Vous êtes sur la page 1sur 116

Ministrio da Educao Escola Tcnica Aberta do Brasil Escola Tcnica da Universidade Federal do Paran

Noes de Administrao Pblica


Ciro Bchtold

Cuiab, 2008

Comisso Editorial Prof Dr Maria Lucia Cavalli Neder - UFMT Prof Dr Ana Arlinda de Oliveira - UFMT Prof Dr Lucia Helena Vendrusculo Possari - UFMT Prof Dr Gleyva Maria Simes de Oliveira - UFMT Prof. M. Sc. Oreste Preti - UAB/UFMT Prof Esp. Mrcia Freire Rocha Cordeiro Machado - ET-UFPR Designer Educacional Ana Arlinda de Oliveira

Ficha Catalogrfica B124n Bchtold, Ciro Noes de Administrao Pblica / Ciro Bchtold. Cuiab: EdUFMT; Curitiba: UFPR, 2008. 110p.: il. ; color. ISBN 1. Administrao Pblica 2. Administrao Pblica - Textos didticos I. Ttulo. CDU - 35(075)

UNIDADE
HISTRICO DA ADMINISTRAO PBLICA

Para iniciarmos, importante um comentrio geral sobre a disciplina. Nosso objetivo trabalhar noes bsicas que nos auxiliem a entender o papel do Estado e avaliar a situao em que nos encontramos. O objetivo no atacar ou defender o Governo e suas instituies, mas tratar de conhecer um pouco mais da instituio que cuida dos interesses do povo e que merece ser estudada. Est ficando normal aparecerem, nos meios de comunicao, denncias sobre desvio ou mau uso do dinheiro pblico. Pessoas se utilizam de cargos pblicos unicamente para lograr proveito pessoal. Sim, dinheiro nosso, dos cidados que contribuem com tributos, que so transferidos para o Governo, no intuito de possibilitar a administrao pblica. Ficamos revoltados com isso, no mesmo? O pior que, se voc no liga para isso, mais uma prova de que a corrupo est to instalada em nossa cultura, e razo por que nossa imagem no exterior no das melhores. Grande parte da populao est indiferente e alguns chegam a dizer: Se eu estivesse l, faria a mesma coisa!. Por culpa disso, a opinio pblica majoritariamente v, de modo pejorativo, a figura do poltico, como aquele que est l para legislar em causa prpria e para tirar proveito de seu cargo. hora de combater a corrupo e os maus polticos, envolvendo cada vez mais pessoas boas e honestas no processo eleitoral. Se as pessoas boas no querem se incomodar, os maus iro govern-las e incomod-las. Quando isso vai mudar? Quando a populao receber instruo e participar mais ativamente na administrao pblica. Precisamos, cada vez mais, de gente boa e honesta participando para mudar essa realidade. Tem gente boa na poltica, mas preciso saber separar o joio do trigo, uma boa de uma m administrao, um bom de um mau governante. hora de despertar! Ns somos importantes neste processo e precisamos melhorar nosso pas. Nosso conhecimento sobre a administrao pblica ser enriquecido se estudarmos outras cincias como Antropologia (estudo do homem e seus caractersticas fsicas, cultural ou social), Arqueologia (estudo da antiguidade), Sociologia (estudo dos agrupamentos humanos e as leis que os regem), Filosofia (estudo da causa e conseqncia dos fatos), Psicologia (estudo das manifestaes da alma, a vida de relao do homem), Direito (estudo das leis, cincia social e jurdica), Poltica (estudo do governo dos povos), Economia (estudo da produo, distribuio e consumo de riquezas), Geografia (estudo dos lugares), entre outras cincias como Histria (estudo dos fatos que ocorreram com a humanidade). Gilberto Cotrim, em seu livro Histria e Conscincia do Mundo, faz a seguinte citao: Estudar histria adquirir conscincia do mundo e dos homens. Conscincia do que fomos para transformar o que somos.

Como tudo comeou? Qual sua opinio?

polmico e vrias so as teorias sobre a origem da vida humana na Terra. Alguns acreditam na Teoria da Evoluo de Charles Darwin, publicada em seu livro a Origem das Espcies (1836), em que o homem fruto da evoluo das espcies. Quem adepto ao cristianismo (grande maioria no Brasil) cre na Teoria da Criao, em que Deus ao homem, conforme segue:
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

13

Criou Deus, pois, o homem sua imagem, imagem de Deus o criou: homem e mulher os criou. E Deus os abenoou, e lhes disse: Sede fecundos, multiplicai-vos, enchei a terra e sujeitai-a; dominai... Gneses 1.27-28 Livro Bblia que trata da criao do mundo, do homem e da civilizao). Voc sabia que a Bblia Sagrada uma rica fonte de informaes sobre Administrao? H ainda outras teorias sobre a origem da vida na Terra, mas inquestionvel que a vida humana surgiu na Terra h milhes de anos e, com o passar do tempo, tornou-se necessria a instituio de regras de convivncia entre os homens, nem sempre harmoniosas, e a administrao pblica passou por transformaes significativas, sempre se adaptando s mais diversas correntes de pensamentos e formas de governo, respeitando a vontade e a cultura dos povos. Vale o adgio popular: A Administrao tem a cara do governante, e o governante a cara do povo.
A Criao de Ado Pintura de Michelangelo, no teto da Capela Sistin.(residncia oficial do Papa)

Referncias pr-histricas acerca das magnficas construes erigidas durante a Antigidade no Egito, na Mesopotmia, na Assria, testemunharam a existncia em pocas remotas de dirigentes capazes de planejar e guiar os esforos de milhares de trabalhadores em monumentais obras que perduram at nossos dias, como as pirmides do Egito. Os papiros egpcios, atribudos poca de 1.300 a.C, j indicam a importncia da organizao e da administrao da burocracia pblica no Antigo Egito. Na China, as parbolas de Confcio sugerem prticas para a boa administrao pblica (CHIAVENATO, 2003, p.26).

Piramides - Egito

Esfinge - Egito

Muralhas da China

Podemos citar ainda outras grandes realizaes, como a Muralha da China ou as esculturas Maias no Mxico, as construes Incas em Macchu Picchu Peru, enfim muitas outras obras maravilhosas construdas pela ao da sociedade humana.

Voc j parou para imaginar quanto trabalho eles tiveram para construir tudo isso?
Edificao Maia Edificao Inca

14

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

A sociedade, em sua evoluo, tem passado por momentos de grandes transformaes, exigindo cada vez mais dos governantes e de sua equipe de trabalho. A satisfao das necessidades da populao o motivo principal da existncia de um governo, e este deve esforar-se para atender ao povo que legitimou este poder. Houve `` descobrimentos de terrase civilizaes que desapareceram; perodos de escravatura e revolues de libertao. Enfim, a histria humana rica em acontecimentos, mas sempre a administrao pblica esteve presente, adaptando-se vontade e, muitas vezes, necessidade do governo. O estudo da administrao pblica fascinante, concorda? A boa notcia que no se necessita de alto grau de instruo ou cultura para aprender. Basta ter vontade e determinao. Fique atento ao noticirio, acompanhando os temas que dizem respeito administrao pblica!

Seo1 - A Administrao Pblica na Pr-Histria


Nem o homem das cavernas escapou da Administrao Pblica! Voc sabia que a pr-histria retrata a poca do surgimento do homem na Terra e se estende at o perodo do surgimento da escrita? 1 Perodo Paleoltico (Idade da Pedra Lascada) O homem precisou aprender a cooperar e a se organizar socialmente. Da eficincia dessa organizao dependia sua alimentao e segurana. A liderana era exercida pela fora fsica. Surgiram ento os primeiros cls (grupo formado por famlias descendentes de ancestrais comuns). Era normal a vida nmade, e buscavam a alimentao sempre em novas fontes, quando o local de residncia apresentava escassez de recursos. 2 Perodo Neoltico (Idade da Pedra Polida) O homem passou a interferir decisivamente no meio ambiente. Organizou-se para cultivar a terra, obtendo plantas, e passou tambm a domesticar animais, controlando sua fonte de alimentao. Evoluiu para uma fase sedentria. Foi uma das maiores transformaes da histria humana. A partir deste momento, o homem passou a dominar tcnicas que permitiam sua fixao. Antonio Pedro, no livro Histria Geral, 1995, escreve o seguinte: No havia distino social entre os membros do grupo: todos trabalhavam e o produto era consumido igualmente por todos. Havia somente uma diviso sexual do trabalho: as mulheres teciam, cuidavam das plantaes e faziam pequenos cestos, enquanto os homens cuidavam dos animais e construam casas. A necessidade de proteo levou formao de grupos sociais mais complexos: as tribos. Ou seja, enquanto as

Homens das cavernas no territrio da atual Rssia (livro sovitico sobre Histria da Rssia; sem copyrights desde a dissoluo da URSS) - http://pt.wikipedia.org/wiki

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

15

mulheres cuidavam dos filhos e afazeres domsticos, os homens cuidavam da proteo e sustento. Nesse perodo, at mesmo as ferramentas de trabalho eram comuns. A necessidade de maior controle da agricultura e criao de animais fez surgir a diviso do trabalho e a especializao de funes. E eu que pensava que diviso do trabalho era coisa nova! Por exemplo, veja a lio de diviso do trabalho que Moiss recebeu de seu sogro Jetro (xodo 18.13-27). 3 Perodo dos Metais (Idade dos Metais) A partir da, surgiu a civilizao, que o estabelecimento dos homens sobre uma rea continuamente possuda e cultivada, vivendo em construes habitadas, com regras e uma cidade comum. Comearam a surgir as primeiras cidades, com populaes que se aproximavam de 2.000 habitantes. Nas sociedades civilizadas aparecem as propriedades privadas, e aqueles que possuem propriedade se tornam ricos, e os que nada acumulam passam a depender dos ricos e ser explorados. A Administrao Pblica que at ento era exercida por todos, na organizao e controle sobre a alimentao e segurana contra os animais selvagens e os invasores, deu espao para o surgimento: De classes sociais: passou a existir a figura dos ricos e pobres, a dos senhores e escravos. Do nascimento do Estado: estabelecimento de um governo que administra para o povo e controla a fora militar (exrcito) sob determinado territrio.

Seo 2 - Os Elementos Fundamentais do Estado


O Estado, admito-o com satisfao, a obra mais nobre do homem; mas o homem, livre e honesto, , digo-o como que a este mundo, a obra mais nobre de Deus... (Pedro Salvatti Netto) Agora vamos relembrar alguns conceitos importantes! Governo Ato ou efeito de administrar, sistema poltico que dirige um Estado com poder soberano. a organizao necessria para o exerccio do poder e leva a populao ao cumprimento das normas que estabelece como condio para a convivncia social; Povo conjunto de habitantes de determinado local. Representa o elemento humano, comum a todas as sociedades; Territrio Extenso de terra que est sob direo de um governo.

16

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

O Estado governado por uma minoria, cuja fora provm da combinao do poder econmico (riqueza), poltico (fora) e ideolgico (saber). O Estado a organizao poltico-administrativo-jurdica e detm fora para impor normas e exigir seu cumprimento sociedade civilizada. No havendo uma verdadeira democracia (poder emanado da maioria do povo), o Estado, ao administrar, tende a beneficiar os interesses das classes dominantes. Ainda com relao ao Estado, normal alguns autores lhe atribuir um quarto elemento: Soberania: Poder absoluto e indivisvel de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu povo, e de fazer cumprir suas decises, inclusive pela fora, se necessrio.

Seo 3 - Importncia Histrica da Administrao Pblica


Nos povos antigos, as histrias, lendas e culturas eram transmitidas aos demais integrantes da populao por meio das reunies em que o povo se sentava para ouvir as tradies repassadas por um lder carismtico. Assim muitas histrias e experincias acabavam sendo esquecidas ou deliberadamente omitidas, perdendo-se no tempo. A escrita revolucionou a Histria, pois os acontecimentos e experincias passaram a ficar registrados, mas ainda sempre na verso do narrador. Hoje, as experincias ocorrem ininterruptamente em todos os lugares, e as informaes vo se avolumando. A notcia est disponvel on-line praticamente no exato momento de sua ocorrncia. Transmisses ao vivo registram fatos para todo o planeta. Antes no tnhamos a informao, hoje temos tantas que no sabemos onde encontrar o que queremos. Prova disso que faz o maior sucesso os buscadores na Internet. O que buscador? Buscador uma ferramenta virtual que permite encontrar na Internet palavras, frases, assuntos ou temas que quero pesquisar.

SABER M

Alguns buscadores que eu utilizo, voc pode encontrar nos sitio: www.google.com.br e www.uol.com.br.

inegvel que a sociedade passou por profundas transformaes. E a troca de experincias fez evoluir as relaes humanas e tambm as relaes no Estado. O conceito de Estado moderno est estreitamente vinculado com a noo de poder institucionalizado, isto , o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituio e no em um indivduo. Assim, podemos dizer que, no Estado
Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

17

moderno, no h poder absoluto, pois mesmo os governantes devem se sujeitar ao que est estabelecido na lei. Com o tempo, os pequenos cls e vilas passaram a se organizar, estabelecendose as cidades, reinos e imprios. Assim a administrao pblica comeou a ganhar complexidade. A populao evoluiu de 250 milhes de pessoas, na poca da Antiguidade Clssica, para 500 milhes pelos meados do sculo XVII, um bilho em 1850, dois bilhes em 1940, mais de 4 bilhes antes de 1980, 5,8 bilhes em 1996 e, hoje, estima-se que a populao supera a marca de 6,6 bilhes. A populao mundial cresce rapidamente e faz com que desafios apaream aos administradores pblicos, exigindo polticas pblicas eficientes. So os desafios da administrao pblica moderna. Em uma poca de complexidade, mudana e incerteza como a que atravessamos nos dias de hoje, a Administrao se tornou uma das mais importantes reas da atividade humana. Vivemos em uma civilizao em que predominam as organizaes e na qual o esforo cooperativo do homem a base fundamental da sociedade. E a Fonte: http://www.vestigios.hpg.ig.com.br/prehistoria.htm tarefa bsica da Administrao a de fazer as coisas por meio das pessoas, de maneira eficiente e eficaz. Nas organizaes seja nas indstrias, comrcio, organizaes de servios pblicos, hospitais, universidades, instituies militares, seja em qualquer outra forma de empreendimento humano, a eficincia e a eficcia com que as pessoas trabalham em conjunto para conseguir objetivos comuns dependem diretamente da capacidade daqueles que exercem a funo administrativa (CHIAVENATO, 2003, p. 26). A administrao est em constante mutao. Por isso, o administrador pblico que, estando no poder, quer acomodao, desconhece administrao. Vivemos tempos em que muitos so os problemas a serem resolvidos. E cada vez maior a necessidade da populao. Muitos se deixam vencer pelos problemas e, assim, perdem grande oportunidade, pois nesses momentos que mais se espera do administrador pblico.

Como cidado, quantas vezes voc j foi mal-atendido pela administrao pblica? Conte sua histria aos colegas.

Analisando a frase de Chiavenato (2003, p.10) do texto, qual a diferena para um administrador pblico entre eficincia e eficcia. Por que o administrador pblico no tem atendido s necessidades da maioria da populao?

18

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

Seo 4 - Conceito de cidadania


Este conceito importante para a administrao pblica. Ser cidado fazer valer seus direitos e cumprir seus deveres.

Voc sabia que a palavra cidado tem origem no latim e deriva da palavra Civitas (cidade) e tem relao com a palavra grega politikos, aquele que habita na cidade?

A cidadania expressa um conjunto de direitos que d pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem no tem cidadania est marginalizado ou excludo da vida social e da tomada de decises, ficando numa posio de inferioridade dentro do grupo social (DALLARI, 1998, p. 14). Leia com ateno o texto: Em sua origem grega, cidado denominava o habitante da Plis que exercia a poltica, ou seja, participante das discusses das questes decisivas Plis (organizao, funcionamento e ordenamento jurdico). Possua direitos e deveres. Eram excludos os escravos, as mulheres, os velhos e as crianas. Estes no possuam cidadania. Apenas o cidado grego participava da democracia. Na poca medieval, a cidadania era exercida pelo rei, pelo clero e pela nobreza. As demais classes sociais no possuam direitos sociais, eram posses do rei. No Estado moderno, as revolues sociais tinham por objetivo a busca de direitos para todas as classes sociais. Com o surgimento do capitalismo, continua a diviso de classe social, contudo mais difusa, pois todos so iguais perante lei. No Brasil, vivemos num Estado Democrtico de Direito, em que exercemos a democracia mediante a participao no debate pblico e possumos cidadania. Vimos, ento, que a cidadania, em seus primrdios, era exercida apenas por algumas classes sociais, as que detinham poder. A desigualdade social sempre gerou direitos s classes que detinham o poder. Os excludos socialmente no possuam direito a ter direitos. (Texto extrado da apostila Educao Fiscal, disponvel no site www.fazenda.mg.gov.br em 2005) Leia com ateno o texto: Uma pesquisa divulgada pelo IBOPE,[em 25-11-03, traz dados preocupantes sobre nossas relaes de cidadania. Indica que 56% dos brasileiros no tm vontade de participar das prticas capazes de influenciar nas polticas pblicas. Por outro lado, 35% nem tm conhecimento do sejam essas prticas e 26% acham esse assunto chato demais para se envolver com ele. Nem tudo est perdido: 44% dos entrevistados manifestaram algum interesse em participar para a melhoria das atividades estatais, e entendem que o poder emana do povo como est previsto na Constituio. A pesquisa anima, de forma at surpreendente, quando mostra

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

19

que 54% dos jovens (entre 16 e 24 anos) tm interesse pela coisa pblica. Interesse que cai progressivamente medida que a idade aumenta. A pesquisa ajuda a desmontar a idia que se tem de que o jovem aptico ou indiferente s coisas do seu pas.
Fonte: www.advogado.adv.br/estudantesdireito/fadipa/marcossilviodesantana/cidadania.htm, acesso em 04 -01-2008)

SABER M

Leia no stio http://www.fazenda.mg.gov.br/cidadaos/educacao_fiscal/ as cartilhas: Tudo s Claras e Turma da Cidadania Ser cidado fazer valer seus direitos.

A pesquisa demonstra que os jovens tm interesse pela coisa pblica De que forma o jovem pode participar para melhorar as condies sociais do Pas? Para mudar a imagem que os brasileiros tm sobre a poltica, o que seria necessrio fazer?

1) Relacione alguns exemplos do cotidiano em que essas condies devem prevalecer. Responda questo: Todas as pessoas tem direito cidadania de fato? Em caso de dvida releia o texto

2) Leia jornais ou noticirios da TV e faa um apanhado de fatos que demonstrem a violao dos direitos do cidado. Escreva um texto narrando o fato e comentando com suas impresses.

Seo 5 - Formas de Governo


Vamos relembrar a grande influncia dos filsofos na Organizao do Estado. Os filsofos tiveram grande influncia na organizao do Estado. Scrates (470-399 a.C), filsofo grego, j apresentava noes de administrao em seus ensinamentos. Plato (427-347 a.C), no livro A Repblica, expe uma forma democrtica de governo e administrao pblica. A administrao pblica exige que seja adotado uma forma de governo que o modo pelo qual o poder se organiza e se exerce. So trs as tipologias

20

clssicas das formas de governo: a de Aristteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu. Aristteles (384-322 A.C.), filsofo grego, na obra A Poltica (Politia) comenta sobre a organizao do Estado. Divide as formas de governo em puras e impuras, conforme a autoridade seja exercida, tendo em vista o bem geral ou somente o interesse dos governantes. As formas puras So formas boas de governo e todas visam ao bem comum: Monarquia: governo bom de uma s pessoa; Aristocracia: governo bom de poucas pessoas; Democracia (Politia): governo bom de muitos (o povo no poder). As formas impuras So formas ms de governo: Tirania: corrupo da monarquia, governo mau de um s, visa ao interesse do monarca; Oligarquia corrupo da monarquia, governo mau de poucos, visa ao interesse do grupo dominante; Demagogia (Democracia) corrupo da democracia, governo mau de muitos, visa ao interesse particular da maioria, sem se importar com os demais. Aristteles chegou a indicar uma ordem hierrquica entre as formas de governo, distinguindo entre as melhores e piores. A pior forma de governo a degenerao da melhor, de modo que as degeneraes das formas que seguem a melhor so cada vez menos graves. A classificao de Aristteles segue a seguinte ordem: monarquia, aristocracia, democracia, demagogia, oligarquia e tirania. Talvez voc esteja discordando da classificao feita por Aristteles.

D sua opinio? Pesquise mais sobre essas formas de governo.

Maquiavel (1469-1527). Filsofo italiano. Na obra O prncipe (1532), escreve: Todos os Estados, todos os domnios que tem havido e que h sobre homens foram e so repblicas ou principados. Na viso dualista de Maquivel, principado era o nome dado ao reino ou monarquia (ele utiliza muito a expresso prncipe), a repblica denominava aristocracia e a democracia. A repblica se caracteriza pela eletividade peridica do chefe de Estado, pluralidade de funes e responsabilidade, e a monarquia pela hereditariedade e vitaliciedade, irresponsabilidade e unipersonalidade das funes.
Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

21

Montesquieu (1689-1755). Filsofo francs. Divide as formas de governo em monarquia, repblica e despotismo. Considera que cada uma das trs formas possveis de governo animada por um princpio: a democracia se baseia na virtude, a monarquia na honra, e o despotismo no medo. Hans Kelsen, no livro Teoria Geral do Direito e do Estado (sc. XIX), afirma: Se o critrio da classificao o modo, como segundo a constituio, a ordem jurdica criada, ento mais correto distinguir, em vez de trs, dois tipos de constituio: a democracia e a autocracia(KELSEN, 1998, p. 405407). E segue explicando que ser um Estado democrtico se houver maior liberdade poltica e Estado autocrtico se a liberdade poltica for pequena. Quando as leis so feitas com a participao popular, so democrticas. Porm, quando as leis so elaboradas sem a participao daqueles que devero cumpri-las, so autocratas. Veja a diferena no quadro abaixo:
Estado Democrtico Maior liberdade poltica Leis elaboradas com participao popular Estado Autocrtico Menor liberdade poltica Leis elaborada sem a participao popular

SABER M

Leia: A Repblica (Plato); O Prncipe (Maquiavel); A Poltica (Aristteles)- voc pode encontrar estas obras no site.www.dominiopublico.gob.br

Seo 6 Sistemas Atuais de Governo


Nesta seo, apresentaremos os dois sistemas de governo existentes na democracia. Parlamentarismo o sistema de governo em que o chefe de Estado no o chefe de Governo. O chefe de Estado ocupa a posio mais alta de representao, no participando das decises polticas. O chefe de governo convidado pelo chefe de Estado para compor o governo e aprovado parlamento, recebendo o ttulo de primeiro-ministro (Inglaterra), chanceler (Alemanha) ou presidente do conselho (Espanha). Quando h uma crise, pode o parlamento substituir o chefe de Governo. No sistema de governo do Parlamentarismo, necessrio ter o apoio da maioria no Poder Legislativo (parlamento) para governar. Quando o governo perde esta maioria, pode o parlamento exigir a dissoluo do governo, substituindo-o. No Parlamentarismo, os membros podem optar entre permanecer no apoio ao chefe de governo, tambm podem optar por antecipar a eleio do novo chefe de governo.

22

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

Presidencialismo o sistema de governo em que o chefe do Poder Executivo eleito para cumprir um mandato e acumula as funes de chefe de Estado e chefe de governo. Assim, no h dependncia com relao ao Poder Legislativo, j que, no Parlamentarismo, o chefe de governo necessita de aprovao parlamentar. No presidencialismo, possvel governar mesmo sem a ter a maioria no Poder Legislativo. Assim, enquanto no parlamentarismo o chefe do governo depende da maioria na Cmara para continuar do poder, no presidencialismo o governo menos dependente e os parlamentares buscam a aproximao, por convico ideolgica ou na esperana de lograr benefcio com o Poder Executivo.

