16/06/2011

PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.357 DISTRITO FEDERAL VOTO

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (Relator): Comeo por examinar a alegada inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional n 62/2009. Ela consistiria no fato de que a tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 12-A/06, no Senado Federal, se deu com inobservncia do devido processo legislativo ( 2 do art. 60 da CF). Isso porque a discusso e votao da matria, tanto em primeiro quanto em segundo turno, ocorreram num nico dia. 10. Tenho que assiste razo aos autores. que a Constituio de 1988, sendo do tipo rgida, impe limites e condicionamentos materiais, temporais, formais e circunstanciais para sua reforma. Limites e condicionamentos insuscetveis de remodelagem, eles mesmos, porquanto estabelecidos pela Constituio originria para sentar praa da supremacia que ela detm perante os demais diplomas legislativos do nosso ordenamento jurdico. Da a previso: a) de matrias colocadas a salvo ou do lado de fora da competncia reformadora (clusulas ptreas ou intangveis); b) de um processo legislativo mais solene e rduo para que se aprove u'a emenda constitucional naqueles temas passveis de conformao legislativa reformadora. Processo legislativo reverente lgica elementar da excepcionalidade da reforma de uma Constituio hirta ou rgida, como a resultante da epopeia constituinte de 1986/1988. 11. Nesse contexto que se insere o 2 do art. 60 da Constituio Federal, que assim dispe:

12. de se perguntar: por que a nossa Lei Fundamental restringe a

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2. A proposta [de emenda Constituio] ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.

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ADI 4.357 / DF iniciativa da proposta de emenda Constituio a poucas e taxativas instncias (incisos I, II e III do art. 60), exige o qurum de trs quintos para a respectiva aprovao (parte final do 2 do art. 60) e ainda impe que a proposta seja discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos? Resposta: para que se possa conhecer, discutir e votar com a mais focada ou responsvel ateno o objeto mesmo da proposta de reforma. E ainda para que se d uma espcie de trgua mental ou de intervalada reflexo entre um primeiro e um segundo turno de debate e votao. Com o que se dificulta levianas ou aodadas alteraes no Estatuto Poltico maior do Estado e da sociedade brasileira. Ou por efeito de eventual rolo compressor dessa ou daquela episdica maioria parlamentar, ou at mesmo de uma unanimidade to meterica quanto passional. Logo, no se deve mexer na obra do poder constituinte originrio sem a mais detida anlise de mrito e intervalada reflexo quanto proposta e suas consequncias. 13. Ora, o que se viu da tramitao da Proposta de Emenda n 12A/06 Constituio, no Senado Federal, foi algo bem diverso de uma ampla discusso e, principalmente, rediscusso da matria. Digo isso porque, no dia 02 de dezembro de 2009, em menos de uma hora, o Senado Federal discutiu, votou e tornou a discutir e votar o projeto. A revelar que se verificou, de fato, apenas um turno de discusso e votao. O artifcio de abrir e encerrar, nua mesma noite, sucessivas sesses deliberativas no atende exigncia constitucional da realizao de uma segunda rodada de discusso e votao, precedida de razovel intervalo at para a serenizao de nimos eventualmente exacerbados, ao lado de amadurecimento das ideias. Segundo turno que, no se limitando a uma nova e imediata votao, implica a necessidade de um to renovado quanto amplo debate da proposta de emenda Constituio, volto a dizer. O que demanda o encarecido espaamento temporal, ora maior, ora menor, mas nunca num mesmo dia, ou no curso de uma nica noite e, pior ainda, de mecnicos sessenta minutos. Do contrrio, deixar-se-ia discrio do poder constituinte derivado (a que prefiro chamar de reformador, por se tratar de um poder deliberativo j normado pela nova

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ADI 4.357 / DF ordem constitucional) afrouxar e at factualmente ignorar os condicionamentos procedimentais e temporais que lhe imps o poder autenticamente constituinte. nico a deter, mais que simples competncia, uma original potncia normante (para me valer da palavra cunhada pelo constitucionalista argentino Reinaldo Vanossi). 14. Segue-se daqui o bvio: a Emenda Constitucional n 62/2009 formalmente inconstitucional. E no afirmo isso apenas porque o prazo regimental de cinco dias teis deixou de ser observado (art. 362 do Regimento Interno do Senado Federal1). No! No se cuida, aqui, exclusivamente, de matria regimental e, portanto, interna corporis a uma das Casas do Congresso Nacional. Louvo-me principalmente na substncia mesma do 2 do art. 60 da Constituio Federal, ainda que nele no se faa meno ao preciso interstcio entre os dois turnos de discusso e votao da proposta de emenda a ela, Constituio Federal. Embora no se consiga apurar, objetivamente, o exato intervalo necessrio, pode-se ajuizar, sem hesitao, que, no presente caso, o interstcio foi insuficiente caracterizao do segundo turno. como preleciona Celso Antnio Bandeira de Mello, neste candente juzo: mesmo [os] conceitos chamados 'fluidos' possuem um ncleo significativo certo e um halo circundante, uma aurola marginal, vaga ou imprecisa. Da resulta que haver sempre uma zona de certeza positiva, na qual ningum duvidar do cabimento da aplicao do conceito, uma zona circundante, onde justamente proliferaro incertezas que no podem ser eliminadas objetivamente, e, finalmente, uma zona de certeza negativa, onde ser indisputavelmente seguro que descabe a aplicao do conceito.2 O caso dos autos se inscreve nessa ltima zona de certeza negativa: no houve dois turnos de votao e discusso da matria no Senado Federal, at porque e isto emblemtico a proposta de emenda Constituio foi aprovada num nico dia, no mesmo turno ... da noite. Sabido que, laboralmente, o dia tem trs turnos ou jornadas: a da manh, a da tarde e a noturna.
1 2 dias teis. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 415.

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Art. 362. O interstcio entre o primeiro e o segundo turno ser de, no mnimo, cinco

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ADI 4.357 / DF 15. Seja como for, a pretensa segunda rodada de discusso e votao da emenda sub judice implicou um tipo de arremedo procedimental que no tem como escapar pecha de fraude vontade objetiva da Constituio. Tipo de arremedo que se no for prontamente reconhecido vai tornar, doravante, letra morta o segundo turno de discusso e votao a que solenemente se refere o 2 do art. 60 da Constituio Federal, verbis:
2. A proposta [de emenda Constituio] ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.

16. Ante o exposto, destaco a arguio de inconstitucionalidade formal para acat-la. Pelo que declaro a inconstitucionalidade de toda a Emenda Constitucional n 62, de 09 de dezembro de 2009, pois, repito, o que sucedeu foi um debate e votao to de cambulhada, respeitosamente o digo, que veio a caracterizar preterio constitucional da espcie autoevidente. E auto-evidente, porque acima de qualquer dvida interpretativa ou elaborao mental, por aligeirada que seja. Escapismo ritualstico demonstrvel por si mesmo, portanto. 17. Passo agora anlise dos vcios de inconstitucionalidade material, apontados pelos autores. Os dois primeiros atinentes ao 2 do art. 100 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 62/2009. Dispositivo assim grafado:

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2. Os dbitos de natureza alimentcia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedio do precatrio, ou sejam portadores de doena grave, definidos na forma da lei, sero pagos com preferncia sobre todos os demais dbitos, at o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no 3 deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante ser pago na ordem cronolgica de apresentao do precatrio. (Grifou-se)

