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Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Processus et systmes
Tim ONeill ONeill Strategic Economics Juin 2005

TABLE DES MATIRES


SOMMAIRE ..............................................................................................................1 SECTION 1 Introduction ................................................................................18 SECTION 2 Analyse qualitative de la prcision des prvisions budgtaires : rsum des consultations ........................................................21 2.1 Nature et principaux aspects du problme ............................................22 2.2 Les prvisions conomiques et budgtaires : problmes et solutions...26 2.3 Excdents ou dficits.............................................................................34 2.4 Les cibles budgtaires et le rle de la prudence ...................................36 2.5 Priode de rfrence .............................................................................38 2.6 Les solutions institutionnelles ................................................................40 2.7 Conclusion.............................................................................................41 SECTION 3 Analyse quantitative de la prcision des prvisions budgtaires.....................................................................................42 3.1 Les processus prvisionnels .................................................................42 3.2 Vue densemble du processus dlaboration des prvisions budgtaires............................................................................................48 3.3 Calculer la prcision des prvisions ......................................................53 3.4 La prcision des prvisions labores au Canada : comparaison internationale .........................................................................................61 3.5 Les prvisions conomiques .................................................................64 3.6 Incidence des carts associs aux prvisions conomiques.................70 3.7 Autres facteurs ayant une incidence sur la prcision des prvisions budgtaires............................................................................................81 3.8 Conclusions...........................................................................................93 SECTION 4 Recommandations .....................................................................96 4.1 Le besoin de transparence ....................................................................96 4.2 Amlioration de la prcision et de lactualit des donnes ..................105 4.3 Rgles budgtaires Options .............................................................108 4.4 Changements institutionnels possibles................................................125 4.5 Rsum des recommandations...........................................................136 TABLEAUX ET GRAPHIQUES ..................................................................................141 ANNEXE 1 Personnes consultes.................................................................167 ANNEXE 2-A Recommandations formules dans le rapport Ernst & Young .................................................................................................171 ANNEXE 2-B valuation de la procdure dlaboration des prvisions budgtaires............................................................................175 ANNEXE 2-C Facteurs de prudence incorpors aux prvisions budgtaires depuis 1994 ................................................................................181 BIBLIOGRAPHIE ...................................................................................................185

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

SOMMAIRE
1. Introduction
Le prsent examen portant sur le degr de prcision des prvisions budgtaires du gouvernement fdral a t men la demande du ministre des Finances, lhonorable Ralph Goodale. Le dernier examen approfondi des processus servant tablir les projections budgtaires de ladministration fdrale remonte 10 ans. lpoque, on sinterrogeait sur la crdibilit dun processus prvisionnel ayant souvent donn lieu une sous-estimation de lampleur des dficits de la part du gouvernement fdral. Depuis, le solde budgtaire a t sous-estim plutt que surestim et, au cours de chacun des sept derniers exercices, le gouvernement a dgag des excdents suprieurs ceux projets au dpart. Le principal objectif du prsent rapport consiste valuer les lments lorigine des erreurs prvisionnelles persistantes des 10 dernires annes et dterminer les changements qui peuvent tre apports au processus budgtaire afin daccrotre la prcision de ces prvisions et, en bout de ligne, damliorer lexercice de la politique publique. Les principaux facteurs pris en compte sont les suivants : (i) la prcision des prvisions relatives aux variables conomiques importantes produit intrieur brut rel et nominal, inflation, taux dintrt court et long terme, croissance de lemploi, etc. ayant des rpercussions sur les revenus et les dpenses; la sensibilit des diffrents flux de revenus et de dpenses aux variables conomiques importantes, surtout en cas de modifications structurelles ces relations; lincidence de la qualit et de lactualit de linformation disponible sur les prvisions conomiques et budgtaires et, plus particulirement, limpact des rvisions importantes dont font lobjet les donnes; les effets exercs sur les dpenses par des facteurs comme les rgles rgissant les dpenses ministrielles et les dcalages dans le versement des paiements de transfert aux provinces; les effets associs ltablissement de provisions destines couvrir les passifs ventuels anticips du gouvernement; la mesure dans laquelle un facteur de prudence implicite est intgr au processus servant transformer les prvisions conomiques en projections budgtaires.

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Le rapport traite galement dun point qui prsente un intrt en ce qui concerne la prcision des prvisions, bien quil ne soit pas li directement aux processus entourant llaboration des projections budgtaires. Les prvisions budgtaires subissent linfluence des rgles tacites ou explicites qui rgissent les oprations budgtaires. La diffrence produite est importante, selon que la rgle applicable consiste viter les dficits en toutes circonstances ou quelle vise plutt, par exemple, parvenir lquilibre budgtaire au cours du cycle conomique. Compte tenu de lchancier serr quil fallait respecter pour la prparation de ce rapport, certaines tches ont t confies des tiers dans trois domaines. Lanalyse du degr de prcision des prvisions a t mene conjointement par le Policy and Economic Analysis Program (PEAP) de lInstitute for Policy Analysis lUniversit de Toronto et par le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO). Lanalyse comparative des rsultats obtenus par le Canada et dautres pays du G-7 et de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) au chapitre des prvisions a t effectue, la demande du ministre des Finances, par la Division Amrique du Nord et la Division des affaires financires, Dpartement de lhmisphre occidental, du Fonds montaire international (FMI). Des consultations approfondies ont t menes auprs de prvisionnistes du secteur priv et dautres personnes connaissant bien les aspects techniques ou les enjeux dconomie politique en cause. Dans la plupart des cas, les entrevues ont t menes par Bruce Little, qui travaillait auparavant au Globe and Mail, en vertu dun contrat avec le ministre des Finances. Lauteur a galement men plusieurs entrevues. La plupart des personnes interroges taient des spcialistes canadiens. Toutefois, lauteur a galement fait des entrevues avec des spcialistes dEurope et des tats-Unis.

2. Analyse qualitative de la prcision des prvisions budgtaires : rsum des consultations


Les prvisions conomiques et budgtaires du gouvernement fdral constituent depuis un bon moment dj le sujet de discussions parmi les prvisionnistes du secteur priv, les universitaires et les chercheurs des partis politiques. On a interview prs dune vingtaine de spcialistes des prvisions budgtaires et de la prparation de budgets principalement des conomistes du secteur priv et du milieu universitaire, dautres universitaires, des conseillers de partis politiques et danciens cadres suprieurs du ministre des Finances. Le rsum des consultations prsente le point de vue des participants aux entrevues et, dans certains cas, leur valuation qualitative de la nature et des causes de la sous-estimation persistante des soldes budgtaires. Ces points de vue ne sont parfois pas tays par des lments de preuve et par lanalyse quantitative de la question. Il sagit alors simplement dimprcisions factuelles, de

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mme que dinterprtation et dinfrences qui peuvent tre (et sont souvent) infirmes par les recherches menes dans la prsente tude. Il y a eu plusieurs points sur lesquels les personnes interroges taient peu prs daccord. Dabord, la sous-estimation constante des excdents venir constitue bel et bien un problme, quoique quelques-uns aient soutenu quil vaut mieux enregistrer un excdent que de dclarer un dficit. Ensuite, ces excdents surprises tiennent davantage des prvisions budgtaires prudentes qui dcoulent directement de la volont du gouvernement de ne plus jamais essuyer de dficit. Enfin, des solutions existent et devraient tre adoptes. De nombreux spcialistes sentendent dsormais sur le fait que la succession dexcdents budgtaires suprieurs aux attentes au cours des sept dernires annes a eu pour effet, que cela soit voulu ou non, de faire obstacle tout dbat public clair sur les grands choix budgtaires qui soffrent au cours dune priode caractrise par de tels excdents : rductions des impts, hausse des dpenses et remboursement de la dette. Cela a aussi entam la crdibilit du ministre des Finances, un point tel que certains observateurs ne prtent plus foi aux prvisions rendues publiques par ce dernier. Plusieurs des personnes interroges ont formul des critiques concernant lutilisation des excdents surprises en fin dexercice pour des transferts aux provinces ou des fondations, estimant quil sagissait de dcisions bcles, prises la dernire minute. Bon nombre de personnes sopposent aux remboursements dimpts ponctuels, car elles estiment quil sagit dune pitre politique fiscale, mme si elles appuient des rductions dimpt permanentes. La plupart des personnes interroges convenaient gnralement que lexistence dexcdents surprises rpts avait pour effet de fausser la donne, faisant obstacle principalement des rductions dimpt long terme ainsi qu des hausses cibles des dpenses de programmes, et lon jugeait que ctait au remboursement de la dette que lon affectait par dfaut toute fraction de lexcdent qui tait suprieure ce que lon avait prvu pour lexercice. La combinaison derreurs de prvision et de la gamme limite de choix stratgiques la fin dun exercice a t juge par la plupart la fois comme un problme de prvision et un enjeu comptable. Les erreurs de prvision pourraient tre la cause des excdents surprises de fin dexercice et de clture, mais les rgles comptables rtrcissent la gamme dutilisations possibles des fonds excdentaires. On a convenu, gnralement, quil serait difficile de faire davantage sur le plan technique pour amliorer les prvisions conomiques, quoique la plupart des rpondants aient dclar que la rvision des donnes par Statistique Canada nuisait souvent leurs efforts en vue de prvoir la croissance conomique. La plupart des personnes interroges accordaient plus dimportance au processus servant convertir les prvisions conomiques en prvisions budgtaires prcises, en vue dassurer la prcision des projections relatives aux revenus et

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aux dpenses du gouvernement fdral. Elles ont gnralement convenu que cest l la source de tout problme li la prcision des prvisions budgtaires. Cependant, bon nombre ont not que de petites erreurs au chapitre des prvisions des revenus et des dpenses peuvent conduire des erreurs importantes en ce qui touche lexcdent prvu, et plusieurs ont fait remarquer qutant donn que beaucoup de gens ne comprennent pas cette opration arithmtique, leurs attentes concernant le degr de prcision des prvisions relatives aux excdents sont irralistes. Les personnes interroges ont fourni en gros deux explications trs diffrentes concernant les excdents surprises. Un premier groupe, majoritaire, considrait que les excdents suprieurs aux prvisions enregistrs rcemment ne sont essentiellement que laboutissement logique de deux facteurs la prudence budgtaire que simpose ltat (perue principalement comme la consquence de sa volont dviter les dficits), et une croissance conomique qui a t suprieure aux attentes pendant plusieurs annes. Lautre groupe, trs rduit, jugeait que les excdents surprises sont le fruit dune manipulation dlibre ayant pour but dtouffer tout dbat public sur la faon dutiliser les excdents futurs diminuer les impts, augmenter les dpenses ou rembourser la dette. Bon nombre ont indiqu que les prvisions de revenus sont plus difficiles tablir quil ny parat, en raison de lvolution de limportance relative de diverses sources de revenu. Ils soutiennent quil devrait tre relativement simple de prvoir les frais dintrt et les dpenses de programmes, dans ce dernier cas parce que des plafonds de dpenses sont attribus aux ministres lavance. Par contre, plusieurs estimaient que les dpenses de programmes entranent des erreurs de prvision, quand des sommes sont rserves titre de provisions pour crances douteuses ou pour faire face lissue dun litige devant les tribunaux ou dun autre diffrend en cours. Chaque cas est affaire de jugement, et si chacun est men avec prudence, leffet cumulatif peut tre important. Plusieurs personnes interroges soutenaient que dans la mesure o le gouvernement applique une rgle antidficit, les prvisionnistes seront incits projeter des niveaux de dpenses qui, selon un intervenant, correspondent au pire des scnarios. Une telle situation cre un biais favorable la production dexcdents, mais galement dexcdents plus levs que prvu. Les personnes interviewes taient trs partages au sujet de la rgle antidficit. La plupart lestiment trop rigide. Si le gouvernement est dtermin ne plus jamais essuyer de dficit, il pourrait se sentir oblig daugmenter les impts ou de rduire les dpenses en priode de faiblesse et ainsi, aggraver un ralentissement de lconomie. Selon certaines autres, un dficit, si rduit soit-il, doit tre vit parce que le gouvernement mettrait alors le doigt dans lengrenage des imposants dficits fdraux qui ont caractris les annes 1980 et le dbut des annes 1990.

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La plupart des personnes interroges ont insist sur limportance de fixer une cible budgtaire, cest--dire des objectifs de politique budgtaire rigoureux qui soient faciles communiquer la population, mais selon la plupart, la valeur de lvitement pur et simple dun dficit, titre de cible, est dsormais moindre. Lobjectif du gouvernement, qui consiste ramener le ratio de la dette au PIB 25 %, est jug raisonnable, mais on estime galement quil peut facilement tre atteint grce la combinaison dune croissance conomique raisonnable et de petits excdents budgtaires fdraux. La quasi-totalit des personnes interroges sont en faveur de lutilisation dune rserve pour ventualits annuelle (en gnral de 3 milliards de dollars) ainsi que de la marge de prudence conomique (habituellement 1 milliard pour le premier exercice vis par les projections, ce montant augmentant par la suite). Elles considrent que ces montants sont raisonnables, mais quils doivent reprsenter le plafond des rserves financires intgres aux prvisions budgtaires. La plupart des personnes interroges ont rejet lide de crer un organisme canadien ressemblant au Congressional Budget Office des tats-Unis pour suivre de faon indpendante lvolution des prvisions budgtaires du gouvernement. Toutefois, on appuie gnralement les solutions institutionnelles pouvant servir alimenter les dbats sur les enjeux budgtaires, au moyen de travaux de recherche sur une srie denjeux budgtaires long terme auxquels sera confront le gouvernement, notamment le passage imminent de la gnration du baby-boom la retraite. Certains estiment que le Comit des finances de la Chambre des communes devrait obtenir des ressources additionnelles pour examiner les prvisions du gouvernement et approfondir ses connaissances des enjeux budgtaires. Dautres jugent valable lide dtablir un mcanisme quelconque en vue dtudier un ventail denjeux financiers moyen et long terme.

3. Analyse quantitative de la prcision des prvisions budgtaires


Le processus permettant de passer des prvisions du secteur priv sur les perspectives conomiques des prvisions budgtaires selon les comptes publics, telles quutilises dans le budget annuel, comporte quatre tapes de base : la collecte des prvisions conomiques du secteur priv; le calcul de la moyenne des prvisions conomiques; le calcul de prvisions budgtaires selon les comptes nationaux, partir de la moyenne des prvisions conomiques; et la conversion des prvisions budgtaires selon les comptes nationaux en prvisions budgtaires selon les comptes publics. Chaque trimestre, les prvisions conomiques sont recueillies auprs de participants du secteur priv. Les valeurs des prvisions conomiques utilises aux fins des projections budgtaires reprsentent la moyenne des estimations de tous les participants pour une variable particulire. Les principales variables

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issues des prvisions moyennes sont saisies dans le modle de prvision macroconomique du ministre des Finances, auquel sont apports quelques ajustements se fondant sur le jugement. Les projections budgtaires dtailles selon les comptes nationaux sont labores daprs un processus ascendant : des projections distinctes sont tablies pour chaque catgorie de revenus et de dpenses de faon tenir compte des assiettes particulires, des populations cibles, des paramtres oprationnels et dautres variables explicatives. La conversion des projections budgtaires selon les comptes nationaux en prvisions selon les comptes publics ncessite plusieurs ajustements. Certaines diffrences sont relativement simples et ont principalement trait la classification dans les deux systmes, tandis que dautres ncessitent une certaine interprtation. En outre, le processus permet dincorporer des renseignements plus jour, entre autres les donnes reues de lAgence du revenu du Canada au sujet de diffrentes sources de revenus. Il importe que le lecteur ait dabord une perspective gnrale de la question de la prcision des prvisions avant que nous entrions dans les dtails. Le solde budgtaire, quil soit excdentaire ou dficitaire, correspond lcart arithmtique entre deux nombres trs levs : les revenus et les dpenses. Une erreur, mme modeste, dans le calcul de ces deux nombres peut donner lieu une erreur substantielle dans la dtermination de lcart entre les deux. Prenons lexemple de lexcdent enregistr pour lexercice 2003-2004, cest--dire 9,1 milliards de dollars. Si les revenus avaient t suprieurs de 1 % et les dpenses, infrieures de 1 %, cela aurait eu pour effet net de faire augmenter lexcdent de prs de 3,6 milliards, soit plus du tiers de lexcdent rel. Prenons maintenant un excdent projet beaucoup plus modeste, par exemple 4 milliards de dollars, puis supposons de nouveau une erreur de 1 %; dans ce cas, lerreur aurait eu pour effet de gonfler lexcdent de prs du double, tandis que lexcdent serait effac si les revenus taient infrieurs de 1 % et les dpenses suprieures de 1 %. Dans leurs travaux de recherche sur les prvisions budgtaires, les universitaires et les spcialistes dEurope et des tats-Unis en viennent la conclusion quun certain degr dincertitude est invitable; selon un analyste amricain, la prcision est en grande partie une question de chance. Au Canada, des analyses portant sur lincertitude du budget ont laiss entendre que le gouvernement devrait prvoir une rserve pouvant atteindre 9 milliards de dollars pour viter avec certitude un dficit. La dtermination de la prcision des prvisions budgtaires nest pas une mince affaire, comme en fait foi lexamen de plusieurs tentatives rcentes en ce sens. Dans lanalyse prpare aux fins du prsent rapport, le PEAP et le CIRANO apportent deux ajustements importants qui nont pas t effectus dans les autres tudes sur la question. Premirement, les projections dorigine et les rsultats sont ajusts pour tenir compte du changement de mthode comptable en 2002. Le deuxime ajustement tient compte des initiatives stratgiques

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(revenus ou dpenses) adoptes en cours dexercice. Plus particulirement, le gouvernement a souvent augment les dpenses pendant lexercice en constatant que les revenus seraient vraisemblablement plus levs (ou que dautres dpenses seraient moins leves) que prvu. Ces initiatives stratgiques doivent tre exclues du calcul pour obtenir une ide juste de la prcision des prvisions. Leurs rsultats rvlent que la sous-estimation persistante du solde budgtaire pour lexercice venir, releve partir des valuations classiques, est encore plus prononce lorsque lon tient compte de lajustement relatif aux initiatives stratgiques lances en cours dexercice. Jamais le solde na t surestim et, au cours de quatre des sept derniers exercices, la sous-estimation a dpass 10 milliards de dollars. Le calcul de lcart entre les projections budgtaires et les rsultats donne lieu deux autres conclusions. Dabord, au cours de sept des huit derniers exercices, le total des revenus a t suprieur aux projections, et lcart a t trs marqu lors de trois de ces exercices. Cependant, depuis 2001-2002, les projections ont t proches des rsultats dfinitifs et nont contribu que modrment la sous-estimation du solde budgtaire lintrieur de cette priode. Ensuite, les dpenses totales de programmes ont toujours contribu une sous-estimation du solde budgtaire. Sauf pour un exercice, elles ont t surestimes, et lcart a dpass 1 milliard de dollars pour tous les exercices, sauf un galement. Ces observations nexpliquent pas en soi pourquoi le solde budgtaire a t sous-estim pas plus quelles ne nous disent comment on en est venu ce que les dpenses de programmes soient constamment surestimes et ce que le total des revenus soit rgulirement sous-estim, parfois de faon extrmement marque. Avant de rpondre au pourquoi, la comparaison des rsultats obtenus par le Canada et dautres pays peut fournir une perspective utile. Ltude mene par le FMI conclut que le Canada constitue un cas particulier par rapport aux 10 autres pays dont les rsultats ont t examins. Le Canada a sous-estim ses soldes budgtaires plus souvent et de faon plus marque. De mme, il a sous-estim ses revenus et surestim ses dpenses de la faon la plus constante. Mme si le FMI na pas t en mesure dutiliser lapproche du PEAP et du CIRANO (le Fonds na pas procd des ajustements afin de tenir compte des modifications dordre comptable ou des initiatives stratgiques lances en cours dexercice), il a prsent des rsultats conformes ceux du PEAP et du CIRANO. Pour valuer les causes de la sous-estimation du solde budgtaire, le point de dpart le plus vident est la prcision des prvisions conomiques. Deux questions distinctes mais lies se posent. Dabord, quel tait le degr de prcision des projections relatives la performance conomique du Canada? Puis, parmi les diffrences persistantes entre les rsultats et les projections

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budgtaires, quelle proportion peut tre attribue aux imprcisions des prvisions conomiques? Lanalyse du PEAP et du CIRANO rvle que mme si les prvisions conomiques nont pas t particulirement prcises, les erreurs nont pas toujours t dans le mme sens ( la hausse ou la baisse). Alors, mme si les prvisions conomiques du secteur priv utilises par le ministre des Finances pour tablir ses projections budgtaires ont parfois contribu sensiblement des erreurs des prvisions budgtaires, une part importante de lexplication de la sous-estimation persistante des soldes budgtaires se situe ailleurs. Il dcoule de ltude du PEAP et du CIRANO et de celle du FMI que les projections du PIB nominal (importantes parce quelles reprsentent le fondement de lassiette fiscale) ont t influences par la sous-estimation des niveaux du PIB pour lanne de base. Les niveaux utiliss par les prvisionnistes comme point de dpart ont par la suite t rviss la hausse. Ainsi, mme si leurs prvisions des taux de croissance et dinflation avaient t parfaites, lampleur de la hausse projete du PIB au cours de toute anne donne aurait t sous-estime, tout comme, par extension, laugmentation des revenus du gouvernement. Dans lanalyse effectue par le FMI, la sous-estimation du PIB tait plus importante que celle de tout autre pays ltude. laide de trois techniques diffrentes pour valuer limpact des erreurs de prvision conomique sur les rsultats budgtaires, ltude du PEAP et du CIRANO a produit les conclusions gnrales suivantes : les imprcisions des prvisions conomiques expliquent en partie seulement les carts de prvision des revenus; les erreurs de prvision conomique dcoulent davantage de la rvision des niveaux du PIB nominal partir desquels les taux de croissance prvus sont projets que derreurs au chapitre des taux de croissance prvus proprement dits; un pourcentage relativement faible des carts de prvision des dpenses de programmes peut tre rattach aux prvisions conomiques; une partie importante des carts de prvision au titre des frais de la dette publique peut clairement tre attribue des erreurs de prvision des taux dintrt. Mme runis, ces rsultats nexpliquent quen partie la sous-estimation persistante des soldes budgtaires, et la part prcise attribuable des erreurs de projection budgtaire ne peut tre dtermine. Par consquent, lexplication de ces erreurs de prvision comprend dautres facteurs. Lun de ces facteurs est lactualit des donnes, soit celles de lAgence du revenu du Canada (ARC) au sujet de tous les types de taxes et dimpts perus, de Statistique Canada concernant les donnes conomiques actuelles et leurs

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rvisions possibles, et des ministres fdraux relativement leurs dpenses. Pour plusieurs sources de revenus importantes, y compris limpt sur le revenu des particuliers, limpt des socits et la taxe sur les produits et services, on note dimportantes lacunes au chapitre de linformation disponible, mme la fin de lexercice. Le passage la comptabilit dexercice intgrale a compliqu la projection de limpt peru sur le revenu des particuliers. Par consquent, lestimation budgtaire de lexercice qui prend fin est tablie sans quon puisse compter sur des renseignements essentiels, non encore disponibles, qui peuvent influer sur les projections du prochain exercice. Certains revenus non fiscaux ont galement fait lobjet dcarts de prvision constants ces dernires annes. La sous-estimation de ces revenus semble attribuable des bnfices plus levs que prvu verss par plusieurs socits dtat et dune rticence croire que des bnfices dune telle ampleur allaient se perptuer. Bien quil soit plus facile de prvoir les dpenses parce que le gouvernement calcule simplement les sommes quil dpensera, dans certaines catgories le rsultat a entran une surestimation. Premirement, les fonds inutiliss au titre des dpenses de programmes et les dispositions permettant le report de certains fonds lexercice suivant ont favoris une surestimation des dpenses. Deuximement, les provisions pour passif ventuel (fonds rservs pour des poursuites judiciaires, dautres dcisions judiciaires ou arbitrales, ou des prts irrcouvrables) ont parfois t plus leves quil ne le fallait. Troisimement, les donnes dans le calcul final des paiements de prquation ont, certaines annes, t rvises la baisse longtemps aprs les prvisions budgtaires. Les erreurs de prvision conomique, y compris limpact de la rvision des donnes, nexpliquent pas une part importante des erreurs de prvision des revenus. Il nest pas probable, non plus, que la surestimation constante des dpenses soit entirement imputable des facteurs ponctuels comme les dpenses ministrielles non engages, la constitution de rserves excessives pour le passif ventuel et les ajustements de prquation longtemps aprs llaboration des prvisions. La dduction logique qui se dgage de ces lments est que, outre les facteurs mentionns prcdemment, on a galement intgr une mesure de prudence implicite, en sus de la rserve pour ventualits et de la marge de prudence explicite, dans les budgets de la dernire dcennie. Cette probabilit a t avance par bon nombre des personnes consultes et par les auteurs des tudes du PEAP et du CIRANO ainsi que du FMI. En fait, il faut presque invitablement conclure quun facteur de prudence ajout aux prvisions (mais napparaissant pas de faon vidente dans les documents budgtaires) a jou un rle important dans la sous-estimation persistante des soldes budgtaires depuis 1994.

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Le fait que les dpenses de programmes aient t sensiblement surestimes au cours de six des dix dernires annes porte croire quil sagit l dun point o sest ajout un lment de prudence. On trouve une autre confirmation indirecte de lexistence dun facteur de prudence implicite dans le commentaire du FMI selon lequel le pessimisme comparativement plus marqu des prvisions canadiennes ne dcoule pas derreurs prvisionnelles importantes spcifiques mais plutt de laccumulation derreurs de faible ampleur mais constamment ngatives. Cela laisse davantage croire un facteur de prudence systmatique qu une srie constante derreurs ponctuelles allant dans la mme direction. La cause de cette situation prte controverse. Certains commentateurs ont accus le gouvernement davoir dlibrment dissimul des excdents afin dviter de subir des pressions en faveur de laffectation des fonds des programmes nouveaux ou existants, ou encore la prise de mesures de rduction des impts. On peut toutefois avancer une explication beaucoup moins inquitante et davantage plausible de lajout dune mesure de prudence implicite, soit que la rgle antidficit incite les responsables de llaboration des projections budgtaires ajouter un facteur de prudence implicite leurs prvisions. Bien que la rgle antidficit ne soit pas nonce expressment dans la loi, elle a t respecte rigoureusement, en fait beaucoup plus que ne le sont certaines cibles officielles de limitation du dficit dans dautres pays. Si les fonctionnaires responsables de llaboration des prvisions doivent composer avec lengagement sans quivoque du gouvernement ne tolrer aucun dficit, aussi petit soit-il et quelle que soit la situation conomique, cela aura invitablement des rpercussions sur leur approche. Le fonctionnaire prudent qui tudie diffrents rsultats possibles pour une catgorie de revenus ou de dpenses donne tendra choisir une estimation se situant au bas de la fourchette des valeurs possibles dans le cas des revenus et au haut de cette fourchette dans le cas des dpenses. Un tel comportement na rien dinquitant ni de dissimulateur. Il semble donc que la rgle budgtaire suivie par ladministration fdrale depuis 1997 reprsente un facteur dterminant et rcurrent de la sous-estimation persistante des excdents.

4. Recommandations
Les recommandations sont groupes en quatre catgories : 1) 2) 3) 4) transparence accrue de linformation budgtaire; amlioration de la qualit et de lanalyse des donnes; options touchant les rgles budgtaires en vertu desquelles sont tablies les prvisions; options concernant la modification des structures et des mcanismes utiliss dans le processus prvisionnel.

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Les deux premiers lments modifieraient le processus actuel dtablissement des prvisions; les deux derniers ncessiteraient dimportants ajustements concernant ce processus. Besoin de transparence La transparence constitue un facteur gnralement considr comme un lment cl dun processus budgtaire sain. Lasymtrie de linformation relle ou perue entre le gouvernement et la population reprsente le fondement mme des proccupations relatives la crdibilit se rapportant la transparence. Les gouvernements ont accs une vaste gamme de donnes et dautres renseignements, de mme qu une expertise que la plupart des citoyens ne possdent pas ou dont ils ne peuvent disposer simultanment. Le problme de crdibilit au sujet de la solidit de la politique budgtaire a tendance se manifester lorsque le gouvernement natteint pas ses objectifs (p. ex., le Canada au dbut des annes 1990), mais il peut galement surgir lorsque les gouvernements ont un rendement suprieur aux attentes. Lobjectif le plus important en ce qui concerne la transparence accrue des procdures de prvision et dinformation budgtaires fdrales consiste accrotre la confiance dans le processus budgtaire. Sauf pour les lments de nature dlicate, la divulgation intgrale et dtaille devrait tre de mise dans tous les documents se rapportant au budget, y compris le budget mme, La Mise jour conomique et financire, le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada ainsi que le mensuel La revue financire. cette fin, six recommandations sont formules au sujet de la transparence. Les trois premires concernent la ncessit que le ministre des Finances fournisse une description dtaille des liens entre les prvisions conomiques (externes) et les prvisions budgtaires des comptes nationaux (internes), et le rapprochement des projections budgtaires issues des comptes nationaux et des comptes publics. Ces recommandations incluent les lments suivants : (i) dans le budget et dans La Mise jour conomique et financire, examiner tous les principaux risques et incertitudes rattachs aux prvisions conomiques, et discuter de leur incidence sur les projections budgtaires. dans les mmes documents, prvoir les dtails des rgles empiriques utilises pour tablir une estimation de lincidence, sur les catgories de revenus et sur certaines catgories de dpenses, des principales variables conomiques, notamment la croissance du PIB nominal et les taux dintrt court et long terme; dans les principaux documents budgtaires, noncer les dtails du rapprochement entre les comptes nationaux et les prvisions des comptes publics.

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Dans le budget, on devrait prsenter des dtails sur la prcision long terme (p. ex., sur 10 ans) des projections du ministre des Finances, de manire offrir toutes les parties intresses loccasion dvaluer adquatement la fiabilit des prvisions budgtaires du gouvernement. En outre, le ministre des Finances devrait publier trimestriellement, dans La revue financire, une analyse de lvolution budgtaire pour lanne en cours et des risques associs latteinte des rsultats budgtaires projets. Dans la mesure du possible, on devrait inclure aussi une mise jour complte concernant les prvisions budgtaires de lanne en cours. La dernire recommandation dans ce domaine propose au ministre des Finances daugmenter la frquence de ses sances dinformation officielles devant le Comit des finances de la Chambre des communes. Outre la comparution pour le budget et La Mise jour conomique et financire, on devrait prvoir au moins une sance dinformation supplmentaire au dbut de lt. Amlioration de la prcision et de lactualit des donnes Lamlioration de la prcision et de lactualit des donnes utilises dans les projections budgtaires et conomiques peut accrotre la prcision des prvisions proprement dites. Cette section du rapport renferme trois recommandations. La premire a trait aux estimations prpares par Statistique Canada au sujet du PIB nominal. Les prvisions budgtaires ont t touches par des rvisions persistantes la hausse au sujet de la croissance du PIB, rvisions qui ont entran une diminution des projections des revenus, en de du niveau qui aurait t fix si les rvisions avaient t connues plus tt. Il est recommand Statistique Canada et au ministre des Finances dexaminer conjointement les causes de cette tendance, de mme que les options qui permettraient de les attnuer. Une autre cause dimprcision des prvisions budgtaires a trait lajustement des relations entre la performance de lconomie et plusieurs grandes catgories de revenus. Il est recommand deffectuer des travaux de recherche pour dterminer les facteurs qui ont engendr ces changements. En outre, lanalyse devrait porter particulirement sur les ajustements futurs ventuels de la sensibilit des revenus. Une meilleure surveillance de plusieurs oprations cls du gouvernement amliorerait la prcision des prvisions. Plus prcisment, les motifs des surprises rptes la hausse pour les bnfices des socits dtat doivent tre dtermins, et il convient damliorer le suivi de la situation financire de ces socits au cours de lexercice. Un meilleur suivi permanent des dpenses ministrielles permettrait de mieux prvoir les fonds inutiliss.

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Rgles budgtaires Dans sa forme actuelle, le processus budgtaire fdral ne repose pas sur une, mais sur deux rgles ou objectifs budgtaires. La premire, la rgle antidficit en vigueur depuis 1997-1998, est dcrite la section 3 du rapport. Lautre rgle est plus rcente. Dans le budget de 2004, le ministre des Finances a annonc que le gouvernement visait une rduction du ratio de la dette au PIB pour le faire passer de 41 % ( lpoque) 25 % en 10 ans. Cet objectif a t repris dans le budget de 2005. Il nexiste pas de rgles budgtaires uniformes appliques par les gouvernements centraux. En Europe, les pays qui ont adopt leuro ont convenu de limiter les dficits annuels 3 % du PIB et la dette 60 % du PIB, et datteindre lquilibre budgtaire moyen terme. Le Royaume-Uni nautorise le financement du dficit que pour les dpenses dinvestissement public et il fixe lobjectif du ratio de la dette au PIB 40 % pendant la dure du cycle. En Sude, le gouvernement a fix un excdent cible de 2 % du PIB dici la fin du cycle conomique. Par ailleurs, il a impos des plafonds de dpenses sur un horizon mobile de trois ans. En Australie, la stratgie budgtaire actuelle prvoit lquilibre sur le cycle et un abaissement du niveau de la dette nette. La Nouvelle-Zlande vise un excdent de fonctionnement sur une priode raisonnable et un ratio de la dette au PIB de 20 % avant 2015. Aux tats-Unis, le gouvernement fdral a t assujetti aux dispositions de la Budget Enforcement Act entre 1992 et 2001. Cette loi fixe un plafond pour les dpenses discrtionnaires et exige des compressions compensatoires pour les hausses des dpenses prvues dans une loi. Bien que les gouvernements puissent choisir une gamme de rgles budgtaires appliquer, lexprience rvle quils natteindront les objectifs budgtaires tablis que sils sont disposs appliquer des mesures qui assurent le respect des diverses rgles. Lobjectif budgtaire que poursuit le gouvernement fdral depuis 1997 prvoit quaucun dficit ne doit tre enregistr pour quelque raison que ce soit. En analysant la prcision des prvisions, on en est venu la conclusion que la rgle antidficit a t une cause importante des excdents surprises persistants la fin de chaque exercice. Il est recommand que le gouvernement envisage dadopter une rgle diffrente qui convienne davantage la situation budgtaire et un accent plus marqu sur les engagements moyen et long terme. Le rapport traite des avantages et inconvnients de trois options : maintenir la rgle antidficit, atteindre lquilibre budgtaire pour lensemble du cycle conomique, et cibler un excdent modeste, en moyenne, rparti sur le cycle.

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Les principales diffrences entre la rgle actuelle et les deux autres options sont les suivantes : (i) les objectifs dquilibre et dexcdent sur le cycle permettent dencourir des dficits lorsque la conjoncture conomique le justifie, notamment pendant dimportants ralentissements conomiques; bien que limprcision inhrente des prvisions conomiques (et budgtaires) ncessite lintgration dune mesure de prudence dans les projections budgtaires, les exigences sont moindres que dans le cas de la rgle antidficit; les excdents (ou dficits) budgtaires imprvus ne se feront sentir quaprs plusieurs annes lintrieur du cycle, plutt quune fois lan, comme cest le cas de la rgle antidficit; donc, les dcisions quant la rpartition des excdents imprvus nauront pas tre prises chaque anne quils se produisent; avec la rgle antidficit, il nexiste aucune ambigut quant lobjectif annuel, pas plus quau sujet de son atteinte; une rgle visant lquilibre budgtaire ou un excdent sur le cycle comprend une incertitude inhrente, savoir si la rgle sera suivie efficacement; si la rgle antidficit est suivie la lettre, elle peut ncessiter des ajustements en priode de ralentissement qui accrotront la faiblesse de lconomie (cest--dire quelle est procyclique); lobjectif dquilibre ou dexcdent sur le cycle favorise des rpercussions anticycliques de la part des mcanismes de stabilisation automatique.

(ii)

(iii)

(iv)

(v)

Le rapport recommande au gouvernement fdral dadopter une rgle budgtaire visant latteinte dun excdent, en moyenne, pour lensemble du cycle. Cet objectif reprsente une diffrence beaucoup moins marque par rapport la rgle actuelle et il peut tre clairement li lobjectif budgtaire long terme, qui consiste abaisser le ratio de la dette au PIB pour le ramener 25 %, car lexcdent cumulatif serait utilis pour rduire le niveau de la dette sur une base nominale. Si le gouvernement dcide de maintenir la rgle antidficit actuelle, il devra adopter un processus plus officiel et plus structur pour traiter les surprises budgtaires. Il devrait tablir lavance comment ces excdents ventuels seront rpartis entre les rductions dimpt, les hausses des dpenses et le remboursement de la dette. Cette mesure peut tre intgre au budget (du dbut de lexercice) et dbattue devant le Parlement lors des dlibrations entourant le budget. Ltablissement dun objectif de ratio de la dette au PIB bien en de du niveau actuel est une importante initiative rcente, plus particulirement si lon tient compte des pressions dmographiques avec lesquelles le Canada devra

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composer. Le gouvernement devrait envisager la possibilit dtablir lobjectif en de de 25 % (20 % ou mme 15 %) pour faire en sorte que les dfis budgtaires puissent tre facilement relevs. Il faudra galement prparer le public la transition vers un objectif de dficit moyen rparti sur le cycle. Il sagit dune consquence invitable de la stabilisation du ratio de la dette au PIB au niveau cibl. Changements institutionnels possibles Le changement institutionnel intgrerait de nouveaux participants au processus, des personnes ou des organismes dont le rle consisterait faire progresser sensiblement le processus danalyse des prvisions budgtaires ou de la politique budgtaire. titre dexemple, mentionnons lembauche, par le Comit des finances de la Chambre des communes, de prvisionnistes conomiques du secteur priv chargs de fournir des mises jour trimestrielles des prvisions. Il importe de se rappeler le vieil adage : lorsque vous proposez une solution, assurez-vous dabord que vous avez vritablement un problme rgler et quensuite, la solution propose soit la bonne. Dans ce cas, lanalyse et les lments de preuve prsents dans le rapport jettent un doute srieux sur la proposition voulant que le problme se situe au niveau de la prcision proprement dite des prvisions budgtaires. Il ne fait pas de doute quil existe des diffrences entre les projections budgtaires et les rsultats. Pas plus quil existe dambigut quant la nature unidirectionnelle des carts dans les prvisions budgtaires, les dficits ayant t moins imposants et les excdents, suprieurs aux prvisions, pour chaque exercice depuis 1995-1996. Si nous appliquons ladage ci-dessus et les lments de preuve pour valuer la solution rcente adopte par le Comit des finances, la question qui se pose est : Quel problme cette solution vise-t-elle rgler et le fera-t-elle efficacement? partir des commentaires formuls par le Comit, il semble que ce dernier estime ne pas recevoir suffisamment dinformation au sujet de la situation budgtaire du gouvernement fdral au cours de lanne. Sil sagit vraiment de la proccupation en cause, notre suggestion leffet que le ministre des Finances fournisse au Comit des mises jour budgtaires plus frquentes et compltes, constitue, tout le moins, une solution moins coteuse. Puisque, en vertu de cette solution, le ministre est invit offrir son aide aux conomistes embauchs par le Comit, ce dernier obtiendra les mmes donnes budgtaires quil peut recueillir auprs du ministre. Si les membres du Comit doutent de linformation fournie actuellement par le ministre, pourquoi auraient-ils davantage confiance dans ces mmes renseignements, une fois filtrs par des conomistes indpendants? De faon plus importante, il sagit de dterminer si des changements institutionnels sont susceptibles dajouter une relle valeur aux prvisions et au suivi court terme. Lanalyse expose dans le prsent rapport laisse entendre

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que dans le cadre des prvisions conomiques lintrieur du processus, une rduction de lampleur et de la frquence de la rvision des donnes pourrait influer de faon perceptible sur la prcision des prvisions. Une meilleure comprhension de la sensibilit des principales composantes des revenus par rapport la variation du PIB sur une base nominale pourrait galement accrotre la prcision. Ces deux points sont pris en compte dans les recommandations sur lamlioration des donnes, mais la solution nexige pas la mise sur pied dun nouvel organisme. Enfin, si le vritable coupable des excdents surprises est la rponse prvisible du systme une rgle budgtaire antidficit, lembauche dconomistes indpendants pour surveiller et produire les prvisions budgtaires, de concert avec le ministre des Finances, ne rsoudra ni lun ni lautre problme. Il faut plutt un changement dobjectif budgtaire qui influe sur les incitatifs la base du comportement dans le processus dtablissement des prvisions. De faon plus gnrale, il est difficile de comprendre comment un changement institutionnel prvoyant le transfert dune partie de la responsabilit des prvisions un organisme indpendant ferait une grande diffrence dans la prcision des prvisions court terme. En consquence, le rapport renferme deux recommandations sur ces aspects, dont lune comporte des lments ngatifs. Il est propos de maintenir la structure des prvisions conomiques et budgtaires tablie au cours de la dernire dcennie. Le degr de prcision des projections budgtaires ne sera pas sensiblement amlior par la cration de nouvelles institutions charges de mettre au point ces projections. Les amliorations ventuelles au chapitre de la prcision qui sont dcrites ci-dessus peuvent tre ralises lintrieur du cadre actuel, ce qui signifie que lembauche de quatre prvisionnistes conomiques par le Comit des finances de la Chambre des communes, afin de fournir des projections trimestrielles, ne devrait pas tre maintenue. Il ne convient pas non plus denvisager la possibilit dtablir un organisme semblable au Congressional Budget Office (CBO) des tats-Unis ou au Bureau de lanalyse de la politique conomique (CPB) des Pays-Bas. Cependant, si laccent est dplac des prvisions court terme vers une analyse stratgique long terme, les mandats du CBO et du CPB comportent tous deux des lments qui pourraient tre facilement intgrs au contexte canadien. Il est recommand de crer un petit organisme dont le mandat consisterait faire ressortir les rpercussions budgtaires moyen et long terme des facteurs structurels, tels que lvolution des caractristiques dmographiques et la croissance de la productivit, et des initiatives stratgiques importantes, comme la modification des structures fiscales. Si le gouvernement devait adopter un objectif dquilibre ou dexcdent rparti sur le cycle, il est recommand en outre dlargir le mandat de lorganisme propos pour lui permettre de faire le suivi du solde budgtaire ajust pour le cycle et de faire rapport ce sujet au Parlement.

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Toute nouvelle institution devrait collaborer avec le Comit des finances (et, par son entremise, avec le Parlement) et donner suite ses priorits de recherche, mais elle devrait galement disposer dune certaine marge de manuvre pour dterminer de son propre chef son programme de recherche.

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SECTION 1 Introduction
Le prsent examen portant sur le degr de prcision des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada a t men la demande du ministre des Finances, lhonorable Ralph Goodale. La dcision de procder un examen de ce genre semble tenir plusieurs facteurs. Le dernier examen approfondi des processus servant tablir les projections budgtaires de ladministration fdrale remonte 10 ans. Dans lintervalle, diffrentes mesures proposes dans le cadre de cet examen ont t intgres au processus budgtaire. De plus, certaines des recommandations ainsi adoptes ont t modifies ou ont vu leur porte largie. Il est de ce fait utile dexaminer le nouveau processus dtablissement des prvisions budgtaires afin de voir sil fonctionne comme prvu. Lors de lexamen prcdent, on sinterrogeait sur la crdibilit dun processus prvisionnel ayant donn lieu une sous-estimation systmatique de lampleur des dficits (persistants) au dbut des annes 1990. lheure actuelle, la prcision des prvisions budgtaires du gouvernement fait encore lobjet de critiques, mais pour la raison inverse. En effet, au cours des dix derniers exercices, le solde budgtaire a t sous-estim plutt que surestim et, au cours de chacun des sept derniers exercices, le gouvernement a dgag des excdents suprieurs ceux projets au dpart1. Le problme de crdibilit prsum que cela entrane tient au fait que le gouvernement et le Parlement fondent leurs dcisions en matire de politique budgtaire sur des renseignements imprcis ou incomplets. Le prsent examen nest que plus pertinent dans la mesure o une plus grande prcision des prvisions peut allger les proccupations cet gard. Cela dit, ce rapport a dabord pour but dvaluer les lments lorigine des erreurs prvisionnelles persistantes des 10 dernires annes et de dterminer les changements pouvant tre apports au processus budgtaire afin daccrotre la prcision des prvisions. Les rsultats des consultations menes dans le cadre de lexamen portent entre autres sur la question de la crdibilit, mais celle-ci nest pas lobjectif principal du rapport, car lauteur ne possde pas les comptences analytiques et juricomptables qui seraient ncessaires pour examiner cet aspect particulier. En outre, cela ne concorderait pas avec lobjectif premier du rapport de prsenter une analyse et des recommandations pouvant amliorer en bout de ligne lexercice de la politique publique.

Cest un problme que bien dautres pays membres de lOCDE changeraient volontiers contre les soldes dficitaires avec lesquels ils sont aux prises.

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Le rapport aborde diffrents facteurs pouvant avoir une incidence sur la prcision des projections budgtaires, dont les principaux sont : (i) la prcision des prvisions relatives aux variables conomiques importantes PIB rel et nominal, inflation, taux dintrt court et long terme, croissance de lemploi, etc. ayant des rpercussions sur les revenus et les dpenses; la sensibilit des diffrents flux de revenus et de dpenses aux variables conomiques importantes, surtout en cas de modifications structurelles dordre relationnel; lincidence de la qualit et de lactualit de linformation disponible sur les prvisions conomiques et budgtaires, et plus particulirement lincidence des rvisions importantes dont font lobjet les donnes; les effets exercs sur les dpenses par des facteurs comme les rgles rgissant les dpenses ministrielles et les dcalages dans le versement des paiements de transfert aux provinces; les effets associs ltablissement de provisions destines composer avec les passifs ventuels anticips par le gouvernement; la mesure dans laquelle un facteur de prudence implicite est intgr au processus servant transformer les prvisions conomiques en projections budgtaires.

(ii)

(iii)

(iv)

(v)

(vi)

Outre lanalyse portant strictement sur le Canada, lexamen comporte aussi une comparaison des pratiques et rsultats du Canada en matire de prvisions budgtaires avec ceux dautres pays du G-7 et de lOCDE. Ce volet de lanalyse porte sur la prcision relative des prvisions conomiques et budgtaires et comprend lvaluation des facteurs pouvant expliquer les similitudes et les diffrences entre pays au chapitre des prvisions. Aux termes du mandat qui nous a t confi, le rapport doit comporter, outre une valuation de la prcision des prvisions budgtaires, des recommandations en vue daccrotre cette prcision et, par le fait mme, de rendre possible la prise de dcisions budgtaires plus claires. La dernire section prsente des recommandations dans quatre grands domaines : la transparence, la qualit des donnes, les rgles budgtaires et les changements institutionnels. Notre mandat nenglobe pas lexamen ni la formulation de recommandations au sujet du contenu des budgets fdraux. En dautres termes, nous tudions les moyens de prvoir de faon plus prcise les revenus, les dpenses et les soldes budgtaires, non la manire de dcider des affectations budgtaires. Toutefois, ce rapport traite dune question qui a son importance en ce qui touche la prcision des prvisions, bien quelle ne soit pas lie directement aux processus entourant llaboration des projections budgtaires. Il ressort clairement de lanalyse expose ici que les prvisions budgtaires subissent linfluence des

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rgles tacites ou explicites qui rgissent les oprations budgtaires. Autrement dit, il semble que lon obtienne des rsultats diffrents selon que la rgle applicable aux pouvoirs budgtaires consiste viter les dficits en toutes circonstances ou quelle vise plutt, par exemple, parvenir lquilibre budgtaire au cours du cycle conomique. Nous nous penchons sur cette question dans le prsent rapport, et nous tudions diffrentes rgles pouvant tre mises en application dans lavenir. Compte tenu de lchancier serr quil fallait respecter pour la prparation de ce rapport, certaines tches ont t confies des tiers dans trois domaines. Lanalyse du degr de prcision des prvisions et des principaux facteurs jouant un rle cet gard a t mene conjointement par le Policy and Economic Analysis Program (PEAP) de lInstitute for Policy Analysis lUniversit de Toronto et le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO). Lanalyse comparative des rsultats obtenus par le Canada et dautres pays du G-7 et de lOCDE au chapitre des prvisions a t effectue, la demande du ministre des Finances, par la Division Amrique du Nord et la Division des affaires financires, Dpartement de lhmisphre occidental, du Fonds montaire international (FMI). Des consultations approfondies ont t menes auprs de prvisionnistes du secteur priv et dautres personnes connaissant bien les aspects techniques ou les enjeux dconomie politique qui entourent le processus dlaboration des prvisions budgtaires. Dans la plupart des cas, les entrevues ont t menes par Bruce Little, qui travaillait auparavant au Globe and Mail, en vertu dun contrat avec le ministre des Finances. Lauteur a galement men plusieurs entrevues. La plupart des personnes interroges taient des spcialistes canadiens. Toutefois, lauteur a galement fait des entrevues avec des spcialistes de lEurope et des tats-Unis, principalement dans le but de procder une analyse qualitative toffe venant complter les analyses quantitatives et comparatives effectues par le FMI. Ces entrevues nont pas fait lobjet dun rapport distinct, mais les observations recueillies ont t incorpores ce rapport lorsque ctait pertinent. (Se rfrer lannexe 1 pour la liste des personnes consultes au Canada, aux tats-Unis et en Europe.) La section 2 du rapport rcapitule les rsultats des consultations et constitue dans les faits lvaluation qualitative des prvisions budgtaires fdrales au Canada. Elle permet de mettre en contexte lanalyse quantitative plus formelle et lvaluation du degr de prcision des prvisions la section 3. Les consultations ont galement donn lieu la formulation de propositions utiles en vue de modifications ventuelles du systme de prvisions budgtaires, ce dont nous traiterons dans la section o sont prsentes nos recommandations.