No Brasil foi realizado um Plebiscito em 1993 em que o povo escolheu continuar com o regime presidencialista.

Seo 7 - Diviso dos Poderes


No princpio, o Rei tinha amplos poderes sobre tudo e todos. J imaginou nossos governantes com toda essa tinta na caneta? Quem seria maluco a ponto de fazer oposio? E a democracia e a cidadania existiriam? Precisamos valorizar nossos direitos, muitos deram sua vida por eles. Nesta aula, estudaremos alguns pensadores que produziram idias sobre a diviso de poder. Entre os pensadores, citamos: Aristteles (384-322 A.C.) Foi o primeiro a comentar sobre a diviso estrutural do Estado em sua obra A Poltica, porm no explicitou a diviso dos poderes, limitando-se a comentar que na estrutura deveria haver a assemblia dos cidados, os magistrados e os juzes. John Locke (1632-1704) Manifestou-se pela diviso dos poderes, tomando como base a Constituio inglesa. Segundo Locke, o Poder Legislativo o que tem o direito de determinar a forma como se deve empregar o poder pblico, para proteger a comunidade e seus membros de arbitrariedades dos governantes. Defendia tambm que o Poder Legislativo devia estar separado do Poder Executivo. Montesquieu (1689-1755) No livro Esprito das leis (1748), defendeu a tripartio dos poderes do Estado em Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judicirio, dividindo as funes e atribuies do Estado a cada um desses poderes, que devem ser harmnicos e independentes entre si. Segundo SALDANHA (2006, p. 38), Montesquieu demonstrou a separao dos poderes e, alm de julgar necessrio a harmonia entre eles, defendia uma limitao para que uns no paralisassem aos outros. O autor ainda faz uma

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

23

uma referncia importante ao livro Teoria Geral do Estado, de Darcy Azambuja (1959), citando: a organizao poltica dos Estados modernos no consagra a separao absoluta de poderes no sentido em que pretendeu realiz-la a assemblia revolucionria francesa. H separao de rgos e especializao de funes, mas tambm h cooperao entre os rgos, exatamente para o fim que Montesquieu almejava: para que o poder limite o poder. Assim, a funo legislativa desempenhada principalmente pelo rgo legislativo, o Parlamento, mas o rgo executivo coopera na funo, propondo leis, limitando-o e negando a sano ou vetando as leis. O rgo judicirio igualmente, porque pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei. Por sua vez, o Legislativo colabora com o Executivo e limita-o, pois muitos atos deste tm seu foco dependente da aprovao daquele. Alm disso, cada rgo exerce, em especial, sua funo peculiar, porm no exclusivamente, pois pratica atos que, por sua natureza, pertencem a funes diversas (SALDANHA, 2006, p.39). Vamos estudar um pouco mais a diviso do poder, apresentando as principais instncias de poder que organizam a sociedade civil no Brasil. PODER LEGISLATIVO Tem o poder de legislar, ou criar leis. O Poder Legislativo na maioria das repblicas e monarquias constitudo por um congresso, parlamento, assemblias ou cmaras. Outra atribuio importante dos legisladores fiscalizar as aes do Poder Executivo. As leis so elaboradas de forma abstrata, geral e impessoal, pois so feitas para todas as pessoas e no devem atender a interesses ou casos individuais. O Poder Legislativo o poder-smbolo do regime democrtico representativo. A amplitude e diversidade da representao dos diversos segmentos faz do parlamento uma verdadeira sntese da sociedade. no Legislativo que a sociedade se encontra mais bem espelhada, com presena mais visvel no mbito dos poderes constitudos para govern-la e proteg-la. Por esta razo, a histria do Poder Legislativo encontra-se no centro da histria de um pas.

Prdio do Congresso Nacional

Plenrio da Cmara dos Deputados

Fotos: Reynaldo Stavale - http://www2.camara.gov.br/internet/bancoimagem PODER EXECUTIVO - a quem compete a gesto de aes e recursos, visando ao bem comum. quem tem a responsabilidade por administrar o bem pblico.

24

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

Por isso, quando falamos em administrao pblica j pensamos nas aes do Poder Executivo. o poder que tem maior destaque, com volume maior de recursos e maior nmero de funcionrios para atingir os objetivos propostos. Talvez voc discorde desta afirmao de que o Poder Executivo o de maior destaque. Mas responda sinceramente a esta pergunta: Quem a pessoa mais importante em seu municpio? A populao pode no conhecer todos os vereadores ou o juiz da cidade, mas certamente conhecer o prefeito. Assim como a pessoa mais conhecida no pas o presidente da repblica. Na administrao pblica, algumas normas so criadas especificamente visando gesto e ao controle das atividades administrativas do governo, como o caso, aqui no Brasil, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/00), que estabelece limites para os gastos pblicos e prev responsabilizao do gestor. PODER JUDICIRIO - o poder que tem o objetivo de julgar, ou seja, fazer justia. Est vinculado a dirimir conflitos de interesses ou o julgamento de atos de ocupantes do Poder Legislativo ou Executivo com relao ao cumprimento da legislao. Ao Poder Judicirio compete o poder de julgar os conflitos que surjam no Pas em face das leis elaboradas pelo Poder Legislativo. Cabe ao Poder Judicirio aplicar a lei que abstrata, genrica e impessoal a um caso especfico que envolva algumas pessoas em um conflito qualquer e decidir, de forma isenta e imparcial, quem tem razo naquela questo. O processo judicial o modo por meio do qual o Poder Judicirio exerce a funo de solucionar conflitos de interesse. Para resolver os conflitos, o Poder Judicirio se utiliza das leis elaboradas pelo Poder Legislativo, dos costumes vigentes em nossa sociedade e da jurisprudncia, isto , do conjunto de decises anteriores j emitidas pelo prprio Poder Judicirio, alm da doutrina. (Fonte: Luiz Henrique Vogel, Ricardo Martins e Rejane Xavier - O Poder Legislativo no Brasil, um estado republicano, democrtico e representativo, disponvel no site http://www2.camara.gov.br/conheca/poderlegislativo.pdf).
Funes Legislativa Preponderantes Principal Acessrias Funes Especficas Normativa Administrativa Judicativa Controle Interno Executiva Principal Acessrias Administrativa Normativa Judicativa Controle Interno Judiciria Principal Acessrias Judicativa Administrativa Normativa Controle Interno
Fonte: (SILVA, 2004. pgina 23)

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

25

Seo 8 - Definindo Administrao Pblica

Voc pode definir o que Administrao Pblica? Muitas vezes sabemos o que , mas no sabemos explicar. Ento quero dar minha contribuio para que voc possa elaborar esta definio. A palavra administrao vem do latim ad (direo) e minister (obedincia), ou seja, o administrador dirige obedecendo vontade de quem o contratou. Assim, o administrador pblico vai conduzir seu trabalho procurando atender necessidade da populao que o elegeu (obedincia ao seu objetivo). Para ficar mais fcil entender, vamos fazer uma comparao. Acredito que voc j ouviu falar de apartamentos com rea privada e rea comum, mesmo que no more em edifcio. A rea privada aquela que ser utilizada somente pelos proprietrios do imvel ou por aqueles que eles queiram receber. uma rea reservada. J a rea que ser utilizada por todos os que moram no prdio denominada rea comum. o espao que todos no prdio podero utilizar, tambm chamada rea pblica. No edifcio, os moradores elegem um representante, visando ao bem comum e harmonia entre os moradores, para tratar os conflitos e dar ateno s reclamaes, tentando resolver os problemas existentes. Essa pessoa o sndico, que ir responder por questes relacionadas com o prdio e com sua administrao. verdade que as regras so estabelecidas em reunies com os moradores, mas cabe ao sndico aplicar as normas estabelecidas. De cada morador ser cobrada uma taxa, o condomnio, para custear os servios que sero prestados e so comuns a todos. uma forma de administrao pblica, em que as regras so estabelecidas e devem ser cumpridas, e os bens comuns so geridos visando ao benefcio de todos. interessante como a simples administrao de um prdio possui inmeras semelhanas com a administrao de nosso municpio, Estado e pas. Em todos os pases, qualquer que seja sua forma de governo ou organizao poltica, existe uma administrao pblica. a administrao pblica que permite aos governantes cumprir as funes bsicas do governo, de forma a tratar o bem pblico da melhor maneira possvel. Peter F. Drucker, guru da administrao, disse: No existem pases desenvolvidos e pases subdesenvolvidos, e sim pases que sabem administrar a tecnologia e os recursos disponveis e potenciais, e pases que ainda no o sabem. O que Administrao Pblica? Administrao Pblica o planejamento, organizao, direo e controle dos servios pblicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum. Hely Lopes Meirelles define assim administrao pblica: Administrao pblica todo o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas.

26

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

Nada pode ser politicamente certo se for moralmente errado (Daniel O'Connel).

Quando se fala em aparelhamento do Estado, automaticamente imaginamos a estrutura do Estado voltada para atendimento de suas tarefas essenciais, visando ao bem comum. a organizao definida pelo governo que por meio da prestao de seus servios, busca atender expectativa da populao que lhe concedeu o poder. o governo em ao! Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio, Estados-Membros e Municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos trs poderes, por um corpo de funcionrios, e pela fora militar. O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de um determinado territrio. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995, Governo Federal). A gesto pblica ser tanto melhor quanto mais pessoas boas e honestas participarem do processo eleitoral. A populao deve receber instruo e participar mais ativamente da administrao pblica para aprender a distinguir o bom do mau governante. A gesto pblica existe desde a origem do homem na Terra. A satisfao da necessidade da populao deve ser a preocupao principal do governante. O estudo da administrao pblica fascinante, inicie agora mesmo os seus estudos, fique atento ao noticirio, acompanhando os temas que envolvem a administrao pblica. A Gesto pblica j existia na pr-histria.

Perodo

Caracterstica Vida Nmade e organizao para alimentao e segurana. Vida Sedentria e trabalho em grupo com distino sexual do trabalho, sociedade comunista. Surgimento da civilizao, regras e cidade em comum, propriedade privada e o surgimento de classes sociais. Nascimento do Estado.

Paleoltico

Neoltico

Metais

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

27

Elementos Fundamentais do Estado: Governo, Povo, Territrio e Soberania. O conceito de Estado moderno est estreitamente vinculado com a noo de poder institucionalizado, isto , o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituio e no em um indivduo. Assim, podemos dizer que no Estado moderno, no h poder absoluto, pois mesmo os governantes devem se sujeitar ao que est estabelecido na Lei. A tarefa bsica da Administrao a de fazer as coisas por meio das pessoas de maneira eficiente e eficaz. A administrao pblica est em constante mutao e o gestor pblico deve estar preparado esse desafio. Ser cidado fazer valer seus direitos e cumprir seus deveres A cidadania expressa um conjunto de direitos que d pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Formas de Governo segundo Aristteles As formas puras So formas boas de governo e todas visam o bem comum: Monarquia: governo bom de uma s pessoa; Aristocracia: governo bom de poucas pessoas; Democracia (Politia): governo bom de muitos (o povo no poder). As formas impuras So formas ms de governo: Tirania: Corrupo da monarquia, governo mau de um s, visa o interesse do monarca; Oligarquia Corrupo da monarquia, governo mau de poucos, visa o interesse do grupo dominante; Demagogia (Democracia) Corrupo da democracia, governo mau de muitos, visa o interesse particular da maioria, sem se importar com os demais. Sistemas de governo atuais: Parlamentarismo o sistema de governo em que o Chefe de Estado no o Chefe de Governo. No Sistema de Governo do Parlamentarismo necessrio ter o apoio da maioria no Poder Legislativo (parlamento) para governar. Quando o governo perde esta maioria, pode o parlamento exigir a dissoluo do governo, substituindo-o. Presidencialismo o sistema de governo em que o Chefe do Poder Executivo eleito para cumprir um mandato e acumula as funes de Chefe de Estado e Chefe de governo. So trs os poderes constitudos no Brasil: Poder Executivo - a quem compete gesto de aes e recursos, visando o bem comum. quem tem a responsabilidade por administrar o bem pblico.

28

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

RESPONDA S QUESTES ABAIXO E CONFIRA AS RESPOSTAS, NO GABARITO, NO FINAL DO LIVRO Havendo dvidas retome o contedo
1 - Qual das obras abaixo no est contemplada no texto de introduo da disciplina? a) b) c) d) e) A Muralha da China. As Pirmides e Esfinge no Egito. As construes do Imprio Romano na Itlia. As construes Incas no Peru. Esculturas Maias no Mxico.

2 A Administrao Pblica no Perodo Paleoltico (Idade da Pedra Lascada) tinha como principais caractersticas: a) Garantia da ordem e estabelecimento de responsabilidades, de quem responderia pela plantao, pela domesticao dos animais, pela caa, pelo preparo dos alimentos e pela segurana do grupo. b) A diviso das famlias, permitindo que as regras sejam estabelecidas nos grupos de acordo com a hierarquia estabelecida na descendncia. c) A organizao de forma a eleger, dentre os membros, o lder que tem o direito de atribuir responsabilidades entre os membros dos grupos. d) A necessidade de maior controle da agricultura e criao de animais fez surgir diviso do trabalho e a especializao de funes. e) Cooperao e a organizao social. Da eficincia dessa organizao dependia sua alimentao e segurana. O poder era exercido pela fora fsica. 3 O surgimento de classes sociais e nascimento do Estado ocorreu quando? a) No Perodo Paleoltico (Idade da Pedra Lascada). b) No Perodo dos Metais (Idade dos Metais). c) No Perodo Neoltico (Idade da Pedra Polida). d) A partir do surgimento da escrita, na Idade Antiga. e) No se sabe ao certo em que poca ocorreu a diviso das classes sociais. 4 O que governo? a) o ato ou efeito de administrar, sistema poltico que dirige um Estado com poder soberano. a organizao necessria para o exerccio do poder e leva a populao ao cumprimento das normas que estabelece como condio para a convivncia social. b) a organizao poltico-administrativo-jurdica e detm fora para impor normas e exigir seu cumprimento sociedade civilizada. c) o poder absoluto e indivisvel de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu povo, e de fazer cumprir as suas decises, inclusive pela fora, se necessrio. d) o mesmo que administrao, ou seja, planejar, organizar, dirigir e controlar recursos para atingir os objetivos da organizao. e) Nenhuma das alternativas anteriores est correta.
Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

29

5 Qual alternativa abaixo apresenta a melhor definio de Governo? a) uma minoria, cuja fora provm da combinao do poder econmico (riqueza), poltico (fora) e ideolgico (saber). b) a organizao poltico-administrativo-jurdica e detm fora para impor normas e exigir seu cumprimento sociedade civilizada. c) a verdadeira democracia (poder emanado da maioria do povo). O Estado, ao administrar, tende a beneficiar os interesses das classes dominantes. d) a organizao necessria para o exerccio do poder e leva a populao ao cumprimento das normas que estabelece como condio para a convivncia social. e) Seus elementos fundamentais so: Governo, Povo e Territrio. Alguns autores acrescentam ainda o elemento Soberania 6 Segundo Aristteles, quais so as formas puras de governo? a) So as formas de governo que permitem ao governante um poder absoluto; b) So as formas ms de governo. c) So formas boas de governo e todas visam ao bem da elite governamental; d) Tirania, Oligarquia e Demagogia. e) Monarquia, Aristocracia e Democracia. 7 Qual alternativa abaixo no verdadeira sobre o Parlamentarismo? a) O chefe de Governo tem menos dependncia do Poder Legislativo que no sistema presidencialista. b) o sistema de governo em que o chefe de Estado no o chefe de governo. c) Quando h uma crise, pode o Parlamento substituir o Chefe de Governo. d) O chefe de governo pode receber diferentes ttulos, dependendo de seus pas, como por exemplo: primeiro-ministro (Inglaterra), chanceller (Alemanha) ou presidente do conselho (Espanha). e) O chefe de Estado ocupa a posio mais alta de representao, no participando das decises polticas. 8 Qual alternativa abaixo no se aplica ao Presidencialismo? a) No h dependncia com relao ao Poder Legislativo, j que no Parlamentarismo o chefe de governo necessita de aprovao. b) o sistema de governo em que o chefe do Poder Executivo eleito para cumprir e acumula as funes de chefe de Estado e chefe de governo. c) Os parlamentares descontentes com o governo, mesmo sendo em maioria no Poder Legislativo, devem esperar a data estipulada s prximas eleies para tentar assumir o poder. d) O governo depende de uma base parlamentar para que possa governar. Caso esta base no exista, necessrio a troca do chefe do poder executivo, seja por meio da renncia do presidente, seja por meio do impeachment.

30

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

e) O governo menos dependente e os parlamentares buscam a aproximao, por convico ideolgica, no intuito auxiliar ou na esperana de lograr benefcio com o poder executivo. 9 Com relao ao Poder Legislativo, leia com ateno as alternativas e responda: I) Na maioria das repblicas e monarquias, constitudo por um congresso, parlamento, assemblias ou cmaras. II) As leis so elaboradas de forma geral e pessoal, pois so feitas para todas as pessoas atendendo aos interesses do legislador que representa o povo. III) o poder-smbolo do regime democrtico representativo. IV) Tem o poder de legislar, ou criar leis, e tambm fiscalizar as aes do Poder Executivo. V) o poder que tem maior destaque, pois responsvel pela legislao que ser seguida por toda a sociedade. a) As alternativas I, II,III e IV esto corretas. b) As alternativas II e V esto incorretas. c) Todas as alternativas esto corretas. d) Apenas a alternativa III est incorreta. e) As alternativas II, III e V esto incorretas. 10 Qual alternativa abaixo apresenta inverdade sobre o Poder Executivo? a) a quem compete a gesto de aes e recursos, visando ao bem comum; b) Tem a responsabilidade por administrar o bem pblico. c) quem executa as leis, no cabendo ao executivo criar leis, e sim cumprilas. d) o poder que tem maior destaque, principalmente no sistema presidencialista. e) o volume de recursos e maior nmero de funcionrios para atingir os objetivos propostos. 11 Qual a alternativa que apresenta a melhor definio de administrao pblica? a) a administrao da res pblica (coisa pblica). b) Administrao pblica todo o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios. c) o planejamento, organizao, direo e controle dos servios pblicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum. d) a administrao das questes importantes para o pblico, deve limitarse ao interesse comum, deixando questes sociais para a comunidade. e) a soluo de conflitos na rea da administrao pblica, e visa direo dos negcios que interessam a populao.
Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

31

12 Qual dos princpios abaixo, que deve ser seguido pela administrao pblica, no foi mencionado pelo art. 37 da Constituio Federal de 1988? a) Impessoalidade. b) Moralidade. c) Supremacia do interesse pblico. d) Legalidade. e) Publicidade e eficincia.

32

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

UNIDADE
TEORIA DA ADMINISTRAO

Est preparado para mais um pouco de histria? A Administrao, como cincia, comeou a surgir aps a Revoluo Industrial, no sculo XVIII. O estudo da Administrao comeou a ser realizado a partir das transformaes ocorridas nas relaes de produo e trabalho, que afetaram a vida em sociedade. O que administrao? Administrao uma cincia que, por meio de suas tcnicas, permite planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar os recursos visando atingir aos objetivos propostos. Sendo a administrao pblica uma ramificao da administrao, utiliza-se de suas tcnicas, porm de uma forma mais adequada s suas peculiaridades. Quando tudo vai bem, dizemos que h boa administrao. Mas quando a situao no est boa, costumamos dizer que nosso governo no est administrando bem. Com o passar do tempo e respeitando as caractersticas locais, como aspectos sociais, costumes, cultura, legislao, recursos financeiros e restries ambientais, a Administrao se mostrou poderosa ferramenta para que o governo atinja seus objetivos institucionais. Nos dias atuais, conhecer as tcnicas de administrao fator essencial para um bom governante.

Seo 1 - Funes da Administrao


Veja no quadro as funes da administrao:
PROCESSO OU FUNO Planejamento DESCRIO Planejamento o processo de definir objetivos, atividades e recursos. Organizao o processo de definir o trabalho a ser realizado e as responsabilidades pela realizao; tambm o processo de distribuir os recursos disponveis segundo algum critrio. Execuo o processo de realizar atividades e utilizar recursos para atingir os objetivos. O processo de execuo envolve outros processos, especialmente o processo de direo, para acionar os recursos que realizam as atividades e os objetivos. Controle o processo de assegurar a realizao dos objetivos e identificar a necessidade de modific-los.

Organizao

Direo

Controle

Fonte: MAXIMIANO, 2000, p. 2)

A entidade (empresa) disponibiliza os recursos disponveis, traduzidos por: pessoas, dinheiro, material, conhecimento, equipamentos e tecnologia. Utilizando as funes da Administrao, procurar atingir seus objetivos organizacionais, conforme quadro, a seguir:
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

35

Entidade Recursos Humanos; Financeiros; Materiais; Tecnolgicos; Informaes.

Planejamento Definir a misso Formular os Objetivos; Definir os planos; Programas as atividades.

Organizao Dividir o trabalho; Designar as atividades; Agrupar as atividades em rgos e cargos; Definir autoridade e responsabilidade;

Direo Designar pessoas; Coordenar os esforos; Comunicar; Motivar; Liderar; Orientar.

Controle Definir padres Monitorar os desempenhos; Avaliar o desempenho Ao corretiva.

Fonte(Adaptado de CHIAVENATO, 2003, P. 168)

Seo 2 - As Principais Teorias Administrativas e Seus Enfoques


Voc sabe como tudo comeou? Quase todas as teorias administrativas nasceram na iniciativa privada, na tentativa de obter um diferencial competitivo, talvez porque raramente se viu, na Administrao pblica, a preocupao com a eficincia da realizao das tarefas ou circunstncias que obrigassem a melhoria de procedimentos, em virtude da competitividade ou visando lucratividade. No setor pblico, no h ameaa do mercado consumidor relacionado com os servios prestados e o bem no do governante, mas de todos. Dessa forma, as grandes descobertas da administrao encontraram, como ambiente mais propcio, as empresas privadas. Abaixo est apresentado um quadro com as principais teorias administrativas com seu principal enfoque

NFASE Nas Tarefas

PRINCIPAIS ENFOQUES Racionalizao do trabalho no nvel operacional Organizao Formal Teoria Clssica Princpios gerais da administrao Teoria Neoclssica Funes do administrador Organizao formal burocrtica Teoria da Burocracia Na Estrutura Racionalidade organizacional Mltipla abordagem: Organizao formal e informal. Teoria Estruturalista Anlise intra-organizacional e anlise interorganizacional Organizao informal. Teoria das Relaes Humanas Motivao, liderana, comunicaes e dinmica de grupo. Estilos de administrao Nas Pessoas Teoria do Comportamento Teoria das decises. Organizacional Integrao dos objetivos organizacionais e individuais Teoria do Desenvolvimento Mudana organizacional planejada Organizacional Abordagem de sistema aberto Anlise intra-organizacional e anlise ambiental. Teoria Estruturalista Abordagem de sistema aberto. No Ambiente Anlise ambiental (imperativo ambiental) Teoria da Contingncia Abordagem de sistema aberto. Administrao da tecnologia (imperativo Na Tecnologia Teoria da Contingncia tecnolgico) Caos e complexidade Competitividade Novas Abordagens na Administrao Aprendizagem organizacional Capital Intelectual.

TEORIA ADMINISTRATIVA Administrao Cientfica

Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 12.

