Ayer1 05

Espaa 1812:
Cdiz, Estado unitario,

en perspectiva histrica 1
Alfredo Gallego Anabitarte
1. Conceptos
1.1. Estado unitario - Estado federal
Formas de Estado y formas de gobierno
La expresin Estado unitario est directamente relacionada con
la tradicional doctrina de las formas del Estado y las formas de Go-
bierno. En la tradicin espaola del Derecho pblico, que en el si-
glo XIX est muy influda por la francesa, la cuestin forma del Es-
I Las cuestiones que se tratan en este Estudio son muy amplias y bastante com-
plejas, y exigiran, de acuerdo con la tradicin acadmica en la que su autor se inser-
ta, un aparato crtico a pie de pgina que ocupase la mitad de sta; esto no es posible
hacerlo en esta ocasin, por varias razones. Sin embargo, el lector interesado puede
consultar la obra Derecho Administrativo 1. Materiales. Madrid 1990. Del autor del
presente estudio, donde se da cumplida razn de las fuentes y materiales que se han
utilizado, entre los que destaca la obra del jurista alemn Hans.T. Wolff, para todo el
cuadro conceptual del Derecho de organizacin. Pese al escueto aparato crtico del pre-
sente estudio, el leetor puede tener la seguridad de que su autor ha querido tener en
cuenta toda la literatura relevante. Ante los muchos defeetos que tiene este trabajo, su
autor solamente puede justificarse en el sentido de que ha intentado una vin global
frente a las exposiciones usuales que se fijan slo en las provincias, en los Ayunta-
mientos, en los jefes polticos o gobernadores civiles y, en segundo lugar, que humil-
demente intenta dar material conceptual -que pretende ser preciso-- al anlisis his-
trico que no suele, ni tiene que utilizar los conceptos acuados por la Teora Jurdica
del Estado. Mi agradecimiento -una vez ms- a don Miguel Artola. Francisco Ve-
lasco, Ayudante de Derecho Administrativo de la Universidad Autnoma de Madrid,
ha colaborado en las sntesis de las discusiones de Cortes v en la correccin de todo
el artculo. .
AYER 1*1991
126 Alfredo Gallego Anabitarte
tado hace referencia a la distincin entre Estados Estados
y confederaciones de etctera. En los viejos Tra-
tados de Derecho Poltico (por Derecho Polti-
co 1891, pp. 222 Y tmidamente se hace referencia a la forma
del Estado para tratar muy brevemente la Federacin y la Confede-
racin; en cambio est muy formalizado el estudio de las formas de
gobierno (op. cit. p. 641 y ss.), que expresamente se frente a
lo que hacen algunos autores (loc. cit) de las formas de Estado; las
formas de gobierno se refieren a una cuestin ms limitada: cmo se
organiza el Poder Ejecutivo pp. 662 y
ss.). El Manual de Derecho Poltico ms popular en la
el Curso de Santamara de 5.
a
por el contra-
tiene como ttulo general una Teora de las formas del
que estudia las formas polticas en las que se organiza jurdicamente
el poder del Estado (pp. 359 y ss.L y segn este autor son aquellas
que se conocen generalmente con el nombre de ""formas de gobier-
cuya denominacin no aceptamos por la vaguedad que caracte-
riza a la palabra gobierno (loc. cit). Pese a esta Santa-
mara utiliza en el texto la expresin formas de gobierno para es-
tudiar lo que l llama las formas orgnicas del esto la Mo-
narqua y la Repblica (op cit. pp. 363 y y 367 y ss.). Cuando
Santamara se refiere brevemente a la Repblica unitaria o la Rep-
blica Federal (op. cit. p. subraya tan slo que la Federacin no
es una forma de gobierno sino un modo de unin (s." orig.) de di-
ferentes Estados.
Parece ser que es en pleno siglo cuando el Derecho Pol-
tico espaol formaliza el lenguaje de esas dos cuestiones: la expre-
sin formas de Estado se refiere a la distincin entre el Estado uni-
tario y a las uniones de como es el caso de la
mientras que la expresin formas de gobierno se refiere a cmo se
organiza en Monarqua o Repblica (Prez Tratado de
Derecho Poltico, 1976, pp. 229 y 267 y ss.). Este dualismo pa-
rece haberse impuesto en la doctrina y estaba adems fun-
damentado en el Derecho constitucional espaol (art. 33 Constitu-
cin de 1869: La forma de gobierno de la nacin espaola es la Mo-
narqua; art. Proyecto de la Constitucin Federal de la Repbli-
ca espaola: La forma de gobierno de la nacin espaola es la Re-
pblica Federal).
La distincin entre formas de Estado (Estados federa-
etc.) y formas de gobierno corres-
ponde a un lenguaje doctrinal tpico del Derecho pblico francs (Es-
Elem(mts de droit constitutionn el, pp. 1 y ss.: en cuan-
to a la los Estados se dividen entre Estados unitarios y Esta-
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 127
dos federaLes, aunque los primeros pueden ser simpLes o mixtos, se-
gn que la soberana se ejerza por un slo sujeto o participen en ella
varios sujetos (Monarqua constitucionaL; formas de gobierno, pp. 27
Y ss.). Ruiz del Castillo que traduce a Hauriou, en 1927 (Hauriou,
Derecho PbLico ConstitucionaL), subraya expresamente que hay que
distinguir las formas de Estado que dan lugar a la discusin sobre uni-
tarismo o federacin, y las formas de gobierno que dan lugar a la pre-
gunta Monarqua o Repblica (op. cit. p. 357 en nota); Hauriou, con
la doctrina dominante, distingue como formas de Estados, los Esta-
dos simpLes, y los Estados compuestos, estos ltimos son uniones de
Estados (Estados federales, etc.). La doctrina espaola actual ha con-
tinuado manteniendo esta nomenclatura de formas de Estado, expre-
sin que se refiere a la cuestin del Estado unitario o simple, frente
al Estado compuesto, cuyo ejemplo tpico es el Estado federal, y la
expresin forma de gobierno para las tradicionales cuestiones de la
Repblica y de la Monarqua. Es evidente que ahora se introducen
otros instrumentos conceptuales, como sistema de gobierno, rgimen
poltico, etctera, por el hecho evidente de que la Monarqua y la Re-
pblica han dejado de ser formas antinmicas, como lo eran en el si-
glo XIX, y han quedado reducidas hoya determinar cmo est orga-
nizada la jefatura del Estado (Lucas Verd, Curso de Derecho Pol-
tico, 1986.11, 219. Fernando Bada, EL Estado unitario, eL federaL y
eL Estado autonmico, 1986. En esta ltima obra se distingue la cla-
sificacin de las formas de gobierno: Monarqua, Democracia, Aris-
tocracia, etctera, de la deformasjuridicas de Estado: el Estado uni-
tario, descentralizado o centralizado, frente al Estado federal, sur-
giendo ahora un tertium genus que es el Estado autonmico/regio-
nal, (op. cit. pp. 30 Yss., 41 y ss.).
Frente a este dualismo hispano-francs de formas de Estado (Es-
tados unitarios o simples, versus Estados compuestos, federales, con-
federaciones, etc.), y formas de gobierno (Monarqua, Repblica, y
hoy Democracia y Autoritarismo) 2, la doctrina del Derecho pblico
2 Ante los eambios polticos (se ha impuesto la soberana popular o nacional) un
digno instrumento conceptual sobre las formas de Estado y gobierno se encuentra en
LOEWENSTEIN. Teora de la 1976. pp. ss. 1: Los sistemas polticos se
dasifican segn la distribucin y concentracin de poder, hay dos: Constitucionalismo
y Autocracia (la reduccin a esta dicotoma del ejercicio del poder est singularmente
extendida, vid. LOEWENSTEIN. Op. cil. pp. 575-576). Dentro de estos sistemas hay di-
versos tipos de Cobierno (Democracia direda, Gobierno Parlamentario, Presidencia-
lismo, etc., en el Constitucionalismo yen el segundo sistema Monarqua absoluta, Neo-
presidencialismo, etc.). Ante la nomendatura tradicional espaola expuesta en el texto
(forma de Estado unitario o federal) se comprende lo equvoca que resulta la formu-
lacin del artculo de la Constitucin espaola de 1978: La forma poltica del Es-
tado espaol es la Monarqua parlamentaria; ni la Monarqua ni el parlamentarismo
y teora del Estado alemana, se refiere a las tpicas formas de Go-
bierno, Monarqua, Repblica, etctera, bajo la expresin formas de
Estado Staatsformen); cuando estudia la diferencia entre el Estado
unitario, el Estado federal, etctera, lo hace bajo el tpico de las unio-
nes de Estado (Staatenverbindungen). Esta observacin tiene inters
porque el moderno Derecho pblico europeo y la Teora jurdica del
Estado, son sin duda alguna una creacin de la ciencia jurdica ale-
mana, aunque con presencia de muy dignos autores franceses. Pues-
to que el ttulo de este trabajo es Cdiz, un Estado unitario, se im-
pone definir qu significa Estado unitario, lo cual se hace en la doc-
trina confrontndolo a la otra gran forma de Estado, el Estado fede-
ral. A raz de la publicacin de la Constitucin Espaola de 1978,
cuyo artculo 2." consagra el derecho a la autonoma de las naciona-
lidades y regiones, principio que se desarrolla en el ttulo VIII de la
Constitucin, esta cuestin ha recibido cierto inters por parte de la
doctrina y del Tribunal Constitucional.
Estado unitario o federal: criterio de distincin
El criterio fundamental para distinguir el Estado unitario del Es-
tado federal no es de carcter cuantitativo (volumen de competen-
cias), sino cualitativo (poder originario). Como afirma un autor cl-
sico norteamericano sobre esta materia, Wheare en su Federal Go-
verment (obra con mltiples ediciones desde 1946):
El punto esencial (del Federalismo) no es que la divisin de poderes est he-
cha de manera que los Gobiernos Regionales sean los legatarios residuales
bajo la Constitucin, sino que la divisin est hecha de manera que cual-
quiera que tenga el poder residual, ninguno ni el Gobierno Regional, ni el
Gobierno General est subordinado al otro.
Por tanto, ni el volumen de competencias, ni la forma de asigna-
cin de stas constituye el criterio decisivo para calificar un Estado;
la doctrina ms cualificada (por ejemplo, Loewenstein, Teora de la
Constitucin, 2." ed. 1976, pp. 354, y ss.), admite que el Estado fe-
deral puede estar construido, bien asignando las competencias resi-
duales a la Federacin, o bien a los Estados miembros, afirmacin
que prueba con un amplio material de Derecho comparado.
son formas de Estado: la Monarqua hoy se refiere a la organizacin de la Jefatura del
Estado (Menndez Rexach, La Jefatura del Estado en el Derecho Pblico espaol,
1979, pp. ; ~ 6 9 Yss.) yel parlamentarismo a un tipo de Gobierno dentro del sistema
poltico (o forma de gobierno de la democracia constitucional).
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 129
En el Estado federal, tanto la Federacin como los Estados miem-
bros poseen poder originario, es decir, un poder que nace directa-
mente del soberano, yen virtud del cual los Estados miembros se do-
tan, respectivamente, de sus propias Constituciones. No cabe hablar
de doble soberana: la formulacin de este concepto supone una con-
tradictio in terminis puesto que desde Bodino la soberana hace re-
ferencia a un poder absoluto, irresistible e ilimitado, por 10 que re-
sulta incompatible la existencia de una doble soberana en un solo
pueblo o comunidad nacional. Los Estados miembros tienen poder
originario, pero limitado; slo el poder constituyente que crea el Es-
tado federal es formalmente ilimitado. En cambio, en el Estado uni-
tario slo el Estado central tiene poder originario; las organizaciones
territoriales dependientes no tienen poder pblico originario, sino de-
rivado, ya que no estn directamente vinculadas con la soberana (con
el poder soberano), sino que son creadas por el Estado. Regiones o
comunidades, provincias y ayuntamientos surgen y reciben sus com-
petencias en virtud de una Ley del Estado, a diferencia de lo que
ocurre con los Estados miembros de una Federacin, que, dentro del
marco constitucional-por eso su poder estatal es limitado-- se otor-
gan directamente su Constitucin o Ley fundamental de organiza-
cin. En un Estado federal tanto la Federacin como los Estados
miembros tienen un poder estatal originario en cuanto se incardinan
directamente en la Constitucin, expresin arquetpica del poder
constituyente o soberano. En un Estado unitario, por el contrario, las
entidades, demarcaciones territoriales o pueblos son creados y reci-
ben su competencia por medio de una Ley del Estado, y por e]]o su
poder pblico es derivado. Los Estados miembros de una Federacin
son Estados porque su poder de seoro es originario, no siendo esen-
cial en el concepto de Estado la cualidad de soberana (poder
ilimitado).
No importa que las competencias de las regiones o de las provin-
cias y municipios se encuentren previstas en la Constitucin. Slo la
Constitucin de Cdiz regul (arts. 309 a 323 y 324 a 337, respec-
tivamente) las competencias de los Ayuntamientos y de las provin-
cias, que despus seran desarrolladas por Leyes ordinarias (funda-
mentalmente la del 3 de febrero de 1823); las posteriores Constitu-
ciones -con la diferencia importante de incluir a los alcaldes como
cargos electivos o no-- tan slo contienen breves arttculos que re-
miten a la Ley ordinaria para la organizacin y atribuciones de estas
entidades locales.
Espaa hoy: Estado unitario descentralizado
La actual Constitucin Espaola de 1978 contina este modelo
para las Corporaciones locales (arts. 140 al 142), mientras que, el
texto constitucional enumera con detalle las competencias potencia-
les de las Comunidades Autnomas (art. 148 y a sensu contrario
arto 149). Que la Constitucin contenga preceptos sobre las potencia-
les competencias de las regiones o de los Ayuntamientos, no altera
nada el hecho de que todas estas entidades territoriales tienen un po-
der pblico derivado y no originario, aunque es evidente que una re-
gularizacin ms detallada en esta materia supone una limitacin a
la competencia normativa del legislador. Pero la naturaleza del po-
der pblico de todas estas entidades territoriales en un Estado uni-
tario es derivada.