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SECTION 2 Analyse qualitative de la prcision des prvisions budgtaires : rsum des consultations
Les prvisions conomiques et budgtaires de ladministration fdrale constituent depuis dj un bon moment le sujet de bien des discussions parmi les prvisionnistes du secteur priv, les universitaires et les chercheurs des partis politiques. Ce qui alimente ce dbat est le fait que le gouvernement enregistre des excdents budgtaires depuis 1997-1998 et que, dans presque tous les cas, ces excdents ont t suprieurs ce que le gouvernement avait prvu dans ses budgets et ses mises jour financires de mi-exercice. Ce nest pas un sujet qui passionne vraiment le grand public; les proccupations et les discussions ce propos se cantonnent plutt, en dehors de ladministration publique, une poigne de Canadiennes et de Canadiens qui consacrent leur temps et leur travail lanalyse des budgets fdraux et de la politique fiscale en gnral. tant donn que les opinions de ces personnes contribuent circonscrire le dbat, il a t dcid dinterroger quelques-unes dentre elles sur la manire dont elles envisagent toute la question des prvisions. Des entrevues ont t menes de la mi-dcembre 2004 jusqu la fin de janvier 2005 auprs dune vingtaine de spcialistes des prvisions et de la prparation budgtaire principalement des conomistes du secteur priv et du milieu universitaire, dautres universitaires, des conseillers de partis politiques et danciens cadres suprieurs du ministre des Finances. Les entrevues ont t conues de manire recueillir des commentaires sur trois thmes gnraux. Dabord, est-ce quil existe un problme? Dans laffirmative, quelle est la nature de ce problme technique, politique ou les deux la fois? Le terme politique na pas ici une dimension partisane mais a trait la crdibilit des prvisions budgtaires. Enfin, dans la mesure o il existe un problme, est-il possible de le rgler et, si oui, quelles sont les solutions possibles ou souhaitables? Les opinions prsentes ici sont strictement celles exprimes par les participants aux consultations. Nous nous sommes efforcs dexposer ces opinions le plus clairement possible, mais nous tenons faire deux mises en garde lintention des lecteurs. Dans certains cas, les personnes interroges ont fait des dclarations qui prsentaient des erreurs factuelles; nous prsentons ces dclarations, mais nous apportons aussi les corrections ncessaires. Dans dautres cas, nous faisons tat de dclarations reposant sur des interprtations ou des infrences pouvant tre contestes et qui, bien souvent, sont rfutes par les recherches menes aux fins de la prsente tude. Nous mentionnerons alors que les opinions en question seront examines de faon plus complte la section 3 et quelles doivent tre envisages la lumire des commentaires prsents dans cette section. Ainsi que nous le verrons, il existe diffrents

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aspects propos desquels les ides reues concernant les prvisions budgtaires ne sont pas totalement fondes, et nous ne tenons pas accrotre encore la confusion ce sujet. Nous ajouterons en outre loccasion des notes explicatives afin de prciser les opinions des participants et de fournir linformation contextuelle dont le lecteur pourrait avoir besoin pour comprendre les propos tenus. Il y a eu plusieurs lments sur lesquels les personnes interroges taient peu prs daccord. Dabord, la sous-estimation rgulire des excdents constitue bel et bien un problme, quoique quelques-uns aient jug que le terme problme tait peut-tre un peu fort. Ensuite, ces excdents plus levs que prvu rsultent principalement de prvisions budgtaires prudentes dcoulant de la volont du gouvernement de ne pas essuyer de dficit. Enfin, des solutions existent et devraient tre adoptes. Le gouvernement dgage des excdents depuis sept exercices, et ces excdents ont t presque chaque fois plus levs que ce qui avait t projet au dpart. Si la plupart des analystes nont pas mis de critique particulire ce sujet dans leur valuation des budgets au moment o ceux-ci ont t dposs, lampleur et la persistance de ces excdents surprises ont commenc, ces dernires annes, soulever certaines questions au sujet de la fiabilit des prvisions du ministre des Finances. On peut affirmer de manire assez certaine que de nombreux spcialistes sentendent dsormais sur le fait que cette succession dexcdents budgtaires suprieurs aux attentes a eu pour effet, que la chose soit voulue ou non, de faire obstacle tout dbat public clair sur les grands choix budgtaires qui soffrent au cours dune priode caractrise par de tels excdents : rductions des impts, hausse des dpenses ou remboursement de la dette. Cela a aussi min la crdibilit du ministre des Finances, un point tel que certains observateurs ne prtent plus foi aux prvisions rendues publiques par ce dernier. Certaines des personnes interroges ont procd un examen systmatique des prvisions publies par le pass pour se faire une opinion de la nature des erreurs prvisionnelles, mais ce nest pas le cas de la majorit. La plupart du temps, les commentaires reposent sur les observations personnelles faites au fil des ans, ces observations portant souvent sur les aspects particuliers du processus budgtaire qui intressent le plus chacun des commentateurs. Par exemple, les prvisionnistes taient plus diserts au sujet des aspects techniques de la question que les personnes qui sintressent dabord la politique budgtaire en soi. 2.1 Nature et principaux aspects du problme

Un consensus trs net sest dgag sur le fait que les prvisions budgtaires et conomiques de ladministration fdrale sont devenues en quelque sorte un problme, quoique plusieurs jugent ce terme un peu fort, lopinion cet gard

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tenant au degr dimportance accord aux erreurs prvisionnelles. Plusieurs ont dit que ce sujet tait la fois futile et important : futile en ce sens quun excdent budgtaire ne saurait tre envisag comme un problme en soi; important si lon considre que les erreurs prvisionnelles ont min la crdibilit entourant les prvisions et ont limit lventail des choix politiques dbattre. Certains ont exprim lavis que le Canada navait vraiment pas lieu de se plaindre si lun de ses plus gros problmes tait que la situation financire de ladministration publique nationale se rvlait rgulirement meilleure que prvu. Les autres pays du G-7 enregistrent des dficits (souvent plus importants que ce qui tait anticip), et les excdents conscutifs du Canada constituent une ralisation remarquable aprs un quart de sicle de dficits, ces derniers ayant t, souvent aussi, suprieurs aux prvisions. Entre ce genre de problme financier et celui que nous sommes censs connatre actuellement, le choix est facile. Cette opinion tait partage par plusieurs fonctionnaires europens, qui ont soulign que les excdents rptition sont un heureux problme que de nombreux pays membres de lOCDE aimeraient bien avoir. Ils ont aussi fait mention de la conduite exemplaire du Canada, du moins jusquici, dans ladministration de ces excdents, alors que dautres pays sont plus enclins hausser les dpenses permanentes, au risque dengendrer des dficits structurels. Plusieurs des personnes interroges ont mentionn que la prcision des prvisions budgtaires tait une question qui nintresse que le petit groupe de Canadiens concentrs surtout dans le milieu de la politique publique et le secteur financier qui se tiennent constamment au fait de la politique budgtaire. Selon ce point de vue, le sujet est trop technique ou obscur, ce qui le rend rbarbatif pour la plupart des Canadiens. Une personne interroge a indiqu que les citoyens ordinaires tiennent surtout savoir que les finances publiques sont saines et que le gouvernement met en uvre des politiques quils approuvent en matire de fiscalit et de dpenses. Cela dit, les spcialistes canadiens convenaient pour la plupart que, par-del les aspects techniques, les dficiences au niveau des prvisions ont des rpercussions qui relvent de lintrt public. Daprs les tenants de cette opinion, le dbat de plus en plus nourri sur la persistance des excdents suprieurs aux prvisions est le signe dune dfaillance au niveau de llaboration de la politique publique. La quasi-totalit des personnes interroges ont soutenu que la tendance sous-estimer les excdents faisait entrave au dbat public et parlementaire sur les choix possibles en matire de politique budgtaire et faussait mme le processus dcisionnel. Une autre opinion trs rpandue est que les rgles comptables fdrales sont en partie responsables de linsatisfaction lie aux excdents surprises, tant donn quaux termes des rgles comptables en vigueur, les fonds additionnels imprvus, dans la mesure o ils ne sont constats quaprs la fin de lexercice, ne peuvent servir qu une seule chose : la rduction de la dette.

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Enfin, toutes les personnes interroges sentendaient sur le fait que des prvisions plus prcises taient souhaitables et se sont dites en faveur de modifications du processus prvisionnel qui pourraient contribuer une plus grande prcision des prvisions, malgr le fait quune prcision absolue des prvisions conomiques et budgtaires est impossible. Les excdents surprises et leurs rpercussions On estime qu la base, le problme ne tient pas tant aux excdents mmes qu leur caractre imprvu, cest--dire le fait de disposer en fin dexercice de fonds additionnels qui navaient pas t anticips ou tout le moins projets. Les personnes interroges ont presque toutes mis laccent sur deux faits. Dabord, les excdents projets pour tout exercice ont eu tendance augmenter tout au long de lexercice, de sorte que ltat avait de plus en plus de marge de manuvre pour lancer des initiatives mesure quapprochait la fin de lexercice. Ensuite, lexcdent dfinitif dclar quelque cinq mois aprs la fin de chaque exercice a eu tendance augmenter, souvent de faon substantielle, par rapport aux prvisions contenues dans le budget prsent tout juste avant la fin de chaque exercice. Il y aurait donc un excdent surprise en fin dexercice et un autre une fois connus les rsultats dfinitifs. Par exemple, en 2003-2004, lexcdent sous-jacent projet dans le budget de 2003, soit peu prs au dbut de lexercice, tait de 4 milliards de dollars. Dans la Mise jour de lautomne 2003, on faisait tat de nouvelles initiatives de dpenses de 1,2 milliard de dollars lances depuis le dpt du budget prcdent, et le budget de 2004 contenait des mesures additionnelles dont la valeur totalisait 3,6 milliards de dollars. Pourtant, lexcdent projet demeurait de 1,9 milliard de dollars, en dpit de dpenses additionnelles de 4,8 milliards voil pour lexcdent surprise en fin dexercice. Puis, lors de la clture des comptes pour lexercice 2003-2004, en octobre 2004, lexcdent dfinitif sest lev 9,1 milliards de dollars. On convenait gnralement que cet tat de choses nuit llaboration dune saine politique long terme et limite la porte du dbat public sur les choix stratgiques possibles. Les excdents anticips peuvent servir trois usages : le remboursement de la dette fdrale, la rduction des impts ou laugmentation des dpenses; toutefois, de lavis de certains, ces choix deviennent plus limits mesure que le temps passe. Aux termes du cadre lgislatif en vigueur, lexcdent dfinitif (dtermin la clture des comptes) qui na pas t utilis par ailleurs ne peut tre affect qu la rduction de la dette, car les rgles comptables nautorisent de nouvelles dpenses ou de nouvelles mesures fiscales que si celles-ci ont fait lobjet dannonces et dengagements avant la fin de lexercice. Si lon voulait changer cette pratique, il faudrait adopter des dispositions lgislatives autorisant laffectation de lexcdent dfinitif non seulement au remboursement de la dette

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mais aussi de nouvelles dpenses ou des mesures dallgement fiscal2. Lune des personnes interroges a soulign quen labsence dun tel choix, la constatation dexcdents suprieurs aux attentes aprs la fin de lexercice quivalait en quelque sorte une politique de rduction de la dette en catimini. Dans le cas dun excdent surprise en fin dexercice, cest--dire un excdent suprieur ce quoi lon sattendait qui est communiqu avant le 31 mars, les choix sont plus nombreux, quoique certains soient limits par dfinition. Dabord, lexcdent peut servir au remboursement de la dette. Ensuite, il peut donner lieu des dpenses de programmes ponctuelles, mais uniquement si ces dpenses sont clairement dfinies et si des arrangements institutionnels ont t pris avant la fin de lexercice, cest--dire le 31 mars (il peut sagir par exemple de transferts aux provinces ou des fondations). Enfin, il peut servir au financement dun allgement fiscal (y compris un remboursement de taxe) la fin de lexercice, ce qui quivaut rendre aux contribuables une partie des impts et taxes quils ont, dans la plupart des cas, dj pays. Plusieurs des personnes interroges ont mis des critiques concernant lutilisation des excdents surprises en fin dexercice pour des transferts aux provinces ou des fondations, estimant quil sagissait l de dcisions bcles, prises la dernire minute, souvent aprs une rflexion ou des discussions peu approfondies et dont le but principal est de rduire rapidement un excdent plus lev que prvu. Selon lune de ces personnes, de telles dcisions improvises ne sont pas perues comme dmocratiques, une poque o lon prne la transparence et o le respect accord aux politiciens est plus tnu que jamais. Il convient toutefois de remarquer que les initiatives de dpenses en fin dexercice sont expressment incorpores au budget de lexercice venir (les rductions additionnelles de la dette sont pour leur part implicites) et peuvent donc faire partie des dbats entourant le budget. Jusquici, le gouvernement du Canada a choisi de ne pas recourir des remboursements dimpt pour rduire les excdents surprises3, contrairement certaines provinces qui y ont eu recours. Dans le cas de rductions dimpt conventionnelles, on annonce habituellement que des rductions permanentes entreront en vigueur une date prcise. Ces rductions sont donc applicables uniquement dans lavenir et nont pas dincidence sur le solde financier dun exercice prenant fin sous peu. cet gard, les personnes interroges convenaient gnralement que lexistence dexcdents surprises rpts avait pour effet de fausser la donne, faisant obstacle principalement ladoption de rductions dimpts long terme ainsi qu des hausses cibles des dpenses
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Bien que les rgles comptables ne puissent tre modifies, il existe des moyens permettant de lancer des initiatives visant dautres fins que le remboursement de la dette (mme aprs la fin de lexercice) en conformit avec ces rgles. Nous y reviendrons la section 4.3. On pourrait toutefois considrer que lallocation au titre du cot de lnergie prvue dans lnonc conomique et mise jour budgtaire doctobre 2000 dcoulait de la disponibilit dexcdents imprvus.

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de programmes, quoique un degr moindre. On jugeait que le remboursement de la dette tait favoris par dfaut si on lui attribuait lexcdent suprieur ce que lon avait prvu pour lexercice. 2.2 Les prvisions conomiques et budgtaires : problmes et solutions

Llaboration des prvisions du secteur priv Les prvisions conomiques utilises par le ministre des Finances pour la prparation de ses budgets sont fondes sur les projections tablies par un groupe de prvisionnistes du secteur priv. On parle parfois de prvisions consensuelles , quoique ce terme doive tre utilis avec prudence. En effet, les prvisionnistes consults par le ministre des Finances ne se runissent pas pour discuter de leurs projections et en venir une entente gnrale sur les chiffres dfinitifs. Ils prsentent leurs prvisions, aprs quoi le ministre tablit la moyenne des projections numriques. Cest pourquoi nous parlerons en gnral de moyenne plutt que de consensus. Un conomiste a expos en quelques mots plusieurs des problmes entourant le processus dtablissement des prvisions conomiques, et la liste ainsi tablie a t reprise, en tout ou en partie, par plusieurs autres prvisionnistes ayant particip au processus dlaboration des prvisions du ministre des Finances. En premier lieu, le gouvernement napplique pas de critres de slection. Il fait appel un groupe form dune vingtaine de prvisionnistes afin dobtenir leurs observations sur les perspectives conomiques, mais aucun de ces prvisionnistes na satisfaire quelque critre que ce soit, quil sagisse du degr de prcision de prvisions passes ou encore de luniformit endogne de ses prvisions. Cela dit, les recherches ont permis de constater que la moyenne des prvisions conomiques, tant au Canada qu ltranger, est en gnral plus prcise que celles dun quelconque prvisionniste considr individuellement. Lanalyse quantitative prsente la section 3 appuie cette conclusion. Il a galement t question de la manire dont il convient de calculer la moyenne des prvisions. Il peut sagir entre autres de la simple moyenne arithmtique des prvisions relatives chaque indicateur (p. ex., le produit intrieur brut nominal ou rel, lindice des prix la consommation et les taux dintrt), dune moyenne tronque (les valeurs les plus leves et les moins leves sont supprimes, puis une moyenne simple est calcule partir des autres prvisions) ou encore de la mdiane (la moiti des prvisions sont plus leves que la valeur utilise et lautre moiti, moins leves). Sur le plan conceptuel, on ne sait pas vraiment laquelle de ces mthodes est la meilleure. Lanalyse prsente la section 3.5 montre toutefois que le choix de la mthode dtablissement de la moyenne na pas vraiment dincidence sur la prcision que prsenteront en bout de ligne les prvisions conomiques.

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En troisime lieu, lorsque les prvisions portent sur plusieurs annes, le nombre de prvisions dont on dispose diminue mesure que la priode sallonge. Autrement dit, sil y a vingt prvisions pour la premire anne, il ny en aura que quatre ou cinq pour la cinquime. La plupart des prvisionnistes se limitent un horizon de deux ans, de sorte que la moyenne obtenue partir de la troisime anne est sans doute moins bonne. Mises part ces considrations, on convenait gnralement quil serait difficile de faire davantage sur le plan technique pour amliorer les prvisions conomiques en soi. Lun des commentaires souvent formuls est que les prvisionnistes conomiques sont des professionnels qui font dj tout ce qui est en leur pouvoir pour calculer des prvisions prcises comme ils en ont lobligation envers leurs clients ou leurs employeurs. Il est certain que les erreurs que prsentent les prvisions conomiques contribuent limprcision des projections budgtaires, comme cela est comment aux sections 3.5 et 3.6, mais aucun changement des mthodes ou modles ne permettrait de les viter. Des prvisions conomiques aux prvisions budgtaires Presque tous les prvisionnistes interrogs ont mentionn un problme gnral avec lequel ils doivent composer. Ils ont indiqu que, souvent, les rvisions des donnes nuisaient leurs efforts en vue de prvoir la croissance conomique en gnral et lvolution des revenus et des dpenses fdraux en particulier4. Ainsi, au cours des dernires annes, les estimations initiales du PIB nominal (qui constituent linformation centrale en vue de calculer lassiette des revenus de ltat) par Statistique Canada se sont habituellement rvles trop basses et ont t par la suite rvises la hausse. Lune des personnes interroges a soulign quil sagissait l dun phnomne courant en priode de croissance conomique, et que, lorsque lconomie connat un ralentissement, les premires estimations sont souvent trop hautes et doivent tre subsquemment rvises la baisse. Cela veut donc dire quun prvisionniste peut prvoir de faon prcise le taux de croissance des revenus ou des dpenses mais que, si le point de dpart utilis pour ces calculs se rvle erron, les prvisions obtenues sur un horizon dun an ou deux (soit le niveau de dpart plus le pourcentage de croissance applicable durant la priode en question) seront elles aussi errones. De plus, cela peut influencer les jugements concernant la croissance des revenus de lanne suivante. Il sagit dun problme tant pour les cabinets de prvisionnistes du secteur priv que pour le ministre des Finances. La plupart des personnes interroges accordaient plus dimportance au processus servant convertir les prvisions conomiques en prvisions
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Seuls les cabinets de prvisionnistes ( lheure actuelle, le PEAP, le Conference Board du Canada, Global Insight et le Centre for Spatial Economics) produisent des prvisions financires dtailles, et ce, uniquement pour La Mise jour conomique et financire de lautomne.

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budgtaires prcises, cest--dire en assurant la prcision des projections relatives aux revenus et aux dpenses de ladministration fdrale. Aux fins du budget, cette tche revient au ministre des Finances, qui se sert des prvisions conomiques qui lui sont soumises par les prvisionnistes du secteur priv afin dlaborer ses propres prvisions budgtaires (revenus et dpenses). On convenait gnralement que ctait l la source de tout problme li la prcision des prvisions budgtaires. La conversion des projections conomiques en prvisions budgtaires est assortie dun degr dincertitude lev; cette question est examine en dtail la section 3. La prcision : un objectif impossible atteindre Bon nombre des personnes interroges ont tenu souligner le point suivant : peu importe quelle frquence ou quel moment les prvisions budgtaires sont effectues, de petites erreurs au niveau des revenus et des dpenses peuvent conduire des erreurs importantes en ce qui touche lexcdent prvu, cest--dire le solde obtenu lorsque lon soustrait les dpenses des revenus. Cest une simple rgle arithmtique. En 2003-2004, les revenus du gouvernement ont totalis 186,2 milliards de dollars et ses dpenses totales, 177,1 milliards, ce qui donne un excdent de 9,1 milliards. Si les revenus avaient t de 1 % plus bas et les dpenses totales, de 1 % plus leves, lexcdent aurait t de 5,4 milliards, soit 40 % de moins. loppos, si les revenus avaient t de 1 % plus levs et les dpenses, de 1 % plus basses, lexcdent dclar aurait t de 40 % plus lev. Plusieurs ont observ qutant donn que beaucoup de gens ne comprennent pas cette opration arithmtique, leurs attentes concernant le degr de prcision des prvisions relatives aux excdents sont irralistes. Un conomiste a indiqu que, lorsquil est question de prvisions de lexcdent, une erreur infrieure 4 milliards de dollars est insignifiante. Il a expliqu qu partir du moment o une erreur de 1 % seulement portant sur des revenus et des dpenses de 180 milliards environ peut fausser dans lun et lautre cas les rsultats de 1,8 milliard, de telles erreurs, si elles sont de sens oppos, conduisent une erreur destimation de lexcdent de 3,6 milliards au total, ce quil arrondit 4 milliards. Un autre a indiqu que le rsultat obtenu serait acceptable mme avec une erreur prvisionnelle de 2 % 3 % des revenus; par contre, une erreur plus prononce serait le signe de prvisions qui nauraient pas t effectues convenablement. Toujours selon cette personne, les prvisions portant sur les dpenses devraient tre plus prcises que celles portant sur les revenus. Au-del de cet aspect, le dbat se poursuit sur les raisons pour lesquelles le gouvernement enregistre de faon rpte des excdents suprieurs aux prvisions.

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Raisons expliquant les excdents suprieurs aux prvisions Les personnes interroges ont fourni en gros deux explications aux excdents surprises. Un premier groupe, majoritaire, considrait que les excdents suprieurs aux prvisions enregistrs rcemment ntaient essentiellement que laboutissement logique de deux facteurs la prudence budgtaire que simpose ltat (perue principalement comme la consquence de sa volont dviter les dficits) et une croissance conomique qui a t suprieure aux attentes pendant plusieurs annes. Selon les tenants de cette opinion, une telle combinaison donne invitablement lieu des excdents suprieurs aux prvisions. peu prs tous jugeaient que la prudence de ltat tait largement justifie la fin des annes 1990, alors que lon venait peine denregistrer quelques excdents aprs un quart de sicle de dficits, de sorte que les craintes de retomber dans lornire des dficits taient encore vives. La plupart estimaient toutefois que cette prudence navait plus tre aussi stricte, parce que le gouvernement a tabli des pratiques solides en vue de continuer dgager des excdents, et que le ratio de la dette au PIB diminue rapidement et continuera presque certainement de le faire. Cette question est bien sr au cur de la section 3 (en particulier les sous-sections 3.5 3.7) et de la sous-section 4.3. Lautre groupe, trs rduit, jugeait que les excdents surprises taient le fruit dune manipulation dlibre ayant pour but dtouffer tout dbat public sur la faon dutiliser les excdents dans lavenir diminuer les impts, augmenter les dpenses ou rduire la dette. Ce groupe a indiqu quau cours de la dernire dcennie, le gouvernement a constamment obtenu des rsultats financiers suprieurs aux prvisions des dficits moins levs que prvu les premires annes et des excdents suprieurs aux attentes par la suite. Selon ce groupe, cela dmontre clairement que le gouvernement a constamment et volontairement sous-estim les excdents projets, de faon se prmunir contre les pressions en faveur dune augmentation des dpenses ou dune baisse des impts. Selon lun des tenants de cette opinion, on ne peut expliquer autrement 11 annes derreurs prvisionnelles allant toujours dans le mme sens et ayant pour effet de limiter les choix stratgiques; il faut envisager la possibilit ou la probabilit que la chose ait t dlibre. La question de la prudence Parmi les personnes estimant que les excdents surprises dcoulent en partie dune grande prudence prvisionnelle, la plupart considraient que cette habitude avait t insuffle au ministre des Finances par Paul Martin, qui, titre de ministre des Finances de 1993 2002, insistait sur le fait que le ministre devait toujours promettre moins et donner plus. Selon certains, le ministre a adopt ce credo avec joie, du fait que, durant les annes 1980 et le dbut des annes 1990, les prvisions avaient constamment laiss entrevoir des baisses

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substantielles du dficit, alors quen bout de ligne les dficits ont rarement t infrieurs 30 milliards de dollars. Cette perception ne concorde toutefois pas vraiment avec les faits. Les problmes entourant les prvisions budgtaires du ministre au dbut des annes 1980 et au dbut des annes 1990 taient attribuables en grande partie aux profondes rcessions de 1981-1982 et de 1990-1991, do les carts au niveau des revenus et des charges fdraux. Ltude mene en 1994 par Ernst & Young a montr que les prvisions budgtaires du ministre des Finances se sont rvles relativement prcises la fin des annes 1980, plus prcisment de 1985-1986 1989-1990. De fait, lcart aurait peut-tre t plus important durant cette priode si lon avait utilis les prvisions du secteur priv. Malgr cela, lopinion qui avait cours parmi les personnes interroges tait que le fait davoir prdit des diminutions du dficit ne stant pas concrtises a t une source dembarras et a dmoralis les fonctionnaires, qui nen ont donc t que plus heureux de se conformer une directive stratgique stricte destine renverser les choses. Lune des personnes interroges a dcrit de faon trs claire la situation qui existait au ministre dans les annes 1980 et au dbut des annes 1990, faisant mme une analogie avec la Crise de 1929; daprs elle, il faut beaucoup de temps avant que les effets engendrs par de telles circonstances sur la culture interne dune organisation disparaissent. Une autre personne a rejet cette explication, estimant quon mettait trop laccent sur laspect psychologique de la chose et pas assez sur sa dimension politique. Quoi quil en soit, nombreux sont ceux qui soutenaient que, tant donn que M. Martin a mis en place une ligne de conduite trs rigoureuse titre de ministre des Finances, il serait difficile pour ses successeurs de dvier de cette voie, surtout depuis quil est devenu premier ministre. De lavis de plusieurs, le premier ministre des Finances qui osera assouplir la rgle, cest--dire dont les dcisions risqueront de nous faire revenir lre des dficits, attirera du coup une attention norme, en partie parce que, selon les sondages de lopinion publique, les Canadiens sont rfractaires tout financement par dficit budgtaire. Il y a mme une personne qui a dit que le ministre dcidant dagir ainsi devrait porter le manteau de la honte . Beaucoup ont jug ironique le fait que le ministre des Finances ait vu sa crdibilit entame, avant 1993, en raison de son optimisme excessif et de ses prvisions faisant sans cesse tat dune diminution des dficits, et maintenant pour la raison inverse. Quelques-uns ont dit que le ministre prouve autant dembarras en raison de la srie dexcdents suprieurs aux prvisions qu lpoque o il composait avec des dficits constamment plus levs que prvu. Mais peu prs toutes les personnes interroges ont convenu que le ministre avait bel et bien perdu de sa crdibilit, surtout auprs des parlementaires et des mdias, et que cette situation naidait en rien au processus budgtaire.

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Prvisions budgtaires : les sources derreur Les prvisions budgtaires comportent trois lments : les revenus, les intrts sur la dette fdrale et les dpenses de programmes. Le premier lment est largement tributaire de la croissance de lconomie qui dtermine celle de lassiette fiscale du gouvernement et le deuxime, de lvolution des taux dintrt; bref, ces deux lments subissent linfluence de la conjoncture conomique. Quant au troisime, il englobe une myriade de programmes ainsi que de nombreux autres facteurs. (i) Prvisions des revenus

Le processus dlaboration des prvisions relatives aux revenus est peru comme tant relativement clair, bien quil comporte des difficults. Le PIB nominal fait office dassiette fiscale; ds lors, si le gouvernement value bien le ratio des revenus au PIB, ses prvisions concernant les revenus devraient tre aussi bonnes que celles relatives au PIB nominal. videmment, les choses ne sont pas si simples. Plusieurs prvisionnistes ont soulign limportance de connatre la composition de la croissance du PIB dans lavenir. Si lon sattend une forte croissance du revenu des particuliers, mais un recul des bnfices, cela signifie quil y aura sans doute une hausse importante des revenus provenant des impts sur le revenu des particuliers et un flchissement des revenus tirs des impts sur les bnfices des socits. Si la croissance est attribuable davantage lconomie intrieure quaux exportations, les revenus provenant de la taxe sur les produits et services seront plus levs que si la croissance intrieure flchit mais que la demande extrieure demeure forte. Autre point mentionn par certains prvisionnistes : le ratio des revenus au PIB peut fluctuer de faon trs marque, particulirement durant les priodes o la croissance conomique sacclre ou au contraire ralentit. Cela complique encore llaboration des prvisions. (ii) Prvisions des dpenses de programmes

Daprs plusieurs des personnes interroges, les dpenses de programmes ne sont pas tant une question de prvision que de gestion. La plupart sentendaient sur le fait quil est relativement plus facile dtablir des prvisions dans le cas de postes importants comme les prestations de Scurit de la vieillesse et les transferts aux provinces dont les montants ont t dfinis dans des accords. Certains ont dit que les frais dintrt sur la dette publique sont gnralement projets de faon trs prcise. Les dpenses de programmes engages par les ministres peuvent tre prdtermines (tant donn que les ministres se voient confier un budget prcis quils doivent respecter), mais elles peuvent tre moins leves que prvu. Une personne a mentionn que les dpenses de programmes sont souvent infrieures aux prvisions en raison de ce biais manifeste. Les ministres ne peuvent engager de dpenses suprieures ce que prvoit leur budget, mais ils peuvent engager des dpenses moindres, et ce, pour diffrentes raisons. Par exemple, des fonds peuvent tre affects un

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nouveau programme denvergure, mais, si le processus tarde se mettre en branle, les dpenses engages au cours de lexercice pourraient tre infrieures ce que lon avait prvu. Dans le cas dune erreur au niveau des prvisions relatives aux dpenses, les dpenses engages dans les faits seront probablement plus basses que prvu, do une augmentation de lexcdent final. Presque toutes les personnes interroges ont toutefois mentionn une autre source expliquant les carts par rapport aux prvisions. Le gouvernement tablit rgulirement des provisions au titre des crances irrcouvrables; il fait de mme pour se prmunir au cas o des contestations en instance donneraient lieu des dcisions dfavorables ou pour effectuer des paiements additionnels dans le cadre de marchs contests mais faisant lobjet de ngociations. Ainsi, lorsque le gouvernement a rgl un diffrend au titre de la parit salariale qui portait sur des milliards de dollars, il y a quelques annes, il sest avr que les fonds en question avaient dj t comptabiliss titre de dpenses, de sorte que le gouvernement na pas eu effectuer dautres affectations pour faire les versements requis. Il est aussi arriv que des crances irrcouvrables aient t radies des comptes, mais aient pu subsquemment tre recouvres, de sorte que ces crances ont t comptabilises de nouveau. Dans un tel cas, il se peut que les cots engags dans les faits par le gouvernement soient infrieurs la provision correspondante. La chose ne dcoulerait pas dun choix dlibr, mais simplement de rsultats plus favorables que ce quoi lon sattendait. Chaque fois quil labore ses prvisions, le ministre doit dcider du montant des provisions. Plusieurs des personnes interroges ont dit que les fonctionnaires dterminent gnralement la fourchette lintrieur de laquelle se situera le passif, puis choisissent un montant, correspondant par exemple 80 % de la valeur la plus leve de la fourchette. leur avis, ce choix tient essentiellement la prudence et ne vise pas de faon dlibre gonfler les dpenses. Cependant, si cette faon de faire est rpte pour plusieurs dizaines de postes figurant dans les comptes, et mme si chaque fois les sommes en jeu sont peu leves, leffet cumulatif pourra en bout de ligne tre considrable. Certains ont propos que, de faon viter ce problme, le gouvernement choisisse le point mdian de la fourchette probable sappliquant chaque estimation au lieu de pencher en faveur des valeurs limites. Ces commentaires sappliquent non seulement aux projections portant sur les exercices futurs, mais aussi aux chiffres pour lexercice en cours. Une personne a mentionn que le scnario voqu pourrait expliquer une partie de lcart entre lexcdent dfinitif tabli pour 2003-2004 et celui qui tait prvu dans le budget de mars 2003 (9,1 milliards de dollars et 1,9 milliard, respectivement). En dpit du fait que le budget a t prsent prs de la fin de lexercice, le ministre des Finances ne savait peut-tre pas encore de faon prcise quels seraient les rsultats relatifs de nombreux lments. Selon lune des personnes interroges, lorsquil y a une trentaine de choses que lon ignore, on choisira chaque fois le scnario le plus dfavorable.

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La rgle antidficit Le haut degr de prudence dans les prvisions budgtaires trouve son origine dans ce que certains appellent le principe de lasymtrie, selon lequel il faut viter les dficits parce que le cot politique dun dficit, sous langle de la crdibilit du gouvernement, est beaucoup plus lev que celui associ un excdent plus lev que prvu. Plusieurs personnes ont soutenu que cela tait source de pressions sous-jacentes conduisant la prvision de dpenses qui correspondent au pire des scnarios. Dans les faits, le systme en place prsente un biais si favorable aux excdents que la probabilit davoir des excdents suprieurs aux prvisions nen est que plus grande. Un facteur connexe, mentionn par une personne, est le fait que lconomie canadienne est expose aux chocs survenant sur les marchs internationaux, sans oublier les proccupations associes la scurit au niveau national et nord-amricain la suite des vnements du 11 septembre 2001. Limportance que revtent les changes commerciaux et louverture au commerce international ont pour consquence que les perspectives de lconomie canadienne sont souvent incertaines et quil existe en permanence un risque de volatilit. Selon la mme personne, ce facteur combin avec la rgle antidficit se traduit par une prudence encore plus grande dans llaboration des projections budgtaires. Une personne a dit quil avait t ncessaire de faire preuve dune prudence trs grande, et mme excessive, du milieu jusqu la fin des annes 1990, car le gouvernement devait convaincre tous et chacun quil tait vraiment rsolu liminer le dficit. Elle a toutefois ajout quil sagissait dun processus de transition et que, une fois sa crdibilit acquise, le gouvernement aurait d renoncer un peu ce surcrot de prudence. Plusieurs personnes ont soulign, presque toujours dans les mmes termes, que tant que le gouvernement demeurera aussi dtermin viter les dficits, les excdents surprises seront invitables. Dailleurs, une personne a mentionn que si lon sattend gnralement ce que la rserve pour ventualits de 3 milliards de dollars se transforme en excdent en fin dexercice, tout excdent infrieur ce montant sera peru comme une sorte dchec, un dficit de facto. Ainsi quune personne a lanc avec esprit, 3 milliards constituent en quelque sorte le nouveau point zro . Daprs plusieurs des personnes interroges, cela signifie que les prvisions des dpenses dans la Mise jour et dans le budget comportent un facteur de prudence implicite en sus des mesures explicites (la rserve pour ventualits et la marge de prudence conomique) nonces dans chaque document. Plusieurs ont dit quun pas important avait t fait en vue dune plus grande transparence dans la Mise jour de 2004, tant donn que lon avait prsent des donnes beaucoup plus dtailles quon ne le faisait en gnral par le pass au sujet des dpenses de programmes.

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Collecte dinformation linterne Quelques-unes des personnes interroges ont exprim des proccupations au sujet du suivi interne que fait le gouvernement de ses propres charges, estimant que le ministre des Finances et le Secrtariat du Conseil du Trsor ne disposent pas dune information aussi prcise que par le pass au sujet des dpenses et dautres postes durant lexercice. Selon une personne, au cours de 2003-2004, trois socits dtat (Exportation et Dveloppement Canada, la Socit dassurance-dpts du Canada et Postes Canada) ont dclar des bnfices totalisant 2,5 milliards de dollars, comparativement aux bnfices de 515 millions projets pour le mme exercice dans le budget de mars 2004. Cet cart donne penser quil existe certaines lacunes au niveau du systme de collecte dinformation linterne du gouvernement. Le mme intervenant a mentionn quune fois les chiffres dfinitifs pour 2003-2004 publis, lune des raisons invoques pour expliquer cet excdent suprieur aux attentes tait que les fonds inutiliss (cest--dire les fonds ayant t approuvs mais qui navaient pas t utiliss dans les faits) avaient atteint un nouveau sommet5. Cela navait pas de quoi surprendre, ont ajout cette personne et dautres, tant donn que le gouvernement avait impos un gel des dpenses en dcembre 2003 et que beaucoup de dpenses prvues nont jamais eu de suite. Cette dernire observation est toutefois un peu exagre. Dans les faits, le gel des dpenses sappliquait uniquement aux immobilisations; en outre, tant donn que ces cots sont rpartis sur la dure de vie utile des projets dimmobilisations en comptabilit dexercice, cette mesure a eu peu deffets sur les charges constates pour lexercice. 2.3 Excdents ou dficits

Personne na remis en question la dtermination du gouvernement dgager des excdents ni son aversion retomber dans lornire des dficits; une personne a rappel que le premier ministre avait ritr ce point de vue lors de diffrentes entrevues avec des reprsentants des mdias avant Nol 2004. Parmi les personnes interroges, les opinions taient toutefois trs partages sur la pertinence dune telle politique et, par le fait mme, sur le degr de prudence dont devrait faire preuve le gouvernement dans llaboration de sa politique budgtaire et la prparation des budgets. Chez la plupart des personnes interroges, en particulier les conomistes, lventualit denregistrer de faibles dficits ne suscitait pas vraiment dinquitude. Ces personnes comprennent les raisons pour lesquelles le gouvernement tient continuer de dgager des excdents, mais elles soutiennent que le fait de sen tenir trop troitement cette ligne de conduite ne constitue pas une politique judicieuse. On considre que la politique budgtaire
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En 2003-2004, en supposant le statu quo, les dpenses de programmes directes ont t de 1,8 milliard de dollars infrieures aux estimations, et de 4 milliards de dollars dans le cas des transferts fiscaux.

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constitue un mcanisme de stabilisation automatique de lactivit conomique dans son ensemble. Si lconomie devait connatre une rcession, les revenus fiscaux diminueraient, tandis que certaines dpenses (par exemple, les prestations dassurance-emploi) augmenteraient automatiquement. La baisse de lexcdent qui en rsulterait voire le retour des dficits stimulerait lconomie et acclrerait la reprise. Beaucoup ont exprim la crainte que le gouvernement, sil demeure aussi dtermin ne jamais dposer de budget dficitaire, puisse juger ncessaire, pour prserver lquilibre budgtaire, de hausser les taxes ou de rduire les dpenses durant une telle priode, ce qui aurait pour effet daccentuer le ralentissement de lconomie. Les personnes formulant cette opinion estiment quil serait acceptable que ladministration fdrale tolre un faible dficit dans de telles circonstances. En effet, un tel dficit signifierait simplement que le systme fonctionne comme il se doit. Lune des personnes partageant cet avis a indiqu que le gouvernement ne devrait pas apporter dajustements aux impts ou aux dpenses dans le but dviter le dficit en priode de ralentissement, et quil devrait en contrepartie viter de dpenser les excdents lorsque lconomie est vigoureuse. loppos, quelques-unes des personnes interroges estimaient quil fallait viter tout dficit, aussi petit soit-il. Elles invoquaient, sous une forme ou sous une autre, largument du doigt dans lengrenage . Autrement dit, si le gouvernement commenait tolrer ne serait-ce quun faible dficit, la pression en vue de prsenter des budgets encore plus dficitaires deviendrait insoutenable, ce qui nous ramnerait aux lourds dficits fdraux qui ont marqu les annes 1980 et le dbut des annes 1990. Ce point de vue a de toute vidence une connotation plus politique, certaines des personnes qui lont exprim ne craignant pas tant les petits dficits que le danger politique quils reclent. Ainsi que la dit lune delles, les parlementaires et la population constateraient rapidement que, mme la suite de petits dficits, le ratio de la dette au PIB continuerait de dcrotre, quoique un rythme moins lev quen priode dexcdents6. partir du moment o il accepterait un faible dficit sauf si ce dficit tait clairement attribuable une catastrophe tout fait imprvue le gouvernement aurait bien de la difficult trouver une raison claire pour justifier toute dcision de revenir des budgets excdentaires.
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Cet argument repose sur une formule arithmtique simple : tant donn que la dette fdrale reprsente environ 40 % du PIB, tout dficit reprsentant moins de 40 % de lvolution annuelle du PIB signifie que le ratio de la dette continuera de baisser. En 2003-2004, par exemple, le ratio de la dette a diminu de trois points de pourcentage, passant de 44,1 % 41,1 %. Le numrateur (la dette) est descendu quelque 502 milliards de dollars, contre 511 milliards lanne prcdente. Pendant ce temps, le dnominateur (le PIB nominal) est pass de 1 158 milliards en 2002 1 219 milliards en 2003, en hausse de 61 milliards. Ds lors, mme si le gouvernement avait essuy un dficit de 9,1 milliards en 2003-2004 plutt quun excdent du mme montant, le ratio de la dette aurait baiss de 1,5 point de pourcentage pour se situer 42,6 %.

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Les opinions taient partages en ce qui touche la raction des marchs financiers un dficit, quoique ce point nait gnralement pas t peru comme constituant un problme grave. Quelques personnes ont dit que les marchs ragiraient de faon ngative tout signe laissant penser que le gouvernement renonait son engagement de dgager des excdents, mais un nombre peu prs quivalent de personnes ont dit quun petit dficit involontaire ne troublerait pas les investisseurs, surtout dans la mesure o il serait clair que le dficit tenait des facteurs sur lesquels le gouvernement nexerait aucune influence et que ce dernier demeurait rsolu continuer de dgager des excdents. Dautres personnes interroges ont mentionn que les commentaires manant des marchs financiers avaient t trs ngatifs la fin de 2001, lorsque le gouvernement avait ramen de 3 milliards 1,5 milliard de dollars sa rserve habituelle pour ventualits pour 2001-2002, au lendemain des attaques terroristes perptres aux tats-Unis le 11 septembre. Elles sinterrogeaient un peu au sujet de cette raction. La rserve a expressment pour but de parer des chocs ngatifs inattendus; il tait clair leurs yeux que les attaques terroristes reprsentaient une raison valable dy recourir. Lopinion des personnes interroges sur la question des excdents et des dficits a jou un rle dterminant dans le choix des solutions possibles proposes au problme gnral li aux prvisions budgtaires, et elle sest reflte dans le point de vue concernant deux aspects : ltablissement de cibles budgtaires et le degr de prudence dont il faut faire preuve dans les budgets. 2.4 Les cibles budgtaires et le rle de la prudence

La plupart des personnes interroges ont insist sur limportance de fixer des cibles budgtaires, cest--dire des objectifs de politique budgtaire rigoureux qui soient faciles communiquer la population. La cible que stait fixe le gouvernement en 1993 consistait rduire le ratio du dficit au PIB afin de le ramener 3 % dici 1996-1997, 2 % en 1997-1998 et 1 % en 1998-1999. Le budget de 1998 contenait une cible dquilibre budgtaire (assortie dune rserve pour ventualits de 3 milliards de dollars) compter de lexercice 1997-1998. Une fois le solde budgtaire devenu excdentaire en 1998, la cible a perdu de sa clart, du moins selon plusieurs, mais le risque de revenir lre des dficits semblait encore suffisamment prsent pour que lengagement viter tout dficit dans lavenir constitue toutes fins pratiques une cible suffisante pour le gouvernement. Toutefois, la plupart des personnes interroges estimaient que la valeur dune telle cible tait dsormais moindre, la suite de plusieurs exercices stant solds par des excdents plus levs que prvu. Lan dernier, le gouvernement a annonc une nouvelle cible moyen terme, qui consiste ramener le ratio de la dette au PIB 25 % au cours de la prochaine dcennie, ce ratio stant situ 41 % en 2003-2004. La plupart des personnes interroges jugeaient que cet objectif de 25 % tait raisonnable, mais aussi quil peut facilement tre atteint grce la combinaison dune croissance conomique

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raisonnable et de petits excdents budgtaires fdraux. Une personne jugeait trange que lon fixe un objectif portant sur un ratio lgard duquel le gouvernement exerce un contrle sur le numrateur (la dette) mais pas sur le dnominateur (le PIB nominal). Quelques personnes ont voqu ltablissement dun objectif relatif la dette en chiffres absolus, mais sans aller jusqu le recommander, indiquant simplement que ctait un autre moyen de fixer des excdents cibles prcis chaque anne. Par exemple, un objectif consistant rduire la dette de 15 milliards de dollars sur cinq ans est une autre faon de planifier des excdents annuels moyens de 3 milliards au cours des cinq prochaines annes. Les discussions sur les cibles budgtaires allaient toutefois de pair avec les commentaires sur la rserve pour ventualits et dautres mesures de prudence lies aux prvisions. La quasi-totalit des personnes interroges taient en faveur de lutilisation dune rserve pour ventualits annuelle (en gnral de 3 milliards de dollars) ainsi que de la marge de prudence conomique (habituellement 1 milliard de dollars pour le premier exercice vis par les projections, ce montant augmentant par la suite). On estimait gnralement que ces sommes taient raisonnables. Nanmoins, la plupart ont indiqu quil fallait faire tous les efforts possibles pour limiter la prudence budgtaire ces lments explicites. Paralllement, la plupart taient galement conscients que les provisions tablies en cas de rglement de diffrents dossiers (litiges, rglements contractuels possibles, ventuelles crances irrcouvrables, etc.) devaient tre maintenues et ne pouvaient tre rendues publiques. Une personne au moins tait dun tout autre avis, dclarant que la rserve pour ventualits tait essentielle lors des premires tapes des efforts de rduction du dficit, mais quelle tait dsormais inutile. On a gnralement soulign que la transparence du processus budgtaire avait t accrue la suite du recours aux rserves pour ventualits (depuis 1994) et la marge de prudence conomique (exprime sous forme de montant depuis 1999), ces deux lments tant rputs avoir cr une certaine marge de scurit pouvant permettre de composer avec les imprvus. Une personne a laiss entendre que le gouvernement pourrait rduire le risque de dficit en tablissant une rserve pour ventualits dun montant nettement plus lev que 3 milliards de dollars. Par exemple, le gouvernement viserait un excdent de 10 milliards de dollars, mais administrerait ses activits comme si ce montant de 10 milliards correspondait dans les faits au point zro. En cas de ralentissement conomique, le gouvernement pourrait ramener lexcdent 2 milliards de dollars et disposer ainsi de 8 milliards afin de stimuler lconomie; linverse, en priode de forte croissance, il pourrait porter cet excdent 18 milliards et disposer ainsi de 8 milliards, ce qui permettrait par exemple de rembourser beaucoup plus rapidement la dette, de sorte quune partie des fonds servant au paiement des intrts sur la dette pourrait tre affecte dautres fins.

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Certains conomistes trouvaient attrayante lide dutiliser ce quils appellent des cibles budgtaires de plein emploi. Si le plein emploi correspond un taux de chmage de 7 %, le gouvernement pourrait fixer un solde budgtaire cible correspondant ce niveau, les carts pouvant ensuite tre attribus la vigueur ou la faiblesse de lconomie. Une personne a reconnu quil serait difficile dexpliquer cette approche la population. Il convient dajouter quil serait galement difficile de parvenir un consensus parmi les conomistes et les autres analystes sur la manire de dfinir le plein emploi. 2.5 Priode de rfrence

De 1994 2004, le gouvernement a prsent dans ses budgets des prvisions portant sur un horizon de deux ans, mais il a tendu cet horizon cinq ans dans les mises jour de lautomne. Bien que certains aient mentionn que les prvisions sur cinq ans sont de peu dutilit, tant donn quelles correspondront rarement aux rsultats obtenus sur une telle priode, la plupart des personnes interroges considraient que des projections plus long terme demeurent utiles, puisquelles peuvent aider mieux comprendre certains enjeux qui mergeront dans lavenir et auxquels les dcideurs politiques et la population devraient commencer rflchir. Cette opinion tait rpandue parmi ceux qui sont en faveur de nouvelles rductions dimpts, surtout parce qu leurs yeux, ces rductions doivent tre permanentes, de sorte que le gouvernement doit avoir une certitude raisonnable que sa situation financire sera suffisamment solide pour quil puisse renoncer la fraction correspondante de ses revenus dans lavenir. Certains ont exprim lavis quune priode de rfrence plus longue (ce que lon retrouve en fait dans le budget de 2005) permettrait au gouvernement de recourir des raffectations internes pour atteindre ses objectifs. Par exemple, il est plus facile de modifier des priorits en matire de dpenses sur une priode de plusieurs annes en imposant un gel dans un secteur, mais pas dans dautres, plutt quen effectuant des coupures dfinitives dans des programmes moins prioritaires pour dgager des fonds pouvant servir des initiatives plus importantes. Trois enjeux long terme Les personnes interroges ont soulev trois enjeux long terme associs la politique budgtaire qui, leur avis, doivent sans tarder venir alimenter le dbat public. Le premier est le dpart prochain la retraite des membres de la gnration du baby-boom; selon plusieurs, cela aura des rpercussions sur les revenus et les dpenses de ladministration fdrale (et des provinces), mais il sagit pourtant dun phnomne dont on dbat peu sur la tribune publique et qui nest pas parfaitement compris. Selon une personne, lun des facteurs qui influera sur les revenus fdraux est le fait que les femmes appartenant la

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gnration du baby-boom ont, dans une proportion suprieure celle observe pour les gnrations prcdentes, pass la plus grande partie de leur vie au sein de la population active et disposeront donc dun revenu de retraite suprieur (cest--dire un revenu imposable) sous forme de pensions de retraite verses par lemployeur et de rgimes enregistrs dpargne-retraite. Dautres ont mentionn que le cot des soins de sant augmentera rapidement, tant donn que les ans mobilisent, toutes proportions gardes, une part suprieure des dpenses en matire de sant. Le deuxime enjeu a trait la cible de rduction du ratio de la dette au PIB, qui consiste actuellement ramener ce ratio 25 %. Plusieurs personnes ont mentionn que le gouvernement devra prendre des dcisions ardues une fois cet objectif atteint. Sil continue enregistrer des excdents, ou mme simplement maintenir lquilibre budgtaire, le ratio descendra sous les 25 % mesure que lconomie continuera de crotre. Si le gouvernement dcidait dans lavenir quun ratio de 25 % est adquat, il lui faudrait dposer des budgets dficitaires pour le maintenir ce niveau. Dans les faits, il faudrait que la dette augmente au mme rythme que le PIB nominal. Selon plusieurs, ce scnario nest pas impossible et pourrait se produire bientt. Si lon fait lhypothse dune croissance conomique modre et de petits excdents, le ratio sera ramen 25 % dici le dbut de la prochaine dcennie, cest--dire une priode qui commencera tre prise en compte dici deux ou trois ans dans les prvisions portant sur un horizon de cinq ans. Plusieurs personnes pensent quune telle situation crerait un choc chez la population canadienne, qui en est venue apprcier les excdents, de sorte quil faudra au pralable tenir un dbat approfondi, dbat qui devrait commencer plusieurs annes avant que des dcisions aient tre prises. Quelques-unes des personnes interroges ont examin ces deux enjeux long terme en conjonction. Lune delles, notamment, a indiqu que le gouvernement devrait enregistrer des dficits au cours des annes 2020 pour assumer les cots associs aux besoins des Canadiens de la gnration du baby-boom, dont bon nombre seront septuagnaires. Le fait de rduire la dette maintenant et dans les prochaines annes aidera le gouvernement composer avec les pressions dmographiques qui natront par la suite en enregistrant de petits dficits qui viendront hausser le niveau dendettement total (le ratio de la dette au PIB demeurant pour sa part constant). Daprs cette personne, toute question lie aux cibles relatives la dette devrait tre tranche en fonction de tels enjeux dmographiques plutt que de considrations court terme. En dautres mots, les dcideurs politiques devraient rorienter entirement le dbat budgtaire : au lieu de sinquiter de la manire daffecter les excdents surprises, ils devraient plutt chercher les moyens qui leur permettront de fournir des services tous les septuagnaires dans 20 ans. Le troisime enjeu concerne les perspectives de lconomie canadienne long terme. Une personne a mentionn que la possibilit de rajustements en profondeur de lconomie amricaine pose un risque important pour le Canada.

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Les rajustements en question peuvent prendre la forme dune dvaluation marque du dollar amricain ou dun renforcement des mesures protectionnistes; dans lun ou lautre cas, il serait plus difficile pour lindustrie canadienne de maintenir le rythme de croissance quelle a connu au cours de la dernire dcennie. Cela aurait en retour des effets sur les revenus du gouvernement. Beaucoup estimaient que, dune faon ou dune autre, le gouvernement devrait tablir des projections plus long terme afin de mettre en lumire ce genre denjeux, de leur donner plus de visibilit et de favoriser la conscientisation et les dbats publics. titre dexemple, dans le budget de 2005, on a trait de faon concise de lenjeu dmographique. 2.6 Les solutions institutionnelles

Dans le cadre du dbat public sur les excdents surprises, certains ont propos que le Canada mette sur pied de nouvelles institutions responsables de ltablissement des prvisions; ces institutions seraient indpendantes du ministre des Finances et pourraient ainsi vrifier les prvisions budgtaires du gouvernement. On donne souvent lexemple de la Commission des finances du Congrs amricain titre de modle possible. Mais la plupart des personnes interroges ont rejet cette ide, la jugeant incompatible avec le rgime parlementaire canadien. Lune delles a dit que cette solution serait aussi inefficace ici quune priode de questions au Congrs amricain, tant donn la sparation parfaitement nette quon y trouve entre le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif. Cela dit, on appuyait de faon gnrale les solutions institutionnelles pouvant servir alimenter les dbats sur les enjeux budgtaires, que ce soit au Parlement ou au sein de la population. Une personne a mentionn quoutre ltablissement de prvisions budgtaires, la Commission des finances du Congrs menait des travaux de recherche portant sur tout un ventail de questions dordre budgtaire et financier. Au Canada, un groupe de recherche quivalent pourrait analyser le cot des programmes publics, lincidence de diffrentes modifications fiscales sur les revenus ou encore divers enjeux financiers long terme du gouvernement. Certains ont suggr que le Comit des finances de la Chambre des communes se dote de ressources additionnelles pour examiner les prvisions du gouvernement et approfondir ses connaissances des enjeux budgtaires. Une personne a mentionn que la Bibliothque du Parlement devrait recevoir des fonds additionnels suffisants pour fournir des services de recherche spcialiss au Comit des finances. La plupart des personnes interroges ntaient pas au courant lpoque de la dcision rcente du Comit de commander ses propres prvisions conomiques trimestrielles; il est propos que le Comit obtienne laide du ministre des Finances dans le but dutiliser ces prvisions pour produire de nouvelles prvisions budgtaires.

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Beaucoup jugeaient valable lide dtablir un mcanisme quelconque en vue dtudier un ventail denjeux financiers moyen et long terme. Par contre, les avis variaient beaucoup sur la nature du mcanisme prconiser. Quelques-uns taient en faveur dun organisme similaire lancien Conseil conomique du Canada qui a t dmantel au dbut des annes 1990. Dautres estimaient que cette solution ne ferait que crer un palier bureaucratique additionnel. Quelques personnes envisageaient plutt la cration dun organisme de petite taille qui laborerait un programme de recherche et commanderait des tudes des spcialistes universitaires et des organismes de recherche privs. Le modle utilis pourrait ressembler celui des Rseaux canadiens de recherche en politiques publiques, du Centre dtudes des niveaux de vie, de lInstitut de recherche en politiques publiques ou de la Canada West Foundation, qui disposent de rseaux de chercheurs dont les travaux portent sur diffrents points dintrt. 2.7 Conclusion

Quelle que soit la teneur de leur analyse, les personnes interroges taient gnralement daccord sur la ncessit de prvisions plus prcises et dune transparence accrue, bien que souvent pour des raisons diamtralement opposes. Les personnes en faveur de nouvelles rductions dimpts ou de dpenses additionnelles pour la cration ou lexpansion de programmes estimaient que de meilleures prvisions favoriseraient les choix stratgiques en question. Pour leur part, ceux qui accordaient la priorit la rduction de la dette fdrale, tout en reconnaissant que le systme en place a contribu latteinte dun rsultat qui leur agre, estimaient toutefois que la crdibilit du gouvernement avait par le fait mme t rode, ce quils dploraient. Une personne appartenant au premier de ces deux groupes est alle jusqu dire que, dans la mesure o les prvisions taient prcises, la procdure suivie pour les laborer, quelles que fussent ses lacunes, devenait un point de peu dimportance. Une personne qui soutenait lopinion inverse a indiqu avoir pris conscience depuis longtemps des problmes associs la procdure mais nen avoir rien dit parce quelle tait contente des rsultats obtenus. Toutefois, au fil du temps, elle en tait venue sinquiter quant la prcision des prvisions, tant donn sa conviction quune prudence excessive est contraire la dmocratie et quivaut dissimuler des renseignements au Parlement. Tous ont dit quils appuieraient des solutions permettant de rendre le processus plus ouvert, damliorer les prvisions et de rendre possible un dbat plus exhaustif et plus clair sur la politique budgtaire.