36

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

nfases no Estudo da Administrao Cada teoria administrativa foi extraordinria e trouxe avanos na forma de gerenciar recursos em sua poca. Assim, estudar as teorias da administrao traz um aprendizado importante e interessante. As teorias da administrao foram elaboradas com o passar do tempo, sempre com aplicao cientfica, e a cada nova teoria que surgiu, foi com o intuito de adaptar as organizaes para sua realidade. interessante observar, que na grande maioria das vezes, eram preservados muitos dos conceitos trazidos pelas teorias j existentes. Prova disso que ainda hoje so utilizadas tcnicas que foram difundidas pelas primeiras teorias da Administrao. Para facilitar a compreenso do quadro das principais teorias administrativas, procure identificar cada teoria estudada e sua aplicao em seu ambiente de trabalho. nfase nas Tarefas a administrao voltada para aumentar a eficincia operacional, por meio de mudana na forma de realizar a produo. H preocupao com a racionalizao do trabalho. Foi o marco para o desenvolvimento da administrao. Em 1776, ao publicar A riqueza das Naes, Adam Smith j fazia algumas referncias vantagem da diviso do trabalho, mas sem comprovao cientfica. nfase na Estrutura o estudo da Administrao que procura adequar a estrutura da organizao para melhor atender a seus objetivos. A proposta melhorar a eficincia por meio de uma reestruturao organizacional. nfase nas Pessoas Tem como foco principal as relaes humanas no trabalho. a cincia voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor. Preconiza o aumento da produtividade e a satisfao dos funcionrios quando o ambiente de trabalho adequado para atender s necessidades humanas. nfase no Ambiente o estudo que leva em considerao as influncias do ambiente externo na organizao. Tem o mrito de preparar a empresa para adaptar-se s variveis externas, que at ento no eram levadas em conta. nfase na Tecnologia Com o desenvolvimento tecnolgico, tornou-se necessrio o estudo da influncia da tecnologia na empresa. a cincia que trata da aplicao da tecnologia na organizao, visando a seu melhoramento. nfase na Competitividade Trata da adaptao organizacional em uma poca de constantes transformaes, visando atender s necessidades de seus consumidores, ofertando produtos e

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

37

preo mais baixo. Nas prximas aulas, apresentaremos novos conhecimentos a respeito das teorias da Administrao pblica.

a) Teoria da Administrao Cientfica


Foi a primeira teoria da Administrao a surgir. Foi proposta por Frederick Winslow Taylor (1856-1915), engenheiro americano, com base em estudos da fadiga humana, tempos e movimentos. Publicou, em 1911, os princpios da Administrao Cientfica. Foi uma revoluo na poca e serviu para o incio do estudo sobre a eficincia na administrao. Destacam-se ainda nesta escola: Frank e Lilian Gilbreth, Henry Lawrence Gantt, Carl Barth, Harrington Emerson, entre outros, e ainda Henry Ford, este usando princpios da administrao cientfica, criou a primeira linha de montagem mvel, um marco na forma de produo. Para voc ter uma idia, um veculo que levava 12 horas e 28 minutos para ser fabricado, com as inovaes de Ford, passou a ser fabricados em 1 hora e 33 minutos.

Foto de domnio Pblico: http://pt.wikipedia.org/wiki

Seleo Cientfica do trabalhador:

Deve desempenhar a tarefa mais compatvel com suas aptides. A mestria da tarefa, resultado de muito treino, importante para o funcionrio (que valorizado) e para a empresa (que aumenta sua produtividade). O trabalhador deve atingir no mnimo a produopadro estabelecida pela gerncia. muito importante contar com parmetros de controle da produtividade, porque o ser humano naturalmente preguioso. Se seu salrio estiver garantido, ele certamente produzir o menos possvel. A remunerao dos funcionrios deve ser proporcional ao nmero de unidades produzidas. Essa determinao se baseia no conceito de Homo economicus, que considera as recompensas e as sanes financeiras as mais significativas para o trabalhador. Os interesses dos funcionrios (altos salrios) e da administrao (baixo custo de produo) podem ser conciliados por meio da busca do maior grau de eficincia e produtividade. Quando o trabalhador produz muito, sua remunerao aumenta e a produtividade da empresa tambm. O planejamento deve ser de responsabilidade exclusiva da gerncia, enquanto a execuo cabe aos operrios e seus supervisores.

Tempo-padro:

Plano de incentivo salarial:

Trabalho em conjunto

Gerentes planejam, operrios executam

38

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Diviso do trabalho

uma tarefa deve ser dividida no maior nmero possvel de subtarefas. Quanto maior e mais simples a tarefa, maior ser a habilidade do operrio em desempenhla. Ao realizar um movimento simples repetidas vezes, o funcionrio ganha velocidade em sua atividade, aumentando o nmero de unidades produzidas e elevando seu salrio de forma proporcional a seu esforo. Tambm deve ser funcional, ou seja, especializada por reas. A funo bsica do supervisor controlar o trabalho dos funcionrios, verificando o nmero de unidades produzidas e o cumprimento da produopadro mnima. Existe uma nica maneira certa de executar uma tarefa (best way). Para descobri-la, a administrao deve empreender um estudo de tempos e mtodos, decompondo os movimentos das tarefas executadas pelos trabalhadores.

Superviso

nfase na eficincia

Fonte: Ferreira, 2002, p.15-16).

A pessoa que transformou o debate sobre a eficincia num grupo de princpios e tcnicas foi Frederick Whinslow Taylor, cujas contribuies se concentram entre as mais importantes da histria das teorias e prticas da administrao (MAXIMILIANO, 2000,p. 56).
SABER M

Filme recomendado: Tempos Modernos (Charles Chaplin), uma crtica bem- humorada, contra o rigor da teoria Administrao cientfica. Voc dar boas risadas!

b) Teoria Clssica
Foi apresentada em 1914, por Henri Fayol (1841-1925), engenheiro turco que viveu em Paris e l desenvolveu esta teoria de administrao.

O quadro a seguir identifica os 14 princpios que as empresas devem atender para melhorar sua eficincia, segundo Fayol:
Foto de domnio Pblico: http://pt.wikipedia.org/wiki

Diviso do Trabalho

Consiste na especializao das tarefas e das pessoas para aumentar a eficincia; Autoridade o direito de dar ordens e o poder de esperar obedincia. A responsabilidade uma conseqncia natural da autoridade e significa o dever de prestar contas. Ambas devem estar equilibradas entre si;

Autoridade e responsabilidade

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

39

Disciplina

Depende de obedincia, aplicao, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos;

Unidade de comando

Cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. o princpio da autoridade nica; Uma cabea e um plano para cada conjunto de atividades que tenham o mesmo objetivo; Os interesses gerais da empresa devem sobrepor-se aos interesses particulares das pessoas; Deve haver justa e garantida satisfao para os empregados e para a organizao quanto retribuio; Refere-se concentrao da autoridade no topo da hierarquia da organizao; a linha de autoridade que vai do escalo mais alto ao mais baixo em funo do princpio do comando; Um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. a ordem material e humana; Amabilidade e justia para alcanar a lealdade do pessoal; A rotatividade do pessoal prejudicial para a eficincia da organizao. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer no cargo, tanto melhor para a empresa; A capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoalmente o seu sucesso; A harmonia e a unio entre as pessoas so grandes foras para a organizao.

Unidade de direo

Subordinao dos interesses individuais aos gerais

Remunerao do Pessoal

Centralizao

Cadeia escalar

Ordem

Eqidade

Estabilidade do pessoal

Iniciativa

Esprito de equipe

(Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003,p. 83).

Defendia que as empresas deveriam ter seis funes: a)Funes administrativas Integrando e controlando as demais funes, aparecem em posio de destaque com carter gerencial; b)Funes tcnicas Esto vinculadas a produo de bens ou servios;

40

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

c)Funes comerciais Exercem atividades de compra-e-venda; d)Funes financeiras Cuidam dos recebimentos e pagamentos na empresa; e)Funes de segurana Visam preservar o patrimnio da empresa; f)Funes contbeis Tratam dos registros, avaliao e controle do patrimnio. O quadro abaixo apresenta as funes da administrao, segundo Fayol:
Previso Avalia o futuro e o aprovisionamento dos recursos em funo dele; Proporciona tudo o que til ao funcionamento da empresa e pode ser dividida em organizao material e organizao social; Leva a organizao a funcionar. Seu objetivo alcanar o mximo retorno de todos os empregados no interesse dos aspectos globais do negcio.
Harmoniza todas as atividades do negcio, facilitando seu trabalho e sucesso. Sincroniza coisas e aes em propores certas e adapta meios aos fins visados;

Organizao

Comando

Coordenao

Controle

Consiste na verificao para certificar se tudo ocorre em conformidade com o plano adotado, as instrues transmitidas e os princpios estabelecidos. O objetivo localizar as fraquezas e erros no intuito de retific-los e prevenir a recorrncia.

Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 81)

Os princpios da Teoria Clssica, formulada por Henri Fayol, apresentam idias para melhorar a Administrao pblica em seu todo? Quais desses princpios poderiam ser usados na administrao pblica hoje?

c) Teoria das Relaes Humanas


Com as empresas visando cada vez mais produtividade, os funcionrios passaram a ser mais e mais exigidos. Era perceptvel a falta de interesse pelo trabalho em virtude da monotonia dos servios realizados, a ponto de haver alta rotatividade nos ambientes de trabalho. O que no era bom para empresa, que teria que treinar novo funcionrio, com isso causando perda de produtividade, nem para os funcionrios. Foi o ambiente propcio para o desenvolvimento de estudos referentes s relaes humanas, levando para o ambiente de trabalho contribuies da Psicologia (cincia que estuda o comportamento humano). A podemos destacar o estudo de Kurt Lewin (1890-1947), sobre a Psicologia dinmica: toda necessidade cria um estado de tenso e uma predisposio ao. Quando a tenso excessiva, pode tumultuar a percepo do ambiente e desorientar o comportamento. Kurt Lewin foi um dos principais inspiradores para a criao da Teoria das Relaes Humanas.
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

41

George Elton Mayo (1880-1949), australiano, filsofo e mdico, professor em Harvard, considerado o fundador desta teoria. Em 1924, a Academia Nacional de Cincias dos Estados Unidos fez uma pesquisa para verificar a correlao entre produtividade e iluminao do local de trabalho, dentro dos pressupostos da administrao cientfica. Pouco antes, Mayo conduzira uma pesquisa em uma indstria txtil com elevadssima rotatividade de pessoal, ao redor de 250% ao ano, que havia tentado inutilmente vrios esquemas de incentivo salarial. Mayo introduziu um intervalo de descanso, delegou aos operrios a deciso sobre horrios de produo e contratou uma enfermeira. Em pouco tempo, emergiu um esprito de grupo, a produo aumentou e a rotatividade do pessoal diminuiu (CHIAVENATO, 2003). Elton Mayo comeou a se interessar, em 1923, pela rotatividade de pessoal e pela queda de produtividade. A partir dos anos vintes, percebia-se nas empresas americanas o que se convencionou chamar de spleen industrial: um abatimento moral dos trabalhadores, com perda de interesse pelo trabalho, fadiga e monotonia. Como continuao de uma srie de estudos anteriores, entre 1927 e 1929, Mayo desenvolveu experimentos com grupos de trabalhadores da rea de montagem de rels da indstria Hawthorne, da Western Eletric. A experincia se baseava na alterao de uma varivel da condio de trabalho (iluminao, pausas, jornadas de trabalho), enquanto outras permaneciam constantes. Como a produtividade aumentava tanto no grupo experimental quanto nos outros, a concluso foi a de que fatores fsicos influenciam menos a produo do que os emocionais. O simples fato de mostrar, pela presena dos cientistas e pelas experincias, que havia interesse pelas condies dos operrios, incentivava-os a se interessar novamente pelo trabalho, (FERREIRA, 2002). Veja no quadro abaixo as principais concluses sobre os princpios bsicos da Teoria das Relaes Humanas.
O nvel de produo resultante da integrao social Comportamento social dos empregados Recompensas e sanes sociais Quanto maior for a integrao social, maior ser a disposio de produzir. O comportamento do indivduo se apia no grupo.

Os trabalhadores so avaliados pelo grupo, recebendo aprovao ou punio. Constituem a organizao humana da empresa, nem sempre coincidindo com a formal. O comportamento influenciado por atitudes e normas informais existentes no grupo. O contedo e a natureza do trabalho tm influncia sobre o moral do trabalhador.

Grupos informais Relaes humanas

Importncia do contedo do cargo

nfase nos aspectos emocionais Elementos emocionais no planejados e irracionais do comportamento humano merecem ateno especial.
Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003.

Procure conhecer, de modo mais profundo, aspectos dessa teoria.

42

d) Teoria Burocrtica
O que voc entende por burocracia? Como surgiu? Por que ela existe? Ser ela necessria? Vamos s respostas, pois temos muito a aprender! A partir da dcada de 1940, as crticas feitas tanto Teoria Clssica pelo seu mecanicismo como Teoria das Relaes Humanas por seu romantismo ingnuo revelaram a falta de uma teoria da organizao slida e abrangente que servisse de orientao para o trabalho do administrador. Alguns estudiosos foram buscar nas obras de um economista e socilogo j falecido, Max Weber, a inspirao para essa nova teoria da organizao. Surgiu, assim, a Teoria da Burocracia na Administrao (CHIAVENATO,2003). A Teoria burocrtica a teoria de administrao que mais teve aplicao na administrao pblica. Seus princpios so aplicados em todas as empresas, mas s vezes temos a ntida impresso de que ela foi desenvolvida para ser aplicada na administrao pblica. Ao mencionar burocracia, j imaginamos morosidade, lentido, filas, guichs, protocolos, papelrio, estrutura inchada e no raramente imaginamos rgos pblicos, o imprio da burocracia. Mas a concepo Weberiana de burocracia a eficincia no atendimento e resoluo de problemas com agilidade, por haver clara definio de atribuies e responsabilidades, bem como padronizao no fluxo de tarefas e solues. Acredito que Marx Weber imaginou perfeito o que os homens encheram de defeitos. Segundo Weber, existem trs tipos de Sociedade:
Maximilian Weber Economista poltico e socilogo Alemo.(1864-1920) Foto de domnio pblico http://en.wikipedia.org/wiki

a) Sociedade Tradicional: a sociedade natural, que provm do prprio ambiente em que a pessoa inserida. Pode ser proveniente de vnculo sanguneo ou dependncia patrimonial. Como a famlia, os patriarcas, senhores feudais e monarcas absolutistas. Assim, o poder herdado ou delegado e aceito pela sociedade com base na tradio, usos e costumes do povo.

b) Sociedade Carismtica: aquela em que, voluntariamente, o indivduo resolve ingressar, motivado por ideologias. Sejam exemplos a Igreja e os partidos polticos. O poder estabelecido com base no carisma (poder de influncia) e aceito pela populao pelas virtudes da liderana. c) Sociedade Burocrtica: Defendida por Weber como a ideal. As regras so impessoais e esto centradas em normas e processos, e no nas pessoas. Por isso, so mais racionais e menos pessoais. O poder impessoal e estabelecido em normas formais aceito pela populao por serem justas; baseadas em critrios tcnicos previamente estabelecidos. Voc sabe a diferena entre autoridade e poder?

Podemos definir poder de duas maneiras: como Max Weber, segundo o qual poder a capacidade de controlar indivduos, eventos ou recursos, fazendo com

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

43

que acontea aquilo que a pessoa quer, a despeito de obstculos ou oposies, ou como a capacidade para influenciar decises, pessoas e o uso de recursos. Neves (2008) afirma que no contexto da Administrao Pblica moderna, ter poder no significa ter autoridade. Vejamos o que diz um dos fundadores da sociologia, Max Weber, em sua obra intitulada A Teoria da Organizao Econmica e Social. Neste livro, Weber enunciou a diferena entre poder e autoridade. O que poder? a faculdade de forar ou coagir algum a fazer sua vontade, por causa de sua posio ou fora, mesmo que a pessoa preferisse no fazer. Como diz Hunter (2004), o mundo est cheio disso. Faa isso ou despedirei voc, Faa isso ou bombardearemos voc. Em outras palavras Faa isso seno.... O que autoridade? a habilidade de levar as pessoas a fazer de boa-vontade o que voc quer por causa de sua influncia pessoal. Autoridade o poder concedido pela instituio. possvel ter poder e no ter autoridade, mas no possvel ter autoridade e no ter poder. Podemos distinguir trs tipos de poder: Poder legtimo: o conferido pela posio ocupada na organizao. Inclui, quase sempre, dois poderes que o complementam: o poder de recompensa e o coercitivo, ou de punio, instrumentos para o exerccio do poder legtimo. Poder referente: corresponde influncia exercida pelo lder em virtude da afeio e do respeito que as pessoas tm por ele, em razo de suas qualidades, como seu carter, a fora de sua personalidade, sua coragem, sua capacidade de agir e sua ousadia.. Os lderes carismticos tm esse tipo de poder no mais alto grau. Poder do saber: baseado nos conhecimentos que a pessoa tem. Inclui os conhecimentos tcnicos, a experincia e o poder da informao. Algumas pessoas no repassam informaes para continuar detendo este tipo de poder (LACOMBE & HEILBRON, 2006).

Sobre os trs tipos de poder: o poder legtimo, o poder referente e o poder do saber. Releia o texto e responda: Voc conhece pessoas que exercem esses tipos de poder?

44

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

A misso do administrador pblico a de ser intermediador, facilitador, lder da construo do desenvolvimento, na busca constante de qualidade de vida para a populao.

O que melhor? Ter um administrador pblico com autoridade, ou com poder?

O Sistema Burocrtico No sistema burocrtico, a subordinao no as pessoas, e sim as normas estabelecidas dentro da organizao. Os cargos devem ser preenchidos por mrito (concurso, eleio, nomeao), baseando-se em procedimentos formais revestidos de legalidade. Dessa forma, qualquer pessoa dentro da estrutura pode aspirar a uma ascenso profissional. Embora tenham existido administraes burocrticas no passado, somente com a emergncia do Estado Moderno - o exemplo mais prximo do tipo legal de dominao - que a burocracia passou a prevalecer em to larga escala. Todavia, a burocratizao no se limita organizao estatal, pois embora Weber tenha elaborado o conceito de burocracia a partir de sua sociologia poltica, ele usou o conceito de modo mais abrangente, englobando as demais instituies sociais alm da administrao pblica. Weber notou a proliferao de organizaes de grande porte, tanto no domnio religioso (a Igreja) como no educacional (a Universidade), ou no econmico (as grandes empresas), que adotaram o tipo burocrtico de organizao, concentrando os meios de administrao no topo da hierarquia e utilizando regras racionais e impessoais, visando mxima eficincia. Weber identifica trs fatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna burocracia: 1. O desenvolvimento de uma economia monetria: a moeda no

apenas facilita, mas racionaliza as transaes econmicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remunerao em espcie para os funcionrios, permitindo a centralizao da autoridade e o fortalecimento da administrao burocrtica. 2. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: apenas um tipo burocrtico de organizao poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. 3. A superioridade tcnica - em termos de eficincia - do tipo burocrtico de administrao: que serviu como uma fora autnoma interna para impor sua prevalncia. "A razo decisiva da superioridade da organizao burocrtica sempre foi unicamente sua superioridade tcnica sobre qualquer outra forma de organizao (CHIAVENATO, 2003, p. 262).

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

45

As principais caractersticas da burocracia: As nfases da burocracia, segundo Weber, so seguintes: formalizao (obedincia a normas, rotinas, regras e regulamentos); diviso do trabalho; hierarquia; impessoalidade; profissionalizao e competncia tcnica dos funcionrios (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 473). Vantagens da burocracia: 1 - Racionalidade para alcanar os objetivos. 2 Preciso na definio do cargo e conhecimento dos deveres. 3 Rapidez nas decises (cada um conhece os trmites). 4 Uniformidade de resposta (est prescrita na norma). 5 Uniformidade de rotinas e procedimentos, favorecendo a padronizao, a reduo de custos e erros, pois as rotinas so definidas por escrito. 6 Continuidade da organizao na substituio de pessoas. 7 Reduo de atrito entre as pessoas, todos conhecem os limites de responsabilidade e o que exigido da funo. 8 Confiabilidade, pois as decises so previsveis e impessoais (seguem as normas). 9 Benefcios para os funcionrios, pois so motivados a seguir carreira na organizao. (Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003, p. 26)6. Desvantagens da burocracia: 1 Apego excessivo s normas e regulamentos. 2 Excesso de formalismo e de papelrio. 3 Resistncia s mudanas. 4 Despersonalizao do relacionamento. 5 Deciso nem sempre tomada por quem mais conhece o assunto. 6 Criatividade e liberdade cedem lugar ao estrito cumprimento das regras. 7 Exibio de sinais de autoridade. 8 Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico. (Fonte: CHIAVENATO, 2003, p.269-270).

e) Teoria Comportamental
Uma das teorias da administrao que mais tem aplicao na Administrao pblica a Teoria Comportamental ou Behaviorista (behavior comportamento). Esta Teoria tem grande influncia da Psicologia, seguindo o princpio do estmulo-resposta. A abordagem comportamental, tambm denominada orgnica ou humanstica, deu nfase ao tratamento favorvel aos empregados, em vez de s focalizar seudesempenho ou produtividade (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRO JR, 1998, p. 49). Alguns estudos se destacaram, na anlise do comportamento humano na organizao, como Kurt Lewin, Douglas McGregor, Herbert A. Simon, Chirs Argyris,

46

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Frederick Herzberg, Chester Barnard, Abraham H. Maslow, esta criou uma hierarquia de necessidades, Apresentaremos os aspectos da teoria da Hierarquia de Necessidades de Maslow. Fisiolgicas - alimento, repouso, abrigo, sexo; Segurana - segurana, proteo contra o perigo, doena, incerteza, desemprego; Sociais - relacionamento, amizade, aceitao, afeio, compreenso, considerao; Estima - status e prestgio, confiana, progresso, apreciao e admirao dos colegas. O elogio a forma mais simples, barata e eficaz para motivar o funcionrio; Auto-Realizao auto-realizao e desenvolvimento, excelncia pessoal, competncia. O que motiva as pessoas so as necessidades insatisfeitas. O progresso causado pelo esforo das pessoas para satisfazer s suas necessidades. As pessoas sempre tm necessidades insatisfeitas. Quando uma necessidade prioritria satisfeita, ainda que no o seja saciedade, outras emergem e ocupam o primeiro lugar na lista de prioridades (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 312). No quadro abaixo, estudaremos os sistemas administrativos, segundo Likert:
Sistemas De Administrao
Variveis
Principais

Auto
Realizao

Estima Sociais De Segurana Fisiolgicas


(Adaptado de: CHIAVENATO 2003, p.332)

1
Autoritriocoercitivo Totalmente centralizado na cpula da organizao.

2
AutoritrioBenevolente Centralizado na cpula, mas permite alguma delegao, de carter rotineiro. Relativamente precrio, prevalecendo comunicaes descendentes sobre as ascendentes.

3
Consultivo

4
Participativo

Processo decisorial

Consulta aos nveis inferiores, permitindo participao e delegao. A cpula procura facilitar o fluxo no sentido vertical (descendente e ascendente) e horizontal. Certa confiana nas pessoas e nas relaes. A cpula facilita a organizao informal sadia.

Totalmente descentralizado. A cpula define polticas e controla os resultados Sistemas de comunicao eficientes so fundamentais para o sucesso da empresa.

Sistema de
Comunicaes

Muito precrio. Somente comunicao verticais e descendentes carregando ordens.

Provocam Relaes Interpessoais


desconfiana. Organizao informal vedada e considerada prejudicial. Cargos confinam as

So toleradas, com condescendncia. Organizao informal considerada uma ameaa empresa.

Trabalho em equipes. Confiana mtua, participao e envolvimento grupal intensos.

pessoas.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

47

Continuao da tabela

Sistemas De Administrao
Variveis 1 2 3 4

Sistemas de Recompensas e Punies

Utilizao de punies e medidas disciplinares. Obedincia estrita aos regulamentos Internos. Raras recompensas (estritamente salariais).

Utilizao de punies e medidas disciplinares, mas com menor arbitrariedade. Recompensas salariais e raras recompensas sociais.

Utilizao de recompensas materiais (principalment e salrios). Recompensas sociais ocasionais. Raras punies ou castigos.

Utilizao de recompensas sociais e recompensas materiais e salariais. Punies so raras e, quando ocorrem, so definidas pelas equipes.

