Memoria del taller internacional

Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de Amrica Latina

Memoria del taller internacional

Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de Amrica Latina

Julio de 2008

Misin de WSP
Apoyar a la poblacin ms pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados.

Socios donantes de WSP

Los gobiernos de Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, los Estados Unidos de Amrica, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundacin Bill y Melinda Gates.

Reconocimientos:
Esta publicacin ha sido posible gracias a la contribucin de las siguientes personas e instituciones: Preparacin del documento: El presente documento ha sido elaborado por Cecilia Balcazar, Consultora WSP, a partir del estudio Siete Ciudades realizado por Building Partnerships for Development (BPD) y las presentaciones realizadas en el taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de Amrica Latina, llevado a cabo en Medelln, Colombia, en setiembre de 2006. Contribuyeron con sus comentarios y sugerencias: Jorge Benites, Roberto Cruz Colque, Guillermo Len, Julio Moscoso, Cesar Augusto Pabn, Guillermo D. Mingolla, Francisco Antnez, Guillermo Leclair y James Fernndez Salguero. Programa de Agua y Saneamiento para Amrica Latina y el Caribe: Francois Brikk, Director Regional Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Saneamiento Cuidado de la edicin y produccin: Beatriz Schippner, Especialista Regional en Comunicaciones Luciana Mendoza, Asistente de Comunicaciones

Diseo y Diagramacin: Ana Mara Origone Impreso en Per por: LEDEL S.A.C. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente del autor y no deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las compaas que ellos representan.

ndice
Siglas y abreviaturas .......................................................................................................................... 4 Presentacin ..................................................................................................................................... 6 Resumen ejecutivo ............................................................................................................................ 7 Introduccin .................................................................................................................................... 11 1. Perspectiva sobre la provisin de agua y saneamiento en zonas marginales ................................ 12 1.1. El contexto general .............................................................................................................. 12 1.2. Agua potable y saneamiento en zonas marginales ............................................................... 14 2. Experiencias de arreglos institucionales para la provisin de agua potable y saneamiento en siete ciudades de Amrica Latina .......................................................................................... 19 2.1. La gestin de Sedapar (Arequipa, Per) ............................................................................... 19 2.2. Los primeros cinco aos de Interagua (Guayaquil, Ecuador) ................................................ 22 2.3. La experiencia de Sedapal (Lima, Per)................................................................................ 23 2.4. Los servicios prestados por ENACAL (Managua, Nicaragua) ................................................ 26 2.5. Los programas sociales de las EPM (Medelln. Colombia) .................................................... 28 2.6. La forma cooperativa de SAGUAPAC (Santa Cruz, Bolivia)................................................... 31 2.7. El caso del SANAA (Tegucigalpa, Honduras) ........................................................................ 34 3. Equilibrio entre los agentes institucionales que participan en la provisin de servicios de agua y saneamiento en siete ciudades ........................................................................................ 38 3.1. Contexto general ................................................................................................................. 38 3.2. La relacin contractual: proveedor-autoridad ....................................................................... 40 3.3. La relacin de servicio: proveedores-usuarios ...................................................................... 42 4. Servicios para los pobres: Las experiencias de Asia del Sur ........................................................ 48 4.1. Indicadores sectoriales en India ........................................................................................... 48 4.2. Servicios para los pobres en Delhi........................................................................................ 49 5. Hacia una red latinoamericana de agua urbana ........................................................................... 50 5.1. El Programa de Pobreza Urbana y Ambiente........................................................................ 50 5.2. Clearinghouse para Municipios de Amrica Latina y el Caribe .............................................. 50 5.3. La Red Temtica de Agua y Ciudad ..................................................................................... 50 6. Lecciones aprendidas.................................................................................................................. 52 Anexo 1: Recomendaciones especficas para siete ciudades de Amrica Latina.............................. 59 Referencias bibliogrficas ................................................................................................................ 61

Siglas y abreviaturas
ALC APPJ AMAT AUPA CAPS CBO CENCA CEPAL CEPIS CIASE CINARA CONAPAS CONASA COOPAGUAS COOPAPPI COOPLAN COSCHAL COSERPAC COSPAIL COSPHUL ECAPAG EEPPM EMAJIN ENACAL EPS EPSA ERSAPS FCPV FECOAGUAS FEDOCIT FHIS FONAFE Amrica Latina y el Caribe Agua Potable para Pueblos Jvenes Empresa Operadora de los Acueductos de Matagalpa Asociacin de Urbanizaciones Populares y Pueblos Jvenes de Arequipa Comits de Agua Potable y Saneamiento Nicaragua Organizacin de Base de la Comunidad Instituto de Desarrollo Urbano Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria Comit Interinstitucional de Agua y Saneamiento del Ecuador. Instituto de investigacin y desarrollo en abastecimiento de agua, saneamiento ambiental y conservacin del recurso hdrico de Colombia. Comisin Nacional de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua. Consejo Nacional de Agua y Saneamiento de Honduras. Cooperativa de Servicios Pblicos Primero de Mayo. Cooperativa de Servicios Pblicos Pampa de la Isla. Cooperativa de Servicios Pblicos Plan Tres Mil. Cooperativa de Servicios Pblicos Los Chacos Ltda. Cooperativa de Servicios Pblicos Juan Pablo II. Cooperativa de Servicios Pblicos Andrs Ibez. Cooperativa de Servicios Pblicos Humberto Leigue. Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil. Empresas Pblicas de Medelln. Empresa de Jinotega Nicaragua. Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados Nicaragua. Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado. Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario. Ente Regulador de Servicios de Agua Potable y Saneamiento Honduras. Foro Ciudades para la Vida. Federacin de Cooperativas de Agua y Alcantarillado Sanitario. Federacin de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria. Fondo de Inversin Social Honduras. Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial.

FOVIDA FREDICON JAA JAC JAPACEV IDRC INAA INTERAGUA MBK MCBM MOU OCSP ODM OPS PAC PIAP PNUMA PROPOLI SANAA SAGUAPAC SEDAPAL SEDAPAR SIRIAL SISAB SPSP SSP SUNASS UE UEBD UNICEF UPE WSP-LAC

Fomento de la Vida. Frente de Defensa e Integracin del Cono Norte de Arequipa. Juntas Administradoras de Agua. Juntas de Accin Comunal. Junta Administradora de Servicios de Saneamiento de Cerro Verde Arequipa. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo. Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillado. Consorcio Privado de Agua y Saneamiento de Guayaquil. Maji Bora Kibera (Asociacin de Operadores de Surtidores Comunales de Kibera). Corporacin Municipal de Brihanmumbai. Memorando de Entendimiento. Observatorio Ciudadano de Servicios Pblicos. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Organizacin Panamericana de la Salud. Programa de Ampliacin de la Cobertura. Proveedores Independientes de Agua Potable. Programa de las Naciones para el Medio Ambiente. Programa de Lucha contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima Metropolitana. Servicio Autnomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados de Honduras. Cooperativa de Servicios Pblicos Santa Cruz Limitada. Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Lima. Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Arequipa. Sistema Regional de Informacin Ambiental Local. Superintendencia de Saneamiento Bsico de Bolivia. Proveedores de Servicios Privados a Pequea Escala. Programa de Saneamiento para Tugurios. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. Unin Europea. Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo Tegucigalpa. Programa de Naciones Unidas para la Infancia. Programa de Pobreza Urbana y Ambiente de IDRC. Programa de Agua y Saneamiento para Amrica Latina.

Presentacin
Amrica Latina ha experimentado un crecimiento demogrfico sin precedentes en su historia a partir de mediados del siglo pasado, ya que en el ao 1950 se registr 167 millones de habitantes, cantidad que se ha incrementado a 572 millones en el 2007.1 Este crecimiento ha ido acompaado de una notoria concentracin de la poblacin en las zonas urbanas, con un nivel de urbanizacin de 78% cifra ms alta que la de Europa; consecuentemente, las necesidades de provisin de servicios de agua y saneamiento se han intensificado. Hoy, en Amrica Latina, 20 millones de pobladores de las reas urbanas viven sin acceso a servicios mejorados de agua potable y 65 millones sin servicios mejorados de saneamiento. Los desafos son enormes y existen en casi todas la ciudades de esta regin. Las zonas marginales son el principal reto en el rea urbana. El creciente e incontrolado aumento de la urbanizacin ha conducido a una mayor presin por conseguir un incremento en la cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los barrios pobres informales en la regin se estn multiplicando ms rpido de lo que las empresas municipales pueden abastecer. El costo del agua es mucho mayor para los pobres sin conexin que para los conectados al sistema de mayores ingresos. A ello se suma, la escasa cobertura de tratamiento del agua residual domstica, que implica un alto riesgo de diseminacin de enfermedades y el deterioro del medio ambiente. De ah que el desafo para superar esta problemtica est patente. La oportunidad que nos ha dado este taller para poner en evidenEn toda Amrica Latina se evidencia la importancia de la necesidad de abordar estos problemas, por tal motivo, la mayora de los pases se ha embarcado en procesos de cambio institucional en el sector del agua y saneamiento. Estos cambios incluyen la descentralizacin de los servicios pblicos, la participacin del sector privado y la consolidacin de la participacin de la sociedad civil. Francois Brikk
Director Regional Programa de Agua y Saneamiento - Amrica Latina
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Sin embargo, las oportunidades que brindan tales cambios requieren de un estudio cuidadoso y un intercambio de conocimientos acerca de sus posibles efectos sobre la eficacia y efectividad del suministro de servicios para los pobres. El estudio sobre siete ciudades denominado Mejorando la Provisin de Servicios de Agua, Saneamiento e Higiene para las Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en Amrica Latina, presentado en el taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de Amrica Latina, organizado por WSP-LAC y las Empresas Pblicas de Medelln, indica que las comunidades de estas ciudades padecen el dficit en la cobertura del servicio de agua potable, debido a que el servicio slo se ofrece en algunas horas del da y, en muchos casos, mediante conexiones ilegales. La motivacin que nos impulsa en dar a conocer los resultados del intercambio de experiencias durante las distintas sesiones del taller no es otra que, la de compartir los desafos comunes que enfrentan las comunidades de esas y de otras ciudades de la regin. Entre ellos estn la deficiente gestin en el manejo de aguas residuales, los altos costos del servicio para la poblacin que habita fuera del rea de cobertura de la empresa prestadora, los inadecuados hbitos de higiene en los hogares, la tecnologa inadecuada y costosa para enfrentar estas dificultades y la falta de atencin por parte de las autoridades en los barrios perifricos.

cia la problemtica en la provisin de agua y saneamiento en las zonas de bajos ingresos de Amrica Latina, nos ha permitido crear un espacio para contribuir a la accin efectiva que revierta esta situacin o, por lo menos, la reduzca significativamente.

United Nations (2008).

Resumen ejecutivo
A pesar de los significativos avances realizados, la situacin de los servicios de agua potable y saneamiento en Amrica Latina y el Caribe siguen siendo motivo de preocupacin. Aunque el porcentaje de poblacin sin servicio no es tan alto como en otras regiones del mundo, su nmero s es importante a nivel regional y local; es as que en el ao 2002, 60 millones de personas no tenan acceso a agua potable segura y 137 millones carecan de servicios de saneamiento. Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en mal estado. Uno de los corolarios se evidencia en la creciente presencia de enfermedades infecciosas en la regin, como una de las principales causas de mortalidad, especialmente en nios menores de cinco aos. Frente a una situacin de limitado o nulo acceso a servicios de agua potable y saneamiento adecuados en zonas urbano marginales de la regin, en el marco del taller se compartieron las experiencias de siete ciudades en la provisin de stos. Los casos presentados provinieron de Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua, Medelln, Santa Cruz y Tegucigalpa, que enfrentan desafos comunes, tales como: el aumento de la poblacin, el cambio poltico, la falta de recursos y los problemas ambientales. En las zonas de bajos recursos de Arequipa, Per, las personas no tienen conexiones domiciliarias, y se abastecen por camiones cisterna. Adems, no existe all, un estudio de planificacin y ordenamiento territorial que haya considerado el crecimiento urbano de los pobres, ni la regulacin de las tarifas de agua de los camiones cisterna. Uno de los modelos innovadores en esta ciudad ha sido el Plan de Desarrollo Integral del Cono Norte, dirigido a la construccin de reservorios para abastecer a todo el Cono Norte de la ciudad. En el caso de Guayaquil, Ecuador, Interagua est a cargo de una concesin otorgada por 30 aos para brindar servicios de En Lima, Per, cerca de un milln de personas an no cuenta con el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con el de alcantarillado. Uno de los programas innovadores desarrollados por Sedapal es el Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC). Sus retos involucran romper el paradigma de que slo se debe llegar a la poblacin con redes y conexiones domiciliarias; es por esta razn que, el PAC implementa tecnologas alternativas, como los sistemas condominiales. agua y alcantarillado a dicha ciudad. Cinco aos despus de iniciada, el porcentaje de usuarios atendidos se elev a 77%, aun cuando la demanda se increment en poco ms de 13%. Sus proyecciones indican que en el ao 2011, el 83% de los usuarios tendr acceso al servicio. Un caso de aplicacin de la estrategia de Interagua, con la finalidad de acercarse a las comunidades, es la realizada en la Isla Trinitaria, dnde la empresa instal entre el ao 2001 y mayo de 2006, conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado, adems de piletas comunitarias, beneficiando as a 20,657 familias con una red de agua, y aproximadamente a 16,000 familias con alcantarillado.

Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en la ciudad de Managua, Nicaragua, son deficitarios. La precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha llevado a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sistemas de agua potable, lo que origina grandes prdidas, debido a las fugas y a los servicios no cobrados, as como, la disminucin en la cantidad destinada a abastecer a otras comunidades. Desde el ao 1998, ENACAL da inicio al Programa de Mejora de Barrios, enfocndose en el trabajo directo con las poblaciones, a travs de un sistema consistente en la construccin de obras, mejora de los servicios y pago por los mismos. La cobertura de servicios de agua y saneamiento en Medelln, Colombia, no incluye a la poblacin que habita en asentamientos considerados ilegales; siendo stas las zonas en dnde se concentra la poblacin ms pobre de Medelln. Desde el ao de 1957, las EPM han ejecutado acciones en estos lugares, las que incluyen, la habilitacin de viviendas, siendo uno de los aspectos de mayor relevancia, la contratacin social, la que ha permitido la participacin y la organizacin comunitaria desde la concepcin de los proyectos, con el inters de propiciar un sentido de pertenencia y un acercamiento entre las EPM y la comunidad. En Santa Cruz, Bolivia, SAGUAPAC considera que la administracin bajo el modelo cooperativo es una alternativa importante para la prestacin de los servicios. La atencin de zonas marginales ha sido de especial importancia para SAGUAPAC, pues ha implementado conexiones a las redes a travs de facilidades con planes de pago. El principal desafo que enfrentan actualmente las cooperativas de servicios de agua en Santa Cruz es la provisin de saneamiento, problema que debe resolverse de manera integrada entre los diferentes actores que proveen servicios en la ciudad, por las externalidades generadas y la magnitud de las inversiones requeridas. Un 70% del total de barrios de Tegucigalpa, Honduras, corresponde a reas peri urbanas. Su problemtica en trminos de pro-

visin de servicios de agua potable y saneamiento es muy diversa. En la ciudad se ha creado la Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo (UEBD) que presenta diferentes modelos o sistemas alternativos de abastecimiento y alcantarillado, dirigidos a habitantes con bajo ndice de Desarrollo Humano (IDH), cuyas caractersticas, entre otras, se encuentran en las carencias referentes al concepto de la equidad de gnero, as como la alta tasa de crecimiento poblacional y el gran porcentaje de criminalidad. Los estudios de caso de las siete ciudades enfatizan que las mejoras de los servicios de agua y saneamiento dependen del desarrollo de los sistemas integrados responsables y equitativos y no, de simplemente aumentar el suministro en las zonas pobres. Estos cambios dependen de un abanico de factores, entre los que se incluyen la visin y la voluntad poltica para aprobarlos. Por otro lado, la experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condicin necesaria pero, no suficiente para lograr mejorar significativamente los servicios para los pobres. Una primera leccin fundamental que se desprende de las experiencias expuestas es que la problemtica de las zonas peri urbanas subsiste en las ciudades de Amrica Latina e, incluso, est en crecimiento. Finalmente, a partir del estudio de siete ciudades en Amrica Latina y la experiencia de Asia del Sur es posible obtener lecciones para convertirlas en buenas prcticas para la provisin de adecuados servicios de agua y saneamiento, como son: Planificacin estratgica La problemtica del agua y del saneamiento debe atenderse desde una visin integral. Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y ministerios reconocen que, es necesario desarrollar polticas especficas para los pobres.

 Generar un espacio de concertacin es fundamental para abordar la problemtica del agua y saneamiento en poblaciones de bajos recursos. Se necesita involucrar a los actores directos en la gestin y desarrollo de los servicios de agua y saneamiento. La innovacin en el diseo de soluciones locales es clave para una aceptacin ms amplia y una implementacin exitosa. Eficiencia empresarial El acercamiento entre las empresas y la comunidad en las La implementacin de medidas y acciones no convencionales ha contribuido a mitigar las necesidades de la poblacin en las zonas ms empobrecidas. Ante la necesidad de una demanda creciente de poblacin sin cobertura de servicios de agua y saneamiento apropiados, es fundamental capitalizar las capacidades e iniciativas existentes. Las polticas y estrategias para la atencin de poblaciones pobres deben incorporar como principio, el derecho al agua y al saneamiento. Las mejoras de los servicios dependen del desarrollo de sistemas integrados, responsables y equitativos. Participacin social La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un elemento innovador a la gestin comunitaria de los servicios de agua y saneamiento. Algunas ciudades como Managua, han optado por el desarrollo de programas especficos para atender las necesidades de las zonas marginales. La participacin en la ejecucin y el financiamiento de obras de agua y saneamiento, as como, la organizacin social han sido elementos claves en el modelo de contratacin social de Medelln. zonas marginales de las ciudades ha sido fundamental para una provisin eficiente de los servicios. En la relacin contractual, para los suministros de agua y saneamiento en las ciudades evaluadas es clave que proveedor y autoridad cumplan sus compromisos. Cuando una empresa de agua y saneamiento es gestionada con eficiencia, tiene la capacidad de ampliar la cobertura a barrios pobres. Los programas orientados a la atencin de reas marginales deben dedicar suficientes recursos a su gestin, con el fin de trabajar de cerca con las comunidades. Entorno institucional Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una verdadera reforma en la prestacin de servicios de agua potable y saneamiento para los pobres. La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr una mejora significativa de los servicios para los pobres. Un punto clave respecto a la gestin de los servicios de agua y saneamiento es la existencia de una legislacin y regulacin adecuada.

 El compromiso del sector pblico y privado ha sido esencial y exitoso. La creacin de una Red Latinoamericana de Agua Urbana puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el creciente aumento de la urbanizacin, y los procesos de cambios institucionales en el sector de agua y saneamiento. Innovacin tecnolgica Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los desarrollos tecnolgicos locales e incorporarlos al anlisis de alternativas con la comunidad. Estrategias de financiamiento Crear y aplicar con efectividad mecanismos de financiamiento a travs de subsidios para la provisin de servicios de agua potable y saneamiento dirigidos a las zonas marginales es un desafo pendiente. Es necesario revisar el sistema de subsidios cruzados y avanzar hacia un sistema de cobro no diferenciado, que parta del

establecimiento de un mnimo vital necesario para garantizar el acceso de la poblacin al recurso, luego de lo cual se establezca un sistema escalonado de cobro segn consumo. La continuidad de la atencin en las zonas marginales depende, a su vez, de la continuidad que puedan tener los mecanismos de financiamiento adoptados. Es importante impulsar la contribucin de los hogares pobres. Induccin al cambio Las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas por campaas a gran escala para promover el cambio de comportamiento en hbitos de higiene. Los cambios dependen de un conjunto de factores que incluyen en no poca medida, la visin poltica y el deseo de impulsarlos. La importancia de la concientizacin sobre la cultura del agua es otro punto fundamental. El apoyo poltico y su liderazgo activo y positivo son esenciales.