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18. Pois bem, insurgem-se os requerentes contra as expresses na data de expedio do precatrio e at o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no 3 deste artigo (...). que, segundo alegam, os princpios da igualdade, da razoabilidade e da proporcionalidade foram violados por no qualificar como preferenciais os crditos de pessoas que venham a completar 60 (sessenta) anos de idade aps a expedio do precatrio. Outra inconstitucionalidade seria a de que o texto s [possibilitaria] receber o crdito, de natureza alimentar, at o valor equivalente ao triplo do fixado em lei como obrigao de pequeno valor, desnaturando, assim, a natureza alimentar que admite o pagamento integral e retirando a eficcia e a autoridade da deciso judicial condenatria transitada em julgado. 19. De logo ajuzo que apenas em parte merecem acolhida as contraditas. E assim me posiciono por entender que a emenda atacada, numa primeira anlise, apenas criou um benefcio para as pessoas idosas e aquelas portadoras de doena grave. Benefcio que no existia anteriormente. Donde me parecer reverente aos princpios da dignidade da pessoa humana, da razoabilidade e da proporcionalidade a limitao dessa nova preferncia ao triplo do fixado em lei como obrigao de pequeno valor. dizer: o poder de reforma constitucional bem pode instituir um benefcio (preferncia entre os dbitos j favorecidos) mais amplo (o pagamento integral, por exemplo)! Como tambm pode deixar de institui-lo. E se assim, incontroverso que pode faz-lo por modo limitado, segundo a parmia do quem pode o mais pode menos, aqui perfeitamente aplicvel. Alm disso, a quantia sobejante ser [paga] na ordem cronolgica de apresentao do precatrio, respeitada, obviamente, a preferncia do 1 do art. 100, porque o alimentar o que h de mais elementar. Em outras palavras, a quantia correspondente ao triplo da fixada em lei como obrigao de pequeno valor sai de uma lista preferencial de precatrios (a dos dbitos de natureza alimentcia) para outra ainda mais favorecida. S e s. Da no se cogitar (pelo menos neste ponto) de vulnerao autoridade das decises judiciais. Os dbitos

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ADI 4.357 / DF sero pagos integralmente, como seriam se no houvesse a norma do 2 do art. 100 da Magna Carta. 20. mesma concluso no se chega, porm, no que toca arguio de inconstitucionalidade da expresso na data de expedio do precatrio. que o Congresso Nacional, no exerccio da sua competncia reformadora, pode instituir uma ordem de prioridade no pagamento de precatrios. Preferncia que tambm pode ficar limitada a um valor-teto. O que no se lhe faculta laborar no campo do irrazovel ou do desproporcional, pois a desigualao de destinatrios, margem desses dois critrios, deixa de ser uma desigualao objetivamente justa ou com justa causa. Pois no se serve justia enquanto valor situado ao mesmo tempo na base de inspirao e como embocadura do Direito positivo, seno na medida em que os outros valores jurdicos no transbordem a cota de razoabilidade e proporcionalidade que tm de observar em sua compostura significante ou conceitual. Noutros termos, essa justia a que se refere o Magno Texto brasileiro como um dos valores supremos de sociedade fraterna, pluralista e sem preconceito por ele concebida um bem coletivo que s pode ser servido por modo oblquo ou no direto. Ela somente se concretiza mediante a concretizao dos outros valores igualdade, segurana, bem-estar, liberdade e desenvolvimento, sobretudo e o certo que esses outros valores somente se perfazem em seus elementos conceituais na medida em que normativamente dosados como razoveis e proporcionais. Por conseguinte, a exceo regra geral do pagamento de precatrios segundo a ordem cronolgica de apresentao de estar fundamentada numa razo suficiente. Vale dizer: no se pode estabelecer uma prioridade para quem, objetivamente, dela no precise. 3 Demais disso, e aqui reside a inconstitucionalidade do novo 2 do art. 100 da Magna Carta, de se conferir tratamento favorecido a quantos se encontrem nas mesmas condies de justificada fuga da regra geral. 21. Tenho, portanto, que assiste razo aos requerentes quanto alegao de ofensa ao princpio da igualdade a preferncia dirigida
3 que os maiores de 60 (sessenta) anos de idade e os portadores de doena grave so mais necessitados, objetivamente, de percepo dos seus crditos com maior celeridade.

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Esse no caso do 2 do art. 100 da Constituio Federal, pois est fora de dvida

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ADI 4.357 / DF apenas aos credores com sessenta anos de idade, ou mais, na data de expedio do precatrio. Pergunto: o que justifica a prioridade conferida aos idosos e aos portadores de doena grave? Resposta: a necessidade do mais breve recebimento dos seus crditos, porque a passagem do tempo lhes ameaa mais fortemente de no poder sequer desfrutar dos seus direitos tardiamente concretizados. Realmente, por efeito da regra inserida na Magna Carta pela Emenda Constitucional n 62/2009, uma pessoa de 60 (sessenta) anos que acabou de ter seu precatrio expedido receber parte de seu crdito antes de uma pessoa de 80 (oitenta) anos que espera h mais de duas dcadas pelo adimplemento do seu crdito. Por analogia, como se a lei processual conferisse tramitao prioritria somente s aes judiciais daqueles que, na data da respectiva propositura, tinham sessenta anos de idade. Por isso que a providncia correta, luz do princpio isonmico, seria destinar a preferncia a todos que (e medida que) completem 60 (sessenta) anos de idade na pendncia de pagamento de precatrio de natureza alimentcia. 4 Alis, esse o regramento quanto s pessoas portadoras de doena grave. Da porque assento a inconstitucionalidade da expresso na data de expedio do precatrio, contida no 2 do art. 100 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 62/2009. 22. Continuo neste exame das arguies dos requerentes para analisar a alegao de inconstitucionalidade dos 9 e 10 do art. 100 da Constituio Federal. Confira-se a redao dos dispositivos impugnados:

62/2009, prescreveu que, durante a vigncia do regime especial a que se refere este artigo, gozaro tambm da preferncia a que se refere o 6 os titulares originais de precatrios que tenham completado 60 (sessenta) anos de idade at a data da promulgao desta Emenda Constitucional . Sucede que esse dispositivo, alm de no se aplicar Unio, mantm o tratamento antiisonmico, apenas elegendo outra data fixa (a da promulgao da emenda em vez da expedio do precatrio) como divisor de guas.

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9. No momento da expedio dos precatrios, independentemente de regulamentao, deles dever ser abatido, a ttulo de compensao, valor correspondente aos
verdade que o 18 do art. 97 do ADCT, includo pela Emenda Constitucional n

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dbitos lquidos e certos, inscritos ou no em dvida ativa e constitudos contra o credor original pela Fazenda Pblica devedora, includas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execuo esteja suspensa em virtude de contestao administrativa ou judicial. 10. Antes da expedio dos precatrios, o Tribunal solicitar Fazenda Pblica devedora, para resposta em at 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informao sobre os dbitos que preencham as condies estabelecidas no 9, para os fins nele previstos.

23. Como se v, as normas jurdicas atacadas chancelam uma compensao obrigatria do crdito a ser inscrito em precatrio com dbitos perante a Fazenda Pblica. Compensao que se opera antes da expedio dos precatrios e mediante informao da Fazenda devedora, no prazo de 30 (trinta) dias. Dando-se que o objetivo da norma , nas palavras do prprio Advogado-Geral da Unio, precisamente este: impedir que os administrados (especialmente os que devem valores vultosos Fazenda) recebam seus crditos sem que suas dvidas perante o Estado sejam satisfeitas. E se assim, o que se tem penso um acrscimo de prerrogativa processual do Estado, como se j fosse pouco a prerrogativa do regime em si do precatrio. Mas uma super ou sobre-prerrogativa que, ao menos quanto aos crditos privados j reconhecidos em deciso judicial com trnsito em julgado, vai implicar violao da res judicata. Mais at, vai consagrar um tipo de superioridade processual da parte pblica sem a menor observncia da garantia do devido processo legal e seus principais desdobramentos: o contraditrio e a ampla defesa. 24. Em palavras outras, a via-crucis do precatrio passou a conhecer uma nova estao, a configurar arrevezada espcie de terceiro turno processual-judicirio, ou, quando menos, processual-administrativo. Com a agravante da no participao da contraparte privada. como dizer: depois de todo um demorado processo judicial em que o administrado v reconhecido seu direito de crdito contra a Fazenda Pblica (muitas vezes