Fonte: Chiavenato,2003. p.342.

f) Teoria Estruturalista
Voc est percebendo a evoluo das teorias? Como as contribuies se somam tornando a empresa mais consistente? A teoria Estruturalista surgiu a partir de crticas rigidez e impessoalidade da teoria da burocracia de Weber, que tendia a transformar uma organizao num sistema fechado. Os estruturalistas, foram precursores da abordagem sistmica, isto , visualizao da organizao como sistema aberto, em permanente interao com o ambiente externo no qual est inserida. O principal autor dessa teoria, Amitai Etzioni, procurou ainda definir tipos de organizaes conforme as atividades executadas (LACOMBE & HEILBORN, 2006). Os estruturalistas vem a organizao como uma unidade social grande e complexa, onde interagem muitos grupos sociais (FERREIRA, 2002). Enfoque no homem organizacional aquele que executa vrios papis em diferentes organizaes. Observe o quadro com as principais caractersticas do Estruturalismo
O desejo de obter recompensas materiais e sociais (como prestgio, reconhecimento de seus pares, etc) faz com que o indivduo aceite desempenhar vrios papis sociais em seu trabalho. Isso possvel graas existncia de diversos grupos dentro da mesma organizao.
Os conflitos entre os interesses dos funcionrios e os objetivos da empresa so inegveis. Ao considerar os aspectos racionais e irracionais das necessidades empresariais e individuais, os conflitos podem ser reduzidos, mas no eliminados. Sua minimizao pode tornar o trabalho mais suportvel, apesar de no satisfatrio. Por outro lado, se forem disfarados, os conflitos se expressaro de outras formas, como abandono do emprego ou aumento do nmero de acidentes.

Submisso do indivduo socializao

Conflitos inevitveis

48

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Submisso do indivduo socializao

O desejo de obter recompensas materiais e sociais (como prestgio, reconhecimento de seus pares, etc) faz com que o indivduo aceite desempenhar vrios papis sociais em seu trabalho. Isso possvel graas existncia de diversos grupos dentro da mesma organizao. Os conflitos entre os interesses dos funcionrios e os objetivos da empresa so inegveis. Ao considerar os aspectos racionais e irracionais das necessidades empresariais e individuais, os conflitos podem ser reduzidos, mas no eliminados. Sua minimizao pode tornar o trabalho mais suportvel, apesar de no satisfatrio. Por outro lado, se forem disfarados, os conflitos se expressaro de outras formas, como abandono do emprego ou aumento do nmero de acidentes.

Conflitos inevitveis

Fonte: Ferreira, 2002, p. 60-61.

Os conflitos entre os interesses dos funcionrios e os objetivos da empresa so inegveis. Por que voc pensa que isso acontece? Cite alguns exemplos.

Segundo a Teoria Estruturalista, h trs tipos de poder: o poder legtimo, o poder referente e o poder do saber. Releia o texto e responda: Voc conhece pessoas que exercem esse tipo de poder? Voc j passou por situaes nas quais as pessoas exerceram algum desses tipos de poder? ANOTE.

g) Teoria de Sistemas

Foi lanada pelo bilogo alemo Ludwig von Bertalanffy em 1937, partindo do pressuposto que h uma integrao entre todos os ramos do conhecimento. A abordagem sistmica v a organizao como um todo integrado, constituda de parte que interagem entre si, e inserida numa ambiente com o qual interage permanentemente (LACOMBE & HEILBORN, 2006). As principais caractersticas so: homem funcional (os papis so mais enfatizados que a pessoa em si), conflitos de papis (as pessoas no agem em funo do que so, mas em funo dos papis que representam), incentivos mistos (equilbrio entre incentivos monetrios e no monetrios), equilbrio integrado (dada a complexidade, qualquer ao sobre uma unidade da empresa atingir todas as outras unidades), estado estvel - para evitar a entropia, isto , a tendncia ao desgaste, desintegrao e ao aumento da aleatoriedade) (FERREIRA, 2002)

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

49

Observe o esquema
Entrada

Economia

Processamento

Sadas

Poltico/Legal

Tecnologia
Feedback

economia

Cultura e Sociedade
Fonte: FERREIRA, 2002, p. 62.

Concorrncia

Tipos de Sistemas - Os sistemas podem ser fechados ou abertos. Um sistema fechado no interage com o ambiente externo e, portanto, no influenciado pelo que est ocorrendo nesse ambiente. Por outro lado, um sistema aberto, como uma organizao, tende sempre a ter um relacionamento dinmico com seu ambiente, recebendo vrios inputs, transformando-os de alguma forma para chegar ao produto final (outputs). Receber os inputs na forma de material, energia e informao, levando em conta a retroinformao em relao ao produto final, permite ao sistema aberto compensar e evitar o processo de declnio. Alm disso, o sistema aberto se adapta a seu ambiente, mudando o processo de sua estrutura e componentes internos, assim que surge a necessidade. (Megginson, Mosley & Pietri Jr, 1998, p. 56). A importncia desta teoria na Administrao Pblica est em preocupar-se com o resultado; a retroalimentao para a flexibilizao do planejamento; a necessidade da integrao, cooperao, comprometimento das partes, nas quais estas formam o todo administrativo e o todo organiza as partes na consecuo dos objetivos.

h)Teoria das Contingncias


Surgiu em virtude das incertezas provocadas pelo ambiente externo na organizao. A teoria da contingncia enfatiza que no h nada absoluto nas organizaes ou na teoria administrativa; tudo relativo, tudo depende. A abordagem contingencial explica que existe uma relao funcional entre as condies do ambiente e as tcnicas administrativas apropriadas para o alcance eficaz dos objetivos da organizao. As variveis ambientais so as variveis independentes, enquanto as tcnicas administrativas so as variveis dependentes, dentro de uma relao funcional (Ferreira, 2002, p. 101). A essncia dos estudos de Joan Woodward que no existe uma nica maneira certa de montar a estrutura organizacional; existem sempre vrias alternativas, e a melhor depende de cada caso especfico. A concluso que, para uma organizao obter bom desempenho, sua estrutura organizacional deve ser

50

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

projetada de modo a se ajustar s demandas situacionais que derivam da tecnologia que est sendo usada, de sua posio mercadolgica, de sua diversidade de produtos, da velocidade de mudanas, e de seu tamanho (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 428). Tom Burns, apresentou dois tipos de estruturas organizacionais: Sistema mecnico aquele no qual as especializadas funcionais tm uma classificao rgida, assim como as obrigaes, as diversas responsabilidades e o poder. A hierarquia de comando bem-definida, sustentando um fluxo de comunicao que transmite informaes de baixo para cima e ordens de cima para baixo. Sistema Orgnico apresenta maior flexibilidade. As atribuies de obrigaes, so responsabilidades e poder mais adaptveis. A comunicao tende a ser um fluxo de mo dupla, transmitindo consultas de cima para baixo de baixo para cima. Como as empresas esto sujeitas s mudanas ambientais, devem estar preparadas para se adaptar a elas. Uma organizao com sistema mecnico pode ser adequada a situaes ambientais estveis; j uma organizao com sistema orgnico se mostra mais flexvel a novas situaes ambientais. As organizaes costumam adotar sistemas que se situam em algum ponto da escala formada pelos sistemas orgnico e mecnico. (FERREIRA, 2002, p. 103).

A melhor estrutura de organizao a mais simples possvel. O que torna uma estrutura de organizao boa so os problemas que ela no cria. Quanto mais simples for a estrutura, menos coisas sairo erradas (Peter F. Drucker).

O que tem de importante esta teoria para a administrao pblica?

Seo 3 - Desenvolvimento Organizacional


No decorrer das dcadas de 1960 e 1970, foi desenvolvida uma tcnica, denominada desenvolvimento organizacional, com o objetivo de conseguir implantar mudanas de forma eficaz. Trata-se de complexa estratgia educacional, baseada na experincia, que emprega os meios mais amplos possveis de comportamento, e que tem por finalidade mudar as crenas, as atitudes, os valores e a estrutura das organizaes, de modo que elas possam se adaptar melhor aos novos mercados, tecnologias e desafios e ao prprio ritmo vertiginoso de mudana. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 423). A palavra-chave no Desenvolvimento Organizacional mudana. Se o ambiente cientfico-tecnolgico e mercadolgico fosse estvel e previsvel, no haveria

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

51

presses para mudanas. Se os objetivos organizacionais e individuais fossem integrados, as necessidades de mudanas tambm seriam minimizadas. Assim, o desenvolvimento organizacional foi inicialmente visto como uma estratgia ou programa de ao voltado para gerenciar o processo de mudana organizacional. (Ferreira, 2002, p.67) No quadro abaixo os principais pressupostos do Desenvolvimento Organizacional:
O mundo moderno caracteriza-se por mudanas rpidas, constantes e em uma progresso explosiva. H mudanas cientficas, tecnolgicas, econmicas, sociais, polticas, etc. O indivduo, o grupo, a organizao e a comunidade so sistemas dinmicos e vivos de adaptao, ajustamento e reorganizao, como condio bsica de sobrevivncia em um ambiente em contnua mudana. A organizao um sistema social. O indivduo pode permanecer inativo se o contexto em que vive e trabalha lhe restritivo e hostil, impedindo o crescimento e a expanso de suas potencialidades. Se a organizao for um ambiente capaz de satisfazer as exigncias dos indivduos, esses podero crescer, expandir-se e encontrar satisfao e auto-realizao ao promover os objetivos da organizao. Para mudar uma empresa, necessrio mudar a empresa toda envolvendo todos os seus membros em compromisso conjunto. necessrio que aqueles que a dirigem liderem a mudana para que a atitude positiva mudana seja comunicada de cima para baixo. A mudana planejada uma conquista coletiva e no o resultado do esforo de poucas pessoas. As cincias do comportamento permitem localizar e criar o ambiente de trabalho timo, em que cada pessoa possa dar sua melhor contribuio e, ao mesmo tempo, ter conscincia do seu potencial. Existem vrios modelos e estratgias para situaes ou problemas em funo do diagnstico feito. um esforo educacional complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e estrutura da organizao, de tal maneira que essa possa se adaptar s demandas ambientais, caracterizadas por novas tecnologias, novos mercados, novos problemas e desafios. A qualidade mais importante da organizao a sua sensibilidade: a capacidade para mudar frente s mudanas de estmulos ou situaes.

Constante e rpida mutao do ambiente

Necessidade de contnua adaptao

Interao entre indivduo e organizao.

A mudana deve ser planejada.

A necessidade de participao e de comprometimento. Compreenso da natureza humana.

A variedade de modelos e estratgias de DO

O DO uma resposta s mudanas

Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 381

Motivos de resistncia s mudanas: Insegurana, ameaa, predisposio natural, pontos falhos na proposta de mudana, forma do processo de mudana, falta de comunicao. (Ferreira, 2002, p. 71-72) Existem outras teorias da administrao que merecem estudo como: A Administrao Estratgica, Administrao por Objetivos, Administrao Participativa, Administrao Japonesa, Administrao Empreendedora, Administrao Virtual, e outras que voc poder pesquisar.

52

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Principais Teorias de seu enfoque


NFASE Nas tarefas TEORIA ADMINISTRATIVA Administrao Cientfica PRINCIPAIS ENFOQUES Racionalizao do trabalho no nvel operacional Organizao Formal Princpios gerais da administrao Funes do Administrador Operao formal burocrtica Racionalidade organizacional Mltipla abordagem: Organizacional formal e informal. Anlise intra-organizacional e anlise interoganizacional Organizacional informal Motivao, liderana, comunicao e dinmica de grupo

Teoria Clssica Teoria Neoclssica Na Estrutura Teoria Burocracia

Teoria Estruturalista
teoria das Relaes

Humanas

Teoria do comportamento e individuais Nas pessoas Teoria do Desenvolvimento Organizacional Teoria do Desenvolvimento Operacional
Teoria Estruturalista No Ambiente Teoria da Contigncia

Estilos de administrao Teoria das decises Integrao dos objetivos organizacionais Mudana organizacional planejada Abordagem de sistema aberto Mudana organizacional planejada abordagem de sistema aberto
Anlise intra-organizacional e anlise ambiental Abordagem de sistema aberto Anlise ambiental (imperativo ambiental) Abordagem de sistema aberto Administrao da Tecnologia (imperativo Tecnolgico)

Na Tecnologia

Teoria da Contigncia

Competitividade

Novas Abordagens na Administrao

Caos e complexidade Aprendizagem organizacional Capital Intelectual

nfases no Estudo da Administrao nfase nas tarefas - a administrao voltada para aumentar a eficincia operacional, atravs de mudana na forma de realizar a produo. H preocupao com a racionalizao do trabalho. nfase na estrutura - o estudo da administrao que procura adequar a estrutura da organizao para melhor atender a seus objetivos. nfase nas Pessoas - a cincia voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor; nfase no ambiente - o estudo que leva em considerao as influncias do ambiente externo na organizao. nfase na Tecnologia - a cincia que trata da aplicao da tecnologia na organizao, visando o seu melhoramento. nfase na Competitividade - Trata da adaptao organizacional em uma poca de constantes transformaes, visando atender s necessidades de seus consumidores, produtos e servios com melhor qualidade e preo mais baixo.
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

53

SNTESE: Teoria da Administrao Cientfica Proposta por Frederick W. Taylor em1911. nfase nas tarefas. Pressupostos bsicos: Seleo Cientfica do Trabalho; Tempo padro; Plano de incentivo salarial; Trabalho em conjunto; Gerentes planejam e operrios executam; Diviso do trabalho; Superviso; nfase na eficincia. Teoria Clssica Proposta por Henry Fayol em 1914. nfase na estrutura. Pressupostos bsicos: Diviso do trabalho; Autoridade e responsabilidade; Disciplina; Unidade de comando; Unidade de direo; Subordinao dos interesses individuais aos gerais; Remunerao do pessoal; Centralizao; Cadeia escalar; Ordem; Eqidade; Estabilidade do pessoal; Iniciativa; Esprito de equipe. Funes nas empresas Administrativas, tcnicas, comerciais, financeiras, segurana e contbeis. Teoria das Relaes Humanas Proposta por George Elton Mayo. nfase nas pessoas. Princpios bsicos: O nvel de produo resultante da integrao social; Comportamento social dos empregados; Recompensas e sanes sociais; Grupos informais; Relaes humanas; Importncia do contedo do cargo; nfase nos aspectos emocionais. Teoria Burocrtica Aplicao das idias de Mark Weber. Teoria com maior aplicao na administrao pblica. nfase na estrutura. Sociedade Tradicional, Carismtica e Burocrtica. Diferena de autoridade e poder Poder - uma faculdade pela qual se exige que algum faa a sua vontade, nem que seja contrria a dele. Poder pode ser legtimo,

54

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

referente ou do saber. Autoridade - uma habilidade pela qual se motiva as pessoas a fazerem o que necessrio, de boa vontade, por inspirao e conhecimento de sua verdadeira finalidade. O resultado, dessa forma, torna-se muito melhor. O Sistema Burocrtico Caractersticas principais: Subordinao as normas internas da organizao; Cargos preenchidos por mrito; Diviso do trabalho; Hierarquia; Impessoalidade; Profissionalizao; Competncia tcnica. Teoria Comportamental Aplicao da psicologia baseada no estmulo e resposta. nfase nas pessoas. nfase ao tratamento favorvel aos empregados, em vez de s focalizar seu desempenho ou produtividade Surgimento da hierarquias das necessidades de Maslow: 1 Fisiolgicas; 2 Segurana; 3 Sociais; 4 Estima; 5 Auto-realizao. Teoria Estruturalista Apresentada por Amitai Etzioni nfase na estrutura. Premissas bsicas: Submisso do indivduo socializao; Conflitos inevitveis; Hierarquia e comunicaes; Incentivos mistos. Teoria de Sistemas Apresentada por Ludwig von Bertalanffy em 1937. Integrao entre todos os ramos do conhecimento. nfase nas tarefas. Principais caractersticas: Homem funcional. Conflitos de papis. Incentivos mistos. Equilbrio integrado. Estado estvel (para evitar a entropia tendncia ao desgaste, desintegrao e ao aumento da aleatoriedade). Teoria das Contingncias Surgiu pela influncia do ambiente externo na organizao. A concluso que para uma organizao obter bom desempenho, sua estrutura organizacional deve ser projetada de modo a se ajustar s demandas situacionais que derivam da tecnologia que est sendo usada, da sua posio mercadolgica, da sua diversidade de produtos, da velocidade de mudanas, e do seu tamanho.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

55

Desenvolvimento Organizacional Surgiu com o objetivo de conseguir implantar mudanas de forma eficaz. A palavra chave mudana. Principais pressupostos: Constante e rpida mutao do ambiente; Necessidade de contnua adaptao; Integrao entre indivduo e organizao; A mudana deve ser planejada; A necessidade de participao e comprometimento; Compreenso da natureza humana; Variedade de modelos e estratgias; Resposta s mudanas.

RESPONDA S QUESTES ABAIXO E CONFIRA AS RESPOSTAS, NO GABARITO, NO FINAL DO LIVRO Havendo dvida, retorne ao contedo.
13 Qual das alternativas abaixo que trata sobre a Administrao no verdadeira? a) A administrao como cincia comeou a surgir aps a Revoluo Industrial, no sculo XVI; b) Com o passar do tempo e respeitando as caractersticas locais como aspectos sociais, costumes, cultura, legislao, recursos financeiros e restries ambientais, a administrao mostrou-se uma poderosa ferramenta para que o governo atinja seus objetivos institucionais; c) Sendo a administrao pblica uma ramificao da administrao, utiliza-se de suas tcnicas, porm de uma forma mais adequada s suas peculiares; d) O estudo da administrao comeou a ser realizado a partir das transformaes ocorridas nas relaes de produo e trabalho, que afetaram a vida em sociedade; e) Conhecer as tcnicas de administrao fator essencial para um bom governo. 14 Quais so as funes da administrao? I. Planejamento, controle, comando e coordenao. II. Organizao, controle, planejamento e direo. III. Planejamento, organizao, direo e inovao. IV.Organizao, planejamento, preciso e direo. V. Liderana, motivao, empreendedorismo e controle de qualidade. Responda: a) A alternativa I correta; b) A alternativa II correta; c) A alternativa III est correta; d) A alternativa IV correta; e )A alternativa V est correta.

56

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

15 Quais das Teorias administrativas abaixo davam nfase estrutura organizacional? a) Teoria da Administrao Cientfica e Teoria da Administrao Participativa; b) Teoria Clssica e Teoria Burocrtica; c) Teoria das Relaes Humanas e Teoria do Comportamento Organizacional; d) Teoria da Contingncia e Teoria do Desenvolvimento Organizacional; e) Teoria da Administrao por Objetivos e Teoria da Administrao Estratgica. 16 Assinale a alternativa que apresenta a definio de uma teoria administrativa com nfase nas tarefas: a) o estudo da administrao que procura adequar a estrutura da organizao para melhor atender a seus objetivos; b) Tem como foco principal as relaes humanas no trabalho. a cincia voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor; c) o estudo que leva em considerao as influncias do ambiente externo na organizao; d) a administrao voltada para aumentar a eficincia operacional, atravs de mudana na forma de realizar a produo; e) Trata da adaptao organizacional em uma poca de constantes transformaes, visando atender s necessidades de seus consumidores, ofertando produtos e servios com melhor qualidade e preo mais baixo. 17 Qual das alternativas abaixo no se refere a uma caracterstica da Teoria da Administrao Cientfica? a) Seleo cientfica do trabalhador cada trabalhador deve desempenhar a tarefa mais compatvel com suas aptides; b) Diviso do trabalho - quanto maior e mais simples a tarefa, maior ser a habilidade do operrio em desempenh-la; c) nfase na eficincia - existe uma nica maneira certa de executar uma tarefa, a empresa deve procurar atingir esta maneira; d) Gerentes planejam e operrios executam - o planejamento deve ser de responsabilidade exclusiva da gerncia, enquanto a execuo cabe aos operrios e seus supervisores; e) Tempo Padro - os interesses dos funcionrios (altos salrios) e da administrao (baixo custo de produo) podem ser conciliados por meio da busca do maior grau de eficincia e produtividade. 18 Com relao Teoria Clssica, qual alternativa abaixo est correta? a) Foi apresentada por Henri Fayol, engenheiro francs que exps os doze princpios que as empresas devem seguir para melhorar sua eficincia; b) Um dos princpios diz respeito cadeia escalar - refere-se concentrao da autoridade no topo da hierarquia da organizao e a escala de trabalho para os operrios; c) Um dos princpios diz respeito ordem - um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. a ordem material e humana;
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

57

d) Unidade de direo - cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. o princpio da autoridade nica; e) Autoridade e responsabilidade - depende de obedincia, aplicao, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos; 19 Quais so as funes da administrao segundo Henry Fayol? a) Planejamento, organizao, direo e controle; b) Planejamento, coordenao, organizao e direo; c) Previso, coordenao, direo e controle; d) Previso, organizao, comando, coordenao e controle; e) Planejamento, organizao, comando, direo e coordenao. 20 Lendo o texto sobre a Teoria das Relaes Humanas, qual a alternativa abaixo no verdadeira? a) considerado fundador o australiano George Elton Mayo, filsofo e mdico; b) A Teoria das Relaes Humanas surgiu a partir da experincia na cidade americana de Western, na empresa Hawthorne Eletric; c) Alguns de seus princpios bsicos so: comportamento social dos empregados, relaes humanas, o nvel da produo resultante da integrao social; d) O princpio da importncia do contedo do cargo diz que o contedo e a natureza do trabalho tm influncia sobre o moral do trabalhador; e) Um dos princpios ensina que a nfase nos aspectos emocionais planejados e irracionais do comportamento humano merecem ateno especial. 21 Das alternativas abaixo, qual no uma caracterstica da Teoria Burocrtica? a) nfase nos grupos informais; b) formalizao (obedincia a normas, rotinas, regras e regulamentos); c) diviso do trabalho; d) impessoalidade; e) profissionalizao e competncia tcnica dos funcionrios. 22 Qual alternativa uma desvantagem da burocracia? a) Rapidez nas decises (cada um conhece os trmites); b) uniformidade de rotinas e procedimentos, favorecendo a padronizao, a reduo de custos e erros, pois as rotinas so definidas por escrito; c) despersonalizao do relacionamento; d) racionalidade para alcanar os objetivos; e) Confiabilidade, pois as decises so previsveis e impessoais (seguem as normas). 23 Assinale a alternativa abaixo representa um problema reduzido pela aplicao da teoria burocrtica em uma empresa: a) Apego excessivo s normas e regulamentos;

58

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

b) impreciso na definio do cargo e conhecimento dos deveres; c) dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico; d) deciso nem sempre tomada por quem mais conhece o assunto; e) criatividade e liberdade cedem lugar ao estrito cumprimento das regras. 24 Qual a alternativa que apresenta em ordem crescente a hierarquia das necessidades de Abraham Maslow? a) Fisiolgicas, sociais, de segurana, estima e auto-realizao; b) sociais, fisiolgicas, de segurana, estima e auto-realizao; c) fisiolgicas, de segurana, estima, auto-realizao e sociais; d) segurana, fisiolgicas, estima, sociais e auto-realizao; e) fisiolgicas, de segurana, sociais, estima e auto-realizao. 25 Assinale a alternativa que apresenta a informao correta com relao teoria dos sistemas administrativos de Rensis Likert: a) No sistema autoritrio-coercitivo, o sistema de comunicao relativamente precrio, prevalecendo comunicaes descendentes sobre as ascendentes; b) No sistema autoritrio-benevolente, as relaes interpessoais apresentam certa confiana nas pessoas e nas relaes. A cpula facilita a organizao informal sadia; c) No sistema consultivo, o processo decisorial realiza consulta aos nveis inferiores, permitindo participao e delegao; d) No sistema participativo, h a utilizao de punies e medidas disciplinares. Obedincia deve ser estrita aos regulamentos Internos. As raras recompensas so estritamente salariais; e) No sistema participativo, com relao comunicao, a cpula procura facilitar o fluxo no sentido vertical (descendente e ascendente) e horizontal. 26 De acordo com as caractersticas do Estruturalismo, relacione a segunda coluna com as definies apresentadas na primeira.

a) Submisso do indivduo socializao b) Conflitos inevitveis

( (

) sua minimizao pode tornar o trabalho mais suportvel, apesar de no satisfatrio. ) suas disfunes so consideradas um custo inevitvel, custo esse que poder ser reduzido mas no eliminado ) faz com que o indivduo aceite desempenhar vrios papis sociais em seu trabalho. ) os indivduos, sendo seres complexos, precisam se realizar em diversos aspectos.

c) Hierarquia e comunicaes d) Incentivos mistos

( (

A seqncia correta : a)a, b, c, d; b) b, a, d, c; c) b, c, a, d; d) c, b, a, d; e) d, b, c, a.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

59

27 De acordo com o contedo que foi estudado sobre as Teorias de Sistemas e das Contingncias, qual alternativa abaixo no verdadeira? a) Os sistemas podem ser fechados ou abertos. Um sistema fechado no interage com o ambiente externo e um sistema aberto tende sempre a ter um relacionamento dinmico com seu ambiente; b) A teoria da contingncia enfatiza que no h nada absoluto nas organizaes ou na teoria administrativa; tudo relativo, tudo depende; c) O sistema aberto se adapta a seu ambiente, mudando o processo de sua estrutura e componentes internos, assim que surge a necessidade; d) Sistema mecnico aquele no qual as especializadas funcionais tm uma classificao rgida, assim como as obrigaes, as diversas responsabilidades e o poder; e) Sistema orgnico apresenta menor flexibilidade, sendo as atribuies de obrigaes, responsabilidades e poder mais rgidos. 28 Com relao ao Desenvolvimento Organizacional, qual alternativa no verdadeira? a) Para mudar uma empresa, necessrio mudar apenas a direo da empresa. necessrio que aqueles que a dirigem liderem a mudana. Mudando a direo, estar a mudana implantada, uma vez que os subordinados sempre seguem a diretoria. b) A palavra-chave no Desenvolvimento Organizacional mudana. Se o ambiente cientfico-tecnolgico e mercadolgico fosse estvel e previsvel, no haveria presses para mudanas; c) Motivos de resistncia s mudanas: insegurana, ameaa, predisposio natural, pontos falhos na proposta de mudana, forma do processo de mudana, falta de comunicao; d) um esforo educacional complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e estrutura da organizao, de tal maneira que essa possa se adaptar s demandas ambientais; e) O mundo moderno se caracteriza por mudanas rpidas, constantes e em uma progresso explosiva. H mudanas cientficas, tecnolgicas, econmicas, sociais, polticas, etc.

