Universidade de Braslia FACE Departamento de Economia INTRODUO ECONOMIA 2/2005 4 Unidade - Texto de Leitura n 23

INFLAO E POLTICA ANTIINFLACIONRIA NO BRASIL

Flvio Rabelo Versiani

1. Antecedentes

O Brasil tem longa experincia inflacionria. Nas primeiras dcadas do sculo XX, os indicadores disponveis, embora precrios, indicam uma mdia anual de aumento de preos de cerca de 5% ao ano. Na dcada de 1940, quando ndicadores de inflao de base mais ampla se tornam disponveis, a porcentagem de aumento anual de preos atinge, regularmente, dois algarismos. Da em diante, a tendncia geral de crescimento constante dos ndices inflacionrios, at os valores estratosfricos, superiores a 2.000% por ano, observados no incio dos anos 1990. H apenas uma interrupo nessa propenso de longo prazo acelerao inflacionria: o perodo entre 1964 o incio dos anos setenta, quando a inflao tendeu a cair de forma continuada. Foi s aps 1994, ano do Plano Real, que se interrompeu a tendncia a taxas de inflao cada vez mais altas: os aumentos de preos observados, desde ento (ou quedas, em alguns perodos), passaram a ter ordens de grandeza mais congruentes com a experincia internacional. Ver os nmeros da Tabela 1, onde se mostra a evoluo, entre 1939 e 2002, de trs ndices de inflao: o Deflator Implcito do PIB, o ndice Geral de Preos (Disponibilidade Interna), da Fundao Getlio Vargas, e o ndice do Custo de Vida para a cidade de So Paulo, da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo.1

Notar que o ndice inflacionrio mais usado, atualmente, no balizamento da poltica econmica, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA, s passou a ser produzido em 1979.

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Tabela 1 BRASIL: NDICES DE INFLAO, 19392002 (Taxas mdias anuais, em %) NDICES DE PREOS PERODO Deflator Implcito do PIB 1939 - 1948 1949 - 1958 1959 - 1964 1965 - 1972 1973 - 1980 1981 - 1987 1988 - 1994 1995 - 1996 12,0 14,6 52,4 28,2 46,2 162,7 1.470,2 47,5 ndice de Preos ao Consumidor So Paulo (FIPE) 17,1 16,9 57,7 27,0 43,4 170,2 1.312,5 16,6 5,5 6,4 ndice Geral de Preos - Disponibilidade. Interna (FGV) 11,0 16,4 56,9 24,7 49,1 192,3 1.391,0 12,1 12,6 7,0

7,2 1997- 2002 11,6 (*) 2003 - 2005 (*) 2003-2004 Fonte: calculado de dados em IPEADATA.

Essa convivncia com a inflao deu origem, como era natural, a uma vasta literatura sobre o diagnstico do fenmeno inflacionrio brasileiro e as possveis teraputicas a serem aplicadas.

2. Monetarismo e estruturalismo

No perodo anterior aos anos setenta, destacou-se o debate entre duas interpretaes do processo inflacionrio, rotuladas, na poca, de monetarista e estruturalista. A discusso se referia no s ao caso brasileiro mas, de forma geral, inflao em pases da Amrica Latina. A posio monetarista (defendida, entre ns, por economistas como Mrio Henrique Simonsen e Roberto Campos), enfatizava em linha com as teorias correntes sobre inflao, na literatura econmica a importncia de presses de demanda, derivadas de uma expanso monetria excessiva. Esse excesso de moeda decorreria sobretudo de polticas econmicas incorretas: aumento de gastos governamentais alm das receitas de impostos, sendo o dficit financiado por emisso de moeda; concesso de aumentos salariais acima dos aumentos de produtividade,

3 pressionando para cima custos e preos e forando expanses de crdito. A seqncia causal bsica seria, assim: aumento de moeda, aumento de demanda, aumento de preos. O remdio estaria em medidas como uma poltica de conteno de gastos e aumento de receitas pblicas, possibilitando maior disciplina fiscal e monetria, e na adoo de formas no-inflacionrias de cobertura dos dficits pblicos, quando estes ocorressem.