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Introduccin
El creciente e incontrolado aumento de la urbanizacin en Amrica Latina ha conducido a una fuerte presin por conseguir mejores servicios de agua y saneamiento, y alcanzar as una mayor cobertura, especialmente en zonas de bajos recursos situadas en las periferias urbanas, donde la pobreza, el desempleo, la enfermedad y otros factores sociales componen una situacin precaria. Cmo mejorar la provisin de agua y saneamiento en zonas peri-urbanas pobres? Esa fue la pregunta que cerca de cien participantes, conformados por: empresas prestadoras, tomadores de decisin, organizaciones de cooperacin internacional y representantes de la sociedad civil de doce pases de la regin buscaron responder, reunidos en el taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de Amrica Latina, evento organizado por WSP-LAC y las Empresas Pblicas de Medelln, que fue celebrado entre el 7 y 9 de septiembre de 2006 en Medelln, Colombia. Cuatro fueron los objetivos que integraron a los participantes del taller: promover un espacio de dilogo entre todos; compartir los resultados de un estudio en siete ciudades de Amrica Latina, fomentando un intercambio entre las ciudades; definir acciones prioritarias por cada ciudad y necesidades de apoyo; y proponer las bases para una colaboracin entre las ciudades. Un estudio de campo en siete ciudades de Amrica Latina, denominado Mejorando la Provisin de Servicios de Agua, Saneamiento e Higiene para las Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en Amrica Latina, acompa esta iniciativa. El objetivo principal del estudio fue evaluar la forma de enfrentar el reto de la provisin de servicios de agua, saneamiento e higiene a las poblaciones asentadas en zonas marginales de siete ciudades latinoamericanas. Los casos presentados fueron seleccionados de acuerdo al tipo de arreglo institucional establecido en las entidades Dar a conocer las lecciones aprendidas del taller es, en s misma, una forma de replicar las buenas prcticas en la provisin de servicios de agua potable, saneamiento e higiene en zonas desatendidas. De ah, el inters por producir el presente documento, como la memoria de un evento en el que siete ciudades se convirtieron en la expresin de que existen salidas para un mayor y mejor acceso al agua y al saneamiento y, por ende, soluciones para comenzar a erradicar la pobreza. El estudio, que incluy talleres de discusin con todos los actores en cada lugar, ha permitido conocer la forma cmo se est enfrentando el reto de la provisin de servicios de agua, saneamiento e higiene en las poblaciones asentadas en zonas marginales de estas ciudades. Las conclusiones se enfocan en los aspectos institucionales, financieros, sociales y tcnicos de la provisin de servicios de agua y saneamiento en las zonas periurbanas de cada ciudad. Algunas experiencias exitosas de otras ciudades del mundo aportaron valiosa informacin, gracias a un panel de discusin y reflexin conformado por las agencias de cooperacin. De ah surgi una propuesta para la conformacin de una Red Latinoamericana de Agua Urbana. Una plenaria de los grupos de trabajo instalados previamente, presentaron las prioridades y acciones a seguir al culminar el taller. prestadoras de los servicios de agua y saneamiento. Una empresa pblica municipal (Arequipa, Per); una privada, concesionada (Guayaquil, Ecuador); otra eminentemente estatal para el mbito metropolitano (Lima, Per); un caso igualmente estatal pero para el mbito nacional (Managua, Nicaragua); una empresa municipal multisectorial (Medelln, Colombia); una cooperativa de servicios de agua y alcantarillado (Santa Cruz, Bolivia); y una empresa pblica con contrato de servicios (Tegucigalpa, Honduras).

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1. Perspectiva sobre la provisin de agua y saneamiento en zonas marginales

1.1. El contexto general
Al inicio del taller, uno de los primeros aspectos que se pusieron de manifiesto fue que en muchas partes del mundo, un solo vaso con agua contiene la suficiente cantidad de toxinas como para que una persona deje de existir. En un ao un revlver mata a 1.8 millones de ellas; el consumo de cigarrillos a tres millones de fumadores; pero la falta de acceso al agua limpia hace que 3.5 millones de personas mueran.
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a estimaciones realizadas el ao 2006, nueve millones de personas de los mbitos urbano y rural de la regin necesitarn ser atendidas para alcanzar los ODM en agua potable, mientras que sumarn diez millones las que requerirn atencin en materia de saneamiento. A pesar de los significativos avances realizados, la situacin de los servicios de agua potable y saneamiento en Amrica Latina y el Caribe3 sigue siendo motivo de preocupacin. En comparacin con otras regiones del mundo, los niveles de cobertura alcanzados en los pases de Amrica Latina y el Caribe pueden considerarse, en general, razonables, con la posible excepcin del tratamiento de aguas servidas que slo alcanza el 15% en toda la regin. Adems, la cobertura en la regin ha mostrado un crecimiento continuo tanto en trminos absolutos como relativos.

Este impactante indicador no desalienta los esfuerzos por revertir las adversas condiciones en que la poblacin mundial accede a los servicios de agua y saneamiento. En Amrica Latina y el Caribe en particular, la tendencia se revela favorable para alcanzar los Objetivos del Milenio (ODM) en ambos servicios. De acuerdo

Cuadro 1. Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento (Porcentaje) Agua potable Urbano frica Amrica Latina y el Caribe Amrica del Norte Asia Europa Oceana 85 93 100 93 100 98 Rural 47 62 100 75 87 63 Total 62 85 100 81 96 88 Urbano 84 87 100 78 99 99 Saneamiento Rural 45 49 100 31 74 81 Total 60 78 100 48 92 93 Tratamiento de aguas servidas urbanas 0 14 90 35 66 a

Fuente: OMS/UNICEF (2000) [Citado por A. Jouravlev, 2004].

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Adaptado de la imagen de campaa de The International Secretariat for Water mostrada en Ijjasz Vsquez (2006). Tomado de Jouravlev A. (2004).

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Cuadro 2. Poblacin con acceso a servicios de agua en Amrica Latina y el Caribe (Porcentaje) Poblacin urbana Conexin domiciliaria 71 92 89 88 86 87 89 77 76 87 Acceso fcil 21 2 5 7 6 6 9 5 11 6 Total 92 95 94 95 93 93 98 81 87 93

Regin / sub regin / pas Caribe Amrica Central y Mxico Honduras Nicaragua Amrica del Sur Bolivia Colombia Ecuador Per Total Amrica Latina y el Caribe
Fuente: OPS (2001).

Poblacin total 81 84 81 67 85 73 91 70 75 85

Poblacin rural 61 63 70 34 60 44 73 51 51 61

No obstante, los niveles de cobertura en trminos porcentuales ocultan la realidad de las cifras absolutas. Aunque el porcentaje de poblacin sin servicio no es tan grave como en otras regiones del mundo, su nmero s es importante a nivel regional y local: 60 millones de personas no tenan acceso al agua potable segura en el 2002 y 137 millones carecen de servicios de saneamiento. Incluso estas cifras no manifiestan en qu condiciones de calidad se prestan los servicios, dado que dichas personas no los reciben las 24 horas del da. Los porcentajes a nivel regional tambin ocultan la diversidad del reto entre pases, desde Hait (71% agua y 34% saneamiento) hasta Chile (95% agua y 92% saneamiento); y a nivel nacional, no revelan la real variacin tanto entre las zonas urbanas y rurales, como entre las zonas urbanas y marginales.

Grfico 1. Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento mejorado, 2002 (Porcentaje)

Africa Subsahariana Asia Meridional Asia Oriental y el Pacfico Amrica Latina y el Caribe Europa y Asia Central Medio Oriente y frica del Norte

20 urbano

40 rural

60

80

100

Fuente: Ijjasz Vsquez (2006)

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La mayora de las personas sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento pertenecen a grupos de bajos ingresos; de los cuales, muchos de ellos se concentran en las zonas periurbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen en la periferia de muchas de las ciudades de la regin. Ciertamente, el saneamiento sigue siendo el principal desafo. Es posible que algunos pases latinoamericanos no alcancen los ODM en saneamiento con las tendencias actuales; pero, an hay ms, el tratamiento de aguas servidas requiere infraestructura de alto costo y, por ende, se necesita acceder a diversas fuentes de financiamiento al igual que tarifas y subsidios bien diseados y con amplia sostenibilidad. Asimismo, no est claro si los ODM para agua y saneamiento que postulan que, la mitad de la poblacin que no tena acceso en el ao 1990 acceda a l en el 2015 es suficiente para Amrica Latina. China, por ejemplo, anunci que para el ao 2015, toda su poblacin tendr acceso a servicios de agua y saneamiento, por lo que el principio de equidad social se torna en un aspecto a ser analizado en el debate pblico. Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en mal estado. Uno de los corolarios se evidencia en la creciente presencia de enfermedades infecciosas en la regin como una de las principales causas de mortalidad, especialmente en nios menores a cinco aos. La escasa cobertura de tratamiento del agua residual domstica y la existencia de ms de 2.5 millones de Has. de cultivos regados con agua residual sin un tratamiento adecuado, implican un alto riesgo de diseminacin de estas enfermedades entricas4.

1.2. Agua potable y saneamiento en zonas marginales

Las zonas marginales son el principal reto en el rea urbana. Segn proyecciones de las Naciones Unidas, la poblacin de la regin llegar a 688 millones de habitantes en el ao 2025. El crecimiento demogrfico ha ido acompaado de una notoria concentracin de la poblacin en las zonas urbanas (el 42% en el ao 1950, el 78% en el 2007 y se proyecta el 84% para 2025), algunas de las cuales ya figuran entre las concentraciones de poblacin ms grandes del mundo. Y ms del 30% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe vive en zonas marginales.

Grfico 2. Proporcin de la poblacin ubicada en zonas marginales, por regin (Porcentaje)

Fuente: UN-Habitat 2003. Facing the Slum Challenge (Tomado de Ijjasz Vsquez, 2006).

La dimensin econmica del proceso de urbanizacin evidencia que las ciudades generan 80% del crecimiento econmico y social y, a la vez, un alarmante crecimiento de la pobreza urbana

Cepis / OPS, 2005.

(CEPAL, 2000). La medicin de la lnea de pobreza que hace

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CEPAL muestra que a finales de los aos noventa, seis de cada diez personas pobres en Amrica Latina vivan en zonas urbanas (cerca de 220 millones de personas). Este creciente e incontrolado aumento de la urbanizacin ha conducido a una fuerte presin por conseguir una mayor cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los problemas principales que enfrenta la expansin de los servicios a las poblaciones marginadas se relacionan, por un lado, con los altos niveles de pobreza y escasa capacidad y cultura de pago, y por otro, con los altos costos de construccin y operacin, debido a que muy a menudo han tenido un crecimiento explosivo y se han desarrollado en forma desordenada, lejos de las redes existentes y se han instalado en zonas con condiciones topogrficas ms complicadas.
Caracterizacin de la provisin independiente de servicios

de esta manera, los grupos de bajos ingresos, en muchos casos, deben adquirirla de proveedores independientes de agua potable (PIAP)5 a los que deben pagar precios que sobrepasan con creces los que cobran las empresas, las que, debido en parte a la insuficiencia de los ingresos de este sector, no extienden sus servicios a dichas zonas. Muchos PIAP tuvieron sus inicios en las reas marginales de la ciudad, como en los asentamientos no conectados a las redes de servicio principales. Los pozos, represas y reservorios generalmente se encuentran fuera del centro de la ciudad, pues los productores buscan fuentes de agua de mejor calidad y reas donde no sufran restricciones legales. Los barrios pobres informales en Amrica Latina se estn multiplicando ms rpido de lo que las empresas municipales pueden abastecer. En reas habitadas por los pobladores que no tienen un ttulo registrado, las empresas municipales y los concesionarios, generalmente, no estn autorizados a conectarlos a la red y, adems, tienen pocos incentivos para hacerlo. Por el contrario, los operadores de camiones cisterna y otros medios de transporte de agua ingresan a los nuevos asentamientos tan pronto como aparecen. Un camin cisterna que lleva agua, casa por casa, generalmente atiende entre 70 y 350 familias o entre 400 y 1,500 personas por da. Los proveedores ms complejos operan redes integradas que, en la mayora de los casos, atienden desde unos cientos hasta varios miles de familias de manera sostenida. Los camiones cisterna siguen siendo el elemento principal de los PIAP. El agua en camiones cisterna es siempre ms cara que el agua suministrada a travs de tuberas. Los PIAP invierten en infraestructura sin recurrir al financiamiento pblico ni a los prstamos blandos que sostienen a las empresas municipales.

El costo del agua es mucho mayor para los pobres que no cuentan con ningn tipo de conexin, en contraste con los de mayores ingresos, que s se encuentran conectados al sistema;

Grfico 3. Precio por metro cbico de agua por tipo de proveedor (En US$)

Con caera

Sin caera

Fuente: Banco Mundial, basado en informacin de 47 pases y 93 ciudades (Tomado de Ijjasz Vsquez, 2006).
5

Banco Mundial (2003).

15

Cuadro 3. Proveedores independientes de agua potable en ciudades de Amrica Latina Ciudad / Pas (poblacin total de la ciudad) Crdoba, Argentina (1,200,000) Asuncin, Paraguay (~1,000,000) Barranquilla, Colombia (~1,200,000) Medelln, Colombia (3,400,000) Ciudad de Guatemala (> 2,000,000) Lima, Per (5,200,000) Ica, Per Familias atendidas (% de poblacin) 38,200 (15 20%) Tipo proveedor (N conexiones) Cooperativas (3%) (78 1,150) Redes (10%) (500) Camiones cisterna (2%) Pequeas redes (400 hasta 2,000) Camiones cisterna Carretas Pequeas redes (hasta 14,000) Precio promedio (US$ / m3) Proveedor independiente 0.42 0.23 1.25 -2.50 0.30-0.40 Empresa estatal

0.54

50,000 (30%)

0.40

52,500 (20 25%) 180,000 (5.3%) >78,500 (>32%) 2630% 10%

5.50 6.40 0.55 0.54 0.45 0.85

Camiones cisterna Sistemas comunitarios Redes privadas (hasta 15,000) Camiones cisterna Redes privadas (condominiales) Sistemas comunitarios (200) Camiones cisterna (22%) Piletas comunitarias (12%) Camin cisterna UEBD/SANAA (6%) Camin cisterna AQUABLOQ (5%)

2.70 4.50 0.33 0.58 0.42 2.40 0.21 0.34 a 1.20 tarifa mensual (consumo ilimitado) 2.80 1.10

0.42

0.28

Cusco, Per

30%

Guayaquil (2,455,909) Tegucigalpa, Honduras (986,000)

146,200 (34%)

0.29

22,941 (11%)

4.07 4.60

0.04

Santa Cruz, Bolivia (1,000,000)

100%

Cooperativas (100%) (1,000 100,000)

0.25 0.55

n.d.

Fuente: Banco Mundial (2003). Nota: Los datos para las ciudades de Medelln, Guayaquil y Tegucigalpa corresponden al Informe de Campo del estudio BPD WS WSP LAC (2006).

16

El problema no siempre es la falta de inversin. En India, por ejemplo, la inversin en el sector de agua potable en zonas urbanas se ha acelerado pero la calidad del servicio ha disminuido.
Nuevos mecanismos de financiamiento

el diseo de campaas con base en tcnicas modernas de mercadotecnia que permiten determinar cul es el mejor mensaje para lograr el cambio de comportamiento. Asimismo, ha demandado alianzas estratgicas con diversas entidades privadas, ONGs y gobiernos locales. La Iniciativa Lavado de Manos ha demostrado ampliamente su efectividad. El lavado de manos despus del contacto con material fecal reduce los incidentes de diarrea entre 42% y 47% y reduce la transmisin de infecciones respiratorias agudas en 30%. Estas reducciones se observan incluso, en ambientes contaminados con materia fecal y bajo cobertura de infraestructura.

Bajo este contexto, se han desarrollado nuevos mecanismos financieros de ayuda a los pases, cuyas ciudades tienen limitado acceso a servicios de agua y saneamiento, pero basndose en resultados. Tal es el caso del mecanismo de Ayuda basada en Resultados (Output-Based Aid, OBA)6 cuyos principios son el otorgamiento de subsidios explcitos, pagos contra servicios, eficiencia e innovacin para reduccin de precios, complementariedad de otras fuentes de financiamiento, y sostenibilidad. La aplicacin de este enfoque en Paraguay ya ha redituado resultados. En un sistema integrado por cinco comunidades y 1,990 conexiones el aporte de la comunidad a travs de la asociacin de usuarios es 15% menor que en el caso tradicional, si es en efectivo o en especies y puede llegar a ser 30% menor si se realiza a travs de un prstamo a 10 aos. El aporte del gobierno se reduce en un 40%, mientras que los recursos que debe destinar al operador son nulos. Por otro lado, las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas por campaas a gran escala para promover el cambio de comportamiento en el lavado de manos. Esto se ha convertido en un programa internacional aplicado en Ghana, Senegal, Per, Tanzania y otros seis pases, lo que ha involucrado

Grfico 4. Reduccin de la morbilidad por causa de diarrea (Porcentaje)

Fuente: Fewtrell et al. (2004). Tomado de Ijjasz Vsquez, 2006.

El mecanismo OBA es una estrategia para utilizar subsidios explcitos basados en el desempeo para prestar servicios bsicos tales como abastecimiento de agua, saneamiento, electricidad, transporte, telecomunicaciones, educacin y atencin de la salud en los casos en que, por razones de poltica, se justificara utilizar financiamiento pblico para complementar o reemplazar las tarifas cobradas a los usuarios. Hay dos aspectos fundamentales que distinguen los subsidios en funcin de los resultados de otras formas de subsidios pblicos: los primeros son explcitos y se basan en el desempeo. Ver Global Partnership on Output Based Aid (2005).

Otros estudios en torno a la atencin de zonas marginales y ciudades intermedias han incidido en la aplicacin de subsidios7. En el mundo, a la mayor parte de los usuarios residenciales

Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005).

