Nicaragua Paper

CAPTULO VII
NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS
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CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF
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C ARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF
INTRODUCCIN
Nicaragua ha tenido xitos en materia econmica; ha logrado la virtual eliminacin del dficit fiscal, el control de la inflacin que ha sido de un solo dgito durante los ltimos aos y un crecimiento econmico de 4,3% anual promedio desde 1995. Pese a ello, sigue siendo uno de los pases ms pobres del hemisferio. Datos preliminares1 de 2005 sealan que de una poblacin de 5,1 millones de habitantes, 47,1% est por debajo de la lnea de pobreza general, y 16% bajo la lnea de pobreza extrema. En el periodo 1998-2005, la pobreza general habra disminuido menos de un punto porcentual; y la indigencia, 1,3 puntos porcentuales. El porcentaje de pobres extremos en el rea rural (29%) ms que cuadruplica al del rea urbana (6,2%), mientras la pobreza general (69,7%) es ms del doble (29,9%). En lo social, primero la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de Pobreza (ERCERP) 2002, y en la actualidad el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PNDO) 2005, han definido acciones para el ataque a la pobreza. Se han emprendido esfuerzos para modernizar el aparato estatal en los sectores sociales y se promueve el crecimiento econmico como principal medio de reduccin de la pobreza: dentro de las posibilidades reales que imponen la disciplina fiscal y la sostenibilidad ha quedado claro que las acciones pblicas deben de encaminarse tanto al fortalecimiento del capital humano en el mediano y largo plazo, como a un aumento del ingreso y el empleo en el corto plazo.2 La poltica de proteccin social a grupos vulnerables, cuyos antecedentes se encuentran en la ERCERP, establece la necesidad y el propsito de crear una red de proteccin social, en ambigua doble referencia tanto al Programa de la Red de Proteccin Social como a una poltica nacional de proteccin social. Ya desarrollada en el PNDO, la poltica de proteccin social3 parte del reconocimiento de que la pobreza es multidimensional, trasciende las condiciones de ingreso y consumo de las personas y hogares y se expresa en convergencias de
Informe de Resultados Preliminares de Indicadores Bsicos de Pobreza Encuesta de Medicin de Nivel de Vida, INEC MECOVI , 2 junio de 2006. VIII Censo de Poblacin y IV de Vivienda, Cifras Oficiales, Censos Nacionales 2005. Gobierno de Nicaragua, Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. PNDO.
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vulnerabilidades psicosociales, educacionales, laborales, comunitarias, familiares y polticas. Reconoce tambin que las personas pobres habitualmente estn ms expuestas a riesgos, y al mismo tiempo tienen menor acceso a instrumentos adecuados para manejarlos, lo que agrava su situacin de pobreza. En consecuencia, la poltica de proteccin social propone abordar integralmente el problema en particular de la pobreza extrema desde el concepto de vulnerabilidad, mediante acciones como los programas de transferencias condicionadas o no que pueden reducir los niveles de pobreza y lograr la insercin de los pobres en la vida productiva, a travs de la creacin de capacidades y la adquisicin de activos, contribuyendo al proceso ideal de pasaje de un hogar vulnerable a un hogar productivo (vase grfica VII.1)4
GRFICA VII.1 ESQUEMA INTEGRAL DE INTERVENCIONES PARA LA SUPERACIN DE LA VULNERABILIDAD
Fuente: Ministerio de la Familia, documento programtico Solidaridad para el Desarrollo, 2004.
Se trata de un proceso de etapas articuladas y escalonadas, que comienza con la estrategia de gestin del riesgo basada en transferencias y servicios para la atencin integral a nios, mujeres y adolescentes en riesgo y vulnerables. El segundo escaln corresponde a la entrega directa de beneficios a travs de
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Aprobada por el Gabinete Social en noviembre de 2003. Tomado del plan quinquenal para la implementacin del Sistema Solidaridad para el Desarrollo 20052009, del 11 de mayo de 2005. Gabinete Social.
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transferencias condicionadas para fomentar el desarrollo de capital humano y capital social. La tercera fase corresponde a programas de graduacin, articula la creacin de capacidades para el mundo laboral, con transferencias para el establecimiento de pequeos emprendimientos. En el ltimo escaln se busca la insercin de los hogares en la vida productiva, a travs del fomento del crecimiento econmico y el desarrollo de capital productivo. Lo que se pretende es la acumulacin de capital humano, el desarrollo de capital productivo, y de manera primordial el desarrollo de capital social que d sostn a las estructuras de proteccin social de carcter local. La importancia otorgada a los programas de transferencias condicionadas es el punto de llegada de discusiones an vigentes pero iniciadas hace casi una dcada, en el contexto del ajuste del gasto pblico despus de que la mayor ampliacin del gasto social estuvo aunada a la debacle econmica y al populismo de los aos ochenta. Transferir recursos, regalar dinero, sigue siendo un tema polmico, pese a lo cual, paradjicamente, las transferencias dirigidas a campesinos y microempresarios pobres para usos productivos han sido adoptadas como acciones de poltica y cuentan con financiamiento adecuado. El objetivo de este trabajo es analizar los principales puntos en la evolucin de los programas de transferencias condicionadas, ubicndolos en el marco de la poltica social, y en particular de la proteccin social.
HISTORIA DE LOS PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA ANTECEDENTES5
Las acciones de poltica pblica referidas a la proteccin social de grupos vulnerables en Nicaragua son de reciente data. Hasta 1956, la salud, seguridad y asistencia social eran responsabilidad privada individual y no del Estado. Con la promulgacin de la Ley Orgnica de Seguridad Social surge el Seguro Social y se diferencian los mecanismos de provisin y financiamiento de la salud y la asistencia social; sta se circunscriba a la atencin mdica bsica de carcter ambulatorio de la poblacin de escasos recursos. El modelo de atencin estaba an centrado en la beneficencia y la caridad, y el Estado solo se encargaba de coordinar, apoyar y supervisar la actividad de la empresa privada, los grupos religiosos que tenan a su cargo hospicios, y algunas instituciones civiles. El nico centro del Estado era el Hogar Temporal Infantil para nios abandonados menores de seis aos. Con posterioridad al terremoto de 1972 se registran los primeros esfuerzos de modernizacin de la asistencia social y en 1974 se constituye el Departamen-
Junta Nacional de Asistencia y Previsin Social ( JNAP ), 1975.
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to de Bienestar Social,6 dependiente de la Junta Nacional de Asistencia y Previsin Social, que tiene resultados modestos. En 1979, a consecuencia del conflicto militar interno, se deterioran an ms las condiciones de vida de la poblacin, y surge el problema de los desplazados.