A essa viso contrapunha-se a interpretao estruturalista da inflao (associada a nomes como Celso Furtado e Maria da Conceio Tavares), que sustentava que a causa bsica do fenmeno inflacionrio brasileiro no eram excessos de demanda, mas sim inelasticidades de oferta: numa economia em crescimento, e passando por transformaes estruturais rpidas (industrializao, urbanizao, etc.), a expanso da demanda por certos bens e servios (como alimentos, produtos importados, energia e transporte) no poderia ser respondida imediatamente por um aumento correspondente da oferta, o que traria presses inflacionrias; a teraputica monetarista, se aplicada, traria apenas recesso, sem resolver os problemas estruturais de oferta (que no seriam passveis de correo no curto prazo). Os estruturalistas tendiam a achar que os custos sociais da inflao (pelo menos nos nveis ento observados) eram inferiores ao de polticas antiinflacionrias de efeito recessivo. Os governos aps o golpe militar de 1964, especialmente o primeiro deles, entre 1964 e 1967, quando Roberto Campos foi Ministro do Planejamento, trouxeram uma oportunidade de aplicao do receiturio monetarista. De fato, as reformas dos anos subseqentes (no sistema bancrio e financeiro, no mercado de capitais, no regime tributrio, etc.) tenderam a ampliar as receitas e reduzir os gastos pblicos, favorecendo o equilbrio fiscal; e propiciaram tambm ao governo, com a introduo da correo monetria nos ttulos pblicos (os quais se tornaram, assim, uma aplicao atraente para investidores), um instrumento no-inflacionrio de financiamento de dficits. Houve ainda, nesse perodo, um considervel arrocho salarial, facilitado pela represso imposta pelo regime militar aos sindicatos e movimentos reivindicatrios; isso tambm favoreceu a queda da inflao, malgrado o efeito socialmente perverso.

As polticas seguidas nesse perodo tiveram, em conjunto, um efeito antiinflacionrio importante: medida pelo deflator implcito do PIB, a inflao anual caiu de 89,5%, em 1964, para 19,4%, em 1971. Houve, por outro lado, certa retrao do

4 crescimento econmico, embora de pequeno alcance e durao: observou-se uma reduo de cerca de 0,5% no PIB per capita, em 1965, mas a expanso em ritmo vigoroso foi retomada em 1966, e especialmente em 19681974 perodo em que o crescimento do PIB per capita atingiu taxas excepcionalmente altas (um aumento mdio anual de 7,8%, nesses seis anos).2

Os resultados positivos do programa antiinflacionrio dos anos sessenta queda substancial nas taxas de amento dos preos, sem efeitos recessivos importantes reforaram a idia de que as causas da inflao, e as polticas para combat-la, eram basicamente as apontadas pelos monetaristas.

3. Os anos setenta e oitenta

Nos primeiros anos da dcada de 1970, os ndices de preos voltaram a subir (v. a Tabela 1), o que foi de incio atribudo, em particular na tica governamental, essencialmente aos efeitos do choque do petrleo, de 1973 a sbita e violenta elevao nos preos desse produto, decidida naquele ano pela OPEP (Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo), e que causou aumentos generalizados de custos e de preos, com repercusses em toda a economia mundial. Especialmente afetados foram os pases, como o Brasil, que dependiam fortemente, na poca, de importaes de petrleo e derivados.

A ocorrncia de outro aumento nos preos de petrleo, em 1979 (o chamado segundo choque do petrleo), provocou presses renovadas sobre os custos, e foi certamente um fator na acelerao inflacionria observada a partir desse ano. Alm disso, ocorreu tambm, nesse perodo, em fins de 1998, uma grande elevao nas taxas de juros internacionais, aumentando substancialmente o nus do servio da dvida externa acumulada nos anos anteriores; a assuno de boa parte desse nus pelo governo contribuiu para desequilibrar as finanas pblicas, o que ter sido outro elemento de elevao de preos.3 As taxas de aumento de preos atingiram, nesses anos,
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Computado de nmeros em IPEADATA. Os demais dados citados abaixo podem ser encontrados nessa fonte ou em: BANCO CENTRAL DO BRASIL, Boletim. 3 Embora o financiamento de dficits pblicos se fizesse no por simples emisso de moeda, como em perodos anteriores, mas pela venda de ttulos pblicos ao setor privado, argumenta-se que o aumento no estoque desses ttulos em poder do pblico tinha, nessa fase, efeito inflacionrio. A razo disso que os

5 patamares nunca antes observados, superando os 100% ao ano, no incio da dcada de oitenta, e os 200% ao ano, em 1984-85.