17

no se les cobra el costo completo de los servicios de agua y saneamiento. Los subsidios se dirigen ms al servicio de agua que a otros servicios y son mayores en pases de menores ingresos. En promedio, las tarifas residenciales slo cubren los costos de operacin y mantenimiento y una parte de los costos de capital en el 3% de las empresas de agua de los pases de bajos ingresos y en 39% de ellas en pases de ingresos medios-altos. El subsidio ms comn tiene como base el consumo en el 80% de las empresas de agua y normalmente se usa una tarifa en bloque, creciente o escalonada. Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005) analizan si los subsidios llegan a los pobres y qu porcentaje lo hace de forma efectiva, as como las razones por las cuales es tan baja la focalizacin de los subsidios. Las razones por las que los pobres no se benefician con las tarifas en bloque guardan relacin con el acceso, las conexiones y la medicin (muchos pobres no son elegibles para recibir los subsidios); y con el nivel de consumo que no es necesariamente un buen indicador de pobreza, sobre todo en el caso del agua potable. En este ltimo caso, los niveles socioeconmicos medios y los de menos recursos tienen consumos similares y ello limita la efectividad de los subsidios. Las soluciones a las que deben recurrir los pobres tienen un elevado costo, por lo que terminan gastando, en proporcin a sus ingresos, ms en agua que lo que gastan las personas que se encuentran en mejor situacin econmica, y adems, representan un elevado riesgo para la salud, puesto que no garantizan la calidad del agua obtenida. La implementacin de otros tipos de subsidios ha buscado superar estas limitaciones. La auto-seleccin, con base en el nivel de servicio, parece funcionar mejor en agua potable que en electricidad. Los subsidios de conexin son otra alternativa. En este caso, el beneficio va ms all del costo de conexin y el mecanismo ha mostrado buenos resultados en reas con

bajo cubrimiento del servicio. Las simulaciones indican que el subsidio es progresivo, pero pueden existir otras barreras como, la propiedad de la tierra, y el costo de las instalaciones internas, entre otras. Adems, conectar ms hogares a una empresa de servicios que no recibe el verdadero costo de los subsidios puede conducirla a un quiebre financiero.
La difusin de experiencias

Por otro lado, compartir informacin sobre la problemtica y los avances en la cobertura y calidad de servicios de agua potable y saneamiento en diferentes ciudades con poblaciones urbanas marginales, tambin puede contribuir a la bsqueda de soluciones para este segmento poblacional. La Red Internacional (IBNET)8 ha desarrollado una base de datos con informacin operativa de ms de 1,900 empresas de agua en 74 pases, a la que recientemente se han integrado todas las empresas municipales de agua de Brasil y empresas de Nicaragua, Ecuador, Costa Rica y Chile. sta es una red global para compartir informacin operativa y generar benchmarking, por lo que est abierta a todas las empresas y asociaciones. Dar a conocer stas y otras experiencias en el desarrollo de proyectos dirigidos al sector de agua potable y saneamiento en zonas de bajos ingresos en Amrica Latina ha sido uno de los objetivos del taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de Amrica Latina, que aspira a convertirse en un foro para compartir lecciones exitosas (y no tan exitosas) de servicios a los pobres en zonas urbanas. Su impacto va ms all de las siete ciudades participantes cuya experiencia ser comentada en las siguientes secciones pues la difusin de sus lecciones estar dirigida hacia otras regiones del mundo.

www.ib-net.org.

18

2. Experiencias de provisin de agua potable y saneamiento en siete ciudades de Amrica Latina

En el marco del taller, frente a una situacin de limitado acceso a adecuados servicios de agua potable y saneamiento en zonas urbano marginales de la regin, se compartieron las experiencias de siete ciudades en la provisin de los servicios de agua y saneamiento, con la finalidad de obtener buenas prcticas y aplicar las lecciones aprendidas. Los casos presentados provinieron de ciudades seleccionadas por la diversidad de sus arreglos institucionales y tambin, por sus aspectos en comn. Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua, Medelln, Santa Cruz y Tegucigalpa poseen una gran poblacin con escasos recursos y se enfrentan a desafos comunes, tales como, el aumento de poblacin, el cambio poltico, la falta de recursos y los problemas ambientales. Por otro lado, los modelos de gestin y las relaciones institucionales en vigor son variados y complejos. En lo que al servicio de las zonas de escasos recursos se refiere, las polticas y sistemas de regulacin no son claros, en tanto que con frecuencia existen diferentes actores que participan pero, cuyas funciones y responsabilidades se tornan difusas, especialmente, en cuanto al factor de participacin por parte de la comunidad. En lo que resta de esta seccin, se presentan, de forma esquemtica, los alcances de los casos expuestos durante el taller por los representantes de sus rganos de gestin, los que ms adelante podrn ser complementados con los resultados de un estudio conducido por WSP-LAC en el mismo grupo de ciudades. Los costos por bombeo han demostrado ser elevados en Arequipa. Teniendo en cuenta los costos colaterales generados por la energa elctrica y los operadores de cmaras de bombeo, los resultados muestran que los costos diferenciales son S/. 0.13, S/. 0.27 y S/. 0.4 si se producen uno, dos o tres bombeos al mes; Sedapar, mensualmente debe asumir US$ 67,205 debido a que no existen costos diferenciales. A diciembre del ao 2005, la produccin de agua para atender las necesidades de la ciudad sumaba 3832,816.16 m3 por mes, la mayor parte de la cual proviene de la denominada planta La Tomilla y del manantial La Bedoya. La primera abastece 46 circuitos de la ciudad, a travs de 60 reservorios, mientras que la segunda atiende 11 circuitos mediante 27 cmaras de bombeo. Siete circuitos adicionales son abastecidos por otras fuentes con una capacidad de almacenamiento de 80,250 m3 de agua. De esta forma, 64 circuitos son atendidos a travs de 1,376 km. de tuberas.
Situacin general

2.1. La gestin de Sedapar (Arequipa, Per)9

El rea metropolitana de Arequipa est ubicada al sur del Per, en el departamento del mismo nombre, y cuenta con una poblacin de 972,413 habitantes, de los cuales, segn cifras oficiales, alrededor del 14% carece de agua potable, y el 21% de alcantarillado. Sedapar S.A. es la empresa que suministra los servicios de agua y saneamiento a la regin; tiene un modelo de gestin convencional (EPS) a partir de redes primarias y secundarias.10

10

Salvo referencia explcita, basado en Sedapar S.A., presentacin elaborada por James Fernndez Salguero, Presidente del Directorio; scar Pastor Paredes, Gerente General; Walter Paliza Jara, Gerente Tcnico; y Alejandro Meja Ortiz, Gerente Administrativo, para su difusin en el taller internacional. URQUIZA, Gastn (2006a).

19

Grfico 5. Produccin y demanda de agua en la ciudad de Arequipa

Fuente: Sedapar.

Luego de la implementacin de una de sus unidades en 1991, la planta La Tomilla debi iniciar la operacin de su primer mdulo en el ao1997 con el fin de atender a un aproximado de 1.2 millones de habitantes

En Arequipa, es necesario apostar por modelos de gestin asociativa, meca nismos de financiamiento flexibles, e incorporacin de tecnologa alternativa.

Un 35% de la infraestructura de tuberas tiene 40 aos de antigedad y, por ende, superar su vida til. Adems, debido a restricciones presupuestarias no se ha realizado el mantenimiento preventivo correspondiente.
Situacin en las zonas marginales

hasta el 2010. El ingreso de un segundo mdulo en este ltimo ao estaba previsto para servir a ms de 1.6 millones de personas hasta el ao 2020. No obstante, en ausencia de ambos eventos, la demanda no atendida se ir ampliando en el tiempo. An cuando Arequipa evidencia una continuidad de 23.16 horas de servicio, en promedio, an existen zonas dentro de su mbito de influencia que slo reciben cinco horas de agua al da.

En las zonas de bajos recursos, las personas no tienen conexiones domiciliarias, y se abastecen por camiones cisternas. Estos descargan el agua en reservorios comunitarios, piletas pblicas administradas por dirigentes barriales, o en simples tachos de abastecimiento individual. Este modelo no garantiza la calidad ni cantidad del agua, una vez que llega a la instancia de almacenamiento. No existe

20

en Arequipa Metropolitana una planificacin y ordenamiento territorial que considere el crecimiento urbano de los pobres. No existe regulacin respecto a las tarifas de agua de los camiones cisterna; por consiguiente, las tarifas son aplicadas sin considerar criterios sociales, ni tampoco la calidad del servicio. Teniendo en cuenta las condiciones de este servicio, los asentamientos sin recursos econmicos terminan pagando entre dos y cuatro veces ms que los usuarios con agua corriente. Sin embargo, existen iniciativas exitosas y modelos alternativos de gestin, promovidos por organizaciones de la sociedad civil, con la colaboracin de algunos gobiernos locales. Estos emprendimientos necesitan de un amparo legal y administrativo, y de una mejor articulacin institucional.11
Experiencias exitosas Grfico 6. Distribucin geogrfica de la continuidad en la ciudad de Arequipa

El Frente de Defensa e Integracin del Cono Norte (FREDICON), ha propuesto uno de los modelos innovadores en dicha zona, El Plan de Desarrollo Integral, que consiste en la distribucin del agua realizada por gravedad. Su accin es desarrollada teniendo en cuenta la lgica de la ocupacin informal de las tierras por parte de los sectores pobres, pero a su vez, ejecutando sus obras con criterios tcnicos y extendiendo las redes de forma planificada. Este modelo de gestin de agua cuenta con la participacin de los beneficiarios directos, habitantes de los Pueblos Jvenes, quines son los que ejecutan las obras. El Estado interviene en la aprobacin y certificacin de su ejecucin, adems de financiar las obras de gran magnitud.12
El desafo del sector de agua y saneamiento en Arequipa consiste en modificar las instituciones existentes para que planifiquen la gestin del agua con los usuarios de forma responsable y equitativa, y as adaptar los modelos de gestin a cada contexto y necesidad.

Fuente: Sedapar.

11

URQUIZA, Gastn (2006a).

12

Idem.

21

2.2. El caso de Interagua (Guayaquil, Ecuador)13

Situacin general

Desde agosto del ao 2001, el consorcio privado Interagua est a cargo de una concesin de 30 aos para brindar servicios de agua y alcantarillado a Guayaquil, la ciudad ms grande de Ecuador.14 Antes de iniciarse la concesin, los predios servidos mediante redes domiciliarias de agua potable sumaban 242 mil, lo que representaba el 63% de la demanda total; pero slo la mitad de dicha demanda estaba servida con conexiones domiciliarias de alcantarillado sanitario; un porcentaje similar de la poblacin de la ciudad no tena servicio continuo y el agua no comercializada alcanzaba el 80%. Cinco aos despus, el porcentaje de usuarios atendidos se elev a 77%, an cuando la demanda se increment en poco ms de 13%. Las proyecciones de Interagua indican que en el 2011, el 83% de los usuarios tendr acceso al servicio.
Situacin en zonas marginales

dores revelan que respecto a lo sucedido en el ao 2001, el 2006 indica lo siguiente: 500 mil habitantes reciben agua potable con ms presin de servicio las 24 horas del da. 275 mil nuevos habitantes de Guayaquil han sido beneficiados con servicio continuo y de calidad, las 24 horas del da. 225 mil habitantes han sido beneficiados por el plan de expansin y mejoramiento de redes de alcantarillado sanitario.
Experiencias exitosas

En el rea urbana, la cobertura del servicio de tratamiento de aguas servidas ha mostrado una evolucin ms discreta. Mediante el uso de redes colectoras, estaciones de bombeo, lneas de impulsin y tratamiento, la cobertura de este servicio ha pasado de 50% en el 2001 a 58% en el 2006. Las proyecciones indican que en el 2011 el 70% del rea urbana debiera tener acceso al servicio. Al concluir el 2006, Interagua provee el servicio de agua potable las 24 horas al 90% de la poblacin de Guayaquil. Otros indica-

Uno de los aspectos que ha contribuido a conseguir estos indicadores es el acercamiento de la empresa a las comunidades. Con el fin de lograr una gestin comunitaria en la provisin de servicios, en Guayaquil se ha realizado un mapeo de los dirigentes de zonas marginales, para convocarlos a reuniones mensuales en las que han participado hasta siete mil personas. Asimismo, a travs del programa Somos Agua, cada mes se ha capacitado a 280 personas, acerca de los hbitos adecuados para el uso del agua. Adems, se han realizado alianzas estratgicas con el Municipio de Guayaquil, la OPS, el Ministerio de Salud, la Unin Europea, diversas fundaciones, entre otras instituciones.

13

14

Salvo referencia explcita, basado en Interagua y sus primeros cinco aos en Guayaquil, presentacin de la empresa para su difusin en el taller internacional. ALMANSI, Florencia (2006).

22

El Programa de Educacin Ambiental Somos Agua ha permitido llegar a un total de 5,951 personas. Interagua trabaja desde su Direccin Gestin Comunitaria, en acciones de educacin ambiental a travs de proyectos como: Inspectores del Agua (606 nios de varios sectores de la ciudad), Sembrar Agua (240 nios de diferentes sectores de la ciudad), Agua Sana 240 socias del Hogar de Cristo) y otras actividades que involucran a 1,010 nios, jvenes y adultos de diferentes sectores. Estos proyectos son dirigidos principalmente a los nios y se realizan en articulacin con organizaciones comunitarias, como paso previo al inicio de las intervenciones. Durante el perodo de planificacin de las obras de expansin de cobertura, Interagua comienza el proceso de articulacin con las organizaciones sociales representativas de la comunidad en forma directa, y es en funcin de su disposicin y receptividad, que se comienzan las obras y se mantiene posteriormente el monitoreo y seguimiento de los servicios. Un caso de aplicacin de la estrategia de Interagua respecto a la comunidad es su accin en la Isla Trinitaria. En este caso, la Federacin de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria (FEDOCIT) constituida como tal en el ao 2003, con la participacin de 43 de las 75 cooperativas de la Isla ha trabajado y an continua trabajando junto con Interagua en la dotacin y sostenimiento de las redes intradomiciliarias de agua y alcantarillado y de piletas comunitarias. Su funcin ha sido liderar la construccin de consenso en torno a la provisin de servicios con el conjunto de cooperativas y articular con Interagua desde el inicio de las obras. Interagua ha instalado entre el ao 2001 y mayo de 2006 en Isla Trinitaria, conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado y piletas comunitarias para abastecimiento de las viviendas que bordean los esteros, alcanzando el beneficio de conexiones a la
La concertacin entre actores es fundamental para flexibilizar las estrategias de abordaje a la pro blemtica, ya que ninguno por s slo, puede resolver los proble mas que afectan al sector.

red de agua a 20,657 familias y de alcantarillado, a alrededor de 16,000. La tasa de cobro del servicio actualmente en la Trinitaria es del 67%. Adicionalmente, Interagua realiz un proyecto piloto de manera conjunta con la Direccin Provincial de Salud del Guayas, para capacitar a 594 nios y 95 maestros de 19 escuelas del sector bajo el programa Somos Agua.15

2.3. La experiencia de Sedapal (Lima, Per)16

Situacin general

Sedapal, es la empresa pblica que atiende a 43 distritos de Lima, mientras que otros seis estn a cargo de las municipalidades distritales. En comparacin con otras importantes ciudades de Latinoamrica como, Ro de Janeiro, Sao Paulo, Santiago y Bogot, Lima es la tercera ciudad con ms poblacin pero, la que menos capacidad de produccin de agua tiene. Asimismo, sus reservas por habitante alcanzan slo 34 m3 por habitante frente a, por ejemplo, 153 m3 por habitante en Santiago.

15 16

ALMANSI, Florencia (2006). Salvo referencia explcita, basado en El caso de Lima-Per, presentacin elaborada por el Ing. Guillermo Len, Presidente del Directorio de Sedapal, para su difusin en el taller internacional.

23

Cuadro 4. Indicadores de produccin de agua en ciudades de Amrica Latina Poblacin (millones de habitantes) 9.0 25.0 5.9 6.5 8.3 Capacidad de produccin (m3/s) 52 90 24 25 20 Reservas (millones de m3) (*) 2,073 900 800 282 Reservas por habitante (m3/habitante) 0 83 153 123 34

Ciudad Ro de Janeiro Sao Paulo Santiago Bogot Lima

Precipitacin (mm / ao) 1,170 1,500 384 800 9

ANF (%) 57 38 28 35 41

(*) No tiene problemas de fuente por el gran caudal del ro que abastece la ciudad y por el alto nivel de precipitaciones.
Fuente: Memorias Anuales de principales empresas de saneamiento de Sudamrica (Tomado de El caso de Lima. Sedapal).

La mayor produccin de agua en Lima se genera en la planta de La Atarjea que concentra el 78% de la produccin. La produccin en pozos es de 22%. De esta manera el caudal total de agua superficial y subterrnea asciende, en promedio, a 22.5 m3/s en poca de avenidas, y a 20 m3/s en estiaje. Lima alberga alrededor de ocho millones de habitantes, poblacin que debe ser abastecida de agua y saneamiento por Sedapal. No obstante, cerca de un milln de personas an no cuentan con el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con alcantarillado, a pesar de que entre julio del ao 2001 y julio de 2006, Sedapal ha instalado cien mil nuevas conexiones de agua y otras 95 mil de alcantarillado, para atender a 813 mil y 772 mil habitantes, respectivamente. De esta manera, la cobertura de agua potable en Lima llegaba, a julio de 2006, a 88.2% y la de alcantarillado, a 83.7%. Al respecto, la red primaria de agua potable alcanza 553 km., mientras que las redes secundarias superan los diez mil kilmetros. El porcentaje de agua no facturada asciende a 41%. El lmite que logra beneficios para Sedapal es 25%. Por ello, entre los aos de 1994 al 2003 se llev a cabo la rehabilitacin de los sistemas en

dos de los siete centros de servicios de la empresa, con inversiones de aproximadamente US$ 300 millones.

Grfico 7. Agua no facturada a diciembre de 2005, por centro de servicios en Lima (Porcentaje)

Fuente: Sedapal.

24

Situacin en zonas marginales

de Ampliacin de la Cobertura de los Servicios de Agua Potable y Evacuacin de Desages (PAC), que implica la construccin de sistemas condominiales, en lugar de la instalacin del sistema tradicional de red. El sistema de agua y alcantarillado condominial se basa en prestar servicio a cada manzana o grupo de viviendas condominio, y no, a cada unidad de vivienda. De esta manera, la red pblica se conecta a un punto en cada manzana, lo que permite que la longitud necesaria de la red sea considerablemente ms corta que la de un sistema tradicional. sto, a su vez, permite que los ramales se puedan localizar segn las condiciones topogrficas locales.18 La implementacin de sistemas condominiales de agua potable

Un milln de habitantes de asentamientos humanos ubicados en 21 distritos de la ciudad se abastecen de camiones cisterna. El precio pagado flucta entre US$ 2.2 y US$ 3 por m3. Sedapal aplica una tarifa social Sedapal (piletas) equivalente a US$ 0.33 por m3. Asimismo, a travs de 19 surtidores, abastece 340 camiones cisterna. Sin embargo, 433 no utilizan los surtidores de Sedapal.
La sustentabilidad financiera del sistema de agua es uno de los mayores problemas que enfrenta el sector en Lima, lo que se relaciona con la falta de recursos y la falta de una poltica de ampliacin de cobertura para los sectores marginales.

El 89% de los usuarios que reciben servicios de Sedapal estn subsidiados. De ellos, slo el 6% paga una tarifa social. La ciudad de Lima necesita la ampliacin del servicio de agua potable y alcantarillado. Sin embargo, la problemtica de la metrpolis no se circunscribe solamente a las conexiones; esta enfrenta los siguientes problemas17: Una dinmica demogrfica y econmica concentrada en la urbe. Una alta contaminacin de las fuentes de agua. Un bajo volumen de tratamiento de aguas residuales. La ausencia efectiva de control de la demanda. La falta de calidad y cobertura de los servicios. La ausencia de condiciones institucionales, legales y polticas para una gestin pblica moderna y eficiente. La carencia de una planificacin urbana en funcin del crecimiento real de la poblacin.
Experiencias exitosas

y alcantarillado en Lima ha permitido un ahorro significativo en la construccin de la red de ms de 35% por lote de terreno respecto al costo de un sistema convencional. Asimismo, al trmino de las obras, el porcentaje de conexiones intradomiciliarias bajo sistemas condominiales llega a 100%, mientras que en los convencionales ha alcanzado a lo sumo 57%. A partir del 2006, Sedapal ha planificado la ejecucin de proyectos, a travs del Programa Agua para Todos, que en una etapa inicial espera instalar ms de 105 mil conexiones domiciliarias nuevas para atender a cerca de 560 mil habitantes; lo que involucrar una inversin de US$ 120 millones. Ms del 90% de las conexiones se ejecutarn bajo sistemas condominiales, lo que para Sedapal constituye un factor clave para el xito del programa. Otros factores incluyen la intervencin social y los convenios con proveedores.