Espaa en la actualidad, siguiendo la tradicin desde 1812, es un
Estado unitario, aunque descentralizado. Las Comunidades Autno-
mas, aunque posean un rgano legislativo propio son corporaciones
pblicas de base territorial y de naturaleza poltica (STC 25/81 de
14 de julio, .TC 11, p. 133), y, por 10 tanto, jurdico-cualitativamente
son iguales a las Corporaciones locales (provincias, municipios, etc.),
aunque de stas se predique que tienen una naturaleza administra-
tiva. En ambos casos, estamos ante un poder pblico derivado y no
originario. Los Estatutos de autonoma (normas institucionales bsi-
cas) no son obra del propio poder de las Comunidades, sino que son
aprobados como Leyes Orgnicas del Estado, a travs de un proce-
dimiento legislativo especial en el que participa la poblacin de las
mismas o sus rganos provisionales (arts. 81.1, 146 Y 147 CE).
Las potenciales -hoy reales- Comunidades Autnomas son pro-
ducto de una decisin fundamental del poder constituyente para la
descentralizacin poltica y administrativa del Estado y de la Nacin
espaola. La expresin Estado Autonmico o Estado regional no es
jurdica, sino poltica, descriptiva, igual que ocurre con la pintoresca
expresin de Estado integral, que se quiso aplicar por uno de sus au-
tores a la Constitucin republicana de 1931 (Discurso del presidente
de la Comisin Redactora del Proyecto de Constitucin de 1931). Ms
crtico debe ser el juicio todava para la expresin Estado compuesto
(STC 27/83, JC V, 1983, p. 297), ya que esta terminologa se ha uti-
1izado siempre para el Estado federal (vid. supra), pero desde luego
no para el Estado unitario, que, aunque sea descentralizado, no se
convierte en un Estado compuesto.
Fuentes doctrinales
El criterio del presente anlisis se fundamenta en la doctrina ms
cualificada y dominante del Derecho pblico alemn y francs. Hay
que subrayar que los mejores juristas alemanes y franceses han de-
dicado un gran esfuerzo sobre esta materia. Voces muy autorizadas
(por ejemplo, Thoma en Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1,
1930, pp. 169, y ss.) han concluido que no hay posibilidad lgico-
jurdica de distinguir un Estado no soberano, -que es el caso de un
Estado miembro de una Federacin- de una provincia o un Ayun-
tamiento. Sin embargo, se mantiene la tesis expuesta en el texto, por-
que es la explicacin ms convincente que ha dado la ms cualifica-
da doctrina dominante: en primer lugar, Jellinek, Allgemeine Staats-
lehre, hay traduccin espaola, 3.
8
ed., 1929, pp. 486 y ss., y hoy
Krger, Allgemeine Staatslehre, 1964, p. 189, Stern, Das Staatsrecht
der Bundesrepublik Deutschland, 1, p. 677, 1984, Maunz-Drig-Her-
zog, Grundgesetz Kommentar, arto 20, nmero marginal 19, Katz,
Staatsrecht, 1987, pp. 26/27. En Francia, Carr de Malberg, Teora
General del Estado, traduccin espaola en 1948 de la edicin fran-
cesa de 1920-1922, pp. 96 y ss., 111 Yss., 161 y ss., y Burdeau, Trai-
t de Scence Politique, 1980, tomo 11, pp. 554 y ss.: los Estados
miembros de una Federacin son Estados porque tienen poder p-
blico originario, es decir, poder estatal (aunque no sean soberanos)
a diferencia de las provincias o municipios que tienen poder pblico
derivado. Esmein (op. cit. supra) mantiene la tesis, -hoy totalmente
abandonada- de la doble soberana de la Federacin y de los Esta-
dos miembros; Hauriou, op. cit. supra, mantiene un criterio sociol-
gico-histrico pero no jurdico, calificando a los Estados miembros
como titulares de derechos regalianos cuyo conjunto constituye la so-
berana interior, concebida como poder pblico, frente a las provin-
cias descentralizadas. Kelsen, Teora General del Estado, Le. 1934,
pp. 254 y ss., deshace el problema considerando la distincin entre
Confederaciones de Estados y Estado unitario como un proceso gra-
dual de descentralizacin a centralizacin: ningn eco han tenido es-
tas teoras.
Una vez definida la forma de Estado: unitaria o federal, se apli-
can los principios de organizacin (centralizacin, desconcentracin,
etctera, que permiten conocer el funcionamiento de los distintos cen-
tros de poder u organizaciones. Los Estados miembros de una Fede-
racin se pueden organizar a su vez centralizadamente o no, con o
sin desconcentracin, etc.)
1:32 Alfredo Gallego Anabitarte
1.2. Centralizacin - descentralizacin
- Concepto: precisin de una idea
La dicotoma centralizacin y descentralizacin tiene, prima a-
cie, una clara conexin con el orden poltico; en efecto, en todo Es-
tado territorial (frente a un Estado-ciudad) existen por lo menos dos
centros de poder: por una parte los pueblos (ciudades, villas, luga-
res) en los que se agrupa la poblacin civil en el territorio estatal, y
por otro lado, la organizacin central (Prncipe, Asamblea, Consejos,
etc.), que posibilita la constitucin de esa poblacin diseminada en
el territorio en una unidad poltica capaz de articularse y actuar como
sujeto de poder. En un Estado, es decir, en una organizacin poltica
territorial, se plantea siempre un problema de orden: regular las re-
laciones entre los rganos centrales y los centros de poder constitui-
dos por los pueblos donde se agrupa la poblacin a lo largo y ancho
de todo el territorio, as como por demarcaciones territoriales (regio-
nes, provincia, seoro, etc.), que han sido absorbidas o forman par-
te del Estado.
La diferente solucin que se d a este problema de orden entre
los rganos centrales y los centros de poder (pueblos, demarcaciones)
situados en el territorio en el que ejerce jurisdiccin el Estado, da lu-
gar a una organizacin entralizada o a una organizacin descen-
tralizada. En la organizacin estatal centralizada la competencia de
decidir (aprobando normas, dictando resoluciones tanto adminitrati-
vas -autorizaciones, concesiones, licencias, etc.- como judiciales
-Sentencias o Autos- es ejercida por los rganos centrales (Prnci-
pe, Asambleas, Consejos, etc.), mientras que a los centros de poder
territoriales (pueblos, demarcaciones, etc.), estn sujetos a la tutela
completa (legalidad y oportunidad, esto es, tutela material: autori-
zaciones previas, directrices, circulares, revisin completa de sus ac-
tos, resolucin de recursos de alzada interpuestos contra sus actos)
o control de los rganos centrales. Por el contrario, en la organiza-
cin descentralizada, los pueblos o demarcaciones territoriales no es-
tn sujetos a la completa tutela y control por parte de los rganos cen-
trales; conservando como es lgico estos ltimos su supremaca jur-
dica (si no, no habr una organizacin estatal), los pueblos y demar-
caciones territoriales, ejercen competencias de decisin con plenitud
y propia responsabilidad, sujetos a lo sumo a una tutela o control de
estricta legalidad. Slo cuando la actuacin del pueblo a travs de su
organizacin, Ayuntamiento, contradiga las leyes vigentes puede in-
tervenir (impugnando el acto o revisndolo) el rgano central, a ve-
ces incluso ejerciendo la coaccin.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 13:3
El dualismo centralizacin-descentralizacin, es pues, un criterio
tcnico que se fija en el grado de independencia o dependencia que
ostentan los diversos centros de poder territoriales en un Estado en
relacin con sus rganos centrales; descentralizacin significa inde-
pendencia en el funcionamiento y competencia de decisin, mien-
tras que centralizacin significa plena dependencia funcional -con
o sin competencia de decisin: desconcentracin o concentracin-
de los rganos, demarcaciones o entidades territoriales, en relacin
con los rganos centrales. Es evidente que junto al criterio esencial
de la competencia para decidir sin controlo tutela, la descentraliza-
cin exige tambin que las materias o tareas sobre las que se ejerce
esta competencia de decisin sean amplias y tengan relevancia. Des-
centralizacin es, pues, competencia de decidir materias o asuntos re-
levantes para el sujeto, sin depender del controlo tutela -salvo la
estrictamente jurdica- por parte de otro sujeto (superior).
Frente al estilo descriptivo y sincrtico, que mezcla observaciones
polticas, histricas y jurdicas, dominante en las exposiciones al uso,
Carca-Trevijano (Tratado de Derecho Administrativo, tomo 11, vol. 1,
1971, p. 447) subray que:
Para determinar el grado de descentralizacin hay que observar el control so-
bre los actos y sobre los titulares orgnicos. Su exceso en algn aspecto li-
mitara aqulla. La descentralizacin tiene un aspecto jurdico y tcnico in-
dependiente del carcter poltico.
Ms adelante (vid. infra :-Democracia centralizada o descentra-
lizada versus autoritarismo) se destaca que una cuestin diferente a
la descentralizacin es la forma de acceder al rgano o al cargo (de-
mocracia o autoritarismo); la centralizacin o descentralizacin,
como se ha dicho, responde a la dependencia o independencia frente
a otro sujeto del acto dictado por el rgano. Pues bien, cuando Car-
ca-Trevijano como caracterstica de la centralizacin incluye el con-
trol sobre los titulares orgnicos -expresin muy imprecisa, ya que
se refiere a los administradores o gestores del rgano o del cargo,
puesto que el titular del rgano es la persona-organizacin- ampla
indebidamente su concepto de descentralizacin al aspecto poltico:
acceso cerrado o libre a los cargos; permanencia en el cargo, etctera.
No hay duda de que en las organizaciones humanas no caben
compartimientos estancos y ambos aspectos de la organizacin (con-
trol sobre el acto y forma de acceso al rgano) estn naturalmente
unidos. Es cierto que cabe una organizacin totalmente centralizada,
pero plenamente democrtica, mientras que no parece realista la exis-
tencia de una organizacin autoritaria y descentralizada: aunque el
acto dictado por el rgano descentralizado est libre de control, la de-
pendencia de los administradores del rgano supone ya un control,
sin embargo, es fructfero mantener ambos aspectos separados (in-
Ira, aqu, 2).
Descentralizacin: persona jurdica y tutela; examen crtico
Anteriormente se expuso el concepto tcnico jurdico de centrali-
zacin y descentralizacin: grado de dependencia e independencia
que en su competencia de decisin ostenta el correspondiente sujeto,
en relacin con otro sujeto, lgicamente superior. Como la capacidad
de decidir con autonoma e independencia, se suele otorgar a sujetos
que estn personificados, es decir, que son centros de imputacin fi-
nal de derechos y deberes, ostentando por ello la cualidad de perso-
nas jurdicas, la descentralizacin se ha identificado usualmente con
la transferencia de competencias entre personas jurdicas, es decir, el
traslado pleno (titularidad) de una competencia, de una persona ju-
rdica a otra, de tal manera que la persona jurdica que recibe la com-
petencia puede ejercerla (regulando o gestionando determinada ma-
teria), sin control por parte de la entidad que se la entrega, salvo a
lo sumo, con tutela estrictamente jurdica.
La identificacin entre descentralizacin y transferencias entre
personas jurdicas es incorrecta. El criterio de la centralizacin y des-
centralizacin hay que buscarlo exclusivamente en el grado de de-
pendencia o independencia, es decir, analizando la tutela que se es-
tablece entre los dos centros con competencia para decidir. Por lo tan-
to, cabe traslado de competencia de una persona jurdica a otra, sin
que se produzca ninguna descentralizacin, porque la persona jur-
dica receptora queda sujeta a la tutela plena, tanto jurdica como ma-
terial (tutela de oportunidad), que ejerce la persona jurdica que tras-
lada su competencia. Esta tutela se expresa en directrices, circulares,
instrucciones, etctera, que tiene que obedecer la persona jurdica que
recibe la competencia, cuyos actos podrn ser recurridos ante la per-
sona jurdica tutelante. Ejemplo de este supuesto es la situacin de
los establecimientos pblicos u organismos autnomos en Espaa,
que son personas jurdicas que ejercen una competencia transferida
en la ley o acto estatal de creacin por el Estado, pero como es lgi-
co' estn sujetos a la tutela plena del Estado, ya que esta personifi-
cacin es puramente instrumental: formalmente se trata de una des-
centralizacin instrumental (por ejemplo, los llamados organismos
autnomos o establecimientos pblicos personificados, y otras perso-
nas jurdico-pblicas desde el ICONA o IRYDA hasta el Instituto Es-
paol de Comercio Exterior pasando por RENFE). Un ejemplo tam-
E . ~ p a a 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 1:35
bin es la llamada delegacin de competencias del Estado en las Co-
munidades Autnomas y de stas en las provincias y en los munici-
pios, al reservarse en estos casos la autoridad delegante, una plena
tutela sobre el rgano delegado. En ninguno de estos casos hay ver-
dadera descentralizacin, sino como se ver un fenmeno de descon-
centracin (vid. sobre la desconcentracin, infra epgrafe 1.3).
Por la misma razn tambin se puede producir la verdadera des-
centralizacin en un sujeto o centro de competencia que no est per-
sonificado. De acuerdo con el ordenamiento jurdico dicho rgano
ejerce sus competencias con plena independencia sin ningn tipo de
tutela por parte de otros rganos de la organizacin a la que perte-
nece, o de otra organizacin. Ejemplo de esto lo tenemos en el Tri-
bunal de Defensa de la Competencia. La Ley 16/89 de 17 de julio,
en su artculo 20 dispone que dicho Tribunal adscrito orgnicamen-
te al Ministerio competente por razn de la materia, ejerce sus fun-
ciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento ju-
rdico; las resoluciones de este rgano, son pues, cuando procede,
impugnables ante los Tribunales ordinarios (arts. 48 y 49 de la Ley).
En caso de descentralizacin entre rganos se suele hablar de rga-
nos independientes.
Otra cuestin que debe ser resuelta es la de que la descentraliza-
cin plena no es incompatible con una tutela estrictamente jurdica,
esto es, con una fiscalizacin de la legalidad de la actuacin o de los
actos del sujeto descentralizado.