LA DCADA DE LOS OCHENTA 7
En 1979, segn la CEPAL, 63,7% de la poblacin viva en la pobreza, y 34,2% en extrema pobreza. En 1983, la Secretara de Planificacin y Presupuesto concluy, utilizando el mtodo de necesidades bsicas insatisfechas, que la pobreza afectaba a 60% de la poblacin en general, y representaba 48,7% en el rea urbana y 75,9% de la poblacin rural. Con base en la encuesta sociodemogrfica nicaragense de 1985 y utilizando el mismo mtodo, Menjivar y Trejos estimaron la pobreza general en 64% y la indigencia en 32 por ciento. Durante el gobierno sandinista la poltica social se caracteriz por proveer salud y educacin gratuita y universal para todos, al incrementarse la participacin del gasto social en relacin al producto interno bruto (PIB); sin embargo, las muy severas restricciones macroeconmicas de mediados de la dcada de los aos ochenta alteraron de manera significativa esta tendencia. Asimismo, la ausencia de una estrategia coherente para el rea social hizo que los resultados fueran mucho ms limitados de lo que era esperable. Durante esos aos, el Estado tena el control total de la economa, aunque esta fuera formalmente definida como mixta. A partir de 1982 se impuso, mediante el racionamiento, un sistema de transferencias en especie. Los salarios eran muy bajos y se estableci una cuota o racin de alimentos por familia, de entrega mensual que era subsidiada para la poblacin en general y gratuita para los trabajadores del Estado; de igual manera existan subsidios al transporte, a los servicios de energa elctrica, y al agua potable. A inicios de los aos ochenta se cre el Ministerio de Bienestar Social, que absorbe lo poco que haba quedado de la JNAP,8 y asume la funcin de la provisin universal de servicios sociales, en respuesta a las peticiones que el pueblo le haca al coordinador de la Junta de Gobierno de Reconstruccin Nacional. Sin embargo, ya en 1983 la atencin social se vuelve insostenible financieramente por lo que se clausura el Ministerio de Bienestar Social y sus funciones pasan al Instituto de Seguridad Social, dando lugar al Instituto Nicaragense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI), responsable entre otras
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Entrevista con Marcia Ramrez, integrante del equipo de Bienestar Social desde 1973. Gran parte de esta informacin fue obtenida del documento Nicaragua: Tendencias econmicas y sociales, Elaborado por Mario Arana, Juan Sebastin Chamorro, Silvio De Franco, Ral Rivera y Manuel Rodrguez, s.l.f., s.e. Entrevista con Marcia Ramrez, directora de Bienestar Social del INSSBI en esos aos.
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cosas de ejecutar la atencin social a pensionados y no pensionados,9 recurriendo a los fondos (y las reservas tcnicas) del Seguro Social, as como a los generados por la Lotera Nacional. La normativa estableca una concepcin amplsima de la proteccin y la asistencia social, haciendo efectiva la ley de abril de 1979 que extenda la seguridad social al campo. Sin embargo, las condiciones econmicas y la gobernabilidad del pas eran catastrficas; lo que lo condujo a tomar otro rumbo, con las elecciones del mes de febrero de 1990.
LOS AOS NOVENTA
En la primera parte de la administracin de Violeta Chamorro (1990-1996), mejor la proporcin del gasto social en el presupuesto pblico, como consecuencia de la fuerte reduccin del gasto en defensa. A partir de 1994, como consecuencia del drstico ajuste econmico, esa proporcin se redujo y se deterior asimismo el gasto per cpita. Desde fines de los aos ochenta se haban incrementado los niveles de desempleo abierto y subempleo, llegndose, en 1994, a 21% de desempleo abierto y 53,6% de subutilizacin global de la mano de obra. Comparados con la primera mitad de los aos ochenta, los indicadores de resultados se mantienen estables en algunos casos o experimentan mejoras, en parte debido a la participacin de la cooperacin internacional en el gasto social. Las administraciones pblicas de la dcada de los noventa heredan un conjunto de obligaciones legales y programticas dirigidas a atender a la poblacin afectada por la guerra de los aos ochenta,10 y programas de transferencias de bienes tales como alimentos, herramientas, tecnologa y tierra, negociados en el contexto de la pacificacin del pas. En la difcil transicin hacia la paz, el Ministerio de la Presidencia interviene directamente, junto con el INSSBI, en la ejecucin de estos programas. En 1993 se disuelve el INSSBI, separndose lo relativo a pensiones, por un lado, y al bienestar social, por otro. El financiamiento de los servicios de proteccin a la niez en pobreza, as como a adultos mayores, depende exclusivamente de las ganancias de la Lotera Nacional y su coordinacin pasa al Fondo Nicaragense de la Infancia. Con el cambio de rgimen se abandona el enfoque estatizante y se plantea una poltica de descentralizacin de los servicios de educacin y salud, prestan-
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Entre otros, la entrega de pensiones a las vctimas de guerra, viudas, hurfanos y madres de cados en combate, as como el financiamiento del sistema pblico de salud del pas. Adems, es responsable del sistema de atencin a la niez a travs de Centros de Desarrollo Infantil urbanos, Servicios Infantiles Rurales y Comedores Infantiles Rurales en todos los asentamientos donde se movilizaba la poblacin producto de la guerra, en los que se garantiza ropa, alimentacin y medicina. Algunos de estos programas subsisten en la legislacin y en instituciones como el Ministerio de la Familia y el INSS (Instituto Nicaragense de Seguridad Social).
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do especial atencin a la educacin bsica y a la salud preventiva por sobre la curativa. Igualmente, se intenta lidiar con las consecuencias de la descapitalizacin que haba sufrido el Instituto Nicaragense de Seguridad Social y con la destruccin de la infraestructura educativa, y se intensifica la inversin en infraestructura social a travs del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE). En la segunda parte de los aos noventa, la poltica pblica dio prioridad a la lucha contra la pobreza y a la reduccin del desempleo en un marco de estabilidad financiera y de crecimiento sostenible. Conceptualmente se reconoca la importancia de articular la poltica social y la poltica econmica. Se privilegi al sector rural y agropecuario, y se establecieron las bases para un crecimiento dinmico y de amplia base, con capacidad para generar empleo. La estrategia social prevea dos ejes: la inversin en el desarrollo de capital humano, profundizando las reformas, y una innovadora propuesta de establecer una red de proteccin a grupos vulnerables.
LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
La estrategia de desarrollo rural presentada por el gobierno ante el Grupo Consultivo de 199711 plante por primera vez la idea de las transferencias directas a los campesinos pobres, a fin de capitalizar sus activos productivos y humanos. Se entenda que la pobreza generaba un crculo vicioso de descapitalizacin creciente, que deterioraba los activos, y tornaba inviable la superacin de aquella condicin a partir solo de la creacin de capacidades. Paralelamente, en 1999 surgen los programas de transferencias condicionadas en el rea social, partiendo del diseo de la Red de Proteccin Social (RPS ), fase I, hasta el diseo del Sistema de Atencin a Crisis (SAC) en 2004, actualmente en fase piloto.
CONDICIONES MACROECONMICAS Y DE POBREZA Y EVOLUCIN DE LOS PTC 12
En 1999, la pobreza general haba bajado 2,4 % y la pobreza extrema en 2,1% desde 1993,13 como se ve en las grficas VII.2 y VII.3. Los cambios ms significativos se observan en los hogares rurales con reducciones de 8,3% y 8,9%, respectivamente, mientras que en los hogares urbanos apenas llegan a
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En especial, destacan dos documentos: Una Ruta para Modernizar la Nicaragua Rural, elaborado por el Ministerio de Agricultura, e Invirtiendo en Nuestro Mejor Recurso: la Gente, elaborado por la an naciente Secretara Tcnica de la Presidencia. PTC: programas de transferencias condicionadas. INEC , agosto 2003.
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GRFICA VII.2 EVOLUCIN DE LA POBREZA
GRFICA VII.3 EVOLUCIN DE LA POBREZA EXTREMA
1,8% y 1,1 por ciento. Sin embargo, estos cambios en la proporcin de pobres han ido acompaados de un importante aumento en nmeros absolutos: 280 900 aproximadamente, con aportes semejantes del rea urbana (49%, equivalente a 137 641 personas) y en el rea rural (51%, equivalente a 143 259 personas). Al iniciarse la formulacin de la RPS en 1999, el PIB haba crecido de manera sostenida desde 1994 hasta alcanzar una tasa mxima de 7,4% en 1999 con lo cual se gener la holgura fiscal necesaria para introducir programas de transferencias. En los aos siguientes, sin embargo, el PIB cay14 y en 2002 el crecimiento fue solo de uno por ciento (vase grfica VII.4, INEC, 2004).