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SECTION 3 Analyse quantitative de la prcision des prvisions budgtaires


La prsente section est subdivise en sept sous-sections. Nous exposons dabord les processus dlaboration des prvisions budgtaires en vigueur au ministre des Finances. Nous examinons ensuite en quoi consisteraient des attentes raisonnables concernant le degr de prcision des projections budgtaires. La littrature universitaire et spcialise sur ce sujet est considrable. Nous passons ensuite lvaluation quantitative des projections budgtaires fdrales, y compris par rapport dautres pays. Dans les deux prochaines sous-sections, lanalyse du Policy and Economic Analysis Program (PEAP) et du Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO) ainsi que celle du FMI ont constitu nos principales sources dinformation, mais nous avons aussi examin dautres valuations. Dans les deux dernires sous-sections, nous tudions les sources des erreurs prvisionnelles, dans la mesure o elles peuvent tre dtermines; nous mettons dabord laccent sur lincidence des erreurs de prvision conomique, puis nous envisageons dautres facteurs. 3.1 Les processus prvisionnels

Dans son tude de 1994 intitule Review of the Forecasting Accuracy and Methods of the Department of Finance, le cabinet dexperts-conseils Ernst & Young a formul 29 recommandations regroupes en cinq catgories : mthodologies prvisionnelles, donnes utilises, processus prvisionnels et processus budgtaire, suivi des prvisions et considrations institutionnelles. Dans les documents budgtaires de 1995, on soutenait que la moiti de ces recommandations avaient t incorpores au budget. Il ny est pas prcis lesquelles de ces recommandations avaient t adoptes, mais un examen sommaire des recommandations et des modifications apportes la procdure compter de 1995 laisse croire quil sagissait des recommandations ayant trait au processus budgtaire et au suivi des prvisions. Les 29 recommandations sont prsentes lannexe 2-A. Depuis 1994, les processus budgtaires utiliss par le ministre de Finances ont connu une volution dont la chronologie est expose lannexe 2-B. Voici un bref aperu de la procdure actuelle, depuis llaboration des prvisions conomiques du secteur priv jusqu la prparation des prvisions budgtaires selon les comptes publics. Cette procdure comporte quatre grandes tapes : (i) (ii) (iii) la collecte des prvisions conomiques; le calcul de la moyenne des prvisions conomiques; le calcul de prvisions budgtaires dtailles selon les comptes nationaux, partir de la moyenne des prvisions conomiques;

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(iv)

la conversion des prvisions budgtaires selon les comptes nationaux en prvisions budgtaires selon les comptes publics.

(i)

La collecte des prvisions conomiques du secteur priv

Chaque trimestre, le ministre des Finances demande des participants appartenant au secteur priv7 de lui soumettre des prvisions conomiques faisant tat de taux de croissance pour lanne civile; les rponses sont recueillies jusqu une date limite. Le ministre des Finances demande que lui soient soumises des prvisions portant sur lanne civile en cours et jusqu six annes subsquentes. Bien sr, ce ne sont pas tous les prvisionnistes qui fournissent des estimations portant sur la totalit de cet horizon. Lencadr ci-aprs expose les variables lgard desquelles des prvisions annuelles sont demandes. galement, depuis septembre 1999, le ministre des Finances demande quon lui soumette des chiffres trimestriels portant sur un horizon de six trimestres lgard des variables suivantes : la croissance du PIB rel, la croissance de lemploi; linflation selon IICP; linflation selon lICP de base; linflation du PIB; le taux des bons du Trsor trois mois; et la croissance du PIB rel amricain. Cette liste nenglobe pas le PIB nominal qui constitue un lment important entrant dans llaboration des projections budgtaires et qui est incorpor aux prvisions conomiques produites en prvision de chaque budget. La raison en est que certains des rpondants ne font pas tat de linflation mesure par lindice implicite du PIB. Aux fins des prvisions du PIB nominal, le ministre des Finances se fonde plutt sur la valeur moyenne des prvisions relatives la croissance du PIB rel et linflation du PIB.

Les participants actuels cette enqute sont : la Banque de Montral, la Banque Laurentienne du Canada, UBS Warburg, CDP Capital, le Centre for Spatial Economics, Marchs mondiaux CIBC, le Conference Board, le Mouvement des caisses Desjardins, Global Insight, Economap Strategic Economic Advisors, J.P. Morgan, la Financire Banque Nationale, Merrill Lynch, Nesbitt Burns, la Banque Royale du Canada, la Banque Scotia, TD Canada Trust et lUniversit de Toronto (PEAP).

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Variables conomiques prises en compte8 Croissance du PIB rel* Croissance de la production potentielle Croissance du revenu disponible rel Taux de chmage* Croissance de lemploi* Taux dactivit Inflation selon lIPC* Inflation selon lIPC de base Inflation du PIB Taux des bons du Trsor trois mois* Taux des obligations de rfrence 10 ans du gouvernement* Solde du compte courant* Solde fdral (selon les comptes nationaux)* Solde fdral (selon les comptes publics, pour lexercice)* Taux de change (dollar amricain)* Croissance du PIB rel amricain* Taux des bons du Trsor 90 jours des tats-Unis Taux des obligations 10 ans du gouvernement amricain Inflation selon lIPC tats-Unis Inflation du PIB tats-Unis

Composantes du PIB rel Consommation Investissements Total Investissements rsidentiels Investissements en machines et en matriel Investissements en structures non rsidentielles Administration publique Total Exportations Importations Variation des stocks (en milliards de dollars)

Les prvisionnistes ne prsentent pas tous des chiffres sur chacune des variables demandes. Par exemple, les valeurs moyennes du PIB rel, de lindice implicite du PIB et du taux de chmage ne seront pas forcment calcules partir de donnes fournies par un mme groupe de prvisionnistes.

Dans le cas des lments marqus dun astrisque, les donnes sont recueillies depuis 1994; ce nest que depuis septembre 1999 que lon recueille des donnes portant sur la totalit de ces variables.

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Ainsi, dans le cadre de lenqute de dcembre 2004 portant sur les prvisions pour 2005, 13 prvisionnistes ont fourni des chiffres sur la croissance du PIB rel, le taux de chmage et linflation selon lIPC, et 12, sur lindice implicite du PIB et le taux de chmage. Dans le cas des prvisions long terme (jusquen 2010), 4 prvisions ont t reues concernant la croissance du PIB rel et 3 pour ce qui est du taux de chmage et de lindice implicite du PIB. Le taux de rponse en dcembre 2004 a t exceptionnellement bas; en moyenne, au cours des cinq dernires annes, environ 18 prvisions ont t reues pour lanne en cours et lanne suivante, tandis que 6 portaient sur lensemble de lhorizon de cinq ans. Il convient de remarquer que les variables faisant lobjet de prvisions nont pas toutes une incidence gale sur les prvisions budgtaires. Par exemple, les prvisions au sujet des tats-Unis, le compte courant ou le PIB potentiel auront une incidence sur les prvisions du PIB rel, de linflation ou des taux dintrt, mais nauront pas deffet indpendant ou direct sur les modles du ministre des Finances qui servent tablir les prvisions budgtaires selon les comptes nationaux. Comme cela est prcis ci-dessous, au cours de la priode allant de 1994 2003, seuls les indicateurs suivants ont gnralement t pris en compte dans les modles du ministre des Finances : la croissance du PIB rel; linflation du PIB; linflation selon lIPC; les taux dintrt court terme; les taux dintrt long terme, et le taux de change Canada-tats-Unis. Se sont ajouts cette liste le taux de croissance de lIPC de base en 1999, puis le taux de chmage et la croissance de lemploi en 2000. (ii) Le calcul de la moyenne des prvisions conomiques

Les valeurs des prvisions conomiques qui sont utilises pour ltablissement des projections budgtaires correspondent la moyenne de tous les rsultats fournis par les participants lenqute pour une variable et une anne donnes. De ce fait, le nombre de participants influant sur la moyenne de variables donnes peut varier, surtout partir de la troisime anne de lhorizon prvisionnel. Par exemple, en dcembre 2004, 13 prvisionnistes ont fourni des chiffres pour lanne en cours et lanne suivante. Le nombre de participants diminuait depuis un certain temps, mais il a t anormalement bas cette anne-l. Au milieu des annes 1990, le nombre de participants fournissant des prvisions court terme dpassait parfois la vingtaine; toutefois, en raison notamment des fusions survenues au sein du secteur bancaire et de celui du courtage, le nombre de prvisionnistes indpendants a diminu de faon lente mais constante au cours de la dernire dcennie. Le nombre de rpondants ainsi que les valeurs suprieures et infrieures concernant chaque variable sont prsents dans le tableau rcapitulatif tabli par le ministre des Finances la suite de chaque enqute prvisionnelle. Cette variation du nombre de participants (pour diffrents horizons prvisionnels lintrieur dune mme enqute, et pour un mme horizon prvisionnel dune

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enqute lautre) peut avoir une incidence sur linterprtation de la moyenne des prvisions. Ainsi, il pourrait tre erron de penser que les prvisionnistes ont chang davis simplement parce que la moyenne a volu dun trimestre lautre. Il se peut en effet que certains dentre eux aient chang dide, mais il est galement possible que les prvisionnistes ne soient pas les mmes. Il faut mentionner deux points importants rattachs lutilisation des valeurs moyennes du secteur priv, savoir si une procdure diffrente de calcul de moyenne devrait tre utilise et sil y a lieu denvisager la possibilit de recourir de nouveau la procdure qui tait en vigueur avant le budget de 1994, cest--dire utiliser des prvisions conomiques labores lintrieur du ministre de Finances. Nous reviendrons sur ces deux points. (iii) Des prvisions conomiques du secteur priv aux prvisions budgtaires selon les comptes nationaux

La premire tape du processus dtablissement des prvisions budgtaires consiste intgrer aux modles prvisionnels macroconomiques du ministre des Finances un sous-ensemble de variables conomiques cls dfinies partir de la moyenne des prvisions. Le ministre applique ces chiffres agrgs ses estimations des proportions des principales catgories de revenus, notamment le revenu personnel gagn, les gains en capital, les dividendes et les bnfices des socits. Chaque fois que lon a recours des modles macroconomiques, il faut, en se fondant sur son jugement, procder certains ajustements touchant des quations du modle, daprs les rsultats obtenus par le pass, de faon obtenir des prvisions raisonnables ou cohrentes, ou encore prendre en compte des renseignements plus actuels. Prcisons quavant 1999, la moyenne des prvisions conomiques ntait pas utilise directement lors de cette tape mais tait volontairement modifie des fins de prudence les projections relatives la croissance du PIB rel taient rajustes la baisse et celles relatives aux taux dintrt, la hausse. Une rserve pour ventualits tait galement prvue. Depuis 1999, on inclut directement la moyenne des prvisions du secteur priv, tandis que des facteurs de prudence conomique explicites et la rserve pour ventualits assurent une marge de scurit au cas o les rsultats conomiques seraient moins bons que prvu. Il est tout fait logique que certaines des variables recueillies ne soient pas incorpores aux modles du ministre des Finances. Par exemple, les variables relatives aux tats-Unis ont pour seul but de mieux expliquer la croissance de lconomie canadienne et lvolution des taux dintrt, et elles nont pas dincidence directe sur le solde budgtaire. Enfin, il faut mentionner que les projections budgtaires dtailles sont labores selon un processus ascendant. Autrement dit, des projections distinctes sont tablies pour chaque catgorie de revenus et de charges, de faon tenir

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compte des assiettes particulires, des populations cibles, des paramtres oprationnels et dautres variables explicatives. Les chiffres relatifs aux dpenses sont davantage des estimations que des projections, tant fonds sur les engagements oprationnels en vigueur, quoique certaines dpenses (par exemple les prestations dassurance-emploi) soient touches par des facteurs macroconomiques, de sorte que lon peut alors parler leur gard de vritables projections. Dans le cas des revenus, il faut mentionner dabord que les revenus perus au titre des impts sur le revenu des particuliers et sur les bnfices des socits, par exemple, varieront en fonction de lvolution de la composition du revenu entre ces deux catgories, tant donn que les taux effectifs dimposition applicables aux assiettes correspondantes sont diffrents. Certains autres revenus, dont le rendement des investissements et les ventes de biens et de services de ltat, ne sont pas vraiment lis au PIB nominal. Il faut effectuer un rapprochement entre le cumul des catgories de revenus et les projections agrges reposant sur les prvisions conomiques pour obtenir les projections du total des revenus. (iv) Conversion des prvisions budgtaires selon les comptes nationaux en prvisions selon les comptes publics

Aprs avoir produit des donnes budgtaires dtailles selon les comptes nationaux au moyen de son modle macroconomique (ainsi que nous lavons dj dit, ce modle fait appel la valeur moyenne de diffrentes variables conomiques cls), le ministre des Finances les convertit en donnes selon les comptes publics. Il existe des diffrences conceptuelles et comptables importantes entre les comptes nationaux et les comptes publics. Les comptes nationaux visent en premier lieu mesurer les revenus et la production conomique actuels, et le secteur des administrations publiques est trait de la mme manire que les autres secteurs de lconomie. Ces comptes sont fonds sur des conventions comptables internationales nonces par les Nations Unies. Pour leur part, les comptes publics ont pour objet de fournir de linformation au Parlement sur les activits financires du gouvernement, et ils sont fonds sur les principes comptables gnralement reconnus pour le secteur public. Les diffrences entre les comptes nationaux et les comptes publics sont conceptuelles et dfinitoires (par exemple, les comptes publics comprennent les revenus associs aux gains en capital, mais pas les comptes nationaux), et il existe aussi des diffrences touchant le moment o sont constats certains revenus et charges. Certaines de ces diffrences sont relativement simples et ont principalement trait la classification (par exemple, dans les comptes publics, la Prestation fiscale canadienne pour enfants est soustraite des revenus provenant de limpt sur le revenu des particuliers, alors quelle figure titre de dpense du gouvernement

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dans les comptes nationaux). Certains ajustements sont effectus lorsque des diffrences se manifestent sous une forme plus complexe (cest le cas entre autres du traitement des gains en capital et des diffrences par rapport au moment o sont constats les recettes et les dpenses). On procde aussi des ajustements pour convertir les donnes denqute utilises par Statistique Canada en donnes relles utilises dans les comptes publics. Statistique Canada fournit au ministre des Finances des rapprochements rtrospectifs dtaills entre les deux systmes. Le ministre des Finances a recours ces ajustements pour convertir les projections budgtaires selon les comptes nationaux en projections selon les comptes publics. Le ministre apporte galement des ajustements aux projections fondes sur les comptes nationaux de manire y incorporer des informations plus jour, entre autres les donnes reues de lAgence du revenu du Canada au sujet de diffrentes sources de revenus (impt sur le revenu des particuliers, impt sur les bnfices des socits, etc.) ainsi que des donnes plus actuelles sur les dpenses engages au fil de lexercice. La premire srie dajustements est assez simple, mais la seconde fait appel au jugement professionnel des responsables du ministre des Finances. Ces derniers ajustements nen sont pas moins un lment valable du processus prvisionnel. Lutilisation de donnes plus actuelles permettra immanquablement damliorer les prvisions. Il serait absurde que le ministre des Finances nutilise pas linformation dont il dispose sur lvolution rcente de la situation financire ainsi que les donnes les plus actuelles sa disposition. Il demeure cependant que toute tentative visant examiner et dcomposer le processus dlaboration des prvisions budgtaires aprs coup donnera lieu une certaine imprcision, en raison de toutes les hypothses et dcisions fondes sur le jugement qui entrent en ligne de compte entre ltablissement de la moyenne des prvisions budgtaires selon les comptes nationaux et les prvisions du budget. Dans La Mise jour conomique et financire de novembre 2004, le ministre des Finances a procd un rapprochement dtaill entre les prvisions budgtaires selon les comptes nationaux et celles tablies selon les comptes publics lgard des principales composantes, mettant ainsi en lumire les diffrents ajustements apports chaque srie. Nous reviendrons sur ce point lorsque nous examinerons le rle des erreurs de prvision conomique et dautres facteurs dans lvaluation de la prcision des prvisions budgtaires. 3.2 Vue densemble du processus dlaboration des prvisions budgtaires

Avant de plonger dans les dtails entourant lvaluation quantitative des prvisions labores par ladministration fdrale, il est important de situer dans sa juste perspective la question de la prcision des prvisions. De manire avoir une vue densemble du processus, il est utile dexaminer les travaux des universitaires et des spcialistes consacrs ce sujet.

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Lobservation la plus courante9 est que le solde budgtaire, quil soit excdentaire ou dficitaire, correspond lcart arithmtique entre deux nombres trs levs les revenus perus et les dpenses engages par le gouvernement. Mme une erreur modeste dans le calcul de ces deux nombres peut donner lieu une erreur substantielle dans la dtermination de lcart entre les deux. Prenons lexemple de lexcdent rel enregistr pour lexercice 2003-2004, cest--dire 9,1 milliards de dollars. Si les revenus avaient t suprieurs de 1 % et les dpenses, infrieures de 1 %, cela aurait eu pour effet net de faire augmenter lexcdent de prs de 3,6 milliards, soit plus du tiers de lexcdent rel. Prenons un excdent projet beaucoup plus modeste, par exemple lexcdent de 4 milliards (avant rajustement au titre de la rserve pour ventualits) projet pour 2005-2006 dans le budget de 2005, puis supposons de nouveau une erreur de 1 % des revenus et dpenses prvus : nous obtenons un excdent deux fois plus lev (ou encore lannulation de lexcdent si les erreurs ont pour effet de rduire les revenus et de hausser les dpenses). En outre, plus les tendances relatives aux revenus et aux dpenses sont volatiles, plus les projections fiscales sont susceptibles de prsenter des erreurs et plus ces erreurs seront importantes. Une autre source dincertitude au niveau des projections budgtaires tient au fait que, outre ses propres revenus, ladministration fdrale peroit les impts sur le revenu des particuliers pour le compte de neuf provinces, les impts sur les bnfices des socits pour le compte de sept provinces et les cotisations au Rgime de pensions du Canada. Les montants estimatifs en question sont calculs chaque mois puis sont transfrs des comptes fins particulires qui ne font pas partie du budget. Ces montants sont levs : en 2003-2004, ils ont totalis 66 milliards de dollars, ce qui quivaut plus du tiers des revenus fdraux. De ce fait, mme un faible pourcentage de variation des estimations mensuelles peut donner lieu un cart marqu entre les prvisions budgtaires et les rsultats dfinitifs et vrifis la fin de lexercice. Or, tout cart entre les deux montants a une incidence sur lexcdent budgtaire. Les rajustements positifs apports aux revenus fdraux en raison de paiements effectus en trop au RPC ont dj atteint 850 millions de dollars, et 1 milliard dans le cas des comptes de perception des impts provinciaux. (i) Prvisions : biais et efficience

La plupart des analyses quantitatives portant sur la prcision des prvisions budgtaires visent dabord tablir sil existe des biais; le but est de dterminer si les erreurs prvisionnelles positives et ngatives se compensent mutuellement au fil du temps. Strauch et ses collaborateurs10 ont valu les biais associs aux prvisions budgtaires des pays de lUnion europenne (UE) de 1991 2002.

9 10

Se reporter par exemple Penner (2001), et Ernst & Young (1994). Strauch, Hallerberg et von Hagan (2004).

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partir de lexamen de donnes agrges pour les pays de lUE, ils constatent que, bien quil nexiste pas de biais au niveau macroconomique, les erreurs prvisionnelles prennent de lampleur mesure que sallonge lhorizon prvisionnel, ce qui tient au fait que, plus la priode vise par les prvisions budgtaires est loigne, plus le degr dincertitude est lev. Les auteurs indiquent quune forte proportion des erreurs prvisionnelles sont importantes , cest--dire suprieures un point de pourcentage. Lanalyse comparative des erreurs prvisionnelles entre pays permet dobserver des diffrences entre pays dEurope et, dans bien des cas, des biais substantiels11. LAutriche, le Danemark, le Royaume-Uni, la Finlande et la Sude sont des pays o lon observe un biais marqu conduisant une surestimation du dficit; loppos, la France, lItalie et le Portugal tendent sous-estimer leur dficit. Toutefois, ainsi que le soulignent les auteurs, il faut faire preuve de prudence dans linterprtation des rsultats transversaux, car les concepts comptables varient dun pays lautre, en particulier vers le dbut de la priode examine. Tandis que Strauch et ses collaborateurs se fondent sur les carts entre les prvisions et les rsultats, Allan Auerbach (1999) examine les rvisions semestrielles des prvisions au cours de la priode allant de 1986 1999 dans le but de comparer les projections des revenus des tats-Unis telles qulabores par le Congressional Budget Office (CBO) et celles prpares par lOffice of Management and Budget (OMB). Il constate que, pour lensemble de cette priode (et une fois limins les effets des initiatives stratgiques de manire limiter lanalyse aux rvisions conomiques et techniques), la moyenne des rvisions apportes aux prvisions est proche de zro (autrement dit, les rvisions positives et ngatives sannulent mutuellement) aussi bien pour les prvisions du CBO que pour celles de lOMB12 ce qui signifie quil ne semble pas exister de biais. Cependant, lorsquil subdivise la priode de rfrence entre la priode pr-Clinton (de 1986 1993) et la priode Clinton (de 1993 1999), il observe une tendance surestimer les revenus durant la priode pr-Clinton et une tendance les sous-estimer durant la priode Clinton. Cela vaut autant pour les prvisions de lOMB que pour celles du CBO13. Strauch et ses collaborateurs, de mme quAuerbach, vrifient galement sil y a autocorrlation (rptition de la mme erreur) afin dvaluer lefficience des prvisions budgtaires, savoir si les prvisionnistes utilisent toute linformation disponible un moment quelconque. Lexistence dune autocorrlation signifie que les prvisionnistes ne tirent pas de leon, si lon peut dire, des erreurs
11

Ce rsultat semble ne pas concorder avec ceux de lanalyse agrge qui concluait que, dans lensemble, les erreurs prvisionnelles prsentaient une distribution symtrique autour de zro. Les rsultats agrgs sont peut-tre trompeurs, car il existe des diffrences dun pays lautre au niveau de la tendance des erreurs prvisionnelles. 12 Auerbach prend en compte la moyenne des rvisions pour chaque horizon prvisionnel ainsi que la somme de la moyenne de ces rvisions pour lensemble des horizons. 13 Seules les rvisions de lOMB pour la priode pr-Clinton dnotent une erreur statistique significative.

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prvisionnelles passes. Strauch et ses collaborateurs observent que les prvisions budgtaires portant sur un horizon qui va au-del de lexercice en cours sont corrles travers le temps, ce qui dnote une efficience incomplte. Lanalyse dAuerbach rvle aussi lexistence dune autocorrlation dans les prvisions de lOMB et celles du CBO pour lensemble de la priode de rfrence. Si la subdivision de cette dernire en priode pr-Clinton et priode Clinton rduit quelque peu lautocorrlation, celle-ci demeure significative dans le cas des rvisions de lOMB. Penner et Auerbach valuent les facteurs influant sur les biais rattachs aux prvisions budgtaires et sur lefficience. Commentant la persistance des erreurs dans les prvisions quinquennales du CBO de 1989 2000, Penner indique que des facteurs institutionnels et politiques en sont la principale cause. Il avance notamment que les prvisionnistes najustent que graduellement leurs principales hypothses lorsque mergent des changements structurels permanents touchant les relations lintrieur du modle (par exemple, la sensibilit des revenus des variables conomiques comme la croissance et les taux dintrt), de faon viter les carts trop marqus au niveau des projections budgtaires dune priode de prvision lautre. Autrement, il serait difficile pour les dcideurs politiques de se fier aux prvisions, surtout si les changements savraient temporaires. Auerbach tudie lui aussi les effets des facteurs institutionnels et politiques. Il pense que les facteurs institutionnels pourraient expliquer les diffrences dans les mthodes prvisionnelles au cours de la priode pr-Clinton et de la priode Clinton. Il se penche galement sur lincidence ventuelle des cibles budgtaires adoptes en vertu de la loi Gramm-Rudman-Hollings sur les rvisions apportes aux prvisions. (ii) Incertitude entourant les prvisions budgtaires

Les tudes pertinentes sur les prvisions budgtaires concluent gnralement quun certain degr dincertitude est invitable. Aprs avoir mentionn que les carts par rapport aux projections entre deux montants trs levs peuvent conduire un pourcentage derreur important, Penner ajoute que de nombreuses prvisions de porte plus limite (catgorie de revenus et postes de dpenses) entrent dans le calcul des rsultats agrgs. Selon lui, une prvision valable, qui survient si les centaines derreurs sannulent mutuellement, est en grande partie une question de chance. La plupart des spcialistes soulignent galement les difficults inhrentes aux estimations ponctuelles dans le cas de projections assorties dcarts-types relativement levs. Auerbach croit quen raison de lincertitude entourant lestimation des revenus, il y a lieu, lorsque le gouvernement fixe une cible budgtaire de dficit zro, dincorporer un biais la baisse aux estimations ponctuelles afin dliminer le risque de dficit. Dans laperu que donne

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Crippen14 du processus dlaboration des estimations budgtaires par le CBO et dans son analyse des erreurs prvisionnelles, il est fait mention de la ncessit dincorporer des mesures explicites de lincertitude aux prvisions budgtaires. Lauteur rappelle quil y aura toujours une certaine incertitude dans les processus budgtaires et que les dcideurs politiques doivent en tenir compte dans le cadre du processus dcisionnel. Il note que le CBO, lorsquil publie ses perspectives conomiques et financires en janvier, y ajoute des renseignements sur lincertitude entourant les projections budgtaires. Chaque anne, partir derreurs prvisionnelles historiques15, le CBO produit ce quon appelle dsormais la Fan Chart . Il sagit dun tableau en ventail o lon calcule les intervalles de confiance par rapport aux projections de base afin de mettre en perspective les probabilits dcart par rapport ces dernires. Penner est aussi en faveur du recours des intervalles de confiance explicites par rapport aux estimations ponctuelles dans toute prvision budgtaire. Il y a eu des analyses effectues au Canada sur lincertitude entourant les estimations budgtaires. Notamment, Boothe et Reid16 valuent la probabilit dessuyer des dficits dans lavenir en fonction de rgles budgtaires donnes et de lincorporation de marges de prudence variables aux projections budgtaires17. Ils soulignent limportance dincorporer une marge de prudence aux projections budgtaires, tant donn que les cibles dquilibre budgtaire donnent lieu un risque asymtrique pour les autorits financires. Ces auteurs concluent que, si les rgles budgtaires prvoyaient un quilibre budgtaire cumulatif sur une priode de deux quatre exercices, la marge de prudence annuelle requise pour ramener (prs de) zro la probabilit denregistrer un dficit au cours dun exercice donn se situerait entre 6 milliards et 9 milliards de dollars. Hermanutz et Matier18 modifient certaines des principales hypothses utilises par Boothe et Reid19 et obtiennent une marge de prudence moins leve que celle calcule par ces derniers pour parvenir une probabilit comparable (cest--dire leve) dviter les dficits. En rsum, les tudes portant sur la prcision des prvisions budgtaires aux tats-Unis et en Europe concluent gnralement lexistence dun biais rattach aux erreurs prvisionnelles et observent des tendances lautocorrlation (persistance des erreurs). Dans bon nombre de ces tudes, on souligne
14 15

Crippen (2003), p. 51. La priode historique considre pour les projections budgtaires allant de 2005 2014 stend de 1981 2003. 16 Boothe et Reid (1998). 17 Les quatre marges de prudence examines sont : zro, 3 milliards, 6 milliards et 9 milliards de dollars. Les trois rgles budgtaires sur lesquelles se sont penchs les auteurs sont : un budget quilibr lors de chaque exercice; un budget quilibr sur une priode de deux exercices; et un budget quilibr sur une priode de quatre exercices. 18 Hermanutz et Matier (2000). 19 Par exemple, lquilibre budgtaire sur un horizon mobile de deux ans, labsence de chocs permanents touchant le PIB et le refinancement dune partie de la dette lors de chaque exercice.

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galement quil existe un degr dincertitude invitable entourant les estimations budgtaires, et lon propose diffrents moyens de surmonter cette difficult, par exemple des intervalles de confiance autour des estimations ponctuelles des revenus, des dpenses et du solde. Ces tudes postulent galement la ncessit de prvoir une marge de prudence explicite dont limportance sera fonction de la probabilit de rater une cible budgtaire par exemple, viter les dficits tout prix. Ainsi que nous le verrons aux sections 3.7 et 4.3, la rgle budgtaire en vigueur dtermine la marge de prudence requise. 3.3 Calculer la prcision des prvisions

On pourrait croire que le calcul de lcart entre les prvisions budgtaires et les rsultats obtenus dans les faits est un processus relativement simple, mais il nen est rien. Lexamen de plusieurs tentatives en ce sens illustre parfaitement ce point. Nous exposons au tableau 1 le calcul de lcart entre les projections budgtaires et les rsultats dans trois valuations rcentes de la prcision des prvisions. La premire (qui comporte dans les faits deux versions) est tire dune tude du Policy and Economic Analysis Program (PEAP) et du Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO) (2005) qui a t effectue aux fins du prsent rapport. Les deux autres sont de Dale Orr de Global Insight (2005) et de Jim Stanford des TCA (2005). On peut consulter ces analyses sur les sites Web de ces organisations. Il ressort clairement du tableau que tous les calculs de lcart entre les prvisions et les rsultats pour la priode de 1995 2003 varient entre eux. La variation est peu marque entre la premire version de lanalyse du PEAP et du CIRANO et celle de Orr, mais elle est prononce entre celle de Stanford et les autres. Pour les trois premires annes tudies, cela est attribuable au fait que Stanford utilise des prvisions budgtaires incluant la rserve pour ventualits explicite, tandis que les autres auteurs ne tiennent pas compte de cet ajustement. Les variations entre la deuxime version de lanalyse du PEAP et du CIRANO et les autres sont galement prononces20. Mme lorsque les variations sont minimes, cela peut susciter une certaine confusion chez le lecteur moyen et donner lieu certains doutes quant la crdibilit de lexercice chez les analystes possdant des comptences techniques plus pousses. Il importe donc dnoncer clairement le cadre et les hypothses qui sous-tendent lvaluation de la prcision des prvisions dans le prsent rapport. Cette situation nous rappelle galement que le fait que les analystes utilisent diffrents points de dpart pour valuer la prcision des prvisions peut galement porter confusion.

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Ce point sera discut de faon plus dtaille dans la suite du texte.

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(i)

Considrations prliminaires

Le premier lment que nous allons examiner est la priode de prvision. Les prvisions budgtaires peuvent porter sur un horizon dun an, de deux ans, de cinq ans et de dix ans. Aux tats-Unis, le CBO a dj labor des prvisions portant sur un horizon de plus de 50 ans. Dans ltude du PEAP et du CIRANO, on estime la prcision des prvisions portant sur un horizon dun et de deux ans, ainsi que des prvisions de fin dexercice sur lexercice en cours qui sont prsentes de concert avec les budgets. Ltude du FMI porte sur les erreurs associes aux prvisions portant sur un horizon dun et de deux ans. Dans ce rapport, nous mettons laccent sur la prcision des projections sur un horizon dun an. Il sagit en effet des projections auxquelles les analystes accordent le plus dattention, car elles jouent un rle crucial dans la planification budgtaire et les dbats stratgiques. Au cours des dernires annes, les erreurs prvisionnelles la fin de lexercice ont suscit beaucoup dattention de la part de la population (ou du moins du milieu politique). En principe, plus lhorizon tudi est court, plus les prvisions devraient tre prcises. Il faut dfinir clairement le point de dpart servant la prvision du solde budgtaire, des revenus et des dpenses pour un exercice donn. Les prvisions pour lexercice venir sont incorpores aux projections prsentes dans le budget pour lexercice suivant. deux exceptions prs, les budgets fdraux des 10 dernires annes ont t dposs la Chambre des communes en fvrier ou en mars, soit peu avant le dbut de lexercice suivant (le 1er avril). Les deux cas dexception sont les projections contenues dans lnonc conomique et mise jour budgtaire doctobre 2000, qui sont devenues de fait les prvisions budgtaires pour lexercice 2001-2002, et les prvisions contenues dans le budget de dcembre 2001 pour lexercice 2002-2003. Les donnes pouvant tenir lieu de rsultats dfinitifs et servant la comparaison avec les prvisions sont les estimations de fin dexercice (dans le budget, pour lexercice venir) et les rsultats annoncs la clture des comptes dun exercice donn, habituellement sept ou huit mois aprs la fin de ce dernier. Une troisime solution, utilise par le FMI parce quelle simplifie la collecte des donnes, consiste utiliser les rsultats exposs dans le budget de lexercice suivant (par exemple, les chiffres rels pour lexercice 2003-2004 qui sont prsents dans les documents budgtaires pour 2005-2006). Ces rsultats devraient concorder avec ceux tablis la clture des comptes. Dans le prsent rapport, nous utilisons les rsultats fournis la fin de lautomne, lors de la clture des comptes de lexercice prcdent. Il faut incorporer deux ajustements importants lanalyse comparative des prvisions et des rsultats. Ces deux ajustements ont t faits dans ltude du PEAP et du CIRANO, mais pas dans les autres tudes mentionnes prcdemment. Dabord, le PEAP et le CIRANO rajustent les projections dorigine et les rsultats afin quils refltent tout changement comptable ayant t

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apport aux comptes publics entre le moment o les projections ont t labores et celui o les rsultats dfinitifs ont t tablis21. Par exemple, le gouvernement a adopt la comptabilit dexercice intgrale au cours de lexercice 2002-2003. Les prvisions prsentes dans le budget de dcembre 2001 avaient t tablies selon la mthode de comptabilit dexercice modifie, tandis que les rsultats finaux avaient t prsents selon la mthode de comptabilit dexercice intgrale. Le second ajustement, plus fondamental, consiste tenir compte, dans le calcul de lcart entre les projections et les rsultats, des initiatives stratgiques (revenus ou dpenses) prises durant lexercice. Le gouvernement a souvent dcid de modifier ses dpenses lorsque linformation disponible montrait que les revenus seraient probablement plus levs (ou les autres dpenses, beaucoup plus basses) que ce qui avait t prvu au dpart. On utilise ainsi la totalit ou une partie des fonds en sus de lexcdent projet. Si lon veut calculer le degr de prcision des prvisions dorigine, il faut exclure du calcul ces initiatives stratgiques lances en cours dexercice. Supposons, par exemple, que lexcdent prvu pour un exercice donn stablissait 7 milliards de dollars revenus projets de 175 milliards et dpenses projetes de 168 milliards et que lexcdent enregistr dans les faits sest tabli 8 milliards. On pourrait penser que les prvisions ont t raisonnablement prcises. Par contre, si cet excdent de 8 milliards dcoule de revenus rels de 185 milliards et de dpenses relles de 177 milliards, il serait draisonnable de dire que les prvisions nont rat la cible que de 1 milliard. En effet, si le gouvernement navait pas hauss ses dpenses de 9 milliards, lexcdent aurait t en ralit de 17 milliards. Autrement dit, lcart entre lexcdent projet et lexcdent rel aurait t de 10 milliards plutt que de 1 milliard, comme il semble ltre (avant ajustement au titre des initiatives stratgiques). Ltude du PEAP et du CIRANO est la seule o des ajustements ont t apports au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice, ce qui ressort clairement des calculs de lerreur prvisionnelle dans la deuxime version de leur tude (tableau 1). partir dici, pour mesurer le degr de prcision des projections budgtaires fdrales, nous nous fonderons principalement sur les travaux du PEAP et du CIRANO, o lon a apport les ajustements les plus complets aux chiffres officiels publis, de faon fournir un expos clair de la ralit.

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Dans le cas de prvisions sur un horizon dun an, cela peut reprsenter une priode de 18 20 mois.

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(ii)

Solde budgtaire

Les tableaux 2 5 contiennent des donnes dtailles sur les prvisions budgtaires, les rsultats et les carts22, y compris les ajustements dcrits prcdemment. Le premier de ces tableaux prsente les carts par rapport aux prvisions portant sur le solde budgtaire sur un horizon dun an, avec, puis sans, les initiatives stratgiques prises en cours dexercice. Au tableau 3, les carts que prsentent les prvisions du solde sont dsagrgs de faon obtenir les carts au niveau des revenus, des dpenses de programmes et des frais de la dette publique. Le tableau 3a prsente les carts de prvision sur un horizon dun an sans ajustement au titre des initiatives stratgiques prises en cours dexercice, tandis que le tableau 3b montre ces carts aprs ajustement au titre de ces initiatives. Lanalyse du PEAP et du CIRANO ne se limite pas aux agrgats budgtaires, mais porte aussi sur les composantes particulires des revenus et des dpenses. Le tableau 4 expose les parts attribuables chacune des principales catgories de revenus et de dpenses par rapport lensemble des revenus et des dpenses, tandis que le tableau 5 rcapitule les carts au niveau des prvisions sur un horizon dun an pour chacune de ces catgories, aprs ajustement au titre des initiatives stratgiques prises en cours dexercice. La premire colonne du tableau 2 contient les prvisions du solde budgtaire de lexercice venir et la deuxime colonne, le solde budgtaire rel, compte tenu des initiatives stratgiques prises en cours dexercice, ces dernires tant prsentes la quatrime colonne. Les initiatives stratgiques sont mesures en fonction de leur incidence sur le solde budgtaire rel. Par exemple, le montant de 4,8 milliards de dollars pour 2003-2004 reprsente la hausse des dpenses en cours dexercice (et une rduction minime des impts), ce qui a entran une baisse quivalente du solde budgtaire. En labsence de ces initiatives, lexcdent aurait t suprieur de 4,8 milliards de dollars au chiffre de 9,1 milliards enregistr officiellement et indiqu dans la colonne du solde rel. Lors de chaque exercice, exception faite de 1996-1997, les initiatives stratgiques en cours dexercice (consistant surtout en majorations de dpenses) ont eu pour effet de rduire des excdents qui, sinon, auraient t plus levs. Sur le plan comptable, les prvisions du solde sur un horizon dun an correspondent aux rsultats, compte tenu des facteurs de prudence explicites (rserve pour ventualits et marge de prudence). Ainsi, dans le budget de fvrier 2003, le solde projet pour lexercice 2003-2004 tait de 4,0 milliards de dollars; dans les documents budgtaires, la rserve pour ventualits et la
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Nous avons repris pour lessentiel la terminologie utilise dans ltude du PEAP et du CIRANO concernant lcart entre les valeurs projetes et les valeurs relles. Dans cette tude, les auteurs utilisent le terme cart plutt qu erreur , qui est plus courant. Cela dit, les deux termes sont interchangeables, et ce dernier sera galement utilis, avec modration, dans le rapport.

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marge de prudence, qui totalisaient 4 milliards, ont t soustraites de faon obtenir le solde de planification. Cet ajustement na pas t intgr aux donnes du tableau 2. La troisime colonne prsente la comparaison des prvisions budgtaires et des rsultats, avant lajustement au titre des initiatives stratgiques. Il sagit de lapproche la plus frquemment utilise pour calculer les erreurs prvisionnelles, comme en tmoignent les rsultats prsents dans le tableau 123 . Toutefois, il est prfrable deffectuer la comparaison aprs ajustement au titre des initiatives stratgiques, ce qui est fait la cinquime colonne. Les chiffres de cette colonne correspondent ce quaurait t le dficit ou lexcdent si les initiatives stratgiques navaient pas t prises; la dernire colonne donne lcart prvisionnel aprs ajustement. Rsumons les principaux rsultats prsents au tableau 2. Lorsque les prvisions budgtaires pour lexercice venir sont compares avec les rsultats obtenus avant ajustement aux fins dexclure les initiatives stratgiques, lcart prvisionnel na t positif (surestimation du solde budgtaire) que lors dun seul exercice, soit 1998-1999, et de 0,1 milliard de dollars seulement. Il faut toutefois remarquer que, dans les budgets allant de 1994 1999, un facteur de prudence conomique implicite24 tait incorpor aux prvisions budgtaires, ce qui a pu donner lieu jusqu un certain point une sous-estimation du solde. Nous examinerons ce point plus en dtail dans la suite du texte. Le caractre persistant de la sous-estimation des soldes budgtaires est encore plus manifeste lorsque lon tient compte des initiatives stratgiques prises en cours dexercice. En effet, il ny a aucun exercice o lon a surestim le solde, et la sous-estimation moyenne au cours des quatre derniers exercices (alors quil ny avait aucun facteur de prudence conomique implicite) a t suprieure 10 milliards de dollars. (iii) Les principales composantes

Au tableau 3, les carts par rapport aux prvisions des soldes budgtaires sont dcomposs afin dobtenir les carts applicables au total des revenus, au total des dpenses de programmes et aux frais de la dette publique pour lexercice venir par rapport aux rsultats standard (aprs ajustement au titre des modifications comptables apportes, mais sans ajustement au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice), puis par rapport aux rsultats (aprs ajustement au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice).
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Les rsultats relatifs la premire version de ltude du PEAP et du CIRANO ainsi quaux tudes de Orr et de Stanford prennent en compte les initiatives stratgiques. 24 Comme il est mentionn la section 2, lors des annes en question, le ministre des Finances utilisait la moyenne des prvisions du secteur priv, puis les rajustait ( la baisse pour la croissance, la hausse pour les taux dintrt) afin dobtenir des projections financires plus conservatrices.

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Les sources des carts entre les prvisions pour lexercice venir et les rsultats, ajusts pour exclure les initiatives stratgiques, sont prsentes au tableau 3b. Les carts associs au solde budgtaire sont constamment ngatifs, ce qui signifie que ces soldes ont toujours t sous-estims. Cette caractristique vaut pour les trois principales composantes. Dans le cas du total des revenus, lors de sept des dix exercices examins, les revenus ont t sous-estims; lors des trois exercices o ils ont au contraire t surestims (1994-1995, 1995-1996 et 2002-2003), lcart tendait tre peu prononc. Il faut toutefois observer quau cours des trois derniers exercices, les prvisions portant sur le total des revenus ont gnralement t prcises. Les exercices o les erreurs ont t les plus prononces (et elles taient effectivement trs marques) ont t 1997-1998, 1999-2000 et 2000-2001. Pour ce qui est du total des dpenses de programmes, il ny a eu quun exercice (1998-1999) o elles ont t sous-estimes (aprs ajustement en vue dexclure les initiatives stratgiques)25. Au cours des deux derniers exercices (2002-2003 et 2003-2004), il y a eu des surestimations importantes qui ont nettement contribu la sous-estimation des excdents budgtaires. Lcart entre les rsultats incluant et excluant les initiatives stratgiques tait de loin llment le plus important dans le cas des dpenses de programmes. Si lon exclut ces initiatives (tableau 3a), les carts de prvision des dpenses se composaient de faon peu prs gale de surestimations et de sous-estimations et, pour ce qui est des derniers exercices, ont t relativement modestes (le plus lev de ces carts tait une sous-estimation de 3,3 milliards de dollars en 2000-2001). Mais partir du moment o lon exclut les initiatives stratgiques en cours dexercice, il ressort clairement que les dpenses de programmes ont constamment t survalues, particulirement au cours des deux derniers exercices. On observe aussi des carts persistants en ce qui touche les frais de la dette publique, ces derniers ayant t sous-estims lors de seulement deux des dix exercices examins. Les carts, exprims en dollars, ont gnralement t moindres que pour les deux autres catgories, mais ils taient nanmoins importants, en particulier lors des trois derniers exercices, o le ministre des Finances a cess dapporter des ajustements des fins de prudence aux prvisions des taux dintrt.

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Pour viter toute confusion dordre terminologique, en cas de sous-estimation, quil sagisse des revenus, des dpenses ou du solde budgtaire, une valeur ngative sera inscrite dans les tableaux. Nanmoins, le sens du terme sous-estimation peut diffrer selon la variable. Par exemple, dans le cas du solde budgtaire, une sous-estimation signifie que le dficit rel a t moins lev ou lexcdent, plus lev que ce qui tait prvu, ce qui reprsente une amlioration par rapport aux prvisions. La sous-estimation des revenus (les revenus se sont avrs suprieurs aux projections) ferait aussi en sorte que le solde budgtaire soit meilleur que prvu. Par contre, la sous-estimation des dpenses (les dpenses sont suprieures aux prvisions) voudrait dire que le solde budgtaire sest dtrior par rapport ce que lon anticipait.

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(iv)

Examen dtaill des revenus et des dpenses

Enfin, dans le but de calculer la prcision des prvisions, nous examinons les diffrentes catgories de revenus et de dpenses. La part de chaque composante par rapport aux totaux respectifs est prsente au tableau 4, et les carts prvisionnels au niveau des budgets de lexercice venir, aprs ajustement au titre des initiatives stratgiques, au tableau 5. Le tableau 5 montre clairement que, en dpit de la tendance relativement constante sous-estimer le total des revenus, ce phnomne ne peut tre attribu principalement lune ou lautre des composantes. Nanmoins, la part du revenu total attribuable chacune de ces composantes joue un rle dans lincidence de celle-ci au cours dun exercice donn. Ainsi, les impts sur le revenu des particuliers, qui reprsentent de 45 % 48 % du total des revenus, auront tendance exercer une incidence plus marque que les autres catgories. De 1997-1998 2002-2003, il y a eu constamment sous-estimation des revenus tirs de limpt sur le revenu des particuliers (quoique la sous-estimation ait t ngligeable en 2002-2003). Il y a eu toutefois surestimation lors de chacun des trois premiers exercices ltude, et de nouveau lors de lexercice le plus rcent. Dans le cas des revenus tirs de limpt sur les bnfices des socits, on observe des carts relativement importants (surtout si lon considre que ceux-ci ne reprsentent que 12 % 16 % du total des revenus) lors de la plupart des exercices il est de toute vidence trs difficile de prvoir avec prcision cette catgorie de revenus , et il y a eu sous-estimation lors de huit des dix derniers exercices, ainsi que deux importantes surestimations rcemment. Dans le cas des cotisations dassurancechmage ou dassurance-emploi, qui reprsentaient 10 % du total des revenus lors des exercices rcents, les carts prvisionnels ont t moins prononcs, et il ne semble pas que lon ait eu tendance davantage les sous-estimer ou les surestimer. Pour ce qui est des revenus provenant de la TPS (de 12 % 15 %), les carts peuvent tre importants (se chiffrant 1 milliard de dollars ou plus cinq reprises), mais il y a eu sous-estimation six reprises et surestimation quatre reprises, de sorte quil ne semble pas exister de tendance claire cet gard. Quant aux revenus fiscaux divers, les carts sont relativement modestes, mais ces revenus semblent constamment sous-estims. Enfin, dans le cas des revenus non fiscaux (bnfices des socits dtat, fonds de change, ventes de biens et de services), qui ne reprsentent que 5 % du total des revenus, on observe, surtout au cours des sept derniers exercices, une sous-estimation constante et marque, de lordre de 1,0 milliard 1,5 milliard de dollars. Les dpenses de programmes totales aprs ajustement au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice ont t surestimes lors de neuf des dix derniers exercices. La principale composante ayant contribu cette tendance, en chiffres absolus, est celle des dpenses de programmes directes, qui ont t surestimes lors de chacun des dix derniers exercices, et de plus de 4 milliards de dollars lors de sept de ceux-ci. Il est normal que cette composante ait eu la

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plus forte incidence sur lcart prvisionnel, tant donn quelle reprsente de loin la fraction la plus leve du total des dpenses de programmes (prs de 50 %). Les prestations dassurance-chmage ou dassurance-emploi, qui viennent au second rang, ont t surestimes lors de neuf exercices, quoique les montants en cause aient t en gnral moins levs que dans le cas des dpenses de programmes directes. loppos, lcart a t relativement petit entre les prvisions et les rsultats dans le cas des prestations de la Scurit de la vieillesse (SV) et des transferts dans le cadre du Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux (TCSPS). Les carts prvisionnels relatifs aux transferts destins aux autres ordres de gouvernement ont parfois t importants, mais on ne distingue aucune tendance dnotant une sousestimation ou une surestimation systmatique. (v) Rsum

On peut tirer plusieurs conclusions de ce bref tour dhorizon des calculs de base portant sur les carts entre les projections budgtaires pour lexercice venir (solde, revenus et dpenses) et les rsultats obtenus. Dabord, on observe une sous-estimation systmatique du solde budgtaire, surtout lorsque lon apporte les ajustements ncessaires aux chiffres officiels de manire prendre en compte les initiatives stratgiques prises en cours dexercice. Lors des sept derniers exercices examins, les montants associs ces initiatives ont t levs, se chiffrant en moyenne 5,5 milliards de dollars. Par consquent, les projections portant sur le solde budgtaire ont t trop basses lors de chacun des dix exercices, lcart dpassant chaque fois 1 milliard de dollars; il a mme t suprieur 10 milliards lors de quatre exercices et a approch ce seuil lors de deux autres exercices. Ensuite, lors de sept des huit derniers exercices, le total des revenus a t suprieur aux projections, et lcart a t trs marqu lors de trois de ces exercices (1997-1998, 1999-2000 et 2000-2001). Toutefois, compter de 2001-2002, les projections ont t proches des rsultats finaux et nont contribu que modrment la sous-estimation du solde budgtaire lintrieur de cette priode. Parmi les principales composantes des revenus, les projections relatives limpt sur le revenu des particuliers ont t trop basses lors de six des dix exercices examins, et la tendance la sous-estimation a t plus marque encore dans le cas des revenus provenant de limpt sur les bnfices des socits (huit exercices sur dix). En outre, lampleur de lcart associ limpt sur les bnfices des socits a t relativement suprieure, dpassant 1 milliard de dollars (abstraction faite du signe) lors de neuf exercices sur dix (comparativement sept dans le cas de limpt sur le revenu des particuliers), ce qui est dautant plus remarquable si lon considre que cette composante na reprsent que de 12 % 15 % du total des revenus (alors que limpt sur le

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revenu des particuliers reprsentait plus de 45 % de ce total). loppos, les revenus constitus par les cotisations dassurance-chmage ou dassurance-emploi et la TPS, qui reprsentent de 10 % 15 % du total des revenus, ont t peu prs aussi souvent sous-estims que surestims, et lcart entre les prvisions et les rsultats ne tendait pas tre trs marqu. Les dpenses de programmes totales ont contribu le plus frquemment la sous-estimation du solde budgtaire, tant donn quelles ont t surestimes lors de chacun des exercices examins, une exception prs. En outre, si lcart na jamais atteint le seuil des 10 milliards de dollars observ plusieurs reprises dans le cas du total des revenus, il a nanmoins dpass (en chiffres absolus) 1 milliard de dollars lors de neuf des dix exercices. Lcart total au niveau des revenus a t infrieur 1 milliard de dollars lors de trois exercices. Lexamen des composantes des dpenses de programmes montre que les dpenses de programmes directes sont celles qui ont contribu de la faon la plus constante la surestimation du total des dpenses lors de chacun des exercices. Les projections relatives aux prestations dassurance-chmage ou dassurance-emploi ont t trop basses lors de chaque exercice, sauf un, tandis que les carts associs aux prestations de la SV et aux transferts dans le cadre du TCSPS ont t ngligeables. Les transferts destins aux autres ordres de gouvernement ont t aussi bien surestims que sous-estims dun exercice lautre, lcart tant gnralement peu marqu jusquen 2003-2004. Ces conclusions relvent davantage de lobservation que de lanalyse. Les faits prsents nexpliquent pas en soi pourquoi le solde budgtaire a t sous-estim lors de chaque exercice au cours de la dernire dcennie. Il est possible de dfinir les diffrentes composantes entrant en jeu et de calculer leur contribution sur une base arithmtique, mais cela ne nous dit nullement comment on en est venu surestimer de faon constante les dpenses de programmes et sousestimer, parfois de faon extrmement marque, le total des revenus. Avant de nous pencher sur les facteurs pouvant expliquer lmergence des tendances sous-jacentes aux carts de prvisions, il peut tre utile de situer les rsultats obtenus par le Canada cet gard dans une perspective internationale plus large. En effet, si lon se fonde sur les observations, les soldes budgtaires au cours de la dernire dcennie ont t constamment sous-estims au Canada, lcart tant parfois trs important. Y a-t-il dautres pays o lon a obtenu des rsultats similaires au chapitre des prvisions budgtaires durant la mme priode? 3.4 La prcision des prvisions labores au Canada : comparaison internationale

Ltude mene par le FMI, la demande du ministre des Finances, vise prcisment rpondre cette question. Elle conclut en rsum que le Canada

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constitue jusqu un certain point un cas isol par rapport aux 10 autres pays dont les rsultats ont t examins. Nous exposerons dans une autre section lanalyse prsente dans cette tude au sujet des raisons pouvant expliquer cette situation. Mais pour le moment, nous examinerons uniquement lvaluation comparative des prvisions budgtaires du Canada. Dans son tude, le FMI compare les prvisions budgtaires de ladministration centrale canadienne avec celles des autres pays du G-7 ( lexception du Japon), de lAustralie et de la Nouvelle-Zlande (qui sont, comme le Canada, des exportateurs de matires premires) ainsi que des Pays-Bas, de la Sude et de la Suisse (pays industrialiss de plus petite taille). Tout comme dans ltude du PEAP et du CIRANO, le FMI a fait des comparaisons entre les projections budgtaires sur un horizon de un et de deux exercices et les rsultats prsents dans les documents budgtaires subsquents. Contrairement au PEAP et au CIRANO, le FMI na pas procd des ajustements afin de tenir compte des modifications dordre comptable ni, plus important encore, des initiatives stratgiques lances en cours dexercice. En effet, la collecte (et la vrification) des donnes relatives aux 11 pays examins au cours de chacun des 10 exercices de la priode de rfrence en vue de disposer densembles de donnes financires comparables constituait une tche impossible, compte tenu de lchancier serr que devait respecter le FMI. Cela signifie toutefois que les deux tudes menes en vue du prsent rapport ne reposaient pas sur les mmes donnes dans le calcul des carts entre les prvisions et les rsultats. Cela dit, tant donn que la prise en compte des initiatives stratgiques en cours dexercice a eu un effet unidirectionnel sur les carts prvisionnels (en les creusant), la conclusion du FMI au sujet des rsultats du Canada soit que les soldes budgtaires taient sous-estims plus souvent et de faon plus marque que dans le cas des autres pays nen est probablement que renforce26. Dans son tude, le FMI souligne diffrents problmes au chapitre des donnes, en particulier les suivants : certains pays nont pas fourni une information budgtaire complte pour lensemble des 10 exercices; la couverture des donnes sur les revenus et les dpenses est relativement similaire dun pays lautre, mais le degr de comparabilit demeure nanmoins limit; cet gard, les sous-catgories de dpenses semblent poser des difficults particulirement grandes;

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On peut penser que la prise en compte des initiatives stratgiques en cours dexercice des autres pays pourrait modifier la position relative du Canada si lon constatait que les initiatives de ce genre prises par un ou plusieurs de ces pays reprsentaient une valeur totale plus leve que les initiatives canadiennes.