El xito de las intervenciones en Lima se puede adjudicar a la promocin de modelos de ges tin asociada, que involucran a distintos actores y fomentan el desarrollo de tecnologas alternativas, promoviendo la concertacin.

Uno de los programas innovadores desarrollados por Sedapal en Lima, con apoyo financiero del Banco Mundial, es el Proyecto

17

URQUIZA, Gastn (2006b).

18

Idem.

25

Un aspecto importante que Sedapal integrar a su gestin es la participacin del sector privado, tanto como proveedor de servicios (consultoras, asistencia tcnica, construccin, operacin y mantenimiento, movilizacin social y capacitacin) como proveedores de productos. En cuanto al financiamiento, se espera utilizar ms el esquema de micro crditos provenientes de proveedores del sistema financiero local no bancario, del Banco de Materiales (Banmat) y de Sedapal (clientes abastecidos por piletas). Igualmente, se espera utilizar esquemas de subsidio directo, a travs del co financiamiento de las obras.

Los pobladores de los asentamientos son, en su inmensa mayora, personas con niveles mnimos de ingresos, que se encuentran en una situacin de supervivencia. Sin embargo, tambin existen pobladores con capacidad de pago que se benefician del enfoque social, por tanto, ha sido una prctica comn, que luego de invadir las tierras, procedan a realizar conexiones clandestinas de forma artesanal, lo que redunda en un abastecimiento deficiente. Esta prctica afecta la calidad del servicio a otros sectores y la sostenibilidad institucional, al aumentarse el agua no contabilizada como resultado de prdidas fsicas y comerciales.
Se hace necesaria una gestin de recursos que no se base en la recuperacin total de los costos sino en la importancia de involucrar a todos los actores interesados, tanto a los institucio nales del sector como a las organizaciones de las comunidades beneficiadas.

2.4. Los servicios prestados por ENACAL (Managua, Nicaragua)19

Situacin general

Situacin en zonas marginales

Managua, capital de Nicaragua, cuenta con una poblacin de 1.2 millones de habitantes, los cuales son servidos por la Empresa Nicaragense de Acueductos y Alcantarillados (ENACAL). En la capital existen ms de 350 asentamientos espontneos, como consecuencia, en su mayora, de la migracin campo-ciudad que ha generado la invasin de grandes reas que quedaron baldas luego del terremoto de 1972. Los asentamientos no se ubican en cinturones peri urbanos sino que son adyacentes a sectores residenciales, por lo que conforman bolsones de pobreza. El crecimiento de estos asentamientos es muy acelerado y se estima que representan el 40% de la poblacin de Managua.

Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en la ciudad de Managua son deficitarios. En particular, en los 350 asentamientos urbano marginales que, segn datos de la Alcalda, existen tanto en la periferia como en el interior de la ciudad. El sistema de abastecimiento, basado en aguas subterrneas, dispersas y con presin desigual implica un alto costo de energa para el rebombeo, en particular, hacia las zonas altas. Por otra parte, las tarifas estructuradas en un rgimen de subsidios cruzados, invisibilizan el consumo real y se suman a un deficiente sistema de facturacin y cobros, que hace la gestin del agua mucho ms compleja e insostenible. Con respecto al saneamiento, la ciudad de Managua presenta estructuras deterioradas e insuficientes; situacin que se agrava en los barrios marginales ante la ausencia de batera sanitaria en las viviendas.

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Salvo referencia explcita, basada en: Problemtica y perspectivas en la prestacin de servicios de agua y saneamiento en Asentamiento de Managua, Nicaragua presentacin elaborada por ENACAL para su difusin en el taller internacional.

La precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha llevado a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sis-

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tamientos. Asimismo, se ha impulsado fuertemente la promocin comunitaria y se ha logrado obtener aportes importantes en mano de obra y de materiales como contrapartida. Tambin se han replicado los Comits de Agua Potable del sector rural en este segmento urbano, pero con la misin de promover el pago y controlar el derroche. Por otro lado, dentro de la gestin de financiamiento, se ha incorporado la creacin de fondos revolventes de micro crditos para financiar la construccin de las instalaciones sanitarias internas.
Experiencias exitosas

temas de agua potable, lo que origina grandes prdidas por fugas y por servicios no cobrados; a la vez que se merma la cantidad destinada a abastecer a otras comunidades.20 Las fugas de agua, aunadas a la disposicin inadecuada de aguas grises, crean condiciones insalubres que se revierten en la alta incidencia de enfermedades de origen hdrico. Los pequeos lotes que se conforman, limitan la construccin de letrinas o su reposicin cuando stas han cumplido su vida til. Dependiendo de su ubicacin topogrfica, pasan del derroche hasta altos niveles de caresta, redundando estos ltimos tambin en el desperdicio. Sin perjuicio de su enfoque empresarial, ENACAL ha implementado una gestin intensa de recursos ante diversas fuentes para atender la demanda de los asentamientos. Por ello, se ha impulsado la incorporacin de la comunidad desde la fase de identificacin y en todo el ciclo de proyecto, a efectos de buscar una mayor inclusin e interiorizacin de dichas comunidades en el proceso. Un elemento para lograrlo fue la reinversin de los recursos captados por colecta en obras para los mismos asen-

Desde 1998 ENACAL empez a desarrollar el Programa de Mejora de Barrios, con un enfoque que busca trabajar directamente con las poblaciones en un sistema de construccin de obras, mejora de los servicios y pago por los mismos. Desde entonces, el programa ha atendido a 47 barrios, en los que se han construido obras de agua potable y de alcantarillado. En este tipo de proyectos la inversin se vuelve un tema clave, pues se requiere de muchos recursos y, debido a las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria es muy difcil pensar en la recuperacin de costos. Si bien el programa ha tenido importantes logros, su xito por ahora es relativo, pues la mejora en la calidad y cantidad del servicio es baja, lo que incide en la poca satisfaccin de los usuarios. Uno de los mayores retos es mejorar la participacin de la comunidad en todas las etapas del proyecto (la planeacin, la construccin de las obras y la operacin) como condicin necesaria para la sostenibilidad econmica y social. Los desafos que enfrenta ENACAL en este panorama, son los siguientes: Conciliacin de una cultura rural con un servicio de corte

20

SALAS, Seidy (2006).

urbano.

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 Facilitar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento, sin detrimento de la situacin financiera de la empresa. Desarrollo de una cultura de pago, buen uso del recurso y gobernabilidad en la poblacin. Necesidad de un mejoramiento integral del sistema de distribucin para impactar en la calidad de los servicios, al tomar en cuenta la ubicacin de los asentamientos. Acceder a mayores recursos de inversin con un enfoque integral. Decisin poltica para enfrentar la problemtica, abordando aspectos tecnolgicos, financieros y sociales.
Los clientes de los asentamientos de Managua no pueden recibir un trato tradicional. Se deben considerar las condi ciones socioeconmicas en que viven, su nivel educativo, sus inquietudes y expectativas, as como su origen, que es en su mayora rural.

2.5. Los programas sociales de las EPM (Medelln, Colombia)21

Situacin general

En Medelln, el municipio es el responsable de asegurar los servicios pblicos as como su provisin, que est a cargo de las Empresas Pblicas de Medelln (EPM), la que gestiona la provisin de electricidad, gas, agua y saneamiento y telecomunicaciones. En el sector agua, no se han desarrollado proveedores de agua y saneamiento alternativos. La cobertura de agua potable es de 98% y de 94% en saneamiento. El servicio es de calidad y sin interrupciones. Sin embargo, esta cobertura no incluye a la poblacin que habita en asentamientos considerados ilegales. Es en estas zonas, dnde se concentra la poblacin ms pobre de Medelln. Estos barrios estn siendo, poco a poco, reconocidos formalmente. Gracias a mejoras de la infraestructura urbana y a recalificaciones de los terrenos, estos espacios van ingresando dentro del rea de cobertura de las EPM, lo que las autoriza a solicitar el servicio de agua y saneamiento. Los barrios que no tienen una conexin formal a la red de las EPM obtienen el agua de tres formas: (a) realizan una conexin ilegal a la red de las EPM; (2) gestionan un acueducto comunitario que obtiene el agua de una quebrada; o (c) obtienen una conexin comunitaria de las EPM y gestionan ellos mismos la distribucin de manera precaria. En este ltimo caso, las EPM cobran una tarifa fija a los usuarios que ms adelante, cuando se formaliza el servicio de agua, se reconoce como una aportacin al costo de conexin.22

Sus lineamientos estratgicos incluyen: Impulsar proyectos con amplio enfoque participativo en todo su ciclo. Implementar un plan de comunicacin sostenible que mejore la percepcin pblica de la empresa. Incorporar como parte de los proyectos, el otorgamiento de microcrditos que permita la construccin de instalaciones intradomiciliarias. Impulsar gestiones de financiamiento para el reordenamiento del sistema de distribucin de agua potable de Managua. Impulsar la implantacin de subsidios focalizados que aseguren un consumo bsico y beneficien exclusivamente a aquellos que realmente lo necesitan. Formulacin e implementacin de una poltica innovadora de atencin al subsector urbano marginal.

21

22

Salvo referencia explcita, basado en: El Programa habilitacin vivienda y acueducto y saneamiento en zonas peri urbanas, presentacin elaborada por las Empresas Pblicas de Medelln, para su difusin en el taller internacional. EEPPM (2006).

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Las EPM se han especializado desde el ao 1957 en la ejecucin de acciones dirigidas a la gestin de las obras de infraestructura necesarias para abastecer de agua y saneamiento a los barrios pobres de la ciudad. Dichas acciones son la habilitacin de viviendas en zonas peri urbanas y rurales con acueductos y saneamiento. Los principios utilizados en ambas acciones incluyen la sostenibilidad, la inclusin, el aprendizaje, la concertacin y la cooperacin.

La densidad de la poblacin es alta y no existen dotaciones de infraestructura urbana como son calles asfaltadas, espacios pblicos, colegios, etc. En los barrios de reciente construccin, las casas son de madera, mientras que las de la poblacin que lleva asentada mayor tiempo, las casas pueden ser de ladrillo. El ndice de violencia es muy alto y la presencia del Estado muy limitada. Las tasas de desempleo y pobreza son muy altas. Bajo este contexto, las EPM tienen como objetivo del progra-

Situacin en zonas marginales

ma, dotar de servicios pblicos de acueducto y saneamiento a las viviendas localizadas en los barrios de desarrollo incompleto
La eficiencia en la gestin de los recursos en Medelln muestra ser ms efectiva, cuando las labores con la comunidad se hace sin intermediarios, estableciendo metodologas de trabajo y per files profesionales adecuados dentro de la misma entidad.

El programa de habilitacin de viviendas parte del anlisis de las zonas subnormales de la ciudad, cuyas caractersticas son las siguientes: Existe desatencin de las normas urbansticas, constructivas y legales. Se han dado movimientos migratorios derivados de la situacin social y econmica o por desplazamientos forzosos. Los barrios de invasin estn ubicados en zonas de laderas o puntos marginales del casco urbano, carentes de infraestructura de servicios pblicos, con problemas de inestabilidad y riesgo geolgico y de alto hacinamiento.

e inadecuado y, en el momento oportuno, interaccionarn las variables social, ambiental, tcnica y financiera, definiendo las condiciones de pago acordes con la capacidad de los usuarios.

La poblacin beneficiada con el programa se concentra en los sectores ms desfavorecidos de la poblacin, a quines se les financia el acceso a los servicios de acueducto y saneamiento en plazos de hasta diez aos con intereses blandos. Ello ha permitido la formalizacin de aproximadamente 35% de los clientes actuales de las EPM.
Experiencias exitosas

Uno de los aspectos de mayor inters en el ciclo de proyecto del programa es la contratacin social, que ha permitido la contratacin con entidades comunitarias organizadas para generar empleo, al realizar actividades relacionadas con la expansin y mantenimiento de los servicios prestados por las EPM. La contratacin social involucra la participacin y la organizacin comunitaria desde la concepcin de los proyectos para propiciar un sentido de pertenencia y un acercamiento entre las EPM y la comunidad. Asimismo, incentiva la vinculacin de la comunidad a travs de veeduras.

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La contratacin social ha buscado transmitir conocimiento a las comunidades (16,900 horas de capacitacin), generar empleo (6,900 empleos de diferente duracin), generar utilidades para la comunidad (US$ 1.2 millones) y mejorar la calidad de vida de la poblacin. La comunidad debe pagar los gastos de conexin, pero recibe facilidades de pago, con intereses blandos y un plazo de hasta diez aos. Para la comunidad, realizar el contrato de las obras supone poder crear empleo, utilizar las utilidades que les queden del contrato en mejoras, asegurarse de que las obras se terminan adecuadamente y sin recortes de materiales o retrasos, y adquirir una formacin en gestin que sus lderes comunitarios pueden utilizar en otros trabajos.23
Cuadro 5. Impactos de la contratacin social en Medelln

Los costos promedio de la red y de acometida del agua y saneamiento ascienden en la actualidad a US$ 988 por vivienda. Estos costos son financiados por beneficiarios, los cules reciben facilidades de pago a travs de crditos blandos a un plazo de hasta diez aos. La empresa asume la diferencia entre las tasas de financiacin del programa y el costo de capital, que es asumido por las EPM. Parte de la financiacin del programa la aporta el municipio a travs del Fondo Social.
La contratacin social surge como parte de un programa desarrollado y financiado exclusivamente con recursos de las EPM y el municipio, lo que lo hace sostenible financieramente y con continuidad institucional.

Econmicos (para las EPM)

Incremento del nmero de usuarios. Descenso de agua no contabilizada en las zonas intervenidas. Disminucin de las reclamaciones. Permite la ampliacin del sistema con baja inversin futura debido a la infraestructura de soporte instalada. Permite reducir prdidas y controlar el agua no facturada. Legalizacin de instalaciones.

Sociales
Mejora la capacidad de lderes locales en el rea de gestin. Generacin de sentido de pertenencia de la comunidad. Desarrollo de vnculos e intereses comunes entre comunidades. Fortalecimiento de la legitimidad del Estado y las instituciones democrticas. Incorporacin de todos los trabajadores al sistema de seguridad social y de salud creacin de empleo formal. Mejora de calidad de vida de los habitantes. Potencializa el desarrollo y mejoramiento de los barrios en forma integral.

Otros
Para la salud de la comunidad Disminucin en la mortalidad y morbilidad. Para la Infraestructura urbana en la mitigacin de riesgos Las obras de saneamiento y las mejoras en infraestructura que disminuye el riesgo. Disminucin de riesgo de accidentes gracias a la mejora de los accesos en las zonas intervenidas. Mejora las condiciones ambientales de la zona

Fuente: EPM.
23

EEPPM (2006).

30

Actualmente, el mayor obstculo que estas poblaciones encuentran al momento de acceder al programa es su estatus legal; ya que este programa no puede atender las solicitudes de las poblaciones asentadas en zonas consideradas de riesgo en el Plan de Ordenacin Territorial. En algunos barrios, puede darse una mezcla de zonas que se han beneficiado del programa y estn conectadas a la red de agua y saneamiento con otras zonas consideradas de riesgo debido a sus conexiones ilegales a la red.

de Medelln 2004-2007. Con dicho aporte se busca construir sistemas nuevos; ampliar, optimizar y darle sostenibilidad a los sistemas existentes; y dotar de sistemas de saneamiento a las zonas rurales de Medelln.

2.6. La forma cooperativa de SAGUAPAC (Santa Cruz, Bolivia)24

Situacin general

El reto ms importante con el que se enfrenta la ciudad de Medelln, es cmo dotar de servicios a las poblaciones que se ubican en barrios considerados ilegales, cuyas infraestructuras son inadecuadas, que se construyen sin previa planificacin en reas de difcil acceso, que sufren problemas graves de orden pblico, y dnde el desempleo y la pobreza son muy altos. Entre los aos de 1999 y el 2005, este mecanismo ha permitido realizar inversiones por US$ 12 millones, en un total de 116 contratos, los cules han generado 6,900 empleos de diferente duracin. Cerca de 41 mil redes de acueducto y ms de 44 mil de alcantarillado han sido construidas, lo que ha beneficiado a 41,400 habitantes. El segundo programa, dirigido a zonas peri urbanas y rurales, busca extender los servicios de agua y saneamiento a las zonas rurales del municipio de Medelln, mediante un programa integral que considera variables tcnicas y sociales. Sus metas incluyen la construccin de quince acueductos veredales o multiveredales; un acueducto peri urbano; 35,800 habitantes de la zona rural del municipio de Medelln atendidos con agua potable; inversiones por US$ 8.7 millones; y 16 empresas de acueducto construidas. La continuidad del programa estar a cargo del gobierno local. En la actualidad, la Alcalda de Medelln ha destinado US$ 6.2 millones para el desarrollo del proyecto Manejo Integral del Agua para Consumo Humano, contemplado dentro del Plan de Desarrollo

Santa Cruz de la Sierra es la capital del departamento de Santa Cruz, ubicado en el oriente de Bolivia. Su poblacin asciende a 1.4 millones de habitantes, que ocupan un territorio de 39 mil Has. Un diagnstico elaborado por el Gobierno Boliviano el ao 2002, concluy que las posibilidades de mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y alcantarillado en el pas se vean seriamente comprometidos por tres problemas bsicos:25 La gestin atomizada de los servicios, que se tornaba inviable por la presencia de mercados pequeos, dispersos y con baja capacidad de pago. Debilidad institucional y financiera de las empresas prestadoras. Excesiva dependencia del financiamiento canalizado a travs de los municipios. En forma coincidente, en los ltimos aos se registr una reduccin dramtica en el flujo de inversiones en saneamiento bsico. La inversin ejecutada el ao 2003 se redujo prcticamente, a los niveles existentes en aos anteriores a 1990. La dificultad de generar flujos de caja positivos por parte de las empresas prestadoras, las limitaciones de los municipios para apalancar inversiones y las condiciones establecidas por la Poltica Nacional

24

25

Salvo referencia explcita, basado en: Una cooperativa en la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, presentacin elaborada por SAGUAPAC, para su difusin en el Taller internacional. ALVSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).

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de Compensacin26, explican la fuerte disminucin del flujo de recursos para inversin. El servicio de abastecimiento de agua es provisto, principalmente, por ocho cooperativas. La ms grande es la Cooperativa de Servicios Pblicos Santa Cruz Limitada (SAGUAPAC). Como empresa prestadora del servicio de agua y saneamiento se encuentra bajo el mbito normativo del Ministerio del Agua;

la regulacin de la Superintendencia de Servicios Bsicos (SISAB) y la coordinacin con la Prefectura y el Gobierno Municipal Autnomo de Santa Cruz de la Sierra. SAGUAPAC sirve actualmente a cerca de 845 mil habitantes de Santa Cruz a travs de ms de 135 mil conexiones de agua. En el caso del alcantarillado slo 450 mil habitantes son atendidos con 72 mil conexiones.

Cuadro 5. Indicadores del sector agua y saneamiento en el rea de concesin de SAGUAPAC en Santa Cruz

Descripcin
Agua Explotacin anual Longitud red agua instalada Nmero de conexiones Poblacin servida Alcantarillado Longitud de la red instalada Nmero de conexiones Tratamiento aguas servidas Poblacin servida Otros indicadores Cobertura de agua Cobertura de alcantarillado Nmero de trabajadores x 1,000 cnx (agua) Nmero de trabajadores x 1,000 cnx (agua+alcantarillado) Nmero de empleados Tarifa promedio agua Tarifa promedio alcantarillado Prdida de agua Facturacin anual Eficiencia cobranza
Fuente: SAGUAPAC.