En Francia (Chapus, Droit Administratif Gnral, 1, 1986,
pp. 298 y ss.) se ha considerado compatible con la descentralizacin
una tutela que incluyese el poder de anulacin, la aprobacin de ac-
tos ya adoptados, una autorizacin previa para dictar actos y la fa-
cultad de sustitucin y subrogacin; segn esta concepcin la descen-
tralizacin desaparece si la tutela incluye criterios para fiscalizar no
slo la legalidad, sino tambin oportunidad, si existe un poder de ins-
truccin y si la autoridad tutelante puede reformar el acto del tute-
lado, tcnica esta ms incisiva que la mera facultad de anularlo. Este
panorama tradicional en Francia ha cambiado con la Ley de 2 de
marzo de 1982, sobre derechos y libertades de los Municipios, De-
partamentos y Regiones: las facultades de anulacin, aprobacin y
autorizacin han desaparecido. A las antiguas autoridades de tutela
slo les queda la impugnacin de los actos de las entidades locales
ante los Tribunales administrativos, pero siguen conservando para
determinados supuestos (por ejemplo, inactividad de la Corporacin
local ante la necesidad de ocupar la va pblica) el poder de
sustitucin.
En Alemania se consideran absolutamente compatibles con la au-
tonoma municipal las siguientes tcnicas de tutela jurdica, que cum-
ple el propio tutelado (autocorreccin municipal): reparo o requeri-
miento para que el Municipio elimine un acto ilegal con efecto sus-
pensivo o retroactivo; orden al Ayuntamiento para que ejecute una
medida necesaria por incumplimiento de una obligacin legal. Otras
tcnicas de tutela que se articulan a travs de actos directos de la au-
toridad tutelante son los siguientes: revisin de actos ilegales, posible
subrogacin, envo de un comisario y, finalmente, disolucin. La tu-
tela material (incompatible con la descentralizacin) se expresa en
instrucciones y en la modificacin y revisin de actos dictados en vir-
tud de competencias delegadas, pero no si se acta en virtud de com-
petencias propias (autonoma) (Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht,
1982, pp. 45 y ss.; Seewald en Steiner, Bes. Verwaltungsrecht, 1986,
pp. 112 y ss.).
Actualmente en Espaa se mantiene mayoritariamente una tesis
muy restrictiva sobre la tutela (concepto que caprichosamente se
quiere cambiar por el de control) jurdica: slo es compatible con la
autonoma de las Corporaciones locales la suspensin de sus acuer-
dos cuando stos afectan al ejercicio de las competencias de la Orga-
n!zacir\ superior tutelante, pero no cuando infringen la legalidad
vIgente' .
Como conclusin de 10 expuesto, tampoco es esencial en la des-
centralizacin que el sujeto descentralizado sea titular de la compe-
tencia que se le transfiere: el rgano que acta descentralizadamente
no es titular de su competencia; la titularidad sigue siendo de la or-
:3 As STC 4/81 . .lC 1. p. 44. STC 14/81. .lC 1. p. 2:n. STC :32/81. .lC TI. p. 242.
STC 27/87. .lC XVTI. pp. :105-:307: la suspensin (gubernativa) de la Autoridad tute-
lante por razones de legalidad -salvo en casos muy determinados: acuerdos dictados
no respetando direetivas de coordinacin- viola la autonoma consagrada en el
art. l:n CE. Para el TC un control de legalidad genrico sobre las Corporaciones lo-
cales situara a estas Entidades en una situaein cuasi jerrquica (sic). Ni terico ni
jurdico-estatalmente se puede aceptar en trminos absolutos esta tesis, que es hoy De-
recho positivo (arts. 60, 65 y 66 de la LRBRL, sobre impugnacin contenciosa de
acuerdos locales que menoscaben competencias estatales o territoriales, o que infrin-
jan el Ordenamiento jurdico). La tutela jurdica del Estado sobre las Comunidades
Autnomas regulada en la Constitucin de una forma muy estricta (art. 161 CE y
Ley :34/81, arts. 2." y :3.") ha determinado una concepcin tambin muy estricta de la
tutela jurdica del Estado y las Comunidades Autnomas sobre las Corporaciones Lo-
cales (arts. 60, 65 Y66 de la LRBRL). Esto contrasta con otros modelos del Derecho
Comparado como se dice en el texto. En el presente trabajo se utiliza el trmino tra-
dicional de tutela que se debe mantener, como hacen algunos Estatutos de Autonoma
(tutela financiera), frente al trmino, ~ u e nada dice, de control; tenemos as tutela de
legalidad, tutela material (oportunidad) y tutela orgnica (jerarqua) (LRBRL: Ley Re-
guladora de Bases de Rgimen Local 2 abril 1985; .lC: Jurisprudencia Constitucional;
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.)
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en per/;pectiva htrica 137
ganizacin a la que pertenece el rgano, como se ha visto en el caso
del Tribunal de Defensa de la Competencia. La usual definicin de
descentralizacin como transferencia de la titularidad de competen-
cias entre personas jurdicas no es ms que un supuesto --el ms
usual- de la descentralizacin. Por otra parte, puede producirse esta
transferencia entre personas jurdicas como en el caso de los estable-
cimientos pblicos personificados, pero, sin embargo, no haber ver-
dadera descentralizacin en virtud de la completa, y lgica tutela, a
la que se somete la actuacin de estas personas jurdicas, a la cual
ya se ha hecho referencia con anterioridad.
Democracia centralizada o descentralizada versus autoritarismo
Este concepto tcnico-jurdico de descentralizacin, sin embargo,
se enfrenta al concepto vulgar de centralizacin y descentralizacin
que est relacionado con determinadas concepciones polticas: los Es-
tados centralizados han sido o son Estados autoritarios, mientras que
los Estados descentralizados parecen unidos a la libertad y a la de-
mocracia. Un ejemplo de esta confusin entre centralizacin, descen-
tralizacin y democracia est representado por una conciencia vulgar
y tambin culta de la historia de Espaa: desde principios del si-
glo XIX la historia de nuestro pas ha sido una lucha contra la cen-
tralizacin, proceso que arranca de los Austrias, se fortalece con los
Borbones y se confirma en el siglo XIX con la copia del modelo admi-
nistrativo napolenico; asimismo, esta lucha por una descentrali-
zacin ha sido una lucha por la libertad, la representacin poltica y
en ltimo trmino, por la democracia. La Constitucin republicana
de 1931 que junto al pleno sufragio universal y la afirmacin de la
soberana popular (arts. 1 y 51) afirma rotundamente la autonoma
de los municipios y las regiones, as como la Constitucin monrqui-
ca de 1978 que contiene las dos decisiones fundamentales de la so-
berana nacional que reside en el pueblo espaol (art. 1.2 CE) y la
autonoma de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE) que integran
Espaa, son una prueba evidente de cmo la conciencia histrica es-
paola ha unido democracia y descentralizacin (autonoma de mu-
nicipios y regiones).
Esta concepcin, sin embargo, es incorrecta: la centralizacin
puede ser democrtica o autoritaria. Lo mismo ocurre con la descen-
tralizacin, Caben, p u e ~ ; , descentralizaciones autoritarias y centrali-
zaeiones democrticas. Ejemplo de lo segundo es en lneas generales
el sistema constitucional francs de la tercera y la cuarta Repblica,
y ejemplo de lo primero son (o eran ) los sistemas llamados federales
Alfredo GaLLego Anabitarte
de los pases con partido nico, fundamentalmente comunistas, la
URSS, Yugoslavia, etc.
Esto significa que en una organizacin estatal se plantean dos
preguntas:
- Centralizacin o descentralizacin: menor o mayor grado de
independencia en la competencia de decisin sobre asuntos o mate-
rias relevantes, en nmero y entidad.
- Democracia o autoritarismo: representatividad y sistema elec-
tivo de los rganos de gobierno, tanto centrales como en pueblos y
demarcaciones territoriales, frente a designacin o cooptacin de los
cargos y rganos de gobierno por un lder o grupo o partido nico.
Es evidente que una centralizacin democrtica es mucho ms pa-
recida a una descentralizacin democrtica que a una centralizacin
autoritaria.
1.3. Concentracin-desconcentracin
La siguiente relacin que puede existir entre sujetos de compe-
tencia personificados o no, es la desconcentracin. Como se aprecia
en el cuadro correspondiente, la concentracin o desconcentracin
est en funcin del menor o mayor nmero de sujetos con facultad
para resolver definitivamente. Existe desconcentracin, aunque el r-
gano o sujeto que dicta la resolucin definitiva est sometido a direc-
trices, instrucciones o circulares de otro rgano superior o de otra or-
ganizacin; tampoco es incompatible con la desconcentracin el he-
cho de que los actos definitivos del rgano desconcentrado sean sus-
ceptibles de recurso de alzada ante el rgano superior o ante un r-
gano de otra organizacin. La tesis contraria la mantuvo en su da
Vallina Velarde (Transferencia de funciones administrativas, 1964,
pp. 29 y ss. y 52) que consider incompatible la desconcentracin
con la posibilidad de recurso de alzada, por suponer la desconcen-
tracin la atribucin de la competencia exclusiva. El Derecho Positi-
vo, sin embargo, regula las desconcentraciones de competencia con
la posibilidad de interponer recurso de alzada frente a los actos dic-
tados por el rgano desconcentrado ante el rgano que desconcen-
tra 4. La esencia de la desconcentracin es la competencia de resol-
ver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro
-t ARIO, Caspar. En su prlogo La jerarqua y la tutela como vas de reintegra-
cin a la unidad del Estado, La Admintracin Institucional, 1972. p. XX. Coincide
con este resultado, criticando expresamente la tesis de Vallina, aunque el concepto de
desconcentran (delegacin, etc.) sea diferente al utilizado aqu, o ms bien tenga
otro enfoque.
ORGANIZACION CENTRALIZADA, CONCENTRADA
O DESCONCENTRADA VERSUS DESCENTRALIZACION
Organizacin (centralizada)
desconcentrada
Ningn control;
a lo sumo
tutela jurdica
Resuelve
definitivamente
Organizacin
descentralizada
D
t
I
I
I
~
D
Resuelve
R.0 de Alzada
contra el Acto
del rgano inferior
Resuelve definitivamente
el asunto
A
~
I
I
I
D
Instrucciones
Directrices
Tramita
propone (entre rganos)
Resuelve condicionalmente
(aprobacin o denegacin
discrecional del superior)
(entre organizaciones)
Organizacin (centralizada)
concentrada
~ Resuelve
LJ definitivamente
NOTA BENE: En el supuesto de que la aprobacin o denegacin del acto de la organizacin inferior s,lo pue-
da ser por estrictas razones de legalidad estaramos ms que en un supuesto de Administracin concentrada,
en un supuesto de Administracin desconcentrada (competencia para resolver definitivamente). El paso a la
descentralizacin se produce si el acuerdo dictado por la organizacin inferior con antorizaci,n estrictamente
reglada y sin circulares e instrucciones ~ o t a la va administrativa; si cabe recurso de alzada y hay circulares
e instrucciones se trata de desconcentracin.
rgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurdi-
ca y material. La desconcentracin supone un cambio objetivo en el
orden jurdico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no
afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo
de la misma organizacin.
La diferencia entre centralizacin y descentralizacin y el efecto
de la tcnica de la desconcentracin se aprecia en los sencillos esque-
mas que a continuacin se exponen, con la reserva de que se podran
hacer muchos matices.
2. Cdiz: Estado unitario descentralizado
2.1. Los artculos 10 y 11 de la Constitucin de 1812, Estado uni-
tario dividido provincialmente
El 2 de septiembre de 1811 se debate en las Cortes el Captulo 1
del Proyecto de Constitucin: Del territorio de las Espaas. Con-
tiene dos artculos: El 11 (10 de la Constitucin), que enumera las
provincias de Espaa, y el 12 (11 de la Constitucin), que anuncia
una futura redivisin del territorio nacional 5.
El debate parlamentario de estos artculos se abre con sorpren-
dentes afirmaciones y llamativas expresiones. As, el seor Roa: .. .los
reinos y estados que componen las Monarqua... 6; Este rango de
Estado independiente 10 ha sostenido siempre el seoro de Mo1ina y
an en el da mantiene su diputacin como antes 7; De 10 dicho se
deduce que la enumeracin hecha por intendencias, segn dijo el se-
or presidente de la Comisin, no es exacta, y s ms conforme a la
de reinos y estados que han sido soberanos, pues la agregacin de s-
;; Tcxto dc los arts. 10 Y11 de la Constitucin (11 Y12, respectivamente, del Pro-
yecto). Art. 10: El territorio espaol comprende en la Pcnnsula con sus posesiones e
islas adyacentes, Aragn, Asturias, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Catalua, Cr-
doba, Extremadura, Galicia, Granada, Jan, Len, Molina, Murcia, Navarra, Provin-
cias Vascongadas, Sevilla y Valencia, las islas Baleares y las Canarias con las dems
poscsiones dc Africa. En la Amrica septentrional, Nueva Espaa, con la Nueva Ga-
licia y pennsula de Yucatn, Guatemala, provincias internas de Oriente, provincias in-
ternas de Occidente, isla de Cuba con las dos Floridas, la parte espaola de la isla de
Santo Domingo y la isla de Puerto Rico con las dems adyacentes a stas y al conti-
nente en uno y otro mar. En la Amrica meridional, la Nueva Granada, Venezuela, el
Per, Chile, provincias dcl Ro de la Plata y todas las islas adyacentes en el mar Pa-
efico y en el Atlntico. En el Asia, las islas Filipinas y las que dependen de su gobierno.
Art. 11: Se har una divisin ms conveniente del territorio espaol por una ley
constitucional, luego que las circunstancias polticas de la nacin lo permitan.