Algumas caractersticas do agravamento da inflao, a partir de 1979, sugeriram a analistas contemporneos a relevncia, no perodo, de outro fator inflacionrio, alm dos relacionados a presses de demanda ou choques de custo. Chamava ateno o fato de que a acelerao inflacionria se desse ao mesmo tempo em que ocorria uma forte contrao da atividade econmica, associada a polticas recessivas ento adotadas. Efetivamente, o PIB per capita reduziu-se em mais de 12%, entre 1980 e 1983 o maior recuo registrado no Pas em qualquer poca , sendo preciso esperar at 1986 para que o produto per capita superasse (em 1%) o do incio da dcada. A inflao parecia imune a redues na renda e na demanda; no era fcil conciliar esse quadro com as explicaes tradicionais do processo inflacionrio.

Ganhou terreno, nesse contexto, o argumento de que a inflao do perodo tinha um componente de certa forma estrutural, mas de natureza inteiramente diferente da antes defendida pelos estruturalistas. Esse componente era a inrcia inflacionria, que faria com que o nvel de inflao observado num perodo tendesse a repetir-se nos perodos seguintes, mesmo na ausncia de outros elementos determinantes de elevao de preos.4

A inflao passada se reproduziria, em primeiro lugar, em decorrncia dos mecanismos formais de correo monetria. A partir da legalizao da correo de valores nominais pela inflao, nas reformas de 1964/65, difundiram-se numerosas regras formais (leis, contratos, acordos sindicais, etc.) determinando a correo peridica e automtica do valor nominal de salrios, aluguis, prestaes, etc., pela aplicao de algum ndice de inflao, com o objetivo de manter constante o valor real das importncias recebidas. A indexao inflao, imaginada inicialmente como uma forma de viabilizar a existncia de aplicaes e financiamentos no mdio e longo prazo
altos e crescentes ndices de inflao provocavam fuga da moeda (por motivos bvios: ningum quereria manter parte de sua riqueza sob a forma de notas ou depsitos, ativos que se desvalorizavam aceleradamente); nessas circunstncias, os ttulos governamentais (com grande liquidez, e rendendo juros e correo monetria) eram uma boa forma alternativa de manuteno de encaixes lquidos, por parte de empresas ou de indivduos. Ocorreu, assim, um processo de substituio monetria: papis do governo assumiam, em parte, funes de moeda. Nesse caso, a expanso na circulao desses papis estimularia aumentos de demanda, pressionando os preos. 4 Um dos primeiros autores a expor esse argumento foi Mrio Henrique Simonsen; v. SIMONSEN (1970).

6 (como no caso de ttulos pblicos e do sistema financeiro de habitao) passou a ser uma prtica generalizada. Como a correo monetria feita, necessariamente, a partir de um indicador da inflao passada, este tender a influenciar a inflao futura. Por exemplo: se o salrio nominal deste ms for o salrio nominal do ms passado, corrigido pela inflao do ms passado, e a mesma regra for aplicada a todos os preos, isso far com que a inflao do ms passado se repita no ms atual, ainda que no haja qualquer outro fator de aumento de preos. Quanto mais generalizada a aplicao da indexao formal, maior a tendncia de que a inflao de hoje venha a refletir-se na inflao de amanh.

Mesmo na ausncia de indexao formal, contudo, o comportamento dos agentes econmicos pode produzir um resultado semelhante. Se cada um corrige periodicamente seus preos nominais (ou suas demandas relativas correo desses preos, como no caso dos assalariados) a partir da inflao passada, ainda que no haja qualquer regra escrita a respeito, tambm assim haver um mecanismo de inrcia inflacionria. Pode estabelecer-se uma cultura inflacionria: todos supem que os preos so sempre reajustados periodicamente, e agem em funo dessa crena, procurando tambm reajustar periodicamente seus prprios preos, no intuito de evitar perdas reais. Quanto mais arraigada essa cultura, mais forte o efeito inercial.

4. O Plano Cruzado

O plano antiinflacionrio posto em prtica no final de fevereiro de 1986, conhecido como Plano Cruzado, baseou-se na hiptese de que o problema central da inflao brasileira, quela altura, era o componente inercial: embora os proponentes do plano no desconhecessem a importncia de outros fatores inflacionrios, admitiam que a influncia destes fosse, ento, secundria. Essa crena ter sido reforada por dois fatos. Primeiro, a constatao de que a inflao, no perodo precedente, parecia ter-se elevado por patamares: ao redor de 50% ao ano entre 1975 e 1979, prxima de 100% de 1980 a 1982, e na vizinhana de 200%, em 1983-85. Esse padro era compatvel com a noo de que, dado que alguma circunstncia (como um choque de oferta ou de demanda) empurrasse eventualmente os preos para cima, num certo percentual, esse nvel de inflao seria mantido, nos perodos subseqentes, por causa da inrcia; e a ocorrncia de choques posteriores elevaria os ndices a um novo patamar. Segundo, o