Unidad
Millones m3 Km. conexiones habitantes Km. conexiones % habitantes % % trabajadores trabajadores trabajadores $US/m3 $US/m3 % Millones US$ %

Cantidad
51 2,499 135,359 844,640 1,037 71,908 100 448,706 97% 52% 2.98 1.95 404 0.31 0.29 26% 20 94%

26

En noviembre de 2000 se emiti la Poltica Nacional de Compensacin (PNC), para regir la poltica financiera en seis sectores, entre ellos, agua y saneamiento. La PNC no permite la transferencia de recursos o el prstamo en forma directa a las empresas prestadoras, forzndolas a recurrir a crditos comerciales. La mayora de ellas tienen grandes dificultades para lograr el pago de tarifas y, por ende, no podran honrar crditos comerciales.

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La cobertura de agua alcanza el 97% y la de alcantarillado, 52%, dentro del rea de concesin de SAGUAPAC, que equivale a poco ms del 60% de la poblacin. Ello supone que 59% de la poblacin total de Santa Cruz tiene acceso al agua potable, mientras que 31% accede al alcantarillado. El porcentaje de prdidas de agua alcanzado por SAGUAPAC es de 26%. Su facturacin anual llega a US$ 20 millones y la eficiencia en la cobranza es de 94%. La ciudad de Santa Cruz tiene 38,477 Has, de las cules, SAGUAPAC atiende 24,695 Has (64%) como parte de su concesin, lo que equivale al 63% de la poblacin. Ante la ausencia de una debida y oportuna planificacin urbana existe un alto costo para acompaar la demanda de los servicios. El desafo de SAGUAPAC es hacer que el Gobierno Municipal ordene y realice una mejor planificacin urbana.
El espritu cooperativo, traducido en la oportunidad de acceder al abastecimiento de agua y, al mismo tiempo, ser socio de las organizaciones que lo prestan, constituye un valor de carcter social en Santa Cruz.

la cobertura de agua en su rea de concesin se habr elevado en tres puntos porcentuales, mientras que la cobertura de alcantarillado llegar a 95%. Para ello, las inversiones previstas ascienden a US$ 559 millones, 67% de las cules estarn exclusivamente destinadas a aumentar la cobertura de alcantarillado.
Situacin en zonas marginales

La atencin de las zonas marginales ha sido de especial importancia para SAGUAPAC. El 30% de la poblacin de Santa Cruz tiene necesidades bsicas satisfechas, pero el 70% se encuentra entre el umbral de pobreza y la indigencia; por ello, SAGUAPAC ha implementado conexiones a las redes a travs de facilidades con planes de pago.

Grfico 8. Condiciones de pobreza en la capital de Santa Cruz (Porcentaje)

De otro lado, en la ciudad existen ocho empresas prestadoras del servicio de agua, pero no hay universalidad en la calidad del servicio de agua potable. La cobertura de alcantarillado sanitario es baja (33%), el resto (67%) vierte sus aguas servidas a pozos absorbentes (pozos ciegos), en su mayora mal construidos. Se evidencia contaminacin en el acufero superficial, por lo que el desafo es llegar a completar la cobertura al 100%. Asimismo, no existe control adecuado de la explotacin del acufero subterrneo. De acuerdo con estudios preliminares, y de continuar el descontrol, para el ao 2020 sera necesario agregar una fuente de agua adicional a la existente, en este caso el desafo es contar con la solucin implementada para entonces. En la medida que el periodo de concesin de SAGUAPAC es de 40 aos, sus proyecciones indican que al culminar dicho periodo,
Fuente: SAGUAPAC.

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Tambin se ha establecido una tarifa social. De acuerdo con el anlisis realizado en zonas econmicamente deprimidas, el consumo es inferior a 10 m3/mes, un volumen razonable para que una familia de bajos ingresos pueda atender sus necesidades bsicas de consumo de agua. Por ello, el nuevo precio establecido de US$ 3.10 por 10 m3/mes, se encuentra dentro de lo sugerido por la OPS, sto es, que el mnimo no debe ser mayor al 3% del ingreso familiar o el equivalente al jornal de un trabajador.
Experiencias exitosas

servicios que necesitan, (ii) la preferencia por adoptar iniciativas propias para satisfacer sus necesidades, antes que esperar el apoyo del gobierno, (iii) el estatus social que se obtiene al ser parte activa y ejecutiva de estas cooperativas. Es importante destacar que el principal desafo que enfrentan actualmente las cooperativas de servicios de agua en Santa Cruz, es la provisin de saneamiento, problema que debe resolverse de manera integrada entre los diferentes actores que proveen servicios en la ciudad, por las externalidades generadas y la magnitud de las inversiones requeridas.27

SAGUAPAC considera que la administracin bajo el modelo cooperativo es una alternativa importante para la prestacin de los servicios. Su experiencia ha sido documentada y difundida en estudios realizados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. En cambio, existe escasa informacin acerca de las restantes cooperativas, que proveen servicios exclusivamente a las reas peri urbanas. Se han identificado elementos del entorno que pueden marcar la diferencia entre el xito fracaso del modelo, como las siguientes caractersticas de la poblacin de Santa Cruz: (i) la tendencia a conformar cooperativas para satisfacer la provisin de bienes o

2.7. El caso del SANAA (Tegucigalpa, Honduras)28

Situacin general

Al ao 2006, la poblacin de Tegucigalpa recin supera el milln de personas. Cinco fuentes de agua producen el agua que abastece la ciudad, las que totalizan en conjunto cerca de tres mil litros por segundo. No obstante, el dficit actual de produccin es de 171 l/s. En periodos crticos (verano), la produccin llega a 1,742 l/s, mientras que la produccin media requerida es de 3,163 l/s. De esta manera, el dficit es de 55%, lo que genera la necesidad de racionamiento. Durante el invierno, de 500 colonias atenidas, 77% recibe un servicio diario, mientras que 19% lo recibe de forma interdiaria. Durante el verano, ms de 87% de las colinas recibe servicio interdiario, mientras que ninguna llega a recibirlo diariamente. An cuando el ratio de cobertura mediante red asciende a 86%, un 11% de la poblacin de Tegucigalpa es atendida a travs de carros cisternas y 3% con pozos.

27 28

ALVSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006). Salvo referencia explcita, basado en: Situacin de los servicios de agua potable y saneamiento, presentacin elaborada por el SANAA, para su difusin en el taller internacional.

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Situacin en zonas marginales

existe un alto riesgo en su provisin, principalmente para nios y ancianos, lo que no slo se evidencia en el esfuerzo y gran tiempo dedicado por estos segmentos poblacionales en la obtencin del servicio y la consiguiente prdida de caloras, sino en la alta mortalidad infantil, que llega a 30 por mil entre los menores de cinco aos. Las soluciones para el tratamiento de las aguas no slo han seguido siendo parciales, sino que han involucrado inversiones altas para soluciones temporales, como es el caso de las letrinas. Actualmente, se utilizan varias formas de abastecimiento de agua en barrios peri urbanos, por ejemplo: de la red del SANAA con conexiones domiciliarias y distribucin con llaves pblicas; el acarreo con carro cisterna del SANAA o privado; de la distribucin a travs de llaves pblicas; de pozos construidos por el SANAA con conexin domiciliaria; del acarreo con carro cisterna privado, desde un centro de llenado del SANAA o un pozo privado, y venta domiciliar; y agua lluvia, durante el invierno.
Experiencias exitosas

Un 70% del total de barrios corresponde a reas peri urbanas. Su problemtica en trminos de provisin de servicios de agua potable y saneamiento es muy diversa. Por un lado, se ubican en una altitud superior a la cuota de servicio del SANAA, empresa pblica dedicada a proveerlo. Adems, el terreno es accidentado y el suelo inestable, a lo que se suma la inexistencia de un trazo urbanstico y la ilegalidad en la tenencia de la tierra. Mientras la poblacin muestra una elevada tasa de crecimiento, superior al 4%, algunas reas no estn consideradas en el Plan Maestro del ao 2005; ello hace que se agraven las limitaciones derivadas de la falta de fuentes alternativas de abastecimiento. La falta de agua y saneamiento en estas zonas pone en evidencia tambin, preocupantes resultados. El costo del agua es elevado, pues supera el 20 % del ingreso familiar. Asimismo,

Grfico 9. Produccin vs. demanda de agua en Tegucigalpa (m3 / d)

En la ciudad se ha creado la Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo (UEBD) con el apoyo de la UNICEF, para resolver los problemas de agua y saneamiento de aquellos barrios en los que SANAA no puede prestar dichos servicios a travs de sus redes. La poblacin beneficiada incluye a los habitantes que realizan grandes sacrificios, para poder obtener el servicio, pero lo obtienen a un costo muy alto, debido a que la compran a vendedores que la acarrean en carros cisterna, algunas veces de dudosa calidad.
La implementacin de medidas y acciones no conven cionales, para la satisfaccin de las necesidades de la poblacin de Tegucigalpa ha contribuido a mitigar las necesidades de la poblacin en las zonas ms empo brecidas del Distrito Central.

Fuente: SANAA.

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la conexin de los sistemas de alcantarillado de tipo simplificado

Recuadro 1. La Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo (UEBD) La UEBD presenta diferentes modelos o sistemas alternativos de abastecimiento y alcantarillado para los barrios peri-urbanos, presentando las siguientes alternativas: venta directa de agua de la red principal a las comunidades por medio de un medidor; construccin de pozos comunitarios provistos de bombas elctricas; camiones cisterna de los centros de distribucin de SANAA que llenan los tanques comunales, para su posterior distribucin; alcantarillado simplificado, entre otros. La participacin comunal tambin ha sido clave en los proyectos ejecutados por la UEBD. En algunos proyectos de llaves comunales de la UEBD, por ejemplo, se han conformado comits sectoriales dirigidos por la junta directiva de las juntas de agua. Tales comits se encargan de vigilar la eficiencia del sistema, abrir las llaves comunales, el cobro del agua y el tener un registro contable por sector. Como incentivo, se les atribuye una bonificacin econmica. La UEBD ha beneficiado a ms de 300 mil habitantes de unos 170 barrios perifricos de Tegucigalpa. Los barrios beneficiados por el proyecto son aquellos seleccionados por su bajo IDH, sus carencias en lo que se refiere al concepto de equidad de gnero, su alta tasa de crecimiento poblacional y un alto porcentaje de criminalidad.
Fuente: ALVSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).

o condominial, de las reas peri urbanas, tambin es un reto para la empresa. Entre los lineamientos estratgicos que requiere el SANAA, para enfrentar sus desafos se encuentran los siguientes29: Incorporar nuevas tecnologas. Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los desarrollos tecnolgicos locales e incorporarlos al anlisis de alternativas con la comunidad. Las opciones tecnolgicas aplicadas en Tegucigalpa no son convencionales e implican una relacin estrecha; institucin-comunidad. La mayor atencin se debe centrar en los componentes operacionales de las tecnologas, responsables generalmente del xito o fracaso de un proyecto. Usar una metodologa participativa. Es importante dar a conocer el modelo de organizacin comunitaria que se ha venido utilizando en los barrios peri-urbanos, como: las juntas administradoras de agua (JAA), que ha sido tomado por el modelo utilizado desde los aos setenta en las zonas rurales de Honduras y el que ha sido apoyado por la nueva Ley Marco del Sector de Agua y Saneamiento. Por su parte las mujeres han tenido una gran presencia en la ejecucin de los proyectos de agua y saneamiento y sobre todo, en el sistema de gestin local. Aplicar un fondo rotatorio. La UEBD ha creado el Fondo Rotatorio como instancia responsable de recuperar los capitales invertidos en las obras de abastecimiento y saneamiento del agua por la UEBD, para que sean utilizados en otros proyectos. Se cumple as, la base de sostenibilidad y participacin comunitaria. Asimismo, este fondo garantiza la continuidad de la UEBD, por lo tanto, la continuidad del beneficio que sta ofrece a los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa.

Los desafos que el SANAA tiene en adelante, apuntan a incorporar una nueva fuente de agua que supere 1.0 m3/s para reducir el dficit de verano y beneficiar a una poblacin de 100 mil habitantes del rea peri urbana. Asimismo, se espera disminuir las prdidas fsicas en un 10%, para mejorar el nivel de servicio e incrementar la micromedicin a un 80%, as como para disminuir el desperdicio y regular los altos consumos. La reconstruccin de colectores principales y plantas depuradoras, que permitan
29

Adaptado de ALVSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).

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 Continuar impulsando el proceso de traspaso de los sistemas a la Alcalda. Segn lo establece la Ley Marco de Agua y Saneamiento, se debe proceder a la descentralizacin de los sistemas de abastecimiento y saneamiento. Por ello, se espera que el sistema de Tegucigalpa pase a ser manejado por la Alcalda de la ciudad y luego se realice una transicin, que asegure la sostenibilidad y operatividad del sistema. Fortalecer la Fundacin Agua Para Todos. El objetivo primordial de este programa es ofrecer una respuesta oportuna, que procure mejorar las condiciones de vida de todos los ciudadanos, especialmente de las mujeres, las nias y los nios de barrios peri urbanos. A la fecha, la fundacin ha favorecido desde su creacin, a ms de 108 comunidades en reas peri urbanas de Tegucigalpa y a 100,000 habitantes en zonas rurales, apoyndolos en la obtencin del acceso a sistemas de agua potable, redes de alcantarillado sanitario y letrinas, con participacin comunitaria.

Desarrollar el componente educativo del sector. La Fundacin SODIS ya ha promovido y enseado en los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa el mtodo de la desinfeccin solar del agua, el que se caracteriza por ser un mtodo alternativo, eficiente, simple y de bajo costo, cuyo uso regular previene enfermedades y muertes causadas por infecciones hdricas. Las zonas en que el proyecto interviene son las escuelas y las comunidades en que la UEBD realiza actividades de capacitacin a menores de edad, docentes y lderes comunitarios de los barrios en vas de desarrollo. La capacitacin de la comunidad. Existen comits de agua que se encargan de realizar y organizar una vigilancia comunitaria, as como, de capacitar y concientizar a los pobladores acerca del buen uso del agua; las prcticas apropiadas de higiene; as como una accin sanitaria en sus barrios.

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3. Equilibrio entre los agentes institucionales que participan en la provisin de servicios de agua y saneamiento en siete ciudades
La situacin presentada por cada ciudad en el marco del taller, revela realidades distintas, con arreglos institucionales diferentes y con soluciones igualmente diversas. No obstante, el objetivo es comn: proveer eficientemente de servicios de agua potable y saneamiento a la poblacin de siete ciudades. La forma en que los proveedores brindan los servicios en cada ciudad, fue estudiada recientemente por Building Partnerships for Development (BPD) y por encargo de WSP-LAC, con el fin de compartir las buenas prcticas y las lecciones aprendidas. La investigacin de los distintos modelos empleados para proporcionar servicios pblicos de agua y saneamiento a las zonas menos favorecidas de siete ciudades de Amrica Latina ha sido recogida en el Estudio sobre el terreno en siete ciudades de Amrica Latina. Equilibrio entre intereses encontrados: Enfoque a tres niveles para el anlisis del suministro de servicios. El estudio presentado durante el taller, utiliz una metodologa que incluy la elaboracin de siete diagnsticos rpidos, conformados por: la visita de siete a diez das, de un investigador a An cuando en el estudio se reconoce que existen vacos, para los cuales es apropiada la continuacin de la conversacin sistemtica entre los distintos grupos participantes iniciada durante el proceso, los procedimientos de multi-participacin utilizados para recavar y triangular la informacin han sido muy valiosos. la ciudad; una jornada taller en cada ciudad; la elaboracin de siete monografas detalladas; y un informe que reuni los principales problemas y las reas de aprendizaje comunes.

3.1. Contexto general

El contexto general del estudio indica que ampliar la cobertura, abordar la disparidad entre los servicios bsicos de saneamiento y el suministro de agua, disminuir las conexiones ilegales y el agua sin contabilizar, son desafos que presentan claros obstculos. Tales restricciones pueden dividirse en tres categoras: Tcnicas, en la medida que hacen falta tecnologas nuevas o alternativas que puedan abordar los vacos del servicio. Asimismo, faltan inversiones adecuadas. Institucionales, debido a la falta de incentivo a los proveedores para cubrir las necesidades de los hogares pobres y a la debilidad en los procesos y mtodos de gestin y trabajo comunitario. Sociales y ambientales, las mismas que restringen el acceso, dado a raz de la ausencia o mala calidad de los sistemas bsicos de saneamiento y alcantarillado. Dentro de las siete ciudades, los modelos de gestin y las relaciones institucionales en vigor son variados y complejos. En las zonas con bajos recursos son otros actores distintos los que participan, y tanto las funciones como las responsabilidades se vuelven difusas y en algunos casos existe descoordinacin, especialmente en lo que se refiere a permitir la participacin de la comunidad.

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Cuadro 6. Contexto de las siete ciudades de Amrica Latina, objeto del estudio Ciudad (poblacin) Arequipa (917,400) Guayaquil (2,300,000) Lima (8,000,000) Managua (1,100,000) Caractersticas geogrficas Sismicidad, volcanes, inundaciones Inundaciones y marismas dificultan el suministro del servicio. Regin rida, baja precipitacin, bajos caudales de los ros que la circundan (Rmac, Chilln y Lurn) Situada cerca del Lago Xolotln (Lago Managua), clima clido, alto nivel ssmicos Localizada en la cuenca del ro Medelln y rodeada por montaas. Cobertura agua (proveedor principal) Cobertura saneamiento (proveedor principal)

Proveedor principal

SEDAPAR S.A. Empresa Pblica Municipal INTERAGUA Empresa Privada (concesionario) SEDAPAL S. A. Empresa Pblica ENACAL Empresa Publica EPM Empresa Pblica Municipal de Medelln SAGUAPAC, COOPAGUAS, COOPAPPI, COOPLAN, COSCHAL, COOSERPAC, COSPAIL, COSPHUL Cooperativas de servicio SANAA Empresa Pblica

86%

79%

66% (2000)

42%

90.1% (SEDAPAL) 49% conexin domiciliaria 39% conexin externa

85.5% (SEDAPAL) 46% alcantarillado 50% letrinas 4% no tiene servicio

Medelln (2,300,000)

98%

94%

Santa Cruz (1,160,000)

Situada en medio de la foresta tropical al Este de Bolivia

99% (SAGUAPAC Cubre el 75% de la ciudad)

47%

Tegucigalpa (955,000)

Localizada en un rea escarpada

86%

70%

Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).

En la mayora de los casos estudiados, una nica empresa prestadora del servicio de agua tiene la tarea de abastecer a toda la poblacin. Sin embargo, estos proveedores formales tienen dificultades para ampliar el acceso a todos aquellos que habitan las zonas con bajos recursos, especialmente en los asentamientos no reconocidos legalmente y sin ttulos de propiedad sobre el terreno.

Los marcos y mecanismos reguladores legales en vigor en cada pas, determinan el contexto predominante en donde se pueden suministrar los servicios, y el alcance hasta donde haya espacio para la incorporacin de los enfoques no convencionales que pudieran necesitarse en las zonas con bajos recursos. A partir del anlisis de las relaciones interinstitucionales establecidas por dichos marcos reguladores, el estudio identific tres relaciones

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claves en los suministros de agua y saneamiento en las ciudades evaluadas: La relacin contractual, entre los proveedores de servicios y las autoridades que los supervisan (la municipalidad, gobierno regional, regulador o similar). En este caso, la rendicin de cuentas entre estos agentes requiere cumplimiento, es decir, pedir cuentas de sus acciones. La relacin de servicio, entre el(los) proveedor(es) de los servicios de agua y saneamiento y el usuario o comunidad. Ello requiere transparencia, es decir, que los actores institucionales rindan cuentas. La relacin de polticas pro pobres, entre los usuarios / comunidades y las autoridades. Ello supone receptividad para tomar en cuenta las recomendaciones y ofrecer respuestas racionales.