60

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

UNIDADE
FUNES DA ADMINISTRAO APLICADAS NA ADMINISTRAO PBLICA

As quatros funes da administrao so: Planejamento, Organizao, Direo e Controle. Vamos agora estudar como elas so aplicadas na administrao pblica. Esta funo da administrao to importante que est presente em toda a legislao que norteia a administrao pblica, seja com o nome de Planejamento, Oramento, seja com algum outro nome tcnico utilizado para traduzir a preocupao do governo com a previso de utilizao de recursos para o desempenho da difcil misso de gerir os recursos pblicos.

Seo 1 - Planejamento
O que planejamento? Planejamento a funo da administrao que estabelece os objetivos a serem atingidos e tambm como fazer para alcanar xito nesta tarefa. Se planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no existir ento alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos da circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade de escolher o futuro, aceit-lo seja ele qual for. (MATUS,1993, p. 14). Segundo SALDANHA (2006 p. 23), o planejamento geralmente aparece como a primeira funo administrativa, exatamente por ser aquela que serve de base para as demais. Determinando previamente o que se deve fazer, quais os objetivos a serem atingidos, quais controles sero adotados e que tipo de gerenciamento ser pertinente para alcanar resultados satisfatrios. Trata-se, pois, de um modelo terico para a ao futura. Comea com a determinao dos objetivos e detalha os planos necessrios para atingi-los da melhor maneira possvel. Planejar definir os objetivos e escolher antecipadamente o melhor curso de ao para alcan-los. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em que seqncia. (CHIAVENATO, 2003, p. 167-168).

O planejamento apresenta uma hierarquia e pode ocorrer em trs nveis distintos

Planejamento Estratgico

Planejamento Ttico

Planejamento Operacional

Planejamento Estratgico - mais abrangente e tem a caracterstica de envolver toda a organizao e ser elaborado para um perodo longo. Por estabelecer objetivos gerais, tem um grau de detalhamento menor. Origina os planejamentos tticos. um exemplo do Planejamento estratgico o Plano Plurianual (PPA). Que uma lei oramentria elaborada no primeiro ano de mandato com validade at
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

63

o primeiro ano de mandato da prxima gesto. Assim, o chefe do Poder Executivo em seu primeiro ano de mandato ainda est cumprindo o que foi planejado no PPA da gesto anterior, cumprindo o princpio da continuidade. As etapas do planejamento estratgico para obter xito na implantao do planejamento estratgico, a empresa deve seguir uma srie de etapas que assegurem a coerncia do processo. Considerando-se que busca partir de uma situao atual para alcanar uma situao ideal, deve levar em considerao a conjuntura presente, os objetivos que pretende atingir, os recursos de que dispe para tanto, o ambiente em que se encontra, a estratgia que ser adotada para executar a mudana, as formas de mensurao e controle dos resultados, etc. (FERREIRA, 2002, P. 118). Quando se fala em planejamento estratgico, comum, em qualquer literatura do gnero, a utilizao da ferramenta SWOT do ingls (Strenghts, Weaknesses, Opportunities e Threats) que quer dizer: Pontos Fracos, Pontos Fortes, Oportunidades e Ameaas. Ou seja, analisar fatores internos e externos, para a realizao do planejamento. O planejamento estratgico uma das peas, se no for a principal, da administrao estratgica, mas no pode ser confundido com essa. Pois a administrao estratgica contm o planejamento estratgico, mas o planejamento no contm a administrao. Basta voc lembrar que planejamento s uma parte da administrao. Planejamento Ttico o planejamento de mdio prazo, geralmente um ano, e se caracteriza por definir metas departamentais. Procura adequar-se e recebe orientao do planejamento estratgico e tem grau de detalhamento maior. So exemplos de planejamento ttico a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento Anual (LOA). So leis oramentrias que estimam a arrecadao e definem onde sero aplicados os recursos. Planejamento Operacional o planejamento de curto prazo, elaborado para aplicao imediata. Geralmente visa atender a necessidade momentnea, caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. Visa atingir aos objetivos propostos no planejamento ttico. Segundo SALDANHA (2006, P. 35), o planejamento operacional se utiliza de metas especficas, programas, procedimentos, mtodos ou normas. Na administrao pblica comum a elaborao de decretos, portarias ou leis, para o cumprimento das metas previstas no planejamento operacional.

SABER M

Visite o stio do municpio de Vitria no Esprito Santo. www.vitoria.es.gov.br/orcamento L voc vai encontrar PPA, LDO, LOA de vrios exerccios, alm de outros documentos interessantes

64

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Observe um modelo esquematizado de planejamento.


Objetivos gerais

Premissas Diagnsticos bsicas Estimativas

(Legislao) Cenrio

Polticas

Planos Estratgicos (Plano Plurianual)


Procedimentos

Objetivos setoriais

Plano Ttico (LDO) Oramento Plano Operacional (LOA)

Cronogramas

Programas/projetos

Adaptado de Lacombe & Heilborn, 2006. p. 167.

O planejamento deve levar em considerao alguns fatores: a)Fatores internos Estrutura da organizao, recursos financeiros disponveis, quantidade e qualidade dos funcionrios, histricos anteriores, prioridade dos objetivos a serem alcanados, entre outros. b)Fatores externos Legislao vigente, poltica econmica, condio social da populao, expectativa da populao, reivindicaes da comunidade, entre outros. H dois grupos de fatores que afetam o processo de planejamento: 1. Fatores incontrolveis, os elementos que no tm uma causa direta e localizvel. Por exemplo: o crescimento da populao, o ambiente poltico e as presses sociais.
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

65

2. Fatores controlveis, os elementos sobre os quais a organizao tem algum controle por meio das decises de seus administradores. Por exemplo: a pesquisa, localizao dos edifcios e relaes organizacionais. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI Jr, 1998, p. 177). a) Objetivos do Planejamento Leia e analise: Muitas vezes, nas crticas da mdia, dos polticos, dos candidatos, dos empresrios, dos trabalhadores e do pblico em geral, o governo visto como uma entidade distante, que suga os recursos do povo. Na verdade, porm, o governo uma entidade que coleta recursos por meio dos impostos cobrados de uma parte da populao, para transferir esses recursos para outra parte da populao (GIAMBIAGI & ALM, 1999, p. 44). Atualmente, isso ocorre de que maneira? Quais so os programas de governo que esto em consonncia com esta fala? Recentemente, qual foi o centro da discusso sobre impostos no Brasil? Pense bastante. Converse com outras pessoas sobre esse tema. Analise as notcias veiculadas pelos meios de comunicao. Os objetivos de toda poltica oramentria so corrigir as falhas de mercado e as distores, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuio de renda, e alocar os recursos com mais eficincia. O Oramento tem a funo de tambm regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externas (fatores adversos causados pela produo, como poluio, problemas urbanos, etc). O Oramento Pblico funciona como um balizador na Economia. Se h elevados investimentos governamentais no Oramento, provavelmente o nmero de empregos aumentar, assim como a renda agregada melhorar. Em compensao, um oramento restrito em investimentos, provocar desemprego, desacelerao da economia, e decrscimo no produto interno bruto. Entre as funes destacadas no Oramento Pblico, aparecem: Funo alocativa a oferta bens e servios pblicos que no seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condies ineficientes. Alm de criar condies para que bens privados sejam oferecidos no mercado (alguns produtores poderiam se sentir desmotivados devido ao alto risco ou custo), por investimentos ou intervenes, corrigir imperfeies no sistema de mercado (oligoplios ou monoplios) e corrigir os efeitos negativos da produo. Funo distributiva Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, mediante a tributao e transferncias financeiras, subsdios, incentivos fiscais, alocao de recursos em camadas mais pobres da populao. Encontrar o equilbrio neste ponto difcil, mesmo porque os produtores podem ter resistncia expanso de suas atividades, por ter parte de sua renda redistribuda para terceiros.

66

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Funo estabilizadora ajustar o nvel geral de preos, nvel de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de poltica monetria, cambial e fiscal, ou outras medidas de interveno econmica (controles por leis, limites). Para Santos (2006), a principal utilizao da funo estabilizadora dos gastos pblicos refletiva com a poltica de investimentos do governo: Em perodos de recesso econmica, tais polticas aumentam os gastos pblicos e os investimentos, diretamente ou pelos incentivos iniciativa privada, com o intuito de inverter o ciclo depressivo da economia de mercado. O Governo intervm de vrias formas no mercado. Por intermdio da poltica fiscal e da poltica monetria, por exemplo, possvel controlar preos, salrios, inflao, impor choques na oferta ou restringir a demanda. (SALDANHA, 2006, p. 79).

Seo 2 - Organizao do Estado


Para que o Estado possa atender sua finalidade, necessita organizar-se. Ou seja, necessria uma estrutura para que atenda a suas finalidades. Assim, uma das formas encontradas foi a diviso poltico-administrativa.

a) Diviso Poltico-administrativa no Brasil


O Brasil tem 8,5 milhes de quilmetros quadrados de territrio, ocupando quase a metade (47%) da rea da Amrica Latina. O Pas possui 20% da biodiversidade mundial, sendo exemplo desta riqueza a Floresta Tropical Amaznica, com 3,6 milhes de quilmetros quadrados. A organizao poltico-administrativa compreende trs poderes, o Judicirio, o Executivo e o Legislativo, e o princpio da autonomia entre Unio, Distrito Federal, 26 estados e 5.563 municpios (IBGE/2003). Em quinto lugar entre os pases mais populosos do mundo, com 50 milhes de famlias ou cerca de 180 milhes de brasileiros (2004), 81% dos habitantes ocupam reas urbanas. A taxa de fecundidade, que chegou a 6,3 em 1960, de 2,3 filhos por casal. Esta queda, associada melhoria dos indicadores sociais e da qualidade de vida, far com que a maioria da populao tenha entre 15 e 44 anos nas prximas quatro dcadas. Isso representar um dos maiores mercados de trabalho e de consumo entre os pases das Amricas. (http://www.brasil.gov.br/pais/sobre_brasil/). Voc deve estar se perguntando onde encontrei todos esses dados. Entre no site acima e descubra muito mais informaes interessantes sobre nosso pas. Um pas com extenso territorial to grande, precisa ter uma diviso administrativa para atender aos anseios de sua populao. A diviso poltico-administrativa apresentada na Constituio Federal de 1988 Art. 18 - A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

67

Repblica Forma de governo em que eleito um representante para ser o chefe de estado, com caracterstica da eleio peridica deste representante. Federao - o nome atribudo unio de Estados diferentes em torno de uma administrao nica, onde cada um dos Estados federados perde a sua soberania em si, em face de uma soberania de um Estado Federal. (http://pt.wikipedia.org) Assim, a administrao pblica exercida em cada um dos trs nveis, ou seja, a administrao pblica pode ser Federal, Estadual ou Municipal. Para cada um dos nveis de administrao h atribuies gerais e especficas. Em Nvel Federal a administrao pblica realizada pela Unio, pessoa jurdica de direito pblico que representa o governo federal. Em Nvel Estadual Administrao pblica realizada pelos Estados e o Distrito Federal, pessoas jurdicas de direito pblico. Em Nvel Municipal A administrao pblica realizada pelos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, constitudos no Municpio. CF/88 - Art. 30 - Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

68

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

SABER M

Para aprofundar o conhecimento sobre esse assunto leia os Artigos 20 a 29 da Constituio Federal de 1988

b) Diviso dos Poderes no Brasil


No Brasil, a separao e independncia entre os poderes foi estabelecida, pela primeira vez, pela Constituio outorgada de 1824, que regeu o Pas at o fim da Monarquia (1822-1889). Contudo, alm dos trs poderes tradicionais, o Legislativo (dividido em Senado e Cmara), o Executivo e o Judicirio, esta criou um quarto poder, o Moderador (cujo exerccio era privativo do Imperador). Esse poder foi abolido pela primeira Constituio da Repblica, em 1891. (VOGEL, MARTINS e XAVIER - O poder legislativo no Brasil, um Estado republicano, democrtico e representativo). No Brasil, a Constituio Federal de 1988 assim estabelece: Art. 2 - So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Na estrutura do Estado brasileiro, o exerccio do poder atribudo a rgos distintos e independentes, cada qual com uma funo, prevendo-se ainda um sistema de controle entre eles, de modo que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituio. Como atribuio tpica, o Poder Legislativo elabora leis; o Poder Executivo administra, ou seja, realiza os fins do Estado, adotando concretamente as polticas para este fim; e o Poder Judicirio soluciona conflitos entre cidados, entidades e o Estado. Vale registrar que o Tribunal de Contas da Unio, assim como os dos Estados e dos Municpios, no integra a estrutura do Poder Judicirio. Os Tribunais de Contas so rgos auxiliares e de orientao do Poder Legislativo e sua funo auxili-lo no exerccio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos rgos e entes. Ordem Jurdica Voc acha que o Ministrio Pblico pertence ao Poder Judicirio? Ento leia com ateno o texto abaixo. A Constituio de 1988 criou, ainda, o Ministrio Pblico com a funo de defender a ordem jurdica e zelar pelo cumprimento da lei. Alm de representao na Unio, nos Estados e Distrito Federal, atua, tambm, nas reas Militar e do Trabalho. O Ministrio Pblico um rgo do Poder Executivo, embora em situao peculiar, devido independncia em relao a este e aos demais poderes do Estado, tem como funo a "defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis". Fonte: http://www.brasil.gov.br
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

69

PODER LEGISLATIVO Compe o Poder Legislativo (art. 44 da Constituio Federal de 1988) a Cmara dos Deputados (com representantes do povo brasileiro), o Senado Federal (com representantes dos Estados e do Distrito Federal), e o Tribunal de Contas da Unio (rgo que presta auxlio ao Congresso Nacional nas atividades de controle e fiscalizao externa). O Congresso Nacional tem como principais responsabilidades elaborar as leis e proceder fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da Administrao direta e indireta. A organizao do Poder Legislativo em duas casas, denominada bicameralismo, tradio constitucional brasileira desde o perodo monrquico (1822-1889). Uma das funes mais importantes do bicameralismo permitir que, por meio do trmite e da discusso das matrias na Cmara e no Senado, uma Casa possa revisar e aperfeioar os trabalhos da outra. O sistema bicameral adotado pelo Brasil prev a manifestao das duas Casas na elaborao das normas jurdicas. Isto , se uma matria tem incio na Cmara dos Deputados, o Senado far a sua reviso, e vice-versa, exceo de matrias privativas de cada rgo. O Papel da Cmara dos Deputados - O Poder Legislativo cumpre papel imprescindvel perante a sociedade do Pas, visto que desempenha trs funes primordiais para a consolidao da democracia: representar o povo brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos. Voc pode ampliar conhecimentos visitando os seguintes stios: www2.camara.gov.br e www.senado.gov.br Conhea a Constituio Federal de 1988. Especialmente, os artigos 44 a 75.

SABER M

PODER EXECUTIVO No caso do sistema presidencialista de governo adotado pela Constituio Brasileira de 1988, ao Poder Executivo, exercido pelo presidente da Repblica com o auxlio dos ministros de Estado, cabe a funo de praticar os atos de chefia. Segundo os arts. 84 e 61 da Constituio Federal, compete privativamente ao presidente da Repblica, entre outras funes, sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, iniciar o processo legislativo quando se tratar da criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta ou autrquica, ou aumento de sua remunerao, dispor sobre a organizao e funcionamento da administrao federal e vetar projetos de lei, total ou parcialmente. O poder de veto uma prerrogativa do sistema de controle mtuo entre os Poderes: quando o Presidente considerar um projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, poder vet-lo total ou parcialmente (por exemplo, excluir um artigo deste). Contudo, o veto presidencial poder ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores (isto , 257 deputados e 41 senadores), reunidos em sesso conjunta, mediante votao secreta. Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilbrio entre os poderes, o art.85 da Constituio Federal estabelece que so crimes de responsabilidade os atos do

70

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilbrio entre os poderes, o art.85 da Constituio Federal estabelece que so crimes de responsabilidade os atos do presidente da Repblica que atentem contra o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio ,do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao. Para aprofundar conhecimento sobre esse assunto, visite o stio www.brasil.gov.br Leia os Art. 76 a 91 da Constituio Federa de 1988.

SABER M

Cmara e Senado)

PODER JUDICIRIO Como funciona o Poder Judicirio? A Repblica est dividida em trs poderes: Legislativo, que cria as leis; Executivo, que as executa e administra o pas; e Judicirio, incumbido de julgar e garantir o cumprimento dessas leis. O Poder Judicirio tem uma estrutura prpria, baseada na hierarquia dos rgos que o compem, chamados de 'instncias'. A primeira instncia o rgo que primeiro ir julgar a ao apresentada. Se aps o veredito alguma das partes do processo pedir um reexame do mesmo, a ao poder ser submetida a uma instncia superior, e ser novamente apreciada por rgos colegiados. Mas podem ocorrer casos, de assuntos especficos, apresentados diretamente a instncias superiores. So essas as instncias do Poder Judicirio: Supremo Tribunal Federal - STF o guardio da Constituio Federal. Tem onze ministros, aprovados pelo Senado e nomeados pelo Presidente da Repblica, com notvel saber jurdico. Entre as suas competncias, est a de julgar causas de violao da Constituio. O Conselho Nacional de Justia o rgo que controla a atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio. Superior Tribunal de Justia - STJ Cuida da guarda da uniformidade da interpretao das leis federais, harmonizando as decises dos tribunais regionais federais e dos tribunais estaduais de segunda instncia. Tambm aprecia recursos especiais cabveis quando contrariadas leis federais. Tem, no mnimo, trinta e trs ministros, tambm nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao no Senado.
Palcio do Planalto. Foto : Domingos Tadeu - SID/PR I

Edifcio do Supremo Tribunal Federal, com destaque a esttua da Justia, de Ceschiatti (1961). Smbolo da justia.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

71

Justia Federal A Justia Federal constituda pelos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e os Juzes Federais. Julga as aes provenientes dos estados, nas causas em que for parte a Unio, autarquia ou empresa pblica federal. O Conselho da Justia Federal o rgo que controla a atuao administrativa e financeira da Justia Federal. Justia do Trabalho A Justia do Trabalho formada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), os Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) e os Juzes do Trabalho. Julga as causas provenientes das relaes de trabalho. O Conselho Superior da Justia do Trabalho o rgo que controla a atuao administrativa e financeira da Justia do Trabalho. Justia Eleitoral Formada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), os Tribunais Regionais Eleitorais (TREs), os Juzes Eleitorais e as Juntas Eleitorais, a Justia Eleitoral julga as causas relativas legislao eleitoral. Alm disso, tem o papel de administrar, organizar e normatizar as eleies no pas. Justia Militar composta pelo Superior Tribunal Militar (STM) e os Tribunais e Juzes Militares. Tem competncia para julgar os crimes militares definidos em lei. Justia Estadual Normalmente, a Justia Estadual possui duas instncias: o Tribunal de Justia (TJ) e os Juzes Estaduais. As atribuies dos Tribunais de Justia dos estados esto definidas na Constituio Federal e na Lei de Organizao Judiciria dos Estados. Mas, basicamente, apreciam matrias comuns que no se encaixem na competncia de justias federais especializadas.
Fonte: Conselho Nacional de Justia - www.cnj.gov.br, acesso em 25/04/2008.

Observe no quadro a estrutura dos poderes e seus nveis:


Poderes/Nvel

Federal
Congresso Nacional (Cmara dos deputados Deputados Federais e Senado Federal - Senadores) Presidente da Repblica, Vice-presidente e Ministros Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia, Tribunais e juizes federais

Estadual
Assemblia Legislativa (deputados estaduais) Governador, Vice-Governador e Secretrios Tribunais e juzes

Municipal
Cmara Municipal (vereadores)

Legislativo

Executivo

Prefeito, Vice-Prefeito e Secretariado

Juiz

Judicirio

72

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Geralmente, na Administrao Pblica, alm das divises j mencionadas, h nveis dentro da estrutura dos poderes, como: secretaria (Ministrio), conselho, coordenao, diretoria, diviso, departamento, setor, unidade, seo, etc. Isto conhecido como Organizao ou Estrutura do Poder.

c) Diviso no Brasil para execuo da Administrao Pblica


Outra diviso interessante diz respeito estrutura utilizada por esta administrao para a realizao dos servios pblicos, que poder ser de forma direta ou indireta: a) Administrao pblica direta ou centralizada: So aquelas que possuem autonomia poltica, financeira e administrativa. So realizadas diretamente pela estrutura do governo. No mbito nacional, o presidente da Repblica auxiliado pelos Ministros de Estado, conforme Art. 76 da Constituio Federal de 1988; Nos estados e distrito federal o Governador auxiliado pelas Secretarias de Estado; Nos municpios o Prefeito e as secretarias municipais. Ou seja, tem vnculo direto com o chefe do Poder Executivo em todos os nveis de governo. b) Administrao pblica indireta ou descentralizada: Ocorre quando h uma lei, em que a administrao direta delega competncias a outras pessoas jurdicas. Possuem autonomia financeira e administrativa, mas no poltica, estando sempre vinculados ao rgo de Estado que as criou. So aquelas que a administrao direta institu ou autoriza a criao, para a execuo de servios pblicos ou de interesse pblico. Podem ser Autarquias, Fundaes ou Entidades Paraestatais, como empresas pblicas, sociedades de economia mista, caracterizando-se como pessoas jurdicas de direito pblico ou privado e as agncias reguladoras.