6 DS. p. 1742.
7 DS. p. 1742.
tos es la que forma una Monarqua 8; ...enumeracin de los esta-
dos que componen el territorio espaol en la Pennsula 9. Y an ms
expresivo el seor Aner:
...Quisiera saber antes qu se entiende por divisin del territorio espaol. Si
se entiende dividir las provincias que tienen demarcados sus trminos bajo
cierta denominacin, como Catalua, Aragn, etc., aadiendo a una lo que
se desmembra de otra, desde ahora me opongo. Si por divisin se entiende
que dentro de una provincia, conservando su denominacin, y continuando
su gobierno, pareciere conveniente mudar su forma, como, por ejemplo, si
habiendo una intendencia se juzgase oportuno y necesario el que hubiere dos,
en este caso es preciso determinarlo con ms madurez; Supuesto que no se
ha tratado de variar el nombre de las provincias de Espaa, Sera razn de
poltica que a stos que tienen unas mismas costumbres y un idioma se les
separase para agregarlos a otras provincias que los tienen diferentes? Nadie
es capaz de hacer que los catalanes se olviden de que son catalanes. Ahora
menos que nunca debe pensarse en desmembrar la provincia de Catalua,
porque tiene derecho a que se conserve con su nombre e integridad 10.
y todava el seor Borrul: ... me opongo formalmente a que se
apruebe como est, sino que se aadan las palabras siguientes: I.l. con_
servando cada reino su nombre, y los pueblos que le pertenecen",
para que conste siempre cul ha sido el modo de pensar de la
Nacin 11.
Tras estas afirmaciones, Cdiz, Estado unitario? Esa sigue sien-
do la respuesta. No parece que en estos discursos haya pretensin de
reconocer poder originario a las provincias frente a la Nacin. Tan
slo, que la Nacin reconozca la identidad cultural e histrica de los
antiguos reinos (o seoros) de Espaa (vid. infra). Adems, quedan
an las alocuciones de otros diputados. El seor Leiva: Sobre todo,
debemos estar persuadidos que esa operacin (la futura divisin pro-
vincial) tendr siempre por objeto la unidad de la Nacin espao-
la 12. Luego, el seor Muoz Torrero:
Estamos hablando como si la Nacin espaola no fuese una, sino que tuviera
reinos y estados diferentes. Es menester que nos hagamos cargo que todas
estas divisiones de provincias deben desaparecer, y que en la Constitucin ac-
tual deben refundirse todas las leyes fundamentales de las dems provincias
8 ns. p. 1742.
') ns. p. 174:3.e.
10 DS. p. 1744.
11 ns. p. 1745. La enmienda propuesta se refiere al art. 12 del proyeeto de
Constituein.
12 ns. p. 1744.
de la Monarqua... La Comisin no ha propuesto que se altere la divisin de
Espaa, sino que deja facultad a las Cortes venideras para que lo hagan, si
lo juzgasen conveniente, para la administracin de justicia, etc. Yo quiero
que nos a c o r d e ~ o s que formamos una sola Nacin, y no un agregado de va-
rias Naciones u.
Por otra parte ellO de enero de 1812 (vid. infra.) al discutir las
competencias de los Ayuntamientos y de las Diputaciones, con evi-
dente exceso, se descart expresamente el peligro de federalismo,
refirindose a Estados Unidos y Suiza, y reafirmando la voluntad de
formar una Nacin sola y nica (Diario de Sesiones, p. 2590), para
evitar la Federacin de las Provincias, sobre todo de Ultramar, que
acabaran constituyendo Estados separados. Es un error identifi-
car Federacin y Estados segregados, esto ltimo ms propio de una
Confederacin, pero es rotunda la voluntad de formar un Estado uni-
tario nacional, sin rastro de federalismo.
Para los diputados en ltimo lugar recogidos, las provincias son
divisiones administrativas. Su prevista alteracin 10 es para buena
administracin de justicia y la econmica o de rentas ... (Leiva) o
ms recta administracin de justicia (Argelles). Ms adelante,
cuando se discuta el ttulo VI del Proyecto de Constitucin (<< Del go-
bierno interior de las provincias y de los pueblos ), no se oir ya ha-
blar de derechos de los reinos, estados o soberana. Un solo poder ori-
ginario, el del Estado, y dos centros de poder derivado: Diputaciones
y Ayuntamientos.
La cuestin quedar definitivamente cerrada en el trienio liberal.
Se discuti y aprob entonces la Ley prevista en el artculo 11 de la
Constitucin sobre la divisin del territorio de las Espaas. Ya se ha-
ba intentado una divisin en 1813 y se presenta un nuevo proyecto
en 1821, que finaliza con el decreto XL de 27 de enero de 1822 (de-
creto de exclusiva competencia de las Cortes, no sancionado por el
rey; cuestin esta de difcil comprensin ante el tenor literal del
arto 11: Ley constitucional, salvo que se explique la forma de de-
creto de Cortes por su carcter provisional 14). El nmero de provin-
cias aprobado fue de 52, frente a las 49 creadas por la divisin de
Javier de Burgos de 1833. Aunque el respeto a la tradicin histrica
de los antiguos reinos es expresamente afirmado a lo largo de la dis-
cusin, y tan slo se dividieron aquellos de gran extensin, no hay
duda de que fue una divisin generalizada del territorio de la nacin
que efecta el Estado, aunque no uniformista, segn el modelo de-
1:1 DS. p. 1745.
1.. Sobre la trascendental distincin entre Ley y Decreto de Cortes, CALLECO ANA-
BITAHTE, A. Ley y Reglamento en el Derecho Pblico occidental, 1971. pp. 154 ss.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 1 4 ~ 3
partamental francs, sino con claro respeto a la realidad heredada.
Por otra parte, estas entidades territoriales se regulan despus, de-
sarrollando los artculos 324 y ss. de la Constitucin como verdade-
ras Corporaciones representativas que tutelan a todos los Ayunta-
mientos englobados en eUas. Es la confirmacin de un Estado unita-
rio, pero descentralizado (como se analiza infra).
2.2. Falsa conciencia histrica en Espaa: tradicin centralista a
la francesa.
La distincin entre las preguntas que responden a cuestiones di-
ferentes (relaciones entre rganos y su funcionamiento, y sistema li-
bre o cerrado de acceso a los rganos de poder) hecha ms arriba
(1.2) es importante, ya que permite deshacer algo que se puede ca-
lificar de escndalo historiogrfico: la conciencia vulgar y culta es-
paola sobre los ltimos ciento ochenta aos de la evolucin de los
municipios y provincias de Espaa. En sntesis, la tesis dominante es
la siguiente: traslado a Espaa del modelo administrativo francs,
tanto en lo que hace referencia a la divisin provincial como en la
concepcin de las funciones y composicin del Ayuntamiento: uni-
formidad, tcnicas centralizadoras, jerarqua; se dice tambin que la
formacin de la Administracin espaola (se realiza) sobre el mo-
delo napolenico francs (centralismo revolucionario) que se recibe
en las primeras regulaciones de los Ayuntamientos y provincias en el
siglo XIX.
Al mirar el pasado es casi unnime la visin que domin la vida
social espaola: municipios y Ayuntamientos han estado sometidos a
una concepcin de uniformidad-geomtrica y estadstica de estirpe
francesa, es decir, jerarqua y centralizacin de provincias y muni-
cipios bajo la Administracin Central.
Un estudio de las fuentes teniendo muy en cuenta el marco cons-
titucional correspondiente obliga a afirmar que frente a una visin li-
neal de una tradicin centralista que va retrocediendo ante el avance
de la descentralizacin, proceso que culminara en 1978, en Espaa
han existido cuatro distintos tipos de Ayuntamientos: elAyuntamien-
to constitucional (1812-1814; 1820-1823; 1836-1843; 1854-1856)
con plenas y amplias facultades decisorias revisables slo por la Di-
putacin, siendo designadas ambas Corporaciones democrticamen-
te; el Ayuntamiento moderado, con sometimiento del Ayuntamiento
y la Diputacin al Jefe Poltico y al gobierno (1845-1868); el Ayun-
tamiento democrtico revolucionario (1868-1875); el Ayuntamiento
de la Restauracin (1876-1923): oligarqua y caciquismo. Ante las
144 Alfredo GaLLego Anabitarte
trgicas oscilaciones constitucionales, la clave de la historia contem-
pornea de Espaa desde la Teora del Estado es la lucha por la es-
tataLidad nacional y no el enfrentamiento entre centralizacin y des-
centralizacin. La Exposicin de Motivos de la Ley Reguladora de Ba-
ses de Rgimen Local de 2 de abril de 1985, junto a observaciones
correctas, es vctima de la falsa visin dominante 1;").
2.3. Cdiz: descentralizacin democrtica de las provincias y cen-
tralizacin democrtica desconcentrada de los Ayuntamientos:
Instrucciones de 1813 y 1823
Desde el punto de vista intelectual no merece la pena perder un
minuto con la visin histrica dominante, ya que es radicalmente fal-
sa y contradicha por la gran Ley de Rgimen Local en Espaa, la lla-
mada Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las provin-
cias de 3 de febrero de 1823, aprobada en el Trienio liberal, que de-
sarrolla y confirma y lleva a sus ltimas consecuencias la primera Ins-
truccin sobre esta materia de 23 de junio de 1813, decretada por
los patriotas espaoles en Cdiz durante la guerra de la Independen-
cia. Sin embargo, dada la predominante falsa visin que se tiene so-
bre este problema, y como una cuestin de higiene intelectual, men-
tal e histrica, conviene tratar esta cuestin. La legislacin sobre
Ayuntamientos y Provincias que alumbr el primer liberalismo espa-
ol, que estuvo en vigor desde 1836 a 1843 cuando volvi a resta-
blecerse el constitucionalismo en Espaa, y que de nuevo fue puesta
en vigor por el Bienio progresista de 1854-1856, se caracteriza por
lo siguiente:
Organos monocrticos (o unipersonales) con funciones eje-
cutivas y polticas (orden pblico): Alcalde y Jefe Poltico en la
Provincia.
1;' La crtica a la visin histrica dominante se encuentra en GALLEGO ANABrrAR-
TE, Notas histrico-jurdicas sobre el Hgimen Local Espaol, Actas 11 Symposium
de Historia de la Administracin. 1971. pp. 529 ss. Publicado tambin en el n.
U
166
de la antigua Revista de Estudia.s de la Vida Local (1970. pp. 265 ss); confrontar asi-
mismo el estudio preliminar de GALLEGO ANABn'ARTE-GIL FRANcf:s. Haciendas Loca-
les 1. 1980. Esta visin crtica se encuentra tambin en GALLEGO ANABITARTE y otros.
Derecho de Aguas en Espaa. 1986. pp. 2 5 : ~ ss. Passim. Para una explicacin glo-
bal desde el ngulo de la proteccin jurdica y la Administracin Local. GALLEGO ANA-
B1TARTE. Administracin y Jueces: Gubernativo y Contencioso. 1971. pp. 127 ss. El
autor de estas lneas ha ofrecido asimismo una visin general de esta cuestin en un
Curso monogrfico de cinco lecciones dictado en el Instituto de Espaa en febrero de
1989, Fundamentos Histricos del Derecho Pblico Espaol, el cual, no puede ase-
gurar que sea de prxima publicacin.
- Organos colegiados con amplias competencias administrativas
y econmicas: Ayuntamientos y Diputaciones provinciales.
- Sistema representativo democrtico para los alcaldes y regi-
dores as como para los individuos de la Diputacin Pro-
vincial: sufragio universal indirecto (todos los vecinos eligen a un n-
mero determinado de los cuales nombran un Alcalde y a
los regidores).
Esto se resuma en la expresin gobierno interior de pueblos y
provincias con el dualismo gobierno poltico orden p-
ejecucin) a cargo del Alcalde y Jefe y gobierno eco-
nmico que abarca lo competencia del Ayuntamien-
to y de la Diputacin.
Los recursos y reclamaciones contra los acuerdos de los Ayunta-
mientos eran resueltos por las Diputaciones sin ulterior
y no por el Jefe aunque nombrado por el go-
las presidiese. Las Diputaciones eran un Ayuntamiento cn-
trico para reunir en un punto todos los de la Provincia y conservar
la unin (Diario de Sesiones de p. 2610). La primera re-
gulacin liberal en Espaa de las relaciones entre los rganos centra-
les y los pueblos (Ayuntamientos) y demarcaciones territoriales (Pro-
constituy un sistema democrtico descentralizado en las Di-
y centralizado, Ptero desconcentrado (facultad de resol-
en los Ayuntamientos 6. La organizacin del primer liberalis-
mo espaol se caracteriz por el predominio de los rganos colegia-
dos sobre los rganos es de los Ayuntamientos y
Diputaciones sobre los Alcaldes y Jefes con competencia re-
ducida a lo poltico y mientras que 10 administrativo y eco-
nmico era competencia de los rganos colegiados.
Junto a la existencia de un ejrcito las llamadas Mi-
licias Nacionales, encargadas de defender la Constitucin y bajo la
dependencia directa de las Diputaciones y -insti-
tucin creada... (para) si por desgracia los
fatales efectos de un mal consejo al Rey (Discurso Preliminar Cons-
titucin de XCIV)- permite calificar a la organizacin esta-
tal espaola del primer liberalismo como una democracia civil y
militar. As la designaron y vituperaron las fuerzas moderadas es-
paolas conservadoras (Donoso Javier de Or-
tiz de fuerzas que no pararon hasta conseguir eliminar
esta organizacin del Estado en 1843-1845. En con los mo-
derados en el poder (preeminencia del general Narvez) las relacio-
nes entre los rganos centrales y los Ayuntamientos y Provincias en
16 Democracia en el contexto de la poca (elector, concepto de vecino).
Espaa sufren un cambio de ciento ochenta grados en relacin con
la organizacin liberal anterior (Leyes de 2 de abril sobre los gobier-
nos polticos, y de 8 abril 1845 sobre Ayuntamientos y Dipu-
taciones) 17.
2.4. Debates en Cdiz 1812-1813 y 1822: representatividad y
descentralizacin
Cortes de Cdiz. Se discuten el futuro ttulo VI de la Constitucin
(Del gobierno interior de las provincias y de los pueblos) y la Ins-
truccin para el gobierno econmico y poltico de las provincias de
23 de junio de 1813.