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En 1999 el PIB fue de 44 198 millones de crdobas corrientes, que representaba un incremento de 16,9% respecto del ao anterior, y el gasto social alcanz 3 963 millones de crdobas corrientes, lo que representaba un incremento de 75% en relacin con 1998. Ello refleja la magnitud de la ayuda externa a consecuencia del huracn Mitch.
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GRFICA VII.4 TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB, 1991-2002
El PIB per cpita no ha logrado superar los 500 dlares estadounidenses en los ltimos diez aos e incluso decreci en 2002 hasta 472,1 dlares (vase grfica VII.5).
GRFICA VII.5 EVOLUCIN DEL PIB PER CPITA EN DLARES ESTADOUNIDENSES
Fuente: Anlisis de la Pobreza y la Seguridad Alimentaria Nutricional en Nicaragua.
INEC ,
2004.
DIMENSIONES DE LA POBREZA EN NICARAGUA
La pobreza en Nicaragua es en parte provocada por una insuficiente provisin de servicios (educacin, salud y otros) y por las altas tasas de crecimiento poblacional. Casi 30% de los pobres es analfabeta con promedio de tres aos de escolaridad, menos de la mitad del promedio nacional; los indigentes apenas
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promedian dos aos de escolarizacin. En ambos casos no se alcanzan los niveles requeridos por una economa en proceso de modernizacin. Ms de 30% de los nios en pobreza y de 40% de los que estn en extrema pobreza estn desnutridos. En el rea rural, casi 80% de la poblacin en extrema pobreza carece de conexin a agua potable y 39% no tiene conexin a inodoro o letrina. La tasa de fecundidad adolescente nicaragense est entre las ms altas en Amrica Latina, y es an mayor entre los pobres, que tienen menor acceso a servicios de planificacin familiar y sufren de riesgos reproductivos mayores.15 Estudios cualitativos sobre la pobreza 16 revelan que los mismos pobres muestran una fatal resignacin ante su pobreza, el inadecuado apoyo gubernamental, y la inevitabilidad de los desastres. La pobreza es para ellos un crculo vicioso del cual existen pocas probabilidades de escapar, dados sus recursos extremadamente limitados.17 En los momentos de crisis solo pueden reducir su ingesta calrica, retirar a los nios de la escuela y vender los pocos bienes de que disponen. Esta vulnerabilidad, que queda en evidencia ante los peridicos desastres naturales y econmicos,18 requiere que existan redes sociales estatales que proporcionen un mnimo de proteccin, en especial para los nios menores de cinco aos, las personas con discapacidades y los adultos mayores.
SURGIMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
La Red de Proteccin Social fue concebida como un programa orientado a fomentar la inversin en el capital humano de los extremadamente pobres, a travs de intervenciones en salud y educacin, con el propsito de contribuir a romper el crculo intergeneracional de reproduccin de la pobreza, mediante el uso de transferencias condicionadas, y el ordenamiento y mejoramiento de los programas ya existentes. Para el diseo de la RPS se tuvo en cuenta la experiencia internacional, en particular el Progresa-Oportunidades de Mxico, que adems contribuy transmitiendo capacidades tcnico-metodolgicas para medir la distribucin espacial de la pobreza, la oferta de servicios de salud, saneamiento y educacin y la elaboracin de un mapa de vulnerabilidades. La implantacin de la RPS enfrent resistencias polticas que consideraban que la distribucin de dinero en efectivo tena un carcter asistencialista, y que ello era como el retorno al pasado (sandinista) de regalar dinero, lo que fomenta el paternalismo, el populismo y la inactividad de los pobres extremos. Tam-
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ERCERP ,
2000, p.v, prrafos 6 y 7. Banco Mundial, Estudio Cualitativo de la Pobreza en Nicaragua, 2000. ERCERP , pp. 30, prrafo 127. En promedio, el pas es afectado por importantes desastres naturales cada dos aos y la base exportable es concentrada y frgil, lo que la hace vulnerable a choques en los trminos de intercambio comercial.
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bin hubo escepticismo en la cooperacin internacional respecto de varios puntos: a) dado que el proyecto entregara recursos en efectivo se tema que fueran utilizados con fines polticos partidarios; b) se consideraba que el costo del Programa era elevado; y c) haba vacos en su diseo. En el plano operativo, la discusin estuvo centrada en su sostenibilidad, debido a la que se consideraba limitada capacidad de los ministerios de educacin y salud para hacer frente a los aumentos de la demanda que derivaran de la puesta en prctica de la RPS y a la incertidumbre respecto del crecimiento econmico y, consecuentemente, del financiamiento del Programa. Se decidi fortalecer la oferta de servicios al mismo tiempo que se buscaba incrementar la demanda de los mismos en zonas tradicionalmente marginadas. En 1998, el gobierno cre un Fondo Social Suplementario (FSS)19 con la funcin de financiar y coordinar (no ejecutar) programas de combate a la pobreza, y all se incluy a la RPS. En la primera etapa de la puesta en prctica de la RPS se seleccionaron seis municipios del norte del pas, caracterizados por la coordinacin que exista entre las autoridades municipales y los delegados de salud y educacin; en ellos se busc validar la articulacin entre la creacin de capacidades municipales y de infraestructura social a cargo del FISE y las transferencias condicionadas. La red fue financiada por un prstamo20 de fases mltiples con un costo estimado total de 32,2 millones de dlares. Cada fase estara enmarcada por prstamos independientes de nueve millones y 20 millones de dlares, respectivamente. La primera fase del Programa Red de Proteccin Social se desarroll entre 2000 y 2002, y atendi aproximadamente a 10 000 familias. Su xito llev a negociar y desarrollar una segunda fase, que culminara en el primer semestre del 2006.
LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EL NUEVO MARCO DE POLTICAS
La formulacin y aprobacin de la RPS, fase II se dio en nuevos contextos poltico (la administracin de Enrique Bolaos (2002-2006)) y financiero. En ese momento surgi nuevamente la polmica respecto de la pertinencia y el sostenimiento de un programa de transferencias monetarias condicionadas, aducindose la creciente deuda interna y el lento crecimiento econmico, que hacan ms relevante la preocupacin por la generacin de empleo.
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El Fondo Social Suplementario tena por objetivo complementar el gasto recurrente per cpita de educacin y salud durante el periodo de transicin del ajuste macroeconmico. El prstamo fue aprobado el 8 de marzo de 2000 por el directorio ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo ( BID ).
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La propuesta del Plan Nacional de Desarrollo21, se enmarca en los principios de disciplina fiscal y sostenibilidad, y el PNDO22 propone como objetivo el crecimiento econmico a tasas altas y sostenidas, mediante el apoyo al desarrollo local y los conglomerados productivos, a travs del desarrollo del capital humano y la proteccin social, el desarrollo de la gobernabilidad democrtica con amplia participacin ciudadana, la transparencia y rendicin de cuentas en las finanzas pblicas, promocin de la equidad y la continua modernizacin del Estado, para aprovechar las oportunidades que brindan los tratados de libre comercio.23 En tal contexto, las transferencias condicionadas son analizadas desde varias perspectivas. En primer lugar, se cuestiona el mtodo de focalizacin en reas de extrema pobreza, establecido a travs del Mapa de Pobreza Extrema de la ERCERP. Se sostiene que la entrega de transferencias en reas geogrficas de muy alta pobreza extrema (tpicamente de bajo potencial productivo y expulsoras de fuerza de trabajo) conduce a un uso poco eficiente de los escasos recursos disponibles. Las condiciones de salud y educacin contribuiran a retener a la poblacin, que de otra manera migrara en busca de mejores oportunidades de empleo. Ello obligara, asimismo, a ampliar la oferta de servicios en reas con bajo potencial de desarrollo. Por otro lado, aunque se reconoce la importancia de invertir en capital humano, reaparece la contradiccin entre expansin focalizada y universalizacin de los servicios sociales. Esta discusin se da pese a que las proyecciones poblacionales muestran la insuficiencia de recursos para proveer servicios universales en la cantidad y calidad necesarias y a la carencia de los requerimientos de capital humano que exige el desarrollo econmico. Se cuestiona adems la sostenibilidad de los programas de transferencias, aduciendo tanto que llegan a una poblacin muy limitada, como que estn financiados mediante prstamos externos. Se agrega que el impacto en el cambio de comportamiento de los beneficiarios no puede sostenerse si no se avanza en la provisin de empleo. Pese a las crticas, el PNDO estableci los programas de transferencias para estimular el desarrollo productivo de los pobres tanto en la poltica de desarrollo rural, como para el fortalecimiento de las microempresas y el estmulo a la competitividad. La escasez de recursos financieros empero genera tensiones al momento de su asignacin para transferencias con fines productivos o con fines sociales.