7 fato de a escalada de patamares, em 1980 e 1983, parecia explicvel por fenmenos pontuais. Em 1979, alm da alta de juros e dos preos do petrleo, introduziu-se, por lei, a correo monetria automtica de todos os salrios, a cada seis meses, enquanto o perodo anterior de negociao para reajuste salarial era de um ano. E, no incio de 1983, o governo promoveu uma desvalorizao cambial de 30%. Sob algumas hipteses, grande parte da elevao inflacionria desses perodos para o nvel de 100%, e depois para o de 200% poderia ser atribuda a esses dois fatores.5 O modelo inercial parecia ajustar-se bem aos fatos observados.

Por outro lado, no nada fcil desenhar polticas visando debelar uma inflao alta e predominantemente inercial. Enquanto os instrumentos de combate a uma inflao de demanda so amplamente conhecidos (restrio monetria, disciplina fiscal, etc.), o mesmo no se pode dizer no caso da inflao inercial. A eliminao da correo monetria formal pode ser feita, em principio, pela revogao de leis ou normas que a autorizem ou determinem. Mas a indexao informal diferente: extingui-la envolve alterar o comportamento dos agentes econmicos, abolindo prticas que eram, na poca, arraigadas na conduta da generalidade dos agentes econmicos, por longos anos. As polticas antiinflacionrias usuais pareciam inadequadas para promover essa mudana do que era, de fato, um padro cultural.

A soluo ento imaginada foi a do chamado choque heterodoxo, que tinha quatro ingredientes principais: a) eliminao da indexao formal; b) criao de nova unidade monetria, o cruzado, substituindo o cruzeiro (1 cruzado = 1.000 cruzeiros). Alm do efeito psicolgico de desvincular o sistema monetrio de um padro que ficara, de certo modo, identificado com a inflao, o estabelecimento de uma nova moeda facilitava, inclusive do ponto de vista legal, a medida mencionada a seguir; c) converso dos salrios em cruzados pela mdia real dos ltimos seis meses. O objetivo aqui era tornar desnecessria a indexao salarial, e portanto aceitvel a supresso dos mecanismos de indexao. A idia que, se tenho reajustes semestrais em meu salrio, ento consigo recompor, a cada seis meses, o valor real do salrio que

Ver, por exemplo, SIMONSEN & CISNE (1989:438).

8 vigorava seis meses antes; mas, entre os reajustes, meu salrio real vai sendo corrodo pela inflao. O valor real mdio de meu salrio real, no semestre, vai ser a mdia do salrio real que recebi em cada um dos seis meses.6 Se, de hoje em diante, a inflao for eliminada, a renda real que vinha recebendo ser mantida, e no terei, em princpio, motivo para reivindicar novos reajustes; d) congelamento dos preos por certo perodo. A medida objetivava romper a prtica de reajustes peridicos nos preos nominais, partindo do pressuposto de que tal prtica estava muito associada a um comportamento defensivo: se eu no reajustar meus preos, e todos os que me vendem insumos o fizerem, ficarei para trs na corrida inflacionria e terei prejuzos. Na medida em que todos estiverem proibidos de reajustar preos, aquele comportamento se tornaria desnecessrio, e se daria um fim cultura inflacionria.

Os resultados do Plano Cruzado foram efetivos, mas efmeros: medida pelo IGP-DI, por exemplo, a inflao mensal manteve-se abaixo de 2% , durante sete meses (at outubro de 1986). Nvel to baixo s fora atingido em alguns meses isolados, nos dez anos anteriores. Depois de outubro, contudo, a inflao retornou com vigor redobrado, superando, no primeiro semestre de 1987, a marca at ento indita de 20% ao ms.