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ADI 4.357 / DF de natureza alimentcia), esta poder frustrar a satisfao do crdito afinal reconhecido. E no se argumente que ao administrado facultada a impugnao judicial ou administrativa dos dbitos informados pela Fazenda Pblica. que o cumprimento das decises judiciais no pode ficar na dependncia de manifestao alguma da Administrao Pblica, nem as demandas devem se eternizar (e se multiplicar), porque a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao (inciso LXXVIII do art. 5 da CF).56 25. Em sntese, esse tipo unilateral e automtico de compensao de valores, agora constante dos 9 e 10 da Magna Carta (redao dada pela Emenda Constitucional n 62/2009), embaraa a efetividade da
5 Na ADI 3.453, ao apreciar a constitucionalidade de dispositivo legal que o Min. Cezar Peluso assim vocalizou: Parece mais, Senhor Presidente, a meu ver, com o devido respeito, que h ofensa ao devido processo legal, entendido aqui como o processo legal que deva ser justo, devido perante exigncias de justia e de eqidade. Ningum pode ser privado de nenhum que temporariamente, no se sabe por quanto tempo, da possibilidade do exerccio desse direito subjetivo sem processo algum. A lei no prev nenhum incidente em que se pudesse Em segundo lugar, porque no h a mnima possibilidade de defesa contra o objeto de uma certido de carter positivo. Isto , ainda que conste da certido exibida a existncia de algum dbito, no h previso legal de como o credor pode escapar eficcia paralisante dessa norma dentro do mesmo processo. O que o obrigar a promover outro processo contra a Fazenda Pblica, para que, ao cabo do qual e no se sabe em quantos anos, possa levantar o depsito. Isso, se j no for credor de terceira ou quarta gerao, como sucede ordinariamente com o recebimento de precatrios. (Grifou-se) 6 Como bem observou Jlio Csar Soares, em artigo publicado no site Consultor Jurdico na internet, em 13 de junho de 2011 (Compensao de precatrio com dbito cria confuso), o Conselho da Justia Federal editou, em 28 de outubro de 2010, a Resoluo n 122, que regulamenta, no mbito da Justia Federal de primeiro e segundo graus, os procedimentos relativos expedio de ofcios requisitrios, ao cumprimento da ordem cronolgica dos pagamentos e compensaes e ao saque e levantamento dos depsitos. E o fato que o inciso XV do art. 7 dessa resoluo j faz da data do trnsito em julgado da deciso que deferiu o abatimento para fins de compensao uma informao necessria do ofcio requisitrio. direito subjetivo sem o devido processo legal. Neste caso, o credor est sendo privado, ainda condicionava o pagamento de precatrios apresentao de certides negativas de tributos,

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discutir o alcance desse suposto dbito, acusado em eventual certido negativa.

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ADI 4.357 / DF jurisdio e desrespeita a coisa julgada. 7 E nessa linha que se pronunciou o Supremo Tribunal Federal quanto a mecanismo semelhante, inserido no art. 19 da Lei n 11.033/2004. 8 Artigo que foi unanimemente declarado inconstitucional pelo Plenrio desta nossa Corte na ADI 3.453. Colho do voto da Ministra Crmen Lcia, relatora, o seguinte trecho:
As formas de obter a Fazenda Pblica o que lhe devido e a constrio da contribuio para o pagamento de eventual dbito havido com a Fazenda Pblica esto estabelecidas no ordenamento jurdico e no podem ser obtidas por meios que frustrem direitos constitucionais dos cidados. Ademais, tal como tratada na Constituio, a matria relativa a precatrios no chama a atuao do legislador infraconstitucional, menos ainda para impor restries que no se coadunam com o direito efetividade da jurisdio e o respeito coisa julgada. E a jurisdio respeitada em sua condio efetiva, s vezes, pelo pagamento de valor definido judicialmente. O condicionamento do levantamento do que devido por fora de deciso judicial ou da autorizao para o depsito em conta bancria de valores decorrentes de precatrio judicial, estabelecido pela norma questionada, agrava o que vem estatudo como dever da Fazenda Pblica em face de obrigao que se tenha reconhecido judicialmente em razo e nas

2.851. Naquela oportunidade, tratava-se de lei estadual que facultava (no obrigava, portanto) ao contribuinte (e no em prejuzo deste) a compensao de crdito tributrio com dbito da Fazenda Pblica decorrente de precatrio judicial pendente de pagamento. Compensao que apenas se materializava mediante provocao do contribuinte e aps a concordncia da Fazenda Pblica. 8 Art. 19. O levantamento ou autorizao para depsito em conta bancria de valores decorrentes de precatrio judicial somente poder ocorrer mediante a apresentao ao juzo de certido negativa de tributos federais, estaduais, municipais, bem como certido de regularidade para com a Seguridade Social, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS e a Dvida Ativa da Unio, depois de ouvida a Fazenda Pblica.

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Nada a ver, portanto, com o que decidiu este Supremo Tribunal Federal na ADI

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condies estabelecidas pelo Poder Judicirio, no se mesclando, confundindo ou, menos ainda, frustrando pela exigncia paralela de dbitos de outra fonte e natureza que, eventualmente, o jurisdicionado tenha com a Fazenda Pblica. (...) Ademais, a deciso judicial no pode ter a sua efetividade e o seu respeito condicionados exigncia que venha a ser imposta pelo legislador infraconstitucional [nem pelo constituinte reformador], em detrimento do julgado e da satisfatividade da prestao jurisdicional. Neste sentido, o princpio da separao de poderes estaria agravado pelo preceito infraconstitucional, que restringe o vigor e a eficcia das decises judiciais ou da satisfao a elas devidas na formulao constitucional prevalecente no ordenamento jurdico. (...) A assertiva feita nas informaes pelo Congresso Nacional [e, nestes autos, repetida pelo Advogado-Geral da Unio] de que a norma legal sob anlise teria esprito moralizador demonstra-se, bem ao contrrio, desmoralizadora das decises judiciais e frustradora de direitos dos jurisdicionados.

26. Com efeito, esse tipo de conformao normativa, mesmo que veiculada por emenda Constituio, tambm importa contratura no princpio da separao dos Poderes. No caso, em desfavor do Poder Judicirio. Como ainda se contrape quele trao ou quela nota que, integrativa da proporcionalidade, demanda a observncia obrigatria da exigibilidade/necessidade para a restrio de direito. Isso porque a Fazenda Pblica dispe de outros meios igualmente eficazes para a cobrana de seus crditos tributrios e no-tributrios. Basta pensar que o crdito, constitudo e inscrito em dvida ativa pelo prprio Poder Pblico, pode imediatamente ser executado, inclusive com a obteno de penhora de eventual precatrio existente em favor do administrado. Sem falar na incluso do devedor nos cadastros de inadimplentes. A propsito, este Supremo Tribunal Federal tem jurisprudncia firme no 11

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ADI 4.357 / DF sentido de vedar o uso, pelo Estado, de meios coercitivos indiretos de cobrana de tributo. Confiram-se, nesse sentido, as Smulas n. 70, 323 e 547.9 Assim tambm vocalizou o Ministro Joaquim Barbosa na citada ADI 3.453, verbis:
Tambm eu entendo que a subordinao da soluo de crditos, que devem ser pagos mediante precatrio, comprovao da ausncia de dbitos inscritos em dvida ativa, desproporcional em relao aos limites impostos pelo artigo 100 da Constituio, especialmente o seu respectivo 1, que afirma ser obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verbas necessrias ao pagamento de seus dbitos oriundos de sentenas transitadas em julgado. Assim, o Estado est obrigado a solver suas obrigaes, independentemente da existncia ou inexistncia de crditos oponveis ao seu credor. A Fazenda Pblica possui inmeros mecanismos destinados salvaguarda de seus crditos, inclusive com a constrio do patrimnio do devedor e o registro das dvidas em cadastros de inadimplncia. De forma semelhante s tentativas do Fisco de embaraar a atividade econmica do contribuinte inadimplente, rechaadas por esta Corte em diversos precedentes (cf. e.g., o RE 413.782, rel. min. Marco Aurlio, Pleno, DJ de 03.06.2005, e as Smulas 70, 323 e 547 da Corte), a vinculao em exame representa tpica hiptese de sano poltica, inadmissvel no sistema tributrio brasileiro.

27. No tudo, porque tambm me parece resultar preterido o princpio constitucional da isonomia. Explico. Exige-se do Poder Pblico,
9 Smula n 70: inadmissvel a interdio de estabelecimento como meio coercitivo para cobrana de tributo. Smula n 323: inadmissvel a apreenso de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos. Smula n 547: No lcito autoridade proibir que o contribuinte em dbito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfndegas e exera suas atividades profissionais.