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El Plan Nacional de Desarrollo, posterior a la consulta entre diversos sectores de la poblacin, deviene en el Plan Nacional de Desarrollo Operativo ( PNDO). Este, a su vez, fue revisado y ajustado a los requerimientos de los organismos financieros internacionales para alcanzar los estndares requeridos y ser considerado como la ERCERP-2. La sntesis y comentarios del PNDO se refieren a la versin de noviembre 2005. PNDO , par. 4.
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La RPS, fase II24 busca mejorar la articulacin de las intervenciones focalizadas. Para ello se ampla la cobertura de los servicios salud a toda la poblacin de las comarcas donde se ejecuta el Programa, a fin de compatibilizar la accin del Ministerio de Salud (MINSA) y la RPS. Para hacer ms eficiente la prestacin de servicios en zonas de difcil acceso, el bono de oferta en salud se ampla para atender a mujeres en edad frtil, el esquema completo de vacunacin y capacitacin en salud sexual reproductiva a las adolescentes. En cuanto al bono de seguridad alimentaria se establece un monto decreciente diferenciado durante los tres aos de duracin del Programa. Con ello se busca determinar el tamao mnimo ptimo del bono, que haga que las familias se mantengan en el Programa, pero que vaya rompiendo cualquier posible dependencia y permita bajar el costo del Programa. Se incorporan asimismo nuevos componentes del Programa, uno de fortalecimiento institucional, otro de transferencias condicionadas que complementa las establecidas en la fase II de la RPS y un tercero de educacin de adultos y formacin ocupacional. El rea por atender consta de los seis municipios de la RPS, fase I, en que se capacita a ms de 3 500 jvenes y jefas de hogar en temas como carpintera, mecnica, pastelera, belleza, huertos familiares, etc. Al trmino de los cursos se entrega un bono de habilitacin laboral para la compra de herramientas, equipo bsico y materias primas para iniciar su actividad laboral.25 La RPS ampla su cobertura a las que fueron comarcas de control de los municipios que atendi en la fase I y sostiene los bonos a la oferta en salud en los municipios atendidos en la fase I, ampliando la cobertura a nueve municipios. En junio de 2004 se inicia la implementacin del Sistema de Atencin a Crisis (SAC). Aunque bajo la administracin y operacin de la Red de Proteccin Social,26 en la prctica es un nuevo programa avanzado de transferencias condicionadas, que adems de incluir todos los componentes de la RPS busca articularse con los dems programas, proyectos e intervenciones de proteccin social bajo el Sistema Nacional de Proteccin Social, denominado Solidaridad para el Desarrollo. Este Programa diversifica y flexibiliza sus componentes, buscando mayor integracin y mejor la respuesta a crisis sbitas. Establece un Sistema de Alerta Temprana e incorpora desde el inicio un componente de formacin ocupacional y la entrega de un bono de habilitacin productiva, para procurar la insercin al trabajo.
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Se inicia al comienzo de abril del 2003. Para esta fase se duplican los recursos financieros aportados por el BID : 20 millones de dlares, y 2,2 millones de dlares de contrapartida del gobierno de Nicaragua. El financiamiento de los nuevos componentes deriva de un prstamo del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE ). Este nuevo proyecto se financia con fondos del Banco Mundial a travs del Crdito 3504.
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PRINCIPIOS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
Tradicionalmente, el mejoramiento de la oferta de servicios de educacin bsica y salud, mediante la ampliacin de la infraestructura y las mejoras en la calidad, no era suficientemente aprovechado por las familias pobres, que carecan de recursos para enfrentar los costos de transporte, vestuario, medicamentos o tiles escolares, y no podan enfrentar el costo de oportunidad de la contribucin laboral infantil. Tambin influan en el escaso aprovechamiento de la oferta y la escasa valorizacin de los servicios sociales que se ofrecan. El aporte de los programas de transferencias focalizadas es que encaran al mismo tiempo el alivio de la pobreza en el corto plazo y la erradicacin de sus causas en el mediano y largo plazo. En las familias extremadamente pobres, el bajo nivel de ingreso es uno de los obstculos ms importantes que impiden la inversin en el capital humano de sus integrantes. La RPS recurre a las transferencias focalizadas, en efectivo y en especie, condicionadas a que los beneficiarios inviertan en su salud, nutricin y educacin. La RPS se orienta a proteger a las familias en extrema pobreza a travs de acciones estratgicamente definidas para equilibrar la proteccin inmediata de la nutricin, la educacin primaria y la salud preventiva que permiten acumular capital humano. Esto representa, a la vez, una inversin que permitir una mejor insercin laboral en el mediano plazo. La corresponsabilidad de las familias en la formacin del capital humano es fundamental para esta estrategia, ya que solo con la participacin activa de los beneficiarios podrn obtenerse los resultados buscados. La lgica de los incentivos es la siguiente: i) las transferencias-condicionadas (bono alimentario y bono escolar) buscan cubrir la brecha de la pobreza extrema, la ampliacin del acceso y la induccin a cambios de comportamiento; ii) las transferencias a la oferta (bono oferta salud y educacin) financian una mayor disponibilidad de los servicios de salud y educacin; y iii) la capacitacin de adultos (higiene, nutricin y salud reproductiva) mejora el autocuidado y refuerza los cambios de comportamiento en salud y educacin infantil. Los objetivos del Programa estn asociados a la entrega de las transferencias: a) la retencin de los nios de primero a cuarto grado en la escuela se alcanza a travs del bono escolar, la mochila escolar y el bono a la oferta; y b) el mejoramiento del crecimiento y el desarrollo de los menores de cinco aos y el cuidado de la mujer en edad frtil se obtienen con el bono alimentario y el bono a la oferta en salud para pagos de servicios contratados con proveedores alternos (vacunacin, vigilancia del peso, crecimiento y desarrollo y capacitaciones). Los principios de la RPS son la transparencia y la objetividad, por un lado, y la coordinacin institucional y la participacin local, por el otro.