Pesquise em seu Municpio se h administrao indireta e que servios so prestados atravs da administrao indireta. Qual sua opinio sobre isso?

d) Diviso de Trabalho ou Especializao


O objetivo de uma organizao algo que os indivduos no conseguem atingir sozinhos. Grupos de duas ou mais pessoas, trabalhando juntas de forma coordenada e cooperativa, podem realizar mais do que qualquer uma delas o faria isoladamente (sinergia). O alicerce da organizao a diviso do trabalho o princpio que estabelece que dividir o trabalho em seus componentes e designlos aos membros de um grupo permite realizar mais do que se cada pessoa tentasse realizar sozinho o trabalho todo. Para ter sucesso, a diviso do trabalho exige a especializao, pela qual os empregados (e administradores) executam as atividades em que so mais qualificados e competentes. (Megginson, Mosley & Pietri Jr, 1998, p. 225). Podemos descrever a organizao como um processo composto de cinco passos: 1 Elaborar os detalhes do trabalho que precisa ser feito para atingir os objetivos da organizao;

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

73

2 Dividir o trabalho em atividades que possam, lgica e comodamente, ser executadas por uma pessoa ou por um grupo; 3 Combinar o trabalho dos membros de uma organizao de maneira lgica e eficiente. medida que uma empresa vai aumentando de tamanho e contratando mais empregados para executar diversas atividades, vai sendo necessrio agrupar as pessoas com tarefas relacionadas, criando-se outras estruturas departamentais; 4 Criar um mecanismo de coordenao do trabalho dos membros da organizao em um todo unificado e harmonioso; 5 Acompanhar a eficcia da organizao e ajustes para mant-la e aument-la.
(SANTOS, 2006, p. 40-41).

Tipos de Organizao O desenho organizacional a forma como a empresa monta sua estrutura para atingir os objetivos propostos. Os tipos mais comuns so: organizao em linha, funcionais e linha-assessoria (staff). 1 Organizao em Linha Quando h uma nica linha de autoridade e responsabilidade entre o superior e o subordinado. a mais comum na administrao pblica. 2 Organizao Funcional A autoridade o conhecimento. possvel haver muitos superiores para um nico subordinado. Quando por exemplo, para a realizao de sua tarefa, ele necessita do auxlio de superiores de diversas reas. 3 Organizao Linha - Assessoria (Linha Staff) Elaborado de acordo com os objetivos organizacionais. Os rgos de linha tm autoridade para decidir e executar as atividades principais ou vinculadas aos objetivos da organizao (autoridade linear). Os rgos de staff, por seu lado, tm autoridade de assessoria, de planejamento e controle, de consultoria e recomendao (autoridade funcional). (CHIAVENATO, 2003) Observe o esquema a seguir:
Estrutura Linear Estrutura Funcional Estrutura Linha -Staff

Diretor

Diretor

Diretor

Gerncia

Gerncia

Gerncia

Gerncia

Staff

Gerncia

Execuo

Execuo

Execuo

Execuo

Assessoria

Execuo

Fonte: CHIAVENATO. 2003, p.197.

74

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

s vezes, a burocracia e m distribuio de funes so to grande que ouvimos dos empregados: Aqui tem mais cacique do que ndios, ou seja, aqui tem mais chefe do que servidor. Voc j ouviu esta expresso em seu municpio? Em certas ocasies, a burocracia e a m distribuio de funes so to grande que ouvimos a seguinte frase de empregados e funcionrios: Aqui tem muito cacique para pouco ndio. Voc conhece alguma situao, a qual se refere a frase citada?

Seo 3 - Direo e Execuo na Administrao Pblica


Para facilitar a compreenso desta funo da Administrao, imagine que o planejamento e a organizao j foram feitos. O que est faltando? Claro, falta a execuo! Direo a execuo. Direo conduo, e traduz-se em ao! Ento a execuo das atividades governamentais com o desejo de promover o bem comum. A direo o processo administrativo que conduz e coordena o pessoal na execuo das tarefas antecipadamente planejadas. Dirigir uma organizao pblica significa conseguir que os agentes pblicos executem as tarefas pelas quais respondem. Portanto, um timo planejamento e uma boa organizao no so suficientes para uma boa gesto pblica. necessrio que haja uma direo que coloque a organizao em marcha e execute os planos para atingir os objetivos do governo. (SALDANHA, 2006, p. 51). Silva (2004, p. 25), em seu livro Contabilidade Governamental, prope: Para atingir a plena satisfao das necessidades da populao, a administrao pblica dividida, segundo as atividades que exerce, em: Atividades-Meio Envolvem o prprio papel do Estado e sua estrutura para atender s necessidades da populao; Atividades-Fim Esto voltadas para o efetivo atendimento das demandas da populao. Observe o quadro ao lado:
Atividade-Fim Educao Material e Patrimnio Sade-Saneamento Documentao Transporte Servios gerais Urbanismo Controle interno de cada Agricultura Poder Gesto Ambiental etc. Administrativas e de Apoio Fonte: SILVA. 2004.

Polticas e Estratgias Justia Planejamento Segurana Pblica Oramento Defesa Nacional Recursos Humanos Controle Interno Integrado Atividades-Meio

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

75

A ao governamental se d por intermdio da aplicao de recursos em reas de interesse pblico. A aplicao de recursos feita por meio de programas em reas de atuao divididas em funes essenciais, conforme as abaixo relacionadas: 1. Legislativa 2. Justia 3. Essencial Justia 4. Administrao 5. Defesa Nacional 6. Segurana Pblica 7. Relaes Exteriores 8. Assistncia Social 9. Previdncia Social 10. Sade 11. Trabalho 12. Educao 13. Cultura 14. Direitos da Cidadania 15. Urbanismo 16. Habitao 17. Saneamento 18. Gesto Ambiental 19. Cincia e Tecnologia 20. Agricultura 21. Organizao Agrria 22. Indstria 23. Comrcio e Servios 24. Comunicaes 25. Energia 26. Transporte 27. Desporto e Lazer 28. Encargos Especiais

Fonte: Portaria 117 /1998 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Portaria 117/1998 Art. 1... 1 Como funo, deve entender-se o maior nvel de agregao das diversas reas que competem ao setor pblico. 2 A funo "Encargos Especiais" engloba as aes em relao s quais no se possa associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dvidas, transferncias, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. 3 A subfuno representa uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto do setor pblico. Art. 2 Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: a) Programa, o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por metas estabelecidas no plano plurianual; b) Projeto, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do Governo; c) Atividade, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao do Governo; d) Operaes Especiais, as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao sob a forma de bem ou servio, representando, basicamente, o detalhamento da funo "Encargos Especiais" a que se refere o 2 do art. 1.

76

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Seo 4 - Financiamento do Governo


Voc deve ter imaginado que toda realizao governamental tem um custo. E como sempre acontece, somos mais que convidados, somos compulsoriamente transformados nos patrocinadores do governo por meio de tributos. Impostos so o preo a pagar por uma sociedade civilizada - Oliver Wendell Holmes. Para poder arcar com as funes em outra passagem descritas, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor pblico a arrecadao tributria. Com a finalidade de aproximar um sistema tributrio do ideal, importante que alguns aspectos principais sejam levados em considerao: a) o conceito da eqidade, ou seja, a idia de que a distribuio do nus tributrio deve ser eqitativa entre os diversos indivduos de uma sociedade; b) o conceito de progressividade, isto , o princpio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito de neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possveis impactos negativos da tributao sobre a eficincia econmica e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributrio deve ser de fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo. (Giambiagi & Alm. 1999, p. 32). A tributao pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivduo e, por isso, esto associados capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das caractersticas do indivduo que executa a transao ou que o proprietrio. As bases de incidncia dos impostos so a renda, o patrimnio e o consumo (Giambiagi & Alm. 1999, p.35).
SABER M

Consulte http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm (Cdigo Tributrio Nacional)

Leia e analise a seguinte frase: Muitas vezes, nas crticas da mdia, dos polticos, dos candidatos, dos empresrios, dos trabalhadores e do pblico em geral, o governo visto como uma entidade que suga os recursos do povo (...) governo uma entidade que coleta recursos por meio dos impostos cobrados de uma parte da populao para transferir esses recursos para outra parte da populao.. Quais so os impostos que voc conhece? Quais so os programas de governo que esto em consonncia com esta fala? Em 2008, qual foi o centro da discusso sobre impostos no Brasil? Pense bastante! Converse com outras pessoas sobre esse tema. Analise as notcias veiculadas pelos meios de comunicao. ANOTE

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

77

Quais so os impostos que voc paga? ANOTE

Os impostos pagos pelos cidados so canalizados pelo governo para o bem social?

Atente para o noticirio nos meios de comunicao e verifique se isto est acontecendo. ANOTE.

O Pas talvez esteja passando por perodos de descrena e desrespeito para com o patrimnio pblico, medida que parece que a separao entre o bem comum e o bem privado deixa de existir ou pelo menos de ser respeitada. Essa descrena talvez seja resultado de um processo de dcadas de injustia social e de negao da identidade cidad. Uma nao constituda por pessoas que defendem e honram seus direitos e deveres tem melhores condies de diminuir as injustias sociais, entre elas as causadas pela corrupo, e aumentar o nvel de desenvolvimento e progresso. (www.receita.fazenda.gov.br/EducaFiscal/)

A histria do fisco brasileiro comeou em 1534 com a criao das Provedorias da Fazenda Nacional. Conhea essa histria acessando www.receita.fazenda.gov.br

SABER M

Leia no stio http://www.fazenda.mg.gov.br/cidadaos/educacao_fiscal/ a Cartilha da Turma da Cidadania.

Seo 5 - Polticas Pblicas - Instrumento de Ao


Voc poltico? No se apresse em dizer no! As frases de Aristteles so conhecidas por todos: O homem um animal poltico; Poltica a arte de governar os povos. Como quem dissesse: nossa nica diferena para os demais animais, que ns sabemos fazer poltica. Em compensao, Lao-Ts (sculo VII a.C.), filsofo chins, fez a seguinte citao: A poltica dos governantes sbios consiste em esvaziar a mente dos homens e encher-lhes o estmago. Um povo que sabe demais difcil de governar. Aqueles que julgam promover o bem-estar de uma nao, espalhando nela a instruo, enganam-se e arrunam a nao. Manter o povo na ignorncia: eis o caminho da salvao.

78

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Leia a frase de Lao-Ts, escrita no sculo VII a.C. Um povo que sabe demais difcil de governar. O que essa frase tem a ver com nossa atualidade? Para voc no confundir poltica com politicagem, vamos diferenciar os dois conceitos. O que politicagem? Politicagem a manipulao de pessoas para lograr proveito pessoal. O termo Poltica derivado do grego antigo (politia), que indicava todos os procedimentos relativos plis, ou cidade-Estado. Na filosofia aristotlica, a poltica a cincia que tem por objeto a felicidade humana e se divide em tica (que se preocupa com a felicidade individual do homem na plis) e na poltica propriamente dita (que se preocupa com a felicidade coletiva da plis). Por isso mesmo, poltica se situa no mbito das cincias prticas, ou seja, as cincias que buscam o conhecimento como meio para ao. O que poltica? Poltica um conjunto de declaraes escritas a respeito das intenes das instituies em relao a determinado assunto. As polticas indicam os meios e a forma para atingir os objetivos principais. So formuladas, em geral, de forma ampla e proporcionam as linhas mestras para orientar as decises mais importantes e a formulao dos objetivos setoriais e das normas. Ela tambm pode significar o conjunto de guias e intenes que traam o rumo de uma instituio e governam suas atividades e decises para atingir o objetivo geral para o qual a instituio foi criada. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 170) Dentro de uma organizao, as polticas existem, em todas sem exceo, mesmo que a poltica da instituio seja no fazer poltica. E elas podem ser implcitas ou explcitas. Polticas Implcitas So prticas genricas correntes na empresa, no oficializadas nem escritas, que orientam as decises dos administradores. Na maioria dos casos, as polticas so implcitas porque ningum se deu ao trabalho de escrev-las. No entanto, algumas vezes, as polticas so implcitas porque refletem prticas ilegais ou antiticas. Existe ainda a possibilidade de a empresa ter uma poltica oficial, documentada e divulgada, mas seguir prticas diferentes das que esto explicitamente estabelecidas. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, 171) Polticas Explcitas So as polticas expressas da empresa. Aquelas regras de conduta, regras de ao. Elas no prevalecem sobre as polticas implcitas, aocontrrio, principalmente na administrao pblica, a poltica expressa de ideologias pautadas em princpios ticos e morais, mas nem sempre a prtica segue estes pressupostos.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

79

Polticas Explcitas So as polticas expressas da empresa. Aquelas regras de conduta, regras de ao. Elas no prevalecem sobre as polticas implcitas, ao contrrio, principalmente na administrao pblica, a poltica expressa de ideologias pautadas em princpios ticos e morais, mas nem sempre a prtica segue estes pressupostos. Deixando de lado questes polticas e ideolgicas, a existncia do governo necessria para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, no capaz de desempenhas todas as funes econmicas. (GIAMBIAGI & ALM, 1999, p. 10). Algumas polticas importantes: Poltica Fiscal - envolve a administrao e a gerao de receitas. Alm do cumprimento de metas e objetivos governamentais no oramento, utilizada para a alocao, distribuio de recursos e estabilizao da economia. possvel, com a poltica fiscal, aumentar a renda e o PIB, e aquecer a economia, com melhor distribuio de renda. Poltica Regulatria - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, expedidas como alternativa para alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criao de monoplios, cartis, prticas abusivas, aumento da poluio, entre outras Poltica Monetria envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crdito em geral, para efeito de estabilizao da economia e influncia na deciso de produtores e consumidores. Com a poltica monetria, pode-se controlar a inflao, preos, restringir a demanda, entre outros.

Seo 6 - Habilidades Necessrias ao Administrador


Habilidades so caractersticas pessoais que devem ser conquistadas. Habilidades conceituais Segundo CHIAVENATO (2003, p. 3).,as habilidades conceituais tm relao com o pensar, raciocinar, diagnosticar a situao e formular alternativas para resolver o problema. Habilidade conceitual ou viso sistmica envolve a habilidade para visualizar a organizao (instituio, empresa ou grupo de empresas) como um conjunto integrado. A habilidade conceitual implica a capacidade de se posicionar no ponto de vista da organizao, perceber como as vrias funes so interdependentes e como uma alterao em uma delas afeta todas as demais. Requer ainda a capacidade de visualizar a organizao dentro de seu ambiente externo e compreender as foras polticas, econmicas e sociais que atuam sobre ela. (LACOMBE & HEILBORN, 2006). As habilidades conceituais, que incluem a de diagnstico, so as habilidades

80

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

mentais necessrias para obter, analisar e interpretar informaes recebidas de vrias fontes e, a partir da, tomar decises complexas. Isso envolve a habilidade para compreender a relao das partes com o todo e, reciprocamente, compreender o todo separando-o em partes. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI JR, 1998, p. 10) Habilidades tcnicas Envolve conhecimento especializado, habilidade analtica dentro da especialidade e facilidade no uso das tcnicas e do instrumental da disciplina especfica... A habilidade tcnica adquirida por meio de experincia, educao e treinamento profissional. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 10) Segundo CHIAVENATO (2003, p. 3), envolvem o uso de conhecimento especializado e facilidade na execuo de tcnicas relacionadas com o trabalho e com os procedimentos de realizao. Habilidades humanas Os administradores precisam de uma rede de contatos e relacionamentos humanos para, usando os esforos de vrias pessoas, atingir os objetivos organizacionais. Portanto, eles precisam ter vrias habilidades comportamentais e analticas para se relacionar com pessoas, dentro e fora da organizao. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI Jr, 1998, p. 28). Habilidades administrativas - Tem relao com a capacidade do administrador de planejar, organizar, dirigir e controlar. Essas habilidades incluem a capacidade do administrador para se adaptar a diretrizes e procedimentos, para processar os papis de forma ordenada, e equilibrar as despesa dentro dos limites do oramento. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI JR, 1998, 28). Saber dar ordens fundamental: a ordem deve ter, pelo menos, quatro qualidades 1 Ser clara: uma comunicao que no pode ser compreendida no pode ter nenhuma autoridade; 2 No ser incompatvel com o propsito da organizao: a tendncia no sentido de essas ordens no serem executadas ou serem de forma inadequada; 3 No ser totalmente incompatvel com o interesse do subordinado em seu todo: Se uma ordem representa nus inconcebveis, ela ser burlada, ou a pessoa abandona a organizao; 4 O subordinado deve estar mental e fisicamente preparado para concordar com a ordem: o erro mais comum o dar ordem para que uma pessoa realize coisas superiores sua capacidade. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 86). Com relao execuo das atividades governamentais, pode-se levantar muitas questes, como tica, estilo de liderana, inteligncia emocional, motivao, atendimento pblico, qualidade total na administrao pblica, administrao de conflitos, marketing, o patrimnio maior de qualquer organizao (os funcionrios), polticas pblicas e setoriais, comunicao interna e externa, formal e informal, cultura organizacional, privatizao, terceirizao, parcerias, entre outros temas importantes. Enfim, so muitos assuntos que merecem a ateno do administrador, quer seja pblico quer seja privado.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

81

Assim, chamo a sua ateno para o estudo. Quanto mais voc acompanhar as aes governamentais, mais vai aprender e poder contribuir com a Voc j acompanhou uma sesso legislativa na Cmara Municipal? Voc j participou de alguma audincia pblica para discusso do Oramento Pblico ou prestao de contas pblicas? Voc conhece o Plano Diretor de sua cidade? Participou de sua elaborao? Um amigo meu tinha sobre sua mesa a seguinte frase: Se voc est chegando agora para criticar o que est feito, deveria ter aparecido na hora de fazer! Assinado: quem fez quando ningum sabia como fazer. Por que a participao do cidado fator primordial para a elaborao das polticas pblicas?

Seo 7 - Controle
Voc sabe o que fiscalizao? uma forma de controle. O controle essencial! A falta de controle nos gastos governamenais cria a possibilidade de mau uso dos recursos pblicos. O que controle? Controle a funo administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. O controle constitudo por quatro fases: estabelecimento de critrios ou padres, observao do desempenho, comparao do desempenho com o padro estabelecido e ao corretiva para eliminar os desvios ou variaes. Quanto sua abrangncia, o controle pode ocorrer em trs nveis: estratgico, ttico e operacional. (CHIAVENATO, 2003, p. 176-178). A Constituio Federal nos trouxe inovaes na Administrao Pblica, especialmente na rea de controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal LC no. 101/2000 - apresenta mecanismos para planejamento e controle mais rigorosos. H clara preocupao na transparncia das contas pblicas, que deveria ser de conhecimento de toda a populao. Infelizmente falta conhecimento ao povo. Algo que deveria ser instrudo j no ensino fundamental e mdio. Nossos alunos aprendem um pouco de Lngua Portuguesa, Fsica, Qumica, Matemtica, Histria, mas no aprendem como devem ser comportar na sociedade, no aprendem a ser cidados, no aprendem como medir a eficincia e acompanhar os gastos e aplicao dos recursos governamentais. CF/88, Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de

82

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1.Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 2.Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

a) Critrios para Classificao do Controle


Existem vrios critrios para a classificao do controle. Com relao ao rgo que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial. Quanto ao momento em que se efetua, pode ser prvio, concomitante ou posterior. Exemplo de controle prvio a previso constitucional de necessidade de autorizao ou aprovao prvia do Congresso Nacional para determinados atos do Poder Executivo (art. 49, II, III, XV, XVI e XVII; art. 52, III, IV e V). Exemplo de controle concomitante o acompanhamento da execuo oramentria pelo sistema de auditoria. Exemplo de controle posterior a anulao de um ato administrativo ilegal ou a prestao de contas dos recursos j utilizados. O controle ainda pode ser interno ou externo. interno o controle que cada um dos poderes exerce sobre seus prprios atos e agentes. externo o controle exercido por um dos poderes sobre o outro, como tambm o controle da Administrao Direta sobre a Indireta. A Constituio Federal prev o controle externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas (art. 71) e o controle interno que cada poder exercer sobre seus prprios atos (arts. 70 e 74). No artigo 74, prevista a responsabilidade solidria dos responsveis pelo controle quando, ao tomarem conhecimento de irregularidade, deixarem de dar cincia ao Tribunal de Contas. O controle ainda pode ser de legalidade ou de mrito. O primeiro pode ser exercido pelos trs poderes, enquanto o segundo cabe prpria Administrao. (http://www.ite.edu.br/apostilas/Controle) O fundamento do controle interno na Administrao Pblica Brasileira est no artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercer os trs tipos de controle da execuo oramentria: 1) legalidade dos atos que resultem da arrecadao da receita ou da realizao da despesa, do nascimento ou da extino de direitos e obrigaes; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; e 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. A seguir, relacionam-se algumas caractersticas da Administrao Pblica que dificultam a implantao de dispositivos de controles e de mudanas comportamentais:

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

83

dificuldade para medir resultados, pela falta de parmetros externos; no h risco de descontinuidade, porque a organizao pblica essencial e no est sujeita a falncias; relativa estabilidade funcional dos agentes, que s perdem o emprego em situaes especialssimas; grande rotatividade das funes da alta administrao (agentes polticos) por conta da vinculao poltico-partidria, que pode mudar a cada quatro anos; no h risco financeiro ou patrimonial para os administradores,, o investimento vem do povo. (http://www.ufrgs.br/necon/pciap.pdf)

b) Significados do Controle
1 Controle como funo restritiva Utilizado para coibir ou limitar desvios indesejveis ou comportamentos no aceitos; 2 Controle como sistema automtico de regulao O mecanismo detecta possveis desvios ou irregularidades e faz o ajuste para que o sistema volte a funcionar normalmente; 3 Controle como funo administrativa Tem a finalidade de assegurar que os resultados do que foi planejado, organizado e dirigido se ajustem aos objetivos previamente estabelecidos. (CHIAVENATO, 2003). Verifica-se que a idia de controle est ligada ao princpio administrativo da delegao de competncia e, por este aspecto, objetiva o registro, a comparao, o confronto e a inspeo, na verdade um processo de comparao e segurana (PEIXE, 2002). A necessidade de registro e controles aumenta medida que a atividade econmica de um indivduo ou grupo cresce, tendo em vista que o desenvolvimento ocorrido no pode mais ser diretamente administrado pelos prprios interessados, sendo necessrio o uso cada vez mais intenso dos registros sistemticos e do controle. Na organizao do Estado, as coisas ocorrem no mesmo enfoque, embora exista um atraso grande no desenvolvimento tcnico dos controles, em face da complexidade da atividade governamental em todas as esferas (PEIXE, 2002).

c) Fases do Controle
1 Estabelecimento de padres ou critrios. Podem ser padres de: quantidade, qualidade, de tempo e de custo. 2 Observao do desempenho. A fim de buscar informaes a respeito do que est sendo controlado.