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ADI 4.357 / DF para o recebimento de valores em execuo fiscal, a prova de que o Estado nada deve contraparte privada? Claro que no! Ao cobrar o crdito de que titular, a Fazenda Pblica no obrigada a compens-lo com eventual dbito dela (Fazenda Pblica) em face do credorcontribuinte. Por conseguinte, revela-se, por mais um ttulo, antiisonmica a sistemtica dos 9 e 10 do art. 100 da Constituio da Repblica, includos pela Emenda Constitucional n 62/2009. Pelas mesmas razes, inconstitucional a expresso permitida por iniciativa do Poder executivo a compensao com dbitos lquidos e certos, inscritos ou no em dvida ativa e constitudos contra o devedor originrio pela Fazenda Pblica devedora at a data da expedio do precatrio, ressalvados aqueles cuja exigibilidade esteja suspensa nos termos do 9 do art. 100 da Constituio Federal, contida no inciso II do 9 do art. 97 do ADCT. 28. Prossigo neste voto para assentar, agora, a inconstitucionalidade parcial do atual 12 do art. 100 da Constituio da Repblica. Dispositivo assim vernacularmente posto pela Emenda Constitucional n 62/2009:
12. A partir da promulgao desta Emenda Constitucional, a atualizao de valores de requisitrios, aps sua expedio, at o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, ser feita pelo ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, e, para fins de compensao da mora, incidiro juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana, ficando excluda a incidncia de juros compensatrios. (Grifou-se)

29. Ora, o 5 do art. 100 da Magna Carta, cuja redao idntica quela que j constava do 1 do mesmo artigo da Constituio originria, dispe ser obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em julgado, constantes de precatrios judicirios apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte, quando tero seus valores atualizados monetariamente. Pois foi justamente em face desse dispositivo constitucional (e tambm do art. 33 13

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ADI 4.357 / DF do ADCT), que este Supremo Tribunal Federal consolidou sua jurisprudncia no sentido de que: a) o valor do crdito constante de precatrio deve ser atualizado monetariamente, - tambm a partir de 1 de julho do exerccio de sua expedio, at a data do efetivo pagamento (RE 212.285AgR, Rel. Min. Nri da Silveira); b) durante o perodo previsto no pargrafo 1 do artigo 100 da Constituio, no incidem juros de mora sobre os precatrios que nele sejam pagos (Smula Vinculante n 17), sendo cabveis os juros moratrios apenas se houver atraso no pagamento (AI 643.732-AgR, Rel. Min. Crmen Lcia); c) no so devidos [juros compensatrios] ainda que o pagamento do precatrio tenha ocorrido a destempo (AI 494.526-ED-AgR, Rel. Min. Seplveda Pertence). 30. Observa-se, ento, que, em princpio, o novo 12 do art. 100 da Constituio Federal retratou a jurisprudncia consolidada desta nossa Corte, ao deixar mais clara: a) a exigncia da atualizao de valores de requisitrios, aps sua expedio [e] at o efetivo pagamento; b) a incidncia de juros simples para fins de compensao da mora; c) a no incidncia de juros compensatrios (parte final do 12 do art. 100 da CF). Mas o fato que o dispositivo em exame foi alm: fixou, desde logo, como referncia para correo monetria, o ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, bem como, para fins de compensao de mora, o mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana. E contra esse plus normativo que se insurgem os requerentes. 31. Insurgncia, a meu ver, que de ser acolhida quanto utilizao do ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana para a atualizao monetria dos dbitos inscritos em precatrio. que a correo monetria, consoante j defendi em artigo doutrinrio, 10 instituto jurdico-constitucional, porque tema especfico ou a prpria matria de algumas normas figurantes do nosso Magno Texto, tracejadoras de um peculiar regime jurdico para ela. 11 Instituto que tem o
10 11 de Direito Administrativo, vol. 203, Rio de Janeiro: Renovar, jan-mar 1996, p. 41-58. Exemplos de normas constitucionais veiculadoras do instituto da correo monetria: inciso X do art. 37; 8 e 17 do art. 40; inciso III do 4 do art. 182; caput do art. 184; 3 e 4 do art. 201; arts. 33. 46 e 78 do ADCT.

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BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional da correo monetria. In: Revista

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ADI 4.357 / DF pagamento em dinheiro como fato-condio de sua incidncia e, como objeto, a agravao quantitativa desse mesmo pagamento. Agravao, porm, que no corresponde a uma sobrepaga, no sentido de constituir obrigao nova que se adiciona primeira, com o fito de favorecer uma das partes da relao jurdica e desfavorecer a outra. No isso. Ao menos no plano dos fins a que visa a Constituio, na matria, ningum enriquece e ningum empobrece por efeito de correo monetria, porque a dvida que tem o seu valor nominal atualizado ainda a mesma dvida. Sendo assim, impe-se a compreenso de que, com a correo monetria, a Constituio manda que as coisas mudem..., para que nada mude; quero dizer: o objetivo constitucional mudar o valor nominal de uma dada obrigao de pagamento em dinheiro, para que essa mesma obrigao de pagamento em dinheiro no mude quanto ao seu valor real. ainda inferir: a correo monetria instrumento de preservao do valor real de um determinado bem, constitucionalmente protegido e redutvel a pecnia. Valor real a preservar que sinnimo de poder de compra ou poder aquisitivo, tal como se v na redao do inciso IV do art. 7 da C.F., atinente ao instituto do salrio mnimo. 12 E se se coloca assim na aplainada tela da Constituio a imagem de um poder aquisitivo a resguardar, porque a expresso financeira do bem juridicamente protegido passa a experimentar, com o tempo, uma deteriorao ou perda de substncia, por efeito, obviamente, do fato econmico genrico a que se d o nome de inflao. Da porque deixar de assegurar a continuidade desse valor real , no fim das contas, desequilibrar a equao econmico-financeira entre devedor e credor de uma dada obrigao de pagamento, em desfavor do ltimo. 32. Com efeito, neste ponto de inteleco das coisas, nota-se que a correo monetria se caracteriza, operacionalmente, pela citada aptido
12 melhoria de sua condio social: IV- salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender s suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim.

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Art. 7. So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem

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ADI 4.357 / DF para manter um equilbrio econmico-financeiro entre sujeitos jurdicos. E falar de equilbrio econmico-financeiro entre partes jurdicas , simplesmente, manter as respectivas pretenses ou os respectivos interesses no estado em que primitivamente se encontravam. Pois no se trata de favorecer ou beneficiar ningum. O de que se cuida impedir que a perda do poder aquisitivo da moeda redunde no empobrecimento do credor e no correlato enriquecimento do devedor de uma dada obrigao de pagamento em dinheiro. Pelo que j se pode compreender melhor que a agravao no quantum devido pelo sujeito passivo da relao jurdica no propriamente qualitativa, mas to-somente quantitativa. A finalidade da correo monetria, enquanto instituto de Direito Constitucional, no deixar mais rico o beneficirio, nem mais pobre o sujeito passivo de uma dada obrigao de pagamento. deix-los tal como qualitativamente se encontravam, no momento em que se formou a relao obrigacional. Da me parecer correto ajuizar que a correo monetria constitui verdadeiro direito subjetivo do credor, seja ele pblico, ou, ento, privado. No, porm, uma nova categoria de direito subjetivo, superposta quele de receber uma prestao obrigacional em dinheiro. O direito mesmo percepo da originria paga que s existe em plenitude, se monetariamente corrigido. Donde a correo monetria constituir-se em elemento do direito subjetivo percepo de uma determinada paga (integral) em dinheiro. No h dois direitos, portanto, mas um nico direito de receber, corrigidamente, um valor em dinheiro. Pois que, sem a correo, o titular do direito s o recebe mutilada ou parcialmente. Enquanto o sujeito passivo da obrigao, correlatamente, dessa obrigao apenas se desincumbe de modo reduzido. 33. Convm insistir no raciocnio. Se h um direito subjetivo correo monetria de determinado crdito, direito que, como visto, no difere do crdito originrio, fica evidente que o reajuste h de corresponder ao preciso ndice de desvalorizao da moeda, ao cabo de um certo perodo; quer dizer, conhecido que seja o ndice de depreciao do valor real da moeda a cada perodo legalmente

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ADI 4.357 / DF estabelecido para a respectiva medio , ele que por inteiro vai recair sobre a expresso financeira do instituto jurdico protegido com a clusula de permanente atualizao monetria. o mesmo que dizer: medido que seja o tamanho da inflao num dado perodo, tem-se, naturalmente, o percentual de defasagem ou de efetiva perda de poder aquisitivo da moeda que vai servir de critrio matemtico para a necessria preservao do valor real do bem ou direito constitucionalmente protegido. 34. O que determinou, no entanto, a Emenda Constitucional n 62/2009? Que a atualizao monetria dos valores inscritos em precatrio, aps sua expedio e at o efetivo pagamento, se dar pelo ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana. ndice que, segundo j assentou este Supremo Tribunal Federal na ADI 493, no reflete a perda de poder aquisitivo da moeda.13 Cito passagem do minucioso voto do Ministro Moreira Alves:
Como se v, a TR a taxa que resulta, com a utilizao das complexas e sucessivas frmulas contidas na Resoluo n 1085 do Conselho Monetrio Nacional, do clculo da taxa mdia ponderada da remunerao dos CDB/RDB das vinte instituies selecionadas, expurgada esta de dois por cento que representam genericamente o valor da tributao e da taxa real histrica de juros da economia embutidos nessa remunerao. Seria a TR ndice de correo monetria, e, portanto, ndice de desvalorizao da moeda, se inequivocamente essa taxa mdia ponderada da remunerao dos CDB/RDB com o

