Hatiens avaient conclu un pacte avec le diable au XVIIIe sicle afin dassurer leur indpendance face la France. Lide selon laquelle la mort, la maladie et les dsastres sont entrans directement par les mauvais agissements humains et leur invitable punition garde son emprise et survit inconfortablement aux cts dapproches tablies de la gestion et de lanalyse des risques. Exception faite de cette croyance persistante de lintervention divine dans les affaires humaines, les concepts courants de lanalyse du risque et de sa gestion tirent leurs origines de loptimisme des Lumires quant la capacit de la science tudier et dgager des lois et des processus physiques pouvant gouverner le monde naturel. Les approches occidentales de lanalyse et de la gestion des risques remontent aux heures qui ont suivi le tremblement de terre de Lisbonne en 1755, lequel causa un tsunami, dclencha des centaines dincendies et entrana la mort de cent mille individus. Cette calamit fut voque par nombre de philosophes des Lumires, et partir de ce moment les interprtations surnaturelles des dsastres ont cd le pas des explications scientifiques. Aprs ce tremblement de terre, lide selon laquelle il tait possible de matriser les risques par des actions humaines a alors t avance et cest au demeurant ce quillustrent les efforts de reconstruction dirigs par le marquis de Pombal, le premier ministre portugais dalors (Dynes, 1998, 1999). La planification urbaine et la conception
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architecturale de Pombal, qui refltaient les connaissances scientifiques et le niveau dingnierie du XVIIIe sicle en matire de secousses sismiques, annonaient les stratgies contemporaines de gestion des risques. Au cours du XVIIIe et du XIXe sicle, les principes des Lumires ont galement commenc influencer les thories sociologiques et les mthodes en mettant laccent sur limportance des dcouvertes acquises par la recherche empirique et des lois qui gouvernent les processus et les comportemen

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REVUE DANALYSE COMPARE EN ADMINISTRATION PUBLIQUE Vol.

LA GESTION DES RISQUES

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TLESCOPE printemps-t 2010

Revue danalyse compare en administration publique

LA VULNRABILIT ORGANISATIONNELLE LA LOUPE: ENTRE FRAGILIT ET IGNORANCE1

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LA RSILIENCE, UN ENJEU POLITIQUE? LAPPROCHE FRANAISE DU RISQUE DE PANDMIE GRIPPALE (H5N1)

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RISQUE, RSILIENCE ET RECONSTRUCTION : LE TREMBLEMENT DE TERRE HATIEN DU 12 JANVIER 2010

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TABLEAU 1 : LES GRANDS TREMBLEMENTS DE TERRE ET LEURS CONSQUENCES

PERTES (EN MILLIONS DE DOLLARS AMRICAINS)

1985 1988 1990