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faute de temps, il se peut que certaines anomalies des donnes naient pas t dceles.

Les auteurs de ltude ont toutefois tabli que les donnes taient suffisamment prcises et compltes pour quil soit possible de procder lanalyse. La grande conclusion concernant la prcision des prvisions est que le Canada fait partie du groupe de pays dont les prvisions sont relativement peu prcises. Si lon se fonde sur la mesure de la moyenne des carts durant la priode examine, les prvisions du Canada sont celles qui ont t le plus systmatiquement ngatives (sous-estimation) dans le cas des revenus et positives (surestimation) dans le cas des dpenses. Du coup, le Canada constitue jusqu un certain point un cas particulier quant la sous-estimation de son solde budgtaire. Le Canada nest toutefois pas le seul pays lgard duquel on constate une tendance la projection trop basse du solde budgtaire. En moyenne, la Suisse, la Nouvelle-Zlande, lAustralie et la Grande-Bretagne ont galement sous-estim leur solde budgtaire durant cette priode. En outre, lampleur relative de lcart (abstraction faite du signe) a t beaucoup plus grande dans le cas des tats-Unis. Par contre, dans ce cas, les sous-estimations et les surestimations se contrebalanaient, de sorte quil ny avait pas de biais dans un sens ou dans lautre. Il faut aussi observer que, contrairement au Canada, les carts au niveau des projections du solde budgtaire dans les autres pays ont eu tendance tre des sous-estimations lorsque lconomie a connu un essor la fin des annes 1990, et des surestimations la suite du ralentissement qui sest amorc en 2001. Le FMI observe quen ce qui a trait aux projections des revenus au Canada, ce sont les carts au niveau des prvisions de limpt sur le revenu des particuliers et de la TPS qui ont contribu le plus la sous-estimation du total des revenus. Cela concorde avec ltude du PEAP dans le cas de limpt sur le revenu des particuliers, mais pas dans celui de la TPS. De plus, dans cette dernire tude, la sous-estimation des revenus provenant de limpt sur les bnfices des socits jouait un rle plus crucial. Ce qui ressort toutefois des rsultats du FMI est que lcart prvisionnel moyen au Canada est ngatif pour toutes les composantes des revenus, ce qui nest le cas daucun autre pays. Les auteurs ont conclu quau niveau des projections relatives aux revenus, cest laccumulation derreurs ngatives peu leves mais persistantes, plutt que des erreurs prvisionnelles prononces en soi, qui font en sorte que les prvisionnistes canadiens semblent relativement pessimistes. En ce qui concerne les dpenses, le FMI constate que les carts prvisionnels sont associs principalement aux frais de service de la dette plutt quaux

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catgories de dpenses de programmes. Cela est presque certainement attribuable labsence dajustements au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice, ces initiatives ayant eu une incidence prdominante sur les dpenses, ainsi que le montre ltude du PEAP et du CIRANO. Le fait de ne pas tenir compte de ces initiatives a comme consquence que les prvisions relatives aux dpenses semblent plus proches des rsultats, tant donn que la surestimation fondamentale est attnue par les hausses des dpenses relles en cours dexercice. De faon gnrale, en dpit de certaines diffrences touchant des aspects importants des calculs de la prcision des prvisions budgtaires, ltude du PEAP et du CIRANO et celle du FMI concluent toutes deux quil existe un biais persistant ngatif (sous-estimation) dans le cas du solde budgtaire et des revenus du Canada, et positif (surestimation) dans le cas des dpenses. De plus, les travaux comparatifs du FMI rvlent que les projections budgtaires du Canada prsentent un biais plus marqu que celles des autres pays ayant fait lobjet de la comparaison. Nous passons maintenant des simples observations lanalyse. Quels sont les facteurs pouvant expliquer les rsultats du Canada, en chiffres relatifs et absolus? La prcision des prvisions conomiques constitue notre point de dpart. 3.5 Les prvisions conomiques

Pour tudier limpact des erreurs rattaches aux prvisions conomiques sur la prcision des prvisions budgtaires, il faut se pencher sur deux questions distinctes mais relies entre elles. Dabord, jusqu quel point les prvisions conomiques taient-elles exactes autrement dit, quelle a t lampleur des carts entre les projections conomiques pour lexercice venir et les rsultats conomiques rels? Ensuite, si lon considre les carts persistants entre les projections et les rsultats en ce qui concerne le solde budgtaire, les revenus et les dpenses, quelle proportion de ces carts peut-on attribuer limprcision des prvisions conomiques? Dans lanalyse du PEAP et du CIRANO, la rponse gnrale donne la premire de ces questions est que les carts prsents par les prvisions conomiques du secteur priv ont t importants, en particulier dans le cas de certaines variables cls, mais que, peu importe leur ampleur, ces carts nallaient pas systmatiquement dans la mme direction, cest--dire quil ny a pas eu constamment surestimation ou constamment sous-estimation des variables essentielles llaboration des prvisions budgtaires. Cette dernire conclusion fournit tout le moins certains lments en vue de rpondre la seconde question. Les prvisions conomiques du secteur priv dont se sert le ministre des Finances pour produire ses prvisions budgtaires ont, lors de certains exercices, contribu de faon importante aux carts entre les projections

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budgtaires et les rsultats, mais il demeure que la sous-estimation persistante des soldes budgtaires est en grande partie attribuable dautres facteurs. Avant de poursuivre lexamen des rsultats obtenus au niveau des prvisions conomiques, une mise en garde simpose. De 1994-1995 1999-2000, deux sries de prvisions conomiques ont t associes au processus budgtaire. Lors de la prparation des budgets de ces exercices, le ministre des Finances a recueilli les prvisions du secteur priv et a calcul les moyennes pour chacune des principales variables conomiques. Il a ensuite appliqu un facteur de prudence certaines de ces variables (taux dintrt court et long terme et PIB nominal); autrement dit, les hypothses conomiques ont t rendues plus conservatrices. Par exemple, dans les budgets de 1996 1999, le taux de croissance du PIB nominal projet tait dun quart de point de pourcentage infrieur la moyenne des prvisions du secteur priv, tandis que les taux dintrt prvus court et long terme taient majors de 0,7 point et de 0,6 point, respectivement. Dans les documents budgtaires utiliss au cours de cette priode, les prvisions conomiques utilises comportaient ce facteur de prudence ajout. compter du budget de 2000-2001, les prvisions du secteur priv ont t utilises sans que lon procde des ajustements des fins de prudence. La diffrence est importante car, dans son examen de la prcision des prvisions conomiques, le FMI a utilis les prvisions conomiques figurant dans les budgets et a constat, sans surprise, que les prvisions conomiques canadiennes tendaient constamment sous-estimer la croissance du PIB et surestimer les taux dintrt. Ce rsultat diffre de lvaluation de la prcision des prvisions conomiques du secteur priv dans ltude du PEAP et du CIRANO, ainsi que dans celle de Orr. Notamment, les rsultats du PEAP et du CIRANO concernant la prcision des prvisions conomiques, dont nous avons trait prcdemment, taient fonds sur les prvisions non ajustes recueillies chaque anne en dcembre, par souci dquit et pour une comparabilit maximale. Mais le PEAP et le CIRANO utilisent aussi les prvisions conomiques prsentes dans les documents budgtaires (avec marge de prudence incorpore) afin de mesurer lincidence quantitative des erreurs de prvision conomique sur les carts de prvision budgtaire. On peut tracer cet gard un parallle entre ltude du FMI et celle du PEAP et du CIRANO. (i) La volatilit des donnes

De mme quen ce qui touche la prcision des prvisions budgtaires, cest dans ltude du PEAP et du CIRANO que lon retrouve lexamen le plus pouss de la prcision des prvisions conomiques. Les auteurs se demandent dabord sil est devenu plus difficile, au cours des dernires annes, dlaborer des prvisions sur lconomie canadienne. Si cela savrait exact, on aurait peut-tre l un dbut de rponse la question de savoir pourquoi les prvisions budgtaires fdrales ont constamment manqu de prcision.

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Au moyen dun ensemble de tests statistiques standard, le PEAP et le CIRANO ont compar les donnes relatives 13 variables dont le comportement peut avoir une incidence directe ou indirecte sur la prcision des prvisions conomiques. Les comparaisons ont port sur des sries chronologiques trimestrielles pour deux priodes, soit de 1984 1993 et de 1994 2003. Les rsultats obtenus sont prsents au tableau 6. En se fondant sur deux mesures de la volatilit lcart-type et lcart-type par rapport la moyenne , il ressort que, sauf une exception sans quivoque (solde du compte courant), la volatilit est gale ou infrieure lors de la deuxime de ces priodes. Lvolution du compte courant tient probablement la transition, au cours des dernires annes, de dficits rcurrents des excdents constants du compte courant. De mme, les mesures de lautocorrlation la corrlation entre la valeur actuelle dune variable et sa valeur au cours dune priode antrieure ne permettent pas de dceler les changements entre la premire et la deuxime de ces priodes. Le PEAP et le CIRANO concluent que, mme si les prvisions relatives aux variables conomiques cls ont pu tre plus difficiles lors de lune ou lautre des annes examines, rien ne laisse penser que certaines sries importantes seraient devenues plus difficiles prvoir. Par contre, le tableau rvle aussi certains carts de volatilit considrables entre les variables. Cest particulirement le cas pour la variable relative la croissance des bnfices des socits, qui prsente lcart-type le plus lev et qui, au cours de la priode la plus rcente, se classe deuxime en ce qui touche lcart-type par rapport la moyenne. Dans son valuation de lincidence possible de la volatilit macroconomique (variations la hausse ou la baisse de la croissance relle, de linflation et des taux dintrt) sur les prvisions conomiques et budgtaires, le FMI situe la problmatique dans une perspective plus large. Ces rsultats fonds sur quatre variables cls le PIB rel, linflation selon lIPC, les taux dintrt court terme et le taux de change nominal effectif montrent que la volatilit macroconomique a t plus prononce au Canada que dans la plupart des autres pays tudis. Au cours de la priode allant de 1990 2003, le Canada sest class au troisime rang au chapitre de la volatilit de la production, aprs la Nouvelle-Zlande et la Sude. Il occupait galement un rang lev en ce qui touche la volatilit des taux dintrt, et il se situait en milieu de peloton pour ce qui est de linflation. On remarquera que le Canada tait par contre lun des pays o la volatilit du taux de change tait la moins leve. Ajoutons toutefois que, peu importe lincidence qua pu avoir la volatilit de la croissance et des taux dintrt sur la prcision des prvisions conomiques, lanalyse du FMI na pas dmontr que cela a pu avoir des effets directs trs marqus sur la prvisibilit relative des revenus budgtaires au Canada. Exception faite des revenus provenant de limpt sur les bnfices des socits,

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o cest au Canada que lon observe la plus forte volatilit, les autres sources de revenus se sont montres relativement peu volatiles; en ce qui touche le total des revenus, comparativement aux autres pays examins, cest au Canada que la volatilit a t la moins forte. En rsum, la volatilit macroconomique ne semble pas avoir pu nuire la qualit des prvisions budgtaires27. (ii) Les prvisions conomiques du secteur priv

Afin dvaluer la performance des prvisionnistes du secteur priv canadien auxquels fait appel le ministre des Finances, le PEAP et le CIRANO ont examin lcart entre la moyenne des prvisions et les rsultats. Certaines donnes conomiques en particulier celles des comptes nationaux font lobjet de plusieurs rvisions au fil du temps, aussi les auteurs ont-ils utilis titre de rsultats la premire rvision annuelle effectue par Statistique Canada28. Les prvisions retenues sont celles ayant t effectues en fin danne pour lanne civile venir. Les graphiques 1 4 illustrent les prvisions portant sur dix variables conomiques pour les annes civiles allant de 1994 2003. Les variables conomiques sont : la croissance du PIB rel, le taux de chmage, la croissance de lemploi, linflation selon lIPC, linflation du PIB, le solde du compte courant, les taux dintrt des bons du Trsor trois mois, les taux des obligations de rfrence dix ans, le taux de change du dollar canadien par rapport au dollar amricain et la croissance du PIB rel des tats-Unis. Dans chaque graphique, la fourchette lintrieur de laquelle se situent les diffrentes prvisions est mise en vidence en gris pour chaque anne, la moyenne des prvisions est indique par le symbole ! et les rsultats (qui correspondent la premire rvision de la variable en question par Statistique Canada), par le symbole . Pour chaque srie, on indique le nombre de fois o la cible a t rate (cest--dire le nombre de fois o la valeur relle de la variable ne se situe pas lintrieur de la fourchette des prvisions soumises par les prvisionnistes ayant particip lenqute). Il est possible de faire deux observations gnrales. La premire est que les sries de donnes comme le taux de chmage, la croissance de lemploi et linflation selon lIPC semblent relativement faciles prvoir, la valeur relle des variables en question se situant lintrieur de la fourchette des prvisions du secteur priv lors de huit des dix annes examines (et mme lors des dix annes dans le cas du taux de chmage). Le degr de prcision des
27

Dans une perspective plus gnrale, le FMI observe toutefois que, lorsque la volatilit macroconomique et budgtaire est relativement leve, les prvisions tendent tre plus conservatrices; les auteurs estiment quil faudrait examiner davantage cette question. 28 Au fil des ans, Statistique Canada a rebas et redfini des lments des comptes nationaux, et les prvisionnistes ne pouvaient anticiper ces modifications. Lutilisation des donnes les plus rcentes de Statistique Canada rendrait donc invalide lestimation des erreurs associes aux prvisions conomiques.

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prvisions portant sur les deux taux dintrt est galement lev. Par contre, la croissance conomique, tant au Canada quaux tats-Unis, semble beaucoup plus difficile prvoir avec prcision. Ainsi, il a t particulirement ardu de prvoir le PIB rel du Canada au cours des cinq dernires annes examines, la valeur relle se situant chaque fois lextrieur de la fourchette des prvisions. Ce point est important, car le PIB rel entre dans les prvisions du PIB nominal, qui est peut-tre llment le plus essentiel des prvisions budgtaires. Par contre, mme si les erreurs prvisionnelles ont t assez importantes dans le cas de certaines des sries, on ne dnote pas une tendance systmatique la surestimation ou la sous-estimation dans le cas des prvisions du secteur priv. Si lon prend lexemple du PIB rel, la moyenne de ces prvisions a t infrieure aux rsultats cinq reprises et suprieure cinq autres reprises. Au cours des cinq dernires annes examines, il y a eu trois fois sous-estimation et deux fois, surestimation. Pour ce qui est de lindice implicite du PIB, tout comme dans le cas du PIB rel, les prvisionnistes ont rat la cible sept reprises (cest--dire que la valeur relle sest situe lextrieur de la fourchette des prvisions); il y a eu surestimation cinq reprises, sous-estimation quatre reprises, et les prvisions se sont avres prcises lors dune anne. Cependant, les quatre sous-estimations ont eu lieu au cours des cinq dernires annes. Dans son tude, Orr mentionne quau cours des neuf dernires annes, les conomistes du secteur priv ont surestim la croissance du PIB rel cinq reprises et lont sous-estime quatre reprises. Les taux dintrt court terme, lgard desquels les prvisions se sont avres plus prcises (valeur relle rate deux occasions), ont t surestims quatre reprises et sous-estims six reprises; par contre, dans le cas des taux dintrt long terme (valeur relle rate deux occasions galement), on observe une nette tendance la surestimation (huit contre deux). Lanalyse que fait le FMI des prvisions conomiques du Canada nest pas directement comparable ltude des prvisions du secteur priv effectue par le PEAP et le CIRANO. Comme nous lavons dj indiqu, le FMI a utilis les prvisions conomiques se trouvant dans les documents budgtaires; or, lors de cinq des neuf annes examines, le ministre des Finances avait apport des ajustements aux prvisions du secteur priv des fins de prudence (hypothses prvoyant un taux de croissance moins lev et des taux dintrt plus levs). Cest pourquoi le FMI a constat que les prvisions conomiques relatives la croissance sur la priode de 10 ans prsentaient un biais ngatif marqu donnant lieu une sous-estimation moyenne de 0,5 point de pourcentage. En comparaison, les projections canadiennes du PIB rel tendaient prsenter une erreur prvisionnelle plus importante et un biais ngatif plus prononc que dans le cas des autres pays examins. La sous-estimation persistante de linflation du PIB (par 0,2 point de pourcentage), sajoutant celle associe au PIB rel, a fait en sorte que le PIB nominal qui constitue en bout de ligne llment le plus

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important pour la projection des revenus budgtaires (nominaux) soit lui aussi constamment sous-estim. On ne sait pas vraiment quels auraient t les effets sur lanalyse comparative du FMI si ce dernier avait utilis uniquement les prvisions du secteur priv29. Les auteurs de cette tude ont toutefois test un ensemble de prvisions du secteur priv portant sur la croissance du PIB rel de chaque pays partir de linformation provenant de Consensus Economics pour le mois au cours duquel le budget a t publi (par exemple, mars au Canada, fvrier aux tats-Unis, etc.). Selon les rsultats obtenus pour le Canada, les prvisions du secteur priv concernant la croissance ont t plus proches des valeurs relles au cours de la priode examine que les prvisions conomiques figurant dans les documents budgtaires fdraux. Ces rsultats concordent bien sr avec ceux du PEAP et CIRANO et de Orr, et ils sexpliquent par le fait que le gouvernement a appliqu un facteur de prudence aux prvisions conomiques du secteur priv pendant six annes. Lautre rsultat important de ltude du FMI est que la sous-estimation du PIB lors de lanne de rfrence a eu une incidence relativement importante sur les projections du PIB nominal. En dautres termes, outre le fait que les prvisions aient sous-estim le taux de croissance du PIB rel et le taux dinflation, les projections taient, en moyenne, fondes sur une sous-estimation du PIB en dbut danne, cette dernire valeur tant utilise pour calculer le taux de croissance au cours de lanne venir. Cela signifie que, mme si les prvisions du taux de croissance et du taux dinflation avaient t parfaitement prcises, partir du moment o la valeur relle en fonction desquelles ces prvisions ont t labores se rvle plus leve que les projections, il y aura sous-estimation de laccroissement du PIB et, par ricochet, des revenus. Limportance de la sous-estimation du PIB du Canada a t la plus grande observe parmi les pays examins. Dans ce contexte, le PEAP et le CIRANO ont tudi de faon particulire la question des rvisions des donnes et de leur incidence sur les taux de croissance du PIB et de ses composantes, ainsi que sur les estimations du niveau du PIB. Ils observent une tendance trs persistante rviser la hausse les taux de croissance du PIB nominal et du PIB rel au cours de la dernire dcennie. En effet, lors de neuf des dix dernires annes, les estimations subsquentes du PIB nominal ont t plus leves que les estimations dorigine, cest--dire celles qui taient disponibles lors de llaboration des prvisions conomiques du budget.

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Il ne sagit pas dune critique implicite de ltude du FMI, les auteurs ayant utilis pour lensemble des pays tudis les chiffres des hypothses conomiques publis dans les documents budgtaires officiels. Les donnes relatives au Canada ont t traites conformment cette approche.

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Le problme que cela pose est que les prvisionnistes, quil soit question de prvisions conomiques ou budgtaires, ne disposent pas dune information prcise touchant le pass rcent, ce qui peut avoir une incidence sur leurs prvisions de la croissance sur un horizon de un et de deux ans. Ajoutons que le taux de croissance rcent nest pas seul tre pertinent. Les effets des rvisions ex post sur les hypothses ex ante relatives au niveau du PIB et de ses composantes quauraient utilises les prvisionnistes sont encore plus importants. Enfin, les chiffres relatifs au PIB nont pas seulement t rviss une ou deux reprises; dans certains cas, il y a eu des rvisions rptition. Par exemple, les premiers chiffres sur la croissance en 2000 ont t publis par Statistique Canada en fvrier 2001, puis rviss en mai 2001, mai 2002, mai 2003 et mai 2004. Dans la prochaine section, lincidence quantitative des rvisions apportes aux donnes sur la prcision des prvisions budgtaires est estime. 3.6 Incidence des carts associs aux prvisions conomiques

Le rsum des consultations prsent la section 2 nous apprend que, selon certaines personnes, le manque de prcision des prvisions conomiques a jou un rle important, sans tre dterminant, dans la sous-estimation persistante des soldes budgtaires. Dans la prsente section, nous nous fondons en grande partie sur ltude du PEAP et du CIRANO pour valuer la contribution des carts de prvision conomique. Le FMI formule galement certains commentaires ce propos dans une perspective comparative. Il convient de signaler que, dans lanalyse du PEAP et du CIRANO, les auteurs mesurent les effets des erreurs associes aux prvisions conomiques figurant dans les documents budgtaires. Pour six des dix annes examines, il ne sagit pas de lestimation des erreurs associes aux prvisions conomiques du secteur priv. Comme cela a t mentionn dans laperu gnral du processus prvisionnel la section 3.1, il existe un lien manifeste entre les prvisions conomiques et la production de prvisions budgtaires selon les comptes publics. Toutefois, les variables conomiques sont incorpores aux estimations des revenus et des dpenses selon les comptes nationaux. Les composantes des comptes nationaux sont par la suite susceptibles dtre modifies lors de leur conversion en prvisions selon les comptes publics. Des dcisions sont prises la lumire des nouvelles donnes qui deviennent disponibles ainsi que de lvolution constante non seulement de lconomie mais aussi des donnes sur les flux courants de revenus et de dpenses. Autrement dit, la transition des intrants de la prvision conomique aux rsultats des prvisions budgtaires selon les comptes publics nest pas un processus mcanique. Cest entre autres pour cette raison que le PEAP et le CIRANO ont utilis trois approches diffrentes pour tenter destimer le rle des erreurs de prvision conomique dans les carts de prvision budgtaire.

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La premire de ces approches est lanalyse de la corrlation partielle, en vue dtablir un lien entre les carts de prvision conomique et les carts de prvision budgtaire au niveau des principales catgories de revenus et de dpenses. Dans la deuxime approche, on utilise les sensibilits des perspectives financires (des rgles empiriques) labores par le ministre des Finances partir de ses propres modles et analyses; il sagit de mesures approximatives de lincidence quaura un changement donn au niveau dune variable conomique importante (comme le PIB rel ou les taux dintrt court terme) sur les revenus ou les dpenses agrgs. En utilisant ces sensibilits financires et en les combinant avec les carts prsents par les prvisions conomiques, on peut voir quelle fraction de lcart associ aux prvisions des revenus ou des dpenses dun budget donn peut tre attribuable une prvision errone (ou la rvision des donnes) dune variable conomique cl. La troisime de mthodes sinscrit dans la foule de certains travaux rcents de Dale Orr de Global Insight30. Elle met laccent sur les revenus et repose sur lhypothse voulant que chaque composante des revenus ait tout le moins un certain lien prvisible avec le PIB nominal. Sur le plan conceptuel, la prvision dune composante donne des revenus peut tre subdivise en deux parties : la prvision du PIB nominal, et la prvision du ratio de la composante en question au PIB nominal (cest--dire la proportion du PIB que reprsente cette composante)31. Lcart prvisionnel relatif la composante tudie peut dcouler soit de lcart prvisionnel relatif au PIB, soit de lcart prvisionnel associ au ratio de la composante au PIB. (i) Corrlations des carts au niveau des prvisions conomiques et budgtaires

La premire mthode consiste calculer des corrlations simples, sur la priode de 10 ans examine, entre les carts de prvision conomique et les carts de prvision budgtaire pertinents. Bien que la plupart des catgories de dpenses ne soient pas lies troitement la performance conomique, les corrlations ont galement t calcules pour chacune des principales composantes des dpenses. En outre, lanalyse de corrlation ne sest pas cantonne au PIB et aux taux dintrt mais a aussi englob dautres indicateurs conomiques. Des coefficients de corrlation ont t calculs lgard des prvisions budgtaires de lexercice venir, avec et sans ajustement au titre des initiatives stratgiques lances en cours dexercice. Par souci de concision, seules les
30 31

Op. cit. Il existe une quivalence fonctionnelle entre le ratio des revenus au PIB dune composante des revenus ou du total des revenus et les sensibilits des revenus utilises par le ministre des Finances. Dans les deux cas, on tablit lincidence quun changement dun dollar du PIB nominal aura sur les revenus.

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corrlations relatives aux prvisions aprs ajustement sont prsentes ici; on pourra consulter les donnes compltes dans ltude du PEAP et du CIRANO. Le coefficient de corrlation entre les erreurs prvisionnelles relatives au total des revenus et celles relatives au PIB nominal stablit 0,34, ce qui est relativement lev mais pas exceptionnel (tableau 7)32. La corrlation avec le PIB rel est peu prs la mme, et elle est lgrement plus basse avec linflation du PIB. Il faut souligner que les taux de croissance et la valeur initiale (en dbut dexercice) du PIB influeront sur les prvisions du total des revenus. Les corrlations sont calcules uniquement lgard des taux. Voici certains points saillants du tableau 7 concernant les composantes du total des revenus : Les carts associs limpt sur le revenu des particuliers et limpt sur les bnfices des socits ne sont pas aussi troitement corrls avec le PIB rel ou le PIB nominal que le total des revenus. Les revenus provenant de limpt sur les bnfices des socits prsentent une volatilit inhrente et sont fonction des rsultats conomiques des exercices prcdents ainsi que de la vigueur relative de secteurs particuliers. De mme, les revenus provenant de limpt sur le revenu des particuliers dpendent de lactivit conomique non seulement de lanne en cours mais aussi des annes antrieures, considrant les remboursements ou les ajustements effectus en fin danne. Les cotisations dassurance-emploi et les revenus provenant de la TPS (qui, combins, reprsentent 25 % des revenus fdraux) prsentent pour leur part une corrlation plus leve avec le PIB que le total des revenus. Ces composantes dpendent directement de lactivit conomique de lanne en cours, les effets retardement associs aux annes antrieures tant relativement peu marqus. Les carts prvisionnels associs aux dpenses de programmes totales prsentent une corrlation ngative avec les carts prvisionnels du PIB, les valeurs tant peu prs les mmes en chiffres absolus (mais de signe oppos) que celles applicables au total des revenus. La chose tient principalement aux prestations dassurance-emploi, o les erreurs prvisionnelles sont, sans surprise, troitement (et ngativement) corrles avec le PIB nominal et le PIB rel (la corrlation est encore plus leve avec le taux de chmage). On observe galement une corrlation ngative modeste dans le cas des dpenses de programmes directes, ce qui indique que, lorsque les rsultats conomiques sont suprieurs aux attentes (le PIB rel ou nominal est plus lev que ce qui avait t prvu), les dpenses de programmes tendent tre infrieures aux prvisions.
32

Un coefficient de corrlation de 1,00 signifie que les deux variables voluent de faon parfaitement identique, tandis quun coefficient de 0,00 signifie quil nexiste aucun lien. Une valeur suprieure 0,25 est significative.

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Enfin, les carts prvisionnels concernant les frais de la dette publique prsentent une trs forte corrlation avec les carts prvisionnels relatifs aux taux dintrt court et long terme, mais galement avec le PIB rel et le PIB nominal. Cette dernire corrlation na rien de surprenant si lon considre que la raction de la Banque du Canada en cas de croissance du PIB suprieure aux attentes au cours dune anne consiste hausser les taux dintrt davantage que ce qui tait anticip, et vice versa. Les corrlations simples tendent confirmer les attentes traditionnelles au sujet des relations entre les diffrentes variables conomiques et financires. La prochaine tape consiste mesurer cette incidence sous forme de valeur montaire. (ii) Estimation de lincidence des carts de prvision conomique sur les carts de prvision budgtaire daprs les sensibilits des perspectives financires dfinies par le ministre des Finances

Dans leur analyse, le PEAP et le CIRANO ont valu lincidence des carts de prvision conomique sur les prvisions relatives au solde, ainsi qu lensemble des revenus et des dpenses selon les comptes publics, en utilisant les sensibilits des perspectives financires prsentes par le ministre des Finances dans chaque budget (ou chaque mise jour de lautomne). Ces sensibilits correspondent la valeur approximative des relations entre des variables macroconomiques cls et le total des revenus ainsi que les diffrentes catgories de revenus. On applique les sensibilits aux carts associs aux prvisions conomiques ayant t utilises dans les budgets de 1994 2003 (y compris le facteur de prudence ajout volontairement au cours des six premires annes de cette priode). Du point de vue conceptuel, une autre mthode qui aurait pu tre utilise pour mesurer lincidence des carts associs aux prvisions conomiques sur les carts de prvisions budgtaires aurait consist utiliser le modle macroconomtrique du ministre des Finances pour lanne approprie ainsi que les intrants conomiques rels plutt que les valeurs prvisionnelles dfinies lpoque, de manire obtenir lincidence prdite par le modle sur les variables budgtaires selon les comptes nationaux pour lanne en question. Cette analyse dans le jargon des prvisionnistes, un choc (chiffres conomiques rels) moins un facteur de contrle (hypothses conomiques du budget) permettrait destimer lincidence des erreurs de prvision conomique sur les projections budgtaires selon les comptes nationaux. Tout cart rsiduel serait attribuable aux diffrences entre les projections budgtaires selon les comptes nationaux et celles selon les comptes publics. Il tait toutefois peu pratique (voire impossible) dutiliser cette mthode, compte tenu des ressources et du temps limits en vue de la prparation du prsent rapport. De plus, les sensibilits des perspectives financires publies par le

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ministre des Finances de concert avec chaque budget sont elles-mmes calcules au moyen du modle macroconomtrique du ministre. De plus, mme sil avait t possible deffectuer ces calculs, il nest pas certain que des diffrences entre les prvisions financires selon les comptes nationaux et les prvisions selon les comptes publics seraient demeures les mmes, tant donn que les ajustements apports lors du processus final dtablissement des prvisions selon les comptes publics reposent sur les conditions conomiques prvalant ce moment, dans la mesure o ces conditions semblent scarter des prvisions du secteur priv. Dans lanalyse complte du PEAP et du CIRANO, les sensibilits estimes des revenus, des dpenses et du solde budgtaire sont circonscrites une hausse de 1 % du revenu nominal et une baisse de 100 points de base (un point de pourcentage) de lensemble des taux dintrt (se reporter au tableau 6.4 de leur tude). Nous mentionnerons simplement ici que les facteurs de sensibilit ont chang au fil du temps et refltent entre autres les ajustements apports aux diffrentes sources de dpenses et de revenus. Les effets des variations lies au revenu nominal se sont accrus pour les trois composantes budgtaires. Par contre, la sensibilit des dpenses et des soldes budgtaires aux variations des taux dintrt a diminu (les revenus ntant que trs faiblement touchs) par suite de la rduction de la dette publique et de la prolongation de la structure des chances de la dette. Le tableau 8 prsente lincidence estimative des carts associs aux prvisions conomiques sur les prvisions des revenus, des dpenses et du solde pour lanne subsquente. Les effets conomiques sont ensuite compars avec les carts des prvisions budgtaires; dans un cas, ces prvisions ne sont pas ajustes au titre des initiatives stratgiques ( cart de prvision budgtaire dans le tableau); dans lautre, les initiatives en question sont exclues pour les fins de la comparaison ( cart de prvision budgtaire sans les initiatives stratgiques ). On utilise deux mesures de lincidence conomique dans le cas des revenus. La premire ( Incidence conomique ) consiste appliquer les sensibilits des perspectives financires aux carts prvisionnels touchant les taux de croissance du PIB nominal, du PIB rel et de lindice implicite du PIB. Il ne sagit, toutefois, que dune mesure partielle des carts associs aux prvisions conomiques . Comme nous lavons dj mentionn, des rvisions importantes ont galement t apportes au fil du temps la valeur du PIB nominal (et, bien sr, au PIB rel et lindice implicite du PIB); ces rvisions peuvent aussi fausser lestimation de la situation conomique qui prvaudra dans lavenir. Cela signifie que les prvisions de la croissance du PIB nominal utilises par le ministre des Finances dans un budget donn peuvent savrer parfaitement prcises. Cependant, si le PIB nominal au moment du budget devait tre par la suite rvis la hausse de plusieurs milliards de dollars, il en serait de mme du

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niveau du PIB partir duquel le ministre tablit ses prvisions de revenus, ce qui aboutirait une sous-estimation des revenus33. Les chiffres figurant le plus droite du tableau 8, qui porte sur les revenus, tiennent compte des rvisions de donnes apportes au PIB nominal et des carts prvisionnels au niveau des taux de croissance ( Incidence conomique Montant rajust ). Lhypothse sous-jacente lattribution dune erreur de prvision budgtaire cette composante conomique est, bien sr, que les rvisions du PIB nominal taient des surprises et ne pouvaient tre anticipes. Pour des raisons dordre technique, il nest pas possible dapporter un ajustement quivalent en ce qui touche les dpenses. tant donn que les dpenses (nominales) peuvent subir des effets distincts de la croissance du PIB rel (entre autres les prestations dassurance-emploi verses) et de linflation (par exemple, les prestations de pension indexes en fonction de linflation), il faudrait employer sparment les carts prvisionnels associs aux taux de croissance du PIB rel et de lindice implicite du PIB (plutt quau PIB nominal). Lapport dajustements aux valeurs initiales de ces deux variables en fonction des rvisions effectues constituerait un exercice extrmement complexe. De manire interprter soigneusement les rsultats, considrons dabord la colonne de gauche concernant lexercice 1994-1995 au chapitre de lincidence conomique. On constate quen raison des erreurs de prvision conomique, les revenus ont t sous-estims de 2,1 milliards de dollars. Autrement dit, si le taux de croissance du PIB nominal avait t prvu avec prcision, les revenus projets auraient t plus levs de 2,1 milliards. Lorsque lon tient compte des rvisions subsquentes de la valeur du PIB nominal pour 1993 (soit la valeur de rfrence pour la projection du niveau selon le taux de croissance), on constate que les revenus auraient t sous-estims de 2,3 milliards. La diffrence entre les deux estimations est peu leve dans le cas de 1994-1995, mais ce nest pas toujours le cas. Ainsi, en 1996-1997, la prise en compte des rvisions touchant le PIB nominal, de concert avec les carts prvisionnels touchant le taux de croissance, a pour effet de transformer une surestimation implicite de 1,0 milliard en une sous-estimation de 1,7 milliard. Lexamen des carts de prvision conomique touchant les dpenses de programmes totales pour 1994-1995 montre que ces dpenses ont t surestimes de 0,9 milliard de dollars. Par contre, dans le cas des frais de la dette publique, la nette sous-estimation des taux dintrt au dbut de 1994 a conduit une sous-estimation de 3,2 milliards.
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Des rvisions importantes ont galement t apportes au fil du temps la valeur nominale des composantes des dpenses et des revenus du PIB, en plus de la valeur globale. Ces rvisions pourraient aussi avoir eu leur propre incidence sur les carts associs aux prvisions budgtaires. Il faut toutefois considrer que les prvisions touchant les composantes des revenus et des dpenses sont labores par le ministre des Finances lui-mme, et non par les prvisionnistes du secteur priv. Les composantes sont dfinies de faon totaliser le PIB agrg calcul par le secteur priv.

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Les deux premires colonnes du tableau 8 montrent les carts de prvision budgtaire auxquels il convient de comparer les effets des carts de prvision conomique. Rappelons que deux mesures sont prsentes : dans la colonne cart de prvision budgtaire sans les initiatives stratgiques , on donne les carts prvisionnels par rapport au budget, en excluant les initiatives stratgiques prises en cours dexercice; la colonne cart de prvision budgtaire correspond simplement lcart prvisionnel par rapport au budget, sans ajustement pour exclure les initiatives stratgiques prises en cours dexercice. Les diffrences les plus marques entre ces deux mesures se situent au niveau des dpenses de programmes; les diffrences sont beaucoup moins marques dans le cas des revenus, et elles sont nulles au niveau des frais de la dette publique. Enfin, la deuxime et la troisime colonnes de la partie du tableau 8 portant sur l incidence conomique tablissent un lien entre les estimations des carts prvisionnels attribuables des effets conomiques et les carts prvisionnels constats dans les faits. Les chiffres qui apparaissent correspondent au pourcentage de lcart des prvisions budgtaires que lon peut expliquer partir des carts de prvision conomique. Par exemple, en ce qui touche le total des revenus pour 1995-1996, lincidence des carts de prvision conomique (2,4 milliards de dollars) peut expliquer 81,7 % de lcart prvisionnel observ au niveau du total des revenus pour lexercice. (Il ny a pas eu dajustements au titre des initiatives stratgiques apports aux carts prvisionnels en 1995-1996, de sorte que les contributions de 2 % dans la partie centrale demeurent les mmes). Lorsquon prend en compte les rvisions apportes la valeur du PIB nominal en sus des carts prvisionnels touchant le taux de croissance, lincidence estimative pour lexercice diminue lgrement, stablissant 2,2 milliards de dollars, ce qui peut expliquer 76,8 % de lcart prvisionnel au niveau du total des revenus en 1995-1996. Le symbole * indique que lincidence estime des carts de prvision conomique nexplique pas lcart de prvision budgtaire, ou plus prcisment que la contribution va dans lautre sens. Par exemple, en 1994-1995, lcart prvisionnel observ en ce qui touche le total des revenus correspondait une lgre surestimation, de lordre de 0,6 milliard de dollars. Toutefois, tant donn que les projections concernant la croissance du PIB pour cet exercice taient trop basses (de 1,6 point de pourcentage), leffet de la sous-estimation de lcart associ aux prvisions conomiques aurait d se traduire par une sous-estimation de 2,1 milliards du total des revenus. Cest cet gard que lon dit que lcart de prvision budgtaire va dans le mauvais sens . Autrement dit, il y a eu surestimation de 2,5 milliards de dollars des revenus lors de la prvision, pour des raisons nayant aucun lien avec les prvisions conomiques; cet cart a fait plus que compenser ce qui aurait plutt t une sous-estimation de plus de 2 milliards de dollars lors de la prvision, gnrant en bout de ligne la surestimation de 0,6 milliard de dollars.

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Il sagit maintenant de savoir ce que ces rsultats nous apprennent de faon gnrale propos de lincidence du manque de prcision des prvisions conomiques sur les trois principales composantes des prvisions budgtaires. Au chapitre du total des revenus, si nous tenons compte uniquement des carts touchant les taux de croissance du PIB nominal, cette incidence est relativement faible. En effet, les carts de prvision conomique nont contribu expliquer lcart de prvision budgtaire que lors de trois des dix exercices examins, soit 1995-1996, 1999-2000 et 2000-2001. En 1995-1996, les carts associs aux prvisions conomiques peuvent expliquer plus de 80 % de lcart au niveau des prvisions budgtaires; pour 1999-2000, ce pourcentage est lgrement suprieur 50 %, et il est denviron 25 % en 2000-2001. Les rsultats sont diffrents si nous tenons compte de limpact des rvisions du PIB nominal lors de lexercice de rfrence auquel sapplique le taux de croissance. On constate alors que les carts de prvision conomique contribuent dans une certaine mesure expliquer lcart associ aux prvisions des revenus lors de sept des dix exercices examins, les trois exceptions tant des exercices o les prvisions budgtaires taient de moins de 1 milliard de dollars infrieures aux rsultats. quatre reprises, la contribution attribuable aux prvisions conomiques a dpass 50 % (y compris en 2003-2004, o cette contribution est mme suprieure lcart li aux prvisions des revenus). Lincidence des carts associs aux prvisions conomiques est moins prononce dans le cas des dpenses de programmes totales, ce qui est assez normal si lon considre que de nombreuses catgories de dpenses sont relativement insensibles aux perturbations macroconomiques. Dans le cas des dpenses de programmes, la principale influence conomique provient du PIB rel et de lindice implicite du PIB, car ces derniers influencent les versements de prestations dassurance-emploi ainsi que les programmes prvoyant une indexation au titre de linflation. Il ressort clairement du tableau 8 que lincidence estime des prvisions conomiques est diffrente lorsque des ajustements sont apports au titre des initiatives stratgiques prises en cours dexercice. Lors de deux exercices, on passe dun tat o cela na aucune incidence un tat o cela en a une, tandis que lors de deux autres exercices, le contraire se produit. Que lon tienne compte ou non des initiatives stratgiques en cours dexercice, on nobserve une incidence des carts de prvision conomique sur les carts prvisionnels touchant les dpenses que lors de quatre des dix exercices examins, et cette incidence ne dpasse 25 % quune seule fois (en 2002-2003, en excluant lajustement au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice). Enfin, pour les frais de la dette publique, ainsi que lon pouvait sy attendre, les carts associs aux prvisions conomiques contribuent presque toujours de

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faon importante aux carts de prvision budgtaire. Des deux exercices o il ny a eu aucune contribution (ou une contribution prsentant le signe oppos), on observe ds le dpart une lgre erreur de prvision budgtaire dans un cas (2000-2001). Il y a une contribution importante (entre 30 % et 60 %) lors de six exercices, et une surcontribution (autrement dit, les carts au niveau des prvisions conomiques expliqueraient plus de 100 % de lcart au niveau des prvisions des frais de la dette) pour les deux autres exercices (1994-1995 et 1995-1996). La prsence dune surcontribution indique probablement quau moins une partie de lcart associ aux prvisions conomiques avait t anticipe au moment du budget et a fait lobjet de corrections dans les prvisions tablies selon les comptes publics et prsentes dans les documents budgtaires. Par exemple, en 1994-1995, les prvisions du secteur priv labores au dbut de 1994 (mme en tenant compte dun facteur de prudence ) auraient sous-estim de 3,2 milliards de dollars les frais de la dette, tant donn que les taux dintrt cette anne-l ont t beaucoup plus levs que prvu. Cependant, lerreur constate dans les faits tait peine suprieure 1 milliard de dollars, ce qui laisse penser quune erreur ayant un effet contraire a t commise lors de la prparation des prvisions budgtaires selon les comptes publics partir de la moyenne des donnes conomiques prudentes; ou encore, quau cours des dernires tapes de la prparation du budget, on a pris conscience que les prvisions relatives aux taux dintrt, mme ajustes des fins de prudence, seraient trop basses, de sorte que lon a dcid dajuster la hausse la prvision des frais de la dette. (iii) Incidence des prvisions conomiques PIB/dcomposition en ratio

Si lon fait lhypothse que chacune des principales composantes du total des revenus est lie dans une certaine mesure au PIB nominal (ce que lanalyse des coefficients de corrlation semble indiquer), la prcision des prvisions touchant les revenus sera influence par des variations de la valeur du PIB, et ce, de deux manires possibles. Un changement touchant la valeur du PIB ou touchant la relation entre une composante particulire des revenus et le PIB entranera un ajustement au niveau des revenus perus. Dans les faits, on peut donc subdiviser les prvisions relatives une composante des revenus en deux lments : les prvisions du PIB nominal, et les prvisions du ratio ( fraction ) du PIB nominal reprsent par cette composante. Un cart se produira au niveau des prvisions budgtaires, soit parce que la variation de la valeur du PIB est plus leve ou moins leve que ce qui avait t projet, soit parce quil y a eu un ajustement imprvu du ratio des revenus au PIB. On peut procder de la faon suivante pour estimer les deux lments de lerreur prvisionnelle. Pour calculer lcart prvisionnel attribuable la valeur du PIB, on multiplie les valeurs relles du ratio (valeurs observes ex post) par le PIB prvu.

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Pour estimer lcart associ au ratio, on multipliera la valeur relle (observe ex post) du PIB par le ratio qui avait t prvu. Il convient de remarquer que, puisquil est question de la valeur du PIB nominal et du ratio, lincidence des carts de prvision conomique englobe dans les faits la fois linfluence des erreurs de prvision des taux de croissance et des rvisions dont ont fait lobjet les donnes du PIB nominal. Le PEAP et le CIRANO ont appliqu cette technique de dcomposition au total des revenus et aux composantes de ces derniers. Les rsultats relatifs aux diffrentes composantes des revenus sont prsents dans leur tude. Nous ne ferons tat ici que des rsultats relatifs aux revenus agrgs, qui sont prsents au tableau 9. Il nest pas ncessaire de tenir compte des valeurs pour 1994-1995, 2001-2002 et 2002-2003, tant donn que les carts par rapport aux revenus sont faibles et que les carts associs aux prvisions conomiques sont de signe ngatif, ce qui signifie quils nont eu aucune incidence sur les carts de prvision des revenus, et mme quils ont eu linfluence inverse. Au cours des sept exercices o les carts de prvision des revenus ont t plus importants, les carts associs aux prvisions conomiques expliquaient plus de la moiti des carts provisionnels de revenus quatre reprises, et moins de 40 % les trois autres fois. Le reste de lcart observ au cours des exercices en question dcoule de prvisions imprcises du ratio des revenus au PIB. Les rsultats obtenus laide de cette technique de dcomposition sont peu prs comparables aux estimations des impacts obtenues en appliquant les sensibilits du ministre des Finances aux prvisions des revenus. En effet, si lon compare le tableau 9 avec la partie droite du total des revenus dans le tableau 8, on peut voir que les erreurs de prvision conomique expliquent plus de 50 % des carts au niveau des prvisions budgtaires lors des quatre mmes exercices, et 40 % ou moins lors des autres exercices o lerreur de prvision budgtaire a t de plus de 1 milliard de dollars. En gnral, la contribution des carts associs aux prvisions conomiques est quelque peu suprieure selon la mthode de dcomposition que lorsque lon applique la mthode des sensibilits. En rsum, les rsultats obtenus laide des trois mthodes destimation de lincidence du manque de prcision des prvisions conomiques sur les prvisions budgtaires permettent de formuler les conclusions suivantes : Le manque de prcision des prvisions conomiques a parfois contribu de faon importante aux carts prvisionnels touchant le total des revenus, mais une fraction considrable de ces carts reste expliquer. Il semble que la contribution associe aux prvisions conomiques dcoule davantage des rvisions du PIB nominal, auquel sapplique le taux de croissance prvu du PIB, que des erreurs de prvision des taux de croissance proprement parler.

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En ce qui concerne les dpenses de programmes, une fraction relativement plus petite des erreurs prvisionnelles peut tre rattache aux prvisions conomiques. Une part importante des carts prvisionnels touchant les frais de la dette publique peut clairement tre attribue des erreurs dans les prvisions des taux dintrt.

(iv)

Contribution des erreurs de prvision conomique : comparaisons internationales

Lvaluation faite par le FMI de la prcision des prvisions conomiques nest pas directement comparable ltude du PEAP et du CIRANO sur les prvisions du secteur priv; par contre, sa dmarche dvaluation de la contribution des erreurs de prvision conomique aux carts de prvision budgtaire est similaire. Dans ltude du PEAP et du CIRANO, la contribution estimative des erreurs de prvision conomique est mesure partir des prvisions conomiques incorpores au budget, y compris lajout dun facteur de prudence implicite lors des six premiers exercices. Lanalyse du FMI repose sur les mmes prvisions conomiques exposes dans les documents budgtaires. Par contre, le FMI ne procde pas des ajustements au titre des initiatives stratgiques lances en cours dexercice, de sorte que les comparaisons, dans la mesure o elles sont possibles, se limiteraient la partie de lanalyse du PEAP et du CIRANO o aucun ajustement nest prvu au titre de lvolution des dpenses en cours dexercice. En outre, les approches utilises dans les deux tudes sont suffisamment diffrentes pour que nous parlions de cohrence (ou dabsence de compatibilit) des rsultats de leur analyse plutt que de comparabilit. En dautres termes, leurs conclusions peuvent aller dans le mme sens mais y parvenir en utilisant des mthodes diffrentes (non comparables). Ltude du FMI conclut que la volatilit macroconomique est suprieure au Canada par rapport aux autres pays, mais que cela ne semble pas mener la volatilit des revenus. Cet aspect du contexte conomique ne semble donc pas entrer en ligne de compte lorsquon examine les erreurs de prvision budgtaire. En ce qui touche les prvisions conomiques, le FMI conclut quune fraction importante des erreurs contenues dans les prvisions budgtaires est attribuable un biais prvisionnel lintrieur de la composante macroconomique . Il estime galement que la volatilit macroconomique, si elle na pas eu dincidence sur la volatilit des revenus, pourrait avoir contribu llaboration de projections de croissance plus pessimistes aux fins de la prparation des budgets. De faon plus gnrale, dun pays lautre, une imprvisibilit plus grande des principaux indicateurs macroconomiques est associe des projections de croissance conomique plus pessimistes dans les prvisions budgtaires. Les conclusions de cette tude au sujet de lincidence des erreurs de prvision conomique sur la prcision des prvisions budgtaires concordent jusqu un

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certain point avec lanalyse du PEAP et du CIRANO, mais on ny estime pas de faon aussi dtaille (ce ne serait pas possible dans les circonstances) les sources prcises de lincidence associe aux prvisions conomiques, et on ny mesure pas non plus avec autant de prcision leur contribution proportionnelle aux carts de prvision budgtaire. 3.7 Autres facteurs ayant une incidence sur la prcision des prvisions budgtaires

Les erreurs de prvision conomique combines avec les nombreuses rvisions apportes aux donnes sur le PIB nominal nexpliquent quen partie la sous-estimation persistante des soldes budgtaires (principalement les projections de revenus trop basses). Il faut ds lors se demander quels autres facteurs entrent en ligne de compte. (i) Lactualit des donnes

Lun des facteurs possibles est lactualit de linformation disponible. Dans lensemble, le ministre des Finances dispose de donnes pertinentes en temps quasi rel pour le suivi des revenus et des dpenses. Il reoit des rapports mensuels de lAgence du revenu du Canada (ARC) sur les rentres des diffrentes catgories dimpts et de taxes. Toute anomalie observe dans les donnes donne lieu des discussions avec lARC. Le ministre des Finances coopre troitement aussi avec Statistique Canada, de manire mieux comprendre les diffrences possibles entre les rsultats selon les comptes nationaux et les rsultats selon les comptes publics. Il reoit de sources gouvernementales des rapports en temps opportun sur les versements de prestations dassurance-emploi, les prestations de SV et les frais de la dette publique. Mais en dpit de lobtention de linformation la plus rcente, il reste de nombreux dfis relever en vue dtablir des prvisions sur des composantes budgtaires pour lexercice venir, et mme lintrieur de lexercice en cours. En ce qui concerne plusieurs catgories importantes de revenus, dont limpt sur le revenu des particuliers, limpt sur les bnfices des socits et la TPS, il existe des lacunes importantes au niveau de linformation disponible, la fin de lexercice ou lorsque la fin de lexercice approche. Le passage la comptabilit dexercice intgrale a galement compliqu ltablissement de prvisions sur les revenus perus au titre de limpt sur le revenu des particuliers, tant donn que tous les rajustements apports aux dclarations de revenus en avril et en mai de lexercice en cours sont reports lexercice prcdent, auquel ils sont techniquement imputables. Du coup, les estimations budgtaires portant sur lexercice venant de se terminer sont tablies alors que des renseignements cruciaux ne sont pas encore disponibles; les valeurs dfinitives peuvent tre trs diffrentes de ce que pouvait laisser penser

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linformation recueillie de faon continue sur les retenues la source mensuelles et le versement trimestriel des acomptes provisionnels. En ce qui touche les revenus provenant de limpt sur les bnfices des socits, le principal point mentionner est que les bnfices des socits sont en soi trs volatils, et que les revenus tirs de cet impt le sont encore plus. En effet, les impts verss par les socits canadiennes ne sont pas lis uniquement aux gains de ces dernires durant lanne, mais aussi aux pertes fiscales dannes antrieures pouvant tre reportes prospectivement. Mme si le ministre des Finances disposait dune information complte et dtaille provenant des documents comptables de ces socits (y compris les ressources ncessaires pour tenir cette information jour), cela ne lui permettrait pas de prvoir quel moment une socit donne dciderait de se prvaloir des rductions dimpt auxquelles elle a droit. Il sensuit que la valeur des revenus provenant de limpt sur les bnfices des socits peut fluctuer de faon importante lorsque les dclarations de fin danne des institutions non financires sont produites en fvrier et en mars. Lun des facteurs pouvant avoir donn lieu des carts prvisionnels persistants au cours des dernires annes a trait la composante des revenus constitue des revenus non fiscaux. Il y a eu en effet une sous-estimation de lordre de 1 milliard 1,5 milliard de dollars de cette catgorie de revenus entre 1997-1998 et 2003-2004. La fraction de cette sous-estimation qui est attribuable des carts prvisionnels par rapport au PIB nominal semble relativement petite. Le ministre des Finances a formul une raison plausible expliquant ce phnomne. Pendant un certain nombre dexercices, la sous-estimation des revenus non fiscaux a t provoque par des bnfices plus levs que prvu des socits dtat, entre autres la Socit canadienne dhypothques et de logement (SCHL), Exportation et Dveloppement Canada (EDC) et Postes Canada. Comme cest le cas pour les autres socits, les donnes concernant les bnfices de ces socits dtat sont reues une tape tardive du cycle budgtaire. Il faut ajouter que, pendant un certain nombre dexercices, on ne croyait pas que de tels bnfices continueraient dtre enregistrs dans lavenir, car ils constituaient un phnomne nouveau. (Par exemple, les bnfices dEDC ont t stimuls par la rduction des provisions pour pertes sur prts au regard des entits trangres.) Cela a entran une srie de sous-estimations lorsque les bnfices des socits dtat se rvlaient constamment suprieurs aux attentes. En rsum, pour la plupart des composantes des revenus, linformation, aussi actuelle soit-elle, ne peut contrebalancer les effets dvnements en temps distinct comme les dclarations produites en fin dexercice et la dclaration des bnfices des socits. Il y a un problme de concordance entre, dune part, le moment o sont dposs les budgets et celui o se termine lexercice du gouvernement et, dautre part, ces priodes de dclaration distinctes. Dans un

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cas particulier, une srie de sous-estimations constantes a pu tre explique par lincertitude entourant les bnfices des socits dtat. (ii) Prvisions des dpenses manquant de prcision

Il est raisonnable de penser que lon peut laborer des prvisions plus prcises sur les principales catgories de dpenses, tant donn que le gouvernement fixe tout simplement les montants quil prvoit dpenser. Toutefois, pour certaines catgories, les rsultats peuvent scarter de ce qui avait t planifi. Lune des sources expliquant les carts prvisionnels au chapitre des dpenses provient des fonds inutiliss et de leur report. En effet, il peut arriver que les fonds affects des ministres ou des programmes ne soient pas utiliss en totalit durant lexercice, du fait que les ministres ne sont pas autoriss dpasser leurs budgets. Du coup, certaines sommes prvues titre de dpenses seront inutilises. Au cours des 10 derniers exercices, on na pas prvu de crdits tenant compte de lincidence, sur la rmunration, des promotions accordes au personnel des ministres. Cette situation tait cense exercer des pressions la hausse sur les budgets ministriels, de sorte que lon supposait que le montant des fonds inutiliss diminuerait au fil du temps. Pour viter toute flambe de folles dpenses en fin dexercice (qui viseraient se protger contre toute rduction des affectations), les ministres ont t autoriss reporter une partie des fonds inutiliss lexercice suivant. Selon le ministre des Finances, cette initiative a t heureuse dans lensemble pour la nation, mais a nui aux prvisions budgtaires; de nombreux ministres en ont profit pour effectuer des reports importants, de sorte quil y a eu diffrents exercices o les dpenses de programmes des ministres ont t nettement surestimes parce quune fraction importante de leurs affectations pour un exercice donn avait t reporte lexercice suivant. De tels reports se sont apparemment poursuivis dun exercice lautre et ont contribu des surestimations constantes des dpenses de programmes directes. Les provisions pour passifs ventuels sont une autre raison pouvant expliquer la surestimation des dpenses de programmes. Il sagit de fonds rservs dans le but de se prmunir contre des dcisions dfavorables rendues par un arbitre ou un tribunal dans le cadre dune poursuite ou dune autre forme de contestation, ou encore contre le risque de dfaut de paiement de prts consentis dautres administrations publiques ou dautres entits. Bon nombre de ces provisions sont gardes secrtes parce que le fait de connatre le montant comptabilis par le gouvernement titre de provision en vue dun ventuel rglement, particulirement dans le cas de contestations juridiques, pourrait influer normment sur les ngociations en cours. Les provisions tablies au titre de tels passifs ou du risque de dfaut de paiement de crances varieront selon les circonstances et linformation nouvelle

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obtenue au fil des exercices dans le cadre de la rvaluation des risques par le ministre des Finances. De tels ajustements sont difficiles prvoir, sans compter que le ministre dispose dune certaine marge de manuvre discrtionnaire cet gard. Il nest pas surprenant que le ministre des Finances ait des rticences rduire ces provisions dans certains cas prcis, de manire disposer de suffisamment de latitude pour composer avec les imprvus. Par consquent, les montants prvus au titre des provisions pourraient, certaines annes, avoir t plus levs que ncessaire. Ces observations, peu importe leur pertinence, nont quune valeur dorientation. dfaut de donnes prcises sur les fonds inutiliss, les reports et les passifs ventuels, il est impossible de quantifier leur incidence sur la prcision du processus prvisionnel. Autre difficult associe aux prvisions des dpenses : les paiements de prquation aux provinces. La majeure partie des donnes sur lesquelles repose le calcul des paiements de prquation nest disponible que longtemps aprs llaboration des prvisions. Dans plusieurs cas. notamment en 2003-2004, les donnes obtenues aprs un long retard ont rvl que des paiements de prquation avaient t effectus en trop. Lincidence de cette constatation a t particulirement marque en 2003-2004, tant donn lapplication de la comptabilit dexercice intgrale. Les rpercussions financires de ces changements portent sur lanne o le gouvernement a t inform de ces modifications. Cela a eu pour effet de rduire les dpenses relles et, par voie de consquence, daccrotre lampleur de lerreur de prvision des dpenses. Par suite de nouvelles ententes conclues avec les provinces, les droits prquation seront beaucoup plus faciles calculer et prvoir; toutefois, les donnes relatives aux assiettes fiscales des provinces pour 2002-2003 et 2003-2004 ne sont pas encore disponibles et pourraient influer sur les prvisions budgtaires touchant les paiements de prquation au cours des deux prochains exercices. (iii) Incapacit tirer des leons de lexprience?