84

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

3. Comparao do desempenho com o padro estabelecido. Toda atividade proporciona algum tipo de variao, erro ou desvio. importante determinar os limites de variao. 4. Ao corretiva. Com o objetivo de manter as operaes dentro dos padres estabelecidos. (CHIAVENATO, 2003, p. 177-178). Vamos visualizar no esquema as fases e nveis do controle como funo administrativa
Fases do controle

Estabelecimento de Critrio padro

Observao do desempenho

Comparao do desempenho com o padro estabelecido

Ao corretiva para eliminar os desvios ou variaes

Nveis de abrangncia

Estratgico

Ttico

Operacional

Planejar definir os objetivos e escolher antecipadamente o melhor curso de ao para alcan-los. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em que seqncia.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

85

Planejamento Estratgico mais abrangente e tem a caracterstica de envolver toda a organizao e ser elaborado para um perodo longo. Exemplo na gesto pblica: PPA (Plano Plurianual). Planejamento Ttico Planejamento de mdio prazo, geralmente um ano, caracteriza-se por definir metas departamentais. Exemplo na gesto pblica: LDO (lei de diretrizes oramentrias) e LOA (lei do oramento anual). Planejamento Operacional Planejamento de curto prazo, elaborado para aplicao imediata. Caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. Utiliza-se de metas especficas, programas, procedimentos, mtodos ou normas. Na administrao pblica comum a elaborao de Decretos, Portarias ou Leis. Diviso para execuo da Administrao Pblica: Administrao Pblica direta ou centralizada, feita pela prpria estrutura do governo; Administrao Pblica indireta ou descentralizada, feita por autarquias, fundaes ou entidades paraestatais como: empresas pblicas, sociedades de economia mista. Grupos de duas ou mais pessoas trabalhando juntas de forma coordenada e cooperativa, podem realizar mais do que qualquer uma delas o faria isoladamente (sinergia). O alicerce da organizao a diviso do trabalho. Para arcar com as funes anteriormente descritas, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor pblico a arrecadao tributria. A tributao pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivduo e, por isso, esto associados capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das caractersticas do indivduo que executa a transao ou que o proprietrio. As bases de incidncia dos impostos so: a renda, o patrimnio e o consumo. Poltica - a cincia que tem por objeto a felicidade humana e divide-se em tica (que se preocupa com a felicidade individual do homem na plis) e na poltica propriamente dita (que se preocupa com a felicidade coletiva da plis). Por isso mesmo, poltica situa-se no mbito das cincias prticas, ou seja, as cincias que buscam o conhecimento como meio para ao. Polticas importantes: Poltica Fiscal - envolve a administrao e a gerao de receitas, alm do cumprimento de metas e objetivos governamentais no oramento utilizada para a alocao, distribuio de recursos e estabilizao da economia. Poltica Regulatria - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, expedidas como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia.

86

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Poltica Monetria envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crdito em geral, para efeito de estabilizao da economia e influncia na deciso de produtores e consumidores. Com a poltica monetria, pode-se controlar a inflao, preos, restringir a demanda, entre outros. O Controle na Administrao Pblica Controle a funo administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. A Constituio Federal nos trouxe inovaes na Administrao Pblica, especialmente na rea de controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal LC n 101/2000 apresenta mecanismos para planejamento Voc conhece o teor da Lei de Responsabilidade Fiscal LC n. 101/2000? Pesquise sobre essa lei. Constantemente ouvimos nos jornais e na TV sobre problemas com m utilizao do dinheiro pblico por instncias governamentais. Comente sobre esses casos.

Responda s questes abaixo e confira as respostas, no gabarito, no final do livro


29 Assinale a alternativa correta com relao ao planejamento: a) O planejamento geralmente aparece como a terceira funo administrativa, porque primeiro necessrio haver organizao, sua direo (governo), para ento ser realizado o planejamento; b) O planejamento no possui hierarquia, e pode ocorrer em trs nveis distintos; o planejamento operacional, ttico e estratgico; c) Por estabelecer objetivos gerais, tem um grau de detalhamento menor. Origina os planejamentos tticos. um exemplo do planejamento estratgico o Plano Plurianual (PPA); d) O planejamento operacional se caracteriza por definir metas departamentais. Procura adequar-se. Recebe orientao do planejamento estratgico e tem um grau de detalhamento maior; e) O planejamento ttico geralmente visa atender necessidade momentnea, caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. 30 Quais as funes do oramento que mais se destacam? a) Alocativa, distributiva e financeira; b) Reflexiva, estabilizadora e de segurana; c) Interesse pblico, reguladora, financeira; d) Alocativa, distributiva e estabilizadora; e) Legalidade, moralidade e impessoalidade.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

87

31 Com relao a diviso poltico-administrativa no Brasil, apenas uma das alternativas abaixo no verdadeira. Assinale esta alternativa. a) A diviso poltico-administrativa apresentada na Constituio Federal de 1988 no art. 22; b) A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio; c) A administrao pblica exercida em cada um dos trs nveis, ou seja, a administrao pblica pode ser Federal, Estadual ou Municipal. Para cada um dos nveis de administrao h atribuies gerais e especficas; d) A administrao federal a administrao pblica realizada pela Unio, pessoa jurdica de direito pblico que representa o governo federal; e) A administrao estadual a administrao pblica realizada pelos Estados e o Distrito Federal, pessoas jurdicas de direito pblico. 32 Assinale a alternativa relativa seqncia correta dos artigos na Constituio Federal de 1988, de acordo com o apresentado no texto, referente a competncias em nvel federal, estadual e municipal, respectivamente: a) Federal: art. 21 a 25; Estadual: art. 23 a 28; Municipal: Art. 23, 24. 29 a 31; b) Federal: art. 20 a 24; Estadual: art. 23 a 28; Municipal: Art. 24, 29 a 31; c) Federal: art. 19 a 24; Estadual: art. 25 a 28; Municpal: Art. 29 a 31; d) Federal: art. 29 a 31; Estadual: art. 25 a 28; Municipal: Art. 19 a 24; e) Federal: art. 20 a 25; Estadual: art. 26 a 28; Municipal: Art. 29 a 31. Observao: Para responder s duas prximas questes, pode ser necessrio ler o texto e os artigos da Constituio Federal de 1988 referente ao tema.

33 Qual das alternativas abaixo no uma das competncias da Administrao Pblica em nvel municipal: a) Legislar sobre assuntos de interesse local; b) A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei; c) Promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual; d) Legislar sobre direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; e) Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental.

88

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

34 Observe as competncias abaixo e as classifique na coluna ao lado, em nvel Federal, Estadual e Municipal, comum aos trs nveis e comum Federao e aos Estados, de acordo com a determinao legal.
Competncias

Nvel

a) Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; b) Seguridade social; c) Organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis; d) Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;
e) mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas,

aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

A classificao correta : a) Federal, Municipal, comum aos trs nveis, comum Federao e Estados, Estadual; b) Federal, Estadual, comum Federao e Estados, comum aos trs nveis, Municipal; c) Municipal, Federal, comum Federao e Estados, comum aos trs nveis, Estadual; d) Comum aos trs nveis, Federal, comum Federao e Estados, Municipal, Estadual; e) Comum aos trs nveis, Estadual, comum Federao e Estados, Federal, Municipal. 35 Com relao Administrao Pblica Direta e Indireta, assinale a verdadeira: a) A administrao pblica direta aquela que no possui autonomia poltica, financeira e administrativa; b) Administrao pblica indireta aquela que possui autonomia financeira e administrativa e tambm poltica, estando sempre vinculada ao rgo de Estado que a criou; c) A administrao pblica direta ocorre quando h uma lei, em que a administrao direta delega competncias a outras pessoas jurdicas; d) A administrao pblica direta realizada pela prpria estrutura administrativa do governo; e) A administrao pblica direta realizada por Autarquias, Fundaes ou Entidades Paraestatais. 36- Assinale a alternativa verdadeira com relao a atividades-meio e atividadesfim: a)As atividades-fim envolvem o prprio papel do Estado e sua estrutura para atender s necessidades da populao;s

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

89

b) As atividades-meio esto voltadas para o efetivo atendimentos dademandas da populao; c) Exemplos de atividades-fim: documentao planejamento, controle interno de cada poder; d) Exemplos de atividades-fim: recursos humanos, servios gerais, oramento; e) anto as atividades-meio como as atividades-fim so importantes na administrao pblica. 37 - Segundo o que foi apresentado no texto, para que o sistema tributrio se aproxime do ideal, ele deve atender a alguns aspectos. Assinale a alternativa que no apresenta um dos aspectos importantes citados no texto: a) O conceito de neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possveis impactos negativos da tributao sobre a eficincia econmica; b) O conceito da eqidade, ou seja, a idia de que a distribuio do nus tributrio deve ser eqitativa entre os diversos indivduos de uma sociedade; c) O conceito da seletividade, pelo qual selecionado o conjunto de contribuintes que tem condies de arrecadar tributos em virtude de sua situao financeira privilegiada; d) O conceito de progressividade, isto , o princpio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; e) O conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributrio deve ser de fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo. 38 De acordo com o que foi estudado sobre Poltica, qual alternativa abaixo no verdadeira? a) Poltica um conjunto de declaraes escritas a respeito das intenes das instituies em relao a determinado assunto; b) As polticas indicam os meios e a forma para se atingir os objetivos principais; c) Poltica pode significar o conjunto de guias e intenes que traam o rumo de uma instituio e governam suas atividades e decises para atingir o objetivo geral para o qual a instituio foi criada d As polticas podem ser implcitas e explcitas; e) As polticas implcitas so as regras de conduta, regras de ao 39 Quais so as polticas importantes mencionadas no texto? a) Poltica monetria, poltica externa e poltica interna; b) Poltica fiscal, poltica monetria e poltica regulatria; c) Poltica educacional, poltica de seguridade social e poltica tributria; d) Poltica ambiental; poltica social e poltica econmica; e) Poltica organizacional, poltica externa e poltica social. tomar decises complexas;

90

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

40 - Assinale a alternativa verdadeira com relao s habilidades necessrias ao administrador: a) Habilidades humanas so as habilidades mentais necessrias para obter, analisar e interpretar informaes recebidas de vrias fontes e a partir da, b) Habilidades tcnicas so adquiridas por meio de experincia, educao e treinamento profissional; c) Habilidades conceituais incluem a capacidade do administrador para se adaptar a diretrizes e procedimentos, para processar os papis de forma ordenada, e equilibrar as despesa dentro dos limites do oramento; d) Habilidades administrativas tm relao com o pensar, raciocinar, diagnosticar a situao e formular alternativas para resolver o problema; d) Habilidades administrativas ou viso endmica envolve a habilidade para visualizar a organizao (instituio, empresa ou grupo de empresas) como um conjunto integrado. 41 - Qual das alternativas abaixo no uma das finalidades do sistema de controle interno para os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, de acordo com o art. 74 da CF/88: a) Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional; b) Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; c) Coibir ou limitar desvios indesejveis ou comportamentos no aceitos; d) Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; e) Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio. 42 - Qual das alternativas abaixo no uma das fases do controle? a) Estabelecimento de padres ou controle; b) Estratgia de ao em virtude do desempenho; c) Observao do desempenho; d) Ao corretiva; e) Comparao do desempenho com o padro estabelecido. 43 - Qual afirmao abaixo est em conflito com relao ao texto: as trs formas de administrao pblica: a) medida que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimenso, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais b) altos que os benefcios do controle;A reforma do aparelho do Estado
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

91

ser concebida sem considerar a perspectiva de redefinio do papel do Estado; c) A reforma do aparelho do Estado no Brasil significar, fundamentalmente, a introduo na Administrao Pblica da cultura e das tcnicas gerenciais modernas; d) Os princpios e caractersticas da Administrao Pblica no devem ser confundidos com os da administrao das empresas privadas; e) As trs formas de Administrao Pblica se sucederam no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 44 - Com relao evoluo histrica das reformas administrativas no Brasil, qual alternativa abaixo no verdadeira? a) Foi criado, em 1938, o DASP - Departamento Administrativo de Servio Pblico; b) Em 1993, passou a vigorar a Lei no. 8.666, instituindo normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica; c) Em 2000, foi aprovada a Lei Complementar no. 101 Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecendo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal d) Em 1995, foi aprovada a Lei Federal no. 8.987, importante passo para a participao do capital privado na infra-estrutura nacional, ao dispor sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, conforme previso do art. 175 da CF/88; e) Em 1967, passou a vigorar o Decreto-Lei no. 200, que dispe sobre a organizao da Administrao Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa;

92

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

UNIDADE
TEMAS PARA REFLEXO E DISCUSSO

Nesta unidade vamos abordar temas que so importantssimos para a administrao pblica e que devem ser discutidos em sala de aula. Quanto maior for a sua participao e dos colegas, maior ser o aprendizado e mais interessante ficar a aula.

Seo 1 - As Trs Formas de Administrao Pblica


No plano administrativo, a administrao pblica burocrtica surgiu no sculo passado juntamente com o Estado liberal, exatamente como forma de defender a coisa pblica contra o patrimonialismo. medida, porm, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimenso, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefcios do controle. Por isso, neste sculo, as prticas burocrticas vm sendo substitudas por um novo tipo de administrao: a administrao gerencial. A reforma do aparelho do Estado no pode ser concebida fora da perspectiva de redefinio do papel do Estado e, portanto, pressupe o reconhecimento prvio das modificaes observadas em suas atribuies ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histrica, verificamos que a administrao pblica - cujos princpios e caractersticas no devem ser confundidos com os da administrao das empresas privadas - evoluiu por meio de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 1) Administrao Pblica Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada da res principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista se torna uma excrescncia inaceitvel. 2) Administrao Pblica Burocrtica - Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores de seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso, so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em conseqncia, o Estado se volta para si

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

95

mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado se limitava a manter a ordem e a administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade.

Pesquise o significado da palavra NEPOTISMO.

3) Administrao Pblica Gerencial - Emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da administrao pblica - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. A administrao pblica gerencial constitui avano e at certo ponto, rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isso no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, mesmo flexibilizando, alguns de seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental. Na administrao pblica gerencial a estratgia se volta: (1) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem postos disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos se tornam essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes

96

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)... Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administrao pblica gerencial no se diferencia da administrao pblica burocrtica. Na burocracia pblica clssica, existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado. Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem por esse princpio, os administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas pblicas relegado a um segundo plano. A administrao pblica gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade, e no com o do aparato do Estado. A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente de seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons, no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrada. No presente momento, uma viso realista da reconstruo do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistncia de aspectos patrimonialistas na administrao contempornea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrtico tradicional. Para isso, fundamental ter clara a dinmica da administrao racional-legal ou burocrtica. No se trata simplesmente de descart-la, mas, sim, de considerar os aspectos em que est superada e as caractersticas que ainda se mantm vlidas como forma de garantir efetividade administrao pblica. O modelo gerencial se tornou realidade no mundo desenvolvido quando, mediante a definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, a descentralizao, a mudana de estruturas organizacionais e a adoo de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos pelo setor pblico. A reforma do aparelho do Estado no Brasil significar, fundamentalmente, a introduo na administrao pblica da cultura e das tcnicas gerenciais modernas.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

97

(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado apresentado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado - MARE, e aprovado no final de 1995 pela Cmara da Reforma do Estado do Conselho de Governo. A integra do texto est disponvel na internet no endereo:www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI2.HTM)

Qual sua opinio sobre o texto acima? Discuta com seus colegas de turma e d sua opinio sobre a atual administrao pblica e sua semelhana com os trs modelos apresentados.

Seo 2 - Evoluo Histrica das Reformas Administrativas no Brasil


A discusso sobre a reforma do Estado precisa se dar pelo enfoque de sua finalidade: para qu, qual o sentido de se reformar e qual o resultado final que se quer obter, uma vez que o Estado esteja reformado? A partir da, sabe-se o que se deseja.(PRATES, 2000). Conheceremos, a seguir, aspectos histricos das reformas administrativas no Brasil. 1936 Criao do DASP Departamento Administrativo de Servio Pblico; 1964 Lei no. 4.320 (estabelece Normas Gerais de Direito Financeiro, Oramentos e Balanos da Unio, dos Estados, Municpios e do Distrito Federal; Lei 4.401 (Instituto das Licitaes Pblicas no Brasil); 1967 Decreto-Lei no. 200 Organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para reforma Administrativa; Decreto-Lei no.201 Dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores; 1986 Decreto-lei no. 2.300 Considerado o Estatuto Jurdico das Licitaes e Contratos administrativos; Criao do SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira Federal; 1988 Constituio Federal; 1993 Lei no. 8.666 regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica; 1995 Reforma Administrativa. Criao do MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, responsvel pela ltima Reforma Administrativa Gerencial. 1998 Emenda Constitucional no.19 Modifica o regime e dispe sobre princpios da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal; Projeto Piloto TCU dando seqncia ao projeto iniciado com a EBAPE/FGV, e outras instituies o TCU desenvolve os primeiros trabalhos de Auditoria de Desempenho Governamental, por meio de projetos-piloto; 2000 Lei Complementar no. 101 Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal; Lei no. 10.028 Acrescenta os art. 359-A a 359-H, ao

98

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Cdigo Penal brasileiro, tipificando os crimes de responsabilidade fiscal praticados contra a Administrao Pblica; Plano Avana Brasil Lei do Plano Plurianual, incorpora os projetos e investimentos previstos de realizao, segundo os preceitos definidos pela Reforma Administrativa Gerencial; 2001 Instruo Normativa n. 01/2001 Define as Normas de Auditoria e Fiscalizao, sob a responsabilidade da Secretaria Federal de Controle, jurisdicionada ao Ministrio da Fazenda, visando auditoria dos gastos pblicos realizados pelo Governo Federal.
Fonte: JUND, 2002, p. 21.

Estamos fazendo a reforma do Estado. Quantas vezes se v, de mentes desavisadas, a cobrana sobre a reforma do Estado, confundindo a reforma do Estado com a diminuio do nmero de funcionrios, como se essa fosse a grande questo, quando no . A grande questo , realmente, uma revoluo na maneira pela qual a administrao pblica se organiza. Essa revoluo est em marcha. Ela no visvel. Ela no d manchete porque uma revoluo de mentalidade, uma revoluo de prticas cotidianas, e uma revoluo no modo pelo qual o governo se relaciona com a sociedade, e o Estado se reestrutura para que possa cumprir essas novas funes. (Prates, 2000).

Na sua concepo deve haver uma nova reforma administrativa no Brasil? O que precisa mudar para que o nosso pas seja melhor?

Seo 3 - Que Tamanho Deve Ter o Estado?


Esta pergunta pode ter vrias respostas e foi o que aconteceu no decorrer da histria: o Estado j ocupou espaos diferentes na vida de seu povo. Assim, podemos perguntar: at onde o Estado deve interferir na vida do cidado? E ao responder esta pergunta, estaremos posicionando o tamanho do Estado que ficar entre o Estado mximo e o Estado Mnimo. Thomas Hobbes (1588-1679), ingls, no livro Leviat, defendeu o Estado como o protetor da humanidade, j que o homem tem uma natureza m. Para dirimir os conflitos, os homens abdicam de seus direitos naturais para um governo que preserva a segurana e ordem pblica. Porm mais tarde Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) escreveu o Contrato Social, onde o homem visto como bom naturalmente, e que a vida em sociedade requer um acordo mtuo para que o governo possa estabelecer regras mais justas de convivncia. No Estado totalitrio, toda a sociedade est resolvida no Estado, na organizao do poder poltico que rene em si o poder ideolgico e o poder econmico. No h espao para o no-Estado. O Estado totalitrio representa um caso-limite, j

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

99

que o Estado na sua acepo mais larga, que compreende inclusive a polis grega, viu-se sempre diante do no-Estado, na dupla dimenso da esfera religiosa (no sentido mais amplo da palavra) e da esfera econmica. (Norberto Bobbio Estado,Governo, Sociedade - Para uma teoria geral da poltica). O autor cita o Estado cristo como Estado mximo, e o estado burgus como Estado mnimo. Esta discusso entra no campo ideolgico e foram propulsoras de revolues marcantes na histria da humanidade. Adam Smith, autor do Livro A Riqueza das Naes (1776), por exemplo, costumava dizer que havia uma mo invisvel que governava o mercado e devia o governo proporcionar condies favorveis a esta competio. Discusses como essas fizeram surgir regimes como o socialismo e o capitalismo. Alguns defendendo a implantao de um regime socialista, baseado na produo coletiva e distribuio igualitria de renda onde o Estado assume o papel de garantir a produo coletiva, desaparecendo o individualismo. Outros, o capitalismo, definido como um sistema econmico ou socioeconmico baseado na propriedade privada dos meios de produo, no lucro, nas decises quanto ao investimento de capital feitas pela iniciativa privada e com a produo, distribuio e preos dos bens, servios e mo-de-obra afetados pelas foras da oferta e da procura. Essa discusso relativa reforma do Estado e conseqente definio do que fazer est relacionada como o prprio debate sobre o papel do Estado. Apesar de antiga porque a sociedade e o mundo tm mudado muito rapidamente essa uma questo que ainda hoje continua importante. Tanto que existe uma agenda de consenso mundial sobre o tema, isto , o mundo inteiro est ocupado em consolidar o processo democrtico e, ao mesmo tempo, reduzir os desequilbrios e conciliar a estabilidade econmica, o desenvolvimento sustentvel e a justia social (PRATES, 2000). H tempos, os conservadores argumentam que os governos deveriam transferir grande parte de suas funes para o setor privado abandonando algumas delas, vendendo outras, e contratando empresas para executar ainda outras. bvio que, em muitos casos, essa recomendao faz todo sentido. A privatizao um dos instrumentos disposio do governo (OSBORNE & GAEBLEr, 1994). O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso citou: ... porque no basta dizer: o setor privado faz. No. O setor privado sozinho no faz ou, se o fizer, pode ser algumas vezes em detrimento da sociedade. , portanto, necessrio que haja um Estado capaz de regular, de fiscalizar e de defender o cidado, o consumidor, o povo do Pas. Com efeito, a privatizao simplesmente o ponto de partida errado para discutir o papel do governo. Servios podem ser contratados, ou transferidos para o setor privado, mas o mesmo no acontece com a orientao governamental. verdade que podemos privatizar certas funes tpicas de orientao, mas no o processo geral. Se o fizssemos, no disporamos de um mecanismo para tomar decises coletivas, de um modo de estabelecer as regras do mercado, de meios para aplicar as regras de conduta. Perderamos todo sentido de eqidade e de altrusmo: seria difcil manter os servios que no gerassem lucros tais como a construo de casas para os sem-tetos ou o atendimento mdico aos pobres. As organizaes do terceiro setor no teriam a capacidade de suportar toda a

100

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

carga que recairia sobre elas (OSBORNE & GAEBLER, 1994). Longe de esgotar o debate sobre as formas de atuao do Estado e a gesto das organizaes pblicas, o que se denota, em algum contedo da reforma, a sada do Estado da condio de provedor de produtos e/ou servios para a posio de regulador. Nessa mudana, a funo de controlar os novos provedores de servios pblicos se torna condio fundamental para garantir a prestao desses servios, com preos justos e qualidade (SALDANHA, 2006, p. 6). Antes da globalizao, alguns pases tinham a preocupao de proteger o mercado nacional da competio internacional. Com a acelerao no processo industrial e reduo das fronteiras que a tecnologia est proporcionando, o foco passou a ser permitir que a economia nacional torne-se competitiva internacionalmente. Segundo SALDANHA(2006, p. 3), a aprovao da Lei Federal no. 8.987/1995 foi importante passo para a participao do capital privado na infra-estrutura nacional, ao dispor sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, conforme previso do art. 175 da CF/88. Cita ainda que a Lei Federal no. 9.074/1995, que estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos. Vivemos numa era de mudanas rpidas; num mercado global, que impe enorme presso competitiva s nossas instituies econmicas. Vivemos na sociedade da informao, em que o povo tem acesso s informaes quase to depressa quanto seus lderes. Vivemos numa economia baseada no conhecimento, onde trabalhadores de bom nvel educacional resistem aos comandos e exigem autonomia. Vivemos numa era de nichos de mercado, com consumidores habituados a uma alta qualidade e ampla escolha (OSBORNE & GAEBLER, 1994). Com o recuo do governo de seu papel tradicional de provedor de ltima instncia, apenas um esforo organizado encabeado pelo terceiro setor e adequadamente apoiado pelo setor pblico ser capaz de prestar os servios sociais bsicos alimentao, assistncia sade, educao, moradia, segurana e proteo ao meio ambiente e comear o processo de revitalizao da economia social e da vida cvica de cada pas (FERREIRA, 2002, p. 229). A reengenharia do setor pblico tambm defendida por Drucker, diante do internacionalismo de uma economia global em que dinheiro e informao no tm ptria, do regionalismo com a formao dos blocos econmicos do tribalismo, por fora da necessidade de as pessoas criar razes e conviver em comunidade. Drucker argumenta que a nova estrutura social uma sociedade de organizao, cuja funo tornar produtivo o conhecimento. Este passa a ser o fator de produo decisivo, o recurso realmente controlador, superando os fatores tradicionais: capital, terra e mo-de-obra. Nesta sociedade ps-capitalista, as pessoas so donas do principal fator de produo, o conhecimento. Entretanto, sua capacidade de fazer uma contribuio depende de elas terem acesso a uma organizao. Segundo o autor, o investimento no setor de servios comunitrios tambm a alternativa. Num primeiro momento, para minimizar o impacto sobre as vtimas das mudanas; posteriormente, este setor ser, provavelmente, um dos
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

101

verdadeiros setores em crescimento das economias desenvolvidas, ao passo que a necessidade de caridade ir declinar (FERREIRA, 2002, p. 229). Assim, no causa surpresa que a reengenharia, apesar de to criticada no meio empresarial privado, seja apontada por estes e outros autores como a alternativa necessria para as organizaes do setor pblico, pois exigem-se mudanas radicais. Estas mudanas comeam com a redefinio da misso, visam elevao da produtividade dos servios e criao de organizaes transnacionais para enfrentar os desafios que no reconhecem fronteiras, tais como desastres ambientais, terrorismo, drogas, exportao de criminalidade e prostituio, armamento blico, direitos humanos, abismos existentes nas condies de trabalho entre regies, etc. A discusso sobre o papel do setor pblico no sem motivo, pois se trata do poder legitimamente constitudo. Ele capaz de direcionar todos os esforos no sentido de dar robustez ao setor de servios comunitrios, amortecendo os impactos da era da informao (FERREIRA, 2002, p. 229-230). Outra prtica comum no meio empresarial o Downsizing, um achatamento da estrutura organizacional, diminuindo nveis hierrquicos. um enxugamento da mquina, reduzindo a quantidade de funcionrios e funes, sem diminuir a produtividade e eficincia. Estado grande ou pequeno?

ou

Privatizar? Estatizar? Terceirizar? Reengenharia? Downsizing Parcerias?