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relatoria do Ministro Carlos Velloso, assentou a no-excluso da TR do universo jurdico; vale dizer, no houve proibio de sua utilizao como ndice de indexao. Acertado tal entendimento, mas que em nada se aplica ao caso sob anlise. Naquela oportunidade, esta nossa Corte julgava recurso extraordinrio em embargos execuo. Embargos que se manejavam contra a utilizao da TR para atualizar monetariamente um crdito trabalhista. Sucede que o recorrente, no caso, em momento algum apontou ou sugeriu ndice que, a seu ver, melhor refletisse a inflao do perodo, pretendendo, to-somente, a no aplicao de qualquer ndice, o que importaria na liquidao da dvida sem correo, com total injustia para o credor.

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A Segunda Turma deste Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 175.678, de

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ADI 4.357 / DF
expurgo de 2% fosse constituda apenas do valor correspondente desvalorizao esperada da moeda em virtude da inflao. Em se tratando, porm, de taxa de remunerao de ttulos para efeito de captao de recursos por parte de entidades financeiras, isso no ocorre por causa dos diversos fatores que influem na fixao do custo do dinheiro a ser captado. (...) A variao dos valores das taxas desse custo prefixados por essas entidades decorre de fatores econmicos vrios, inclusive peculiares a cada uma delas (assim, suas necessidades de liquidez) ou comuns a todas (como, por exemplo, a concorrncia com outras fontes de captao de dinheiro, a poltica de juros adotada pelo Banco Central, a maior ou menor oferta de moeda), e fatores esses que nada tm que ver com o valor de troca da moeda, mas, sim o que diverso -, com o custo da captao desta.

35. O que se conclui, portanto, que o 12 do art. 100 da Constituio acabou por artificializar o conceito de atualizao monetria. Conceito que est ontologicamente associado manuteno do valor real da moeda. Valor real que s se mantm pela aplicao de ndice que reflita a desvalorizao dessa moeda em determinado perodo. Ora, se a correo monetria dos valores inscritos em precatrio deixa de corresponder perda do poder aquisitivo da moeda, o direito reconhecido por sentena judicial transitada em julgado ser satisfeito de forma excessiva ou, de revs, deficitria. Em ambas as hipteses, com enriquecimento ilcito de uma das partes da relao jurdica. E no difcil constatar que a parte prejudicada, no caso, ser, quase que invariavelmente, o credor da Fazenda Pblica. Basta ver que, nos ltimos quinze anos (1996 a 2010), enquanto a TR (taxa de remunerao da poupana) foi de 55,77%, a inflao foi de 97,85%, de acordo com o IPCA. 36. No h como, portanto, deixar de reconhecer a inconstitucionalidade da norma atacada, na medida em que a fixao da remunerao bsica da caderneta de poupana como ndice de correo

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ADI 4.357 / DF monetria dos valores inscritos em precatrio implica indevida e intolervel constrio eficcia da atividade jurisdicional. Uma afronta garantia da coisa julgada e, por reverberao, ao protoprincpio da separao dos Poderes. 37. Certo que, bem pontuou o Advogado-Geral da Unio, o 12 do art. 100 da Constituio Federal no se reporta correo monetria j aplicada pelo Juzo competente.14 Trata, isto sim, de atualizao dos valores constantes de ofcios requisitrios, aps sua expedio e at a data do efetivo pagamento. Tambm correta a assertiva de que pode a lei, a fim de evitar dissensos jurisprudenciais e morosos debates acerca do ndice a ser aplicado, fixar, desde logo, um ndice oficial. Mas nem por isso deixa de haver violao coisa julgada e separao dos Poderes. Primeiro, porque de nada adianta o direito reconhecido pelo Judicirio ser corretamente atualizado at a data de expedio do precatrio15, se, entre a expedio do requisitrio e seu efetivo pagamento, pode ele (o direito) sofrer depreciao de 10, 20, 40%. Qualquer ideia de incidncia mutilada da correo monetria, isto , qualquer tentativa de aplic-la a partir de um percentualizado redutor, caracteriza fraude Constituio. Segundo, o que jaz disponibilidade do legislador (inclusive o de reforma da Constituio) no o percentual da inflao. Esse percentual, seja qual for, j estar constitucionalmente recepcionado como o prprio reajuste nominal da moeda. O que fica merc do poder normativo do Estado a indicao de providncias viabilizadoras de uma isenta aferio do crescimento inflacionrio, tais como: a) o lapso temporal em que se far a medida da inflao, compreendendo a data-base e a periodicidade; b) as mercadorias ou os bens de consumo que serviro de objeto de pesquisa para o fim daquela aferio, com o que se ter um ndice geral, ou, ento, um ndice setorial de preos; c) o rgo ou entidade encarregada da pesquisa de mercado. Da que um dado ndice oficial de correo monetria de
14 15 da Lei n 9.494/97, com a redao dada pela Lei n 11.960/2009. Correta atualizao que, como visto na nota de rodap anterior, tambm se encontra obstada pela atual redao do art. 1-F da Lei n 9.494/97.

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Atualizao, esta, que hoje se encontra inconstitucionalmente regida pelo art. 1-F

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ADI 4.357 / DF precatrios possa constar de lei, desde que tal ndice traduza o grau de desvalorizao da moeda. Principalmente se se levar em conta que o art. 97 do ADCT (acrescentado pela EC n 62/2009) instituiu nova moratria de 15 (quinze) anos para pagamento de precatrios por Estados, Distrito Federal e Municpios. Do que resulta o bvio: se a preservao do valor real do patrimnio particular constitucionalmente assegurada, mesmo nos casos de descumprimento da funo social da propriedade (inciso III do 4 do art. 182 e caput do art. 184, ambos da CF16), como justificar o sacrifcio ao crdito daquele que tem a seu favor uma sentena judicial transitada em julgado? 38. Com estes fundamentos, tenho por inconstitucional a expresso ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, constante do 12 do art. 100 da Constituio Federal, do inciso II do 1 e do 16, ambos do art. 97 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. 17
16 Art. 182. (...)

4. facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (...)

III- desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. 17 Art. 97. (...) 1. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios sujeitos ao regime especial de que trata este artigo optaro, por meio de ato do Poder Executivo: (...) II pela adoo do regime especial pelo prazo de at 15 (quinze) anos, caso em que o

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plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,

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ADI 4.357 / DF 39. J no tocante compensao da mora, estabeleceu o novo 12 do art. 100 da Constituio Federal que incidiro juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana. Incidncia que se dar sobre os valores dos ofcios requisitrios, aps sua expedio e at o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza. Pelo que os autores arguem violao ao princpio da isonomia, devido a que foi adotado critrio de discriminao, sem motivo razovel, entre a aplicao de juros aos dbitos do Estado e aos do contribuinte. 40. Muito bem. Este Supremo Tribunal Federal j se debruou sobre o tema no RE 453.740. Naquela oportunidade, o Plenrio desta nossa Corte julgou constitucional o art. 1-F da Lei n 9.494/97, em sua redao originria, que dispunha no poderem ultrapassar o percentual de seis por cento ao ano os juros de mora, nas condenaes impostas Fazenda Pblica para pagamento de verbas remuneratrias devidas a servidores e empregados pblicos. Lembro que fiquei vencido, na honrosa companhia da Ministra Crmen Lcia e dos Ministros Marco Aurlio e Seplveda Pertence, por entender preterido o princpio da isonomia, pela discriminao que se abria entre a parte processual privada credora e a parte estatal eventualmente credora, tambm em Juzo, sabido que, pelo 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, os juros de mora so calculados taxa de 1% ao ms em favor do Estado, salvo expressa determinao legal em contrrio.
percentual a ser depositado na conta especial a que se refere o 2 deste artigo corresponder, anualmente, ao saldo total dos precatrios devidos, acrescido do ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana para fins de compensao da mora, excluda a incidncia de juros compensatrios, diminudo das amortizaes e dividido pelo nmero de anos restantes no regime especial de pagamento. (...) 16. A partir da promulgao desta Emenda Constitucional, a atualizao de valores de requisitrios, at o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, ser feita pelo ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, e, para fins de compensao da mora, incidiro juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana, ficando excluda a incidncia de juros compensatrios.