Il existe plusieurs cas particuliers o la persistance des erreurs prvisionnelles soulve une question susceptible de donner lieu une certaine controverse, savoir si les prvisionnistes conomiques et budgtaires sont atteints dun syndrome dincapacit tirer des leons de lexprience. Il suffira de trois exemples pour illustrer cette assertion. Il est vident quau cours de la dernire dcennie, il y a eu rgulirement des rvisions la hausse des estimations portant sur le taux de croissance du PIB nominal et du PIB rel. Ainsi que nous lavons dcrit prcdemment, cela a entran une sous-estimation des revenus, tant donn la sous-estimation des taux de croissance eux-mmes, et cela a aussi fait en sorte que la valeur de rfrence du PIB soit trop basse. Les conomistes du secteur priv et les fonctionnaires du ministre des Finances

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nauraient-ils pas pu, avec le temps, en venir anticiper les rvisions la hausse dans leurs prvisions pour lexercice venir? De mme, au chapitre des revenus, les bnfices des socits dtat ont t pendant plusieurs annes suprieurs aux prvisions. partir de quel moment devrait-on commencer prendre en compte cette situation et rajuster en consquence les prvisions touchant les revenus non fiscaux? Le dernier exemple est la persistance de la surestimation des dpenses ministrielles, que lon peut attribuer aux reports de fonds inutiliss. Cette situation nexiste-t-elle pas depuis suffisamment longtemps pour que lon puisse lanticiper et tablir les prvisions en consquence? On pourrait tre tent de conclure quil y aurait lieu, aprs deux ou trois erreurs prvisionnelles allant dans le mme sens, dapporter des corrections et dlaborer des prvisions en formulant lhypothse que les tendances rcentes se poursuivront indfiniment. Dans la plupart des cas, il est sans doute prfrable de ne pas cder cette impulsion, sauf si les faits permettent de juger avec une certitude raisonnable quil sagit dajustements structurels qui seront probablement durables. Parmi les trois exemples prsents prcdemment, cest celui relatif aux dpenses ministrielles inutilises qui rpond sans doute le plus cette condition. partir du moment o les rgles du jeu et les incitations dont disposent les ministres ont t modifies, il devient raisonnable de penser que les comportements ainsi induits seront durables, du moins jusqu ce que les rgles soient modifies de nouveau. Dans les deux autres exemples, il est prfrable de ne pas modifier les prvisions de manire prendre en compte une volution apparente des comportements, mais plutt dtablir si de nouveaux comportements ont rellement fait leur apparition et, dans laffirmative, pour quelles raisons. Dans le cas de Statistique Canada, il convient, avant de vouloir tenir compte des rvisions de donnes, dexaminer les raisons pour lesquelles les estimations initiales du PIB nominal tablies par cet organisme semblent gnralement trop basses et sont par la suite rvises la hausse, puis de dterminer sil est possible de rduire la frquence et lampleur de ces rvisions. Cest un problme sur lequel il importe de se pencher, considrant lincidence importante quil a sur les erreurs prvisionnelles. Les bnfices des socits dtat constituent un exemple o lincidence est suffisamment importante (de 1 milliard 1,5 milliard de dollars) pour quil vaille la peine de dterminer quels facteurs expliquent les rsultats suprieurs aux prvisions. Le fait que ces facteurs soient transitoires, cycliques ou structurels dterminera la faon de les prendre en compte dans les prvisions budgtaires futures. Il convient dnoncer une considration plus gnrale sur toute la question du rajustement des prvisions la lumire des tendances rcentes. Ainsi que la

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mentionn Penner, si lon apporte des modifications importantes aux hypothses et techniques de prvision chaque fois quune erreur est commise, les projections budgtaires long terme donneront des rsultats extrmement variables dun exercice lautre, ce qui donnera limpression que les analystes sont incomptents et irritera les dcideurs politiques34. Cette raison devrait inciter elle seule les prvisionnistes tudier avec soin les changements importants et prolongs par rapport aux tendances antrieures sur lesquelles ont t fonds leurs modles avant de modifier leurs paramtres prvisionnels sous-jacents. (iv) Prcisions sur le facteur de prudence implicite

Dans ce rapport, nous avons document et tent de quantifier le lien entre les erreurs de prvision conomique et la sous-estimation persistante des soldes budgtaires au cours de la dernire dcennie. En ce qui concerne les revenus, qui constituent le principal intermdiaire par lequel les prvisions du PIB nominal influent sur le solde budgtaire, lanalyse a dmontr que les erreurs de prvision conomique ont contribu de faon importante aux erreurs de prvision des revenus lors de trois exercices seulement. Mme aprs ajustement des prvisions conomiques au titre des rvisions de donnes, lincidence totale des carts de prvision conomique ne peut expliquer la totalit des carts de prvision des revenus (cette incidence ne dpasse 50% que lors de quatre des dix exercices), et elle est encore moins prononce lgard de la sous-estimation du solde budgtaire. La tendance rcente des socits dtat raliser des bnfices imprvus a aussi un lien avec la sous-estimation des revenus. Enfin, les erreurs de prvision des taux dintrt contribuent de faon importante aux erreurs prvisionnelles touchant les frais de la dette publique. Il y a aussi des explications raisonnables au sujet de la surestimation de certaines catgories de dpenses, par exemple les dpenses ministrielles (fonds inutiliss et reports), les provisions pour passifs ventuels (imprvisibles) et les ajustements apports aux droits prquation aprs le versement des paiements de prquation connexes. Mais, tout bien considr, il est peu probable labsence dinformation empchant toute certitude cet gard que ces postes de dpenses puissent tre lorigine de la totalit de la surestimation des dpenses lors de neuf des dix derniers exercices. Cette surestimation a t particulirement importante au cours des deux derniers exercices examins, contribuant prs de 90 % de la sous-estimation du solde budgtaire lors de lun de ces exercices et aux deux tiers de cette sous-estimation lors de lautre. En 2002-2003, les changements apports la prquation et des dpenses de programmes directes plus faibles que prvu (surtout cause de la non-utilisation de fonds) ont contribu de faon peu prs gale la surestimation des dpenses de programmes (2,1 milliards de dollars et 2,3 milliards respectivement). En 2003-2004, la prquation a reprsent 4 milliards dans la surestimation des dpenses de programmes, et le niveau plus faible que prvu
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Op. cit, p. 26.

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des dpenses de programmes directes (toujours largement attribuable la nonutilisation de fonds) a reprsent 1,7 milliard. La conclusion logique qui se dgage de tout cela est que, outre les facteurs mentionns prcdemment, on a galement appliqu un facteur de prudence implicite en sus de la rserve pour ventualits et de la marge de prudence explicite qui ont constitu lune des caractristiques des budgets de la dernire dcennie. En dautres termes, il semble quun facteur de prudence ait t ajout aux prvisions portant sur les revenus ou les dpenses, et que ce facteur nait pas t nonc expressment dans les documents budgtaires. Ce point a t soulev par un certain nombre des personnes que nous avons rencontres dans le cadre des consultations. Les auteurs de ltude du PEAP et du CIRANO voquent la possibilit quun certain facteur de prudence ait t ajout aux composantes des prvisions budgtaires titre de correctif et dajustement discrtionnaire. Le FMI exprime la chose moins directement, dclarant que les budgets canadiens des dernires annes ont pu inclure des facteurs de prudence la fois explicites et implicites, et que lerreur prvisionnelle agrge, constitue derreurs de moindre ampleur mais allant toutes dans le mme sens au niveau des sous-composantes budgtaires, semble dnoter une approche prudente dlaboration des prvisions budgtaires. Ainsi que nous le verrons plus loin, une telle accumulation dcarts modestes au niveau dun certain nombre de composantes budgtaires est fort plausible lorsque les prvisions sont tablies selon une approche ascendante traditionnelle. En fait, il faut presque invitablement conclure quun facteur de prudence ajout aux prvisions a jou un rle important dans la sous-estimation persistante des soldes budgtaires depuis 1994. partir du moment o les autres facteurs possibles ne peuvent, une fois runis, expliquer une telle tendance, il faut bien envisager quun facteur de prudence implicite ait jou un rle. Deux questions se posent alors : comment cette prudence additionnelle a-t-elle pu tre incorpore aux prvisions budgtaires, et pourquoi a-t-on maintenu cette pratique? La rponse la premire de ces questions est rattache deux des trois principaux lments qui sous-tendent les prvisions : les revenus et les dpenses de programmes. La surestimation des frais de service de la dette est clairement attribuable lajustement (transparent) de lune des composantes des prvisions conomiques du secteur priv, cest--dire les taux dintrt. Ainsi que nous lavons dj vu, de 1994-1995 1999-2000, le ministre des Finances a hauss de faon systmatique les taux dintrt court et long terme de 50 100 points de base. Lajout de ce facteur de prudence implicite tait largement connu, et lincidence quil a eue sur les erreurs prvisionnelles touchant les frais de la dette publique est manifeste pour les exercices 1995-1996 1998-1999, se chiffrant en moyenne 2,5 milliards de dollars.

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tant donn que lon connat les prvisions du secteur priv au sujet de la croissance du PIB ainsi que les ajustements (de faible ampleur) qui y ont t apports titre de facteur de prudence implicite lors des six premiers exercices examins, toute marge de prudence additionnelle dans les prvisions des revenus a forcment d tre intgre aux prvisions du ratio des revenus au PIB. Les rsultats prsents au tableau 9 montrent que, dans les faits, lerreur associe aux prvisions du ratio des revenus au PIB a contribu lcart entre les prvisions des revenus et les revenus rels lors de chaque exercice, lexception de 2003-2004. Lun des analystes consults, Jim Stanford, met certaines critiques concernant la faon dont le gouvernement aborde les prvisions budgtaires, et il soutient que les fonctionnaires du ministre des Finances ont constamment labor des prvisions trop pessimistes concernant lvolution probable des revenus en proportion du PIB35. Cela peut expliquer, selon lui, une grande partie de la sous-estimation des soldes budgtaires au cours de la dernire dcennie. Il soutient galement que le ratio des revenus au PIB est relativement stable et que les prvisions budgtaires devraient tre labores en tenant ce fait pour acquis. Les faits quil observe enlvent toutefois un peu de poids son premier argument. Il mentionne ainsi que depuis 1996-1997, les prvisions prsentes dans les budgets fdraux faisaient tat dune diminution des revenus en proportion du PIB, alors que cela ne sest produit que lors de quatre exercices. Cela signifie que les fonctionnaires du ministre des Finances ont vu juste pour quatre des sept exercices en question (on ne dispose pas encore de donnes dfinitives pour lexercice 2004-2005). Pour sa part, Dale Orr indique que, lors des exercices 1995-1996 2003-2004, le ministre des Finances a sous-estim les revenus en proportion du PIB cinq reprises et les a surestims quatre reprises. La sous-estimation de ce ratio na contribu de faon importante la sous-estimation du solde budgtaire que lors de deux de ces exercices. Lauteur conclut que, si le ministre des Finances avait cherch de faon dlibre et concerte sous-estimer les excdents, et sil tait parvenu ses fins, on observerait une sous-estimation constante et importante du ratio des revenus au PIB nominal; or, ce nest pas du tout ce qui sest produit. Le ratio des revenus au PIB nominal a t surestim peu prs aussi souvent quil a t sous-estim36. sa dcharge, Stanford souligne que la valeur cumulative de la baisse prvue, par le ministre des Finances, des revenus en proportion du PIB stablissait

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Op. cit., p. 5. Op. cit., p. 6.

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plus de quatre points de pourcentage de ce dernier37, alors que la baisse cumulative relle au cours des quatre exercices o la chose est effectivement survenue a t de 1,4 point de pourcentage du PIB. Cela signifie que les prvisions du ministre des Finances sur les revenus en proportion du PIB allaient dans le bon sens environ la moiti du temps, mais quelles surestimaient lampleur de la baisse. Il est difficile de conclure, partir de ce qui prcde, quil existe des preuves claires quun facteur de prudence additionnelle a t incorpor aux prvisions budgtaires par le truchement des prvisions du ministre des Finances sur le ratio des revenus au PIB. Le fait que les prvisions aient constamment fait tat dune baisse de ce ratio concorde avec lopinion voulant quil y ait eu un tel facteur de prudence. Par contre, considrant le fait que des baisses se sont effectivement produites lors de la moiti environ des exercices o on lavait prvu, la question est de savoir sil y avait bien un facteur de prudence implicite en jeu ou si, tout simplement, on tombait juste la moiti du temps (autrement dit, les prvisions taient prcises une fois sur deux). Enfin, le programme de rduction des impts expos dans lnonc conomique et mise jour budgtaire doctobre 2000 aurait marqu le dbut dune baisse du ratio des revenus. Concernant largument de Stanford sur la constance relative du ratio des revenus, ce dernier rappelle que les revenus en question nont pas fluctu de plus dun demi-point de pourcentage du PIB. Il importe dobserver que 0,5 % du PIB, exprim en chiffres absolus, reprsente une valeur importante (et croissante). Cela quivalait prs de 4 milliards de dollars en 1994 et 6 milliards en 2003. On est donc en droit de se demander sil y a lieu, comme le propose cet auteur, de faire lhypothse que ce ratio demeurera stable. Les prvisions relatives aux dpenses de programmes sont la source la plus probable de cette prudence implicite additionnelle. Nous avons dj pu voir que les valeurs relatives plusieurs catgories de dpenses ne sont pas ventiles. De mme, on ne trouve de donnes dtailles sur la conversion des prvisions selon les comptes nationaux en prvisions selon les comptes publics dans aucun document public avant La Mise jour conomique et financire de 2004. Si les fonctionnaires du ministre des Finances souhaitaient ajouter un facteur de prudence, il tait possible de le faire lors de la conversion. Or, on ne dispose daucune preuve directe que cela a t fait. Il nen reste pas moins que les dpenses de programmes totales ont t surestimes lors de chaque exercice, sauf en 1994-1995. Au cours des neuf exercices o il y a eu surestimation, lerreur a t suprieure 1 milliard de dollars sept reprises, la surestimation au cours de ces exercices stablissant en moyenne
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Les fonctionnaires du ministre des Finances dclarent quils ne peuvent parvenir ce total en fondant leurs calculs sur les prvisions relatives la priode en question.

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5,4 milliards. Lors des deux derniers exercices, elle a t en moyenne de 7,3 milliards. Enfin, si nous liminons 1994-1995, o le principal facteur expliquant lerreur prvisionnelle au niveau des dpenses de programmes fut la surestimation des prestations dassurance-chmage38, il y a eu surestimation importante des dpenses lors de six exercices sur dix. Il est difficile de ne pas conclure que cest cet endroit quun facteur de prudence additionnelle aurait pu tre incorpor. Largument voulant que ce facteur de prudence implicite touche le niveau des dpenses estimatives concorde aussi avec le processus dlaboration des prvisions budgtaires proprement dit. Mme si le ministre des Finances tablit des prvisions ascendantes de chaque catgorie de revenus et de dpenses, les prvisions relatives au total des revenus (mais non ses composantes) doivent correspondre en gros aux prvisions budgtaires descendantes obtenues lorsquon utilise les prvisions conomiques du secteur priv dans le modle du ministre des Finances, qui est fond sur les comptes nationaux. Toutefois, on ne dispose pas de projections des dpenses par le secteur priv avec lesquelles comparer des prvisions ascendantes. Enfin, on trouve une autre confirmation indirecte de lexistence dun facteur de prudence implicite dans le commentaire du FMI selon lequel le pessimisme comparativement plus marqu des prvisions canadiennes ne dcoule pas derreurs prvisionnelles importantes prcises mais plutt de laccumulation derreurs de faible ampleur mais constamment ngatives. Cela laisse davantage penser une prudence systmatique qu une srie constante derreurs ponctuelles allant dans la mme direction, ce qui apparat statistiquement improbable. (v) Les causes du facteur de prudence implicite

Si nous tenons pour acquis quun facteur de prudence implicite a t ajout aux prvisions budgtaires, donnant lieu une sous-estimation persistante des soldes budgtaires, il faut partir de l se demander pourquoi. Il ressort des consultations ainsi que des commentaires mis sur la scne politique, en particulier au cours de la dernire anne, quil sagit l dune question qui prte controverse. Un certain nombre de commentateurs ont accus le gouvernement davoir dlibrment dissimul des excdents aux parlementaires afin dviter de subir des pressions en faveur de laffectation des fonds des programmes nouveaux ou existants, ou encore la prise de mesures de rduction des impts. Le fait que, depuis 1997-1998, le cot des initiatives stratgiques prises en cours dexercice ait t en moyenne de 5,5 milliards de dollars jette toutefois un doute sur lide que lon veuille dissimuler des excdents dans le but dviter de devoir les utiliser.
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On peut comprendre une telle surestimation, survenant la fin dune priode marque par la faiblesse du march du travail.

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Les critiques disent galement que la sous-estimation des excdents empche le Parlement de dbattre de la meilleure manire dutiliser les ressources additionnelles disponibles. Ces ressources servent rduire la dette (sajoutant ainsi la rserve pour ventualits, qui est galement affecte au remboursement de la dette lorsquelle na pas tre utilise) ou engager des dpenses ponctuelles vers la fin de lexercice. De telles affectations ne donnent pas lieu un dbat officiel au Parlement, comme ce serait le cas si le budget prsent en dbut danne contenait des dispositions prcises sur lutilisation des ressources en question. Le problme nest donc pas tant de prvenir les dpenses que de prvenir lengagement de dpenses permanentes et cibles. Il y a deux points distincts considrer ici. Il y a dabord les motivations, politiques ou autres, qui sous-tendent lapparition constante dexcdents surprises, et aussi toute la question de lconomie politique et des consquences. Il est possible de sinquiter de ce dernier point sans souscrire une opinion particulire au sujet de lautre. On peut en fait avancer une explication beaucoup moins inquitante que celle selon laquelle les excdents ont t dissimuls dlibrment, ce qui supposerait que le gouvernement a exerc des pressions sur les fonctionnaires du ministre de Finances et que ces derniers y ont cd. En effet, on pourrait expliquer de faon tout fait plausible lajout dun facteur de prudence implicite en disant que la rgle antidficit, qui est suivie actuellement bien quelle ne soit pas enchsse dans la loi, incite les responsables de llaboration des projections budgtaires ajouter un facteur de prudence (implicite) leurs prvisions. Nous nous pencherons plus loin sur la question de savoir sil est opportun de maintenir cette rgle antidficit, mais son existence ressort clairement des dclarations de lancien ministre des Finances, devenu premier ministre, Paul Martin. Aprs que lon soit parvenu dgager un excdent en 1997-1998, ce qui ne stait pas vu depuis des dcennies, le ministre a exprim clairement et de faon rpte sa volont de faire en sorte que le gouvernement ne retombe jamais dans lornire des dficits. Dans son premier budget en tant que ministre des Finances, en 2004, Ralph Goodale a repris le credo de ses prdcesseurs, cest--dire que le pays ne reviendrait pas lre des dficits. Bien que la rgle antidficit ne soit pas nonce expressment dans la loi, elle a t respecte plus rigoureusement que certaines cibles budgtaires officielles dans dautres pays o ces dernires avaient pourtant force de loi. Par exemple, les pays de la zone euro nadhrent pas tous au Pacte de stabilit et de croissance (dficit ne dpassant pas trois points de pourcentage du PIB et ratio maximum de la dette au PIB de 60 %), et plusieurs pays importants comme lAllemagne et la France y ont contrevenu rcemment. Le FMI souligne que,

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dans le cas du Canada, la cible de fait semble davantage respecte que dans de nombreux pays 39 o une telle cible est enchsse dans la loi. Ltude du FMI indique galement que lune des consquences quil y a adopter un biais asymtrique au niveau dune cible budgtaire est que cela peut entraner lincorporation de facteurs de prudence explicites et implicites aux prvisions40. Ce point est simple comprendre, mais il est de premire importance dans ce contexte. Si les fonctionnaires responsables de llaboration des prvisions doivent composer avec lengagement sans quivoque du gouvernement ne tolrer aucun dficit, aussi petit soit-il et quelle que soit la situation conomique, cela aura invitablement des rpercussions sur leur approche. Le fonctionnaire prudent qui tudie diffrents rsultats possibles pour une catgorie de revenus ou de dpenses donne tendra choisir une estimation ponctuelle se situant au bas de la fourchette des valeurs possibles dans le cas des revenus et au haut de cette fourchette dans le cas des dpenses. Un tel comportement na rien dinquitant ni de dissimulateur. Nimporte quel particulier ou chef dentreprise devant se conformer une rgle comparable par exemple, rduire lendettement personnel ou le ratio des cots au revenu adopterait cette faon de faire, afin daccrotre la probabilit de russite. Dans le cas qui nous intresse, cela sapplique un certain nombre de dcisions relatives des catgories particulires qui, si elles reprsentent en soi une valeur relativement faible, donnent au total un chiffre important le FMI parle pour sa part de laccumulation derreurs de peu dimportance, mais constamment ngatives. Autrement dit, la sous-estimation modeste de diffrentes catgories de revenus et la surestimation modeste de diffrentes catgories de dpenses se traduira par une sous-estimation importante du solde budgtaire. Tant que persistera le biais asymtrique associ la rgle qui sous-tend llaboration des prvisions budgtaires, il est raisonnable de sattendre ce quun facteur de prudence implicite sajoute aux mesures de prudence explicites. Nous allons maintenant commenter les avantages et les inconvnients du maintien dune telle rgle. (vi) Sommaire

Outre les erreurs de prvision conomique et les nombreuses rvisions apportes aux donnes, on a valu la contribution de plusieurs facteurs aux excdents surprises enregistrs au cours de la dernire dcennie. Au chapitre de lactualit des donnes, la production des dclarations de revenu des particuliers et des socits en fin dexercice a pu influer sur les carts de

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Op. cit., p. 31. Op. cit.

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prvision budgtaire, mais sans pour autant prsenter un biais dans un sens ou dans lautre. Les fonds inutiliss figurant dans les budgets ministriels titre de dpenses de programmes et le report dune partie de ces fonds inutiliss lexercice suivant ont donn lieu une surestimation des dpenses lors des plus rcents exercices. Les provisions pour passifs ventuels par exemple, dfaut de paiement de prts et poursuites judiciaires ont aussi donn lieu sans doute une surestimation des dpenses. Toutefois, en labsence de donnes dtailles, il nest pas possible de mesurer lincidence prcise de ces facteurs sur la prcision des prvisions budgtaires. Cest la rgle budgtaire suivie par ladministration fdrale depuis 1997 qui semble tre le facteur ayant le plus dtermin la sous-estimation persistante des excdents. Aux termes de la rgle antidficit, qui nest pas une rgle formelle (cest--dire qui nest pas nonce dans la loi), le budget doit tre quilibr ou, idalement, excdentaire lors de chaque exercice. Bien que lon ne dispose daucune preuve directe cet gard, on peut raisonnablement conclure que le ministre des Finances a incorpor ses projections budgtaires un facteur de prudence implicite sajoutant la rserve pour ventualits et la marge de prudence explicite. Aprs tout, ce serait la raction logique, dans le contexte de llaboration des projections ascendantes des revenus et des dpenses, lexigence consistant viter les dficits en toutes circonstances. Ce qui pourrait paratre plus surprenant pour certains est que ce ntaient pas les sous-estimations des revenus qui constituaient la principale source des excdents surprises, mais bien la surestimation des dpenses. Aprs ajustement au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice (principalement des initiatives comportant lengagement de dpenses), on constate que les dpenses de programmes totales ont t surestimes lors de chaque exercice, une exception prs, depuis 1994-1995. Pendant ce temps, les revenus ont t sous-estims environ la moiti du temps seulement. 3.8 Conclusions

Il est tout fait clair que ltablissement de prvisions conomiques et budgtaires prcises cest--dire qui correspondent aux rsultats obtenus dans les faits est un objectif impossible atteindre. La somme importante de travaux consacrs ce sujet par les universitaires et les spcialistes ainsi que lanalyse comparative des projections conomiques et budgtaires labores dans les pays de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) le dmontrent parfaitement. En particulier, comme le solde budgtaire correspond la diffrence entre deux valeurs trs leves les revenus perus et les dpenses engages une erreur modeste au niveau de lune de ces valeurs, ou des deux, peut donner lieu un cart important.

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Voici ce que lon peut apprendre de lexamen des carts entre les projections budgtaires de lexercice venir et les rsultats dfinitifs : (i) Les projections des soldes budgtaires aprs ajustement des chiffres officiels au titre des initiatives stratgiques en cours dexercice ont t trop basses lors de chacun des 10 derniers exercices, lcart moyen se situant plus de 10 milliards de dollars. Le total des revenus a t sous-estim lors de sept des huit derniers exercices, et cette sous-estimation tait trs prononce lors de trois de ces exercices; par contre, cela na contribu que modestement la sous-estimation du solde budgtaire lors des exercices rcents. Les projections relatives aux dpenses de programmes totales ont contribu de faon plus constante la sous-estimation du solde budgtaire, ayant t surestimes neuf reprises au cours des dix derniers exercices.

(ii)

(iii)

Aprs avoir procd lexamen comparatif de la prcision des prvisions canadiennes, le FMI a conclu que le Canada constituait un cas particulier au regard de la sous-estimation de son solde budgtaire. Cest le Canada qui a le plus souvent sous-estim ses revenus et surestim ses dpenses. Au total, le biais associ ses projections budgtaires est plus marqu que pour les dix autres pays de lOCDE considrs dans le cadre de cet examen comparatif. Dans leur analyse des prvisions conomiques du secteur priv, qui constituent un lment central sur lequel reposent les prvisions budgtaires, le PEAP et le CIRANO ont constat que les erreurs prvisionnelles, si elles taient marques pour certaines variables, ntaient pas systmatiquement dans un sens ou dans lautre. Les sries de donnes qui se sont avres les plus difficiles prvoir avec prcision sont la croissance du PIB rel et linflation du PIB, qui, conjugues, donnent la croissance du PIB nominal, lun des principaux facteurs pris en compte pour laborer les projections des revenus. Voici ce que notre analyse nous apprend sur la part derreurs dans les projections budgtaires qui serait attribuable des erreurs dans les prvisions conomiques : (i) Les imprcisions associes aux prvisions conomiques ont parfois contribu de faon importante aux carts de prvision des revenus, mais elles ne constituent pas le seul facteur qui entre en ligne de compte. Les rvisions apportes aux donnes sur le PIB nominal ont eu une incidence marque sur les erreurs de prvision conomique et, par le fait mme, sur les erreurs de prvision des revenus.

(ii)

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(iii)

(iv)

Les carts de prvision conomique nont pas vraiment contribu au manque de prcision des prvisions touchant les dpenses de programmes. Les erreurs de prvision des taux dintrt ont eu des effets sur les projections des frais de la dette publique.

Outre les erreurs de prvision conomique et les nombreuses rvisions de donnes, les fonds inutiliss au titre des dpenses de programmes et les provisions pour passifs ventuels ont galement eu une incidence sur les prvisions des dpenses. Toutefois, la principale cause de la sous-estimation persistante des soldes budgtaires a t la rgle antidficit laquelle le gouvernement se conforme depuis 1997. La forte propension intgrer un facteur de prudence implicite qui sajoute la rserve pour ventualits et la marge de prudence explicite dans les projections budgtaires est la consquence logique de la volont datteindre la cible fixe ou de la dpasser. Cette volont sest manifeste de faon plus constante par une surestimation des dpenses de programmes que par une sous-estimation des revenus.

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SECTION 4 Recommandations
La prsente section du rapport renferme des recommandations sur les changements qui pourraient tre apports aux mthodes dtablissement des prvisions budgtaires, dans quatre domaines : la transparence accrue de linformation budgtaire, lamlioration de la qualit et de lanalyse des donnes, les options touchant les rgles budgtaires en vertu desquelles sont tablies les prvisions, 4) les options concernant la modification des structures et des mcanismes utiliss dans le processus de prvisions. Les deux premiers lments portent sur le processus actuel dtablissement des prvisions. Pour leur part, les deux derniers ncessiteraient dimportants ajustements concernant ce processus, notamment ladoption dune rgle ou dun objectif budgtaire diffrent ou la cration de nouvelles institutions. 4.1 Le besoin de transparence 1) 2) 3)

La transparence constitue un facteur gnralement considr comme un lment cl dun processus budgtaire sain. Selon lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques, le budget est le document oprationnel le plus important dont disposent les gouvernements, car cest l que les objectifs politiques sont rendus compatibles et traduits dans la ralit. La transparence budgtaire se dfinit comme le fait de faire pleinement connatre, en temps opportun et de faon systmatique, lensemble des informations budgtaires (OCDE, 2001, page 7). En 1997, lorsque le gouvernement britannique a nonc ses quatre principes dune politique macroconomique ouverte, lun deux portait sur la crdibilit grce une transparence maximale41. Les lments cls de la transparence maximale englobent des noncs prcis au sujet des objectifs stratgiques long terme du gouvernement et la justification des dcisions, linformation dtaille sur les rsultats budgtaires court terme, et les contraintes imposes la capacit de manipuler le mouvement de linformation. (HM Treasury 2002, page 40) Plus particulirement, lasymtrie de linformation42, relle ou perue, entre le gouvernement et le public reprsente le fondement mme des proccupations entourant la crdibilit se rapportant la transparence. Les gouvernements ont accs une vaste gamme de donnes et dautres renseignements, de mme qu lexpertise que ne possdent pas la plupart des citoyens ou dont ils ne peuvent disposer simultanment. Par consquent, [traduction] le doute selon
41

Les trois autres principes sont la stabilit au moyen de la discrtion contenue [stratgique], la crdibilit grce de saines politiques long terme et la crdibilit par le biais dun engagement pralable. 42 Par dfinition, cart daccs aux donnes et linformation, au savoir acquis et lexpertise.

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lequel le gouvernement manipule linformation sur les politiques pour des motifs court terme porte autant atteinte sa crdibilit... que si cette manipulation tait prouve. (HM Treasury 2002, page 39) Le problme de crdibilit au sujet de la solidit de la politique budgtaire a tendance se manifester lorsque le gouvernement affiche une performance infrieure ses objectifs (p. ex., le Canada au dbut des annes 1990). Cependant, il peut galement se surgir lorsque les gouvernements ont un rendement suprieur aux attentes, comme en font foi les observations prsentes la section 2. Il ressort clairement des consultations que nombreux sont ceux qui peroivent un problme dans la persistance et lampleur des soldes budgtaires surprises au cours de la dernire dcennie. Quelle soit juste ou non, cette perception a min la crdibilit du ministre des Finances au point o la plupart des analystes et des observateurs intresss nacceptent pas les prvisions officielles. Lcart important entre lestimation de lexcdent la fin de lexercice 2003-2004, qui a t constat dans le budget de 2004 (1,9 milliard de dollars) et les donnes finales publies en novembre (9,1 milliards de dollars) fut probablement largument massue. Plusieurs personnes consultes ont soulign qu leur avis, outre la vracit douteuse des chiffres, le plus important problme relevait du fait que la sous-estimation des excdents a en effet prvenu toute possibilit de dbat public sur la rpartition de cet lment de surprise supplmentaire. Selon leur niveau de persuasion budgtaire, ils ont dnonc la chance perdue deffecteur des dpenses plus cibles ou de rduire les impts. Ceux qui prnaient cette dernire possibilit taient davantage ports percevoir le remboursement supplmentaire de la dette qui en dcoulerait comme le deuxime meilleur rsultat acceptable. La perception au sujet de la source principale de surprises peut se rvler une version encore plus inquitante cest--dire que le gouvernement aurait dlibrment cach des excdents au Parlement ou plus inoffensive, certains gards, dincomptence des fonctionnaires tablir des prvisions. Lanalyse que nous avons effectue aux sections 3.6 et 3.7 laisse entendre quaucune de ces perceptions ne reprsente lexplication probable, mais que ces surprises dcoulent principalement dune combinaison dimprcisions classiques au sujet des prvisions conomiques, de problmes importants quant la rvision des donnes, et de la raction logique des prvisionnistes budgtaires face la rgle antidficit actuelle. Quelle que soit lexplication la plus exacte, si la crdibilit du gouvernement est mise en cause, la question doit tre aborde. La rponse se situe peut-tre en partie dans la modification de la rgle budgtaire. Les options cet gard sont nonces ci-aprs. Cependant, mme en labsence dun tel changement,

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laccroissement de la transparence de linformation mise la disposition des responsables de llaboration des politiques, des analystes, des mdias et du public ne peut quaccrotre la crdibilit. Afin de replacer la question dans sa juste perspective, il convient de mentionner que le FMI a constat dans son analyse comparative que [traduction] le niveau et la prcision des renseignements publis sont comparativement levs au Canada et que [traduction] le public canadien jouit dun accs relativement large linformation budgtaire (FMI 2005, p. 59). Le FMI a reconnu que le Canada applique dj autant de pratiques exemplaires de lOCDE lgard de la transparence budgtaire que dautres pays, et quil en fait davantage que la plupart des pays. Les principales pratiques comprennent les rapports prbudgtaires et de mi-exercice au sujet des perspectives financires, des aperus de revenus et dpenses gnraux et dtaills, et une srie de rapports spciaux sur des sujets tels que la dette publique. On pourrait ajouter cette liste le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada et les rapports mensuels que prsente La revue financire. Dans une mme veine, le rapport du FMI sur lobservation des normes et des codes de transparence budgtaire en vient la conclusion que le Canada [traduction] respecte les exigences du code de transparence budgtaire et applique mme, dans certains cas, des pratiques exemplaires (FMI 2002, p. 1). Par consquent, la dmarche du gouvernement fdral en matire de divulgation de linformation ne comporte pas de graves lacunes. Cependant, il se peut que des amliorations puissent tre apportes certains gards particuliers. Ltude comparative effectue rcemment par le FMI souligne que les documents budgtaires du Canada ne renferment pas suffisamment dinformation sur la faon dont sont prpares les prvisions budgtaires, plus particulirement les principales hypothses et mthodes utilises pour passer des prvisions conomiques aux projections budgtaires. Dans son rapport prcdent sur la transparence budgtaire, le FMI proposait des amliorations au titre de la transparence et soulignait, par exemple, quil serait valable de publier le rapprochement effectu entre les projections budgtaires prpares selon les comptes nationaux et selon les comptes publics. La section 3.1 ci-dessus renferme une description gnrale du processus qui permet ltablissement des prvisions budgtaires. Les principales variables des prvisions conomiques sont recueillies auprs dconomistes du secteur priv, puis une moyenne des variables est tablie pour jeter les bases des prvisions budgtaires. Les variables sont ensuite intgres au modle de prvision du ministre des Finances, qui produit les prvisions budgtaires selon les comptes nationaux. Ces prvisions sont rajustes pour tenir compte des carts techniques entre les composantes des comptes nationaux et des comptes publics. Enfin, dautres ajustements discrtionnaires, fonds sur les rsultats

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budgtaires rcents, sont ajouts pour donner les prvisions des comptes publics qui figurent dans le budget. Daprs les observations dorganismes indpendants et des commentaires de plusieurs personnes consultes au sujet du prsent rapport, il se dgage clairement un secteur principal o lon pourrait amliorer la transparence. Le gouvernement pourrait fournir une description plus dtaille des liens entre les prvisions conomiques (de lextrieur) et les prvisions budgtaires (internes) daprs les comptes nationaux, et entre ces prvisions fondes sur les comptes nationaux et les projections budgtaires (finales) reposant sur les comptes publics. Pour ce qui est du rapport entre les prvisions conomiques et les prvisions budgtaires des comptes nationaux, plusieurs amliorations pourraient tre apportes dans les documents actuels. Dans La Mise jour conomique et financire et dans les documents budgtaires, les principaux lments des prvisions conomiques moyennes sont accompagns dune description du contexte conomique actuel et prvu, notamment une discussion sur les principaux risques conomiques. Il serait utile que chacun de ces documents renferme un examen plus dtaill des principaux risques et incertitudes lis aux prvisions conomiques et de leurs rpercussions budgtaires. Cette mesure serait particulirement importante aux points charnires du cycle conomique et serait essentielle si le gouvernement envisageait la possibilit dadopter une rgle budgtaire diffrente de lactuel objectif antidficit annuel43. Lune des faons de procder consiste saisir explicitement dans les documents les valuations de risque tablies par les conomistes du secteur priv. Mme si lvaluation des prvisions conomiques mene conjointement par le PEAP et le CIRANO rvle un certain niveau de convergence, les prvisions de certaines variables cls sont parfois sensiblement diffrentes dun conomiste lautre. Certes, elles ont parfois diverg passablement au chapitre de lampleur et mme de lorientation des risques perus dans les prvisions de chaque conomiste. tout le moins, la mise jour et les documents budgtaires pourraient renfermer une apprciation des principaux risques damlioration (positifs) et de dtrioration (ngatifs) au sein de lconomie au cours des 12 18 prochains moins, de mme que les probabilits quils associeraient divers vnements. La plupart des prvisionnistes macroconomiques procdent ainsi dans le cadre de leur rle consultatif au sein des organismes qui les embauchent. Lanalyse pourrait tre largie et englober une prvision quantitative des scnarios conomiques qui dcouleraient des principaux risques damlioration et de dtrioration. Ces travaux pourraient tre impartis lun des cabinets de

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La possibilit de choisir lquilibre budgtaire sur la dure du cycle conomique est aborde la section 4.3 ci-aprs.

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prvisionnistes et les rsultats pourraient tre diffuss dans la mise jour et dans les documents budgtaires. Il convient de noter que cette dmarche diffre plusieurs gards de suggestions selon lesquelles il conviendrait de fournir les prvisions des donnes conomiques et budgtaires sous forme de fourchettes44. Tout dabord, les valeurs leves et faibles des variables lintrieur dune fourchette sont habituellement values en supposant un vaste contexte conomique (ou budgtaire). Par exemple, si lconomie canadienne enregistrait une croissance modre, le taux de croissance du PIB se situerait aux environs de 3 %. La fourchette des valeurs oscillerait vraisemblablement entre 2,5 % et 3,5 %, ce qui respecterait la dfinition de croissance modre . Par ailleurs, dans le cadre des tests de scnarios, on supposerait quun choc (positif ou ngatif) secoue lconomie et dplace le taux de croissance du PIB lextrieur des limites de la croissance modre, cest--dire moins de 2 % ou plus de 4 %. videmment, une telle situation aurait des consquences plus importantes pour les autres variables conomiques et pour les projections budgtaires. La technique de tests par scnario convient galement davantage lvaluation de la sensibilit des projections moyen terme par rapport aux diverses hypothses concernant la priode pendant laquelle un contexte particulier peut durer, des changements structurels qui peuvent survenir au sein de lconomie ou des consquences dimportantes initiatives stratgiques envisages ou mises en uvre. Que ce soit en fonction des tests de scnario ou de ltablissement de fourchettes de valeurs pour les principales variables conomiques et financires le budget demeurera toujours fond sur un ensemble particulier de prvisions conomiques (moyennes) et un ensemble de projections budgtaires. En bout de ligne, le gouvernement doit rendre des comptes sur les projections, les plans budgtaires sur lesquels elles sont fondes et les rsultats qui en dcoulent pendant la priode vise par le budget. La question de savoir si le gouvernement a respect ses objectifs se fondera sur la mesure dans laquelle les projections se rapprochent des rsultats. Le fait dindiquer de faon explicite le type et la porte des risques qui pourraient accompagner les prvisions conomiques permet de constater que toutes les prvisions comportent une gamme inhrente derreurs prvoir. Plusieurs personnes consultes considrent que lon devrait considrer lobjectif atteint si les prvisions de revenus stablissent lintrieur dune fourchette de 2 % des rsultats budgtaires rels. En exposant les risques associs aux prvisions

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Voir, par exemple, Auerbach (1999).

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conomiques, on parvient mieux comprendre le niveau dincertitude rattach aux prvisions budgtaires. Si la mise jour et les documents budgtaires renferment une analyse plus dtaille des risques lis aux prvisions conomiques, cette analyse devrait tre largie pour valuer les consquences des risques sur les projections budgtaires. Si la discussion relative aux risques conomiques tait principalement qualitative, on insisterait pour indiquer lorientation et lordre de grandeur des risques pour les rsultats budgtaires. Si lon recourait aux tests de scnario, il serait possible deffectuer une analyse de sensibilit officielle des consquences pour les projections budgtaires. Recommandation 1 : Dans le budget et dans La Mise jour conomique et financire, examiner tous les principaux risques et incertitudes rattachs aux prvisions conomiques, et prsenter leur incidence sur les projections budgtaires. Dans ses publications budgtaires, le ministre des Finances indique actuellement des rgles empiriques (ou sensibilits) utilises pour dterminer leffet des changements apports aux principales variables conomiques, notamment la croissance du PIB et les taux dintrt court et long terme sur les revenus et dpenses. Comme complment aux suggestions en vue de tenir une discussion largie sur lincidence des risques conomiques, lexamen plus approfondi des sensibilits permettrait damliorer la transparence des documents. Cette analyse pourrait comprendre la faon de les dgager, les changements importants au titre de leurs valeurs au fil du temps et les facteurs qui ont pu entraner les changements. Par exemple, les ajustements des taux dimposition ou de la structure de limpt modifieront la relation entre la performance de lconomie et les catgories particulires de limpt. Ce supplment dinformation permettrait aux analystes et aux autres intresss de suivre de plus prs les tapes du processus, partir des perspectives conomiques jusquaux projections des revenues et des dpenses. Recommandation 2 : Dans le budget et dans La Mise jour conomique et financire, prvoir les dtails des rgles empiriques utilises pour tablir une estimation de lincidence des principales variables conomiques sur les catgories de revenus et (certaines) catgories de dpenses. Lenjeu le plus important que soulve la transparence budgtaire a trait la conversion des projections budgtaires fondes sur les comptes nationaux en projections budgtaires reposant sur les comptes publics. Le FMI et plusieurs personnes consultes ont propos daccrotre la transparence du rapprochement des deux mthodes dtablissement des prvisions en nonant les dtails des

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ajustements entre les deux comptes. Il sagissait l dune caractristique normale des documents budgtaires dans les annes 1980 et au dbut des annes 1990, et cette description figurait dans La Mise jour conomique et financire de 2004. Elle devrait constituer une caractristique permanente de tous les principaux documents budgtaires. Comme lindique la section 3.1, la conversion nest pas une opration purement mcanique, en vertu de laquelle les diffrences au chapitre de la dfinition de certaines catgories de taxes, dimpts et de dpenses au plan comptable (p. ex., le rgime appliqu au crdit dimpt pour enfants) feraient lobjet dun rapprochement. Parfois, il convient aussi dappliquer un certain discernement ces diffrences (notamment le rgime appliqu aux gains en capital dans lassiette de limpt sur le revenu des particuliers et linclusion des activits des socits dtat). Les donnes fondes sur des enqutes de Statistique Canada doivent tre converties en donnes relles utilises dans les comptes publics. De mme, les ajustements apports aux prvisions des comptes publics sont effectus prs de la date de dpt du budget pour tenir compte des renseignements les plus jour au sujet des revenus et dpenses. Il se peut que ces donnes ne soient pas diffuses dans les comptes nationaux si Statistique Canada ne les a pas encore intgres. Certains lments des projections budgtaires, notamment les ventualits au titre des obligations, renferment des dtails qui ne peuvent tre noncs dans les documents budgtaires. Un chiffre global peut tre fourni dans la mesure o il ne comporte pas trop dinformation pour permettre aux parties qui ngocient avec le gouvernement de dterminer le montant qui a t rserv dans leur cas particulier. Cependant, lexception des lments dlicats, il convient de procder une divulgation intgrale et dtaille dans les documents budgtaires. Dans chaque budget, le gouvernement pourrait noncer la transition des prvisions antrieures, dil y a un, deux ans et peut-tre mme cinq ans, celles de lanne termine. On pourrait ainsi documenter avec plus de prcision la squence des changements imprvus ( surprises ) au titre des rsultats budgtaires. Dans ce rapprochement, le ministre des Finances pourrait fournir, dans la mesure du possible, une explication des principaux facteurs qui ont entran les changements. Recommandation 3 : Dans les principaux documents budgtaires, noncer les dtails du rapprochement entre les prvisions budgtaires selon les comptes nationaux et les prvisions selon les comptes publics. Cette recommandation reprsente un prolongement de la pratique actuelle. Dans chaque Rapport financier annuel du gouvernement du Canada, le gouvernement ajoute une rcapitulation dtaille issue sur les rsultats des projections budgtaires antrieures, qui permet dvaluer la prcision des prvisions

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budgtaires. Le gouvernement devrait envisager la possibilit daller plus loin et de fournir, linstar du gouvernement britannique et du Congressional Budget Office aux tats-Unis, une perspective plus long terme de la prcision de ses prvisions budgtaires, remontant par exemple jusqu 10 ans. Le budget est le document le plus pertinent dans lequel on pourrait intgrer ce compte rendu, car cest la publication budgtaire, parmi toutes les autres, qui prsente le profil le plus en vue. Il faut remonter au rapport Ernst & Young dil y a 10 ans, pour retrouver une telle rtrospective de grande porte. Une fois les bases jetes, il devrait tre relativement facile de maintenir un bulletin dcennal mobile qui documente les tendances long terme plutt que de fournir uniquement des instantans dun an des rsultats au titre des prvisions. Recommandation 4 : Dans le budget, intgrer des dtails sur les rsultats long terme (p. ex., sur 10 ans) concernant la prcision des prvisions budgtaires du ministre des Finances. Daprs la structure actuelle, deux documents budgtaires importants sont produits chaque anne. Habituellement, le budget est dpos la Chambre des communes la fin de fvrier ou au dbut de mars, et La Mise jour conomique et financire est diffuse lautomne, environ huit mois aprs le budget. En outre, La revue financire est publie une fois par mois et prsente, essentiellement, un suivi des mouvements des principaux revenus et dpenses au cours de lexercice. Une autre publication serait utile : un rapport trimestriel, consistant en un numro plus imposant de la Revue, paraissant aux trois mois, qui prsenterait une analyse de lvolution des prvisions budgtaires pour lexercice en cours, compte tenu des variations dans la performance de lconomie par rapport aux prvisions conomiques nonces dans le budget. Il devrait aussi y avoir une valuation des risques que ces faits nouveaux peuvent poser vis--vis des rsultats budgtaires projets. Dans ce mme document, le ministre des Finances pourrait faire le point sur le rapprochement des comptes nationaux et des comptes publics, de manire faire connatre tout changement survenu par rapport au rapprochement nonc dans les documents budgtaires. Ce rapprochement serait fourni par Statistique Canada. Lorsque cela est possible, le gouvernement devrait prsenter une mise jour complte de ses prvisions budgtaires pour lexercice en cours, qui renfermerait des donnes globales ainsi que de linformation linaire dtaille sur les revenus et dpenses. Une telle suggestion nest cependant pas pratique dans le cas de La revue financire du mois de mars, qui ne contient aucun renseignement sur lexercice en cours. De mme, ldition de juin de la Revue prsente linformation sur les trois premiers mois de lexercice, une priode qui ne serait peut-tre pas suffisante pour justifier une mise jour complte.