Diputaciones provinciales y Ayuntamientos, rganos colegiados,
son el centro del debate parlamentario. Se discute, fundamentalmen-
te, sobre su naturaleza. Y con dos concepciones enfrentadas: 1) La
Diputacin provincial es un rgano territorial de gobierno y 2) La Di-
putacin provincial es un rgano representativo de los pueblos de la
provincia, cual las Cortes 10 son de toda la nacin 18.
El carcter gubernamental del Ayuntamiento lo defiende, con pa-
sin, el seor Conde de Toreno, ellO de enero de 1812 (Diario de
Sesiones, 2590) subrayndose que los Ayuntamientos son agentes
o subalternos del Poder Ejecutivo, pero dado el modo particular
(es decir, la eleccin) de ser elegidos es necesario ponerles un freno
que es el Jefe Poltico:
Este es el remedio que la Constitucin pienso, intenta establecer para apar-
tar el Federalismo, puesto que no hemos tratado de formar sino una nacin
sola y nica (Diario de Sesiones, p. 2590).
Argelles, el 12 de enero de 1812, insiste en la mIsma idea:
17 El primer Dereeho Administrativo espaol (Burgos, Olivn, Ortiz de Ziga,
pero no Posada Herrera y todava menos Gmez de la Serna) no fue ni un saber cien-
tfico ni tampoco represent el triunfo de la burguesa frente a las clases privilegiadas
del Antiguo Rgimen (frase esta ms bien retrica que analtica), sino que fue funda-
mentalmente el crudo instrumento de una ideologa conservadora y, ms concretamen-
te, antiliberal doceaista (en detalle, Revista de Administracin Pblica 100.
1,720-721 ss.). Esta ideologa dara lugar al Estado administrativo de los Moderados
de 1845. (GALLEeo ANABlTARTE. M E N ~ : N D E Z REXACH, DiAZ LEMA, Derecho de Aguas en
Espaa, 1986.1,265 ss.).
18 Lo representativo se enfrenta a lo gubernativo, corno de forma sencilla se en-
tiende hoy. Representatividad de la Diputaein significa, en Cdiz, que sus miembros
son elegidos por los vecinos, si bien por un sistema indirecto.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en peT.';pectiva histrica 147
Los Ayuntamientos jams fueron considerados como cuerpos representativos.
Frente a esta concepcin, Castillo y Alcocer defienden el carcter
representativo de los Cabildos (Ayuntamientos) y de los diputados
provinciales, porque son elegidos y nombrados por sus respectivos
pueblos:
Unos hombres que ha de elegir el pueblo y cuyas facultades les han de venir
del pueblo o de las Cortes, que son la representacin nacional, y no del Po-
der Ejecutivo, son representantes del pueblo. (Diario de Sesiones de 1:3 de
enero de 1812, p. 2618) 1').
Las discusiones parlamentarias reflejan, segn exponemos, un
equilibrio inestable entre las posturas gubernamentalistas y las repre-
sentativas. El tiempo dar la razn a las ltimas: cuando se reabra
el debate sobre las Diputaciones (Cortes de 1822), a los seores di-
putados no les cabr ninguna duda de que las Diputaciones Provin-
ciales representan a los pueblos de cada provincia; incluso ser fre-
cuente su comparacin con las Cortes.
En 1812-1813 una segunda gran cuestin de debate en relacin
con los rganos colegiados (Diputaciones y Ayuntamientos) es la de
sus funciones y controles.
En realidad, no hay verdadera discusin sobre las funciones de
los Ayuntamientos. Los artculos 319 del Proyecto de Constitucin
(aprobado, 321) y 1 a 15 del Proyecto de Instruccin pasan sin de-
bate. Apenas es de destacar el escrito redactado por los seores Larra-
zbal, Avila y Castillo:
Seor, por nuestras leyes corresponde a los ayuntamientos tener todo el go-
bierno econmico de las provincias. Si aqullas se registran se encontrar
que a los cabildos toca esta facultad, y al jefe poltico ejecutar sus acuerdos,
dirimiendo en discordia :W.
No mucho ms relevante fue el debate sobre las funciones de las
Diputaciones. La cuestin se abre con la discusin del artculo 324
del Proyecto de Constitucin (327 del texto aprobado), que se refiere
al nmero de individuos electos que componen la Diputacin. En pri-
mer lugar, el conde de Toreno: . si se aumenta su nmero crece su
fuerza. La Comisin no ha intentado formar un federalismo... 21, re-
1'1 Manifestacin de Castillo. 10-1-12. p. 2590 Yde Traver al discutir la Instruc-
cin DS. p.
:w DS. p. 2622.
21 DS. p. 2608.
ferencia como se dijo supra a una errnea concepcin del Federalis-
mo, pero que deja bien claro la voluntad de formar un Estado uni-
tario nacional. Tambin ser discutido el artculo 334 del Proyecto
de Constitucin (336, del texto aprobado), donde se conceden al Rey
facultades de suspensin de los vocales de la Diputacin. Aqu,
Larrzabal:
... deba ponerse: a los sujetos que han delinquido, para que jams se pien-
se que el Rey puede suspender sin causa a toda la Diputacin... 22.
y Argelles:
Este artculo es como un medio preventivo, porque el Rey tendr buen cui-
dado en suspender a aquellos que delincan. Por el contrario, si una Diputa-
cin viese que el Rey no tena esa facultad se hara insolente 2:1.
Como ya se indic supra, junto a los rganos colegiados (Ayun-
tamientos y Diputaciones), dos rganos monocrticos cierran el sis-
tema: Alcalde (rgano representativo, elegido por el pueblo) y Jefe
Poltico (nombrado por el Rey). La figura del Alcalde carece de de-
bate sustancial en las Cortes. No as la del Jefe Poltico, que ya le-
vanta recelos. Pero el debate no es de principios, sino sobre cuestio-
nes muy concretas y aun menores (as, presencia obligada o no del
Jefe Poltico en las deliberaciones de la Diputacin Provincial, de la
que forma parte; su carcter de vehculo de comunicacin entre Di-
putacin y Gobierno, etc.). y en lneas generales, an con recelos, la
figura del Jefe Poltico resulta ciertamente reforzada en 1812-1813.
Es significativo, por ejemplo, que no se discuta el artculo 18 de la
Instruccin, donde se faculta al Jefe Poltico para resolver los recur-
sos contra las providencias de Alcaldes y Ayuntamientos; ser en
1822 cuando las Cortes limiten este rgano del Gobierno: la resolu-
cin de estos recursos corresponder definitivamente a las Di-
putaciones.
En sntesis: en 1812-1813 las Cortes discuten un modelo poltico
de Diputaciones y Ayuntamientos y su existencia frente al Jefe Pol-
tico. El eje central del debate es la representatividad-integracin de-
mocrtica de aquellos rganos colegiados. La cuestin de las funcio-
22 ns. p. 2626.
2:\ ns. p. 2626.14 enero 1812. Slo el desconocimiento de las tcnicas jurdieo-
administrativas ha podido llevar a resaltar esta facultad de disolucin como expresin
del centralismo; existe hoy, igual, art. 61.1 de la Ley Reguladora de Bases de Rgi-
men Local de 1985, que regula un rgimen local unnimemente calificado de descen-
tralizador y respetuoso con la autonoma de las Corporaciones Locales.
nes de cada rgano carece de profundidad; ese ser el debate en 1822.
Cerramos los debates de 1812-1813 con dos posiciones enfrenta-
das: Diputaciones y Ayuntamientos como rganos del Gobierno o
como rganos representativos. Los debates en 1822 se abren con la
cuestin supuestamente resuelta: Diputaciones y Ayuntamientos son
rganos representativos 24.
En voz de muchos diputados, la estructura del poder es clara.
Existen dos ejes bien separados: el representativo (Cortes-Diputacio-
nes-Ayuntamientos) y el gubernativo (Gobierno-Jefe Poltico-Alcal-
de, si bien este ltimo tambin es elegido por los vecinos) 2S. y a este
modelo organizativo sigue la distribucin de funciones: a los rganos
colegiados (representativos) compete lo econmico y administrativo;
a los rganos monocrticos, lo poltico-gubernativo-ejecutivo. Al res-
pecto, muy expresivo el seor Castejn:
... debida separacin de las facultades administrativa y econmica y guber-
nativa y poltica, dando las dos primeras a los Ayuntamientos, Diputaciones
Provinciales y, por ltimo, a las Cortes, y las segundas a los alcaldes, jefes
polticos y al Gobierno en su caso 2b.
y el seor Seoane:
La Constitucin reconoce como cuerpos populares a los Ayuntamientos, a las
Diputaciones y a las Cortes, y procura separar de estas corporaciones todo
influjo del Gobierno 27.
Esta estructura del poder pasar sin apenas discusin. La labor
de las Cortes ser entonces llevar a sus ltimas consecuencias nor-
mativas este modelo de organizacin.
2-+ As, seor Melndez (DS. n." 75. p. 1017). Seor Istriz: .. las Cortes, que no
son ms que una emanacin del pueblo, de donde lo son igualmente las Diputaciones
provinciales (DS. n." 75. p. 1020). Seor Romero: . .Ias Diputaciones provinciales
son corporaciones que deben inspirar toda la confianza posible en esta materia, no
slo porque son de un origen popular enteramente hijas del sistema... (DS. n." 75.
p. 1017; sesin del 16 de diciembre de 1822).
2;' Algunas manifestaciones de este planteamiento. El seor Buey propone que
contra las providencias de las Diputaciones resolviendo recursos contra decisiones de
los Ayuntamientos, quede an recurso ante las Cortes (DS. n." 74. p. 1002). Seor Ve-
lasco: Me opongo al arteulo (se refiere al 81 del Proyeeto de Instruccin), porque en
l se dice que las Diputaciones provinciales hayan de dar cuenta al Gobierno, y esto
no me parece constitucional. Todo lo que tiene relacin con los fondos de propios o
arbitrios, no est en la lnea ministerial (DS. n.o' 74. p. 1004; sesin de 15 de diciem-
bre de 1822).
2b DS. n.o' 75. p. 1014.
27 DS. n.o 76. p. 1O:H .
El centro de los debates ser ahora la figura del .Jefe Poltico (r-
gano monocrtico, o unipersonal, en el seno de la Diputacin, nom-
brado por el Rey). Y ser un debate sobre sus funciones, pues en cada
competencia atribuida vern los diputados un recorte a las de Ayun-
tamientos y Diputaciones. Se pretender una distincin tajante entre
10 econmico-administrativo (atribuido a los rganos colegiados re-
presentativos, Ayuntamientos y Diputaciones) y 10 poltico-ejecutivo
(atribuido al Alcalde y al .Jefe Poltico). Es una lucha abierta entre
.Jefe Poltico y Diputaciones, rgano colegiado frente a rgano mono-
crtico, o unipersonal. Lo representativo contra 10 gubernativo. Es la
batana aplazada en 1812-1813, que ahora vencen las Diputa-
ciones 28.
La gran Instruccin de 3 de febrero de 1823, sobre Ayuntamien-
tos y Provincias, .Jefes Polticos y Alcaldes, cuyo ttulo era Instruc-
cin para el gobierno econmico-poltico de las Provincias, fue san-
cionada por el rey el 3 de marzo. El 19 de febrero, unos das antes,
las Cortes extraordinarias cerraban sus sesiones. Pocos meses ms tar-
de, el 1 de octubre de 1823, Fernando VII declaraba nulos y de nin-
gn valor todos los actos del Gobierno namado constitucional desde
el 7 de marzo de 1820. Tras los diez aos de plenitud de poder de
Fernando VIl yel interregno del Estatuto Real en 1834, por Ley de
15 de octubre de 1836, se restableci la Ley de 13 de febrero de
1823, en vigor hasta el 30 de diciembre de 1843.
2..5. Centralismo autoritario y concentracin en 184.5
La nueva organizacin de los Ayuntamientos y de las Diputacio-
nes Provinciales de 8 de enero de 1845 se va a caracterizar por un
predominio de los rganos monocrticos, Alcaldes -esta vez desig-
nados por el Organo Central- y .Jefe Poltico -que se llamar a par-
tir de 1849, Gobernador Civil-, sobre los rganos colegiados (Ayun-
tamientos y Diputaciones), que dejan de ser representativos con un
rgido sistema censatario (solamente podrn votar personas con de-
terminadas rentas), y pierden gran parte de sus competencias en fa-
vor del Alcalde, del .Jefe Poltico-Gobernador o de rganos adminis-
trativos (Consejos Provinciales-contencioso administrativo), designa-
:W Algunas intervenciones en tal sentido: Seor Tstriz (DS. p. 976. 1 : ~ diciembre
1822). Seor Ladrn de Guevara (DS. p. 977.1:3 diciembre 1822). Expresivo el seor
Tstriz, refirindose al jefe poltico: ... vendrn a ser unos verdaderos prefectos de los
franceses, que no puede darse una cosa ms opuesta a la libertad. (DS. n." 978. 1:3
diciembre 1822).
E.';paa 1812: Cdiz, Estado unitario, en pen;pectiva htrica 151
dos por los rganos centrales, que sustituyen a las Diputaciones en
la tutela sobre los Ayuntamientos.
En 1845, las Diputaciones, salvo el caso de repartir las contribu-
ciones entre los Ayuntamientos y sealar el nmero de hombres en
cada uno de ellos del reemplazo para el Ejrcito, tan slo delibera-
ban o eran odas en el resto de los asuntos, mientras que resolvan el
Jefe Poltico o el Gobierno. Los Ayuntamientos, por su parte, resol-
van sobre la administracin de propios, cuidado y reparacin de ca-
minos y mejoras materiales no superiores a 200 2.000 reales, se-
gn el nmero de vecinos, pero el Jefe Poltico poda suspender el
acuerdo. En el resto de las materias (prcticamente toda la vida lo-
cal), los acuerdos del Ayuntamiento no tenan valor ejecutivo: era ne-
cesaria la aprobacin del Jefe Poltico o del Gobierno. Los actos de
inspeccin y tutela sobre las Corporaciones locales estaban excluidos
de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa (R. o. de 26 noviem-
bre 1865).