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ADI 4.357 / DF 41. Ora, no caso dos autos, as mesmas razes me parecem socorrer os requerentes. H, porm, uma outra: no julgamento do RE 453.740, esta nossa Corte julgou constitucional o art. 1-F da Lei n 9.494, em sua redao originria, porque o dispositivo legal se referia especfica condenao do Estado ao pagamento de verbas remuneratrias devidas a servidores e empregados pblicos. Aduziu o eminente relator, Ministro Gilmar Mendes, no que foi acompanhado pela maioria deste Supremo Tribunal, que a situao no era comparvel aos juros incidentes sobre o crdito tributrio. Isso porque, o indbito tributrio resolvido por meio de compensao ou restituio, nos termos do 4 do art. 39 da Lei n 9.250, de 1995, que nos remete taxa SELIC. Remunera-se do mesmo modo como se exige o pagamento, asseverou Sua Excelncia. Sucede que o 12 do art. 100 da Constituio da Repblica, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 62/2009, ordenou que se aplicassem os juros de mora incidentes sobre a caderneta de poupana aos valores constantes de ofcios requisitrios, independentemente de sua natureza. Logo, at mesmo aos precatrios concernentes a restituies tributrias. Da porque tenho por inconstitucional, se no todo o 12 do art. 100 da Constituio, pelo menos o fraseado independentemente de sua natureza, para que aos precatrios de natureza tributria se apliquem os mesmos juros de mora incidentes sobre todo e qualquer crdito tributrio.1819 42. Chego, finalmente, ao ponto que avalio como central nesta ao direta de inconstitucionalidade. Refiro-me ao 15 do art. 100 da
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declarao de inconstitucionalidade por arrastamento, que o art. 1-F da Lei n 9.494/97, com a redao dada pela Lei n 11.960/2009, sofre dos mesmos vcios de inconstitucionalidade do 12 do art. 100 da Constituio Federal. Tanto no que diz respeito correo monetria, em descompasso com a perda do valor real da moeda, quanto aplicao dos juros de mora nas condenaes impostas Fazenda Pblica, independentemente de sua natureza. 19 Se se entender que a expresso independentemente de sua natureza tanto se refere aos crditos de natureza alimentcia quanto aos de outra natureza, sem qualquer remisso aos precatrios representativos de indbito tributrio, basta que, em vez da declarao de inconstitucionalidade com reduo de texto, proceda-se interpretao conforme Constituio.

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Parece-me oportuno ajuizar, at porque o Conselho Federal da OAB pugnou pela

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ADI 4.357 / DF Constituio da Repblica e ao art. 97 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, ambos includos pela Emenda Constitucional n 62/2009 e assim redigidos, respectivamente:
15. Sem prejuzo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituio Federal poder estabelecer regime especial para pagamento de crdito de precatrios de Estados, Distrito Federal e Municpios, dispondo sobre vinculaes receita corrente lquida e forma e prazo de liquidao. Art. 97. At que seja editada a lei complementar de que trata o 15 do art. 100 da Constituio Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que, na data de publicao desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitao de precatrios vencidos, relativos s suas administraes direta e indireta, inclusive os emitidos durante o perodo de vigncia do regime especial institudo por este artigo, faro esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicvel o disposto no art. 100 desta Constituio Federal, exceto em seus 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuzo dos acordos de juzos conciliatrios j formalizados na data de promulgao desta Emenda Constitucional.

43. Como se v, a Constituio Federal possibilitou lei complementar estabelecer um regime especial para pagamento de precatrios pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, dispondo sobre vinculaes receita corrente lquida e forma e prazo de liquidao. Regime especial que, na falta da lei complementar, foi, desde logo, institudo pelo art. 97 do ADCT. Em que termos? Vejamos: I ao Poder Executivo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios foi aberta a opo entre dois modelos de regime especial de pagamento de precatrios ( 1);

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ADI 4.357 / DF II o primeiro dos modelos (inciso I do 1) opera da seguinte forma: os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, para saldar os precatrios, vencidos e a vencer, depositaro mensalmente, em conta especial criada para tal fim, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as respectivas receitas correntes lquidas ( 2). Percentuais que variam de 1 a 2 conforme a regio em que localizadas as unidades da Federao e o estoque de precatrios em atraso (incisos I e II do 2). Este modelo de regime especial vigorar enquanto o valor dos precatrios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados, depositados na conta especial ( 14); III o segundo modelo funciona assim: Estados, Distrito Federal e Municpios dispem do prazo de 15 (quinze) anos para pagamento dos precatrios. O valor a ser anualmente depositado na conta especial corresponde ao saldo total dos precatrios devidos, dividido pelo nmero de anos restantes no regime especial de pagamento. Modelo de regime especial que findar, portanto, no prazo fixo de at 15 (quinze) anos (parte final do 14); IV os modelos de regime especial de pagamento de precatrios, como visto, diferem quanto ao prazo de durao e quanto ao montante depositado na conta especial. Igualam-se, porm, na forma de liberao dos recursos depositados aos credores. Em primeiro lugar, as contas especiais de que tratam os 1 e 2 sero administradas pelo Tribunal de Justia local, para pagamento de precatrios expedidos pelos tribunais ( 4). Pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos depositados na conta sero utilizados para pagamento de precatrios em ordem cronolgica de apresentao ( 6). A aplicao da outra metade depender de [nova] opo a ser exercida por Estados, Distrito Federal e Municpios devedores, por ato do Poder Executivo ( 8). As alternativas, a serem aplicadas isolada ou simultaneamente, so as seguintes: a) leilo (inciso I do 8), realizado na modalidade desgio, associado ao maior volume ofertado cumulado ou no com o maior percentual de desgio, pelo maior percentual de desgio, podendo ser fixado valor mximo por credor, ou por outro critrio a ser definido em edital

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ADI 4.357 / DF (inciso VII do 9); b) pagamento vista, em ordem nica e crescente de valor por precatrio (inciso II do 8); c) pagamento por acordo direto com os credores, na forma estabelecida por lei prpria da entidade devedora, que poder prever criao e forma de funcionamento de cmara de conciliao (inciso III do 8); V por fim, de se frisar que, enquanto Estados, Distrito Federal e Municpios devedores estiverem realizando pagamentos de precatrios pelo regime especial, no podero sofrer sequestro de valores, exceto no caso de no liberao tempestiva dos recursos de que tratam o inciso II do 1 e o 2 deste artigo ( 13). Caso em que, alm do sequestro, incidiro as consequncias previstas no 10 do art. 97 do ADCT. 44. Pois bem, arguem os autores que a possibilidade de o Poder Pblico estender por quinze anos a completa execuo das sentenas judiciais transitadas em julgado significaria desrespeito s garantias do livre e eficaz acesso ao Poder Judicirio (inciso XXXV do art. 5 da CF); do devido processo legal (inciso LIV do art. 5 da CF); da razovel durao do processo (inciso LXXVIII do art. 5 do CF), alm de afrontar a autoridade das decises judiciais. Mais ainda, a Emenda [feriu] a prpria diviso dos Poderes, posto que partir em at 15 (quinze) anos a indenizao significa, antes de tudo, fracionar o pagamento das execues contra o Estado, tornando a Administrao (funo executiva) praticamente imune aos comandos do Poder Judicirio, alm de transformar o adimplemento de precatrios em mera escolha poltica dos governantes. Na mesma violao (ao princpio da separao dos Poderes) incorreria a EC n 62/2009 ao limitar os valores oramentrios para pagamento de precatrios ( 2 do art. 97 do ADCT), haja vista que o contingenciamento de recursos tem por escopo o descumprimento das decises judiciais. 45. Outra vez penso assistir razo aos requerentes. Tenho que ambos os modelos de regime especial de pagamento de precatrios, institudos pelo art. 97 do ADCT, foram concebidos com menosprezo prpria ideia central do Estado Democrtico de Direito como um regime