3.2. La relacin contractual: proveedor-autoridad

En la relacin contractual, es clave el alcance en que tanto, proveedor como autoridad, cumplen sus compromisos para proveer el servicio y, la naturaleza del espacio que existe para introducir mejoras. As, las relaciones a este nivel involucran: Incentivar y obligar a los proveedores a ofrecer sus servicios a los pobres. Este aspecto vara entre las siete ciudades estudiadas, pues est condicionado por la flexibilidad que existe en los marcos legales y regulatorios para expandir el servicio en las poblaciones ms pobres. En el caso de los marcos legales, en Tegucigalpa, Lima, Arequipa y Guayaquil se estn promoviendo opciones ms flexibles para la provisin del servicio, mientras que en Santa Cruz, ello ser incorporado en un nuevo marco legal, aunque en todos los casos, el tiempo que toma realizar cambios legales es motivo de preocupacin. Asimismo, marcos regulatorios ms fuertes crean incentivos para la

Diagrama 1. Relaciones entre agentes institucionales en la provisin de los servicios de agua y saneamiento

innovacin, crean conciencia y promueven el dilogo entre los sectores; en Tegucigalpa ha sido crucial para el apoyo de programas en comunidades peri urbanas, mientras que en Santa Cruz ha incentivado el establecimiento de sistemas

Autoridad

de control administrativo y financiero disciplinados entre cooperadores.

Polticas pro pobres

Contrato

Los contratos en los que se establecen claramente los roles y responsabilidades, son igualmente importantes para promover accountability. sto ha sido claro en los contratos con cooperativas en Santa Cruz y en la incorporacin de

Usuario Servicio

Proveedor

las comunidades en el manejo de los contratos y en el monitoreo de los procedimientos en el marco de recientes modificaciones contractuales. Aunque menos formales, otros incentivos incluyen la participacin y aprendizaje de los proveedores acerca de los beneficios que se obtienen al incrementar su cartera de clientes en las reas ms pobres.

Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).

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 Elaborar polticas de promocin de acceso en favor de los pobres en las reas urbanas y peri urbanas. Dentro de este nivel hay mltiples conjuntos de inter e intrarrelaciones entre los proveedores y las autoridades, que en la prctica, no estn documentados sistemticamente, ni entendidos y, por tanto, no estn reconocidos oficialmente. Dado que mucha gente pobre, de las siete ciudades analizadas, recibe agua de proveedores informales, un esfuerzo por incluirlos dentro del mercado oficial o, por ampliar sus responsabilidades mediante un marco regulador de mayor cabida, protegera a los usuarios ms pobres y legitimara a estos proveedores como parte integrante del sector en general. De esta manera, mientras los aguateros en Lima y tanqueros en Guayaquil permanecen, con frecuencia, sin regulacin y dejan a los usuarios pobres desprotegidos; en Santa Cruz, la inclusin en el marco regulador de las estructuras cooperativas ha aumentado la transparencia operativa y ha garantizado que los usuarios reciban ms informacin sobre los servicios. Adems, la formulacin e implantacin de regmenes adecuados de tarifas y subvenciones, de manera consultiva, pueden beneficiar a los pobres. En Guayaquil, por ejemplo, los pobres pueden llegar a pagar un precio seis veces mayor por el agua de los camiones cisterna, que los usuarios conectados a la red, por lo que estn siendo penalizados ms por carecer de conexiones. En Managua, hay muy pocos incentivos para que los usuarios vayan a pagar por una conexin legal, ya que el servicio que se paga, en muchas ocasiones, no puede garantizar una mejora en la continuidad o en la calidad del suministro de agua. Por ello, si se alentara una mayor cooperacin entre los proveedores y las autoridades (y la comunidad), se contribuira a dar soluciones ms realistas, equitativas y adecuadas al contexto.
Incentivar y obligar a los proveedores a ofrecer sus servicios a los pobres. En Tegucigalpa el proceso de reforma sectorial ha involucrado la separacin de roles y responsabilidades respecto a la planificacin (Consejo Nacional de Agua y Saneamiento, CONASA), la operacin (SANAA) y la regulacin (Ente Regulador de Agua Potable y Saneamiento, ERSAPS). Elaborar polticas de promocin de acceso en favor de los pobres en las reas urbanas y peri urbanas. La actual estructura institucional en Medelln permite que el Gobierno Central transfiera recursos a las municipalidades para inversin en servicios de agua potable y saneamiento. La estructura tarifaria prev subsidios cruzados entre niveles socioeconmicos. Esclarecer y mejorar los roles y responsabilidades del gobierno. Los gobiernos locales en Arequipa son responsables de asegurar la prestacin de los servicios y de la gestin institucional de SEDAPAR S.A. Este doble rol los habilita a tener un conocimiento cercano y una fuerte ingerencia en el sector de agua y saneamiento, usualmente priorizando la racionalidad poltica sobre la tcnica. Manejar la interferencia poltica. Las cooperativas son de propiedad de la gente que hace uso de sus servicios, quienes tambin le piden cuentas. Esta ltima caracterstica constituye un incentivo en Santa Cruz para que los socios, en su doble rol de propietarios y usuarios, busquen un servicio de calidad al menor costo posible. Coordinar la planificacin urbana y la provisin de obras de infraestructura. ENACAL desarrolla desde 1998 el Programa de Mejoramiento de Barrios para trabajar directamente con la comunidad en la construccin de redes, mejorar la provisin y el pago por los servicios bsicos. Igualmente, desarrollado y financiado con recursos de las EPM y la municipalidad, en Medelln se ha asegurado que el Programa de Contratacin Social sea sostenible financiera e institucionalmente.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).

Recuadro 2. Experiencias de relaciones contractuales entre proveedores y autoridades en ciudades seleccionadas

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 Esclarecer y mejorar los roles y responsabilidades del gobierno. La falta de cohesin en el sector pblico puede levantar barreras que dificulten una mayor coordinacin de las actividades. Igualmente, la falta de comunicacin y la competencia entre dichos entes, pueden bloquear acciones ms coordinadas. En trminos de cobertura sanitaria, sto es un problema, ya que cada actor es responsable de distintas partes del suministro y no queda claro quin es el responsable ni de qu. Otro de los desafos entre las relaciones de este nivel puede presentarse por la falta de participacin del gobierno local y el desinters poltico por el suministro del servicio. Adems, puede no haber regulador, o no ser nacional o haber varios reguladores para diferentes aspectos de la provisin del servicio como en Sedapal y Sedapar, en Lima y Arequipa, respectivamente. Manejar la interferencia poltica. La interferencia y manipulacin polticas pueden tener impacto sobre todos los niveles del mbito municipal, por lo que, analizar hasta qu punto cada modelo es susceptible de sufrirlas (y dnde) es un paso importante para identificar la manera de abordar las vulnerabilidades en la rendicin de cuentas. Por ejemplo, los arreglos institucionales de la cooperativa COSPHUL de Santa Cruz demuestra que una entidad regida por gestores competentes y responsables, y provistos de unos canales informativos fiables puede proporcionar un servicio de buena calidad, an cuando est abierta a interferencias polticas. Coordinar la planificacin urbana y la provisin de obras de infraestructura. La constante migracin desde las zonas rurales (como sucede en Tegucigalpa y Managua) y el movimiento de los desplazados internos (por ejemplo, Medelln) crea una presin adicional sobre las administraciones municipales y los proveedores de servicios, pues la expansin no planificada, principalmente, en los barrios ms pobres, agrava los problemas de acceso a los servicios bsicos.

En casi todas las siete monografas, se estima que la falta de una poltica integrada con planes de desarrollo urbano y de asignacin de la tierra, es el mayor obstculo para poder incluir a los asentamientos informales dentro de la estructura legal del suministro de servicios. Asimismo, como las zonas pobres se desarrollan habitualmente en la periferia de las grandes ciudades (aunque tambin estn creciendo dentro de las mismas, como en Managua), no existen claros incentivos, ni obligaciones, para que los proveedores incluyan a estas comunidades en el suministro del servicio. Donde existen planes y programas de expansin para aumentar la cobertura hacia estas zonas, la falta de reconocimiento legal y de tenencia de la propiedad deja a las comunidades pobres sin recursos legales para acceder a los servicios. En Medelln, por ejemplo, el programa de Contratacin Social de las EPM slo puede ser implantado en las zonas reconocidas legalmente, pero stas pueden acceder a la tenencia del terreno si ya poseen algn tipo de suministro de servicios, lo que genera un crculo vicioso para la ciudadana sin servicio.

3.3. La relacin de servicio: proveedores-usuarios

En la relacin de servicio, un aspecto clave es conocer si los proveedores han puesto a disposicin de los potenciales usuarios de las comunidades pobres, la informacin sobre las decisiones tomadas con respecto a la provisin del servicio. Percepciones de la calidad del servicio en las comunidades pobres. Si bien se reconoce las limitaciones de diferentes estudios de opinin, los siete estudios de caso ofrecen una perspectiva parcial de algunas de las preocupaciones que los usuarios, actuales y potenciales tienen acerca de la provisin de servicios y de los canales formales e informales utilizados para tal fin. Espacios y oportunidades para la participacin de la comunidad en el diseo y provisin de los servicios. En las siete ciudades, se ha coincidido en resaltar que para

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mejorar el servicio y su sostenibilidad en el largo plazo es crucial la participacin de la comunidad de los barrios con bajos recursos. Sin embargo, su conocimiento y experiencia han sido, en general, ignorados, marginados o subestimados y han tenido pocas oportunidades de opinar. Adems, la comunidad no es una unidad cohesionada, y sus opiniones raramente permanecen estticas; por tanto, deben desarrollarse canales, claros y formales, para que los usuarios (y no usuarios) con bajos recursos accedan a los proveedores del servicio. Tambin debe considerarse el punto de vista del proveedor. Las siete ciudades muestran un amplio rango de participacin, desde los que no tienen canales formales hacia el proveedor, como en Arequipa, Lima y Guayaquil; los que estn desarrollndolos en

Managua y Tegucigalpa; hasta los que han desarrollado vnculos ms fuertes con los usuarios, como en Santa Cruz y Medelln. En aquellos lugares en los que no existen canales o son mnimos, los miembros de la comunidad han recurrido a mtodos informales para ejercer presin sobre el proveedor y conseguir cambios. La participacin de la comunidad puede variar en una escala que va desde contar con pocas oportunidades de participacin, pasando por aquellas que reciben alguna invitacin para expresar sus opiniones, hasta la posicin en la que su participacin es fundamental para la provisin de servicios, conjuntamente con el otorgamiento de oportunidades para iniciar un curso de accin o liderarlo.

Cuadro 7. Espacios para el compromiso de la comunidad con el proveedor Ciudad / Nivel de compromiso Arequipa Guayaquil Lima Managua Medelln Santa Cruz Tegucigalpa (3) (4) (4) (3) (1) A Informado B Consultado (1) (1) (1) (2) (5) (5) (4) (5) (5) (4) (3) (4) C Influencia (1) (1) (2) D Controla

Compromiso limitado (1)

(2)

(3)

(4)

Compromiso alto (5)

A B C D

Informado Consultado Influencia Controla

Recibe informacin del proveedor. Se involucra en la discusin; est disponible para expresar su opinin y dar retroalimentacin. Participa directamente en la toma de decisiones, tiene voto. Inicia o lidera acciones particulares o actividades.

Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).

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Sobre la base de estas categoras, se ha observado que los compromisos tomados por algunas ciudades, en dnde los acuerdos sobre el servicio descansan en una relacin directa con la comunidad, son bastante claros. En los casos en los que se est intentando desarrollar este tipo de enfoque, se pueden lograr vnculos ms fuertes, mientras que en dnde carecen de canales formales o stos son limitados, aparecen sin embargo puntos de encuentro que aunque pocos en nmero, ofrecen la posibilidad de construirse dentro de compromisos ms amplios.

Provisin de informacin. Los usuarios, por lo general, suelen

resaltar la falta de informacin, clara y fiable, por parte de los proveedores en todas las ciudades, por lo que el proveedor puede optar por proporcionrsela. Esto incluye estadsticas, alcance del proyecto, planes tarifarios, temas de calidad de las fuentes, mtodos de provisin no convencionales y nuevas tecnologas adecuadas para zonas con bajos recursos. La divulgacin de la informacin est abierta a mejoras en las siete ciudades. En algunos casos se centra en los aspectos negativos o conflictivos del trabajo de los proveedores. En Arequipa y Lima la falta de informacin precisa, ha contribuido a un debate divisivo sobre, si el proveedor estatal debera ser privatizado o no, mientras que en Guayaquil, los esfuerzos de Interagua por incluir a los pobres en la provisin de servicios, no parecen haberse visto beneficiados de la clara informacin facilitada.

Influencia. En Tegucigalpa, la Unidad Ejecutora de Barrios en

Desarrollo alienta a la comunidad a que desarrolle sus propias asociaciones para el suministro de agua, como propietarios y usuarios. Otras ciudades ponen en evidencia que proveedor y usuario pueden trabajar juntos, normalmente con la intervencin de una ONG. Entre estos proyectos se incluyen Isla Trinitaria en Guayaquil; el Comit Multisectorial de la Cuenca del Ro Chilli en Arequipa y programas como Agua Potable para Pueblos Jvenes (APPJ) y el Programa de Ampliacin de la Cobertura (PAC) en Lima.

Consulta. El acopio de informacin puede consolidarse

directamente en los debates y consultas sobre el suministro de servicios, con los grupos comunitarios. Este proceso ha sido vital en el desarrollo del enfoque de EPM en Medelln. En Guayaquil, Interagua habilita la participacin de la comunidad una vez definido su programa de expansin. Los canales de consulta de mayor envergadura en Managua, han permitido a ENACAL ampliar su red de servicio a ms viviendas. La consulta no se ha de hacer nicamente sobre los temas que interesan al proveedor, sino que ha de tratar sobre las mejoras del servicio en su conjunto.

Control. Es necesario considerar la forma en que la comunidad

determina, ms proactivamente, los acuerdos adecuados y aceptables para la provisin de servicios y jugar as un papel lder en su desarrollo y gestin. El espritu de cooperativa en Santa Cruz es utilizado como modelo por otros servicios pblicos. La EPM de Medelln adems de gestionar el suministro de agua y saneamiento, tambin est a cargo de la electricidad, gas y telecomunicaciones. En Tegucigalpa hay indicios de movimiento hacia una mayor participacin de la comunidad a travs de las Juntas Administrativas de Agua (JAAs).

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Cuadro 8. Beneficios percibidos de la inclusin de la comunidad Beneficios para el proveedor Recuperacin de costos Menos conexiones ilegales. Reduccin de las fugas de agua. Menos vandalismo. Ampliacin de la base de usuarios Menos hostilidad por parte de la comunidad. Mejora de la reputacin. Concientizacin del usuario. Otros Mejora de la eficacia y moral del personal. Mejor planificacin y coordinacin. Mayor eficiencia Desarrollo de soluciones contextuales.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).

Beneficios para el usuario Mejor servicio Mayor cobertura. Agua de buena calidad. Desarrollo de sistemas apropiados para el contexto Beneficios sociales y econmicos Beneficios para la salud. Empleo y mejorar en ingresos Programas de Micro-crditos. Desarrollo de habilidades. Otros Mayor cohesin de la comunidad Credibilidad

El desafo en todas las ciudades est en institucionalizar eficazmente la conexin de dos vas, de manera que los incentivos, las funciones y las responsabilidades de cada parte queden claramente definidos y comprendidos, y se conviertan en una parte integral y valorada del desarrollo de mejores modelos. En la mayora de las ciudades estudiadas, la tradicin de comunidades bien organizadas y los movimientos sociales, proporcionan la base desde donde desarrollar vnculos ms fuertes entre los usuarios y los proveedores, los que requieren administrarse cuidadosamente e integrarse para que sean exhaustivos, no levanten falsas expectativas, eviten ser dependientes y no sean percibidos como una carga o imposicin.

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Recuadro 3. Experiencias de espacios para la participacin de la comunidad en ciudades seleccionadas En la Isla Trinitaria de Guayaquil, Interagua ha instalado conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado y piletas comunitarias en barrios marginales y se ha asociado para ello con la Federacin de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria (FEDOCIT) en la que participan 43 cooperativas de la Isla. Su rol ha sido liderar en consenso la construccin de servicios con el conjunto de cooperativas y articular con Interagua desde el inicio de las obras. El PAC en Lima ha sido una iniciativa de Sedapal, con apoyo financiero del Banco Mundial, para la construccin de sistemas condominiales, ms econmicos que los convencionales. La promocin de la participacin comunitaria, especficamente de Comits de Agua y Saneamiento eficientes en el manejo de los recursos ha sido clave. La nueva metodologa y tecnologa genera un cambio de cultura en los usuarios (hbitos de higiene, uso del agua y cultura de pago) y en los tcnicos y profesionales de Sedapal, acostumbrados al sistema tradicional. El gobierno cooperativo en Santa Cruz ha involucrado la conformacin de un Consejo de Administracin y un Consejo de Vigilancia, ambos integrados por individuos socios de la organizacin. El Consejo de Administracin define polticas, aprueba los planes operativos anuales, designa al gerente general, establece escalas salariales, supervisa procesos de adquisicin de bienes y servicios, informa a la asamblea de socios y aprueba los informes anuales de gestin. El Consejo de Vigilancia es responsable de supervisa la administracin, en particular ejercitar controles financieros y de contabilidad, y es responsable de contratar las auditorias externas y vetar las resoluciones del Consejo de Administracin.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).

3.4. Relacin de polticas pro pobres: usuarios-autoridad

La relacin de polticas pro pobres explora la forma en que los ciudadanos pueden pedir cuentas a los polticos por la provisin de los servicios, y cun sensibles son las autoridades a las necesidades de los usuarios existentes o potenciales; adems, evala cun claramente, estas autoridades demuestran receptividad respecto a las preocupaciones de la comunidad y hasta dnde proveen respuestas razonables con respecto a las decisiones y acciones que toman con relacin a la provisin de agua y saneamiento. Polticas y leyes pro pobres. Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y ministerios carecen de polticas especficas para los pobres. Las comunidades y sus representantes pueden influir en cambiar esta situacin si existen canales de comunicacin claros. En Guayaquil, el acceso a la informacin ayuda a las comunidades y relaciones a monitorear la provisin del servicio. Los medios tambin juegan un rol importante en registrar las preocupaciones de la comunidad y articularlas para luego ejercer presin con el fin de que las autoridades adopten polticas pro pobres. En la medida de que los acuerdos para proveer el servicio y los modelos para administrarlo, se adaptan y cambian, las leyes y polticas pueden llegar a ser obsoletas y las relaciones que regulan pueden cambiar. Negociar nuevas leyes y polticas puede abrir potencialmente espacio para involucrar los puntos de vista de la comunidad en el proceso. Eso ha ocurrido en la reciente discusin del anteproyecto de la Ley de Agua y Saneamiento en Guayaquil. Promocin de opciones alternativas para la provisin del servicio. Ah donde la cobertura del proveedor principal es limitada o inexistente, la comunidad ha jugado un importante

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papel en el desarrollo de alternativas para la provisin de los servicios. En Lima, se incluyen las letrinas ecolgicas, los baos secos, los sistemas condominiales y la reutilizacin de las aguas grises. Esta conexin ofrece posibilidades que pueden ser articuladas por los proveedores con la finalidad de generar contratos de provisin de servicios alternativos que involucren a la comunidad. El potencial de desarrollo que ello tiene, se demuestra en el caso de Tegucigalpa, en donde una mezcla de soluciones para el suministro de agua ha contribuido a cubrir las necesidades de las comunidades peri urbanas. Satisfaccin de los usuarios y mecanismos de recursos. Las responsabilidades y obligaciones en torno a la satisfaccin del usuario con los proveedores de servicio, no estn determinadas claramente en la mayora de las ciudades estudiadas. Hay pocos canales de retroalimentacin para aquellos que viven informalmente y en la pobreza. Los acuerdos entre proveedor y regulador estn realizados en trminos formales, por lo que a menudo las ONGs actan como veedores para la provisin de servicios en rea pobres. As, mientras en Guayaquil el nico canal que existe es el creado por la sociedad civil, va el Observatorio Ciudadano de Servicios Pblicos, en Santa Cruz hay una gran porcin de usuarios satisfechos con el servicio.