Concorda-se hoje que a culpa por esse fracasso recai principalmente no fato de que, por vrias razes, o Plano trouxe consigo um verdadeiro choque de demanda. Em primeiro lugar, movido principalmente pelo temor de que o reajuste de salrios pela mdia encontrasse firme resistncia por parte dos assalariados, o governo decidiu promover um aumento geral de 8% nos salrios, quando de sua converso em cruzados. Houve tambm a deciso poltica de favorecer os que ganham salrio mnimo, pela elevao deste em 16%. Esses dois fatores no poderiam deixar de causar uma forte expanso de demanda, pois se tratava de aumentos reais, dada a queda na inflao. Alm disso o que no foi bem percebido na poca, mas ficou claro depois a reduo sbita da inflao provocaria uma substancial redistribuio de renda em favor
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Um exemplo simples: se meu salrio nominal for fixado em 100, no dia 1 de julho (quando recebi e gastei o salrio relativo a junho), mantendo-se nesse mesmo nvel pelos prximos seis meses; e a inflao mensal, nesses seis meses, for de 5%, ento meu salrio real ser, em nmeros redondos: 100 em 1/jul.; 95 [(100 / 105) x 100] em 1/ago.; 91 em 1/set.; 86 em 1/out.; 82 em 1/nov.; e 78 em 1/ dez. Ou seja: meu salrio real mdio, no semestre, ser: (100+95+91+86+82+78) / 6 = 89.

9 das camadas de renda mais baixa da populao, trazendo tambm, em conseqncia, expanso na demanda por bens de consumo, especialmente os chamados bens de salrio. que o imposto inflacionrio, ou seja, a parcela do PIB de que o governo se apropria, quando emite moeda, recai, como um nus, basicamente sobre quem obrigado a reter moeda, apesar de sua desvalorizao acelerada. E esses so principalmente os mais pobres, que, por no terem acesso a aplicaes financeiras, no tm alternativa seno manter sua renda sob forma de dinheiro, no perodo que medeia entre o recebimento do salrio e a efetivao dos gastos. Quanto maior a inflao, maior o imposto inflacionrio; o fim de uma inflao elevada traz, necessariamente, aumento na renda real dos que mais pagam esse imposto: os que pertencem aos estratos mais baixos de renda.

Mesmo com presses de demanda, o retorno da alta inflao poderia talvez ter sido evitado, por meio de polticas compensatrias. Um aumento de importaes, por exemplo, expandindo a oferta interna de bens; ou uma poltica monetria restritiva. Mas no seria vivel um aumento significativo de importaes, na poca, com exportaes em queda e grandes dificuldades na obteno de financiamento externo, aps a moratria mexicana de 1982; e a poltica monetria seguida no perodo foi frouxa, em parte por divergncias quanto sua eficcia, entre os condutores do Plano.

5. Outras tentativas de debelar a inflao

Nos anos que se seguiram ao Plano Cruzado, diversos outros planos antiinflacionrios foram postos em prtica os chamados Planos Bresser (1987), Vero (1989), Collor (1990), e Collor-II (1991) , com efeitos cada vez menos duradouros; a inflao voltava, repetidamente, a nveis prximos ou superiores a 20% ao ms.7 Nos 90 meses entre janeiro de 1987 e junho de 1994, o IPCA esteve entre 10% e 30% por 59 meses, e superou 30% em outros 23 meses. O pico histrico ocorreu em maro de 1990, quando o ndice atingiu 82%.

Esses planos foram uma mistura variada de aes de conteno de demanda com tentativas de desindexao da economia. Mais do que tudo, talvez, podem ser vistos como uma medida do desejo da populao pela estabilizao de preos, pois esta
O Plano Bresser baixou a inflao mensal para menos de 10% durante trs meses; o Plano Vero, por dois meses, o Plano Collor, por um ms, e o Plano Collor-II, por dois meses. (Inflao medida pelo IPCA).
7

10 suportou pacientemente intervenes, por vezes violentas, nas relaes econmicas, envolvendo quebra de contratos privados, mudanas bruscas de preos relativos, etc., culminando com o extraordinrio confisco de ativos financeiros promovido pelo Plano Collor.

6. O Plano Real

O Plano Real, implantado em julho de 1994, tem elementos em comum com o Plano Cruzado, mas diferiu deste em pelo menos dois aspectos importantes. Primeiro, no se partiu da idia de que a inflao fosse essencialmente inercial. O fracasso do Plano Cruzado havia convencido a maioria dos economistas de que uma poltica antiinflacionria, para ser bem-sucedida, deveria atacar em vrias frentes, envolvendo tanto medidas tradicionais de controle monetrio e disciplina fiscal, visando manter sob controle a demanda agregada, quanto aes voltadas eliminao de fatores de inrcia inflacionria.