De acuerdo con las categoras anteriormente mencionadas, el sis-
tema moderado de la organizacin del Estado que se implanta en Es-
paa a partir de 1845, se debe caracterizar como centralismo auto-
ritario concentrado: los rganos centrales y sus delegaciones perif-
ricas (Gobernador, Consejos Provinciales y Ministro-Gobierno) tie-
nen competencia de decisin frente a los Ayuntamientos y las Dipu-
taciones. En segundo lugar, es autoritario (antidemocrtico y antili-
beral) porque el acceso a los cargos es limitado, y algunos de ellos
(Alcaldes y por descontado Gobernadores) son designados por los r-
ganos centrales.
2.6. La imposible estatalidad en el primer Liberalismo espaol
En mitad del siglo XIX, Espaa sufre una profunda crisis de Es-
tado en la cual nadie era culpable, sino las propias circunstancias his-
tricas: el liberalismo democrtico de Cdiz era inaceptable en dicha
poca: toda la Europa conservadora y dominante se reuni y envi
a Espaa los Cien Mil Hijos de San Luis para acabar en 1823 con la
llamada Peste Espaola, es decir, la Constitucin de Cdiz o libera-
lismo espaol; las diversas oscilaciones polticas entre el sistema cons-
titucional y la restauracin del Antiguo Rgimen (1814-1823) tienen
como consecuencia fundamental la prdida del sentido de la autori-
dad y del Estado en Espaa. En la dcima y ltima carta del gran
liberal Quintana a lord HoUand, interesante personaje 29, gran amI-
go de Jovel1anos, se puede leer esta reflexin sobre Espaa:
...estas oscilaciones de esclava a libre y de libre a esclava, estas revueltas,
esta agitacin no son otra cosa que las agonas y convulsiones de un Estado
que fenece. No hay en l fuerza bastante para que el partido que venza, cual-
quiera que sea, pueda conservarse a s mismo. Superfluo sera buscar en este
cuerpo moral, ningn resorte de accin, ningn elemento de vida. Por con-
siguiente est muerto. (Quintana. Obra." Completas. Biblioteca Aut. Esp. XIX.
p.588.)
Esto est escrito por Quintana el 12 de abril de 1824, en su se-
gundo exilio tras el restablecimiento por segunda vez del pleno po-
dero de Fernando VII. Pocos testimonios de la poca reflejan de for-
ma ms grfica la crisis de Estado. Doce aos ms tarde, dando la
razn a ese Estado muerto al que aluda Quintana, un nfimo sar-
gento o cabo poda imponer el restablecimiento de la Constitucin de
Cdiz (La Granja, 1836). El constitucionalismo liberal de Cdiz, bien
intencionado, tuvo un sentido poco realista del Estado, y desaparece,
y con l su gran Ley de 3 de febrero de 1823, en 1843-1845. El con-
cepto de Estado moderado que va a perdurar hasta 1868 fue ms
bien consecuencia de las circunstancias histricas que de un perverso
sentido antiliberal y antidemocrtico. Los moderados pusieron las ba-
ses de una estatalidad que era absolutamente necesaria.
En este sentido no es correcta, desde el punto de vista histrico
global, la frase de Martnez Alcubilla, sobre la famosa Instruccin li-
beral de 3 de febrero de 1823, que coment en su monumental obra
Diccionario de la Administracin Espaola:
Penoso nos es dejar de insertar el texto de esta importantsima Ley VERDA-
DERA INSTRUCCION, como as la llamaba la sabidura de las Cortes que
la formaron (se refiere a la Instruccin de :3 de febrero de 1823) donde con
notable esmero se comprendan las ms escogidas mximas, los ms acerta-
dos preceptos encaminados a la ms recta, a la ms pura, a la ms entendida
Administracin de los pueblos, todo es en ella concreto sobre los diversos ra-
mos que la gestin de los municipios comprende, y preciso es reconocer que,
:N El Dr. Allen que acompa a lord 1Jolland en uno de sus largos viajes por Es-
paa es el autor de un curioso proyecto constitucional para Espaa redactado en 1809,
para complacer a uno de los Vocales de la Junta Suprema despus del decreto de
22 de mayo de 1809, que anunci la convocatoria de Cortes. De haber seguido este
Proyecto (dos Cmaras, la primera hereditaria, corno en Inf:$laterra, cte.) lab Corteb de
Cdiz, el destino de Espaa hubiera sido muy diferente. 1,,1 autor de ebtas lneas ha
encontrado accidentalmente este proyecto en la seccin de Raros de la Biblioteca Na-
cional y espera publicarlo en un futuro prximo (nota sobre ALLEN, GALLEeo ANABI-
TAHTE Yotros, 1.,'1 Derecho de Aguas en } , ~ ~ p a a . 1986. p. 77.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 1 5 ~ 3
aparte de las formas, las Leyes Municipales que han venido sucedindose des-
pus no han mejorado nada; como si se hubiese inspirado exclusivamente el
legislador para hacerlas, en el espritu de bandera poltica que todo 10
preside.
Esto lo escribe Martnez Alcubilla a finales del siglo XIX cuando
ya ha pasado la Ley Moderada de 1845, la Ley del Liberalismo Re-
volucionario de 1868-1870, y las Leyes de Ayuntamientos y Provin-
cias de 1877 y 1880, que aprobaron las fuerzas conservadoras y res-
tauradoras, leyes que permanecieron en vigor hasta 1923. Martnez
Alcubilla se equivoca, porque las leyes de los Ayuntamientos y Pro-
vincias de 1845, independientemente de espreos intereses de grupo,
son manifestacin del necesario cambio de timn, ante la profunda
crisis de Estado y sociedad a la que haba llevado el constituciona-
lismo progresista desde 1836 a 1843, encarnado, en lo que aqu in-
teresa, por la Instruccin de 3 de febrero de 1823.
Desde un punto de vista jurdico-estatal, no poltico-social, que
parece evidente y aqu no interesa -recurdese el golpe de Esparte-
ro de 1840- la inseguridad jurdica (proteccin jurdica; va proce-
sal pertinente; grave confusin entre Tribunales y la Administracin
activa, etc.), est presente en todos los testimonios de la poca de
1836 a 1843:
Mientras no se despoje este caos de rdenes y contrardenes sobre propios y
psitos, montes y plantos, polica urbana y rural, y otros mil ramos impor-
tantes, puede un Consejo o Tribunal, sea cual fuere su nombre, conocer y
decidir con arreglo a las leyes que no hay, o que se desvirtan y contradicen
unas a otras? (Marqus de Valgornera, Revista de Madrid. 1 8 ~ ) 9 . Recogido
en Gallostra, Coleccin de lo Contencioso-Administracin. 1881. p. 128.)
Pocas publicaciones dan una informacin tan precisa sobre la in-
seguridad jurdica en la que se viva en Espaa durante la vigencia
de la Constitucin liberal de 1837, perodo en que se aplic hasta
1843, la Instruccin sobre Diputaciones y Ayuntamientos de 3 de fe-
brero de 1823, como el Boletn de Jurisprudencia y Legislacin: la
materia contractual, los negocios civiles que interesan a la Hacienda
pblica, la venta de los bienes nacionales, etc., son materias en las
que no hay, con frecuencia, una respuesta jurdica segura; en el tras-
cendental asunto, verdadera cuestin de Estado, de la competencia
de los Ayuntamientos en los negocios contenciosos, el jurista conclu-
ye que una profunda oscuridad reina en esta materia (Boletn se-
rie 3.". Tomo IV. p. 345.)
2. 7. Democracia y descentralizacin de pueblos y provincias en Es-
paa frente al centralismo burocrtico bonapartista. Provin-
cias versus Departements y Ayuntamientos versus Com-
munes
Se comprende que con estos datos calificar las primeras leyes de
Ayuntamientos y de Provincias como copia o traslado del
modelo centralista napolenico carece de todo fundamento.
Del llamado modelo francs hay que distinguir dos etapas perfecta-
mente claras: una, la revolucionaria de 1789, y la bonapartista
de 1800. El sistema francs que ha perdurado es el cen-
tralista y antidemocrtico, en la primera Ley revolucionaria
de 14 de diciembre de 1789 sobre organizacin de las Comunas (Mu-
nicipios) y la Ley de 22 de diciembre de 1789 sobre Departamentos
(Provincias) se caracterizaron por su composicin democrtica y re-
pero carecen de la articulada diferencia de competen-
cias ejecutivas-polticas (alcalde y jefe poltico) y administrativas y
econmicas (Ayuntamientos y Diputaciones), principio esencial de las
Instrucciones espaolas sobre esta materia de 1813 y 1823.
En la Ley francesa de 1800 sobre la divisin del territo-
rio en Departamentos y administraciones comunales y municipalida-
des, que es la Ley de marca toda la Administracin terri-
torial francesa hasta ayer mismo, y se caracteriza porque el Prefec-
to es el encargado nico de la Administracin (art. Tt. 11);
un sistema que est en las antpodas del predominio de los r-
ganos colegiados (Ayuntamientos y Diputaciones) en materias admi-
nistrativas y de la Ley espaola de 1823. La Ley bona-
partista de 17 de febrero de 1800 s impuso un sistema de centrali-
zacin jerrquica estableciendo en cada circunscripcin un agente
nico Subprefecto y Alcalde- dependiente del Ministro
del y que estaba asistido por Consejos de distri-
to) y un Consejo de Prefectura con competencia para
los asuntos contencioso-administrativos. Es esta legislacin la que re-
presenta el modelo mtico de la llamada Administracin centralista
burocrtica jerrquica (ms fcil: antiliberal) de Bona-
pero que desde luego nada tiene que como se ha con
la concepcin del primer liberalismo espaol, consagrada en la Ley
de 3 de febrero de 1823: descentralizacin democrtica en las pro-
vincias y centralismo democrtico desconcentrado en los Ayunta-
concepcin por la que los espaoles lucharon y murieron en
su poca, y que fue siempre un mito en el pensamiento liberal espa-
ol, puesta por ltimo en vigor en el Bienio progresista 1854-1856.
Todava con ocasin de la revolucin gloriosa de 1868 se pens en
poner de nuevo en vigor la Instruccin de 3 de febrero de 1823.
Otros datos relevantes para subrayar el diferente arranque espa-
ol y francs son los siguientes: frente al espritu geomtrico y racio-
nalista de la divisin departamental en Francia que cuadricul el
territorio nacional en ms de 80 -hoy son 89- la
divisin provincial espaola tanto en Cdiz 44 provincias)
como en el Trienio Liberal (Decreto de 27 de enero de 52 pro-
vincias) o en 1833 (divisin de Javier de que es la que ha
49 provincias) esta ltima ms que las ante-
la tradicin histrica de las provincias y heredada de
la Espaa del Antiguo Rgimen (<<todos partimos del principio de que
no se destruye ninguna de las antiguas DS 3 octubre
1821; este programa significa dividir los grandes reinos y provincias
para constituir nuevas pero manteniendo las que tenan
una extensin razonable). Tngase en por que la ex-
tensin del territorio francs es ligeramente superior al y fue
dividido en ms de 80 Departamentos frente a tan slo 50 provincias
en de tamao muy superior.
En cuanto a los Ayuntamientos hay que subrayar que el punto
de partida espaol fue el Ayuntamiento Comarca de 1.000 almas
(unos 200 300 as artculo 310 de la Constitucin de C-
diz; este criterio no se respet pero no hay duda de
que el Ayuntamiento o Municipio espaol no prolifer como el fran-
cs: con una poblacin francesa que doblaba a la espaola (20 mi-
llones frente a 10) a principios del siglo en Espaa se formaron
algo ms de 8.000 Municipios mientras que en Francia se constitu-
yeron 44.000 Comunas. Partiendo de la proteica configuracin de los
pueblos en el Antiguo Rgimen co-
es evidente que muchos ncleos de poblacin no
se constituyeron como Ayuntamiento a diferencia de Francia. Sola-
mente entre villas y lugares (escala administrativa relevan-
con alcaldes ordinarios y alcaldes pedneos) se al-
canzaba la cifra de 15.000 pueblos (Censo espaol 1787; Espaa di-
vidida en Provincias e Intendencias y Subdividida en Partidos y Re-
por orden de 1789).
2.8. Cambios institucionales. Antiguo Rgimen y Estado Cons-
titucional
La observacin anterior sobre el evidente respeto a la tradicin
histrica en la divisin provincial de Cdiz da pie a hacer un breve
comentario sobre un aspecto del cambio institucional del Antiguo R-
gimen al Estado Constitucional.
Las investigaciones recientes han demostrado ya de forma feha-
ciente que no hubo una ruptura institucional entre el Antiguo Rgi-
men y el Estado Constitucional de Cdiz. Dejando aparte la gran ins-
titucin de las Cortes, y fijndose en la letra pequea del Derecho
Administrativo, no hay la menor duda de que los doceaistas conci-
bieron un Ayuntamiento con las facultades propias de su instituto
sin pretensin de novedad (Discurso Preliminar LXXI), pero la vo-
luntad nueva fue generalizar el instituto con reglas fijas y uniformes,
por todo el territorio nacional, frente a su escaso nmero en el Anti-
guo Rgimen. El Alcalde constitucional fue Alcalde Ordinario del An-
tiguo Rgimen, despojado de su jurisdiccin civil y penal, ya que en
Cdiz se elevaron a sus ltimas consecuencias las distinciones entre
gubernativo y contencioso del Antiguo Rgimen, concentrando la ju-
risdiccin contenciosa en una nica institucin, los jueces de Primera
Instancia. En cuanto a las dos aparentemente novedosas institucio-
nes de los Jefes Polticos y de las Diputaciones, no dudaron los testi-
gos de la poca en afirmar que .el Corregidor (del Antiguo Rgi-
men) era el Jefe Poltico del Estado Constitucional (Diario de Se-
siones. 16 Junio 1813. p. 5503). Y en cuanto a las Diputaciones se
consideraron como un Ayuntamiento cntrico cumpliendo las mis-
mas funciones que antes los Acuerdos de las Audiencias (Diario de
Sesiones. 12 enero 1812. p. 2610). Como es bien sabido, las Audien-
cias tenan funcin contenciosa, civil y criminal, y tambin guberna-
tiva econmica, en forma de Real Acuerdo, rgano constituido por
los ministros de las Salas Civiles en una Junta. Por eso las Diputa-
ciones Provinciales son herederas de una parte de las competencias
de las Reales Audiencias. La novedad de la Diputacin Provincial es
que es representativa mientras que, obviamente, el Real Acuerdo de
la Audiencia era un rgano burocrtico de gobierno. No se pretende
con esto, establecer continuismos institucionales forzados, sino tan
slo desvelar la permanencia de ciertos lazos institucionales, que fue-
ron desde luego sentidos por los protagonistas de la poca, entre el
nuevo Estado Constitucional y el Antiguo Rgimen: Alcalde Ordina-
rio-Alcalde constitucional; Corregidor-Jefe Poltico; Real Acuerdo de
la Audiencia-Diputacin Provincial; jurisdiccin contenciosa de al-
calde Mayor y Alcalde Ordinario-Juez de Primera Instancia.