Promocin de estructuras multiactores. La responsabilidad fragmentada para el suministro de servicios es un desafo clave para las autoridades y motivo de preocupacin de la comunidad. En Arequipa, el reconocimiento de este hecho y los esfuerzos por crear un espacio multisectorial en el cual se pueda explorar alternativas para la cobertura y sostenibilidad del servicio, es una seal positiva. El caso de Tegucigalpa tambin muestra que la promocin de la colaboracin entre todas las agencias y actores involucrados en la provisin de agua y saneamiento, puede permitirles comenzar a abordar los vacos administrativos, operativos y de gestin. Las autoridades pblicas pueden incentivar los cambios en las relaciones de rendicin de cuentas al crear ambientes propicios para que ello ocurra, por ejemplo, mediante enfoques alternativos en la provisin de servicios dentro de marcos legales y regulatorios amplios. Tambin hay evidencia de que el cobro por el servicio, en los usuarios de bajos ingresos, agrega beneficios al incentivo que tiene para monitorear al proveedor y para que ste le ofrezca una mejor calidad de servicio.

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4. Servicios para los pobres: Las experiencias de Asia del Sur 30

4.1. Indicadores sectoriales en India
Los indicadores bsicos de la India son reveladores en torno a las significativas limitaciones que tienen las poblaciones ms pobres para acceder a servicios de agua y saneamiento. Se estima que el 25% de los pobres en la India vive en reas urbanas y ms de 23 millones de pobladores urbanos no tienen acceso al agua potable y otros 77 millones no acceden a saneamiento mejorado. El 65% de los barrios populares se abastecen de agua slo a travs de surtidores comunales, mientras que 25% lo hace mediante pozos y bombas manuales. El resto utiliza camiones cisternas. Los residentes de barrios populares no reconocidos no estn conectados a la red de agua. La dotacin promedio de agua en la India vara entre 100 l/da y 120 l/da para los usuarios mejor acomodados, mientras que los de bajos recursos slo disponen de 16 l/da a 25 l/da. El 62% de la poblacin india urbana y slo 30% de sus barrios populares tienen acceso a los servicios de saneamiento. En la poca de lluvias, el 66% de los barrios populares se inundan debido a sus limitados drenajes, lo que conduce a enfermedades. Las proyecciones indican que los barrios populares de la India se expandirn cerca de cuatro veces en el ao 2020. Estos indicadores ponen en evidencia que la carga de ineficientes servicios para los pobres es enorme. Un estudio realizado por WSP-SA sobre Delhi indica que las familias pobres dedican cerca de dos horas al da31, en promedio, para colectar el agua de los surtidores comunales. La mayora de ellas asignan a un miembro de la familia para esa tarea, lo que a la vez demuestra que el costo de oportunidad, por la prdida de ingreso, hace que el costo efectivo del agua para los pobres La poblacin infantil es la ms afectada, ya que 2,500 nios mueren diariamente (un milln al ao) por diarreas y otras enfermedades intestinales causadas por aguas contaminadas y un saneamiento precario. Las diarreas y otras enfermedades similares son responsables del 25% de las muertes de nios menores de cinco aos.
30 31

sea de US$ 0.42/m3 frente al costo de ofrecer el servicio a US$ 0.33/m3. Asimismo, el costo para los pobres es mayor cuando tienen que comprar el agua de camiones cisternas y proveedores locales, por lo que entre 1% y 2% de su ingreso total es destinado a la compra de agua. Al respecto, en ciudades como Delhi, el precio pagado por el agua a proveedores informales puede ser casi 500 veces superior a lo que se pagara en caso de tener una conexin domiciliaria.
Cuadro 9. Costo con en el sistema de tubera vs. proveedores informales (US$ por m3) Ciudad Delhi Mumbai Bangkok Karachi Jakarta Conexin de tubera 0.01 0.03 0.16 0.14 0.16 Proveedores informales 4.89 1.12 1.62 0.81 0.31 Ratio 489 40 10 6 2

Fuente: 2nd Water Utilities Data Book, ADB, 1997 (Tomado de Wadhawan Anup, 2006).

Bajo este contexto, el impacto de estas difciles condiciones sobre la salud de la poblacin es tremendo. En la India, el 11% de todas las enfermedades y el 21% de las trasmisibles son originados por la falta de acceso al agua. Segn Unicef, el pas pierde 1,800 millones de das de trabajo debido a estas enfermedades.

Adaptado de Wadhawan Anup (2006). Utilizadas para realizar cuatro viajes, en promedio, en lo que pueden caminarse cerca de 99 metros por viaje con una carga pesada en la cabeza.

Para hacer frente a esta situacin, la carga financiera es creciente. El Gobierno Indio gasta por lo menos US$ 1.1 miles de millones

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por ao para subsidiar al sector del agua, pero asume las ineficiencias de las empresas prestadoras, en lugar de mejorar o implementar los servicios para los pobres. Adems, una amplia proporcin de ellos no cuenta con conexiones domiciliarias y paga un monto desproporcionadamente ms grande por el agua. Por ello, el subsidio que el gobierno asignan al sector agua representa 4% de todos los subsidios gubernamentales.

La experiencia de Delhi muestra que urge poner en prctica una poltica para los servicios urbanos de agua potable y saneamiento para los pobres. El desarrollo de los servicios para los pobres de Delhi se inici -como parte de una reforma ms amplia- con la recoleccin de informacin en dos zonas pilotos. Las variables en las que se incidi fueron el nmero de asentamientos, la poblacin, los patrones actuales de uso del agua y las actividades gubernamentales y no gubernamentales. Se debe priorizar el trabajo en asentamientos ilegales y el diseo de una nueva estructura poltica promotora. Asimismo, lleg a ser claro que los menos atendidos eran los asentamientos ilegales. Por ello, se dise un nuevo marco de poltica, cuyas principales caractersticas son las siguientes: Instalacin de una nueva red de tuberas de bajo costo. Conexiones compartidas por metro, de cinco a diez viviendas por metro. Costos de conexin pagados en la instalacin. Propuesta para modificar tarifas. Ampliacin de conexiones regulares a otros barrios (ilegales), como parte de las mejoras del programa de reformas. En la transicin, se ofrecern servicios temporales mejorados, a travs de la provisin de camiones cisterna para tanques de almacenamiento y surtidores pblicos. Se ha propuesto, adems, la creacin de Unidades de Apoyo a la Pobreza, integradas por un equipo de ingenieros y especialistas en desarrollo social, que trabajarn en asociacin con las ONGs. Finalmente, el Gobierno de Delhi crear un Comit Consultivo de Agua y Saneamiento para los Pobres, cuyos miembros sern representantes elegidos entre las ONG, organizaciones de usuarios, defensores de los pobres y autoridades municipales. Este comit ser un foro de debate y exposicin de problemas, as como un instrumento para informar al pblico y las instituciones sobre el avance de los servicios para los pobres.

4.2. Servicios para los pobres en Delhi

De esta manera, se hace necesaria una renovada aproximacin a los servicios de agua y saneamiento para los pobres; la reforma de dichos servicios es una condicin necesaria, pero no suficiente para lograr una mejora significativa. Los esfuerzos requeridos incluyen: Enfrentarse a la falta de credibilidad del gobierno y de las empresas prestadoras percibida por los pobres, lo que constituye una inmensa barrera para comprometerlos constructivamente. Crear incentivos en las empresas de servicios, para convertir a los pobladores pobres hacia una cultura de pago. Propiciar que los pobres se conecten al sistema mediante facilidades focalizadas. Concentrar el apoyo del Estado en los servicios para los pobres y eliminar el otorgado a operaciones ineficientes de proveedores de servicios a travs de subsidios indiscriminados. Disear estructuras tarifarias asequibles para los pobres y que no los penalicen con el impacto adverso que produce el incremento en los rangos tarifarios y que recae sobre los usuarios que comparten conexiones comunitarias. Institucionalizar el alcance que los proveedores de servicio tengan sobre los pobres e introducir mecanismos para la rendicin de cuentas.

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5. Hacia una red latinoamericana de agua urbana

5.1. El Programa de Pobreza Urbana y Ambiente
La experiencia del Programa de Pobreza Urbana y Ambiente (UPE, por sus siglas en ingls) se puso de manifiesto durante el taller, con el fin de compartir los resultados obtenidos a partir del apoyo que recibe de IDRC para promover la creacin e implementacin de redes de conocimiento desde hace ms de tres dcadas. Las redes, son en s mismas, medios y herramientas que contribuyen al fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas. En el mbito local, el UPE pretende cubrir grandes regiones del continente latinoamericano en la temtica ambiental urbana, a travs de la generacin, recopilacin y/o difusin permanente de productos y servicios ambientales urbanos.

5.2. Clearinghouse para Municipios de Amrica Latina y el Caribe

El proyecto Establecimiento de un Mecanismo de Facilitacin de Informacin Ambiental Regional: Clearinghouse para Municipios de Amrica Latina y el Caribe apunta hacia la creacin de un mecanismo de facilitacin de informacin (clearinghouse), a travs de un portal dedicado a temas de ambiente y desarrollo urbano sustentable en la regin de Amrica Latina y Caribe. SIRIAL, el Sistema Regional de Informacin Ambiental Local busca proveer, sistematizar y difundir informacin y conocimiento sobre las buenas prcticas ambientales locales, para ayudar a mejorar la gestin ambiental de las ciudades, as como, fortalecer los lazos de colaboracin entre las redes de las ciudades y el sector acadmico. Teniendo en cuenta el papel que las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin juegan en el aumento del conocimiento mutuo y el fortalecimiento del tejido social, poltico y cultural de las ciudades, es indispensable disear y promover

espacios para facilitar la comunicacin horizontal e interactiva, de tal manera que la integracin entre las ciudades sea real. Por ello, el objetivo general de esta iniciativa es el fortalecimiento de las capacidades de los municipios de Amrica Latina y el Caribe en la gestin ambiental urbana, por medio del establecimiento de un sistema de gestin del conocimiento y la informacin sobre las condiciones del ambiente en el espacio urbano, basado en la colaboracin entre las redes de las ciudades con los municipios de la regin.

5.3. La Red Temtica de Agua y Ciudad

El Instituto de Investigacin y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservacin del Recurso Hdrico (CINARA) de Colombia dio a conocer la Red Temtica Agua y Ciudad, cuyos objetivos son los siguientes: Identificar los problemas que obstaculizan que el agua se gestione de modo eficiente en las ciudades. Particularizar la problemtica al caso de Amrica Latina.

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 Identificar, con visin multidisciplinaria, los aspectos clave de la formacin para la gestin del ciclo urbano del agua. Analizar los programas de formacin existentes y, a partir de ellos, identificar carencias y delinear el camino a seguir. Propiciar el desarrollo del material formativo necesario. Explorar la posibilidad de impartir programas especficos de formacin.

Entre las actividades desarrolladas por la Red en el ao 2006, destaca la iniciativa: El agua en la ciudad en Amrica Latina hoy, que consiste en una encuesta, con la finalidad de conocer las necesidades actuales de formacin, de los responsables del manejo del agua en las ciudades32.

Recuadro 4. Socios de la Red Temtica Agua y Ciudad Instituto Tecnolgico del Agua (ITA). El Grupo Flumen. Laboratorio Nacional de Ingeniera Civil (LNEC) Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental (AIDIS). Asociacin de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Amricas. Amrica Latina (ADERASA). Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA). Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales. Universidad Nacional de Crdoba (UNC). Universidad Central de Venezuela (UCV). Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y del Ambiente, (CEPIS/OPS/OMS). Centro de Estudios Hidrogrficos de Madrid (CEDEX). Departamento de Ingeniera Hidrulica y Ambiental. Pontificia Universidad Catlica de Chile (DIHA). Universidad Federal de Ro de Janeiro (UFRJ). Redes para o Desenvolvimento do Conhecimento em Hidrulica e Meios Hdricos (Hidronet). Instituto de Investigacin y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservacin del Recurso Hdrico. Universidad del Valle (CINARA). Empresa Aguas de Valencia S.A. (AVSA). Ministerio de Medio Ambiente de Colombia.
Fuente: CINARA.

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Para mayor informacin visitar: www.aguayciudad.com

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6. Lecciones aprendidas
El taller sobre Agua y Saneamiento para las Zonas Marginales Urbanas de Amrica Latina ha contribuido significativamente, a la bsqueda de soluciones frente a la diversa problemtica que la regin presenta en la provisin de servicios de calidad y de fcil acceso. Una primera leccin fundamental que se desprende de las experiencias expuestas es que la problemtica de las zonas peri urbanas subsiste en las ciudades de Amrica Latina e, incluso, est en crecimiento. Muchos municipios y autoridades locales estn trabajando an por resolverla. No obstante la tarea sobrepasa sus capacidades en la medida que se ha venido produciendo un vertiginoso crecimiento de los niveles de urbanizacin en las ciudades. Si esta problemtica se mantuviera, la limitada provisin de servicios de agua potable y saneamiento en las zonas peri urbanas permanecer como una bomba de tiempo y una fuente de desequilibrio social, as como de insatisfaccin poltica y social. A ello, se ana la situacin de poblaciones que enfrentan problemas de suelo, es decir, dnde la provisin del servicio muestra A partir del estudio de siete ciudades en Amrica Latina y la experiencia de Asia del Sur es posible obtener las siguientes lecciones, para convertirlas en buenas prcticas para la provisin de adecuados servicios de agua y saneamiento. dificultades por las condiciones de acceso y por consecuencia, reducida rentabilidad. Finalmente, los pobres terminan pagando mucho ms por los servicios que, a su vez, son de mala calidad que los grupos de mayores ingresos. Las experiencias centroamericanas; adems de las de Lima y Santa Cruz son reveladoras al respecto.

Planificacin estratgica
La problemtica del agua y del saneamiento debe atenderse desde una visin integral. Las soluciones no slo deben plantearse en trminos financieros, polticos o tcnicos, sino tambin en trminos sociales, ambientales, de recursos de fuentes de agua, y de salud. Para lograr un modelo de gestin eficiente no deben predominar los criterios polticos por encima de la racionalidad tcnica y/o social. Adems, en ciudades como Lima se ha considerado que la existencia de programas alternativos para la expansin de redes de agua y saneamiento, que estn especficamente diseados para el sector, y que incorporan la participacin de todos los actores, nuevas tecnologas a costos menores que los sistemas convencionales, permiten hacer una gestin ms integrada de los recursos hdricos. Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y ministerios reconocen que es necesario desarrollar polticas especficas para los pobres. Los clientes de los asentamientos no pueden recibir un trato tradicional. Se deben considerar las condiciones socioeconmicas en que viven, su nivel educativo, sus inquietudes y expectativas, as como su origen, que es en su mayora rural. La experiencia de Medelln ha sido exitosa en estos aspectos. Las EPM han tenido la capacidad de

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cambiar su normativa para poder adaptarla a las necesidades del Programa de Contratacin Social, el cual adems se inserta tanto, en la estrategia de la empresa como, en el marco institucional del resto de los entes municipales. Involucrar los puntos de vista de la comunidad en el proceso ha sido, tambin, una temtica tratada en la reciente discusin del anteproyecto de la Ley de Agua y Saneamiento en Guayaquil. La implementacin de medidas y acciones no convencionales para la satisfaccin de las necesidades de la poblacin ha contribuido a mitigar las necesidades de la poblacin en las zonas ms empobrecidas. En Tegucigalpa, por ejemplo, se han aplicado sistemas innovadores, tales como, el acarreo por medio de cisternas y llaves comunales; la captacin de aguas lluvias; la venta directa a red de comunidades con macro medidores y el abastecimiento de aguas subterrneas con acarreo a tanques comunales e interrelacin a sistemas de red. Por su parte, las experiencias en Asia del Sur nos muestran lo que puede ser considerado para el diseo de programas y poltica pro sectores de bajos ingresos. Ante la necesidad de una demanda creciente de poblacin sin cobertura de servicios de agua y saneamiento apropiados, es fundamental capitalizar las capacidades e iniciativas existentes. Los agentes con conocimientos, recursos y derechos, junto con la participacin de la comunidad, las organizaciones de la sociedad civil, representantes de usuarios y no usuarios, mantienen una participacin activa en los directorios y en la generacin de los espacios de concertacin que consideren sus puntos de vista, siendo stos esenciales para construir decisiones polticas. Las experiencias de Alternativa, ECOCIUDAD, CENCA, FOVIDA, Foro Ciudades para la Vida e IPROGA, entre otras experiencias de pequea y mediana escala en el caso de Lima, permiten acreditar que los mecanismos de cooperacin y modelos de gestin funcionan de forma eficiente.

Las polticas y estrategias para la atencin de poblaciones pobres deben incorporar como principio, el derecho al agua y al saneamiento. Este derecho debe ser entendido como un factor crtico para el bienestar, la proteccin de la salud y el medio ambiente de la poblacin. Pero al ser un derecho, su impacto legal es inevitable, por lo que muchas entidades prestadoras o municipios no pueden cumplir a cabalidad con la prestacin de los servicios en la medida que su situacin financiera es precaria o bien porque la situacin legal de las viviendas no estn debidamente saneadas. La paradoja es evidente: el agua es fuente de vida, pero no se cuenta con todos los recursos para proveerla y el saneamiento ambiental es igualmente deficiente debido a que slo el 14% de las aguas en la regin reciben algn tipo de tratamiento. Las mejoras de los servicios dependen del desarrollo de sistemas integrados, responsables y equitativos. El estudio de siete ciudades indica que tres aspectos son centrales para lograrlo: Mayor capacidad de maniobra y flexibilidad en las posibles opciones para la provisin de servicios. Programas mejor planificados y coordinados dentro de estrategias ms amplias, para la reduccin de la pobreza. Mayor compromiso intersectorial en el desarrollo de las mejoras, incluyendo canales formales, para que las comunidades de los barrios con bajos ingresos puedan ofrecer sus puntos de vista.

Participacin social
La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un elemento innovador a la gestin comunitaria de los servicios de agua y saneamiento. De esta manera, en Arequipa, mientras los beneficiarios directos ejecutan las obras, el Estado interviene en la aprobacin y certificacin de su ejecucin. La participacin comunal tambin ha sido clave en los proyectos ejecutados por la Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo en Tegucigalpa.