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ADI 4.357 / DF que faz residir numa vontade normativa superior do Estado o fundamento da submisso dele, Estado, a deveres e finalidades. E essa vontade normativa superior a Constituio originria, consagradora, dentre outras clusulas ptreas, do direito subjetivo de acesso a uma jurisdio eficaz (inciso XXXV do art. 5). o que sinonimiza Estado Democrtico de Direito e Estado Constitucional, porque, antes desse Estado Constitucional, o fundamento da submisso do Estado a deveres era a prpria vontade normativa dele, Estado. O que significava um precrio estado de segurana jurdica para os atores sociais privados e a coletividade como um todo, pois aquele que se autolimita discricionariamente tambm discricionariamente se autodeslimita a qualquer momento. 46. Ora bem, essa altissonante regra de que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito o que se tem apropriadamente chamado de livre e eficaz acesso s instncias judicirias, a se interpretar conjuntamente com a norma da intangibilidade da deciso que resultar, com definitividade, de tais instncias. Decises que, assim carimbadas com o selo da irreformabilidade, se tornam imperativas para os sujeitos a quem desaproveitam, neles includos o Estado. a conhecida frmula de que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada (inciso XXXVI do art. 5), dando-se que o substantivo lei de ser lido como direito-lei, porque nesse direito-lei se compreende a prpria emenda Constituio, clusula ptrea que ( 4 do art. 60 da CF). 47. Com efeito, sem que se garanta ao particular um meio eficaz de reparao s leses de seus direitos, notadamente quelas perpetradas pelo Estado, o princpio em tela no passa de letra morta. E tambm bvio que por meio eficaz h de se entender a prolao e execuo de sentena judicial, mediante um devido e clere processo legal. 48. Daqui se desata a ilao de que o art. 97 do ADCT, includo pela Emenda Constitucional n 62/2009, acabou por subverter esses valores (Estado de Direito, devido processo legal, livre e eficaz acesso ao Poder Judicirio, razovel durao do processo). Primeiro, por esticar por mais

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ADI 4.357 / DF quinze anos o cumprimento de sentenas judiciais com trnsito em julgado e em desfavor do Poder Pblico. Cumprimento acresa-se que j havia sido prorrogado por um decnio pela Emenda Constitucional n 30, de 13 de setembro de 2000. 20 Depois disso, pelo sabidamente demorado processo judicial em que o particular v reconhecido seu direito, a parte vencida simplesmente dispe de mais quinze anos para cumprir a deciso. E no se diga que esse novo alongamento temporal do perfil da dvida estatal em nada atingiria a efetividade da jurisdio, por ser o precatrio um mecanismo de feio administrativa. E assim no se diga porque a execuo da sentena judicial e a consequente entrega, a quem de Direito, do bem jurdico objeto da demanda (ou seu correspondente em pecnia) integra o prprio ncleo da garantia do livre e eficaz acesso ao Poder Judicirio. Doutro modo, a funo jurisdicional seria mera atividade ldica. No por outro motivo que a Corte Europeia de Direitos Humanos, j em 19/03/1997, ao julgar o caso Hornsby x Grcia, assentou que a execuo de uma sentena, qualquer que seja o rgo jurisdicional, deve ser considerada como parte integrante do processo.21 Pelo que, se a Administrao se recusa ou se omite a executar [a sentena], ou ainda se demora a faz-lo, as garantias do artigo 6 [da Conveno Europeia de Direitos Humanos],22 das quais se beneficia o demandante durante a fase judicial do processo, perderiam qualquer razo de ser (traduo livre).23
20 Supremo Tribunal Federal. Aes diretas em que foram recentemente deferidas medidas cautelares para suspender a eficcia do art. 78 do ADCT. 21 22 L'excution d'un jugement ou arrt, de quelque juridiction que ce soit doit donc e tre considre comme faisant intgrate du 'procs'. Art. 6 da Conveno Europeia de Direitos Humanos: Qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razovel por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidir, quer sobre a determinao dos seus direitos e obrigaes de carter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusao em matria penal dirigida contra ela. [...]. 23 Si l'administration refuse ou omet de s'excuter, ou encore tarde le faire, les garanties de larticle 6 (art. 6) dont a bnfici le justiciable pendant la phase judiciaire de la procdure perdraient toute raison d'etre.

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Emenda constitucional que objeto das ADIs 2.356 e 2.362, em trmite neste

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ADI 4.357 / DF 49. De se ver que o mesmo debate vem sendo encetado nesta nossa Corte de Justia, no mbito das Aes Diretas de Inconstitucionalidade n. 2.356 e 2.362, cujo objeto a Emenda Constitucional n 30/2000. Com a circunstncia agravante de que, no caso dos autos: o primeiro dos modelos de regime especial de pagamento de precatrios, a que se refere o inciso I do 1 do art. 97 do ADCT, no tem prazo para acabar. E no tem prazo para acabar porque vigorar enquanto o valor dos precatrios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados, depositados na conta especial ( 14 do art. 97). Como o montante de recursos a ser depositado na referida conta est limitado a um pequeno percentual da receita corrente lquida da entidade pblica devedora, de se imaginar que a fila de precatrios s aumentar, principalmente porque a dvida acumulada em todos esses anos de ostensivo descaso por parte de algumas unidades da Federao ingressar no regime especial, conforme o 15 do art. 97 do ADCT.2425 Nesse cenrio de caricato surrealismo jurdico, o Estado se coloca muito acima da lei e da Constituio. 50. Com a devida vnia daqueles que entendem diversamente, penso adequada a referncia dos autores Emenda Constitucional n 62/2009 como a emenda do calote. Calote que termina por ferir o princpio da moralidade administrativa, que se l no caput do art. 37 da Constituio Federal, na medida em que se reconhea como pessoalmente reconheo
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Disposies Constitucionais Transitrias e ainda pendentes de pagamento ingressaro no regime especial com o valor atualizado das parcelas no pagas relativas a cada precatrio, bem como o saldo dos acordos judiciais e extrajudiciais. 25 Os requerentes impugnam o art. 6 da Emenda Constitucional n 62/2009, sob a alegao de que o poder liberatrio do pagamento de tributos da entidade devedora, a que se refere o 2 do art. 78 do ADCT, teria sido cassado. Na verdade, o que fez o art. 6 da referida emenda constitucional foi apenas convalidar as compensaes de precatrios com tributos, realizadas antes da promulgao dela prpria. O dispositivo que cassou o poder liberatrio previsto no 2 do art. 78 do ADCT foi o 15 do art. 97 do ADCT, ao incluir no novo regime especial os precatrios parcelados na forma do art. 78 do ADCT, mas ainda pendentes de pagamento.

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15. Os precatrios parcelados na forma do art. 33 ou do art. 78 deste Ato das

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ADI 4.357 / DF o adimplemento das prprias dvidas como um dos necessrios contedos do princpio da moralidade administrativa. Noutros termos, o Estado reconhece que no cumpriu, durante anos, as ordens judiciais de pagamento em desfavor do Errio; prope-se a adimpli-las, mas limitado o valor a um pequeno percentual de sua receita. Com o que efetivamente fora os titulares de crditos assim inscritos a lev-los a leilo. Certame em que o objeto a ser arrematado o direito execuo de sentena judicial transitada em julgado! E que tem por moeda, exatamente, o perdo de parte desse direito! Pelo que se verifica, de pronto, a inconstitucionalidade do inciso I do 8 e de todo o 9, ambos do art. 97 do ADCT. 51. Melhor sorte no socorre os incisos II e III do 8 do art. 97 do ADCT. que, nas palavras do Ministro Celso de Mello, o regime constitucional de execuo por quantia certa contra o Poder Pblico qualquer que seja a natureza do crdito exeqendo (RTJ 150/337) impe a necessria extrao de precatrio, cujo pagamento deve observar, em obsquio aos princpios tico-jurdicos da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, a regra fundamental que outorga preferncia apenas a quem dispuser de precedncia cronolgica (prior in tempore, potior in jure). Ainda segundo Sua Excelncia, a exigncia constitucional pertinente expedio de precatrio com a conseqente obrigao imposta ao Estado de estrita observncia da ordem cronolgica de apresentao desse instrumento de requisio judicial de pagamento tem por finalidade (a) assegurar a igualdade entre os credores e proclamar a inafastabilidade do dever estatal de solver os dbitos judicialmente reconhecidos (RTJ 108/463), (b) impedir favorecimentos pessoais indevidos e (c) frustrar tratamentos discriminatrios, evitando injustas perseguies ditadas por razes de carter poltico-administrativo (RE 132.031, julgado em 15/09/1995; Rcl 2.143-AgR, julgada em 12/03/2003). Se assim, o que se v dos dispositivos impugnados? A violao queles princpios tico-jurdicos da moralidade, da impessoalidade e da igualdade. Isso porque o pagamento de precatrios em ordem nica e crescente de valor acaba por favorecer, de forma desarrazoada, credores mais recentes, em detrimento de quem j