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La transparencia y la objetividad se llevan a la prctica a travs de: 1) la seleccin de beneficiarios mediante metodologas basadas en el Mapa de Pobreza de 1998 para la Fase I, que permiti la seleccin de los municipios y comarcas ms pobres; el uso de tcnicas aleatorias 27 para seleccionar las comarcas, y asambleas comarcales para escoger a las familias que participan. Para la seleccin de los municipios en la Fase II, se mejor el mtodo de focalizacin geogrfica anterior. En el caso de las comarcas se aplic un nuevo instrumento, basado en la metodologa del mapa de pobreza nacional: en aquellas con ms de 55% de extrema pobreza se aplica la focalizacin geogrfica y son elegibles a todas las familias all residentes; cuando tienen menos de 45% de extrema pobreza, se selecciona por el mtodo de focalizacin por hogar o mtodo de variables prximas del consumo, aplicado en la Fase I. En las comarcas con una pobreza de entre 45% y 55% de extrema pobreza, se podr aplicar uno u otro mtodo, dependiendo del nivel de heterogeneidad y la cantidad y distribucin de hogares que existan en dichos municipios; 2) el seguimiento y evaluacin, que se lleva a cabo mediante la seleccin al azar de dos grupos de familias, beneficiarias y no beneficiarias; la elaboracin de la lnea de base a partir de los resultados de la aplicacin del formulario de la Encuesta de Medicin de Nivel de Vida, aplicado en 1993 y 1998 con apoyo del Banco Mundial; la aplicacin de la EMNV otra vez, un ao ms tarde, y la evaluacin de impacto llevada a cabo externamente; y 3) el seguimiento y evaluacin continuos del Programa. La coordinacin institucional y participacin local se pusieron en prctica a travs de la estructura interinstitucional que articula, por un lado, a diferentes comits locales que controlan el cumplimiento del Programa, en diferentes reas (municipales, comarcales) y a las asambleas comunitarias que seleccionan a los beneficiarios y suscriben los compromisos. El papel de las Asambleas comunitarias es muy importante, por cuanto all se ventilan las reclamaciones por errores de inclusin o exclusin de beneficiarios. Hay una unidad ejecutora local que articula el nivel comunitario con el nivel central, integrado por el consejo coordinador del FSS y la unidad ejecutora del Programa. Los fines de la estrategia de proteccin social de la RPS son: 1) desarrollar acciones de proteccin del capital humano de familias rurales indigentes, en situaciones de crisis, que se llevan a cabo con la cooperacin entre los diversos niveles de gobierno, central, local y la sociedad civil; 2) llevar a cabo intervenciones directas para mantener niveles mnimos de consumo, mediante transferencias de activos y de capacidades y fomentando la corresponsabilidad familiar; 3) racionalizar y ordenar los programas estableciendo sistemas de focalizacin objetivos y utilizando la evaluacin como herra-
27
La agencia externa contratada es el Internacional Food Policy Research Institute ( IFPRI ).
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mienta de diseo y control; 4) asegurar el sostenimiento y la integracin de las acciones de inversin en el capital humano, vinculando lo social y lo productivo, a travs de transferencias sea para la creacin de capacidades (educacin de adultos y habilitacin para el trabajo), sea para adquirir activos productivos (herramientas, equipo, insumos); y 5) orientar las intervenciones de modo que las familias que egresan de los PTC se puedan insertar en programas de desarrollo dirigidos a la poblacin en general que no utilizan transferencias monetarias. Ello se logra con intervenciones temporales, que impliquen transferencias decrecientes, y con el establecimiento formal de compromisos de corresponsabilidad y el establecimiento de los pertinentes mecanismos de egreso.
ANLISIS DE LOS AJUSTES EN EN EL DISEO DE LOS PTC
Ha habido dos programas de transferencias condicionadas en el sector social: la Red de Proteccin Social y el Sistema de Atencin a Crisis, que concluirn a fines de 2006, sin embargo dada la relevancia que dichos programas tienen en el Sistema Nacional de Proteccin Social de Nicaragua, se considera la institucionalidad de los mismos. En el caso de la RPS , el actual Gobierno de Nicaragua ha incluido el financiamiento de su Fase III como parte del financiamiento que el pas recibe a travs de Apoyo Presupuestario, y en cuanto al SAC , el Gobierno de Nicaragua est realizando gestiones con el Banco Mundial para procurar la implementacin de una Fase II, proyectndose una expansin de dicho programa a otros municipios que requieren de intervenciones de este tipo. Ahora bien, entre ambos, existe una continuidad, ya que se han utilizado las lecciones aprendidas en la etapa anterior (ver recuadro VII.1).
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RECUADRO VII.1 PROCESO EVOLUTIVO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DEL SECTOR SOCIAL
RPS ,
fase I, 2000-2002
RPS ,
fase II, 2003-2006
Sistema Atencin a Crisis, 2004-2006
Focalizacin geogrfica y por hogar. Seis municipios del centro del pas, 10 000 familias. Beneficios: bonos a la oferta y demanda en salud y educacin, bono de seguridad alimentaria. Coordinacin interinstitucional MECD , Minsa, Alcaldas.
Misma focalizacin. Nueve municipios (se adicionan tres a los de la fase I), 23 500 familias. Ms beneficiarios por incorporacin de comarcas de control. Aumenta la prestacin de servicios de salud y capacitacin. Disminucin gradual del bono de seguridad alimentario en los tres aos. Nuevo componente de formacin ocupacional y educacin de adultos. Coordinacin interinstitucional ms amplia: INATEC , IDR , INTA y MAGFOR .
Nueve municipios de la zona seca, 4 250 familias. Nuevos beneficiarios. Criterios de focalizacin diferentes (pobreza + crisis). Beneficios diversificados y flexibles, buscan integralidad y refuerzan acompaamiento psicosocial. Creacin de sistema de alerta temprana. Articulacin de programas bajo el Sistema de Proteccin Social (Solidaridad para el Desarrollo).
PROGRAMA RED DE PROTECCIN SOCIAL POBLACIN BENEFICIARIA Y FOCALIZACIN
La fase I de la RPS se centr en las comarcas con ms alto ndice de concentracin de hogares extremadamente pobres y donde la pobreza era ms homognea. La etapa II de la fase I se extendi a otras con menores niveles de pobreza extrema. La pobreza se midi aplicando la metodologa de variables proxy de pobreza, utilizando un protocolo de seleccin por hogar. La poblacin meta ha sido la que vive en situacin de extrema pobreza, crnica y reciente. La poblacin beneficiaria de la fase II continu incluyendo a pobres y pobres extremos, pero vari cada ao debido al egreso de beneficiarios de la fase I y a las nuevas incorporaciones. Los ltimos datos del sistema de registro de beneficiarios muestran que 23 500 familias reciben los servicios de salud y 13 000 familias los bonos a la demanda.
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A continuacin se presentan recuadros VII.2 y VII.3 descriptivos que permiten comparar el Programa RPS, en su fase I y fase II:
RECUADRO VII.2 PROGRAMA RED DE PROTECCIN SOCIAL: FASES I Y II

Focalizacin Fase I, etapa 1: Seleccin geogrfica de municipios y comarcas en extrema pobreza; son elegibles todas las familias residentes (6 000 familias en 21 reas censales). Fase I, etapa 2: Focalizacin geogrfica de comarcas ms focalizacin por hogar. Solo en comarcas donde la poblacin en extrema pobreza era menor del 45%. Ingresan 4 000 nuevas familias. Fase II: Incorpora 13 500 nuevas familias. El tipo de focalizacin depende de la tasa de pobreza extrema de la comarca: Son elegibles todos los hogares con una tasa de extrema pobreza mayor a 55%. Se focaliza por hogar cuando hay tasas de pobreza extrema menor a 45%. Donde la extrema pobreza se ubique entre 45 y 55%, se aplica focalizacin geogrfica o por hogar. Fase I: Criterios de pobreza. Dficit de cobertura en educacin y salud. Fase II: Para elegir municipios: Criterios de pobreza. Dficit de cobertura en educacin y salud. Potencial productivo, ubicados en los polos de desarrollo o clusters priorizados por el gobierno. Para elegir comarcas: Tasa de pobreza extrema, brecha y severidad de pobreza (por persona). Pobreza extrema de comarcas. Para elegir hogares: Extrema pobreza. Capacidad para proveer el plan de atenciones del Programa. Compromiso formal de la titular en cuanto a participar en el plan de atencin. Criterios de elegibilidad
TRANSFERENCIAS (TIPOS, MECANISMOS DE ENTREGA)
Los apoyos del Programa se canalizan a travs de la titular, que es la madre o aquella persona responsable de las decisiones de compra, preparacin de alimentos, y cuidado de la salud de los menores, as como del control de la asistencia de estos a la escuela. La frecuencia de entrega de los bonos monetarios se realiz con frecuencia bimestral, y era efectuada por empresas especializadas en el traslado y entrega de valores, cuyo costo mximo llegaba a 3% del valor de la transferencia.