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Algunas ciudades como Managua, han optado por el desarrollo de programas especficos para atender las necesidades de las zonas marginales. Es el caso del Programa de Mejora de Barrios, cuyo enfoque busca trabajar directamente con las poblaciones en las que la inversin se vuelve un tema clave, debido a que en los barrios pobres los costos no pueden recuperarse. La participacin en la ejecucin y el financiamiento de obras de agua y saneamiento, as como la organizacin social han sido elementos claves en el modelo de contratacin social de Medelln. La contratacin social ha involucrado la participacin y la organizacin comunitaria desde la concepcin de los proyectos, para propiciar un sentido de pertenencia y un acercamiento entre el proveedor de servicios y la comunidad. Asimismo, es importante dar a conocer el modelo de organizacin comunitaria que se ha venido utilizando en los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa, como es el caso de las juntas administradoras de agua (JAA). Generar un espacio de concertacin es fundamental para abordar la problemtica del agua y saneamiento en poblaciones de bajos recursos. Ha surgido un acuerdo sobre la formacin de un espacio de trabajo multiactoral. En Arequipa, por ejemplo, se ha propuesto la creacin de una Mesa de Agua que permita alternativas para alcanzar la cobertura y sostenibilidad de los servicios. En Guayaquil ha sido evidente que la concertacin entre actores es fundamental para flexibilizar las estrategias de abordaje a la problemtica, ya que ninguno por si slo puede resolver los problemas que afectan al sector y, uno de los actores claves son las organizaciones comunitarias, que han sabido hacer frente a los dficit y, por lo tanto, han desarrollado capacidades. Se necesita involucrar a los actores directos en la gestin y desarrollo de los servicios de agua y saneamiento. La inclusin de las organizaciones comunitarias en la expansin de los servicios, desde la etapa de diseo de los proyectos es esen-

cial. Asimismo, la participacin de las organizaciones de base es clave al momento de considerar el desarrollo urbano en general. En este sentido, la participacin ciudadana debe estar an ms organizada e integrada a los planes de trabajo. En Managua se ha analizado que este esquema debe ir ms all del trabajo que pueden hacer los promotores institucionales y debe buscar la inclusin de los lderes natos de los barrios. En Guayaquil, la fragmentacin y la dbil relacin entre los actores institucionales del sector, sumadas a la dbil valoracin de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil, delimitan el gran desafo de la provisin de servicios de agua y alcantarillado en la ciudad. En la actualidad, no se toman en cuenta las diversas formas en las que la ciudadana podra participar, ni se reconoce a los usuarios y a los potenciales usuarios en su calidad de actores dentro del marco de una estructura participativa. Por su parte, una de las lecciones aprendidas por ENACAL y el Programa de mejora de barrios en Managua, es que se hace necesaria una gestin de recursos que no se sustente exclusivamente en la recuperacin total de los costos, sino en la importancia de involucrar a todos los actores interesados, tanto a los institucionales del sector como a las organizaciones de las comunidades beneficiadas. La innovacin en el diseo de soluciones locales es clave para una aceptacin ms amplia y una implementacin exitosa. Ah donde sea posible, es ms ventajoso otorgar a los usuarios opciones para los diferentes niveles de servicio y permitir que decidan qu solucin prefieren.

Eficiencia empresarial
El acercamiento entre las empresas y la comunidad en las zonas marginales de las ciudades ha sido fundamental para una provisin eficiente de los servicios. En Guayaquil, Interagua ha realizado un mapeo de los dirigentes de las zonas

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marginales, para convocarlos a reuniones mensuales en las que pueden llegar a participar hasta 7,000 personas. La administracin, bajo el modelo cooperativo, es una alternativa importante para la prestacin de los servicios. En muchos aspectos, las cooperativas son similares a otras empresas de carcter privado; sin embargo, se identifican dos, sustancialmente diferentes: (1) son motivadas por el deseo de beneficiar a sus miembros, proveyndoles un bien o servicio de acuerdo a un conjunto particular de valores, (2) las cooperativas son organizaciones controladas y de propiedad de la gente que hace uso de sus servicios. Esta ltima caracterstica constituye un incentivo para que los socios, en su doble rol de propietarios y usuarios, busquen un servicio de calidad al menor costo posible.33 En la relacin contractual para el suministro de agua y saneamiento en las ciudades evaluadas, es clave el alcance en el que tanto el proveedor como la autoridad, cumplen sus compromisos, con el propsito de proveer el servicio y la naturaleza del espacio que existe para introducir mejoras. Cuando una empresa de agua y saneamiento es gestionada con eficiencia, tiene la capacidad de ampliar la cobertura a barrios pobres. La eficiencia en la gestin de los recursos muestra ser ms efectiva cuando el trabajo con la comunidad se hace sin intermediarios, estableciendo metodologas de trabajo y perfiles profesionales adecuados dentro de la misma entidad. Esto posibilita crear sentido de pertenencia con el programa, tanto en la comunidad como en la propia empresa. Al respecto, el caso de Santa Cruz pone en evidencia que el entorno de la cooperativa ha llegado a ser ah un factor determinante para la viabilidad y el xito del modelo. En Santa Cruz, el espritu cooperativo, traducido como la oportunidad de

acceder a servicios pblicos, tales como, electricidad o abastecimiento de agua y, al mismo tiempo, ser socio de la organizacin que los administra, constituye un valor de carcter y reconocimiento social. Mas an, ser parte de la directiva de una cooperativa constituye un smbolo de estatus ciudadano. Una cooperativa de servicios de abastecimiento de agua, puede tener tambin el potencial de ser exitosa tanto en poblaciones de gran tamao como en poblaciones menores. Las economas de escala, resultado del tamao de las cooperativas, no constituyen un obstculo para lograr un desempeo satisfactorio en la prestacin de servicios de agua. SAGUAPAC con 812,816 habitantes servidos y en el otro extremo COSPHUL con 13,856 habitantes, presentan indicadores destacables en trminos de cobertura y calidad del servicio de agua, como en la eficiencia del cobro. Los programas orientados a la atencin de reas marginales deben dedicar suficientes recursos a su gestin, con el fin de trabajar de cerca con las comunidades. En el Programa Habilitacin Vivienda en Medelln, cada ingeniero supervisa simultneamente un mximo de cuatro obras, y trabaja en conjunto con el resto del equipo que hace un seguimiento social y administrativo. Esta estructura permite a la comunidad poder contar con su apoyo puntual durante todo el proceso. El equipo puede as identificar problemas a tiempo y trabajar no slo en la gestin del proceso, sino crear vnculos con las comunidades para mejorar la metodologa de trabajo.

Entorno institucional
Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una verdadera reforma en la prestacin de servicios de agua potable y saneamiento para los pobres. En Teguicigalpa, por ejemplo, se ha considerado importante impulsar el proceso de traspaso de los sistemas a la Alcalda, segn lo establece la Ley Marco de Agua y Saneamiento, con una transicin que ase-

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ALVSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).

gure la sostenibilidad y operatividad del sistema.

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La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condicin necesaria, pero no suficiente para lograr una mejora significativa de los servicios para los pobres. Tambin hace falta superar la falta de credibilidad del gobierno y los proveedores; promover una cultura de pago; otorgar facilidades focalizadas; concentrar el apoyo del Estado en los servicios para los pobres; disear estructuras tarifarias asequibles; e introducir mecanismos para la rendicin de cuentas. Un punto clave respecto a la gestin de los servicios de agua y saneamiento es la existencia de una legislacin y regulacin adecuada. En este sentido, se requiere promover el ordenamiento institucional, y generar una normativa bsica para gestionar el sector, considerando aspectos sociales, ambientales y sostenibles. Tanto en Lima como en Arequipa esta temtica ha sido priorizada. En ambos casos, se considera que se debe apelar por una decisin poltica, para la generacin de una normativa bsica con el propsito de gestionar el sector. En el caso particular de la regulacin, la buena disposicin hacia la regulacin de los servicios en Santa Cruz ha generado que las autoridades de las cooperativas en general, reconozcan la importancia de contar con un ente regulador (SISAB), porque de esta manera se constituye en un incentivo para establecer controles financieros, administrativos y operativos ms rgidos y peridicos.

menores, dado que ms de 2.6 millones de personas viven sin servicios bsicos de saneamiento y ms de mil millones no cuentan con acceso a fuentes de agua potable. El inters de participar en este espacio estara sustentado en las siguientes expectativas: El intercambio de informacin til en gestin y regulacin de los servicios. El conocimiento de nuevas tecnologas. La informacin de experiencias integrales exitosas en los aspectos de gestin, regulacin, econmicos, ambientales, sanitarios y sociales. La colaboracin horizontal entre las ciudades. La incorporacin del sector acadmico en los esfuerzos. La definicin de intereses comunes, como base para integrar la red. Finalmente, en el Anexo 1 se presentan recomendaciones especficas para el mejoramiento del servicio en las ciudades estudiadas, las mismas que se desprenden de la dinmica del trabajo en grupos, surgida durante el taller. Identificarlas, evaluarlas y hacerles seguimiento ser una tarea pendiente para las autoridades y la sociedad civil interesada en que la poblacin de bajos ingresos acceda cada vez ms a servicios de agua y saneamiento de calidad.

Innovacin tecnolgica
El compromiso del sector pblico y privado ha sido esencial y exitoso cuando ha estado sustentado en una clara definicin de roles y responsabilidades mediante contratos formales. La creacin de una Red Latinoamericana de Agua Urbana puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el creciente aumento de la urbanizacin, y los procesos de cambios institucionales en el sector de agua y saneamiento. Los retos que puede convocar una red de esta naturaleza no son Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los desarrollos tecnolgicos locales e incorporarlos al anlisis de alternativas con la comunidad. Las opciones tecnolgicas aplicadas en Tegucigalpa no son convencionales e implican una relacin estrecha entre la institucin y la comunidad. La implementacin de sistemas condominiales de agua potable y alcantarillado en Lima ha permitido, por su parte, un ahorro significativo en la construccin de la red.

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Estrategias de financiamiento
Crear y aplicar con efectividad mecanismos de financiamiento a travs de subsidios para la provisin de servicios de agua potable y saneamiento dirigidos a las zonas marginales es un desafo pendiente. El mecanismo de Ayuda basada en Resultados (Output-Based Aid, OBA) complementa el financiamiento con principios de sostenibilidad y ya ha dado resultados en Paraguay. No obstante, la aplicacin de subsidios an requiere perfeccionarse en la medida que se dirigen ms al servicio de agua, que a otros servicios y son mayores en pases de menores ingresos, aunque no necesariamente llegan a los pobres ni son efectivos. Es necesario revisar el sistema de subsidios cruzados y avanzar hacia un sistema de cobro no diferenciado, que parta del establecimiento de un mnimo vital necesario para garantizar el acceso de la poblacin al recurso, luego de lo cul se establezca un sistema escalonado de cobro segn consumo. En la prestacin de servicios de agua y saneamiento en Managua se est buscando tener en cuenta que an cuando se reduzca la morosidad y se logre el cobro efectivo en los asentamientos, estos sistemas no pueden entrar en un esquema de rentabilidad y recuperacin total de costos sin considerar la situacin socioeconmica de la poblacin. La aprobacin de tarifas sostenibles, por parte del SANAA-UEBD en Tegucigalpa ha sido sumamente difcil, tomando en cuenta la necesidad de cubrir las distancias y accesibilidad entre las zonas peri-urbanas de la ciudad. Adicionalmente, la escasa cantidad de comercializadores (camiones cisternas) que se encuentran registrados y que no cumplen con las tarifas en funcin de la zonificacin de las rutas, afecta directamente a los habitantes de estas zonas, ya que repercute en tarifas inapropiadas, un excesivo pago por el agua y muchas veces, en la prestacin de un servicio de mala calidad. Las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas por campaas a gran escala para promover el cambio de comportamiento en hbitos de higiene. El lavado de manos se ha convertido en un programa internacional de amplia efectivi-

La continuidad de la atencin en las zonas marginales depende, a su vez, de la continuidad que puedan tener los mecanismos de financiamiento adoptados. En Tegucigalpa, la UEBD ha creado el Fondo Rotatorio como la instancia responsable de recuperar los capitales invertidos en las obras, lo que garantiza la continuidad de la UEBD y, por lo tanto, la continuidad del beneficio que sta ofrece a los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa. Es importante impulsar la contribucin de los hogares pobres, sea a travs de capital o de fondos corporativos, para la operacin y el mantenimiento sobre la base de una estrategia para la sostenibilidad financiera, de tal forma que se genere un sentido de pertenencia entre los usuarios de la infraestructura.

Induccin al cambio

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dad, aplicado en pases de frica y Amrica Latina, que busca lograr el cambio de comportamiento. Asimismo, la Fundacin SODIS ya ha promovido y enseado en los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa el mtodo de la desinfeccin solar del agua, el cual es un mtodo alternativo para prevenir enfermedades por causas hdricas. Los cambios dependen de un conjunto de factores que incluyen en no poca medida, la visin poltica y el deseo de impulsarlos, as como esfuerzos inmediatos para: Crear o mejorar, segn el caso, los sistemas de informacin que provean estadsticas actualizadas sobre los acuerdos de provisin de servicios en los barrios con bajos ingresos. Investigar las distintas experiencias de la ciudadana para obtener una visin en conjunto ms completa sobre sus principales preocupaciones y, sugerir cambios. Analizar los incentivos y desincentivos de cada actor para mejorar la provisin de los servicios, con el fin de detectar dnde estn sus posibles bloqueos y cmo superarlos. Desarrollar procedimientos y programas de informacin compartida entre las siete ciudades, de manera que los conocimientos puedan compartirse, revisarse y mejorarse.

La importancia de la concientizacin sobre la cultura del agua es otro punto fundamental. Ello involucra la comprensin de que el agua es un derecho, pero que a su vez, implica costos; y la formacin de hbitos y de responsabilidades para que cada sector defina y asuma su rol. El caso de Lima indica que los modelos de gestin asociados que postulan los APPJ y el PAC generan, en el largo plazo, cambios positivos en los hbitos y costumbres de la poblacin, as como en las estructuras internas de las organizaciones. La importancia de fomentar una cultura del agua como un derecho, ha sido tambin puesta de manifiesto en el gobierno de la cooperativa en Santa Cruz, la cul es vulnerable a interferencias de carcter poltico o de grupos de poder, situacin que se presenta cuando los socios desconocen sus deberes y derechos o no tienen inters en ejercerlos. El apoyo poltico y su liderazgo activo y positivo son esenciales para la efectividad de la implementacin y su continuidad.

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Anexo 1
Recomendaciones especficas para siete ciudades de Amrica Latina
(Basado en resultados de trabajos de grupo durante el taller internacional)

Arequipa, Per

Mejorar la situacin de la poblacin respecto a proveedores en camiones cisterna. Profundizar el tema de la contratacin social a travs de una alianza con la EEPPM para su implementacin. Construir un espacio de concertacin local en el Guayas. Documentar la experiencia del trabajo en escuelas que realiza Interagua.

Rehabilitar el sistema de alcantarillado, que en algunas zonas tiene una antigedad de 50 aos.

Implementar el Proyecto de emergencia del Cono Norte, para mejorar la continuidad en el abastecimiento de agua.

Implementar el Proyecto definitivo del Cono Norte, para dotar de agua a los barrios de menores recursos. Culminar el proceso de financiamiento por US$ 60 millones, para la puesta de funcionamiento de la nueva planta de tratamiento de aguas residuales.

Lima, Per

Definir la poltica de ampliacin de cobertura: inversiones, financiamiento y alternativas de solucin para la poblacin no atendida.

Construir la nueva planta de tratamiento de aguas residuales de Pampa Estrella, para reducir los actuales vertimientos al ro Chili. Apoyar los proyectos comunitarios asumidos por la Junta Administradora de Servicios de Saneamiento en barrios alejados.

Mejorar la eficiencia de la prestacin de los servicios: programa de reduccin de agua no contabilizada y manejo de la demanda. Asegurar la sostenibilidad de las fuentes: cantidad, calidad, y alianzas. Implementar la Ley Marco sobre sistemas integrales de manejo de los recursos hdricos: proyectos piloto para la gestin integral de los recursos hdricos.

Guayaquil, Ecuador

Lograr una relacin ms adecuada entre los actores del sector en la ciudad de Guayaquil. Mejorar y hacer ms eficiente la comunicacin entre actores. Buscar una participacin constructiva, de concertacin y no de confrontacin. Lograr la participacin de actores de la sociedad civil con representatividad. Fortalecer las capacidades de la sociedad civil para participar ms directamente en el modelo de gestin. Mejorar continuamente los servicios de agua y saneamiento. Lograr una gestin justa y sustentable. Lograr la apropiacin de las comunidades respecto a las obras.

Managua, Nicaragua Las representaciones del gobierno central, gobierno local y la sociedad civil expresaron su inters por continuar trabajando para mejorar las condiciones de vida de la poblacin de las zonas peri urbanas de Managua, a travs de un mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento; lo que motiv la identificacin de las siguientes prioridades:

Constituir la Red de Agua y Saneamiento para las zonas marginales de Managua, entre el gobierno central, el gobierno local y la sociedad civil.

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Recopilar y analizar la informacin existente sobre las zonas marginales de Managua. Formular y ejecutar un plan de accin. Realizar intercambios de experiencias. Divulgar internamente entre las diversas instituciones y organizaciones las acciones de agua y saneamiento.

Buscar la proteccin del acufero. Ampliacin de la cobertura de saneamiento. Regular la perforacin indiscriminada de pozos de agua.

Tambin definieron los siguientes temas de inters:

Buscar una asociacin con un objetivo comn, principalmente para resolver el tema de alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales.

Los representantes definieron los puntos ms importantes de su Plan de Accin:

Ejecutar un plan piloto en dos comunidades que ya tienen un avance organizativo. Organizar a los barrios para la obtencin de su personera jurdica. Buscar el financiamiento del plan piloto.

Regular la contratacin social, para poder contratar a las Juntas de Accin Comunal de forma similar a Medelln.

Tegucigalpa, Honduras Los miembros del grupo definieron las siguientes prioridades:

Mapeo de barrios en desarrollo: diagnstico de la situacin actual y actualizacin de la informacin.

Medelln, Colombia El grupo de representantes de EEPPM y los dirigentes de las Juntas de Accin Comunal manifestaron su decisin de seguir apoyando el programa de Contratacin Social, para mejorar las condiciones de vida en los asentamientos precarios, ubicados principalmente en las laderas de las montaas que rodean la ciudad. Los directivos de EEPPM resaltaron las ventajas de esta poltica, la cual les permite encontrar soluciones sin desviarse de los claros objetivos empresariales, orientados a obtener rentabilidad econmica. Dicho programa se basa en principios de mercadeo social, vinculando a la empresa, de manera efectiva con la solucin de las necesidades de aquellas masas poblacionales vulnerables.

Fortalecimiento del proceso de transferencia del sistema de agua a la Municipalidad: fortalecimiento financiero, tcnico y social, e integracin del Sistema Barrios en Desarrollo. Reforzamiento a la Unidad de Barrios en Desarrollo: incorporacin de ms especialistas en reas social, salud, prevencin de riesgos y ambiental. Fortalecimiento al Plan de ordenamiento territorial: aplicacin municipal del ordenamiento urbano. Establecer un programa de micro-financiamiento para el mejoramiento de conexin domiciliaria. Financiamiento para documentar las experiencias comunitarias exitosas, y a partir de ellas, establecer modelos y replicar su aplicacin.

Santa Cruz, Bolivia Los participantes reconocieron los siguientes desafos:

Fortalecer el sentido de pertenencia de los usuarios.

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Referencia bibliogrficas
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Este documento fue impreso por LEDEL SAC en Lima/Per en junio de 2008 bbvnael@gmail.com

Programa de Agua y Saneamiento Regin Amrica Latina y el Caribe Oficina Banco Mundial, Lima. Alvarez Caldern N 185, San Isidro, Lima 27, Per Telfono: (511) 615-0685 Fax: (511) 615-0689 E-mail: wsplac@worldbank.org Sitio Web: http://www.wsp.org