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Recommandation 5 : Prsenter trimestriellement, dans La revue financire, une analyse de lvolution des prvisions budgtaires pour lanne en cours et des risques associs latteinte des rsultats budgtaires projets. Dans la mesure du possible, on devrait inclure aussi une mise jour complte concernant les prvisions budgtaires de lexercice. Parmi toutes les recommandations visant accrotre la transparence des documents fdraux publis, la principale est que linformation fournie soit la plus dtaille possible, quelle porte sur une plus longue priode et quelle soit conviviale. Les intresss doivent tre en mesure de suivre la chane danalyse que le ministre des Finances a effectue pour pouvoir tester les rsultats prsents (cest--dire les projections budgtaires dgages) et de contester les hypothses poses dans le cadre de lanalyse. Tout le processus repose sur une information la fois claire et exhaustive. Les rapports au Parlement au sujet de la performance budgtaire du gouvernement au cours de lexercice constituent le deuxime volet au chapitre du besoin vident daccroissement de la transparence. Lors de sa comparution devant le Comit des finances de la Chambre des communes, en novembre, lauteur a t invit donner son opinion au Comit au sujet de la valeur des rencontres priodiques sur la situation budgtaire actuelle du gouvernement fdral. Rcemment, le Comit a mis au point un processus de suivi des prvisions budgtaires faisant appel des conomistes du secteur priv pour fournir des mises jour budgtaires trimestrielles indpendantes. La viabilit et la valeur de ce changement de procdure particulier seront abordes la section 4.4 ci-aprs. Mme en tenant compte de la partisanerie politique qui accompagne une situation de gouvernement minoritaire, il est trs valable dtablir un processus de mises jour budgtaires priodiques pour les parlementaires. lheure actuelle, le Parlement et le public comptent sur le budget annuel et la mise jour dautomne pour se renseigner sur ltat de sant financire du pays. Il convient denvisager srieusement de demander au ministre des Finances dorganiser au moins une sance dinformation supplmentaire par anne. cette occasion, de hauts fonctionnaires ou le ministre des Finances pourraient exposer la situation au Comit des finances de la Chambre des communes et en profiter pour dposer des documents qui seraient mis la disposition du public. La raison pour laquelle on tiendrait une rencontre plutt que deux est de nature purement structurelle. La Chambre des communes et ses comits ne sigent pas pendant lt, ce qui limine un trimestre par anne. Par consquent, les sances dinformation organises par le ministre des Finances lautomne (octobre ou novembre) et lhiver (fvrier ou mars) pourraient tre accompagnes dune troisime rencontre avec le Comit des finances au dbut de lt (juin). Jumeles aux publications trimestrielles, ces rencontres

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permettraient de fournir au Comit une base de donnes utilisable sensiblement largie. Il convient de peser les avantages dune transparence accrue en fonction des cots lis au temps et aux ressources requises par les fonctionnaires du ministre des Finances pour produire ces rapports. Cependant, la matire premire est disponible et elle est publie tous les mois dans La revue financire. Une question pratique demeure : Est-il possible dajouter une sance dinformation aux publications trimestrielles qui comportent une valeur supplmentaire relle pour les parlementaires? Cependant, les membres du Comit des finances ont dj fait part de leurs prfrences cet gard en embauchant des conomistes du secteur priv pour se renseigner sur les prvisions trimestrielles. Cette dmarche prouve quils accordent une valeur ventuelle de nouvelles sances dinformation priodiques. Recommandation 6 : Ajouter au moins une sance dinformation officielle du ministre des Finances devant le Comit des finances de la Chambre des communes, au dbut de lt. 4.2 Amlioration de la prcision et de lactualit des donnes

Il existe plusieurs lments cls pour lesquels lchancier, le suivi ou la rvision des donnes influent sur lenjeu global de la prcision des prvisions budgtaires. Le plus visible de ces lments est la chane des rvisions apportes aux estimations du PIB nominal par Statistique Canada. Nous avons dmontr la section 3.6 que les prvisions budgtaires ont t sensiblement orientes dans un sens au cours de la dernire dcennie la suite dune srie de rvisions la hausse de la croissance du PIB chaque anne. Ainsi, les prvisions conomiques se fondaient sur un niveau de PIB au dbut de lexercice trop faible, et partir duquel on tablissait les projections budgtaires. Cette situation a eu pour effet de rduire les prvisions de revenus et de les ramener en de des niveaux qui auraient t atteints si les donnes rvises suprieures du PIB avaient t connues plus tt. Lenjeu serait un peu moins important si les rvisions avaient t effectues dans les deux sens et auraient ainsi eu pour effet de sannuler. La taille et la persistance de lincidence des rvisions portent croire quil est ncessaire que Statistique Canada effectue un examen, de concert avec le ministre des Finances et des prvisionnistes du secteur priv, afin de dterminer les raisons de ces tendances et denvisager des solutions possibles. Il ne sagit pas l dune critique de Statistique Canada, compte tenu de lampleur de son mandat et des contraintes budgtaires auxquelles cet organisme est soumis, tout comme dautres ministres fdraux. Il se peut quil nexiste aucune

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solution45 ou, du moins, aucune solution possible sans lengagement de ressources considrables. Cependant, un examen conjoint du problme ferait ressortir les options possibles. Si le gouvernement sengage accorder la priorit la prcision des prvisions budgtaires, la prestation de ressources, le cas chant, Statistique Canada pour rgler ce problme particulier, constituera vraisemblablement un bon investissement. Recommandation 7 : Que Statistique Canada et le ministre des Finances examinent conjointement les causes des importantes rvisions apportes aux donnes sur le PIB et analysent les options afin dattnuer ces causes. Lvolution de la relation entre le niveau dactivit conomique, le revenu total et les catgories de revenus, telle que reflte dans les ratios du revenu au PIB abords la section 3.6, a galement influ sensiblement sur la prcision des prvisions budgtaires pendant plusieurs annes au cours de la dernire dcennie. Par consquent, il conviendrait deffecteur des travaux de recherche au sujet des facteurs qui ont pu entraner les ajustements de la sensibilit des revenus. Plus particulirement, ces travaux devraient permettre dvaluer et de documenter limpact de lvolution des taux dimposition et de la structure de limpt au cours de la dernire dcennie, de mme que les changements apports la composition des sources de revenus. Dans le cadre des consultations, les reprsentants de lOCDE ont fait remarquer quen Europe, la sous-estimation des revenus la fin des annes 1990 (et leur surestimation aprs 2000) pourrait tre attribuable la hausse remarquable (et la diminution qui a suivi) de la valeur de lactif des marchs financiers et du logement. Il en a dcoul que les gains en capital reprsentent une part plus importante du revenu (puis une part rduite en raison de pertes) et que cette situation navait pas t correctement anticipe dans les projections budgtaires. Des travaux comparables pourraient tre excuts au Canada. Les travaux de recherche portant sur lvolution de la sensibilit des revenus devraient galement comprendre une analyse prospective des changements pouvant tre anticips lavenir car, par exemple, des ajustements dorigine dmographique influent sur les sources de revenus, et partant, sur la composition des sommes tires de limpt sur le revenu des particuliers. Ces travaux pourraient tre excuts par le ministre des Finances en collaboration avec les analystes du secteur priv ou les reprsentants de Statistique Canada.
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Dans le cadre des consultations, on a fait remarquer que les rvisions pourraient tout simplement dcouler du fait que lconomie a travers sa phase dexpansion, qui comporte habituellement des hausses conomiques surprises. Si la logique est maintenue, linverse devrait tre vrai en priode de ralentissement, cest--dire que Statistique Canada rviserait le PIB la baisse. Cela ne sest pas produit entre 2001 et 2002, et il convient de mentionner que lconomie a continu de dpasser les attentes.

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Par ailleurs, ces travaux pourraient constituer un lment du programme de recherche dune nouvelle agence ventuelle dont il est question la section 4.4. Recommandation 8 : Amorcer des travaux de recherche sur lvolution de la relation entre la performance de lconomie et les principales catgories de revenus. Une source de revenus a donn lieu quelques excdents surprises constants au cours des dernires annes : les bnfices des socits dtat. Une valuation des principales causes de ces hausses permettrait de dterminer sil est raisonnable de sattendre ce que cette performance amliore se poursuive et, dans laffirmative, dintgrer cette attente dans les prvisions budgtaires. En outre, un effort plus soutenu pour suivre la situation financire permanente des socits dtat permettrait damliorer lajustement des prvisions de revenus pour lexercice. Dans le mme ordre dides, mais du point de vue des dpenses, un meilleur suivi des dpenses ministrielles permettrait de mieux valuer les premptions prvues qui ont entran une sous-estimation des soldes budgtaires. Non seulement une telle mesure permettrait-elle daccrotre la prcision des ajustements de prvisions au cours de lexercice, mais elle fournirait galement des renseignements utiles sur les projections de lexercice suivant. Recommandation 9 : Amliorer la surveillance des bnfices des socits dtat et des dpenses des ministres au cours de lexercice. Enfin, il a t suggr dans le rapport Ernst & Young de 1994 et lors des consultations, de modifier le calendrier du budget. Lun des participants a fait remarquer quen raison des dates de diffusion des donnes sur le PIB, celles portant sur le quatrime trimestre de lexercice (premier trimestre de lanne civile) ne sont pas disponibles pour la prparation des estimations budgtaires de fin dexercice. Dans le rapport Ernst & Young, on note que les donnes finales sur les revenus dimpt des socits et dimpt des particuliers sont connues seulement aprs la fin de lexercice. Dans les deux cas, on propose de reporter la date du budget de fvrier en mai, au moment o les donnes ont t diffuses et que lon peut produire une meilleure estimation. Bien que le dpt du budget en fvrier ne soit pas coul dans le bton il a dj t dpos beaucoup plus tt deux reprises au cours de la dernire dcennie il est en partie li au calendrier budgtaire des provinces, qui attendent les projections budgtaires fdrales et les prvisions de transfert pour tablir leurs propres prvisions budgtaires. Ce serait l un argument suffisant pour ne pas modifier la date. Par ailleurs, compte tenu de lexprience relative la rvision du PIB, il nest pas vident que le report de la date du budget se traduirait par une

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nette amlioration de la prcision des prvisions, car celle-ci est fonction de la date de diffusion des donnes trimestrielles sur le PIB. Largument touchant les dates relatives limpt des socits et limpt sur le revenu des particuliers est un peu plus valable parce quil y a davantage de renseignements disponibles. Par contre, les principales donnes concernant limpt sur le revenu des particuliers ne sont disponibles quen juillet. De mme, dimportants rajustements qui doivent tre apports limpt sur le revenu des particuliers et limpt des socits ne sont toujours pas disponibles en mai. Tout bien pes, largument de donnes plus compltes sur les revenus de limpt, qui justifierait une modification de la date de dpt du budget, ne suffit pas en soi justifier limpact sur les budgets provinciaux. 4.3 Rgles budgtaires Options

Dans sa forme actuelle, le processus budgtaire fdral ne repose pas sur une, mais sur deux rgles ou objectifs budgtaires. La premire rgle, cest--dire la rgle antidficit, non lgifre et sans quivoque, en vigueur depuis 1997-1998, a dj fait lobjet de la section prcdente du rapport. Lautre rgle est plus rcente. Dans le budget de 2004, le ministre des Finances a annonc que le gouvernement visait une rduction du ratio de la dette au PIB pour le faire passer de 41 % ( lpoque) 25 % en 10 ans. Cet objectif a t repris dans le budget de 2005. Avant dexaminer les rgles budgtaires existantes et les options qui en favoriseront la modification, il convient de jeter un coup dil sur les rgles budgtaires appliques par dautres pays. Comme le montre le tableau sommaire (tableau 10) portant sur la procdure de prvisions budgtaires dans dautres pays de lOCDE, il nexiste pas de rgles budgtaires uniformes appliques par les gouvernements centraux. En Europe, les pays qui ont adopt le rgime monnaie unique sont assujettis aux rgles budgtaires du Pacte de stabilit et de croissance (PSC) qui est entr en vigueur en 1999 lors de linstauration du rgime de leuro. Lexigence dadhsion et lengagement permanent de chaque pays membre consistent limiter le dficit national annuel 3 % du PIB et la dette, 60 % du PIB. Les adhrents doivent galement, moyen terme, quilibrer leur budget ou le rendre excdentaire. Cependant, les trois plus grands pays de la zone euro, lAllemagne, la France et lItalie, dpassent les plafonds de dficit et dendettement; ils ont exerc des pressions et ont russi faire modifier les rgles du PSC, cest--dire maintenir les plafonds, mais assouplir les conditions en vertu desquelles une correction peut tre apporte lexcdent du dficit. Et bien que des sanctions soient prvues dans le cas des pays qui ne respectent pas ces plafonds, elles nont pas t appliques ces trois contrevenants. Enfin, il nexiste pas actuellement dincitatifs qui encourageraient les pays se conformer lexigence dquilibre

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budgtaire ( moyen terme). Parmi les quinze pays membres, en 2004, cinq prsentaient un dficit suprieur 3 % du PIB, sept affichaient un dficit en de de 3 % et trois affichaient un excdent. Parmi les pays de lUnion europenne prsents au tableau 10, la France et lItalie nappliquent aucune rgle budgtaire, outre le PSC. LAllemagne applique une rgle constitutionnelle qui exige lquilibre budgtaire tout en autorisant les emprunts rservs aux dpenses dinvestissement de ltat46. De mme, des exceptions la rgle dquilibre budgtaire sont autorises en priode de dsquilibre macroconomique et de guerre; le tribunal constitutionnel de lAllemagne a statu que la stabilisation conomique constitue une justification suffisante pour financer le dficit au-del des exigences dinvestissement. En dautres termes, la rgle dquilibre budgtaire en Allemagne nest pas particulirement excutoire. Les Pays-Bas, qui ont t dirigs par de nombreux gouvernements de coalition, ont cr une structure dententes de coalition postlectorales. Ces ententes noncent la politique budgtaire globale et les objectifs budgtaires particuliers qui seront en vigueur pendant le mandat du gouvernement. Lorganisme gouvernemental indpendant, le Bureau de lanalyse de la politique conomique des Pays-Bas (dont il est question la section 4.4), joue un rle fondamental dans llaboration des ententes. Les trois dernires ententes de coalition (1998, 1999 et 2003) prvoyaient des plafonds de dpenses relles nettes fixes dans les principaux secteurs dactivit du gouvernement et anticipaient laffectation, entre les soldes budgtaires et les modifications fiscales, des revenus fortuits et des pnuries. Par consquent, les rsultats surprises ne peuvent servir justifier laugmentation ou la diminution des dpenses. Au Royaume-Uni, le gouvernement a mis au point un Code de stabilit budgtaire en 1998. Ses deux rgles budgtaires principales sont la soi-disant rgle dor (au cours du cycle, le financement du dficit nest autoris que pour les investissements publics) et un objectif de ratio de la dette au PIB de 40 % en moyenne au cours du cycle. La persistance des dficits ces dernires annes laisse croire que la rgle dor pourrait tre peu respecte pendant le prsent cycle conomique. En Sude, le gouvernement a fix, dans la Loi de 1996 sur le budget et les finances, un excdent budgtaire cible de 2 % du PIB sur le cycle conomique. Par ailleurs, il a impos des plafonds 27 catgories de dpenses prciser sur un horizon mobile de trois ans. Le gouvernement sudois a toujours respect ses objectifs au chapitre des dpenses, mais selon les prvisions actuelles, il est peu probable quil se conformera son objectif dexcdent pour la priode comprise entre 2000 et 2007.
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Habituellement connue sous le vocable rgle dor , cette rgle sapplique plusieurs autres pays de lEurope, y compris le Royaume-Uni.

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En Australie, la Charter of Budget Honesty Act de 1998, a tabli, parmi ses exigences, des fardeaux dimposition stables et prvisibles, de mme que des niveaux dendettement prvisibles titre dobjectifs budgtaires globaux. La stratgie budgtaire actuelle prvoit lquilibre budgtaire au cours du cycle et un abaissement du niveau dendettement net, titre de rgles budgtaires prcises. Les rgles ont t respectes depuis leur entre en vigueur. La Nouvelle-Zlande, dans sa Fiscal Responsibility Act de 1994, sest fixe comme principal objectif datteindre un excdent de fonctionnement lintrieur dune priode raisonnable lexcdent a pour but de financer au pralable la caisse de retraite et un ratio de la dette au PIB de 20 % avant 2015. La Nouvelle-Zlande a contribu la caisse de retraite chacune des annes entre 1994 et 2003. Enfin, aux tats-Unis, le gouvernement fdral a t assujetti aux dispositions de la Budget Enforcement Act entre 1992 et 2001, aprs quoi la Loi est venue chance. En vertu de ses dispositions, des plafonds ont t fixs pour les dpenses discrtionnaires, cest--dire les dpenses non prvues par une loi, et qui comprennent la dfense, les oprations gouvernementales, des dispositions pour la scurit intrieure et le soutien des sciences, de la culture et de lenvironnement. Dans le cas des dpenses prvues par la loi (p. ex., Medicare et Medicaid), on a tabli des rgles de paiement lutilisation (PAYGO). Si les dpenses discrtionnaires dpassent le plafond ou si des hausses des dpenses fixes par la loi sont proposes, des rductions gnrales quivalentes devraient tre effectues dans les dpenses non lgislatives. Bien quils aient t enfreints pendant la dure dapplication de la Budget Enforcement Act, les plafonds et les rgles PAYGO semblent avoir contribu (de mme quune conomie en expansion) aux excdents budgtaires enregistrs de 1998 to 2001. Il est vident que les pays peuvent choisir une gamme de rgles budgtaires appliquer. Aucun ensemble de rgles particulires ne semble tout fait efficace pour mettre en place une discipline budgtaire convenable et en assurer le respect. Lefficacit dpend en partie dune conjoncture conomique indpendante de la volont du gouvernement. Dans une trs grande mesure, les gouvernements peuvent toutefois atteindre les objectifs budgtaires quils se sont fixs uniquement sils sempressent dappliquer des mesures pour respecter les diverses rgles. Passons maintenant lexamen des rgles budgtaires actuelles au Canada rgle antidficit et ratios cibles de la dette au PIB de 25 % et des solutions de rechange possibles. Mme les critiques de la dmarche fonde sur les prvisions budgtaires actuelles, qui a donn lieu des hausses surprises de lexcdent prvu, reconnaissent quune dmarche rigoureuse en matire de rduction du dficit tait ncessaire au milieu des annes 1990. lpoque, les surprises portaient

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sur les dficits infrieurs aux prvisions; les consultations avec danciens reprsentants du ministre des Finances confirment que le rythme de rduction du dficit fut en effet surprenant. Cette situation sinscrivait dans le contexte du dbut des annes 1990, lorsque les erreurs de prvision allaient dans le sens contraire. Au cours de cette priode, le gouvernement a constamment surestim ses projections de rduction du dficit. Il est gnralement admis que pour renverser la vapeur et accrotre la crdibilit de la politique budgtaire fdrale, dont labsence nuisait aux taux dintrt canadiens et la valeur du dollar, le gouvernement devait alors rduire ses promesses et dpasser ses projections budgtaires. On note aussi un accord gnral, entre les analystes tout le moins, sur le fait que la discipline budgtaire court terme et la crdibilit des marchs financiers qui en dcoulent sont bien implantes au Canada, ce qui soulve la question de la ncessit de la rgle antidficit et, dans la ngative, par quelle rgle celle-ci devrait tre remplace. Suit un examen des points favorables et des points dfavorables au maintien de la rgle antidficit, puis une comparaison des deux options qui pourraient servir de remplacements lgitimes cest--dire quilibrer le budget sur la dure du cycle conomique ou du cycle daffaires (cest--dire un solde budgtaire moyen nul) et cibler un excdent positif, en moyenne, sur la dure du cycle (solde budgtaire moyen dun certain montant). Dans les deux cas, on tablirait une provision explicite pour autoriser un dficit si la conjoncture conomique devait lourdement se dtriorer (selon la dfinition quantitative) (i) Maintien de la rgle antidficit

Plusieurs arguments militent en faveur du maintien de la rgle actuelle, savoir quaucun dficit ne doit tre enregistr, sans gard aux chocs conomiques (ou autres) qui pourraient affecter le systme. Tout dabord, cette option confirme une rputation dj bien tablie de discipline budgtaire. Ensuite, elle reprsente une cible budgtaire sans quivoque pour le gouvernement. Il ny a aucune ambigut au sujet de lobjectif minimal chaque exercice budgtaire, pas plus que de savoir si cet objectif a t atteint la fin de cet exercice, lorsque toutes les donnes sont connues. Finalement, lobjectif antidficit est trs facile expliquer au public et il semble avoir t accept et anticip par les Canadiens47. Pour bon nombre danalystes des politiques, la principale raison du maintien de cette rgle est que, dans la mesure o lobjectif est atteint ou dpass, il constitue une garantie contre le retour aux mauvais jours o le gouvernement enregistrait constamment des dficits (souvent) croissants. Plus particulirement, il empche les dficits structurels, cest--dire les dficits qui se perptueraient mme si lconomie fonctionnait plein rgime. Ils croient que cette rgle vite le risque dune raction ngative des marchs financiers si le Canada enregistrait
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Cependant, il est intressant de noter que dans des sondages dopinion publique, plus de 40 % des Canadiens continuent de penser que le gouvernement fdral est encore aux prises avec un dficit.

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un dficit pour la premire fois depuis 1996-1997. Enfin, si le gouvernement promet dutiliser la premire tranche de 3 milliards de dollars de lexcdent pour rduire la dette, la rgle antidficit a pour effet de rduire le niveau absolu de la dette fdrale. Lun des arguments qui militent contre le maintien de la rgle veut que cette dernire ne soit pas pleinement justifie au plan de lanalyse financire ou conomique, mais quelle est fonde sur des facteurs relevant purement de lconomie politique, comme ceux noncs ci-dessus. Ainsi, il nexiste aucun soutien analytique ou empirique lgard dun objectif antidficit titre dobjectif budgtaire optimal pour un gouvernement. En fait, la rgle a tendance prsenter des rpercussions macroconomiques procycliques. En priode de ralentissement conomique, elle pourrait ncessiter la compression des dpenses et/ou une hausse dimpt qui pourraient aggraver le ralentissement. Par ailleurs, si lon intgre une mesure de prudence suffisante dans les prvisions, comme ce fut le cas au cours de la dernire dcennie, on peut prvenir le risque dun dficit rel qui ncessiterait ces correctifs. Cependant, pour viter un dficit, la rgle ncessite un niveau important de prudence en plus du niveau explicite actuel de la rserve pour ventualits de 3 milliards de dollars48. Parmi les autres arguments qui prnent le non-maintien de la rgle antidficit, mentionnons que si la discipline budgtaire est maintenant bien ancre au sein du gouvernement fdral et que si la crdibilit budgtaire est bien prsente dans lesprit du public et sur les marchs financiers, la rgle nest tout simplement plus ncessaire pour les motifs dconomie politique sur laquelle elle est fonde. Qui plus est, en vertu de la dmarche actuelle, le niveau des facteurs implicites de prudence qui ont t appliqus pour empcher un dficit a suscit des problmes de crdibilit pour le gouvernement. Parmi les options envisages, on pourrait rendre tous ces facteurs explicites. La production dexcdents importants pour obtenir les avantages de la rgle antidficit comporte des cots ( court terme), sous forme de dbouchs non exploits du fait que lon a renonc des rductions permanentes dimpt ou des hausses durables des dpenses de programmes qui pourraient tre souhaitables. Cependant, ces mesures ne sont pas perdues en permanence, mais simplement reportes, du fait que le remboursement de la dette aujourdhui pourrait permettre des rductions des impts ou des initiatives de dpenses dans lavenir. En bref, les principaux arguments favorables au maintien de la rgle actuelle sont quelle est facile fixer, expliquer et surveiller; en outre, elle vite de remettre le doigt dans lengrenage des dficits rptitifs. Par contre, daprs
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Selon Boothe et Reid (1998), il faudrait une mesure de prudence de 6 9 milliards de dollars pour viter tout dficit au cours du cycle dactivit.

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les principaux arguments qui prconisent le non-maintien de cette rgle, on note que la rgle pourrait exercer des effets procycliques sur lconomie et quelle a ncessit un niveau de prudence qui entrane des frais sous forme de perte de crdibilit politique et de renonciation des initiatives budgtaires. Il convient galement de noter que le Canada est le seul pays pris en compte dans la prsente tude qui applique une rgle antidficit. (ii) quilibre sur le cycle

En vertu de cette rgle budgtaire, le gouvernement se fixe pour objectif dquilibrer le budget pour lensemble du cycle cest--dire atteindre un solde budgtaire de zro, en moyenne, au cours des phases dacclration et de ralentissement du cycle conomique. Cela sous-entend que, pour certaines annes, le budget traversera un cycle de dficit et, si la situation conomique se dgrade, ce dficit pourrait mme tre important. En fait, sil applique la rgle de faon stricte, le gouvernement autorisera passivement les mouvements cycliques du solde budgtaire, ce qui signifie que les soi-disant mcanismes de stabilisation automatique49 intgrs au systme (principalement les revenus de limpt des particuliers et les dpenses supplmentaires dassurance-emploi) pourront exercer un effet anticyclique sans que le gouvernement nait adopter de mesures discrtionnaires de stabilisation. Il convient de fournir une explication au sujet des soldes budgtaires cycliques et structurels. Le solde structurel est celui que lon observe lorsque lconomie crot selon son taux tendanciel, cest--dire si elle tourne plein rgime, avec plein emploi, mais non au-del. Le solde rel une date donne peut diffrer du solde structurel, selon la phase du cycle de lconomie. En priode de ralentissement, un solde structurel de zro, par exemple, serait conforme un dficit cyclique. Par ailleurs, en priode dacclration, lorsque la croissance dpasse le taux tendanciel long terme, nous devrions observer des excdents budgtaires. Si, par ailleurs, le gouvernement produisait des excdents (ou essuyait des dficits) sans gard la performance de lconomie, il serait vident quil enregistrerait un excdent (ou un dficit) structurel. Si le gouvernement atteint en moyenne lquilibre budgtaire sur le cycle, il ralise alors lquilibre budgtaire structurel. Lun des principaux arguments en faveur de ladoption de la rgle de lquilibre budgtaire (structurel) est que cette rgle est appuye par une analyse bien tablie de la plupart des macroconomistes ( titre dconomistes et non de spcialistes de lconomie politique). La version originale de la politique keynsienne prvoyait que les administrations publiques enregistrent des
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Les mcanismes de stabilisation automatique ont tendance attnuer les fluctuations de lconomie en accroissant la capacit de dpenses des mnages pendant les priodes de ralentissement (chute des retenues dimpt et hausse des prestations dassurance-emploi) et en la rduisant pendant les priodes dacclration de lconomie. tant donn que limpt sur le revenu des particuliers et les ajustements de lassurance-emploi sont intgrs, leur effet est automatique.

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excdents en priode de prosprit conomique afin de se prmunir contre les dficits subis en priode de rcession50. Le fait que les administrations publiques avaient tendance enregistrer des dficits en priode de ralentissement, puis utiliser dventuels excdents en priode dacclration pour des initiatives de dpenses qui maintenaient les dficits, ont contribu la perte de faveur de la politique budgtaire discrtionnaire ou active au cours des 25 dernires annes. Toutefois, la politique de stabilisation passive ou automatique demeure largement admise titre de position budgtaire souhaitable (bien que rarement atteinte). En fait, leffet anticyclique automatique de la rgle dquilibre budgtaire est prconis par les analystes qui se proccupent de la probabilit derreurs coteuses au moment de lentre en vigueur de la politique discrtionnaire ou des effets macroconomiques aggravants des tendances procycliques qui accompagnent la rgle antidficit. Les arguments opposs un objectif dquilibre budgtaire cyclique relvent tant de facteurs techniques que de lconomie politique. Au plan technique, ladoption de la rgle exige quil soit possible, lorsque surviennent des changements budgtaires imprvus (principalement au titre des revenus), de dterminer les changements qui dcoulent de facteurs cycliques et dont on ne doit pas tenir compte et ceux qui dcoulent de facteurs structurels et que lon doit rajuster. Cette situation exerce dintenses pressions sur les prvisionnistes conomiques et les oblige dterminer, un moment donn, o se situe lconomie lintrieur du cycle et vers quel point elle se dplacera court terme; si lon tient compte du problme persistant de la rvision des donnes, abord la section 3, le dfi est encore plus grand51. En effet, le fait de cibler un solde structurel lquilibre fait largement appel au jugement quant aux causes de lvolution discrte et imprvue des revenus et la proximit de lconomie par rapport son niveau de plein emploi long terme. Dans une tude rcente mene par lOCDE, on note que [traduction] la prise en compte du cycle dactivit peut... seffectuer au dtriment de la simplicit et de la transparence... [et] peut rendre le cadre budgtaire moins excutoire et en rduire la crdibilit (OCDE 2004, page 16). Lun des enjeux comporte des lments techniques et relatifs lconomie politique. Les cycles conomiques nont pas une dure uniforme; ils varient du plus rcent (prolong) qui sest tir sur environ une dcennie, au relativement plus court, survenu entre le milieu et la fin des annes 1970 et ayant dur environ six ans. Cela signifie quil nest pas possible de prciser lavance la
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Pour un historique concis du dbat entre les conomistes au sujet de la sagesse du budget quilibr, voir Balassone et Franco (2001). 51 Dans des observations non publies, Rudin (2003) soutient que le ministre des Finances a estim le solde ajust pour le cycle depuis les annes 1980, mais que lestimation officielle portant sur certaines annes a sensiblement fluctu dans le temps, au fil de la rvision des donnes, ce qui confre une valeur douteuse lestimation initiale.

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dure de la priode au cours de laquelle on pourra effectuer des projections budgtaires, fixer et surveiller les objectifs, et dterminer lefficacit de la procdure. Le problme au chapitre de lconomie politique relve du fait que les gouvernements sont assujettis un cycle politique dune dure relativement fixe (trois ou quatre ans, au maximum cinq ans) qui est plus court que la plupart des cycles conomiques enregistrs au cours des 50 60 dernires annes. Le gouvernement du jour ne peut faire correspondre son mandat politique au cycle conomique, ce qui engendre un dfi supplmentaire de surveillance et de mesure de lefficacit de la politique budgtaire. Il serait galement difficile dexpliquer et de justifier une rgle dquilibre budgtaire un auditoire non technique, plus particulirement des Canadiens convaincus quil est profitable dviter les dficits. De mme, il peut tre difficile de dterminer si lon a atteint lobjectif vis en suivant la rgle. Dans certains pays qui lont adopte, la rgle a entran une comptabilit cratrice (ou tout le mois des accusations cet effet) pour prouver que la rgle a t suivie. Il sagit l dun point qui a t frquemment soulev loccasion des consultations auprs des analystes dEurope, mme si la question ne se limite pas aux pays qui se sont fix des objectifs dquilibre budgtaire. Ce problme est gnralement plus vident dans les pays qui prouvent de la difficult demeures en de du plafond fix lgard du dficit. Un objectif dquilibre sur la dure du cycle pourrait tre davantage justifi dans le cas dun pays faible endettement, reconnu pour avoir appliqu dans le pass une saine discipline budgtaire pour le court terme. Bien que le Canada se trouve dans cette situation, il en est encore tablir sa rputation par rapport au long terme. (iii) Solde prsentant un excdent structurel sur le cycle

En vertu de cette option, le gouvernement vise un excdent, en moyenne, sur la dure du cycle. La taille de cet excdent peut tre prcise en termes absolus (disons 5 milliards de dollars) ou en pourcentage du PIB (0,5 % du PIB actuel, soit 6,6 milliards de dollars). Lobjectif dquilibre positif naurait pas pour but dempcher un dficit; cette tche relve plutt de la combinaison des lments de prudence explicite (rserve pour ventualits et facteur de prudence) et implicite52. Lexcdent cibl serait plutt affect la rduction de la dette nominale pour accorder au gouvernement une plus grande capacit dassumer, par exemple, les rpercussions sur les programmes sociaux notamment les soins de sant dune population vieillissante de baby-boomers et de retraits compter de la prochaine dcennie53. Les pays qui ont tabli des objectifs dexcdent sur le cycle, par exemple, la Nouvelle-Zlande, la Sude et la
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videmment, si lobjectif dexcdent tait fix un niveau suffisamment lev (disons 10 G$), il permettrait presque certainement dviter des dficits. 53 Voir, par exemple, les commentaires dans le sommaire des consultations (section 2), de mme que dans Auerbach (page 779).

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Norvge, ont procd ainsi pour tablir des rserves afin dattnuer les pressions sur les cots des programmes sensibles au plan dmographique, tels les rgimes de retraite et de soins de sant financement public. Plutt que de fournir une assurance contre les dficits court terme, ltablissement dun niveau dexcdent moyen titre dobjectif budgtaire viserait les exigences budgtaires moyen et long terme. Il serait possible, selon le niveau de lobjectif (et sil est atteint) que le gouvernement assume un dficit en cas de grave ralentissement. linstar de loption portant sur le solde zro, le gouvernement permettrait passivement aux facteurs de stabilisation automatique du systme de faire leur travail au gr des pointes et des creux du cycle. Parmi les arguments favorables cette dmarche, on note quun engagement rduire la dette laide des excdents cibles peut tre li explicitement latteinte de lobjectif dj nonc du ratio de la dette au PIB moyen terme. De mme, il serait relativement facile dexpliquer et de justifier au public le lien entre la rgle et les exigences budgtaires moyen et long terme qui relvent de facteurs dmographiques. Puisque la population canadienne est habitue des excdents persistants (rels, et parfois projets), cette option sloignerait moins de la pratique actuelle que lobjectif de solde zro. Si elle est bien structure et mise en uvre, cette option permettrait dliminer la possibilit de procyclicalit de lobjectif antidficit actuel. En outre, la rduction permanente de la dette abaisse de faon soutenue les frais du service de la dette, facilite davantage les initiatives de dpense et de rduction des impts et rend lconomie et les finances publiques moins vulnrables la volatilit des taux dintrt. Bien que laffectation des excdents budgtaires au remboursement de la dette sous-entende ( court terme) son utilisation dautres fins, il subsiste nanmoins un dblocage de ressources court terme pour ces options. Les opposants cet argument soutiennent quil serait encore difficile dexpliquer et de faire accepter cette option par un public qui comprend et accepte la rgle antidficit. Cependant, vu quelle se traduirait habituellement par des excdents, cette option prsente un message plus clair (et plus vendeur ) que le simple quilibre sur le cycle qui nest pas aussi visiblement ancr que lobjectif antidficit (toujours lquilibre ou lexcdent) ou cette option (habituellement un excdent). Il peut tre difficile dtablir rapidement une distinction entre cette option et la rgle actuelle, tant au plan de lexplication au public que de lincitatif comportemental qui en dcoule. Dans ce dernier cas, si lobjectif dexcdent devait devenir dans lesprit du public et des politiciens un excdent minimal (plutt quun excdent moyen pour lensemble du cycle), il fonctionnerait comme lobjectif antidficit et maintiendrait lincitatif actuel intgrer un facteur de prudence implicite dans les projections budgtaires.

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Enfin, linstar de lobjectif dquilibre sur le cycle, il subsiste dans ce cas-ci des difficults techniques au chapitre des prvisions conomiques et du suivi pour dterminer o en est lconomie lintrieur du cycle conomique, o elle se trouvera vraisemblablement au cours de la priode de prvisions et, en consquence, comment et dans quelle mesure le gouvernement pourrait devoir rajuster ses plans. La dure du cycle ne peut tre prcise, mais elle serait vraisemblablement plus longue que le cycle politique du gouvernement. (iv) Comparaison des options

Puisque deux des options prvoient ltablissement dobjectifs pour tout le cycle conomique plutt que pour une anne, plusieurs enjeux techniques supplmentaires doivent tre examins. Comment se dfinit le cycle conomique? Comment en dtermine-t-on le dbut et la fin? Au sens strict, un cycle conomique complet peut tre mesur partir dun point donn du cycle jusquau mme point du cycle suivant, cest--dire que lon peut mesurer de sommet sommet du point le plus lev dun cycle au point le plus lev du cycle suivant ou de creux creux (du point le plus bas au point le plus bas du cycle suivant) ou en utilisant toute autre paire de points comparables entre ces sommets ou creux. Au plan pratique, le cycle devrait tre mesur partir du point o le plein emploi ou lutilisation totale de la capacit a t atteint pour la dernire fois aprs un ralentissement jusquau point o il est atteint la fois suivante (galement aprs un ralentissement). Les conomistes dsignent ces repres lintrieur du cycle comme les points auxquels lcart de production a t combl. Cet cart reprsente la diffrence entre le niveau de production rel atteint et le niveau que pourrait atteindre lconomie si les ressources physiques et humaines taient utilises leur pleine capacit (sans plus). Dans un cycle conomique type, lconomie se situera parfois au-dessus et parfois au-dessous de son potentiel, cest--dire quon retrouvera la fois des carts de production ngatifs et positifs. La taille et la dure de ces carts varient dun cycle lautre; cest pourquoi il serait complexe dutiliser la rgle datteinte de lquilibre moyen sur le cycle comme la base de la politique budgtaire. Si le gouvernement du Canada dcidait de passer un objectif de budget quilibr sur le cycle, la plupart des conomistes sentendraient pour dclarer que lconomie canadienne sapprte liminer lcart de production; selon les prvisions conomiques les plus actuelles, il y parviendra au plus tard au milieu de 2006. Par consquent, le dbut du prochain cycle conciderait avec lexercice budgtaire 2006-200754.

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Le gouvernement britannique utilise actuellement, dans ses projections budgtaires, lexercice 2006-2007 pour indiquer la fin du cycle conomique du Royaume-Uni et le dbut du cycle suivant.

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Le choix dun objectif budgtaire court terme ne devrait pas se fonder entirement sur des motifs dconomie politique commodes ou sur le point de vue accept des analystes conomiques et financiers. La justification dun objectif particulier doit tre nonce et dfendue clairement dans des termes qui peuvent tre compris par les responsables des politiques et par le public auquel ils doivent ultimement rendre des comptes. Par ailleurs, une rgle budgtaire efficace doit tre dfendable au plan analytique, aussi difficile soit-il de lexpliquer un auditoire non technique, sinon lobjectif budgtaire pourrait se traduire par des distorsions vitables au chapitre des politiques, par exemple, des occasions rates de prendre des initiatives de rduction des impts ou des initiatives de dpenses. Comme nous lavons vu ci-dessus, chaque option dobjectif budgtaire comporte ses avantages et ses inconvnients. La rgle antidficit est trs valable pour certains aspects de lconomie politique (facile expliquer, repre non ambigu de suivi et dvaluation des rsultats), mais faible dautres gards (incidence sur la crdibilit). Au plan conomique, elle est dfendable, car elle mne la rduction de la dette, mais cet avantage peut comporter un cot plus lev que ncessaire pour ce qui est des possibilits auxquelles on renonce relativement aux initiatives de dpenses et de rduction des impts court terme55 et des rpercussions macroconomiques de ses tendances procycliques. Lobjectif dquilibre sur le cycle est trs dfendable au plan analytique, car il nentrane aucun cot rattach la renonciation des possibilits, dans la mesure o il peut tre mis en uvre avec succs. Le problme conomique pratique est le suivant : il est beaucoup plus facile dnoncer que de raliser latteinte de lquilibre budgtaire ajust pour le cycle. Pour dterminer la position de lconomie dans un cycle, il faut faire preuve de plus de prcision dans les prvisions court terme quon peut le faire dans la pratique. Par ailleurs, la distinction entre les facteurs cycliques et les facteurs structurels qui influent sur la performance budgtaire reprsente un important dfi. Sur le plan de lconomie politique, il serait relativement difficile de faire accepter cette option, car on ne peut expliquer et rationaliser facilement la cible budgtaire; qui plus est, on scarte ici de faon marque de la rgle qui prvaut depuis llimination du dficit. La rgle du solde positif sur le cycle visant un excdent moyen comporte plusieurs avantages dont le plus important tient au fait quelle nest que peu diffrente de la rgle actuelle, car elle exige la ralisation dun excdent. Il conviendrait de prciser que lexcdent moyen ne constitue pas le nouveau point zro cest--dire quil sagit dune moyenne sur le cycle, et non dun seuil
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videmment, long terme, elle offre davantage de possibilits pour les mmes initiatives de dpenses et de rduction des impts. Par consquent, elle doit tre plus correctement perue comme un compromis entre la consommation de services gouvernementaux actuelle et future et(ou) les rductions dimpt actuelles et futures.

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atteindre chaque anne, quelle que soit la situation. On peut la rattacher aisment lobjectif budgtaire long terme dj admis dabaisser le ratio de la dette au PIB 25 % au cours de la prochaine dcennie. Le dfi technique consiste dterminer la position de lconomie lintrieur du cycle et dtablir une distinction entre les rpercussions cycliques et structurelles sur les composantes budgtaires. Il convient de souligner un dernier lment. Selon une tendance persistante du domaine de la politique budgtaire, les gouvernements qui connaissent des dficits structurels sont confronts un processus difficile et souvent prolong de retour lquilibre. Il est beaucoup plus facile de se prsenter au public avec un excdent qui doit tre affect quavec un dficit qui doit tre limin. Lexprience du Canada entre le milieu des annes 1980 et le milieu des annes 1990 illustre bien ce problme. Cependant, on a not un grand nombre de cas rcents parmi les autres pays du G-7: la France, lAllemagne, lItalie, le Japon et les tats-Unis o les gouvernements ont des difficults assumer les consquences politiques ngatives qui dcouleraient de la rduction des dpenses ou de laugmentation des impts ncessaires pour quilibrer leur budget. Ces dfis doivent tre pris en compte lorsquon envisage de passer une autre option et de dlaisser lobjectif antidficit actuel. Le gouvernement doit dcider de la faon dont il souhaite quilibrer les avantages et les dsavantages relatifs lconomie politique et lincidence conomique des trois rgles possibles. Tout compte fait, la discussion ci-dessus porte lauteur conclure que la troisime option cibler un solde positif sur le cycle est celle quil convient de recommander, non pas parce quelle prsente un compromis entre les deux autres, mais bien parce quelle tient compte des points forts des deux autres options et quelle vite certaines de leurs faiblesses. Recommandation 10 : Passer dun objectif antidficit une rgle budgtaire visant dgager un excdent moyen sur le cycle conomique. (v) Traitements des surprises budgtaires

Quelle que soit loption choisie, une certaine prudence doit tre intgre aux prvisions budgtaires. Les caprices des prvisions conomiques le moment o lconomie ragit aux chocs externes et lvolution de la politique, les chocs imprvus proprement dits requirent lintgration dune marge derreur dans les prvisions budgtaires. De mme, certains changements au chapitre des rsultats budgtaires, tant sur le plan des revenus que des dpenses, ne peuvent tre projets avec prcision et, plus particulirement dans le cas des revenus, peuvent demeurer difficiles mesurer de manire prcise, mme aprs que la priode budgtaire soit termine. Cette constatation soulve elle aussi le besoin dintgrer un facteur officiel de prudence dans les projections.

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La marge derreur sera la plus importante dans le cas de la rgle antidficit. Pour sassurer que le gouvernement ne subit pas un dficit, quelle que soit la conjoncture conomique, il a besoin dune rserve de 7 9 milliards de dollars dans les prvisions budgtaires. Mme si le gouvernement devait adopter lune des rgles concernant le solde budgtaire ajust pour le cycle, qui donne la possibilit denregistrer des dficits, il aurait avantage se protger en vue daccrotre la probabilit datteindre ses objectifs. Une rserve correspondant 1 % des flux de revenus (prs de 2 milliards de dollars selon les niveaux actuels) reprsenterait un seuil. Mme en intgrant un facteur de prudence explicite (peut-tre important) aux prvisions, des retombes imprvues sont toujours possibles. En vertu de nimporte laquelle des options abordes, le gouvernement devrait prvoir une faon de rpartir ces excdents surprises . Lune des principales critiques concernant la faon dont le gouvernement du Canada gre les excdents imprvus lexception des doutes au sujet de leur caractre surprise rside dans le fait quils surviennent (ou sont constats) plutt vers la fin de lexercice, au moment o le nombre doptions daffectations est limit ou aprs la clture des tats financiers, lorsque la rduction de la dette de facto reprsente la seule option. Ce fut l un lment important du problme de crdibilit dont il a t question aux sections prcdentes du prsent rapport. Cette situation fait ressortir le besoin dune procdure ou dun cadre plus cohrent, mme formel, pour traiter les cas surprises . Lune des possibilits consisterait dresser, lavance, une liste des affectations que le gouvernement pourrait envisager sil recevait des revenus imprvus (ou sil tait confront des dpenses plus faibles que prvu). Le gouvernement pourrait tablir ces affectations dans chaque budget annuel et il pourrait demeurer vague sur leur emploi, en prcisant par exemple simplement le pourcentage gnral du gain imprvu qui serait affect chaque poste de dpenses et aux rductions de limpt et de la dette56. Bien que lon prtende souvent que les rductions permanentes dimpt ont tendance tre rejetes parce que le gouvernement ne peut tre convaincu que ces surprises se poursuivront (et ne seront plus des surprises), les rductions ponctuelles dimpt ne sont pas pour autant hors de question. Ce rapport na pas pour mandat de discuter des points favorables et dfavorables des rductions dimpt ponctuelles, mais plutt de prsenter cette option comme une affectation plausible dun gain fortuit. Pour ce qui est des initiatives de dpenses de fin dexercice, le gouvernement a t critiqu par certains pour avoir mis sur pied des fondations auxquelles des excdents imprvus ont t affects, mais sur lesquelles le Parlement exerce peu ou pas de contrle aprs coup, et dont le bien-fond na pas t discut
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Dans le cas de loption dun excdent budgtaire, le remboursement de la dette pourrait reprsenter un acompte visant garantir latteinte de lobjectif ou il pourrait sagir dun ajustement de cet objectif.

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auparavant. Une faon de contourner ce problme consiste intgrer la provision de dpenses pour ventualits prvue au budget une description des priorits de dpenses ponctuelles. En effet, on pourrait dresser une liste de ces possibilits lies aux priorits et objectifs globaux noncs dans le budget de lanne. Le processus peut tre port un niveau plus formel. Le Canada pourrait suivre lexemple de certains autres pays (notamment les Pays-Bas) en dposant un projet de loi qui nonce les dtails de laffectation des gains imprvus. Encore une fois, le tout devrait tre li aux priorits et objectifs stratgiques du gouvernement. Le principal avantage de cette solution rside dans le fait quelle donnerait au Parlement loccasion de discuter et de dbattre des critres qui doivent tre appliqus aux excdents surprises futurs. Il semble que mme les montants surprises dcouverts lors de la clture des tats financiers ne sont pas labri de lexamen quant leur affectation. La plupart des observateurs sont davis que tout excdent supplmentaire relev aprs le 31 mars doit tre appliqu la rduction de la dette. Cependant, si une disposition est adopte avant le 31 mars, il existe en fait un nombre limit de solutions de rechange quant laffectation de ces montants. Les rgles comptables permettraient des mesures lgislatives qui prciseraient la faon daffecter rtroactivement les excdents dcouverts six mois aprs la fin de lexercice, soit entre des rductions de limpt, des activits tablies qui ne font pas partie des activits fdrales, notamment des fondations et des fiducies provinciales, et le remboursement de la dette. Recommandation 11 : Si la rgle antidficit est retenue, prvoir dans chaque budget laffectation ventuelle des excdents surprises entre les rductions dimpt, les initiatives de dpenses et le remboursement de la dette. Les propositions particulires au sujet de la faon daffecter des montants imprvus sapparentent davantage lobjectif antidficit, pour lequel la faon datteindre efficacement lobjectif est dtermin une fois lan. Dans les deux autres options, lvaluation du respect de lobjectif est tablie de faon cumulative sur plusieurs annes. Puisquil faut atteindre un solde moyen (zro ou positif) sur le cycle, le solde se situera en de de la moyenne au cours de certaines annes, supposant un dficit au moins dans le cas du solde zro, et se situera au-dessus de la moyenne dautres annes. Les surprises, quelles soient positives ou ngatives, saccumuleront et ne paratront que vers la dernire phase du cycle, lorsque lon peroit que lcart de production de lconomie sera combl court terme.

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Labsence dune cible fixe annuelle lintrieur des options dquilibre sur le cycle soulve deux questions particulires. Au cours dune anne donne, il ne ressortira pas clairement que le rsultat budgtaire est adquat cest--dire conforme lobjectif moyen terme dquilibre ou dexcdent. Il sagit l dune difficult, dj mentionne aux sections prcdentes, de dterminer si lexcdent ou le dficit de lexercice en cours est purement cyclique et doit tre nglig, ou encore sil est partiellement structurel et pourrait ncessiter lajustement de la politique. La deuxime question a trait la modification de la politique qui doit tre envisage vers la fin du cycle (cest--dire lorsque lcart de production a t combl). Sil parat vraisemblable que le gouvernement ralisera un solde infrieur son objectif cumul dun dficit ou dun excdent moins lev que prvu doit-il rajuster sa politique court terme (par des hausses dimpt et/ou des rductions de dpenses) pour sassurer de respecter son objectif? Puisque le gouvernement risque de commencer le cycle suivant en prsentant un budget dficitaire ou un niveau dendettement plus lev que prvu, la dmarche prudente prvoirait lajustement immdiat de la politique pour faire en sorte que lobjectif du cycle en cours est atteint et que le gouvernement amorce le cycle suivant sur une bonne note. Cette exigence est importante pour maintenir la crdibilit budgtaire. Si le problme rside dans le fait que le gouvernement semble susceptible de dpasser son objectif cumuler un excdent plus important que prvu il aura le choix dutiliser le rsultat surprise pour rduire les impts, augmenter les dpenses ou rduire davantage la dette. Compte tenu du fait que la surprise sest tendue sur tout le cycle plutt que davoir marqu une anne, on peut en dduire quil conviendrait dappliquer une initiative permanente au chapitre de limpt ou des dpenses plutt quune mesure ponctuelle. Deux des options de la rgle budgtaire court terme comportent spcifiquement le remboursement de la dette57 et sont lies, volontairement ou non, lobjectif plus long terme concernant le ratio de la dette au PIB. Il serait donc utile dexaminer la justification associe cet objectif. (vi) Ratio de la dette au PIB objectif budgtaire long terme

Il nexiste pas dunanimit parmi les conomistes au sujet du ratio optimal de la dette au PIB vers lequel devraient tendre les gouvernements. Nous ne tenterons pas dans le prsent rapport daborder ou de rsumer la masse danalyses ou de documents empiriques sur le sujet. Cependant, la dtermination dun ratio cible
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La rgle antidficit actuelle comporte un lment explicite de remboursement de la dette (la fraction inutilise de la rserve pour ventualits), mais il ne sagit pas dune disposition inhrente dune telle rgle. Le ciblage explicite dun excdent, en moyenne, sur la dure du cycle, sous-entend laffectation de lexcdent au remboursement de la dette (ou un fonds spcial dont largent sera prlev plus tard selon des conditions particulires).

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de la dette au PIB comporte deux lments cls. Premirement, la prise en compte de la viabilit budgtaire long terme, cest--dire la capacit budgtaire qui permet au gouvernement de financer ses obligations lavenir, notamment les obligations lgard desquelles le gouvernement sest engag et celles au titre desquelles il sera forc dengager des ressources pour des raisons dmographiques et autres au cours des dcennies suivantes. En corollaire, on note les cots qui seront imposs aux gnrations futures de la population active, tant pour le service de la dette que pour le financement, par leurs impts et contributions, des engagements actuels et futurs. cet gard, la baisse soutenue du ratio de la population en ge de travailler celle des retraits soulve la question de lquit entre les gnrations. Exprime dune autre faon, les baby-boomers ont caus laccroissement de la dette, et les gnrations futures, moins nombreuses, crouleront sous le poids de la majeure partie du fardeau du service de la dette et du cot des programmes permanents sant et rgimes de retraite publics dont les baby-boomers la retraite profiteront dune manire disproportionne. Cet lment est donc favorable la rduction du fardeau de la dette par rapport la capacit den assurer le service (ratio de la dette au PIB) avec une bonne diligence, pour le fixer un niveau convenu. Le gouvernement a tabli son objectif 25 % et les conomistes canadiens sentendent gnralement pour dclarer que ce pourcentage est raisonnable. Certains pourraient soutenir, toutefois, que laccent plac sur la rduction du transfert du fardeau budgtaire entre les gnrations ncessite ltablissement dun objectif quelque peu moins lev, disons de 15 % 20 %58. Recommandation 12 : Fixer lobjectif du ratio de la dette au PIB (sur 10 ans) un niveau infrieur sa valeur actuelle de 25 % (cest--dire entre 15 % et 20 %) pour tre en mesure de relever les dfis budgtaires futurs. En labsence dune rduction directe de la dette sur une base nominale, lobjectif du ratio de la dette au PIB serait atteint en un peu plus de 10 ans en supposant une croissance tendancielle (une croissance denviron 5 % du PIB sur une base nominale et de 3 % en termes rels)59, mesure que le dnominateur en hausse constante (PIB) abaissera le ratio. Toutefois, plusieurs motifs laissent entendre quun objectif de remboursement de la dette sur une base nominale devrait tre intgr au processus.

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Voir Scarth et Jackson (1998), par exemple. La croissance tendancielle (ou de la capacit) se rapporte un rythme dexpansion conomique qui correspond la croissance de la capacit de lconomie, qui se compose (approximativement) du taux de croissance de la population active (1 %) et de la croissance de la productivit long terme (value 2 %). Il en dcoule un taux rel de 3 % auquel on ajoute linflation prvue (2 % selon les estimations), pour une croissance de 5 % sur une base nominale.

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Tout dabord, comme nous lavons constat au cours de la dernire dcennie, la croissance peut dvier sensiblement et de faon persistante de la tendance. Au cours de la deuxime partie des annes 1990, la croissance a dpass la tendance et les surprises budgtaires positives faisaient partie des avantages raliss. Depuis 2000, moment partir duquel la croissance a t infrieure la tendance, le Canada a enregistr une meilleure performance conomique que les rsultats antrieurs auraient pu nous amener prvoir en situation de ralentissement de lconomie. Comme la soulign lune des personnes consultes, il est possible quaprs avoir enregistr pendant une dcennie des surprises positives provenant dans une grande mesure du rendement suprieur et imprvu de lconomie amricaine, nous soyons confronts par un renversement vers la moyenne cest--dire une dcennie de surprises ngatives. mesure que lconomie des tats-Unis apporte les correctifs ncessaires pour rgulariser ses dficits budgtaire et du compte courant, nous pourrions en subir le contrecoup sous forme dune plus faible croissance aux tats-Unis et de lapprciation du dollar canadien. En fait, nous ne pouvons compter entirement sur les projections de croissance tendancielle pour nous assurer que la rduction vise du ratio de la dette au PIB puisse prendre entire la forme dune hausse du dnominateur, le PIB. Mme si la croissance atteint les rsultats prvus, il existe des motifs distincts de recommander une rduction du niveau de la dette sur une base nominale. La diminution de la dette saccompagne de baisses correspondantes de ses frais de service. Cette situation a non seulement pour effet de rduire la vulnrabilit la volatilit des taux dintrt, mais galement de dgager des ressources moyen terme pour la rduction des impts et pour des initiatives de dpenses. Elle accrot galement la marge de manuvre plus long terme afin de relever les dfis dmographiques qui influeront sur la capacit budgtaire. La porte de ces dfis peut tre projete, mais elle pourrait bien tre plus importante que ne le laissent entrevoir les attentes actuelles. Les tenants de lutilisation de la marge de manuvre supplmentaire pour rduire les impts mentionnent galement une incidence positive sur le niveau de vie, car la rduction de limpt sur le revenu demploi encourage un plus grand effort au travail et accrot la productivit. Une baisse de limpt sur les bnfices des entreprises favorise une augmentation des dpenses dinvestissement et (encore une fois) une hausse de la productivit. La mesure dans laquelle les excdents servent rduire la dette60 dterminera aussi quelle vitesse le ratio de la dette au PIB reculera pour atteindre la cible actuelle. On peut formuler des arguments raisonnables pour fixer le ratio un niveau infrieur 25 %, cest--dire 20 % ou mme 15 % daprs les motifs lis

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Lobjectif dexcdent selon la rgle du solde positif ou la rserve pour ventualits de 3 milliards de dollars selon la rgle antidficit actuelle.