2.9. PriviLegio reaL en eL nombramiento de aLcaLdes (1845-1877)
frente a su designacin por Los vecinos (1868-70-1931). Cen-
traLimo democrtico (Diputacin Provincial) y autoritario
(Gobernador Civil)
La visin historiogrfica dominante en Espaa sobre el orden y
relacin entre los rganos centrales y los Municipios y las Provincias,
segn la cual se habra trasladado a Espaa el centralismo jerrqui-
co bonapartista, podra ser cierta formalmente para la legislacin mo-
derada que se instaura en 1845, caracterizada, como se ha dicho, por
un predominio de los rganos monocrticos (alcaldes, jefes polticos-
gobernadores), designados por los rganos centrales, sobre los rga-
nos colegiados (Ayuntamientos y Diputaciones), al perder estas lti-
mas su competencia para resolver los recursos contra los acuerdos de
los Ayuntamientos en favor de unos Consejos Provinciales anlogos
a los Consejos de Prefectura franceses.
Ahora bien, esta visin histrica aparte de olvidarse de medio si-
glo de historia del rgimen local espaol encarnado en la Ley de 3
de febrero de 1823, como se ha dicho, se equivoca tambin; desgra-
ciadamente el Estado moderado de 1845, que sin duda puso las ba-
ses de una mnima estatalidad nacional en forma de un Estado ad-
ministrativo (Jurisdiccin contenciosa, Obras pblicas, contratos ad-
ministrativos, etc.), estuvo mucho ms determinado por acabar con
la organizacin de una democracia civil y de otra militar (repre-
sentada por el Gobierno interior de los pueblos, tal como estaba re-
gulado en la Ley de 3 de febrero de 1823, y por la Milicia Nacional),
que por la voluntad de crear una accin fuerte, unitaria y central del
Estado, es decir, una estructura de accin organizada y planeada
por la unidad de decisin y obra (definicin de Herman Heller so-
bre el Estado, StaatsLehre, 1934, pp. 228 ss., hay edicin espaola).
As, con las expresiones entrecomilladas ms arriba, lo declar pala-
dinamente Donoso Corts en su Dictamen y Discurso sobre la Refor-
ma del Texto Constitucional de 1837 -bajo el que estaba vigente la
Ley de 3 de febrero de 1823- al presentar el texto constitucional
que en 1844 iba a ser la Constitucin de 23 de mayo de 1845 (Do-
noso Corts, Obras compLetas, Tomo 11, p. 10).
Uno de los datos ms relevantes del autoritarismo del Ayunta-
miento moderado frente a la organizacin democrtica del Ayunta-
miento liberal, con su Gobierno interior de los pueblos, es el pri-
vilegio real de nombrar Alcalde en 1845 frente a su eleccin por los
regidores (concejales) en el Ayuntamiento liberal (art. 214 de la
Constitucin de Cdiz). La Constitucin liberal de 1837 sigui pro-
clamando que el gobierno interior de los pueblos se ejerca por los
Ayuntamientos nombrados por los vecinos (art. 70). Este gobierno
interior democrtico es el que se desmonta, expresamente, con ver-
dadera obsesin, por las fuerzas conservadoras en 1845, cuya Cons-
titucin (art. 73) declara que slo los Ayuntamientos y no los alcal-
des sern nombrados por los vecinos; de acuerdo con sto el artcu-
lo 9 de la Ley Municipal de 1845 dispone que los alcaldes sern nom-
brados por el Rey en todas las capitales de Provincia y en las capi-
tales de partido judicial cuya poblacin llege a 2.000 vecinos, y por
el Jefe Poltico en los dems pueblos.
Este privilegio real de nombramiento de alcaldes, claramente an-
ti democrtico, va a ser una constante del Rgimen local espaol mo-
derado o conservador. Frente a las Leyes municipales liberales revo-
lucionarias de 1868 y 1870, que respetuosas con su tradicin ideo-
lgica, regulaban la eleccin de alcaldes por concejales (art. 4 : : ~ y 48
respectivamente), la Constitucin de 1876 recoge el texto literal de
la Constitucin de 1845:
Habr en los pueblos Alcaldes y Ayuntamientos. Los Ayuntamientos sern
nombrados por los vecinos a quienes la Ley confiera este derecho (arts. 7 ~ 3
de 1845 y 8 ~ 3 de 1876).
De acuerdo con este precepto constitucional y modificando expre-
samente la legislacin anterior, el artculo 49 de la Ley Municipal de
2 de octubre de 1877 dispone que el Rey podr nombrar de entre los
concejales los Alcaldes de las capitales de provincia, de las cabezas
de Partido judicial y de los pueblos que tengan igualo mayor vecin-
dario que aqullas, siempre que no bajen de 6.000 habitantes, repi-
tiendo as prcticamente el precepto de 1845.
Autoritarismo y democracia en los Ayuntamientos espaoles de
la poca contempornea, parecen entrelazados en un fatal mito del
eterno retorno. As, con esta tradicin no debe extraar que la Cons-
titucin republicana en 1931, recogiese en su artculo 9 un precepto
peculiar e inslito, comparado con los textos constitucionales eu-
ropeos:
Los Alcaldes sern designados siempre por eleccin directa del pueblo o por
el Ayuntamiento.
Igual que en 1876, el artculo 62 del Texto Articulado de la Ley
de Rgimen Local de 1955 (Ley de Bases de 1945, y primer texto
articulado el 26 diciembre 1950), determina que el alcalde ser nom-
brado por el Ministro de la Gobernacin en las capitales de provincia
yen los municipios de ms de 10.000 habitantes. El prrafo segundo
de este artculo ordena adems que el nombramiento corresponder
al Gobernador Civil de la provincia en los dems municipios, lo cual
nos retrotrae a la regulacin de 1845.
A la luz de este material que muestra que en Espaa las Corpo-
raciones locales se han constituido con principios polticos radical-
mente opuestos como son la democracia representativa y el autorita-
rismo, pretender ver la evolucin del Rgimen local espaol como un
proceso de centralizacin hacia la descentralizacin, que culmina con
la desaparicin de la alzada y la tutela no es serio. El centralismo de-
mocrtico y desconcentrado de los Ayuntamientos en 1813 y sobre
todo en 1823 es la antpoda del centralismo autoritario y concentra-
cin del Ayuntamiento de 1845; no es lo mismo la centralizacin-de-
pendencia de un rgano colegiado democrtico (una Diputacin), que
de un rgano monocrtico no elegido (Gobernador Civil). El Ayun-
tamiento con base democrtica falseada con caciquismos y oligar-
quas y con designacin autoritaria de Alcaldes de la Restauracin,
es muy diferente a un Ayuntamiento democrtico de 1868-1870; el
Ayuntamiento de 1868 no estaba sometido a la autoridad y direccin
administrativa de la Diputacin y del Gobierno de la Provincia en los
asuntos que la Ley les comete exclusiva e independientemente (Ley
Municipal, arto 163): se trataba de una larga lista de asuntos, frente
a otros en los que se necesitaba la aprobacin de la Diputacin, o de
la Diputacin y el Gobernador de la Provincia; las providencias del
gobernador en materia que pudiesen ser objeto de la va contencio-
so-administrativa slo eran reclamables ante las Audiencias Territo-
riales, segn la Ley Provincial de 1868 (art. 85). La Ley Municipal
de 1870 (arts. 161, 168 Y 84), regul un recurso de alzada contra
los acuerdos dictados en asuntos de la competencia del Ayuntamien-
to ante la Comisin Provincial (compuesta por cinco diputados) pre-
sidida por el Gobernador, pero sin voto (arts. 58 y 61 de la Ley Pro-
vincial de 1870). Frente a eso la Ley Municipal de 1877 regul un
recurso de alzada, esta vez ante el Gobernador que oira a la Comi-
sin Provincial antes de resolver los acuerdos dictados por los Ayun-
tamientos (art. 171 de la Ley Municipal de 1877).
Un centralismo democrtico (dependencia de un rgano popular
elegido democrticamente) es muy diferente de un centralismo pol-
tico-burocrtico (depender de un cargo poltico designado por el po-
der central). Adems y como se ha dicho el privilegio real de nom-
bramiento de Alcalde condiciona radicalmente al Ayuntamiento mo-
derado de 1845 o de la Restauracin de 1877, frente al gobierno in-
terior de los Ayuntamientos y Alcaldes nombrados por todos los ve-
cinos, quintaesencia del Ayuntamiento liberal y democrtico en la tra-
dicin espaola. Por ltimo, el control de los acuerdos municipales y
provinciales por Tribunales ordinarios, que es el sistema de
1868-1870, es algo muy diferente al control por una peculiar juris-
diccin gubernativa llamada contencioso-administrativa en 1877. Es
un verdadero sarcasmo pasar por encima de todas estas diferencias
institucionales y ver en nuestra tradicin histrica un nico Ayunta-
miento, legalista, uniformista y centralizado.
2.10. 1877-1923: sufragio universal y centralismo: visin for-
malista
La inexistencia de una verdadera centralizacin en la organiza-
cin del Estado espaol, se confirma an en la poca de la Restau-
racin (1876-1923). Con Leyes Municipales y Provinciales (2 octu-
bre 1877 y 29 agosto 1882) respetuosas para la poca con la auto-
noma y funcionamiento de Ayuntamientos y Provincias, el sistema
qued pervertido por un falseamiento permanente del proceso elec-
toral, de tal manera que el rgimen jurdico y poltico de la poca,
frente a conceptos formales, y que nada dicen sobre el funcionamien-
to real, como centralizacin y descentralizacin, fue un gobierno de
oligarqua, y caciquismo, en frase de Costa, pese a que a finales del
siglo XIX en Espaa se haba instaurado ya el sufragio universal (Ley
26 junio 1890). Ya haba sido muy significativa la aparicin en el Es-
tado moderado de 1845 a 1868 de la figura del gran elector en la
persona de Posada Herrera, muy ilustre administrativista y hombre
pblico; todo esto ocurre cuando en los pocos, pero relevantes pases
de Europa occidental -entre los que desde luego est Espaa por su
historia y cultura en primer lugar- empezaba a respetarse cada vez
ms el proceso electoral.
De acuerdo con las Leyes de 1877 el orden se caracterizaba por
una institucin autoritaria: nombramientos de Alcaldes por el Rey;
el funcionamiento del Ayuntamiento estaba centralizado, no respec-
to a la Diputacin (como en Cdiz, y en gran parte tambin en
1868-1870, como se ha visto), sino respecto del Gobernador (ante el
que se presentaba el recurso de alzada por los que se considerasen
perjudicados por acuerdos municipales), pero desconcentrado, en vir-
tud de la amplia gama de facultades de resolver que tena el Ayun-
tamiento, con puntos concretos en los que era necesaria autorizacin
o aprobacin del gobernador o del gobierno (reforma de estableci-
mientos de beneficiencia, podas y cortas en montes, y contratacin,
enajenacin, etc., de bienes inmuebles). Esta centralizacin no debe
ser muy diferente a la de los Ayuntamientos del resto de los pases
europeos de la poca, muchos de los cuales tenan un sistema repre-
sentativo formalmente ms restringido que el espaol. El sistema es-
paol no evolucion -como ocurri en algunos pases europeos- ha-
cia una plena descentralizacin democrtica (aunque sorprendera
comprobar las tcnicas de control, que existen en algunos pases eu-
ropeos como, por ejemplo, en Alemania, donde las licencias de urba-
nismo las otorga una autoridad especfica que es la Baubehorde, es
decir la autoridad de edificacin, que a veces no es el propio Ayun-
tamiento) porque el orden fue pervertido por la oligarqua y el caci-
quismo, es decir, por la unin de los caciques locales con la oligar-
qua poltica de los partidos, sistema que quedaba configurado por
los recursos de alzada del Ayuntamiento al Gobernador, y del Gober-
nador al Ministro de la Gobernacin. Contra esta indebida amplia-
cin del recurso de alzada, y toda su secuela de sometimientos del
Ayuntamiento, se public el real decreto de 15 de noviembre de 1909,
llamado de descentralizacin administrativa (eliminacin formal del
recurso de alzada en asuntos de exclusiva competencia municipal,
otorgamiento de capacidad jurdica a los Ayuntamientos, etc.). En
realidad, el sistema estaba corrompido por la base; la representacin
y las elecciones eran pura fantasa, ante una masa analfabeta y en
gran parte hambrienta. El Estatuto de Calvo-Sotelo trat de implan-
tar la descentralizacin en 1924 declarando como principio que los
acuerdos de los Ayuntamientos causaban estado en la va gubernati-
va y contra ellos slo cabra el recurso contencioso-administrativo
(art. 253 del Estatuto); se pona fin con esta disposicin al recurso
de alzada, tpica expresin jurdico formal de la dependencia del Mu-
nicipio JO. La Ley Municipal de la Repblica de 31 de octubre de
1935, trajo por su parte, la plena democratizacin. Democracia y des-
centralizacin coinciden con la mxima crisis del Estado y de la so-
ciedad en Espaa.