A segunda diferena refere-se s condies sob as quais o plano foi aplicado, no que toca aos pagamentos externos. Ao contrrio do que ocorrera nos anos oitenta, a situao do balano de pagamentos brasileiro era bastante confortvel, em meados da dcada de noventa, principalmente em decorrncia do expressivo fluxo de capitais que buscou aplicao em economias emergentes, inclusive o Brasil, a partir dos primeiros anos da dcada. Um sinal disso que a mdia do saldo positivo da Conta Financeira, no balano de pagamentos brasileiro, passou de US$ 1,8 para US$ 9,6 bilhes, entre 1989 1991 e 19921994. Esse fato possibilitou a utilizao da chamada ncora cambial, ou seja, a manuteno de uma taxa de cmbio relativamente fixa, facilitando importaes e propiciando um aumento da oferta interna de bens8. Entre julho de 1994 e o final de 1998, a cotao do dlar variou de R$ 0,85 a R$ 1,20, aproximadamente.

A implantao do plano foi precedida de duas ordens de aes. A primeira, posta em prtica a partir de 1993, objetivava melhorar a situao fiscal do governo, dentro do propsito de evitar que dficits oramentrios pressionassem a oferta de moeda e portanto a demanda. Uma dessas medidas foi a desvinculao parcial de receitas

A relao entre taxa de cmbio e fluxos internacionais de bens e servios ser detalhada na Unidade 6.

11 governamentais: a Constituio de 1988 enrijecera excessivamente o oramento do governo, ao destinar receitas especficas para gastos especficos. De fato, obteve-se em 1994 um supervit primrio nunca antes (ou depois) alcanado.9 A segunda relacionavase com o objetivo de conquistar, para o plano em gestao, a confiana do pblico, fortemente abalada pelos sucessivos fracassos dos planos anteriores. O principal recurso utilizado, para esse fim, foi a garantia, repisada com freqncia, de que desta vez no haveria surpresas, choques, confiscos ou interveno em contratos: tudo se faria s claras, e com aviso prvio.

Os elementos principais do Plano Real, fixadas por Medida Provisria em 27 de fevereiro de 1994, foram: a) eliminao da indexao formal; b) criao de uma unidade de conta, a URV (Unidade Real de Valor), equivalente a cerca de US$ 1, e que teria seu valor em moeda nacional atualizado a cada dia, por um ndice calculado como uma mdia dos principais ndices de inflao. A URV era uma espcie de pr-moeda, pois seria, aps um perodo de transio, transformada na nova unidade monetria, o real; c) converso dos salrios em URVs, pela mdia real dos quatro meses anteriores; d) determinao de que novos contratos fossem estabelecidos em URVs, enquanto os vigentes deveriam ser convertidos nessa unidade, por acordo entre as partes, at o momento em que a URV se transformasse em moeda, deixando de existir o padro monetrio anterior (nesse momento, a converso seria compulsria, e todos os preos passariam a ser expressos em URVs, transformadas agora em reais, a nova moeda). Nota-se que o objetivo aqui essencialmente o mesmo que se procurou atingir com o congelamento: promover a passagem de uma moeda velha, que se deteriorava diariamente, para uma moeda nova, imune a essa deteriorao. S que no caso anterior essa passagem, e principalmente a converso de uma moeda na outra, era determinada compulsoriamente; enquanto no caso da URV havia uma apenas induo para tal passagem uma induo forte, verdade, pois havia um prazo para tal e espao para negociao. A negociao seria um elemento importante para evitar

A situao fiscal vinha melhorando desde 1990, com obteno de supervits primrios acima de 2% do PIB. O valor obtido para 1994 foi equivalente a 5,2% do PIB.

12 distores, provocadas por converses de preos inadequadas (de que houvera numerosos exemplos, no Plano Cruzado10).

Nota-se que, tanto no congelamento como na URV, o pressuposto bsico era de que, uma vez que todos os agentes passassem a usar a nova moeda, sem sofrer perdas com essa passagem, a prtica de reajustes peridicos e a demanda por indexao desapareceriam. A nova situao seria percebida, universalmente, como superior anterior; o problema era que a passagem de uma a outra necessitava de um mecanismo de coordenao. Um economista comparou a situao com a de uma torcida de futebol, quando alguns se levantam para ver uma jogada perto do gol, e todos os demais tm que acompanh-los, ou de outra forma nada veriam ( o caso em que todos tm que subir os preos, para no sofrerem perdas); a volta situao anterior, em que afinal todos ficam melhor, pois esto sentados e vem o jogo da mesma forma, exige algum mecanismo de coordenao, seja compulsrio (um guarda com cassetete na mo: o congelamento), seja negociado (um apelo pelo alto-falante: a URV). A grande superioridade do segundo mecanismo reside na possibilidade de minimizar as perdas com a converso, e portanto maximizar a probabilidade de sua aceitao, e do sucesso do plano. A estabilizao de preos pode ser vista, nesse contexto, como um bem pblico, que exige alguma forma de interveno governamental para ser fornecido.