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Los apoyos monetarios recibidos por una familia por concepto de bono alimentacin y bono educacin alcanzaban 336 dlares anuales mximo, con independencia del tamao de la familia.28 El bono a la oferta se entregara al consejo escolar, uno por cada nio matriculado. Los pagos a los proveedores de salud se hacan contra entrega de facturas.
CUADRO VII.3
RPS. Fase I: beneficios Bonos a la demanda: Bono de seguridad alimentaria (224 dlares por ao), bono educativo (112 dlares por familia al ao) y mochila escolar (21 dlares por nio al ao). Bonos a la oferta: Servicios privados de salud (54 dlares) y bono a la oferta educativa (4,75 dlares por alumno al ao). RPS. Fase II: beneficios Los beneficios son en general los mismos que en la fase I, con algunas diferencias: Bono de seguridad alimentaria: Es decreciente por tres aos consecutivos (primer ao: 168 dlares por hogar al ao; segundo ao: 145 dlares y tercer ao: 126 dlares). Ampliacin de oferta en salud: Atencin a la mujer en edad frtil y esquema completo de vacunacin. Innovacin: Se incluye el componente de formacin ocupacional y educacin de adultos, se entrega un bono a la oferta (transferencias de recursos financieros al INATEC y al MECD ) y un bono a la demanda equivalente a 15 dlares por hogar al mes, y se adiciona un bono de habilitacin productiva.
CONDICIONES Y CORRESPONSABILIDADES
La RPS implica la corresponsabilidad, por una parte, del gobierno que se compromete a cumplir lo establecido en el reglamento operativo, y por otra, de la familia beneficiaria que asume el compromiso de cumplir las condiciones a cambio de tener acceso a los servicios prestados y a los bonos. En las asambleas de incorporacin se explicaba a las titulares estas responsabilidades. Para mantenerse en el Programa la familia deba comprobar su cumplimiento del plan de atencin de salud, el programa de capacitacin y la asistencia escolar.
28
El monto se calcul con base en la diferencia entre la lnea de extrema pobreza y el nivel de consumo promedio de la poblacin en extrema pobreza. Este monto podra ser actualizado peridicamente para ajustar por: 1. inflacin; 2. cambios en la lnea de extrema pobreza, y 3. el gasto promedio de la poblacin en extrema pobreza.
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COMPONENTE DE FORMACIN OCUPACIONAL
Entre las fases I y II del Programa Red de Proteccin Social se estableci un puente que incluy apoyos monetarios para los beneficiarios de la fase I y un componente de formacin ocupacional y educacin de adultos, que se orienta a generar y fortalecer las habilidades, conocimientos y valores que contribuyen a elevar las capacidades personales y comunitarias. De manera especfica, con esto se pretende: a) facilitar el proceso de calificacin de mano de obra de acuerdo con la demanda, y b) capacitar a los adolescentes y adultos desempleados o subempleados. Al mismo tiempo, se mantienen los apoyos monetarios a los hogares que haban participado en la RPS, con el objetivo de profundizar los cambios de comportamiento familiares, asegurar que se mantenga el cuidado de la salud en el hogar y que permanezcan en la escuela los menores de 14 aos.
POBLACIN BENEFICIARIA
La poblacin beneficiaria del Programa estaba integrada por hogares que participaron en la Red de Proteccin Social, y en los cuales hubiera jvenes de entre 14 y 25 aos que requiriesen educacin de adultos, habilitacin laboral o formacin ocupacional. Se dio prioridad a las titulares de hogar que postulasen a estos beneficios; en su defecto, el usuario poda ser otro miembro del hogar en el rango de edad mencionado.
TRANSFERENCIAS (TIPOS, MECANISMOS DE ENTREGA) Y CONDICIONALIDADES
Los beneficios del componente de formacin ocupacional son los siguientes: a) habilitacin laboral a travs de programas de alfabetizacin, educacin de adultos y mantenimiento de los jvenes en el sistema escolar por lo menos hasta el sexto grado; b) capacitacin-habilitacin laboral en actividades agrcolas y no agrcolas (panadera, artesana, carpintera, mecnica, albailera, corte y confeccin); y c) iniciativas tendientes a facilitar la incorporacin de la mano de obra habilitada (sistema de consultas, anlisis de oferta y demanda de trabajo e informacin sobre oportunidades de financiamiento de actividades productivas) (ver recuadro VII.4).
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RECUADRO VII.4
Formacin ocupacional Beneficios otorgados Incentivo a la demanda:* 1. Bono de formacin ocupacional: 15 crdobas por mes durante el curso. 2. Bono de habilitacin productiva (BH*): un solo bono de US$ 200 entregado al finalizar estudios. Usos autorizados del bono de habilitacin: - Compra de insumos (excepto actividades agrcolas), productos para comercializacin. - Habilitar espacio de trabajo (ej. taller, tienda, etc.). - Inversiones para mejorar el acceso al mercado (medios de transporte, como caballos o mulas). Incentivo a la oferta: Financia cursos de EDA y formacin ocupacional, impartidos por INATEC, adecuando los planes de estudio a las necesidades de la poblacin en extrema pobreza de las reas rurales.
*
Condicionalidades Incentivo a la demanda: Compromiso del hogar de enviar a los jvenes entre 14-25 aos a cursos de formacin ocupacional, alfabetizacin o EDA . La inasistencia no justificada por las instituciones docentes, lleva a la prdida del bono de formacin ocupacional. Instituciones docentes garantizan la entrega de formatos de matrcula y el control de asistencia como evidencia del cumplimiento de los compromisos de los hogares. Bono de habilitacin: A la finalizacin del curso. Plan de negocios o de habilitacin. Es aplicable solo en cursos de formacin ocupacional; se excluye alfabetizacin y EDA .
Nota: El monto del beneficio se ha estimado sobre la base del costo de oportunidad de la mano de obra en el sector rural, considerando lo que gana un jornalero; esto es, alrededor de 30 dlares por mes, mientras dura el curso de formacin o el proceso de alfabetizacin o educacin de adultos. Este valor constituye 50% del costo mensual de una canasta bsica para un hogar con seis miembros en condiciones de extrema pobreza.
El incentivo a la demanda se otorg a travs de la titular reconocida en la El incentivo a la oferta estuvo dirigido a las entidades que imparten los cursos para que adecuen su oferta de cursos a las necesidades del territorio, aseguren la disponibilidad de materiales ptimos y el traslado de los beneficiarios a instalaciones idneas. Adems, se pag un monto de 10 dlares por mes a empresarios locales que contrataron aprendices, conforme a planes de capacitacin estructurados por instancias oficiales.
RPS .
SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS
En 2004 se inici el diseo del Sistema de Atencin a Crisis (SAC), cuyo objetivo general es promover la gestin social del riesgo, entendido en sentido amplio, como eventos ambientales, sociales y econmicos. La concrecin de esos
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riesgos provoca graves deterioros del capital humano y productivo debido a la falta de recursos de personas, hogares y comunidades en situacin de pobreza, que les impide enfrentar los riesgos y recuperarse. Posteriormente, el SAC incorpor tambin el brindar respuesta oportuna y apropiada a familias en condiciones de vulnerabilidad (social, econmica o ambiental) que fueran afectadas en su nivel de bienestar por una crisis o emergencia, de manera tal que se logren soluciones duraderas y sostenibles, ms all de la emergencia. El SAC es el programa de transferencias condicionadas ms evolucionado en cuanto a la bsqueda flexible e integral para responder a vulnerabilidades especficas y lograr la recuperacin de las capacidades productivas. Retoma de la RPS parte de la metodologa de focalizacin y seleccin de beneficiarios, los mecanismos de transferencias y los bonos, la prestacin de servicios de salud y educacin. Incorpora el componente de formacin ocupacional y un bono de habilitacin para la insercin de los beneficiarios en la vida productiva. Adems, establece un Sistema de Alerta Temprana, articulado con el Sistema Nacional de Atencin, Previsin y Mitigacin de Desastres (SINAPRED).
MECANISMOS DE FOCALIZACIN
Con posterioridad a la ocurrencia de la crisis, el SAC aplica los criterios de focalizacin y elegibilidad que se enumeran a continuacin de acuerdo con el tipo de caso: individual o colectivo (recuadro VII.5).
RECUADRO VII.5 TRANSFERENCIAS (TIPOS Y MECANISMOS DE ENTREGA)
Criterios de focalizacin y elegibilidad. Sistema de Atencin a Crisis Casos colectivos Casos individuales Focalizacin Criterios de elegibilidad Focalizacin Criterios de elegibilidad
Se identifica el rea de afectacin, el nmero de hogares afectados y se recopilan datos sobre los hogares y los efectos del evento. Luego se aplica el ndice de pobreza por necesidades bsicas insatisfechas (NBI), se determina la cada del ingreso debido al evento y se calcula el monto de prdida de activos. 1. Hogar en situacin de pobreza (al menos tres NBI). 2. Afectado por emergencia o crisis, tales como: Desastres naturales. Sequas. Depresin economa local. Plagas. Incendios forestales. Migraciones. Desalojos. 3. Preferencia a hogar que no sea beneficiario de otro programa. Si lo es, el beneficio debe ser menor al del otro programa. Focalizacin por hogar, identificado a travs de las delegaciones territoriales del Ministerio de la Familia. 1. Hogar en extrema pobreza (al menos cinco NBI). 2. Que enfrenta crisis por: Muerte del jefe de familia. Enfermedad o accidente grave del proveedor del ingreso. Violencia intrafamiliar. Prdida de la vivienda. Explotacin comercial de menores. 3. Preferencia al hogar que no sea beneficiario de otro programa. Si lo es, el beneficio recibido debe ser menor o complementario al del otro programa.
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El SAC considera los siguientes tipos de beneficios: a) bono alimentario, 145 dlares anuales pagaderos bimestralmente; b) bono educativo, 90 dlares al ao pagado bimestralmente por nio de entre 6 y 14 aos; c) mochila escolar, 25 dlares por nio, pagado al inicio de clases; d) bono a la oferta educativa, 8 dlares por alumno por ao; e) bono a la oferta en salud, 90 dlares por hogar por ao, pagado bimestralmente; f) bono a la oferta en formacin ocupacional, entre 50 y 300 dlares por hogar, segn el curso al que aplica; g) bono de compensacin, hasta 200 dlares por hogar, pagadero una sola vez, despus de la ocurrencia de un evento, a efectos de compensar parcialmente la prdida de activos o produccin; h) bono de habilitacin destinado a restablecer las condiciones del hogar previas a la ocurrencia del evento. En los casos individuales, el monto del bono en formacin ocupacional solo alcanza para entre 50 y 100 dlares estadounidenses por hogar, segn el curso que se aplica.
CONDICIONALIDADES Y CORRESPONSABILIDADES
Las corresponsabilidades son de tres tipos: a) acciones de prevencin y recuperacin: implican la participacin de los adultos del hogar, segn se acuerde con la institucin organizadora de las mismas. Se reporta su cumplimiento cada tres meses; b) educacin: asistencia regular a la escuela de los menores de 6 a 14 aos. Se comprueba mediante ficha de verificacin a cargo del centro escolar, cada tres meses; c) salud: visita al centro de salud de los infantes (0 a 5 aos de edad), al menos una vez cada tres meses. Hay ficha de verificacin en el centro de salud y se informa trimestralmente.
CREACIN DE LA OFERTA DE SERVICIOS
El SAC fortalece y ampla la oferta de los servicios de salud y educacin mediante los bonos a la oferta. Difiere de la RPS en que el Ministerio de Salud es el que ofrece directamente los servicios de salud. Los de enseanza siguen a cargo del Ministerio de Educacin. El Ministerio de la Familia (Mifamilia) tiene convenios de colaboracin con ambas instituciones para garantizar la prestacin de los servicios.
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EVOLUCIN DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LOS PTC
La Red de Proteccin Social se construye sobre un marco interinstitucional inicial integrado, cuyo principio es aprovechar y sumar estructuras y capacidades para desarrollar una estrategia integrada, focalizada y costo-efectiva de proteccin. Este esquema implica responsabilidades compartidas entre: a) un consejo coordinador ubicado en el Fondo Social Suplementario (FSS), organismo normativo y de coordinacin central; b) los comits tcnicos, que sirven de enlace entre el consejo coordinador y el organismo ejecutor; c) la unidad ejecutora del Programa, a cargo de la administracin de la red, que se aloj inicialmente en el FISE; d) los comits locales, que realizan la coordinacin intersectorial municipal donde existe el Programa; e) las unidades ejecutoras locales, constituidas por un coordinador, los consejos escolares y los proveedores de salud, que tienen a su cargo el seguimiento y entrega de los servicios. La estrategia de intervencin estableci que la red trabajara con los hogares para asegurar una mayor valorizacin y pertinencia de los servicios sociales, mientras que el FISE aseguraba el acceso a la infraestructura social, y los ministerios de Educacin y Salud y el FSS apoyaban la estrategia del gobierno por el lado de la oferta de servicios. El esquema de ejecucin local involucra a los gobiernos municipales y a la sociedad civil, abriendo oportunidades para coordinar otras acciones de apoyo a las capacidades de la familia. El involucramiento especfico se lleva a cabo a travs a travs de los Comits de Desarrollo Municipal (CDM), instancia en donde tanto las autoridades municipales como la Sociedad Civil discuten la cartera de proyectos para los prximos aos, que es la que conforma el Plan de Inversin Municipal (PIM), y es en esta cartera de proyectos en donde se proponen y se priorizan las oportunidades de inversin para las familias vulnerables vinculadas con la pobreza extrema. En el surgimiento de la RPS, el consejo coordinador del FSS estaba integrado por los ministros de Salud, Educacin y Hacienda, y lo presida el secretario tcnico de la Presidencia. Tambin lo integraba un representante de los donantes, con voz pero sin voto. Posteriormente se incorpor al Ministerio de Agricultura y a un representante de la sociedad civil proveniente del Consejo de Planificacin Econmico y Social. Tambin forma parte del consejo coordinador el Ministerio de la Familia, desde 2002, cuando asumi responsabilidad por el programa de la RPS. La red fue ubicada bajo el paraguas del FSS. Ello permita destinar recursos externos procedentes de prstamos blandos y donaciones para fortalecer la cobertura de la RPS y la ampliacin de la oferta de servicios pblicos. Los programas de transferencias condicionadas surgen desde la Secretara Tcnica de la Presidencia (SETEC) y su ejecucin es encomendada inicialmente al Fondo de Inversin Social de Emergencia, por razones que incluyen: a) la complementariedad entre el mandato del FISE y el propsito de la RPS de reducir la pobreza; b) la debilidad del recin creado Ministerio de la Familia, la institu-