2.11. Falsa conciencia y poder constituyente: 1931-1978
Esta falsa conciencia histrica que ha mezclado un autntico sis-
tema democrtico y representativo con un orden descentralizado en-
tre los rganos centrales y las Provincias y Ayuntamientos, ha con-
dicionado al poder constituyente espaol que, en momentos claves
como en 1931 y 1978, ha tomado la decisin fu ndamental de pro-
clamar la soberana popular y nacional, principio indiscutible en el
;lO Como se ha dicho [supra, A)], el recurso de alzada es un dato de dependencia;
tiene ms importancia, sin embargo, el deber de cumplir directrices y circulares, dic-
tadas por otro sujeto, para la actuacin ordinaria de un rgano o de una entidad, cu-
yos actos no son normalmente recurridos; el modelo de Calvo-Sotelo estaba, por otra
parte, lastrado por la representacin corporativa (art. 4 ; ~ del Estatuto).
Estado moderno, pero al mismo tiempo ha proclamado la decisin
fundamental de una organizacin descentralizada de gran estilo en re-
giones, Comunidades Autnomas, Provincias y Municipios. Saliendo
el pas de un profundo sistema oligrquico caciquil (la Restauracin
1876-1923) y de una dcada de autoritarismo (Primo de Rivera
1923-1931), la adopcin conjunta de ambas decisiones polticas fun-
damentales, democracia y descentralizacin era imprudente. Lo mis-
mo ocurre en 1978 cuando simultneamente se instaura tambin la
decisin poltica fundamental por la democracia y un sistema extraor-
dinariamente complejo de descentralizacin poltica y administrativa
en Comunidades Autnomas, Provincias y Municipios. Aqu se apre-
cia la importancia que tiene la recta conciencia histrica, y el no con-
fundir principios de orden diferentes, como son la democracia y re-
presentacin por un lado, y la descentralizacin, por otro. Tras cerca
de cuarenta aos de un sistema autoritario, con una singular repre-
sentacin orgnica -que no resista el ms mnimo anlisis-, as
como un profundo orden centralizado, no era un sntoma de pruden-
cia por parte del poder constituyente espaol de 1978, querer im-
plantar de forma fulminante e inmediata la decisin poltica por la
democracia y por una descentralizacin de gran estilo. Democracia y
representacin eran incuestionables, pero el sistema autonmico con
descentralizacin poltica en regiones y amplia descentralizacin ad-
ministrativa en Provincias, y sobre todo, en Municipios, exiga mu-
cha ms prudencia y estudio. El coste de ambas decisiones del poder
constituyente para la estatalidad espaola podrn solamente valorar-
lo las generaciones futuras.
Sobre esta cuestin ya hace diez aos, el autor de estas lneas
escriba:
Es esta profunda conviccin del frreo centralismo que ha dominado la vida
poltico-administrativa espaola desde principios del siglo XIX -que se ex-
presa en las mnimas competencias de las entidades locales y en control po-
ltico, jurdico y financiero del gobierno sobre ellas- la que explica el esta-
Hido en 1978 de la Autonoma, que debe ser aqu enfrentada -como un dios
bueno que desplaza al dios malo, Quetzalcatl a Hitzlipotl en el Mjico pre-
hispnico, a la centralizacin. Todava quiz est en el recuerdo del lector el
espectculo valleinclanesco de una inarticulada masa gritando: Andaluca,
slo te salvar la Autonoma (Hacienda.,; locales 1, 1980, pp. 16 Y 17).
3. Cdiz un Estado unitario y democrtico descentralizado,
prematuro y dbil. La cuestin foral
El Estado constitucional espaol que surge en Cdiz en 1812 debe
ser calificado tras este anlisis como un Estado unitario, descentra-
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en per:;pectiva htrica 16:3
lizado en las Provincias y con fuerte desconcentracin en los Ayun-
tamientos; adems su sistema poltico fue la Democracia y no el Au-
toritarismo, porque todos los vecinos o ciudadanos de cada pueblo
elegan a determinados electores que a su vez nombraban a los Al-
caldes y regidores (arts. 303 y 314), o porque todos los ciudadanos
avecindados componan las Juntas electorales de parroquia que nom-
braban un elector parroquial, todos los cuales compondran la Junta
electoral del partido, que nombraba al elector o electores para for-
mar la Junta electoral de Provincia (arts. 35, 59 y 78 de la Consti-
tucin de Cdiz) la cual a su vez nombraba a los diputados a Cortes,
o a las Diputaciones provinciales. Es bien conocido que el concepto
de vecino en la poca, en lneas generales eran los parroquianos ma-
yores de veinticinco aos con casa abierta.
La forma de Estado unitario es la que ha perdurado en Espaa
hasta nuestros das, salvo el peculiar interregno de la nonata Consti-
tucin de la Repblica Federal de 1873, que declar 15 Estados (An-
daluca Alta, Baja, Castilla La Nueva, etc.) en el actual territorio na-
cional ms los dos Estados de Cuba y Puerto Rico que componan to-
dos ellos la Nacin espaola como Repblica Federal. Pero el Estado
unitario espaol de la poca constitucional naci fuera de su tiempo:
la soberana nacional de 1812 era inaceptable para las dinastas rei-
nantes y todo el movimiento de la Restauracin; cuando en 1820 se
restableci la Constitucin de Cdiz, las fuerzas restauradoras pac-
taron en 1822 en Verona el envo a Espaa de un ejrcito para ter-
minar con un rgimen Constitucional ajeno al momento hitrico, que
a lo sumo permita Cartas otorgadas o instrumentos constitucionales
similares (Francia, la Carta de 14 junio 1814; que influy en las
Constituciones del sur de Alemania, Baviera 1818, Wrttemberg
1819 y Baden 1818: Prusia tendra su primera Constitucin en 1850
sin declaracin de soberana nacional, sino fundamentada sobre el
principio monrquico, etc.). Singular destino histrico: cuando Es-
paa recibe una Carta Otorgada, el Estatuto Real de 1834, Euro-
pa haba entrado ya en otra poca: la Carta pactada francesa de
14 de agosto de 1830, la Constitucin Monrquica belga de 1831,
que se asienta sobre el principio les tous pouvoirs manent de la Na-
tion (art. 25); en 1832 la primera Reform Bill en Inglaterra, inau-
gura una representacin ms autntica.
El Liberalismo, la representacin nacional y la descentralizacin
llegaron demasiado pronto a Espaa. La inseguridad jurdica y po-
ltica que produjo la Ley de 3 de febrero de 1823, con 52 [49] pro-
vincias, verdaderos cuerpos polticos representativos y miles de Ayun-
tamientos constitucionales con sus milicias nacionales, cuando se res-
tableci esta Ley el 15 de octubre de 1836, afect definitivamente a
la estatalidad espaola que en lugar de evolucionar como otros pa-
ses europeos, de un orden fuerte y centralizado a un orden cada vez
ms representativo y descentralizado, sufri cambios bruscos, cuyo
nico resultado seguro fue la prdida de la cultura de Estado y de
Autoridad, sin la cual no cabe orden y progreso. El Estado Consti-
tucional espaol, en virtud de los vaivenes poltico-institucionales que
sufri en 1814, en 1820, en 1823, en 1836, en 1843/1845, en 1854,
1856 Y1868, 1873 Y1874, no se convirti en un Estado centraliza-
do ni descentralizado, sino en un orden poltico administrativo dbil
ante el cual tampoco se encontraba una sociedad fuerte y organiza-
da. El gran dualismo del Estado y de la sociedad civil o burguesa
que domina el siglo XIX en Europa, y que fue profundamente capta-
do por Hegel en su Filosofa del Derecho (Grundlinien der Philosop-
hie des Rechts, 1821, pp. 5183 Yss., 5257 y ss.) a principios de di-
cho siglo, no se plante realmente en Espaa, donde no hubo ni Es-
tado ni sociedad, sino como describi grficamente Joaqun Costa
Oligarqua y caciquismo.
Si hay un dato de la debilidad del Estado espaol, es la cuestin
foral, o en concreto la llamada Ley Paccionada en 1841 y el R-
gimen de los conciertos econmicos vascos y navarros. En la actua-
lidad con la descentralizacin de gran estilo que ha introducido la
Constitucin de 1978 en su artculo 2.", la cuestin foral, en princi-
pio, est ya enmarcada en un orden constitucional que se asienta so-
bre la autonoma de las nacionalidades y regiones de Espaa, con 10
cual esta cuestin ha perdido gran parte de su virulencia poltico-ju-
rdica, aunque indudablemente siguen y seguirn existiendo proble-
mas de competencia.
De la vieja cuestin foral, quedan todava dos institutos jurdicos,
por una parte la Ley de 16 de agosto de 1841, muy incorrectamente
llamada Ley Paccionada que organiza la Administracin general
de Navarra, y los llamados Conciertos econmicos con las Provincias
Vascongadas y hoy con el Pas Vasco y Navarra.
Estas son las nicas originalidades que el Derecho pblico espa-
ol ha aportado al Derecho pblico europeo: una peculiar Ley Pac-
cionada (i!) y unos conciertos, o convenios o pactos, entre el Estado
y unas Demarcaciones territoriales, cuyo objeto es poder pblico (i!):
imposicin, gestin y recaudacin de tributos. Este es un triste honor
del Derecho pblico espaol, ya que ambas originalidades son dos ab-
surdos jurdicos en un Estado unitario fundamentado en la Sobera-
na Nacional (o Soberana compartida, rey y Cortes), como es el Es-
tado espaol desde 1812, aunque seran igualmente absurdas en un
Estado Federal.
Es evidente que sobre esta materia, tan slo se puede hacer aqu
una brevsima referencia :H. Una Ley Paccionada es una expresin
contradictoria porque las Leyes son actos jurdicos unilaterales y ex-
presin del poder estatal, lo que no impide que haya leyes con pro-
cedimientos especiales de elaboracin (vid. en este sentido apuntado,
STC 179/1989, de 2 de noviembre). Por otra parte, los conciertos
econmicos jams pueden ser contratos como ha pretendido cierta
doctrina foralista, porque su objeto (normas sobre impuestos, tribu-
tos, etc.) es una res extra commercium. Los conciertos econmicos
aprobados por decretos no son ms que reglamentos aprobados por
un procedimiento especial de elaboracin. Pero lo ms interesante de
todo esto, es cmo Navarra y las Provincias Vascongadas a partir de
1841 la primera, y de unas oscuras rdenes de 1845, 1849 Y 1853
y de un Real Decreto de 1844, las segundas, fueron ampliando sus
competencias en un proceso de desvirtuacin de los textos legales,
absolutamente sorprendente y que slo tiene una explicacin: la in-
creble debilidad del Estado espaol. Cuesta realmente creer que
un Estado basado en la igualdad ante la Ley y en la Soberana Na-
cional, pudiese admitir la existencia de una parte de la poblacin
que ni haca servicio militar, ni pagaba impuestos, salvo con los do-
nativos voluntarios. Es un dato revelador de la quebradiza estata-
lidad espaola que los conciertos econmicos concebidos por C-
novas en 1876 como un arreglo provisional, ya que no se poda im-
poner de forma inmediata la fiscalidad del Estado en las Provin-
cias Vascongadas, fueron el instrumento para ir creando un rgi-
men administrativo propio. La supremaca de las Diputaciones na-
varra y vasca sobre los Ayuntamientos, concebida exclusivamente
para garantizar el pago del cupo del concierto desvirtuando las ins-
tituciones y los textos, se convierte en una supremaca poltica ad-
ministrativa. Es una de las ironas histricas el que el modelo do-
ceaista que concibi las Diputaciones como Ayuntamientos cn-
tricos que englobaban a todos los que estaban en la Provincia, per-
durase por los ms extraos vericuetos, en Navarra y en las Pro-
'32
vincias Vascongadas' .
:H GALLEGO ANABITARTE. Adaptacin del Estatuto de las Provincias Vasconga-
das, Libro Homenaje a Calvo-Sote/o. 1975. pp. 685 Y706.
:12 Como la cuestin de los fueros -salvo la cuestin del Derecho civil o fami-
lia- se reduce a poder y dinero, es curioso observar cmo en la Sesin de 2 de sep-
tiembre de 1811, de las Cortes de Cdiz, Muoz Torrero declar que la Comisin Cons-
titucional no se haba propuesto rebajar los fueros de los navarros y aragoneses, sino
elevar a stos los de los andaluces, castellanos, etc. igualndolos de esta manera to-
dos para que juntos formen una sola familia con las mismas leyes y gobierno. A la
luz del desarrollo posterior del sistema foral de vascos y navarros que cristaliz, fun-
damentalmente, en una supremada poltica, administrativa y financiera de las Dipu-
Desde el punto de vista jurdico estatal, la Ley Paccionada y
los conciertos econmicos y todo lo que hay detrs de ellos, no cons-
tituyen ms que una prueba ms de un Estado dbil, y que apenas
se mantena con muletas.
Cdiz, como Estado unitario descentralizado provincialmente y
desconcentrado municipalmente, que es como nace Espaa al Cons-
sobre el espaol, y sobre todo su De-
recho publico' . , el mas profundo mterrogante.
taciones sobre los Ayuntamientos, hay que concluir que justamente ste era el modelo
doceaista previsto para todo el territorio nacional. El autor siente ofrecer tan slo
este breve pero contundente juicio sobre la cuestin foral que est fundamentado en
una extensa investigacin -sin publicar, salvo el captulo citado en nota anterior-
que realiz para determinadas instituciones pblicas, hace ms de diez aos, sobre los
Conciertos econmicos vasco-navarros.
:l:l eYr. Revista de Administracin Pblica 100-102 1, pp. 70.') y ss., y Li-
bro Homenaje a GarGa- Trevijano, 1982, pp. .')27 y ss., donde se aplica la evolucin
y configuracin del Derecho Pblico (Poltico y Administrativo) espaol, en manuales
y monografas, y en los planes de estudio universitarios, en relacin con la crisis de
Estado del siglo XVIII al XIX, y con la tensin Estado-Sociedad del siglo XIX y xx.

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