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lquit entre gnrations, formuls ci-dessus. Cependant, quel que soit lobjectif, il convient de se demander ce qui se produira lorsque lobjectif sera atteint. La dcision du gouvernement de stabiliser le ratio de la dette au PIB lorsque le niveau cible est atteint lobligerait se retrouver dans une situation de dficit structurel, cest--dire quil cumulerait un faible dficit, en moyenne, sur le cycle. Si le PIB augmente, la dette doit progresser au mme rythme pour stabiliser le ratio. Il faudra alors passer dun objectif dexcdent un objectif de dficit de 1,25 % du PIB61 sur le cycle. Du point de vue actuel, cest--dire une rgle antidficit bien ancre, une telle situation peut sembler bizarre, voire absurde. Cependant, non seulement le calcul arithmtique parat-il invitable, mais une certaine logique semble galement sy rattacher. Les pressions exerces sur le cot des soins de sant62 et peut-tre dautres services destins aux ans, combins la diminution de la part de la population en ge de travailler, laissent entendre quil ne serait peut-tre pas draisonnable denvisager le cumul soutenu de dficits modrs au milieu de la prochaine dcennie. Mme si un tel dplacement ne pose pas de problme technique, les considrations lies lconomie politique et aux marchs financiers exigeraient une phase de transition annonce en bonne et due forme. 4.4 Changements institutionnels possibles

Par changement institutionnel , nous nentendons pas un changement modr ou mme important des mthodes existantes de prvisions budgtaires, mais plutt lintgration au processus de nouveaux participants cest--dire des particuliers ou des organismes dont le rle consisterait faire progresser sensiblement les prvisions budgtaires ou le processus danalyse des politiques, voire les deux. titre dexemple, mentionnons lembauche, par le Comit des finances de la Chambre des communes, de prvisionnistes conomiques du secteur priv chargs de fournir des mises jour trimestrielles des prvisions. Cependant, avant de proposer dautres nouveaux arrangements institutionnels, il importe de se rappeler le vieil adage : lorsque vous proposez une solution, assurez-vous dabord que vous avez vritablement un problme rgler, puis ensuite, que la solution propose soit la bonne. Dans ce cas, lanalyse et les lments de preuve prsents la section 3 jettent un doute srieux sur la constatation voulant que le problme se situe au niveau de la prcision
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Si le PIB nominal crot de 5 % par anne (taux tendanciel), la dette sur une base nominale doit augmenter au mme rythme. La taille de laugmentation de la dette correspondra 25 % de la valeur de la progression du PIB, soit 1,25 % pour un taux de croissance de 5% du PIB. 62 Robson (2002) estime que leffet du vieillissement de la population aura pour effet de hausser le taux de croissance des cots des soins de sant denviron un point de pourcentage par anne au-del du niveau que produiraient le taux dinflation et le taux dutilisation major (page 1).

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proprement dite des prvisions budgtaires. Il ne fait pas de doute quil existe des diffrences entre les projections budgtaires et les rsultats. Il nexiste pas dambigut non plus au sujet de la nature unidirectionnelle des erreurs de prvision budgtaire les dficits taient moins imposants et les excdents, suprieurs aux prvisions, chaque anne depuis 1995-1996. Les erreurs au titre des prvisions conomiques ont jou un rle important dans les surprises pendant plusieurs annes, mais nont pas dfinitivement t un facteur persistant. En effet, au cours de certaines annes, une plus grande prcision des projections conomiques aurait sous-entendu des excdents moins imposants que prvu. Les rvisions des donnes qui, aprs coup, ont modifi les bases de calcul des prvisions conomiques et budgtaires, ont influ de faon plus constante sur la prcision des prvisions. Enfin, comme on le soutient la section 3.7, la rgle antidficit est vraisemblablement le facteur cl qui explique la sous-estimation constante des excdents au cours des huit dernires annes. Si nous appliquons ladage prcit et les lments de preuve prsents la section 3 pour valuer la solution rcente du Comit des finances, la question qui se pose est la suivante : Quel problme cette solution vise-t-elle rgler et le fera-t-elle efficacement? partir des commentaires formuls par le Comit, il semble que ce dernier estime ne pas recevoir suffisamment dinformation au plan de la frquence et du contenu au sujet de la situation budgtaire du gouvernement fdral en cours dexercice. Sil sagit vraiment de la proccupation en cause, la suggestion prsente la section 4.1, savoir que le ministre des Finances fournisse au Comit des mises jour budgtaires plus frquentes et compltes, constitue, tout le moins, une solution moins coteuse63. Puisquen vertu de la nouvelle entente, le ministre est invit offrir son aide aux conomistes embauchs par le Comit, celui-ci obtiendra les mmes donnes budgtaires quil peut recueillir auprs du ministre. Si les membres du Comit doutent de linformation fournie actuellement par le ministre, pourquoi feraient-ils il davantage confiance ces mmes renseignements, une fois filtrs par des conomistes indpendants? Plus important encore, la question consiste dterminer si des changements institutionnels sont susceptibles dajouter une relle valeur aux prvisions et au suivi court terme. Lanalyse expose dans le prsent rapport laisse entendre que, dans la partie du processus lie aux prvisions conomiques, une rduction de lampleur et de la frquence des rvisions des donnes pourrait influer de faon perceptible sur la prcision des prvisions. Une meilleure comprhension de la sensibilit des principales composantes des revenus par rapport la variation du PIB sur une base nominale pourrait galement accrotre le degr de prcision. Ces deux points sont noncs dans le dbat sur lamlioration des
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Dans une proportion denviron 320 000 $ par anne, daprs la rserve constitue pour lembauche dconomistes indpendants.

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donnes, la section 4.2. Toutefois, la faon de rgler ces problmes nexige pas la mise sur pied dun nouvel organisme. Enfin, si le vritable coupable des excdents surprises est la rponse prvisible du systme une rgle budgtaire antidficit, lembauche dconomistes indpendants pour surveiller et produire les prvisions budgtaires, de concert avec le ministre des Finances, ne rsoudra pas non plus ce problme. Il faut plutt un changement dobjectif budgtaire qui influe sur les incitatifs la base du comportement dans le processus dtablissement des prvisions. De faon plus gnrale, il est difficile de comprendre comment un changement institutionnel qui prvoit le transfert dune partie de la responsabilit des prvisions un organisme indpendant ferait une grande diffrence quant au degr de prcision des prvisions court terme. Recommandation 13 : Que le Comit des finances de la Chambre des communes cesse de recourir aux services de prvisionnistes conomiques pour lui fournir des projections budgtaires trimestrielles. Le gouvernement fdral a dj recours des experts indpendants pour tablir des prvisions conomiques dune manire plus formelle et largie que la plupart des autres pays de lOCDE, et il reprsente la seule administration qui adopte des projections du secteur priv comme prvisions officielles dans son budget. Nous ne savons pas de faon prcise si le remplacement du processus actuel par la mise sur pied dun organisme indpendant permettrait damliorer la prcision des prvisions. De plus, il ne serait pas du tout fond de continuer de recourir des conomistes du secteur priv tout en ayant notre disposition un nouvel organisme. Cependant, aux fins dexhaustivit de lanalyse, nous examinons deux exemples dinstituts de prvision indpendants : le Congressional Budget Office (CBO), aux tats-Unis, et le Bureau de lanalyse des politiques conomiques, aux Pays-Bas. Le CBO est lun des deux organismes qui participent la prparation du budget et qui fournissent des conseils touchant lconomie et la politique budgtaire au gouvernement fdral des tats-Unis. LOffice of Management and Budget (OMB) est au service du prsident et, dans le cadre de son mandat, il prpare ses propositions en vue du budget. Il fournit galement des conseils au sujet de la politique conomique, participe llaboration des programmes, vient en aide aux dirigeants du pouvoir excutif, conseille le Congrs au sujet de la lgislation et procde une analyse de la rglementation. Son mandat dpasse largement les proccupations de nature budgtaire.

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Par ailleurs, le mandat du CBO est davantage cibl. Le CBO aide le Congrs valuer les propositions budgtaires du prsident et laborer la rsolution budgtaire conjointe de la Chambre des reprsentants et du Snat. Cette rsolution nonce les niveaux de revenus et de dpenses, de mme que les priorits de dpenses pour plusieurs annes venir. Pour tayer ces travaux, le CBO produit chaque anne des perspectives conomiques et budgtaires comportant des projections de revenus et de dpenses pour une priode de 10 ans, et se basant sur lhypothse que les lois en vigueur demeureront inchanges au cours de cette priode. Cette rfrence budgtaire est ensuite utilise par les comits du budget de la Chambre des reprsentants et du Snat pour valuer lincidence des mesures lgislatives proposes sur le budget. Outre les travaux portant prcisment sur le budget courant, le CBO possde un vaste mandat qui consiste prsenter au Congrs une analyse objective et impartiale des enjeux conomiques et budgtaires qui peuvent empiter sur les dcisions dont le Congrs dbat. Plus prcisment, le CBO prpare des perspectives budgtaires long terme qui noncent des scnarios de rechange lgard des revenus et dpenses budgtaires en vertu de groupes diffrents dhypothses conomiques (structurelles). Par exemple, les rpercussions du vieillissement de la gnration du baby-boom sur les perspectives budgtaires sont examines aux deux ans. Dautres publications rcentes du CBO ont port sur les rpercussions des plans de la Maison-Blanche pour la dfense, et sur les ajustements imminents des taux effectifs dimposition la suite des modifications apportes rcemment aux lois fiscales. ce titre, le CBO ne formule pas de recommandations stratgiques aux comits du budget du Congrs ni au Congrs proprement dit. Il a t cr et il fonctionne comme une source dinformation et danalyse indpendante et objective. Ainsi, on peut tre assur que le CBO demeure un organisme non partisan au sein du gouvernement fdral. Cette orientation est loppos de lOMB, qui joue un rle de consultation au niveau des politiques au sein de la Maison-Blanche, et ainsi, est un organisme partisan du gouvernement des tats-Unis. Lautre institution quil convient dexaminer est le Bureau de lanalyse des politiques conomiques, mieux connu sous son sigle anglais officiel, CPB, pour Central Planning Bureau selon une traduction littrale du nerlandais. Le CPB est un organisme gouvernemental indpendant dont le mandat global consiste fournir une analyse conomique objective pertinente aux fins de llaboration de politiques aux Pays-Bas. Cet organisme tablit des prvisions court, moyen et long terme de lconomie nerlandaise. Ses travaux de recherche portent, entre autres, sur le march du travail, la concurrence et la rglementation, de mme que sur les facteurs de croissance long terme et lconomie internationale.

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Dans le prsent rapport, nous nous attardons plus particulirement au rle du CPB dans les prvisions conomiques et budgtaires. Les Pays-Bas ont connu plusieurs gouvernements de coalition vu le grand nombre de partis politiques reconnus. Avant chaque lection, le CPB diffuse des prvisions conomiques qui sont utilises par tous les partis pour tablir leurs plates-formes budgtaires. Ainsi, tous les partis politiques utilisent au dpart une perspective conomique commune. Les plates-formes de tous les partis sont transmises au CPB qui calcule le cot des programmes et value leurs incidences conomiques possibles. Aprs llection, la coalition tablit une entente de coalition qui nonce la politique et les objectifs budgtaires pour le mandat du nouveau gouvernement. Ces initiatives se fondent sur les mmes perspectives conomiques du CPB que celles utilises dans la campagne lectorale. Puis, dans le processus budgtaire annuel, le CPB diffuse des hypothses conomiques sur lesquelles se fondent les prvisions conomiques et budgtaires officielles du ministre des Finances. Dans les faits, le CPB est un organisme indpendant qui relve du gouvernement et qui prpare une analyse de la politique conomique. Il constitue, la fois, une source dinformation conomique et budgtaire au sein du gouvernement il a accs des donnes qui peuvent encore tre confidentielles et un organisme indpendant qui diffuse des prvisions et des travaux de recherche de nature conomique. Il ne formule pas de recommandations stratgiques, mais il fournit plutt les bases analytiques et empiriques servant aux dlibrations relatives aux politiques. Certaines de ses publications renferment des scnarios stratgiques de rechange quutilisent les responsables de llaboration des politiques pour envisager des politiques futures. Le CBO et le CPB ont t mis sur pied et ont volu dans des contextes politiques et institutionnels diffrents. Le CBO mane dun rgime dans lequel il existe une sparation prcise des pouvoirs et des responsabilits entre les pouvoirs excutif et lgislatif du gouvernement. Il a t mis sur pied en 1974 parce que le Congrs tait davis quil avait perdu une bonne partie de son contrle sur le budget en faveur de lAdministration. Le Congrs estimait que le CBO raffermirait sensiblement les bases de linformation et de lanalyse qui lui permettraient dtablir une force de ngociation budgtaire se rapprochant de celle du prsident. En effet, le CBO devait faire contrepoids lOMB. Le CPB aurait certes pu tre tabli dans nimporte lequel des contextes politiques, mais son rle a volu et il en est venu desservir un rgime comportant un grand nombre de partis politiques au sein desquels des gouvernements minoritaires ou de coalition reprsentent le rsultat lectoral invitable. Son rle au chapitre de limplantation dune base commune pour les lments conomiques et budgtaires des plates-formes lectorales de tous les

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partis et sa participation fondamentale aux ententes de coalition sont lis ce contexte politique. Malgr labsence de structures gouvernementales comparables au Canada par rapport celles des tats-Unis et des Pays-Bas, certains aspects du mandat du CBO et du CPB pourraient avantageusement tre imports au Canada. Cependant, il existe de bonnes raisons de prtendre que leur mandat, leur structure et leurs activits densemble ne devraient pas tre adopts au Canada. Le CBO convient bien une structure gouvernementale qui comporte une nette sparation des pouvoirs excutif et lgislatif. Le budget est issu dun processus de ngociation entre ces deux pouvoirs, et ce processus peut stirer sur plusieurs mois. Le CBO est conu pour donner au Congrs le capital intellectuel ncessaire pour ngocier avec une administration jouissant dune vaste expertise conomique. Dans une structure parlementaire de type canadien, le pouvoir excutif a la responsabilit exclusive de prparer et de prsenter un budget au Parlement et de le mettre en uvre aprs son adoption. Le ministre des Finances et le gouvernement dont il fait partie doivent en bout de ligne rendre des comptes par rapport au budget et ses consquences. Le pouvoir lgislatif a pour tche de rendre le gouvernement imputable du budget proprement dit, de sa mise en uvre et de ses rsultats ultimes, de mme que de ses rpercussions. On ne croit pas que le Parlement doive tablir une structure parallle concurrentielle au chapitre de la prparation du budget. Cest pourquoi la partie du mandat du CBO qui porte sur les projections budgtaires court terme ne convient pas au Canada. Le rle du CPB en matire dlaboration des prvisions budgtaires et de budget est plus limit que celui du CBO. Il soumet une prvision conomique lexamen du gouvernement, mais les prvisions conomiques et budgtaires officielles sont prpares par le ministre des Finances; au plan technique, le gouvernement peut sloigner de la prvision du CPB, mais cette situation ne sest produite que trs rarement. Par ailleurs, le CPB fournit des mises jour budgtaires et conomiques au cours de lexercice et prpare une valuation indpendante du budget annuel. Tout compte fait, le rle du CBO et du CPB au titre des prvisions budgtaires est peu susceptible de justifier son adoption au Canada. Un nouvel organisme coul dans le mme moule ne serait pas en mesure de surmonter les difficults fondamentales qui influent sur la prcision des prvisions au Canada de faon plus efficace que ne le feraient les institutions en place. Ses projections conomiques ne seraient pas moins propices aux marges derreurs types, et cet organisme ne pourrait pas surmonter le problme que pose la rvision des donnes. Ses prvisions budgtaires devraient tre tablies dans le contexte des rgles budgtaires quapplique le gouvernement en place. Dans le langage des

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conomistes, une structure qui sapparente celles du CBO ou du CPB ne reprsenterait pas une condition ncessaire ni suffisante pour accrotre la prcision des prvisions conomiques ou budgtaires. En effet, il ne serait pas ncessairement avantageux de connatre les mmes rsultats que les tats-Unis en matire de prvisions budgtaires. Comme nous lavons dj mentionn, bien que les projections du CBO naient pas fait lobjet de biais dans lune ou lautre direction, la taille des erreurs dans les prvisions budgtaires a t plus imposante quau Canada. Dans le cas des Pays-Bas, les projections budgtaires ont affich une moins grande variance par rapport aux rsultats quau Canada, tandis que les prvisions conomiques des dernires annes sloignaient davantage des rsultats. Bien que les rles du CBO et du CPB au titre des prvisions conomiques et budgtaires court terme soient peu utiles dans le contexte canadien, le mandat largi au-del des prvisions vaut la peine dtre examin. Par exemple, le CBO analyse les consquences moyen et long terme des principales initiatives budgtaires envisages ou mises de lavant. Il fait rapport de ses constatations au Congrs et au public. Le CPB est galement charg dvaluer les consquences long terme des dcisions budgtaires ventuelles et actuelles. De mme, les deux organismes analysent les effets budgtaires des changements dmographiques et conomiques structurels (p. ex., la croissance de la productivit et les mouvements sur le march du travail). Si laccent au Canada passait des prvisions budgtaires proprement dites lanalyse budgtaire, et des prvisions court terme aux prvisions moyen terme, puis aux prvisions long terme, il serait justifi de dbattre dune initiative institutionnelle de ce genre. De bien des faons, lorientation du budget fdral et ses exigences en matire de prvision deviennent davantage axes sur le moyen et le long termes. Le budget le plus rcent renfermait un horizon de planification de 5 ans. Cette situation correspond la part accrue des engagements budgtaires long terme qua pris le gouvernement, par exemple, les ententes signes avec les provinces lautomne dernier en matire de soins de sant et de prquation64. De mme, le plus rcent budget renfermait des mesures comme des rductions de limpt des socits qui doivent entrer en vigueur dici trois cinq ans. Lengagement abaisser le ratio de la dette au PIB sur 10 ans reprsente galement un engagement long terme. Si le Parlement souhaite consacrer des ressources analyser plus en profondeur les questions dbattues au sujet de la politique budgtaire, il devrait se tourner vers cet objectif long terme. Ces ressources pourraient porter sur un certain nombre de questions dcoulant du prsent rapport.

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Bien quils aient t pris avant le budget de 2005, ces engagements ont sensiblement influ sur dautres engagements annoncs dans le budget.

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Des lments de lobjectif budgtaire li au ratio de la dette au PIB justifient un examen plus attentif quauparavant. Parmi les exemples de travaux de recherche quil pourrait tre utile deffectuer relativement lobjectif du ratio de la dette au PIB, mentionnons : lincidence des diverses hypothses touchant lvolution des taux dintrt sur les cots du service de la dette (et sur la capacit budgtaire aux fins des initiatives de dpenses et des initiatives fiscales); les effets dune rduction du niveau dendettement nominal sur lpargne nationale et sur les taux dintrt du march; les autres cibles possibles concernant le ratio de la dette au PIB et leur incidence; les options de la politique budgtaire lorsque lobjectif du ratio de la dette au PIB sera atteint. Une multitude de consquences dcoulent des facteurs dmographiques lis lge de la population canadienne, dont le Parlement pourrait souhaiter examiner les rpercussions budgtaires : lvolution de la composition des dpenses de programmes p. ex., la formation sur le march du travail et lenseignement postsecondaire, les soins de sant et le soutien du revenu des ans; les variations quant la composition des impts et transferts p. ex., la part rduite de limpt sur le revenu des particuliers provenant des revenus demploi et la part accrue provenant des gains en capital, des revenus dintrt et des revenus de dividendes; la rduction de la Prestation fiscale canadienne pour enfants; limpact net de ces changements sur les dpenses de programmes, daprs diverses hypothses faisant varier, par exemple, le rythme de croissance des cots des soins de sant et de lducation; leffet de la variation du rythme et de la composition de limmigration sur les ressources et les dpenses de programmes. Des travaux sont dj en cours au gouvernement fdral sur les rpercussions budgtaires possibles et dautres effets stratgiques du vieillissement de la population, sujet abord partiellement dans une annexe du Plan budgtaire de 2005. La majeure partie des nombreux travaux de recherche na pas t prsente dune manire accessible ou conviviale et, de toute manire, il sagit dune question en volution qui justifiera des travaux de recherche permanents. Nous envisageons un organisme dont le mandat est relativement restreint et qui serait ax sur les effets budgtaires dune gamme de changements stratgiques prospectifs et de facteurs structurels tels les caractristiques dmographiques selon lge et la croissance de la productivit. Cependant, cet organisme ne participerait pas la prparation ou au suivi des prvisions budgtaires court terme. De mme, les changements envisags au niveau des politiques devraient

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tre dune ampleur suffisante pour justifier que des ressources danalyse soient consacres leur valuation. Par consquent, un changement modr des taux dimposition, par exemple, ne ferait pas lobjet dune vaste tude, contrairement un projet de rforme de la structure dimposition globale. Il convient dinsister sur le fait quun nouvel organisme ne doit pas ddoubler la capacit de recherche qui existe dj dans ladministration fdrale aux ministres des Finances et de lIndustrie, entre autres, et la Banque du Canada. Il doit plutt utiliser ces ressources et leurs travaux ayant trait son mandat. Si on passait de la rgle antidficit la rgle de lquilibre sur le cycle, on pourrait envisager un largissement du rle de cet organisme. Comme il est discut ci-dessus, lune des principales exigences analytiques pour ladoption dune telle rgle consisterait dterminer le point o se situe lconomie lintrieur du cycle afin de suivre le solde budgtaire ajust selon le cycle. Comme il a t mentionn, il ne sagit pas dun exercice simple comportant des rponses prcises. Cette tche requiert des prvisions conomiques court terme, de mme quune analyse empirique de la croissance tendancielle long terme et/ou de la situation de plein emploi. Puisquune capacit imposante au sein du secteur priv et dans les ministres fdraux (ministre des Finances et Banque du Canada) est dj affecte ce genre de travaux de recherche, le rle du nouvel organisme consisterait suivre ces travaux, en faire rapport et traiter des effets sur les perspectives budgtaires court et moyen terme. Puisque la comparaison est invitable, il convient de mentionner que lon ne propose pas la rincarnation du Conseil conomique du Canada. Ds le dpart, le Conseil avait un mandat beaucoup plus vaste que celui envisag pour le nouvel organisme. Non seulement la porte thmatique de ses travaux de recherche tait-elle vaste, mais elle comportait un rle consultatif auprs du Parlement, prvu par la loi, dont le Conseil sacquittait en formulant des recommandations stratgiques. Son programme de recherche reposait davantage sur les enjeux de lheure que sur un programme de recherche particulier nonc (ou propos) par le gouvernement ou par le Parlement. Enfin, lorsque le Conseil a t dmantel au dbut des annes 1990, son budget dpassait 10 millions de dollars et il comptait au total environ 120 employs. Le nouvel organisme propos serait denvergure beaucoup plus rduite, il serait moins indpendant dans ses choix de sujets de recherche et davantage cibl sur les enjeux budgtaires long terme que le Conseil conomique du Canada. Au moins au dpart, il ne compterait pas plus de quatre ou cinq analystes et du personnel de soutien en nombre suffisant. Son programme de recherche devrait tre tabli en collaboration avec une institution parlementaire existante. Il devrait galement tre hberg lintrieur du systme aux fins de rapports et de supervision. Compte tenu des proccupations actuelles au sujet de la crdibilit, il ne devrait pas entretenir de lien avec le ministre des Finances. Il conviendrait de tendre vers un modle dinstitution non partisane, comme le CBO et le CPB, tant au niveau de la perception que dans les faits.

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Recommandation 14 : Crer un organisme au sein du gouvernement et lui confier le mandat de se consacrer aux rpercussions budgtaires moyen et long terme dcoulant de facteurs conomiques et dmographiques structurels. Plusieurs options concernant lhbergement de lorganisme pourraient tre viables, quoique lexamen des lments dtaills de chaque option dpasse la porte du prsent rapport. Premirement, comme le nouvel organisme serait charg deffectuer des travaux de recherche sur les enjeux budgtaires et den faire rapport au Parlement, il pourrait tre rattach la Bibliothque du Parlement, dont le mandat consiste excuter des travaux de recherche pour les comits parlementaires et les dputs. Il pourrait constituer un service de la Bibliothque et tre dot de son propre mandat spcial et de son propre personnel. Deuximement, le nouvel organisme pourrait tre un mandataire du Parlement et tre rattach, par exemple, au Bureau du vrificateur gnral. Dans la mesure o il serait appel jouer un rle de suivi budgtaire (et conomique), comme le CPB des Pays-Bas, il pourrait logiquement tre intgr une institution parlementaire ayant un vaste rle au chapitre de la surveillance et de lvaluation, comme le Bureau du vrificateur gnral. Il convient de noter quau Royaume-Uni, les prvisions conomiques et budgtaires produites par le Trsor sont sanctionnes par lquivalent du Bureau du vrificateur gnral au sein du gouvernement britannique. On pourrait aussi envisager que cet organisme soit indpendant du Parlement et se voie confier son propre mandat. Cette approche pourrait tre prfrable lintgration dans une autre organisation dont le mandat premier nest pas lanalyse ou la recherche stratgique. Si lorganisme tait indpendant, son obligation de rendre des comptes serait plus claire et lon pourrait surveiller plus facilement ses rsultats. Troisimement, lorganisme pourrait relever du Comit des finances de la Chambre des communes de la mme faon que le CBO aux tats-Unis est mandataire du Congrs et, en particulier, quil collabore avec les Comits du budget de la Chambre des reprsentants et du Snat. Incidemment, le directeur du CBO est nomm conjointement par les prsidents des deux comits. Cette dernire option pourrait tre la moins souhaitable des trois, et ce, deux gards. Il pourrait tre plus difficile dtablir lindpendance officielle et relle du nouvel organisme sil relve dun comit parlementaire. Bien quil doive collaborer avec le comit (et, par son entreprise, avec le Parlement) et donner suite ses priorits de recherche, il devrait galement disposer dune certaine marge de manuvre pour dterminer de son propre chef son programme de recherche. Il pourrait galement tre difficile au plan de la logistique dassujettir

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le nouvel organisme un comit parlementaire dont les membres (plus particulirement le prsident) sont sujets des changements plus frquents que dans le cas du Congrs des tats-Unis. Il serait donc prfrable de prconiser la structure de mandataire du Parlement qui possde sa propre indpendance ou que lorganisme relve de la Bibliothque du Parlement. On pourrait raisonnablement soutenir que de placer laccent sur lanalyse budgtaire moyen et long terme nexige pas un nouvel organisme, plus ou moins indpendant et dot dun effectif permanent. Par exemple, on pourrait mettre sur pied un conseil dexperts provenant des milieux universitaires et des affaires qui aurait pour mandat de conseiller le Parlement sur les enjeux budgtaires et conomiques moyen et long terme. Les membres ne seraient pas des fonctionnaires permanents mais feraient fonction de conseillers indpendants. Cependant, des problmes sont souvent relevs dans une structure plus informelle comme celle-ci : notamment, le mandat est assujetti des ajustements frquents, plus particulirement sil y a changement de gouvernement, et que la non-permanence sous-entend une dure de vie relativement courte. Tout compte fait, si lon attache une valeur importante la mise sur pied dun organisme relevant du Parlement et qui offre information et conseil sur les enjeux conomiques et budgtaires long terme, il conviendrait de confier ce mandat un organisme permanent. Jusqu prsent, la discussion a port sur de nouvelles institutions les conomistes rcemment embauchs par le Comit des finances de la Chambre des communes et un organisme tel le CBO ou le CPB qui serait ax sur les rpercussions moyen et long terme des activits lies la politique budgtaire. Cette solution ne tient pas compte des autres changements institutionnels qui, il y a 10 ans dj, ont commenc dcouler des recommandations du rapport Ernst & Young et qui nont cess dvoluer. Ces recommandations visaient lintgration dconomistes du secteur priv et de leurs prvisions conomiques dans le processus des prvisions budgtaires. Des dtails concernant les changements apports au fil du temps sont noncs la section 3.1 et lannexe 2-B. Les prvisions des conomistes ont t utilises directement dans les projections budgtaires des quatre dernires annes et sous une forme modifie (avec mcanisme de prudence) au cours des six annes prcdentes. Le ministre des Finances a galement ajout des cabinets de prvisionnistes (un plus petit groupe dentreprises utilisant des modles conomtriques formels de lconomie) au processus en leur faisant projeter le cheminement budgtaire moyen terme partir de prvisions conomiques de cinq ans. Les prvisions conomiques du secteur priv ont remplac efficacement celles produites par le ministre des Finances partir de son propre modle macroconomique. Comme lindiquait le rapport Ernst & Young, les prvisions

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conomiques du ministre des Finances taient en effet plus prcises que celles de tout autre prvisionniste et lemportaient sur les projections consensuelles ou moyennes du secteur priv. Il est probable que les prvisions internes du ministre des Finances seraient encore suprieures principalement car la base de ressources dont elles sont tires est plus importante que leur quivalent du secteur priv. De mme, le ministre des Finances serait protg contre les pressions exerces aux fins de groupement des prvisions, qui semblent inhrentes la nature publique des prvisions du secteur priv. Si ctait le cas, serait-il sens de retourner aux projections conomiques du ministre des Finances comme cest le cas dans presque tous les autres pays membres de lOCDE65 ou les projections doivent-elles continuer de provenir de sources extrieures du gouvernement? Si le problme portait essentiellement sur la prcision des prvisions, lexcellente fiche du gouvernement au chapitre des projections conomiques suggrerait un retour la dmarche en vigueur avant 1994. Cependant, comme en 1994, une question de crdibilit doit tre aborde. En 1994, le rendement suprieur des prvisions du gouvernement na pas empch les auteurs du rapport Ernst & Young de proposer lintgration officielle des conomistes du secteur priv dans le processus. Les mmes facteurs militeraient aujourdhui en faveur dune recommandation comparable. Dans la mesure o lon nenvisage pas srieusement de crer un nouvel organisme qui soccuperait principalement des prvisions conomiques et budgtaires court terme et cest l la recommandation formule dans le prsent rapport le gouvernement devrait continuer recourir des conomistes et des cabinets de prvisionnistes du secteur priv comme il le fait actuellement dans le cadre du processus budgtaire. 4.5 Rsum des recommandations

Transparence Pour accrotre la transparence de linformation et des mthodes dtablissement des prvisions budgtaires fdrales, il faut, comme principal objectif, relever le niveau de confiance dans le processus budgtaire proprement dit. cette fin, six recommandations sont formules au sujet de la transparence. Les trois premires concernent la ncessit que le ministre des Finances fournisse une description dtaille des liens entre les prvisions conomiques (externes) et les prvisions budgtaires des comptes nationaux (internes), et le rapprochement

65

Ltude du FMI (2005) tient particulirement compte du rle exclusif des prvisionnistes de lextrieur dans le processus canadien. Dans certains pays, les analystes du secteur priv sont recherchs pour leur expertise dans le processus budgtaire, mais leur participation nest pas formelle.

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des projections budgtaires issues des comptes nationaux et des comptes publics. Ces recommandations incluent les lments suivants : (i) dans le budget et dans La Mise jour conomique et financire, examiner tous les principaux risques et incertitudes rattachs aux prvisions conomiques, et discuter de leur incidence sur les projections budgtaires; dans les mmes documents, dtailler les rgles empiriques utilises pour tablir une estimation de lincidence, sur les catgories de revenus et sur certaines catgories de dpenses des principales variables conomiques, notamment la croissance du PIB nominal et les taux dintrt court et long terme; dans les principaux documents budgtaires, noncer les dtails du rapprochement entre les prvisions selon les comptes nationaux et les comptes publics;

(ii)

(iii)

Dans le budget, on devrait prsenter des dtails long terme (p. ex., sur 10 ans) sur les projections du ministre des Finances, de manire offrir toutes les parties intresses loccasion dvaluer adquatement la prcision des prvisions budgtaires du gouvernement. En outre, le ministre des Finances devrait publier trimestriellement, dans La revue financire, une analyse de lvolution budgtaire pour lanne en cours et des risques associs latteinte des rsultats budgtaires projets. Dans la mesure du possible, on devrait inclure aussi une mise jour complte concernant les prvisions budgtaires de lanne en cours. La dernire recommandation dans ce domaine propose au ministre des Finances daugmenter la frquence de ses sances dinformation officielles devant le Comit des finances de la Chambre des communes. Outre la comparution pour le budget et La Mise jour conomique et financire, on devrait prvoir au moins une sance dinformation supplmentaire au dbut de lt. Qualit et prcision des donnes Lamlioration de la prcision et de lactualit des donnes utilises dans les projections budgtaires et conomiques peut accrotre la prcision des prvisions proprement dites. Cette section du rapport renferme trois recommandations. La premire a trait aux estimations prpares par Statistique Canada au sujet du PIB sur une base nominale. Les prvisions budgtaires ont t touches par des rvisions persistantes la hausse au sujet de la croissance du PIB, rvisions qui ont conduit des projections des revenus en de du niveau qui aurait t fix si les rvisions avaient t connues plus tt. Il est recommand Statistique Canada et au ministre des Finances dexaminer

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conjointement les causes de cette tendance, de mme que les options qui permettraient de les attnuer. Une autre cause de limprcision des prvisions budgtaires a trait lajustement des rapports entre la performance de lconomie et plusieurs grandes catgories de revenus. Il est recommand deffectuer des travaux de recherche pour dterminer les facteurs qui ont engendr ces changements. En outre, lanalyse devrait porter particulirement sur les ajustements futurs ventuels de la sensibilit des revenus. Un meilleur suivi de plusieurs activits cls du gouvernement amliorerait la prcision des prvisions. Plus prcisment, les motifs des surprises rptes la hausse pour les bnfices des socits dtat doivent tre dtermins, et il convient damliorer le suivi de la situation financire de ces socits au cours de lexercice. Un meilleur suivi permanent des dpenses ministrielles permettrait de mieux prvoir les fonds inutiliss. Rgles budgtaires Lobjectif budgtaire en vertu duquel le gouvernement fdral exerce son activit depuis 1997 prvoit quaucun dficit ne doit tre enregistr pour quelque raison que ce soit. Une conclusion importante ressortant de lanalyse de la prcision des prvisions est que la rgle antidficit fut une cause importante des excdents surprises persistants la fin de chaque exercice. Il est recommand que le gouvernement envisage dadopter une rgle diffrente qui convienne davantage la situation budgtaire et son accent plus marqu sur les engagements moyen et long terme. Le rapport traite des avantages et dsavantages de trois options : maintenir la rgle antidficit, atteindre un quilibre zro pendant le cycle conomique et cibler un excdent modr, en moyenne, pendant le cycle. Les principales diffrences entre la rgle actuelle et les deux autres solutions de rechange sont les suivantes : (i) Les objectifs dquilibre et dexcdent sur le cycle permettent des soldes dficitaires lorsque la conjoncture conomique le justifie, notamment en priode dimportants ralentissements conomiques. Bien que limprcision inhrente des prvisions conomiques (et budgtaires) ncessite lintgration dune mesure de prudence dans les projections budgtaires, les exigences sont moindres que dans le cas de la rgle antidficit. Les excdents (ou dficits) budgtaires imprvus ne se feront sentir quaprs plusieurs annes lintrieur du cycle, plutt quune fois lan, comme cest le cas de la rgle antidficit et donc, les dcisions quant la rpartition des excdents imprvus nauront pas tre prises chaque anne quils se produisent.

(ii)

(iii)

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139

(iv)

(v)

Avec la rgle antidficit, il nexiste aucune ambigut au sujet de lobjectif annuel, pas plus quau sujet de son atteinte; une tentative visant lquilibre budgtaire ou un excdent au cours du cycle comprend lincertitude inhrente de savoir si la rgle sera suivie efficacement. Si la rgle antidficit est suivie la lettre, elle peut ncessiter des ajustements en priode de ralentissement qui accrotront la faiblesse de lconomie (cest--dire quelle est procyclique); lobjectif dquilibre ou dexcdent au cours du cycle sous-entend des rpercussions anticycliques de la part des mcanismes de stabilisation automatique.

Le rapport recommande au gouvernement fdral dadopter une rgle budgtaire visant latteinte dun excdent, en moyenne, pour lensemble du cycle. Cet objectif reprsente une diffrence beaucoup moins marque par rapport la rgle actuelle et il peut tre clairement li lobjectif budgtaire long terme, qui consiste abaisser le ratio de la dette au PIB pour le ramener 25 %, car lexcdent cumulatif serait utilis pour rduire le niveau de la dette sur une base nominale. Si le gouvernement dcide de maintenir la rgle antidficit actuelle, il devra adopter un processus plus officiel et plus structur afin de faire face aux surprises budgtaires. On devrait tablir lavance comment les excdents seraient rpartis entre les rductions dimpt, les hausses de dpenses et le remboursement de la dette. Cette mesure peut tre intgre au budget (du dbut de lexercice) et dbattue devant le Parlement dans le cadre des dlibrations entourant le budget. Ltablissement dun objectif de ratio de la dette au PIB bien en de du niveau actuel est une importante initiative rcente, plus particulirement compte tenu des pressions dmographiques auxquelles le Canada devra faire face. Le gouvernement devrait envisager la possibilit dtablir lobjectif en de de 25 % (20 % ou mme 15 %) pour faire en sorte que les dfis budgtaires puissent tre facilement relevs. Il faudra galement prparer le public lgard de la transition vers un objectif de dficit moyen rparti sur le cycle. Il sagit dune consquence invitable de la stabilisation du ratio de la dette au PIB au niveau cibl. Changements institutionnels Ce segment du rapport renferme deux recommandations principales, dont lune comporte des lments ngatifs. Il est propos de garder la mme structure de prvisions conomiques et budgtaires qui a volu au cours de la dernire dcennie. Le niveau de prcision des projections budgtaires ne sera pas sensiblement amlior par la cration de nouvelles institutions charges de les mettre au point. Les amliorations ventuelles au chapitre de la prcision qui

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sont dcrites ci-dessus peuvent tre ralises lintrieur du cadre actuel, ce qui signifie que lembauche de quatre prvisionnistes conomiques par le Comit des finances de la Chambre des communes, afin de fournir des projections trimestrielles, ne doit pas tre maintenu. Il ne convient pas non plus denvisager la possibilit dtablir un organisme semblable au Congressional Budget Office (CBO) des tats-Unis ou au Bureau danalyse de la politique conomique (ou CPB) des Pays-Bas. Cependant, si laccent est dplac des prvisions court terme vers une analyse stratgique long terme, le mandat du CBO et celui du CPB comportent tous deux des lments qui pourraient tre facilement intgrs au contexte canadien. Il est recommand de mettre sur pied un petit organisme dont le mandat consisterait faire essentiellement porter son analyse sur les rpercussions budgtaires moyen et long terme des facteurs structurels, tels que lvolution des caractristiques dmographiques sur lge et la croissance de la productivit, et des initiatives stratgiques importantes comme la modification des structures fiscales. Si le gouvernement devait adopter un objectif dquilibre ou dexcdent rparti sur le cycle, il est en outre recommand dlargir le mandat de lorganisme pour lui permettre de surveiller le solde budgtaire ajust pour le cycle et de faire rapport au Parlement ce sujet.

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TABLEAUX ET GRAPHIQUES
Tableau 1 Comparaison des estimations des erreurs dans les prvisions du solde budgtaire (en milliards de dollars)
Prvision du solde dans le budget dpos avant le dbut de lexercice Diffrence (prvision moins solde 2 rel) Solde rajust Diffrence Initiatives (rsultat sil rajuste stratgiques ny avait pas (prvision en cours eu dinitiatives moins solde 3 2 dexercice stratgiques) rajust)

Solde rel 1 (rsultat)

A. Policy and Economic Analysis Program y compris les initiatives stratgiques (PEAP-CIRANO 1) 1995-1996 -30,3 -28,6 -1,7 1996-1997 -21,8 -8,9 -12,9 1997-1998 -13,3 3,5 -16,8 1998-1999 3,0 2,9 0,1 1999-2000 3,0 12,3 -9,3 2000-2001 4,0 17,1 -13,1 2001-2002 8,2 8,9 -0,6 2002-2003 2,0 4,0 -2,0 2003-2004 4,0 9,1 -5,1 B. Policy and Economic Analysis Program sans les initiatives stratgiques (PEAP-CIRANO 2) 1995-1996 -30,3 -28,6 -1,7 0,0 -28,6 -1,7 1996-1997 -21,8 -8,9 -12,9 -0,7 -9,6 -12,2 1997-1998 -13,3 3,5 -16,8 5,9 9,4 -22,7 1998-1999 3,0 2,9 0,1 5,6 8,5 -5,5 1999-2000 3,0 12,3 -9,3 6,2 18,5 -15,5 2000-2001 4,0 17,1 -13,1 5,4 22,5 -18,5 2001-2002 8,2 8,9 -0,6 3,6 12,5 -4,3 2002-2003 2,0 4,0 -2,0 7,4 11,4 -9,4 2003-2004 4,0 9,1 -5,1 4,7 13,8 -9,8 C. Dale Orr, Global Insight 1995-1996 -30,3 1996-1997 -21,8 1997-1998 -14,0 1998-1999 3,0 1999-2000 3,0 2000-2001 4,0 2001-2002 8,3 2002-2003 2,0 2003-2004 4,0

-28,6 -8,9 3,5 2,9 12,3 17,1 8,9 7,0 9,1

-1,7 -12,9 -17,5 0,1 -9,3 -13,1 -0,7 -5,0 -5,1

142

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Tableau 1 (suite) Comparaison des estimations des erreurs dans les prvisions du solde budgtaire (en milliards de dollars)
Prvision du solde dans le budget dpos avant le dbut de lexercice Diffrence (prvision moins solde 2 rel) Solde rajust Diffrence Initiatives (rsultat sil rajuste stratgiques ny avait pas (prvision en cours eu dinitiatives moins solde 3 2 dexercice stratgiques) rajust)

Solde rel 1 (rsultat)

D. Jim Stanford, Travailleurs canadiens de lautomobile 1995-1996 -32,7 -28,6 -4,1 1996-1997 -24,3 -8,9 -15,4 1997-1998 -17,0 3,8 -20,8 1998-1999 3,0 3,1 -0,1 1999-2000 3,0 12,7 -9,7 2000-2001 3,0 18,1 -15,1 2001-2002 1,5 8,9 -7,4 2002-2003 3,0 7,0 -4,0 2003-2004 3,0 9,1 -6,1 Nota Les chiffres ayant t arrondis, leur diffrence peut ne pas correspondre au montant indiqu.
1

deux exceptions prs, les soldes rels sont ceux dclars la fin de lexercice en question. Bon nombre ont t rviss depuis, selon la comptabilit dexercice intgrale. La premire exception a trait aux rsultats utiliss par Stanford, qui sest servi des tableaux de rfrence budgtaires publis par le ministre des Finances en 2002 pour toutes les annes jusqu 2001-2002. La deuxime exception a trait lexercice 2002-2003, pour lequel PEAP-CIRANO a rajust le rsultat selon une comptabilit dexercice partielle, de faon que les donnes soient plus comparables. Dans les colonnes portant sur les diffrences, une valeur ngative indique que le solde tait suprieur aux prvisions, cest--dire quil tait sous-estim. En cas de dficit, il tait infrieur aux prvisions; en cas dexcdent, il tait suprieur aux prvisions. Une valeur positive indique le montant dont le solde se serait amlior (un dficit moins lev ou un excdent plus imposant) si les initiatives navaient pas t appliques; on constate que, depuis 1997-1998, les initiatives ont rduit lexcdent ventuel.

Sources : PEAP-CIRANO, Orr, Stanford

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

143

Tableau 2 Solde budgtaire Prvisions, rsultats et diffrences (en milliards de dollars)


Prvision du solde dans le budget dpos avant le dbut de lexercice 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 -39,7 -30,3 -21,8 -13,3 3,0 3,0 4,0 8,2 2,0 4,0 Diffrence (prvision moins solde 2 rel) -2,2 -1,7 -12,9 -16,8 0,1 -9,3 -13,1 -0,7 -2,0 -5,0 Solde rajust Diffrence Initiatives (rsultat sil ny rajuste (prvision stratgiques avait pas eu en cours dinitiatives moins solde 3 2 stratgiques) rajust) dexercice 0,0 0,0 -0,7 5,9 5,7 6,2 5,3 3,6 7,3 4,8 -37,5 -28,6 -9,6 9,4 8,5 18,5 22,5 12,5 11,4 13,8 -2,2 -1,7 -12,2 -22,7 -5,5 -15,5 -18,4 -4,3 -9,4 -9,8

Solde rel 1 (rsultat) -37,5 -28,6 -8,9 3,5 2,9 12,3 17,1 8,9 4,0 9,1

Nota Les chiffres ayant t arrondis, leur diffrence peut ne pas correspondre au montant indiqu.
1

une exception prs, les soldes rels sont ceux dclars la fin de lexercice en question. Bon nombre ont t rviss depuis, selon la comptabilit dexercice intgrale. Lexception a trait lexercice 2002-2003, pour lequel PEAP-CIRANO a rajust le rsultat selon une comptabilit dexercice partielle, de faon que les donnes soient plus comparables. Dans les colonnes portant sur les diffrences, une valeur ngative indique que le solde tait suprieur aux prvisions, cest--dire quil tait sous-estim. En cas de dficit, il tait infrieur aux prvisions; en cas dexcdent, il tait suprieur aux prvisions. Une valeur positive indique le montant dont le solde se serait amlior (un dficit moins lev ou un excdent plus imposant) si les initiatives navaient pas t appliques; on constate que, depuis 1997-1998, les initiatives ont rduit lexcdent ventuel.

Source : PEAP-CIRANO

Tableau 3a Solde budgtaire et composantes, y compris les initiatives stratgiques (en milliards de dollars)
Solde budgtaire Total des revenus Dpenses de programmes Dpenses de Diffrence programmes (dpenses prvues dans le budget Dpenses de prvues moins dpos avant programmes dpenses le dbut de relles 1 lexercice relles)2 (rsultat) 122,6 114,0 109,0 107,8 104,5 111,2 116,0 123,9 136,0 143,0 118,7 112,0 104,8 108,8 111,4 111,8 119,3 126,7 135,0 141,4 3,9 2,0 4,2 -0,9 -6,9 -0,6 -3,3 -2,8 1,0 1,7 Frais de la dette publique

Solde prvu dans le Diffrence budget dpos avant (solde prvu le dbut de Solde rel moins lexercice (rsultat)1 solde rel)2 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 -39,7 -30,3 -21,8 -13,3 3,0 3,0 4,0 8,2 2,0 4,0 -37,5 -28,6 -8,9 3,5 2,9 12,3 17,1 8,9 4,0 9,1 -2,2 -1,7 -12,9 -16,8 0,1 -9,3 -13,1 -0,7 -2,0 -5,0

Revenus prvus dans Diffrence le budget dpos avant Revenus (revenus le dbut de rels prvus moins 1 lexercice (rsultat) revenus rels)2 123,9 133,2 135,0 137,8 151,0 156,7 162,0 172,8 174,2 184,7 123,3 130,3 140,9 153,2 155,7 165,7 178,6 173,3 174,1 186,2 0,6 2,9 -5,9 -15,4 -4,6 -9,0 -16,6 -0,5 0,1 -1,5

Frais de la dette prvus Diffrence dans le budget dpos avant (frais prvus le dbut de Frais rels moins lexercice (rsultat)1 frais rels)2 41,0 49,5 47,8 43,3 43,5 42,5 42,0 40,8 36,3 37,6 42,0 46,9 45,0 40,9 41,4 41,6 42,1 37,7 35,0 35,8 -1,0 2,6 2,8 2,4 2,1 0,9 -0,1 3,0 1,3 1,9

Source : Calculs de PEAP-CIRANO et dautres sources

Tableau 3b Solde budgtaire et composantes, aprs ajustement pour les initiatives stratgiques (en milliards de dollars)
Solde budgtaire Solde rajust Diffrence (solde Solde prvu (rsultat sil dans le budget ny avait prvu dpos avant pas eu moins solde le dbut de dinitiatives lexercice stratgiques) rajust)2 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 -39,7 -30,3 -21,8 -13,3 3,0 3,0 4,0 8,2 2,0 4,0 -37,5 -28,6 -9,6 9,4 8,5 18,5 22,5 12,5 11,4 13,8 -2,2 -1,7 -12,2 -22,7 -5,5 -15,5 -18,4 -4,3 -9,4 -9,8 Total des revenus Revenus Revenus rajusts Diffrence prvus dans (rsultat sil (revenus le budget prvus ny avait dpos avant pas eu moins le dbut de dinitiatives revenus lexercice stratgiques) rajusts)2 123,9 133,2 135,0 137,8 151,0 156,7 162,0 172,8 174,2 184,7 123,3 130,3 137,7 152,7 156,0 166,0 180,3 173,4 174,1 186,3 0,6 2,9 -2,7 -14,9 -4,9 -9,3 -18,2 -0,5 0,1 -1,6 Dpenses de programmes Dpenses de Dpenses de programmes programmes rajustes Diffrence prvues dans (rsultat sil (dpenses ny avait prvues le budget dpos avant pas eu moins le dbut de dinitiatives dpenses 2 lexercice stratgiques) rajustes) 122,6 114,0 109,0 107,8 104,5 111,2 116,0 123,9 136,0 143,0 118,7 112,0 102,3 102,4 106,0 105,9 115,7 123,1 127,7 136,7 3,9 2,0 6,7 5,4 -1,5 5,3 0,3 0,7 8,3 6,3 Frais de la dette publique Frais de la dette prvus dans le Frais rajusts (rsultat sil budget dpos ny avait Diffrence avant le pas eu (frais prvus dinitiatives moins frais dbut de lexercice stratgiques) rajusts)2 41,0 49,5 47,8 43,3 43,5 42,5 42,0 40,8 36,3 37,6 42,0 46,9 45,0 40,9 41,4 41,6 42,1 37,7 35,0 35,8 -1,0 2,6 2,8 2,4 2,1 0,9 -0,1 3,0 1,3 1,9

Nota Les chiffres ayant t arrondis, leur diffrence peut ne pas correspondre au montant indiqu.
1

une exception prs, les soldes rels sont ceux dclars la fin de lexercice en question. Bon nombre ont t rviss depuis, selon la comptabilit dexercice intgrale. Lexception a trait lexercice 2002-2003, pour lequel PEAP-CIRANO a rajust le rsultat selon une comptabilit dexercice partielle, de faon que les donnes soient plus comparables. Rappelons que la prsence dune valeur ngative dans les colonnes des diffrences peut sexpliquer de diffrentes faons. Par exemple, dans la colonne relative au solde budgtaire, une valeur ngative indiquera une sous-estimation (dficit infrieur ou excdent suprieur aux prvisions); de mme, dans la colonne des revenus, cela voudra dire que les revenus ont t sous-estims, ce qui aura contribu la sous-estimation du solde. Par contre, une sous-estimation des dpenses aura leffet inverse sur le solde budgtaire. Pour la plupart des exercices examins, les dpenses ont t survalues; les diffrences positives qui en rsultent ont elles aussi contribu la sous-estimation du solde.