A implantao do plano foi tambm acompanhada de uma poltica monetria restritiva, buscando conter a esperada expanso de demanda, associada drstica reduo do imposto inflacionrio.

O sucesso do Plano Real foi evidente. Nos sete anos e meio anteriores, desde o fracasso do Plano Cruzado (ou seja, do incio de 1987 at junho de 1994), a mdia mensal da inflao, medida pelo IPCA, fora de nada menos que 24,8 %.. Nesses 90 meses, apenas uma vez a inflao desceu abaixo de 5 % ao ms (4,9 %, em julho de 1987, aps o Plano Bresser); em 53 meses foi superior a 20 %, e em 23 desses foi maior do que 30 %. Em contraste, no perodo desde o Plano Real (de agosto de 1994 a dezembro de 2005), a mdia mensal da inflao foi de 0,75 %, o que corresponde a uma

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Um exemplo: o congelamento dos preos do leite no varejo, s vsperas de um reajuste anteriormente acordado, trouxe prejuzos para muitos produtores, e causou desabastecimento no mercado. No caso do Plano Real, os novos preos poderiam ser negociados entre produtores e distribuidores.

13 inflao anual de 9,4 %. Como vimos acima, s se registrara uma inflao anual de um dgito, por um perodo prolongado, nos anos anteriores Segunda Guerra Mundial. Nos ltimos 137 meses, o aumento de preos foi superior a 3 % uma nica vez (3,02 %, em novembro de 2002); na maior parte do perodo, ficou entre 0 e 1% ao ms (94 vezes), sendo negativo em 7 meses. A inflao crnica, mal que afligiu a economia brasileira por mais de meio sculo, parece efetivamente debelado.

A que se deve esse sucesso? No h um consenso sobre isso. Para muitos, a ncora cambial (ou seja, a manuteno do dlar numa cotao baixa, favorecendo as importaes) ter sido o elemento crucial do plano. Essa posio ficou, contudo, um tanto enfraquecida quando a flutuao do real, em janeiro de 1999, eliminando a ncora, e a desvalorizao do real que a isso se seguiu, trouxeram uma elevao de preos, nesse ano, muito inferior ao esperado. O prprio governo previra, aps a flutuao do real, uma inflao de 16%, em 1999, e houve quem falasse em 50%; mas o aumento efetivamente observado no IPCA foi de 8,9%. Aparentemente, uma ncora cambial no seria condio necessria da estabilizao de preos11.

Um ponto importante foi, possivelmente, uma mudana de atitude dos consumidores, tornada vivel pelo prprio fim dos altos nveis de inflao. Numa inflao muito elevada, os preos variam com tal freqncia e intensidade que o consumidor impelido passividade: difcil ter uma idia do que seja o preo normal de algum artigo, e o custo de obter tal informao muito alto; no vale a pena fazer, todos os dias, um pesquisa de preos, para decidir onde comprar mais barato. Em conseqncia, a concorrncia baseada em preos fica prejudicada. Ao contrrio, em perodos em que os aumentos de preo so moderados, o consumidor pode, recusandose a sancionar altas de preos, estimular a concorrncia, colaborando efetivamente para a estabilizao. Um exemplo disso parece ter ocorrido quando da sbita alta do dlar, em 1999. Os jornais registraram, na poca, a resistncia dos consumidores a aumentos de preos de produtos com contedo importado, nos supermercados, e uma tendncia substituio de tais produtos por similares nacionais, forando os vendedores a modificar a composio da oferta e baixar seus preos. Isso sugere uma mudana significativa no comportamento dos consumidores, em comparao ao perodo de alta inflao, abrindo caminho para um regime mais competitivo de determinao de preos.
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A relao entre taxa de cmbio e nvel de preos interno ser detalhada na Unidade 6.