Que tamanho deve ter o Estado? Em que reas a participao do Estado fundamental? Em que reas a atuao do Estado prejudicial?

Reflita sobre as questes acima e discuta com seus colegas de turma. Voc ver que surgiro opinies diferentes sobre o assunto.

Pesquise o significado das palavras Rengenharia e Downsizing. ANOTE

102

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Seo 4 - Desburocratizando a Administrao Pblica


Voc j deve ter reclamado muitas vezes da burocracia intil. Aquele caso em que morre o paciente sem o atendimento, porque primeiro tem de preencher o formulrio. Desburocratizar administrar de forma mais humana e eficaz, confiando mais e punindo os que no correspondem confiana, dando mais valor s palavras e aos fatos do que aos documentos (LACOMBE & HEILBORN, 2006). Hoje, isto no fcil de imaginar, mas h cem anos a palavra burocracia tinha um sentido positivo. Designava um mtodo de organizao racional e eficiente, para substituir o exerccio arbitrrio do poder pelos regimes autoritrios (OSBORNE & GAEBLER, 1994). A desburocratizao pode ter vrios propsitos. Por exemplo, ela pode: Reduzir custos com procedimentos, papis e atividades inteis; Reduzir controles cujo custo seja superior ao custo do que controlado; Melhorar o atendimento aos usurios ou consumidores; Proporcionar aos funcionrios a oportunidade de mostrar sua iniciativa e criatividade; Agilizar o processo administrativo, por meio da descentralizao de autoridade (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 476). Nossa tese simples: o tipo de governo que se desenvolveu durante a era industrial, com sua burocracias lenta e centralizada, preocupado com normas e regulamentos, sujeito a cadeias de comando hierrquicas, deixou de funcionar bem. Na sua poca, esses governos foram capazes de grandes realizaes, mas ao longo do tempo se afastaram de nossas necessidades. Tornaram-se inchados, ineficientes, funcionando com desperdcio. E quando o mundo comeou a mudar, no acompanharam essas mudanas. As burocracias hierrquicas, centralizadas, concebidas nas dcadas de 30 e 40, simplesmente no funcionam bem no quadro altamente mutvel da sociedade e da economia dos anos 90, rico de informaes e conhecimento. So como transatlnticos de luxo numa era de jatos supersnicos: grandes, caros e pouco geis. Gradualmente, esto sendo substitudos por novas modalidades de instituies pblicas (OSBORNE & GAEBLER, 1994).

A Desburocratizao no Brasil

Uma referncia nacional sobre o tema foi Hlio Beltro, que costumava dizer: Desburocratizar humanizar.

SABER M

Acesse: www.desburocratizar.org.br

Este tema to importante, que foi abordado pelos dos ltimos governos.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

103

Governo lula DECRETO no. 5.378 DE 23 DE FEVEREIRO DE 2005. Art. 1o Fica institudo o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GESPBLICA, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento da competitividade do Pas. (https://www.planalto.gov.br) Governo FHC DECRETO no. 3.335, DE 11 DE JANEIRO DE 2000. Art. 1o Ficam institudos o Comit Interministerial de Desburocratizao, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e os Comits Executivos Setoriais de Desburocratizao, para dar continuidade s aes do Programa Nacional de Desburocratizao, institudo pelo Decreto no. 83.740, de 18 de julho de 1979, tendo como atribuies essenciais: I - a reduo da interferncia do Governo na vida do cidado e nas atividades das empresas e outras entidades organizadas, com vistas a abreviar a soluo dos casos em que essa interferncia se fizer necessria; II - a reduo de custos; III - a contribuio para a melhoria do atendimento ao pblico nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal. (https://www.planalto.gov.br)

Seo 5 - Possvel Governar Como Quem Administra Uma Empresa?


possvel que voc j tenha feito esta pergunta para algum, ou refletiu sobre este tema. No livro, Reinventando o Governo como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico, de David Osborne e Ted Gaebler, leitura recomendada para quem est investido na funo ou tem interesse em aprender mais sobre a eficincia no setor pblico, podemos encontrar algumas explicaes como estas: enquanto a iniciativa privada busca o lucro, recebe seus recursos dos clientes e presta servios em livre concorrncia, necessitando melhorar processos, reduzir custos e treinar os funcionrios para atender bem ao cliente, por estar em um ambiente de alta competitividade. Na administrao pblica, o foco a popularidade do administrador, que recebe os recursos dos contribuintes, nem sempre a preocupao a reduo de custos e melhoria do processo (para no dizer raramente). Apesar de existir no quadro timos funcionrios, tambm h funcionrios desmotivados e sem preocupao com a qualidade do servio prestado ao contribuinte, alm de que a administrao trabalha em um monoplio, pois no tem concorrentes nos servios que presta. No podemos esquecer que h farta legislao a ser cumprida que impede a administrao pblica de ter a mesma agilidade que a administrao privada. Como ensina o Professor Meirelles: Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na administrao pblica s permitido fazer o que a lei autoriza (MEIRELLES,1985, p. 82).

104

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

verdade que h uma legislao regulando toda a ao do Estado, que sofremos com falta de recursos, que temos problemas srios para resolver. Mas possvel melhorar muito. Algumas sugestes extradas do livro Reinventando o Governo: Reduzir a burocracia; descentralizar a autoridade, reduzir a hierarquia, privilegiar a qualidade, aproximar-se dos clientes, administrar mais e executar menos, competir com o mercado, ter flexibilidade, inovar, empreender, buscar resultados, avaliar desempenhos, gerar receita ao invs de despesas, planejamento para governar com previsibilidade, governo orientado para o mercado, administrao participativa, mais profissionalismo e menos influncia poltica, investir nos funcionrios, dar poder e responsabilidade aos cidados em lugar de simplesmente servi-los, estar voltado s reestruturaes exigidas pelo mercado, novos modelos e alternativas. Brasil: um pas de todos A diversidade a marca do Brasil. Em quinhentos anos de Histria, construiu-se uma nao formada por vrios povos, dona de uma cultura variada e de um vasto territrio, atualmente dividida em 26 estados, um Distrito Federal e 5.563 municpios. Sendo uma democracia, o exerccio do Poder atribudo a rgos distintos e independentes, cada qual com uma funo, prevendo-se ainda um sistema de controle entre eles, de modo que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituio. A geografia do Pas mostra forte concentrao das atividades econmicas e da populao sobre uma parcela menor do espao brasileiro; fatores que influenciam na concentrao da renda e da riqueza e na excluso social. Interferir nesse cenrio e construir um pas de oportunidades iguais so os desafios que fundamentam o exerccio da cidadania e as polticas pblicas. (http://www.brasil.gov.br/pais/) "O que mais preocupa no nem o grito dos violentos, dos corruptos, dos desonestos, dos sem-carter, dos sem-tica. O que mais preocupa o silncio dos bons ." Martin Luther King

Qual a sua opinio sobre a frase acima?

Voc quer melhorar o local onde vive? preciso participar do processo de mudana. Tem muita gente ruim participando da gesto pblica? Mas onde esto os bons? Em silncio? O seu silncio o que mais preocupa. Precisamos agir, fazer a nossa parte e motivar outros a fazer o mesmo. Vamos formar uma corrente dos bons para melhorar a administrao pblica em nosso pas.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

105

Vamos relembrar as trs formas de Administrao Pblica:

Administrao Pblica Patrimonialista - O aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A rs publica no diferenciada da rs principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. Administrao Pblica Burocrtica - Princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a priori. O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Administrao Pblica Gerencial Surge como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da administrao pblica - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio - torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. At onde o Estado deve interferir na vida do cidado? O Estado cristo exemplo de Estado mximo e o Estado burgus como exemplo de estado mnimo. Discusses como essa fez surgir regimes como o socialismo e o capitalismo. Alguns defendendo a implantao de um regime socialista, baseado na produo coletiva e distribuio igualitria de renda onde o Estado assume o papel de garantir a produo coletiva, desaparecendo o individualismo. Outros o capitalismo definido como um sistema econmico ou scio-econmico baseado na propriedade privada dos meios de produo, no lucro, nas decises quanto ao investimento de capital feitas pela iniciativa privada e com a produo, distribuio e preos dos bens, servios e mo-de-obra afetados pelas foras da oferta e da procura. A discusso sobre o papel do setor pblico no sem motivo, pois trata-se do poder legitimamente constitudo. Ele capaz de direcionar todos os esforos no sentido de dar robustez ao setor de servios comunitrios, amortecendos impactos da era da informao.

106

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

Responda s questes abaixo e confira as respostas, no gabarito, no final do livro


45 Leia o texto Que tamanho deve ter o Estado? E associe a segunda coluna de acordo com a primeira:

1 Hobbes

) O Estado cristo exemplo de estado mximo, e o estado burgus exemplo de estado mnimo. ) necessrio um Estado capaz de regular, de fiscalizar e de defender o cidado, o consumidor, o povo do pas. ) O homem bom naturalmente, e a vida em sociedade requer um acordo mtuo para que o governo possa estabelecer regras mais justas de convivncia. ) O Estado protetor da humanidade, j que o homem tem uma natureza m.

2 Rousseau

3 Bobbio

4 Smith

5 FHC

) H uma mo invisvel que governa o mercado, e o


governo deve proporcionar condies favorveis a esta

competio A Seqncia correta : a) 3, 2, 4, 1, 5; b) 2, 3, 5, 1,4; c) 3, 5, 2, 1, 4; d) 5, 1, 3, 2, 4;

e) 4, 3, 1, 2, 5.

46 Assinale a alternativa que no representa um dos propsitos da desburocratizao: a) Reduo de controles cujo custo seja superior ao custo do que controlado. b) Agilizao do processo administrativo, por meio da centralizao de autoridade. c) Reduo de custos com procedimentos, papis e atividades inteis. d) Proporcionar aos funcionrios a oportunidade de mostrar sua iniciativa e criatividade. e) Melhorar o atendimento aos usurios ou consumidores. 47 Qual das alternativas abaixo no representa uma dificuldade para que a administrao pblica seja administrada como uma empresa privada? a)Na administrao pblica, o foco a popularidade do administrador, que recebe os recursos dos contribuintes e nem sempre a preocupao a reduo de custos e a melhoria do processo. b)Apesar de existir no quadro timos funcionrios, tambm h funcionrios desmotivados e sem preocupao com a qualidade do servio prestado ao contribuinte.
Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

107

c) Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na administrao pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. d) Troca do administrador principal da empresa a cada perodo eleitoral. e) A legislao a ser cumprida, que impede a administrao pblica de ter a mesma agilidade que a administrao privada. 48 Qual das alternativas abaixo no uma sugesto apresentada no livro Reinventando o Governo, de David Osborne e Ted Gaebler: a) Avaliao de desempenho, reduo da burocracia, busca de resultados. b) Descentralizao da autoridade, reduo de hierarquia, flexibilidade. c) Privatizao, governo orientado estrutura, preocupao ambiental. d) Aproximao dos clientes, competir com o mercado, empreender. e) administrao participativa, gerar receita ao invs de despesas, inovar.

49 - A geografia do Pas mostra forte concentrao das atividades econmicas e da populao sobre uma parcela menor do espao brasileiro, fatores que influenciam na concentrao da renda e da riqueza, e na excluso social. Qual o desafio que fundamenta o exerccio da cidadania e as polticas pblicas (de acordo com o texto)? a)Conscientizar a populao para a busca de alternativas melhores para sua famlia em outras regies mais desenvolvidas. b)Conscientizar a populao para a responsabilidade na eleio de representantes mais comprometidos com o desenvolvimento regional. c)Interferir no cenrio e construir um pas de oportunidades iguais. d)Investir na educao permitindo a toda populao acesso ao ensino pblico gratuito e de qualidade. e)Reduo da inflao e erradicao da fome e da pobreza no pas.

108

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

RETOMANDO A CONVERSA INICIAL CONVERSA INICIAL

Prezado(a) aluno(a) Agora que nossa disciplina chega ao final, lembrei-me Prezado(a) aluno trecho da msica de composio de Roberto e de um (a) Erasmo Carlos chamada Eu quero apenas. Este trecho diz assim: Eu quero ter um milho de amigos e Voc estbem mais forte poder cantar... iniciando o Curso Tcnico em Gesto Pblica e talvez seja seu primeiro curso na modalidade a distncia. Nesta modalidade de ensino, sua Parafraseando: Eu quero ver um Brasil dedicao e participao so importantssimas. unido e esclarecido, o pas mudar... Este material didtico tem o objetivo de lhe ajudar a compreender o surgimento e desenvolvimento da gesto pblica. O contedo cuida de conceitos e temas relevantes que possibilitam viso l da administrao pblica e suas principais temticas. Aqui voc encontrar um orientador de estudos que, alm de informar, indica onde poder ser encontrado material complementar de estudo. Neste fascculo, a administrao pblica retratada em seus aspectos gerais, possibilitando a utilizao deste material de estudo em todo o territrio nacional. Os assuntos foram desenvolvidos de forma simples, utilizando linguagem de fcil entendimento, da mesma forma como foi selecionada a bibliografia. Parabns pela iniciativa e deciso de fazer o curso. Este o primeiro passo, agora vamos ao contedo... BONS ESTUDOS! Prof. Ciro Bchtold.

Figura disponvel no stio: http://www.brasil.gov.br/pais/

Noes de Administrao Plbica - Ciro Bchtold

109

Referncias Bibliogrficas

JUND, Sergio. As novas doutrinas de Administrao Pblica e os seus reflexos nos controles e na Auditoria de Desempenho dos Programas Governamentais. Dissertao de Mestrado, EBAPE/FGV, 2002. LACOMBE, Francisco Jos Masset & HEILBORN, Gilberto Luiz. Administrao, princpios e tendncias. So Pualo : Saraiva, 2006. LZARE, Natalino. Servidor Pblico : Uma luz no fim do tnel. 2 Ed., Santa Catarina : Perfil Brasileiro. 1995. MATUS, Carlos. Poltica, planejamento & governo. Braslia : IPEA, 1993. MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Introduo administrao. 6. ed. So Paulo : Atlas, 2004. MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Introduo Administrao. So Paulo: Atlas, 2000. MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Teoria Geral da Administrao: da escola cientfica competitividade na economia globalizada. So Paulo: Atlas, 2000. MEGGINSON, Leon C., MOSLEY, Donald C. & PETRY, Paul H. Jr. Administrao Conceitos e Aplicaes. So Paulo : Harbra, 1998. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. So Paulo : RT, 1985. NEVES, Amajari Grangeiro. Poder X Autoridade: Parte I. folha de Boa vista. 23-042008. OSBORN, David e GAEBLER, TED. Reinventando o Governo; como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. Trad. De Srgio Fernando Guarischi Bath e Ewandro Magalhes Jr. 2 Ed. Braslia : MH Comunicao, 1994. PAZZINATO, Alceu Luiz & SENISE, Maria Helena Valente. Histria Moderna e Contempornea. 2 Ed., So Paulo, tica S.A., 1992. PEDRO, Antonio. Histria Geral: compacto, 2 grau, So Paulo, FTD, 1995. PEIXE, Blnio Csar Severo. Finanas Pblicas Controladoria governamental. Curitiba : Juru, 2002. PRATES, Ceres Alves - Secretria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento qual reforma deve ser feita e de que maneira deve ocorrer a transio do Estado que se tem para o Estado e Gesto 2000. SANTOS, Clzio Saldanha dos. Introduo Gesto Pblica. So Paulo: Saraiva, 2006. Seminrio Balano da Reforma do Estado no Brasil (2002 : Braslia, DF). SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental : Um enfoque administrativo. 7 Ed. So Paulo : Atlas, 2004.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

113

AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. Porto Alegre : Globo, 1959. BATEMAN, T.S. & SNEL, S.A. Administrao: Construindo a Vantagem Competitiva. So Paulo: Atlas, 1998. BOBBIO, Norberto. Estado,Governo, Sociedade- Para uma teoria geral da poltica. Trad. Marco Aurelio Nogueira. 3. Ed. So Paulo: Paz e Terra, 1988. BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Administrao pblica gerencial:estratgia e estrutura para um novo estado. Braslia: Enap, 1996. CACERES, Florival, Histria do Brasil, So Paulo, Moderna, 1993. CARDOSO, Ciro Flamarion S. O Egito Antigo, 1 Ed., So Paulo, Brasiliense, 1988. CARNEGIE, Dale. Como Fazer Amigos e Influenciar Pessoas. So Paulo. Educador, 2000. CARNEY, Martin. Estado e teoria poltica. 4 Ed. Campinas : Papirus, 1994. CATANI, Afrnio M. O Que Capitalismo. 7 Ed. So Paulo, Brasiliense, 1981. CHIAVENATO, Idalbert. Introduo Teoria Geral da Administrao. 7 ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro : Elsevier, 2003. COTRIM, Gilberto. Histria e Conscincia do Mundo, 1 Ed. So Paulo, Saraiva, 1994. DALLARI, D. A. Direitos Humanos e Cidadania. 1.ed. So Paulo: Moderna, 1998. FERREIRA, Ademir Antonio. REIS, Ana Carla Fonseca e PEREIRA, Maria Isabel. Gesto Empresarial: de Taylor aos nossos dias. So Paulo : Pioneira, 2002. FLEIUSS, Max, Histria Administrativa do Brasil, 2 Ed., pg. 10. GEORGE, Pierre. Geografia da Populao, Traduo de Miguel Urbano Rodrigues, 4 Ed., So Paulo, Difel, 1975. GIAMBIAGI, Fabio & ALM, Ana Cludia Duarte . Finanas Pblicas : teoria e prtica. Rio de Janeiro : Campos, 1999. GUARESCHI, Pedrinho A. Sociologia crtica: alternativas de mudana. Porto Alegre, Mundo Jovem, 1998. GUIMARES, Alberto Passos. Quatro Sculos de Latifndio. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1968. JAMESON, Samuel H. Que Administrao Pblica? Fundao Getlio Vargas. 1962.

114

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

SILVA, Pedro Gabril Kenne da - O papel do controle interno na administrao pblica. Disponvel no site www.ufrgs.br/necon/pciap.pdf SINGER, Paul. O Capitalismo: sua evoluo, sua lgica e sua dinmica. So Paulo, Moderna, 1987. VIZENTINI, Paulo Gilberto Fagundes. Os Liberais e a Crise da Repblica Velha, 1 ed., So Paulo, Brasiliense, 1983. VOGEL, Luiz Henriquie, MARTINS, Ricardo e XAVIER, Rejane - O Poder Legislativo no Brasil, um estado republicano, democrtico e representativo. WELLS, H.G. Histria Universal, Traduo de Ansio Teixeira, 7 Ed., So Paulo, Companhia Nacional, 1968. WILLIAMS, Raymond Cultura e Sociedade, 1780-1950, So Paulo: Nacional, 1969.

GABARITO
1.c 11.c 21.a 31.a 41.c 2.e 12.c 22.c 31.b 42.b 3.b 13.a 23.b 33.d 43.b 4.a 14.b 24a. 34.c 44.a 5.d 15.b 25.c 35.d 45. 6.e 16.d 26c. 36.e 46. 7.a 17.e 27.e 37.c 47. 8.d 18.c 28.a 38.e 48. 9.b 19.d 29.c 39.b 49. 10.c 20.b 30.a 40.b 50.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

115

O AUTOR

CIRO BCHTOLD Especialista em Administrao Pblica pelo Complexo de Ensino Superior do Brasil (UNIBRASIL), ps-graduado em Contabilidade e Finanas pela Universidade Federal do Paran (UFPR), bacharel em Cincias Contbeis pela Faculdade Catlica de Administrao e Economia (FAE), tcnico em Administrao de Empresas pelo Colgio Estadual Campos Sales. Trabalhou durante 18 anos na Prefeitura Municipal de Campina Grande do Sul, ocupando diversos cargos entre eles: Secretrio Municipal de Governo, Diretor de Tributao, Contador, Fiscal de Tributos e Oficial de Administrao. Na Prefeitura Municipal de Campina Grande do Sul, fez parte do Conselho Municipal de Segurana, do Conselho Municipal da Assistncia Social e do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente. Atualmente professor da Universidade Federal do Paran (ET/UFPR) e representante dos professores no Conselho Diretor da Escola Tcnica da UFPR. Ocupa os cargos de vicecoordenador do curso de Contabilidade no ensino presencial e coordenador do Curso de Gesto Pblica e tambm do curso Tecnlogo em Gesto Pblica no ensino a distncia da Escola Tcnica da Universidade Federal do Paran (ET/UFPR). No ensino presencial leciona as disciplinas de Contabilidade de Custos, Administrao de Custos, Anlise das Demonstraes Contbeis, Contabilidade Introdutria, Contabilidade Empresarial e Administrao Financeira. No ensino a distncia nos Cursos Tcnicos da ET/UFPR. Foi professor das disciplinas de Noes de Administrao Pblica e Noes de Contabilidade Pblica para o Curso Tcnico em Gesto Pblica, Teoria Geral da Administrao, Contabilidade Empresarial e Contabilidade de Custos para o Curso Tcnico em Gesto Pblica, Contabilidade de Custos I e II, Anlise das Demonstraes Contbeis I e II para o Curso Tcnico em Contabilidade. Foi professor-autor do material didtico das disciplinas: Noes de Administrao Pblica para o Curso Tcnico em Gesto Pblica, Contabilidade de Custos para o Curso Tcnico em Administrao e Contabilidade de Custos I e II, Anlise das Demonstraes Contbeis I e II para o Curso Tcnico em Contabilidade. Atuou como professor tutor das disciplinas: Noes de Administrao Pblica, Tributos e Contribuies, e Responsabilidade Fiscal para o Curso Tcnico em Gesto Pblica, Teoria Geral da Administrao, Contabilidade Empresarial e Contabilidade de Custos para o Curso Tcnico em Administrao, Contabilidade Bsica para o Curso Tcnico em Secretariado, Contabilidade de Custos I e II, Anlise das Demonstraes Contbeis I e II e Contabilidade Pblica para o Curso Tcnico em Contabilidade.

Noes de Administrao Pblica - Ciro Bchtold

117