Tableau 4 Composantes des revenus et dpenses rels


19941995 Total des revenus (G$) % du total des revenus Impt sur le revenu des particuliers Impt sur les bnfices des socits Cotisations dassurance-chmage ou dassurance emploi TPS Droits de douane Accise, autres taxes sur lnergie Revenus fiscaux divers Revenus non fiscaux Total des dpenses (G$) % du total des dpenses Frais de la dette publique Dpenses de programmes totales Total des dpenses de programmes (G$) % du total des dpenses de programmes Dpenses de programmes directes Prestations dassurance-chmage ou dassurance-emploi Prestations de la Scurit de la vieillesse Transferts dautres administrations TCSPS Transferts dautres administrations Autres 123,3 19951996 130,3 19961997 140,9 19971998 153,2 19981999 155,7 19992000 165,7 20002001 178,6 20012002 173,3 20022003 174,1 20032004 186,2

45,7 9,4 15,3 13,6 2,9 5,5 1,4 6,2 160,8

46,2 12,2 14,2 12,6 2,3 5,6 1,6 5,3 158,9

44,9 12,1 14,1 12,8 1,9 5,9 2,0 6,3 149,8

46,2 14,7 12,3 12,7 1,8 5,6 1,9 4,7 149,7

46,6 13,9 12,4 13,3 1,5 5,4 1,9 5,1 152,8

47,9 14,0 11,2 13,8 1,3 4,8 2,1 5,0 153,4

46,1 15,8 10,5 14,0 1,6 4,7 2,4 5,0 161,4

48,3 13,9 10,4 14,4 1,7 5,0 1,8 4,5 164,4

46,2 12,2 10,5 15,8 1,8 5,6 2,5 5,4 170,1

45,6 14,7 9,4 15,2 1,6 5,5 1,7 6,4 177,1

26,2 73,8 118,7

29,5 70,5 112,0

30,0 70,0 104,8

27,3 72,7 108,8

27,1 72,9 111,4

27,1 72,9 111,8

26,1 73,9 119,3

23,0 77,0 126,7

20,6 79,4 135,0

20,2 79,8 141,4

47,7 12,5 17,3 14,7 7,8

45,6 12,0 18,8 14,9 8,8

46,1 11,8 20,6 14,1 7,4

49,8 10,9 20,4 11,6 7,3

46,0 10,7 20,5 14,4 8,5

48,1 10,1 20,9 13,4 7,4

48,1 9,6 20,3 12,1 8,6

48,1 10,9 20,0 13,7 7,4

47,1 10,7 19,5 16,7 6,0

49,5 10,7 19,0 16,1 4,7

Nota Pour lexercice 2000-2001, le montant indiqu inclut lallocation au titre du cot de lnergie (transfert aux particuliers), dont la valeur stablit 1,5 milliard de dollars, soit 1,2 % des dpenses de programmes. On na toutefois pas cr une composante distincte pour ce poste particulier. Source : PEAP-CIRANO

Tableau 5 Solde budgtaire cart prvisionnel aprs ajustement pour les initiatives stratgiques, et composantes (en milliards de dollars)
19941995 Solde budgtaire Total des revenus Impt sur le revenu des particuliers Impt sur les bnfices des socits Cotisations dassurance-chmage ou dassurance-emploi TPS Droits de douane Accise, autres taxes sur lnergie Revenus fiscaux divers Revenus non fiscaux Total des dpenses Frais de la dette publique Total des dpenses de programmes Dpenses de programmes directes Prestations dassurance-chmage ou dassurance-emploi Prestations de la Scurit de la vieillesse Transferts dautres administrations TCSPS Transferts dautres administrations Autres -2,2 0,6 3,2 -1,3 0,4 -0,3 0,2 -0,4 0,0 -1,2 2,8 -1,0 3,9 0,7 3,5 0,1 -0,4 0,0 19951996 -1,7 2,9 0,2 -0,5 1,2 1,0 0,3 0,1 -0,3 0,7 4,6 2,6 2,0 1,1 0,8 0,2 -0,3 0,1 19961997 -12,2 -2,7 0,2 -1,9 0,0 -0,2 0,1 0,0 -0,9 0,1 9,5 2,8 6,7 4,5 1,4 0,3 0,2 0,1 19971998 -22,7 -14,9 -4,3 -6,3 0,3 -2,0 -0,7 0,2 -0,9 -1,1 7,8 2,4 5,4 4,2 1,7 0,1 0,1 -0,6 19981999 -5,5 -4,9 -1,5 -1,1 -1,1 0,2 0,2 0,3 -0,6 -1,2 0,6 2,1 -1,5 0,2 0,7 0,1 0,0 -2,5 19992000 -15,5 -9,3 -4,4 -2,3 -0,6 -1,2 0,4 0,2 -0,6 -0,8 6,2 0,9 5,3 3,5 2,1 0,1 0,1 -0,4 20002001 -18,4 -18,2 -8,0 -4,4 -0,6 -1,9 -0,6 -0,1 -0,9 -1,8 0,2 -0,1 0,3 0,9 0,5 -0,1 0,0 -1,1 20012002 -4,3 -0,5 -3,3 4,3 0,4 0,8 -0,9 -0,1 -0,6 -1,2 3,8 3,0 0,7 1,7 -1,5 -0,2 0,0 0,7 20022003 -9,4 0,1 -0,4 4,3 -0,6 -0,6 -0,3 -0,5 -0,3 -1,6 9,6 1,3 8,3 4,9 1,4 0,1 0,0 1,8 20032004 -9,8 -1,6 1,7 -3,1 0,0 1,6 0,4 -0,4 0,0 -1,9 8,2 1,9 6,3 1,8 0,7 -0,1 0,0 4,1

Nota Pour lexercice 2000-2001, le montant indiqu inclut lallocation au titre du cot de lnergie (transferts aux particuliers), dont la valeur stablit 1,5 milliard de dollars, soit 1,2 % des dpenses de programmes. On na toutefois pas cr une composante distincte pour ce poste particulier.

Tableau 6 Mesure de la difficult prvisionnelle


cart-type 1984-1993 1994-2003 Croissance relle Taux de chmage Croissance de lemploi Inflation selon lIPC Croissance du PIB nominal Taux des bons du Trsor trois mois Rendement des obligations de rfrence dix ans Solde du compte courant Taux de change Croissance des revenus du travail Croissance des bnfices des socits Croissance de linvestissement total des entreprises Croissance du PIB rel des tats-Unis Source : PEAP-CIRANO 2,53 1,48 1,75 1,32 3,23 2,44 1,55 8,87 5,29 1,79 20,44 7,50 1,91 1,59 1,17 0,86 1,00 2,55 1,45 1,28 18,31 3,87 1,90 21,25 5,82 1,33 cart-type/moyenne 1984-1993 1994-2003 0,96 0,15 1,12 0,33 0,55 0,27 0,16 -0,47 0,07 0,46 6,38 2,97 0,57 0,45 0,14 0,42 0,54 0,48 0,33 0,21 2,99 0,06 0,42 1,35 1,09 0,41 Autocorrlation 1984-1993 1994-2003 0,90 0,97 0,96 0,86 0,94 0,89 0,87 0,86 0,98 0,96 0,84 0,89 0,85 0,88 0,93 0,80 0,76 0,85 0,89 0,95 0,87 0,88 0,87 0,84 0,88 0,88

Tableau 7 Coefficients de corrlation carts de prvision conomique et pourcentage dcart de prvision budgtaire pour lexercice venir
Croissance du PIB rel Total des revenus Impt sur le revenu des particuliers Impt sur les bnfices des socits Cotisations dassurance-emploi TPS Droits de douane Accise, autres taxes sur lnergie Revenus fiscaux divers Revenus non fiscaux 0,36 0,18 0,17 0,71 0,38 -0,13 -0,07 -0,15 0,29 Croissance du PIB nominal 0,34 0,19 0,18 0,59 0,35 -0,19 -0,04 -0,25 0,25 Inflation du PIB 0,15 0,12 0,12 0,14 0,15 -0,22 0,01 -0,30 0,08 Taux de chmage -0,01 0,21 -0,23 -0,35 -0,15 0,52 0,28 0,27 0,02 Croissance de lemploi 0,06 -0,08 -0,21 0,41 0,58 -0,10 0,15 -0,32 0,56 Inflation selon lIPC 0,03 0,33 -0,34 0,02 0,04 0,15 0,02 0,03 -0,18 Taux dintrt court terme 0,10 -0,23 0,20 0,41 0,21 -0,17 0,11 -0,59 0,44 Taux dintrt long terme -0,15 -0,44 -0,01 0,21 0,08 -0,07 0,40 -0,53 0,47

Croissance du PIB rel Total des dpenses Total des dpenses de programmes Dpenses de programmes directes Prestations dassurance-emploi Prestations de la Scurit de la vieillesse Transferts dautres administrations TCSPS Transferts dautres administrations Autres Frais de la dette publique 0,25 0,01 -0,17 -0,70 -0,18 0,47 0,25 0,71

Croissance du PIB nominal 0,13 -0,14 -0,34 -0,58 -0,04 0,39 -0,01 0,73

Inflation du PIB -0,14 -0,32 -0,47 -0,14 0,19 0,09 -0,45 0,45

Taux de chmage -0,15 0,07 0,20 0,84 0,45 -0,44 -0,39 -0,69

Croissance de lemploi 0,17 0,00 -0,20 -0,45 -0,07 0,63 -0,10 0,45

Inflation selon lIPC -0,22 -0,15 -0,33 0,28 0,17 0,09 -0,45 -0,24

Taux dintrt court terme 0,23 -0,10 -0,14 -0,62 0,06 0,36 -0,05 0,89

Taux dintrt long terme -0,08 -0,38 -0,24 -0,51 0,07 -0,08 -0,05 0,74

Nota Les carts de prvision conomique sont fonds sur les premires estimations rvises de Statistique Canada. Source : PEAP-CIRANO

150

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Tableau 8 Incidence des carts de prvision conomique sur les prvisions budgtaires pour lexercice venir selon les sensibilits des perspectives financires dfinies par le ministre des Finances
Total des revenus (en milliards de dollars)
cart de prvision budgtaire sans les initiatives stratgiques 0,6 2,9 -2,7 -14,9 -4,9 -9,3 -18,2 -0,5 0,1 -1,6 Incidence conomique % de % de lcart lcart de sans les prvision Montant initiatives budgtaire -2,1 * * 2,4 81,7 81,7 1,0 * * 0,7 * * 2,3 * * -5,1 55,0 56,9 -4,5 24,5 27,0 5,1 * * -4,7 * * 0,5 * * Incidence conomique Montant rajust % de % de lcart lcart de sans les prvision Montant initiatives budgtaire -2,3 * * 2,2 76,8 76,8 -1,7 63,6 28,7 -4,2 28,5 27,6 -0,1 2,5 2,6 -7,5 80,7 83,6 -7,4 40,5 44,6 3,0 * * -8,5 * * -2,5 158,3 168,8

1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

cart de prvision budgtaire 0,6 2,9 -5,9 -15,4 -4,6 -9,0 -16,6 -0,5 0,1 -1,5

Total des dpenses de programmes (en milliards de dollars) cart de prvision budgtaire cart de sans les initiatives prvision stratgiques budgtaire 1994-1995 3,9 3,9 1995-1996 2,0 2,0 1996-1997 6,7 4,2 1997-1998 5,4 -0,9 1998-1999 -1,5 -6,9 1999-2000 5,3 -0,6 2000-2001 0,3 -3,3 2001-2002 0,7 -2,8 2002-2003 8,3 1,0 2003-2004 6,3 1,7 Frais de la dette publique (en milliards de dollars) cart de prvision budgtaire sans les initiatives cart de prvision budgtaire stratgiques 1994-1995 -1,0 -1,0 1995-1996 2,6 2,6 1996-1997 2,8 2,8 1997-1998 2,4 2,4 1998-1999 2,1 2,1 1999-2000 0,9 0,9 2000-2001 -0,1 -0,1 2001-2002 3,0 3,0 2002-2003 1,3 1,3 2003-2004 1,9 1,9

Incidence conomique % de lcart % de lcart de prvision sans les Montant initiatives budgtaire 0,9 23,8 23,8 -0,7 * * -0,2 * * 0,7 13,7 * 0,8 * * 0,9 16,9 * -0,1 * 3,6 -0,5 * 18,1 0,8 10,0 82,7 -1,2 * *

Incidence conomique % de lcart % de lcart sans les de prvision Montant initiatives budgtaire -3,2 308,0 308,0 3,4 130,6 130,6 1,7 60,0 60,0 1,3 54,6 54,6 1,3 59,9 59,9 0,3 30,1 30,1 0,0 * * 1,5 48,0 48,0 -0,1 * * 0,6 34,3 34,3

* Lastrisque indique que lcart de prvision budgtaire augmente une fois les ajustements faits au titre de la croissance conomique et des taux dintrt rels. Source : PEAP-CIRANO

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

151

Tableau 9 Dcomposition de lincidence associe aux prvisions conomiques sur le total des revenus
cart de prvision du niveau du PIB (G$) 0,6 2,9 -2,7 -14,9 -4,9 -9,3 -18,2 -0,5 0,1 -1,6 Pourcentage de lcart expliqu par : carts de prvision du niveau des carts de revenus et des prvision taux dintrt conomique -319,5 413,3 63,2 37,3 81,5 18,2 34,4 63,2 11,8 87,8 88,9 10,5 38,8 58,6 -492,5 601,8 -14 716,7 14 158,7 158,2 -57,4

1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

cart rsiduel 6,1 -0,5 0,3 2,4 0,3 0,6 2,6 -9,3 658,0 -08

Source : PEAP-CIRANO

Tableau 10 Prvisions budgtaires et procdures dlaboration du budget dans certains pays membres de lOCDE Tableau rcapitulatif

Australie
Aperu de la situation conomique et 1 financire 2004 Solde financier : 0,7 % du PIB Engagements financiers nets : 1,9 % du PIB Solde structurel : 0,5 % du PIB Croissance du PIB rel : 3,6% Rgles et cibles budgtaires Charter of Budget Honesty Act (1998) - Maintien de la dette un niveau prudent - Stabilit et prvisibilit du fardeau fiscal - Rapport intergnrationnel prpar tous les cinq ans nonc de stratgie budgtaire : (dans chaque budget) - Maintien de lquilibre budgtaire sur le cycle - Aucune hausse du fardeau fiscal global depuis 1996-1997 - Hausse de la valeur nette Conformit aux rgles et cibles budgtaires Ladministration fdrale se conforme ses rgles et cibles budgtaires depuis leur entre en vigueur. Processus budgtaire Le cadre de la politique budgtaire de ladministration fdrale est assujetti la Charter of Budget Honesty Act (1998). Ltat doit se conformer des normes comptables et redditionnelles dfinies lexterne et signaler tout cart par rapport ces normes. Le ministre des Finances de lAustralie produit ses prvisions conomiques et budgtaires.

Ces donnes conomiques et financires se rfrent lensemble des administrations publiques; au Canada, cela englobe les administrations fdrale, provinciales-territoriales et municipales ainsi que le Rgime de pensions du Canada et le Rgime de rentes du Qubec.
o

Sources : Perspectives conomiques de lOCDE, n 76 (dcembre 2004); publications des autorits nationales; enqutes conomiques de lOCDE portant sur des pays donns; base de donnes de lOCDE et de la Banque mondiale sur les procdures et pratiques budgtaires.

Canada
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : 1,2 % du PIB Engagements financiers nets : 31,1 % du PIB Solde structurel : 1,1 % du PIB Croissance du PIB rel : 2,8 % Rgles et cibles budgtaires Il ny a pas de cible officielle dquilibre budgtaire court terme. Lobjectif du gouvernement de ramener le ratio de la dette fdrale au PIB 25 % dici 2014-2015 a t annonc pour la premire fois dans le budget de 2004 et a t maintenu dans celui de 2005. Le Plan de remboursement de la dette vise maintenir en permanence le ratio de la dette fdrale au PIB sur une pente descendante. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Depuis ltablissement dune cible, ladministration fdrale la toujours atteinte ou dpasse. Processus budgtaire lautomne ainsi quavant la prsentation du budget, le ministre des Finances mne des consultations pousses auprs dun groupe consultatif en matire conomique. La Mise jour conomique et financire comprend des prvisions financires du secteur priv tablies selon les comptes nationaux; ces prvisions sont ensuite converties en projections selon les comptes publics, en consultation avec les cabinets de prvisionnistes du secteur priv. Au moment du budget, les projections budgtaires reposant sur lhypothse du statu quo sont mises jour partir de linformation conomique et financire la plus rcente.

Nouvelle-Zlande
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : 2,9 % du PIB Engagements financiers nets : 9,9 % du PIB Solde structurel : 1,8 % du PIB Croissance du PIB rel : 4,8 % Rgles et cibles budgtaires Fiscal Responsibility Act (1994) - Dgager des excdents lintrieur dun chancier raisonnable - Maintenir la dette brute et la valeur nette des niveaux prudents - Publier deux fois lan ses projets en matire de politique budgtaire - Dgager des excdents pour assurer la capitalisation anticipe du nouveau rgime de pensions de la Nouvelle-Zlande. - Maintenir la dette brute sur une pente descendante afin de ramener son niveau 20 % du PIB dici 2015. (Avant 2004, le ratio cible atteindre pour la dure du cycle conomique tait de 30 %.) Conformit aux rgles et cibles budgtaires Le gouvernement central sest conform ses rgles et cibles budgtaires depuis leur instauration. En 2004, il a modifi la cible relative la dette pour tenir compte de lamlioration de sa situation. Processus budgtaire Le ministre des Finances produit ses prvisions conomiques prliminaires. Les prvisions dfinitives sont rajustes en fonction de nouvelles donnes disponibles, des commentaires dun groupe externe de spcialistes et de discussions tenues avec des reprsentants du secteur priv. Diffrents scnarios sont analyss en complment des prvisions du scnario de base. Seul le ministre des Finances produit des prvisions budgtaires pour lexercice en cours et les trois suivants. LInland Revenue Department produit dautres prvisions portant sur les revenus, qui sont publies dans les documents budgtaires.

Sude
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : 0,5 % du PIB Engagements financiers nets : 3,8 % du PIB Solde structurel : 0,6 % du PIB Croissance du PIB rel : 3,3 % Rgles et cibles budgtaires Loi de 1996 sur le budget et les finances - Plafonds fixs en termes nominaux sur un horizon de trois ans lgard de 27 catgories de dpenses. - Excdent moyen gal 2 % du PIB au cours du cycle. - Exigence dquilibre budgtaire applicable aux administrations locales depuis 2000. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Le gouvernement central a respect les plafonds de dpenses chaque anne depuis leur entre en vigueur. Toutefois, il semble peu probable que lobjectif relatif lexcdent soit atteint pour la priode de 2000 2007 (excdent moyen gal 1,3 % du PIB). Processus budgtaire Les hypothses conomiques sont tablies par le ministre des Finances, qui examine aussi les prvisions du secteur priv. Le ministre des Finances prpare les prvisions budgtaires, qui reposent sur les prvisions conomiques et les rgles fiscales en vigueur. Le processus budgtaire suit une approche descendante; il y a des plafonds pluriannuels des dpenses et une cible relative lexcdent. Les plafonds de dpenses sont la pierre angulaire du cadre budgtaire.

Royaume-Uni
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : -3,2 % du PIB Engagements financiers nets : 36,3 % du PIB Solde structurel : -3,4 % du PIB Croissance du PIB rel : 3,2 % Rgles et cibles budgtaires Code for Fiscal Stability, 1998 : - Rgle dor : emprunter (ou encourir un dficit) seulement pour les investissements au cours du cycle - Rgle de la viabilit des investissements : ratio de la dette nette au PIB 40 % au cours du cycle. Exigences redditionnelles, notamment la prsentation dun rapport prbudgtaire annuel et dun rapport sur les finances publiques long terme. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Dans son budget de 2005, le gouvernement a indiqu quil serait mme de se conformer ses deux rgles budgtaires pour le cycle en cours (de 1999-2000 2005-2006). Processus budgtaire Les prvisions reposent sur des hypothses prudentes vrifies sur un horizon mobile de trois ans. Les prvisions portant sur les finances publiques sont fondes sur un taux de croissance conomique infrieur de 0,25 point de pourcentage aux prvisions de ltat (scnario de base). Selon un autre scnario, plus prudent, le taux de croissance est infrieur dun point de pourcentage au taux utilis dans le scnario de base; ce scnario prudent est publi pour donner une ide des risques. Les rgles budgtaires sont values dans loptique du scnario de base et du scnario prudent. titre indicatif, des projections budgtaires sur 50 ans sont prsentes en annexe du budget.

tats-Unis
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : -4,4 % du PIB Engagements financiers 1 nets : 37,0 % du PIB Solde structurel : -4,2 % du PIB Croissance du PIB rel : 4,4 % Rgles et cibles budgtaires La Budget Enforcement Act (BEA), abroge en 2001, prvoyait des plafonds de dpenses discrtionnaires et des rgles de comptabilisation au moment des sorties de fonds pour les lois excutoires en matire de revenus et de dpenses. Les dpenses discrtionnaires engages au-del des plafonds ainsi que toute augmentation des dpenses ou rduction des revenus de nature obligatoire donnant lieu un cot financier net entranaient des rductions gnrales touchant les programmes non exempts. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Le niveau dendettement, fix par voie lgislative, est hauss au besoin (automatiquement dans le cas de la Chambre des reprsentants) et ne cre pas de difficults si lon veut hausser la dette. Processus budgtaire Le prsident soumet un projet de budget aux lgislateurs (le Congrs). Les chambres du Congrs adoptent une rsolution conjointe au sujet des totaux budgtaires. Le Congrs adopte les projets de loi de crdits et les dispositions lgislatives ncessaires concernant les mesures touchant les revenus et la dette. Le prsident signe les projets de loi et leur donne ainsi force de loi. LOffice of Management and Budget aide le prsident dfinir la politique conomique et financire, prparer le budget et superviser la gestion des organismes. Le Congressional Budget Office aide le Congrs valuer les projets de budget du prsident et laborer les rsolutions budgtaires. Il publie des prvisions conomiques et budgtaires non partisanes et ne formule pas de recommandations.
1

Ajust pour exclure le passif de certains rgimes de retraite demploys du secteur public, afin dobtenir une meilleure comparaison avec la dette des autres pays.

Union europenne
Aperu de la situation conomique et financire Se reporter aux donnes relatives aux pays membres de lUnion. Rgles et cibles budgtaires Le trait de Maastricht, conclu en 1992, prvoit les cibles suivantes : - Plafond du dficit : 3 % du PIB - Plafond de la dette : 60 % du PIB Le Pacte de stabilit et de croissance, adopt en 1997, est entr en vigueur en 1999 afin de resserrer les dispositions du trait de Maastricht. - Exigence consistant atteindre un solde budgtaire proche de lquilibre moyen terme. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Selon les estimations, en 2004, 5 des 15 pays membres de lUnion avaient un dficit gal ou suprieur 3 % de leur PIB, dont la France, lAllemagne et lItalie. Processus budgtaire Se reporter aux donnes relatives aux pays membres de lUnion.

France
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : -3,7 % du PIB Engagements financiers nets : 46,1 % du PIB Solde structurel : -3,1 % du PIB Croissance du PIB rel : 2,1 % Rgles et cibles budgtaires Aucune rgle ni cible budgtaire officielle, mais le pays est assujetti aux dispositions du trait de Maastricht. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Depuis 2002, le dficit de la France dpasse le seuil de 3 % prvu par le Pacte de stabilit et de croissance. Processus budgtaire Le ministre des Finances joue un rle central dans llaboration, la mise en uvre et le contrle du budget. Les hypothses conomiques sont formules par le ministre des Finances et rvises deux fois lan. Les prvisions budgtaires sont prpares par le ministre des Finances.

Allemagne
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : -3,9 % du PIB Engagements financiers nets : 54,7 % du PIB Solde structurel : -2,6 % du PIB Croissance du PIB rel : 1,2 % Rgles et cibles budgtaires Une rgle constitutionnelle impose lquilibre budgtaire lchelon fdral mais autorise les emprunts permettant deffectuer des investissements (rgle dor). La Constitution prvoit des cas dexception en priode de ralentissement conomique ou de guerre. Elle prvoit aussi que la politique budgtaire ne doit pas tre austre au point de dstabiliser lconomie ou de limiter la croissance et la prosprit. En 2003 et 2004, toutes les administrations publiques ont convenu dun pacte de stabilit de porte nationale prvoyant des plafonds de dpenses; ce pacte nest toutefois pas mis en application. Conformit aux rgles et cibles budgtaires Le plafond fix lgard des dficits dans le Pacte de stabilit et de croissance est dpass depuis 2002. La rgle dor nest pas respecte depuis quelques annes. Processus budgtaire Un conseil de planification financire, prsid par le ministre fdral des Finances, prsente des recommandations en vue de la coordination des politiques budgtaires de ladministration fdrale, des tats et des municipalits. Deux fois lan, un groupe de spcialistes publie des estimations portant sur les revenus fiscaux, la croissance conomique, etc.; ces estimations sont ensuite prises en compte par le ministre des Finances. Les prvisions conomiques sont prpares par le ministre de lconomie et sont examines par un groupe indpendant de spcialistes.

Italie
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : -2,9 % du PIB Engagements financiers nets : 96,2 % du PIB Solde structurel : -2,7 % du PIB Croissance du PIB rel : 1,3 % Rgles et cibles budgtaires Aucune rgle ni cible budgtaire officielle, mais le pays est assujetti aux dispositions du trait de Maastricht. Conformit aux rgles et cibles budgtaires LItalie respecte le plafond fix lgard des dficits dans le Pacte de stabilit et de croissance depuis 1998. Cependant, Eurostat a refus de valider les chiffres relatifs au dficit de lItalie pour 2003 et 2004; ceux-ci pourraient tre rviss la hausse et dpasser les plafonds prvus par le Pacte pour les annes en question. Le fardeau de la dette brute de lItalie est beaucoup plus lev que le plafond fix dans le Pacte (60 % du PIB). Processus budgtaire Les hypothses conomiques sur lesquelles est fond le budget sont labores linterne au ministre des Finances. Les prvisions budgtaires sont tablies par le ministre des Finances et couvrent une priode de trois ans. Les hypothses relatives la croissance conomique, qui servent la prparation des prvisions budgtaires sur trois ans, sont infrieures aux prvisions du ministre des Finances, dans une proportion pouvant atteindre 0,5 point de pourcentage. Le budget annuel comporte une rserve centrale correspondant 1,1 % de lensemble des dpenses, pour couvrir des dpenses imprvues.

Pays-Bas
Aperu de la situation conomique et financire 2004 Solde financier : -2,9 % du PIB Engagements financiers nets : 39,0 % du PIB Solde structurel : -0,6 % du PIB Croissance du PIB rel : 1,2 % Rgles et cibles budgtaires Aprs les lections, le gouvernement prpare un accord de coalition dfinissant la politique budgtaire et les cibles connexes pour lensemble de son mandat. Les accords de coalition prsents en 1994, 1998 et 2003 prvoyaient notamment : - des hypothses prudentes de croissance du PIB; - des plafonds des dpenses nettes en termes rels pendant quatre ans dans trois secteurs : ladministration publique centrale, les fonds affects la scurit sociale et les soins de sant; - une rpartition dcide lavance des excdents et des dficits inattendus (entre une application sur le solde budgtaire et des changements dordre fiscal). Conformit aux rgles et cibles budgtaires Les plafonds des dpenses ont gnralement t respects au cours de la dernire dcennie. Un ralentissement conjoncturel marqu et certaines mesures rcentes ayant donn lieu une rduction de la marge de manuvre budgtaire ont fait en sorte que le dficit dpasse 3 % du PIB en 2003, ce pourcentage tant le plafond tabli dans le Pacte de stabilit et de croissance. Le gouvernement a adopt des mesures de consolidation importantes qui ont aid faire redescendre le dficit sous la barre des 3 % du PIB en 2004. Processus budgtaire Depuis longtemps, des gouvernements de coalition dirigent le pays. Un exemple de la culture de responsabilit budgtaire est le Bureau de lanalyse de la politique conomique (CPB), une entit publique indpendante et fiable qui produit des estimations conomiques et budgtaires non partisanes. Avant la tenue dlections, ce bureau produit des prvisions conomiques qui servent de fondement aux estimations utilises par tous les partis dans leur plate-forme lectorale. Ces derniers soumettent ensuite leur plate-forme au Bureau, qui value le cot des programmes proposs et leur incidence ventuelle sur lconomie. Le ministre des Finances est responsable de la politique budgtaire et de la prparation du budget annuel. Le ministre des Finances fonde ses calculs budgtaires sur les hypothses conomiques indpendantes du CPB. On note parfois des carts par rapport aux prvisions conomiques de ce dernier, mais cela est rare.

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

163

Graphique 1 Prvisions du secteur priv Moyenne des prvisions [ ]


%
6

Rsultat [ ]
Croissance du PIB rel

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 7

Taux de chmage
%
12 10 8 6 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 3

% 4 2 0 -2 1994 1995 1996

Croissance de l'emploi

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 Erreurs : 3

Source : PEAP-CIRANO

164

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Graphique 2 Prvisions du secteur priv Moyenne des prvisions [ ]


%
4

Rsultat [ ]
Inflation selon l'IPC

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 3

Inflation du PIB
%
4

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 7

Solde du compte courant


G$ 40 20 0 -20 -40 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Erreurs : 7

Source : PEAP-CIRANO

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

165

Graphique 3 Prvisions du secteur priv Moyenne des prvisions [ ] Rsultat [ ]


Taux des bons du Trsor 3 mois
%
10 8 6 4 2 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 2

Taux des obligations de rfrence 10 ans


%
10 8 6 4 2 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 2

Source : PEAP-CIRANO

166

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Graphique 4 Prvisions du secteur priv Moyenne des prvisions [ ] Rsultat [ ]


Taux de change ($US)
Cents
85 80 75 70 65 60 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 5

Croissance du PIB rel des tats-Unis


%
6

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Erreurs : 8

Source : PEAP-CIRANO

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

167

ANNEXE 1
Personnes consultes
Canada Elly Alboim Partenaire Earnscliffe Strategy Group Scott Clark* Administrateur (Canada et Maroc) Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement David Dodge* Gouverneur Banque du Canada Don Drummond Premier vice-prsident et conomiste en chef Groupe Financier Banque TD Peter Dungan Directeur Policy and Economic Analysis Program Institute for Policy Analysis Universit de Toronto James G. Frank conomiste en chef Bureau du chef de lopposition Clment Gignac Premier vice-prsident, conomiste en chef et stratge Financire Banque Nationale Jamey Heath Directeur de la recherche et des communications Caucus fdral, Nouveau Parti Dmocratique Ron Kneebone Dpartement dconomique et Institute for Advanced Policy Research Universit de Calgary

168

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Kevin Lynch* Directeur excutif (Canada et Irlande) Fonds montaire international John Manley Avocat-conseil McCarthy Ttrault LLP Jack Mintz Prsident et chef de la direction Institut C.D. Howe et professeur de fiscalit titulaire de la chaire Deloitte & Touche J. L. Rotman School of Management Universit de Toronto Steve Murphy conomiste charg de recherches Policy and Economic Analysis Program Institute for Policy Analysis Universit de Toronto Peter Nicholson Chef de cabinet adjoint, politiques Cabinet du premier ministre Dale Orr Directeur gnral Canadian Macroeconomic Services Global Insight Inc. Ellen Russell conomiste principale de recherche Centre canadien de politiques alternatives Donald Savoie Chaire de recherche du Canada en administration publique et gouvernance Universit de Moncton Adrienne Warren conomiste principale et directrice Banque Scotia

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

169

Mary Webb conomiste principale et directrice Banque Scotia Tom Wilson Conseiller principal Institute for Policy Analysis et professeur mrite, conomique Universit de Toronto tats-Unis Douglas Holtz-Eakin Directeur Congressional Budget Office Elizabeth Robinson Directrice adjointe Congressional Budget Office Europe/R-U Tamin Bayoumi Chef Division Amrique du Nord Dpartement de lhmisphre occidental Fonds montaire international Simon Brooks Directeur, Politique fiscale et macroconomique Ministre des Finances, R-U Daniele Franco Directeur, Direction des finances publiques Dpartement de la recherche Banca DItalia Val Koromzay Directeur, Direction gnrale des tudes par pays Dpartement des affaires conomiques Organisation de coopration et de dveloppement conomiques

170

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Sandro Momigliano Directrice adjointe Dpartement de la recherche Banca DItalia Martin Muhliesen Chef de division adjoint Division Amrique du Nord Dpartement de lhmisphre occidental Fonds montaire international Robert Price Chef, Division des politiques montaire et budgtaire Dpartement des affaires conomiques Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Christopher Towes Conseiller principal Dpartement de lhmisphre occidental Fonds montaire international
* Ancien sous-ministre du ministre des Finances du Canada

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

171

ANNEXE 2-A
Recommandations formules dans le rapport Ernst & Young En 1994, le gouvernement du Canada a confi au cabinet dexperts-conseils Ernst & Young la tche dexaminer les procdures dlaboration de ses prvisions budgtaires et den valuer la prcision. Le rapport Ernst & Young, intitul Review of the Forecasting Accuracy and Methods of the Department of Finance, contenait 29 recommandations ayant pour but daider le ministre des Finances accrotre la prcision de ses prvisions. Voici les recommandations en question, subdivises en cinq catgories. Mthodes prvisionnelles 1. Le ministre des Finances devrait amliorer ses prvisions des revenus provenant de limpt sur le revenu des particuliers et de limpt sur les bnfices des socits en incorporant explicitement des modles de microsimulation sa mthode dlaboration de prvisions budgtaires. Les prvisionnistes du ministre devraient procder l'estimation des bnfices des socits au moyen dun modle distinct, puis utiliser les rsultats obtenus dans le processus prvisionnel. Le ministre des Finances devrait concevoir des modles budgtaires additionnels pour analyser et mesurer lincidence des changements structurels lintrieur de lconomie ainsi que les aspects particuliers du rgime fiscal pouvant avoir des effets marqus sur les revenus fiscaux. Lquipe responsable de ltude propose que lon effectue des investissements prudents en vue dlaborer des modles additionnels cette fin. Il faudrait procder un examen externe dtaill du modle macroconomique du ministre et tablir une politique prvoyant la tenue priodique de tels examens externes. Le ministre des Finances devrait publier ses prvisions budgtaires tablies selon les comptes nationaux ainsi que le rapprochement de ces prvisions et de celles tablies selon les comptes publics.

2.

3.

4.

5.

Donnes utilises 6. Statistique Canada devrait prvoir des ressources additionnelles dans le but de recueillir des donnes plus exactes concernant les principales composantes du produit intrieur brut, plus spcialement le revenu des particuliers et les bnfices des socits.

172

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

7.

Ladministration fdrale devrait apporter des modifications la comptabilisation des revenus fiscaux de manire attnuer les effets des rajustements en fin dexercice. Les critures relatives aux dpenses dans les comptes de dpenses du gouvernement et les critures dajustement au titre des changements touchant lvaluation des actifs publics devraient tre effectues intervalles rguliers durant lexercice, peut-tre sur une base trimestrielle, dans le but de rduire les rsultats surprises en fin dexercice et de fournir une information plus exacte aux fins de suivi durant lexercice. Revenu Canada devrait recueillir des donnes additionnelles sur les perceptions de TPS en modifiant la dclaration de TPS. Cette recommandation se limite exclusivement la collecte des donnes qui sont dores et dj calcules par les vendeurs lorsquils prparent leurs versements de TPS.

8.

9.

10. Revenu Canada devrait complter sa base de donnes de classification des vendeurs assujettis la TPS par industrie. Cette base de donnes exhaustive permettrait de mieux comprendre les flux associs la TPS au niveau sectoriel, ce qui devrait donner lieu une amlioration la fois des prvisions et du suivi subsquent. 11. Statistique Canada devrait coordonner la collecte de donnes relatives limpt sur les bnfices des socits avec Revenu Canada et le ministre des Finances, de manire : viter de recueillir les mmes donnes plus dune fois; garantir la cohrence entre les diffrentes sources de donnes; amliorer lactualit et la qualit des donnes relatives limpt sur les bnfices des socits; disposer de donnes additionnelles sur les rsultats des socits (bnfices et pertes), ainsi que sur leurs dductions inutilises et leurs pertes non dduites des fins fiscales. Processus prvisionnel et processus budgtaire 12. Il faudrait assurer un quilibre plus grand entre les objectifs court et ceux moyen terme dans lavenir au chapitre des prvisions et du processus budgtaire. 13. Les prvisions conomiques incorpores au budget devraient correspondre aux perspectives conomiques les plus probables court et moyen terme.

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

173

14. Le budget devrait comporter des projections budgtaires moyen terme reposant sur lhypothse de labsence de toute modification dordre stratgique. 15. Les prvisions budgtaires devraient tre tablies en conformit avec un ensemble de rgles de prparation budgtaire bien dfinies. 16. Les prvisions budgtaires court et moyen terme devraient tendre de faon dlibre une valuation prudente de la probabilit dune amlioration des rsultats budgtaires (la rgle du prvisionniste prudent ). 17. Il faudrait adopter dans tous les budgets un modle de prsentation standard des prvisions conomiques et financires du ministre. Suivi des prvisions 18. Le ministre des Finances devrait prparer et publier des mises jour de mi-exercice sur les rsultats obtenus par rapport aux prvisions budgtaires et financires tablies pour lexercice en cours, et mettre jour les prvisions relatives aux perspectives moyen terme. 19. Dans les cas o la situation conomique et financire sest carte de faon marque des prvisions budgtaires, le ministre devrait en faire rapport au Parlement et la population le plus rapidement possible. Le rapport devrait noncer les raisons expliquant les carts par rapport aux prvisions budgtaires et prsenter les mesures que le gouvernement entend prendre cet gard. 20. Les prvisions budgtaires portant sur les diffrentes catgories de revenus fiscaux devraient tre dsagrges en fonction de paramtres cls (p. ex., industries et rgions gographiques), de manire assurer un suivi efficace. 21. Un groupe danalyse devrait tre mis sur pied au sein de Revenu Canada afin dassurer un suivi des diffrentes sources de revenus par rapport aux prvisions budgtaires, de faire priodiquement tat des variations observes et danalyser les raisons de ces variations. Ce groupe danalyse appuierait galement les travaux dlaboration de prvisions des revenus mens par le ministre des Finances. 2225. Le groupe danalyse : collaborerait avec le ministre des Finances en vue danalyser les principales tendances observes au niveau de la perception des revenus;

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Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

deviendrait responsable de la surveillance des comptes dbiteurs. Les fonctions de gestion et dadministration lies ces comptes demeureraient situes dans les bureaux locaux et rgionaux de Revenu Canada; devrait tre responsable de lvaluation quantitative de lincidence que pourrait avoir sur les revenus toute demande de dcision ou tout changement ventuel de la politique administrative; devrait cooprer avec d'autres organismes responsables de la collecte de donnes pour assurer une collecte efficace et viter de recueillir les mmes donnes plus dune fois.

26. Il faudrait procder une surveillance spciale lorsque des modifications importantes et complexes sont apportes la structure fiscale, par exemple linstauration de la TPS. Considrations institutionnelles 27. Le ministre des Finances devrait concevoir un mcanisme ayant pour but dtablir encore plus un cart entre les prvisions conomiques et financires prsentes dans le budget et le processus politique. La mise en uvre de cette recommandation ne devrait toutefois entamer en aucune manire la responsabilit du ministre des Finances et du gouvernement concernant lexcution des plans financiers exposs dans le budget. 28. Afin daffirmer encore plus lcart entre les prvisions conomiques et financires prsentes dans le budget et le processus politique, le Comit des finances de la Chambre des communes devrait tenir des audiences publiques sur la mise jour des prvisions la mi-exercice. Le Comit devrait notamment faire appel un groupe dexamen indpendant pour effectuer une tude critique objective des prvisions, puis rendre publics les rsultats de cette tude. 29. Un groupe directeur devrait tre mis sur pied; il serait compos de reprsentants de la Division de lanalyse et des prvisions conomiques, de la Division de la lgislation de limpt et de la Division de la politique fiscale du ministre des Finances ainsi que du groupe danalyse de Revenu Canada.

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175

ANNEXE 2-B
valuation de la procdure dlaboration des prvisions budgtaires En septembre 1994, le cabinet Ernst & Young publiait son rapport intitul Review of Forecasting Accuracy and Methods of the Department of Finance, qui recommandait des mesures pouvant permettre au gouvernement damliorer son efficacit en matire de prvision. Les procdures dlaboration de prvisions budgtaires ont volu depuis, et certaines des recommandations de ce rapport ont t mises en uvre; dautres changements ont t apports la suite de consultations rptes auprs des conomistes du secteur priv (plus particulirement les consultations menes au moment de La Mise jour conomique et financire de 1999), sans oublier lapport du Comit permanent des finances de la Chambre des communes. Budget de 1994 Les modifications suivantes de la procdure dlaboration des prvisions budgtaires ont t apportes dans le budget de 1994, pralablement la publication du rapport Ernst & Young.

Le gouvernement a commenc utiliser des hypothses conomiques se


situant en de de la moyenne des prvisions du secteur priv aux fins de la prparation de son plan budgtaire.

Le gouvernement a fond ses dcisions budgtaires sur un horizon de


deux ans plutt que de cinq.

On a fix une cible budgtaire consistant ramener le ratio du dficit au PIB


3 % dici 1996-1997.

Une rserve pour ventualits a t incorpore aux prvisions pour lexercice


venir et le suivant. Budget de 1995 Ce budget fut le premier tre dpos aprs le dpt du rapport Ernst & Young. Il est indiqu lannexe 1 de ce budget que la moiti des 29 recommandations contenues dans ledit rapport avaient t incorpores au budget de 1995.

Le gouvernement a publi sa premire mise jour conomique et financire


en octobre 1994, conformment lune des recommandations du rapport, de manire tenir la population au courant de la situation conomique au pays et de lincidence que cela pouvait avoir sur la position financire et les perspectives.

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Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Un facteur de prudence a t intgr aux hypothses conomiques (taux


dintrt). Il a t indiqu expressment que les hypothses conomiques sous-jacentes aux projections financires prsentaient un biais dlibr visant des fins de prudence. Les hypothses du gouvernement au sujet des principales variables conomiques influant sur le dficit ont t dlibrment plus prudentes que la moyenne des prvisions des 18 cabinets participants du secteur priv.

Une rserve pour ventualits de 2,5 milliards et de 3 milliards de dollars a


t incorpore explicitement aux prvisions pour lexercice venir et le suivant, respectivement.

Les prvisions financires du gouvernement ont t labores en fonction


dune cible budgtaire consistant ramener le ratio du dficit au PIB 3 % dici 1996-1997. Budget de 1996

Il a clairement t nonc dans le budget de 1996 quun facteur de prudence


avait t appliqu lgard des projections de taux dintrt tablies par les prvisionnistes, ce facteur tant de 50 points de base en 1996 et de 80 en 199766. Autrement dit, les taux dintrt utiliss titre dhypothses taient de 50 et de 80 points de base suprieurs aux prvisions des conomistes. Ces hypothses ont galement conduit des prvisions plus prudentes de la croissance du PIB et de linflation.

La rserve pour ventualits est demeure inchange. Dans La Mise jour conomique et financire de 1995, le gouvernement a
nonc une cible budgtaire de porte plus gnrale et une cible de dficit tablie sur un horizon mobile de deux ans. Dans le budget de 1996, la cible consistait ramener le ratio du dficit au PIB 2 % dici 1997-1998. Budget de 1997

Il a clairement t nonc dans le budget de 1997 quun facteur de prudence


avait t ajout la moyenne des projections de taux dintrt des prvisionnistes du secteur priv, ce facteur consistant majorer de 80 points de base les taux court terme et de 50 les taux long terme en 1997 et 199867. Ces hypothses ont galement conduit des prvisions plus prudentes de la croissance du PIB et de linflation.
66

La moyenne des prvisions du secteur priv a t calcule en fonction des prvisions de 20 et de 18 prvisionnistes ayant particip lenqute de 1996 et de 1997, respectivement. 67 La moyenne des prvisions du secteur priv a t calcule en fonction des prvisions de 21 et de 18 prvisionnistes ayant particip lenqute de 1997 et de 1998, respectivement.

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La rserve pour ventualits prise en compte dans les prvisions sur un


exercice a t hausse 3 milliards de dollars.

La cible budgtaire nonce dans le budget de 1997 consistait ramener le


ratio du dficit au PIB 1 % dici 1998-1999. Budget de 1998

Il a clairement t nonc dans le budget de 1998 qu titre de facteur de


prudence la moyenne des projections de taux dintrt des prvisionnistes du secteur priv pour 1998 serait majore de 80 points de base dans le cas des taux court terme et de 50 dans celui des taux long terme. Pour 1999, le facteur de prudence appliqu correspondait 100 points de base en sus de la moyenne des projections68. Ces hypothses ont galement conduit des prvisions plus prudentes de la croissance du PIB et de linflation.

La rserve pour ventualits est demeure inchange. La cible budgtaire a t modifie; on visait dsormais des budgets quilibrs
lintrieur de lhorizon mobile de deux ans. Budget de 1999

titre de facteur de prudence, les projections de taux dintrt des


prvisionnistes du secteur priv ont t majores de 70 points de base dans le cas des taux court terme et de 50 dans celui des taux long terme pour 1999 et 200069.

La rserve pour ventualits est demeure inchange. La cible budgtaire a t modifie; on visait dsormais des budgets quilibrs
ou excdentaires lintrieur de lhorizon mobile de deux ans.

68

La moyenne des prvisions du secteur priv a t calcule en fonction des prvisions de 18 prvisionnistes ayant particip lenqute de 1998 et de 1999. 69 La moyenne des prvisions du secteur priv a t calcule en fonction des prvisions de 19 prvisionnistes ayant particip lenqute de 1999 et de 2000.

178

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Mise jour conomique et financire de 1999 Au printemps et lautomne de 1999, le ministre des Finances a lanc un processus de consultation des conomistes en chef des grandes banques charte canadiennes ainsi que de quatre cabinets de prvisionnistes de premier plan, ce qui constituait une premire. Lobjectif tait de convenir dun ensemble dhypothses conomiques des fins de planification budgtaire, puis de demander aux quatre cabinets de prvisionnistes dlaborer des projections financires sur cinq ans en se fondant sur ces hypothses (en supposant quaucun changement ne serait apport durant cette priode aux politiques en matire de fiscalit et de dpenses). Par suite de ces consultations, des modifications ont t apportes aux hypothses et mthodes prvisionnelles du gouvernement :

Des horizons budgtaires de cinq ans ont dsormais t utiliss aux fins
dalimenter le dbat public, quoique les dcisions budgtaires reposent toujours sur un horizon mobile de deux ans.

La moyenne des prvisions du secteur priv a continu dtre utilise aux fins
de planification budgtaire, mais tout facteur de prudence sajoutant la rserve pour ventualits a dornavant t nonc explicitement, alors quil tait auparavant intgr aux hypothses conomiques. La Mise jour conomique et financire de 1999 est la premire o :

Des projections financires sur cinq ans selon lhypothse du statu quo ont
t prsentes pour alimenter le dbat public.

On a eu recours aux projections financires de quatre cabinets de


prvisionnistes rputs.

Une marge de prudence explicite a t nonce et prise en compte


moyen terme. Budget de 2000

Les prvisions financires demeurent fondes sur la moyenne des


projections conomiques des prvisionnistes du secteur priv, mais aucun facteur de prudence nest ajout.

Une marge de prudence explicite de 1 milliard et de 2 milliards de dollars a


t incorpore aux prvisions sur un et deux exercices, respectivement.

La rserve pour ventualits est demeure inchange.

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

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La cible budgtaire (budgets quilibrs ou excdentaires) est demeure


inchange. Budget de 2001

Les prvisions financires continuent de reposer sur la moyenne des

projections conomiques des prvisionnistes du secteur priv70. La moyenne des projections conomiques moyen terme est galement prsente, malgr le nombre nettement plus bas de participants du secteur priv71.

Des projections financires sur cinq ans ont t publies (hypothse du statu
quo, en excluant lincidence des initiatives stratgiques, de la rserve pour ventualits et de la mesure de prudence conomique). Ces projections taient fondes sur les rsultats de lenqute mene auprs du secteur priv en octobre 2001.

Les dcisions budgtaires reposent encore sur un horizon mobile de deux


ans, et la cible budgtaire consiste dposer des budgets quilibrs durant la priode en question. Comparativement aux projections sur cinq ans, les hypothses conomiques ont t ajustes par rapport aux rsultats de lenqute doctobre 2001 la suite de consultations menes auprs dconomistes du secteur priv en dcembre 2001.

La rserve pour ventualits et la mesure de prudence conomique sont


moins leves que dans les budgets prcdents. Budget de 2003

Les prvisions financires demeurent fondes sur la moyenne des


projections des prvisionnistes du secteur priv.

Le montant de la rserve pour ventualits et celui de la mesure de prudence


conomique sont ramens ce quils taient avant le budget de 2001.

La cible budgtaire est demeure inchange. Ainsi que le recommandait la vrificatrice gnrale, le gouvernement a
adopt la mthode de comptabilit dexercice intgrale titre de norme comptable. Les projections financires contenues dans le budget de 2003 ainsi que les rsultats financiers remontant jusquen 1993-1994 ont t prsents selon la comptabilit dexercice intgrale.
70

La moyenne des prvisions du secteur priv a t calcule en fonction des prvisions de 19 prvisionnistes ayant particip lenqute de 2001 et de 2002. 71 Le nombre de participants pour 2006 et 2007 a t de 9 et de 2, respectivement.

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Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Budget de 2004

Les prvisions financires demeurent fondes sur la moyenne des


projections des prvisionnistes du secteur priv.

Le montant de la rserve pour ventualits et celui de la mesure de prudence


conomique sont demeurs inchangs.

La cible budgtaire est demeure inchange.

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ANNEXE 2-C
Facteurs de prudence incorpors aux prvisions budgtaires depuis 1994 SOMMAIRE Les mesures de prudence intgres au cadre budgtaire depuis 1994 ont pris deux formes. La rserve pour ventualits incorpore au plan budgtaire a constitu le mcanisme prdominant. Chaque budget ou mise jour conomique et financire depuis 1994 comporte une telle rserve, quoique le montant de cette dernire ait pu varier. La mesure de prudence conomique fait galement partie intgrante du cadre budgtaire depuis 1994, mais sa forme a volu au cours de cette priode. De plus, son montant, sil a vari danne en anne, a eu tendance augmenter en proportion directe de la dure de lhorizon prvisionnel, ce qui reflte le degr dincertitude plus lev existant lors des dernires annes de lhorizon. Budgets Le tableau 1 rcapitule les mesures de prudence intgres chaque budget depuis 1994. Lexercice 1 correspond lexercice se terminant au moment du dpt du budget. Par exemple, dans le cas du budget de 2004, lexercice 1 correspondra 2003-2004, lexercice 2, 2004-2005 et lexercice 3, 2005-2006. Ce tableau montre quavant le budget de 1999, il ny avait gnralement pas de rserve pour ventualits relativement lexercice 1. Depuis, chaque budget a comport un certain montant titre de rserve pour ventualits relativement lexercice 1, conformment au Plan de remboursement de la dette du gouvernement (la rserve pour ventualits, si elle na pas tre utilise, est automatiquement affecte au remboursement de la dette nominale). Si, jusquen 1996, les rserves pour ventualits taient frquemment infrieures 3 milliards de dollars, ce montant est devenu la norme depuis, exception faite des annes o des circonstances exceptionnelles ont rendu ncessaire la rduction de la rserve. Dans les budgets de 1994 1999, la mesure de prudence conomique tait intgre aux prvisions de revenus et de dpenses par lintermdiaire dhypothses conomiques conservatrices, comportant des taux dintrt lgrement plus levs et une croissance du PIB lgrement moins leve que la moyenne des prvisions du secteur priv (se reporter lannexe 2-B pour de plus amples renseignements ce sujet). Lincidence budgtaire lie la modification de ces hypothses ntait habituellement pas publie.

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Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

Toutefois, les documents budgtaires contenaient normalement un tableau danalyse des sensibilits, qui quivalait un jugement empirique de lincidence quaurait sur le budget une hausse de 100 points de base des taux dintrt ou une baisse dun point de pourcentage de la croissance conomique par rapport aux hypothses budgtaires, ce qui permettait au lecteur de se faire une ide gnrale des effets que pouvaient avoir des hypothses prudentes sur les rsultats budgtaires. compter de la mise jour de lautomne 1999, le montant de la mesure de prudence conomique a t indiqu expressment titre de poste distinct dans le cadre budgtaire, tandis que les prvisions de revenus et de dpenses ont t fondes sur la moyenne des prvisions du secteur priv sans ajustement des fins de prudence additionnelle. Cette dcision a t prise en conformit avec la recommandation dconomistes du secteur priv auprs desquels le ministre a commenc tenir des consultations rgulires en 1999. Dans le budget de dcembre 2001, au lendemain des attaques terroristes du 11 septembre, le gouvernement na pas tabli de mesure de prudence conomique et a utilis une partie de la rserve pour ventualits afin de financer de nouvelles initiatives en matire de scurit. Il a toutefois fait savoir quil avait lintention de rtablir la rserve pour ventualits et la mesure de prudence conomique leurs niveaux normaux le plus rapidement possible, ce quil a fait dans la mise jour de lautomne 2002.

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

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Tableau 1 : Facteurs de prudence incorpors aux budgets de 1994 2004


Mesure de prudence Montant Exercice 1 Exercice 2 Exercice 3 (en milliards de dollars) 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,0 0,0 3,0 0,0 1,5 0,0 3,0 0,0 2,4 * 2,5 * 2,5 * 3,0 * 3,0 * 3,0 * 3,0 1,0 2,0 0,0 3,0 1,0 3,0 * 3,0 * 3,0 * 3,0 * 3,0 * 3,0 * 3,0 2,0 2,5 0,0 3,0 2,0

Budget de 1994 Fvrier 1994 Budget de 1995 Fvrier 1995 Budget de 1996 Mars 1996 Budget de 1997 Fvrier 1997 Budget de 1998 Fvrier 1998 Budget de 1999 Fvrier 1999 Budget de 2000 Fvrier 2000 Budget de 2001 Dcembre 2001 Budget de 2003 Fvrier 2003

Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits 1 Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique

Budget de 2004 Rserve pour ventualits 1,9 3,0 3,0 Mars 2004 Mesure de prudence conomique 0,0 1,0 1,0 * Jusqu la mise jour de lautomne 1999, la mesure de prudence conomique tait intgre au cadre
budgtaire sous la forme dhypothses conomiques plus prudentes que la moyenne des prvisions du secteur priv. On ne publiait pas dinformation sur lincidence budgtaire de ces hypothses prudentes . Il tait expressment tabli dans le budget de 1995 que lincidence budgtaire des hypothses conomiques prudentes se chiffrait 1,3 milliard de dollars pour 1995-1996 (exercice 2) et 2,5 milliards pour 1996-1997 (exercice 3).

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Mises jour de lautomne

Le tableau 2 fait tat des facteurs de prudence contenus dans chaque mise jour prsente depuis 1999. La mesure de prudence conomique a eu tendance augmenter en proportion de la dure de lhorizon prvisionnel, compte tenu de lincertitude croissante mesure que lon avance dans lavenir. Le profil associ la mesure de prudence conomique intgre aux mises jour depuis 1999 concorde avec les recommandations du groupe consultatif dconomistes du secteur priv auquel fait appel le ministre des Finances. Tableau 2 : Facteurs de prudence incorpors aux mises jour, de 1999 2003
Mesure de prudence Montant
Exerc. 1 Exerc. 2 Exerc. 3 Exerc. 4 Exerc. 5 Exerc. 6

(en milliards de dollars) Mise jour de lautomne 1999 Novembre 1999 nonc conomique et mise jour budgtaire de 2000 Octobre 2000 Mise jour de 2001 Mai 2001 Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique Rserve pour ventualits Mesure de prudence conomique

3,0 0,0

3,0 2,0

3,0 3,0

3,0 3,0

3,0 3,5

3,0 4,0

0,0 0,0

3,0 1,0

3,0 2,0

3,0 3,0

3,0 3,5

3,0 4,0

3,0 1,0

3,0 2,0

Mise jour de lautomne 2002 Octobre 2002 Mise jour de lautomne 2003 Novembre 2003

3,0 0,0

3,0 1,0

3,0 2,0

3,0 3,0

3,0 3,5

3,0 4,0

2,3 0,0

3,0 0,0

3,0 0,0

3,0 1,0

3,0 3,0

3,0 4,0

Examen des prvisions budgtaires du gouvernement du Canada

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