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ADI 4.357 / DF espera h mais tempo pela satisfao de seu crdito. 26 E o que dizer do acordo direto constante do inciso III do 8 do art. 97 do ADCT? Certamente no rima com os princpios da impessoalidade e da moralidade, por tornar fortemente subjetivo o critrio de escolha para pagamento de precatrios. 52. Acresa-se a todos esses vcios de inconstitucionalidade o apontado pela Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho (ANAMATRA) na ADI 4.400: o 4 do art. 97 do ADCT concede somente aos Tribunais de Justia locais a administrao da conta especial de depsito dos valores para pagamento dos precatrios. Pelo que resulta prejudicada a autonomia dos Tribunais do Trabalho, pois esse ramo especializado da Justia Federal decair do poder de, na vigncia do regime especial de pagamento de precatrios, ordenar o cumprimento integral de suas decises condenatrias da Fazenda Pblica. 53. Em sntese, neste ponto, o que se tem dolorosamente isso: todo o regime especial veiculado pelo art. 97 do ADCT reverente lgica hedonista de que as dvidas do Estado em face de terceiros ho de ser pagas, em acentuada medida, quando e se o Poder Pblico desejar. um segundo passo da caminhada que se iniciou com a Emenda Constitucional n 30/2000 e que no ter fim enquanto este Supremo Tribunal Federal sucumbir s to antigas quanto deletrias razes de Estado. Razes artificializadas ou indisfaravelmente falsas, como passo a demonstrar. 54. Nos termos do 1 do art. 9 da Lei n 9.868/99, solicitei informaes adicionais aos Tribunais de Justia dos Estados e ao do Distrito Federal e Territrios, aos Tribunais Regionais do Trabalho, s Secretarias de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal e s Secretarias Municipais de Fazenda das Capitais. Minha inteno era conhecer mais a fundo o alegado caos nas contas pblicas que, supostamente, impedem os
26 do art. 97 do ADCT. Aqui, no entanto, no h violao ao princpio da igualdade. que o critrio se aplica apenas quando no se possa estabelecer a precedncia cronolgica entre 2 (dois) precatrios. Noutro dizer: havendo os pagamentos sido requisitados na mesma data, e sendo da mesma natureza, atende-se primeiro quele de menor valor.

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O menor valor do precatrio tambm previsto como critrio de precedncia no 7

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ADI 4.357 / DF governantes de honrar as dvidas pblicas para com os particulares. E de posse de alguns dados dos ltimos dez anos (receitas correntes lquidas, pagamento anual de precatrios e estoque da dvida vencida e vincenda), minha concluso foi a de que, o mais das vezes, no falta dinheiro para o pagamento de precatrios. Em alguns casos, fica at evidente que o montante atual da dvida resultado da falta de compromisso dos governantes quanto ao cumprimento das decises judiciais. 27 Ainda que apenas por amostragem, tendo em vista a incompletude de algumas informaes e a carncia de outras, foi-me possvel constatar que: I em 2007, o Distrito Federal despendeu R$ 1,7 milhes em precatrios e R$ 103,8 milhes em publicidade e propaganda (os dados sobre publicidade e propaganda foram obtidos nos Pareceres Prvios sobre as contas do Governo, disponveis na pgina eletrnica oficial do Tribunal de Contas do Distrito Federal, na rede mundial de computadores). J em 2008, essas despesas foram de R$ 6,57 milhes em precatrios e de R$ 152,8 milhes em publicidade e propaganda. A despesa com publicidade e propaganda registrou um aumento de 47,6% entre 2007 e 2008, j considerada a variao mdia pelo IPCA. Flagrante desproporo que fica ainda mais patente diante de uma dvida total de mais de R$ 2,4 bilhes, apurada em 2009; II o Estado do Esprito Santo responde por uma uma dvida judicial de R$ 9,54 bilhes, aproximadamente. No entanto, nada pagou em precatrios nos ltimos dez anos, exceo de uma liquidao de R$ 2,5 milhes em 2004, mesmo assim mediante acordo levado a efeito por iniciativa judicial. Esse valor corresponde a nfimos 0,033% da receita corrente lquida do Estado no exerccio 2009. Receita corrente lquida que alcanou a cifra de R$ 7,5 bilhes. Ajunto: mesmo que se adote a sistemtica de reserva de 1,5% da RCL, prevista na emenda constitucional objeto desta ao direta, o Esprito Santo levar 85 anos para quitar seus
27 Descaso para o qual necessrio que se faa o mea culpa este Supremo Tribunal Federal contribuiu, ao no deferir pedidos de interveno federal, sob a alegao de que os Estados se encontravam sob dificuldades financeiras.

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ADI 4.357 / DF precatrios, desconsideradas as novas obrigaes que surgirem por fora de sentena judicial. Situao vexatria para a qual certamente no contriburam os credores; III a dvida do Rio Grande do Sul de R$ 1,6 bilhes, em valores aproximados. Contudo, seus gastos com precatrios em 2009 foram de R$ 38,6 milhes, embora suas despesas com publicidade e propaganda hajam alcanado montante superior a R$ 55 milhes (os dados de publicidade e propaganda foram extrados do Parecer Prvio da contas do Governo gacho, na pgina oficial do Tribunal de Contas daquele Estado, na rede mundial de computadores). Tudo num contexto de absoluta inverso de prioridades, na medida em que o Municpio de Porto Alegre quitou precatrios, em 2008, no valor de R$ 10,4 milhes, quase o dobro do que pagou o Estado gacho no mesmo exerccio: R$ 5,4 milhes; IV o Municpio de Joo Pessoa nada pagou em precatrios vinculados ao Tribunal de Justia da Paraba nos ltimos dez anos, apesar de sua dvida judicial ultrapassar R$ 24 milhes; V o Estado de Pernambuco nada pagou, em 2008 e 2009, de seus dbitos judiciais, que j superam a casa dos R$ 136 milhes. Grande parte da dvida se originou nesse perodo. 55. Como se v, e j me encaminhando para o final deste voto, o cenrio de colapso financeiro do Estado no parece verdadeiro, ao menos na extenso em que se alardeia. O pagamento de precatrios no se contrape, de forma inconcilivel, prestao de servios pblicos. E mesmo que fosse real o propalado caos financeiro-administrativo nos Estados e Municpios brasileiros, poder-se-iam adotar outras medidas menos prejudiciais ao direito fundamental dos credores. Uma delas, inclusive, est no novo 16 do art. 100 da Constituio Federal, segundo o qual, a seu critrio exclusivo e na forma da lei, a Unio poder assumir

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ADI 4.357 / DF dbitos oriundos de precatrios, de Estados, Distrito Federal e Municpios, refinanciando-os diretamente. Donde nos ser autorizado concluir que impor aos credores a sobrecarga do novo alongamento temporal do perfil das dvidas estatais em causa, inclusive mediante leiles, desgios e outros embaraos para os credores, configura atentado lgica elementar da razoabilidade e da proporcionalidade. 56. Por todo o exposto, julgo parcialmente procedente a ao para o fim de: a) declarar a inconstitucionalidade da expresso na data de expedio do precatrio, contida no 2 do art. 100 da Constituio Federal; b) declarar inconstitucionais os 9 e 10 do art. 100 da Constituio da Repblica; c) assentar a inconstitucionalidade da expresso ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, constante do 12 do art. 100 da Constituio Federal, do inciso II do 1 e do 16, ambos do art. 97 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; d) declarar inconstitucional o fraseado independentemente de sua natureza, contido no 12 do art. 100 da Constituio, para que aos precatrios de natureza tributria se apliquem os mesmos juros de mora incidentes sobre o crdito tributrio; e) declarar a inconstitucionalidade, por arrastamento (itens c e d acima), do art. 5 da Lei n 11.960/2009; f) assentar a inconstitucionalidade do 15 do art. 100 da Constituio Federal e de todo o art. 97 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (especificamente o caput e os 1, 2, 4, 6, 8, 9, 14 e 15, sendo os demais por arrastamento ou reverberao normativa). 57. como voto.

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