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7. Poltica monetria no perodo recente: metas de inflao

A partir de 1999, implantou-se no Brasil, seguindo uma prtica adotada por vrios pases desde o incio dos anos noventa, a chamada poltica de metas de inflao. As autoridades econmicas fixam um nvel de inflao considerado factvel, para o ano subseqente, admitindo uma dada margem de variao; e adotam medidas tendentes a manter a inflao dentro dessa meta. O principal instrumento usado para garantir a consecuo desse objetivo a fixao da taxa bsica de juros (a chamada taxa SELIC), pelo Conselho de Poltica Monetria (COPOM), formado pelo presidente e diretores do Banco Central. Essa taxa estabelece como que um piso para os juros cobrados nas diversas reas do mercado financeiro; seu nvel decidido nas reunies peridicas do COPOM, ao longo do ano.

A utilizao da taxa de juros como forma de conter a inflao tem essencialmente o propsito de evitar uma expanso excessiva de demanda, que pressionaria os preos para cima. Um aumento de juros desestimula compras a crdito e dificulta o financiamento de investimentos, ao mesmo tempo em que torna mais atraentes as aplicaes financeiras; assim, contribui de vrias formas para uma reduo das intenes de compras de bens e servios, e nesse sentido favorece o controle ou reduo dos preos. Em tese, um banco central que adota esse tipo de poltica elevar os juros quando detectar presses inflacionrias, e os reduzir medida que julgue que essas presses no esto presentes.

As decises do COPOM costumam suscitar crticas, especialmente da parte de representantes da indstria e do comrcio, que naturalmente desejam expandir sua produo e vendas, o que se torna mais difcil na presena de juros altos. E os juros brasileiros so dos mais altos do mundo. s vezes se ouve o argumento de que seria prefervel que se fixasse uma meta de inflao mais alta (a meta para 2005, por exemplo, foi um aumento de 5,1 %, medido pelo IPCA); isso permitiria uma reduo dos juros, estimulando o crescimento da economia. Essa uma polmica antiga: j no sculo XIX havia uma disputa entre os papelistas, que se batiam por maior expanso do crdito, com base em emisso de papel-moeda pelos bancos, estimulando o desenvolvimento da produo; e, de outro lado, os metalistas, que advogavam uma poltica monetria mais

15 restritiva, que restringisse a expanso dos meios de pagamento disponibilidade de reservas de moeda metlica, pelos bancos, e com isso evitasse presses inflacionrias.

De fato, a atuao do COPOM, e sua capacidade de forar uma baixa de juros, est sujeita a vrias limitaes. Por exemplo: o governo tem um volume de gastos superior a sua capacidade de custe-los com a receita de impostos (mesmo com o grande aumento da carga tributria, nos ltimos anos). Com isso, precisa tomar muito dinheiro emprestado no mercado, vendendo ttulos da dvida pblica o que impulsiona os juros para cima. Outro aspecto que boa parte (cerca de 40%) dos emprstimos concedidos pelo sistema bancrio no sofre influncia das decises do COPOM, por se tratar de operaes com juros subsidiados, destinadas ao setor agrcola, habitao ou a muturios do BNDES; assim, os emprstimos restantes tero que pagar juros mais altos, para que a poltica monetria tenha um mesmo nvel de eficcia.

Alguns especialistas chamam tambm ateno para o grau relativamente alto de inadimplncia, em certas linhas de financiamento, e para o fato de que nesses casos o credor nem sempre pode se valer do Judicirio, cujas decises so lentas e s vezes favorveis a quem no pde pagar, em nome de critrios de justia social. Nesse sentido, os juros altos, no Brasil, seriam em parte uma decorrncia dessa insegurana institucional: a perspectiva de uma inadimplncia elevada faz subir o custo dos emprstimos, de tal forma que os bons pagadores pagam por si e tambm pelos maus pagadores. Cabe notar, quanto a isso, que os juros de emprstimos onde o credor tem garantias slidas so relativamente baixos; os financiamentos compra de automveis so um exemplo saliente. Nesse caso, o bem financiado pertence de fato ao credor, at a liquidao final do emprstimo, e pode ser facilmente retomado, se no houver pagamento.

Referncias: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Boletim. Disponvel em: http://www.bcb.gov.br/?PUBLICACOES IPEADATA. Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br SIMONSEN, Mrio Henrique. Inflao: Gradualismo x Tratamento de Choque. Rio de Janeiro: Apec, 1970. SIMONSEN, Mrio Henrique & Rubens P. CYSNE. Macroeconomia. Rio de Janeiro: Livro Tcnico, 1989.