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cin encargada de la proteccin social a los grupos vulnerables;29 c) la experiencia del FISE para aplicar mtodos rigurosos de focalizacin por criterios de pobreza; y d) las fortalezas del FISE como un ejecutor eficiente y transparente, con presencia en el territorio a travs de los programas de infraestructura social y de fortalecimiento de capacidades municipales. Dentro del FISE, la RPS forma parte del organigrama como una direccin general con un grado importante de autonoma, convirtindose en una institucin independiente en 2003 al inicio de la fase II de la RPS. A partir de entonces, los programas de transferencias condicionadas pasan a ser ejecutados por el Ministerio de la Familia, entidad que por ley es la rectora de la proteccin social a grupos vulnerables. El Programa depende administrativamente del Mifamilia, que se encarga de ejecutar lo que el consejo coordinador del FSS apruebe sobre este programa. El FSS mantiene sus funciones de aprobar los planes operativos del Programa, su presupuesto, los informes de seguimiento, la focalizacin del mismo y de velar para que los programas sean coherentes con las polticas nacionales sectoriales. El Mifamilia cuenta con una unidad desconcentrada, fsicamente incorporada y funcionalmente compatible con su estructura, para los aspectos operativos. La unidad ejecutora tiene como responsabilidad central la ejecucin del Programa no solamente en lo relacionado a los planes de trabajo e indicadores de cumplimiento, sino en especial a la articulacin de la red de proteccin social, de la cual forman parte el Programa. Los procesos para el nombramiento de los directores de la RPS ilustran su evolucin institucional. Durante la primera fase, el director tcnico del FISE fue nombrado director de la RPS por el presidente ejecutivo del FISE, con el beneplcito de la SETEC . Al inicio de la segunda fase, el secretario tcnico de la Presidencia, que encabeza el consejo coordinador del FSS, nombra al director general del Programa RPS, y orienta al presidente del FISE sobre su contratacin. Es esencia de este tipo de programas el trabajar en red, compartiendo responsabilidades de coordinacin y seguimiento; por tanto, la RPS comparte las coordinaciones interinstitucionales, en focalizacin, evaluacin y comparacin con programas similares que se articulan en el mbito local. La evaluacin del funcionamiento del marco institucional al trmino de la fase I mostr la necesidad de llevar a cabo algunos cambios: a) se descentraliza hacia las unidades de ejecucin local la responsabilidad del seguimiento a los proveedores privados de salud, y el monitoreo de cada municipio, y b) se concentran las responsabilidades de los comits tcnicos de cada institucin en un solo comit tcnico, en el que participan las instituciones implicadas, representadas por los viceministros de Familia, Salud y Educacin y el director del
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El Ministerio de la Familia fue creado en 1998 a travs de la Ley 290: Ley de Organizacin, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo.
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Programa. En la prctica, la coordinacin en el comit tcnico no funcion y fue necesario que la coordinacin se hiciera de modo bilateral. Por otro lado, la expansin de los PTC hizo necesario ampliar las coordinaciones interinstitucionales. Cuando se agreg el componente de formacin ocupacional las coordinaciones se realizaron con el Instituto Nacional Tecnolgico (INATEC), el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), aunque no se formalizaron integrando a estas instituciones al comit tcnico. Al iniciarse el Sistema de Atencin a Crisis, el Mifamilia debi coordinarse con otras instituciones como SINAPRED, INATEC , el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (MECD ), Minsa, INTA, MAGFOR, adems de las alcaldas. Como este programa otorga un rol ms amplio a las alcaldas, fue posible establecer relaciones ms estrechas con los gobiernos municipales. Las relaciones interinstitucionales han funcionado mejor en un formato bilateral porque as se facilita la comunicacin. La ampliacin de la oferta de servicios pblicos en las reas atendidas opera paralelamente y hay pocos puntos de articulacin, en especial de la oferta de salud y de educacin; por ello, el mantenimiento de los efectos del Programa es precario, pese a los cambios de comportamiento en la demanda. Cabe esperar que la estructura de coordinacin del Sistema de Proteccin Social el Comit Tcnico Interinstitucional de Solidaridad para el Desarrollo permita construir nuevos espacios de coordinacin interinstitucional para lograr articulaciones y complementariedades entre los programas; ello depende, ms que de diseos tcnicos, de un mandato poltico y mecanismos de financiamiento.
EVOLUCIN DE OTROS ELEMENTOS REGISTRO DE BENEFICIARIOS
El registro de beneficiarios es de suma importancia en los PTC, por cuanto puede permitir la coordinacin posible entre programas de diversos sectores. El registro del Programa RPS se basa en un sistema informtico con una plataforma muy robusta, en constante uso y mejoramiento. El mismo sistema ha sido utilizado para identificar a las familias que participaran en el componente de formacin ocupacional. Los beneficiarios del SAC forman parte del registro que maneja el Programa RPS, lgicamente con sus particularidades. A partir de la experiencia adquirida con el registro de beneficiarios del Programa RPS, en 2003 se dise y puso en prctica el Registro nico de Beneficiarios (RUB), que consolid los diversos padrones de beneficiarios de 27 proyectos pblicos dirigidos a la poblacin en pobreza, en una base de datos que actualmente contiene ms de 135 000 registros.
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El RUB aport informacin sobre los beneficios y beneficiarios de programas y permiti saber qu se estaba haciendo y cul era la cobertura de los mismos, reforzar la planeacin estratgica y la evaluacin de cada uno y del conjunto de programas, disponer en tiempo real de los datos sobre los beneficiarios y beneficios entregados, y facilitar la coordinacin y complementariedad de las acciones de los programas sociales y productivos. Permiti asimismo descubrir errores de exclusin y de inclusin de los programas de proteccin social, as como la pertinencia de los mismos. Lamentablemente, por falta de recursos financieros, el RUB no pudo aplicarse nacionalmente, limitndose a cuatro municipios.
SEGUIMIENTO
Las unidades ejecutoras locales, establecidas en cada uno de los municipios desde la primera fase del Programa RPS, constituyen uno de sus principales mecanismos de seguimiento, junto con el mdulo de monitoreo y seguimiento del sistema informtico, que se maneja descentralizadamente. Este permite conocer el estado de avance de cada uno de sus componentes, incluido el avance financiero en cualquier momento, aunque se emiten los reportes con periodicidad bimestral. El sistema de monitoreo y seguimiento de la RPS ha sido ampliado y adaptado para acompaar al componente de formacin ocupacional y educacin de adultos y al Sistema de Atencin a Crisis. Adems, el SAC cre el Sistema de Alerta Temprana, integrado por un conjunto de indicadores de salud, educacin, trabajo productivo, riesgo social y fsico-natural entre otros, que permite saber qu poblacin del pas y qu zona geogrfica se encuentra en riesgo, o est propensa a entrar en crisis por causas naturales o socioeconmicas.
TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS
Para establecer un proceso sistemtico de rendicin de cuentas, cada tres meses se presenta un informe de avance al comit tcnico del Programa, al FSS y a los organismos prestatarios. El mismo es complementario de los sistemas nacionales operados desde el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y la SETEC. En la fase II de la RPS se estableci una auditora financiera y operativa recurrente, cuyos hallazgos (de forma y fondo), una vez discutidos con la firma auditora, son de atencin obligatoria. El Sistema de Atencin a Crisis tambin es evaluado peridicamente por el organismo prestatario y su operacin es acompaada por auditoras externa e interna.
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TEMPORALIDAD Y SOSTENIBILIDAD FISCAL
La duracin de los programas de transferencias condicionadas depende del financiamiento externo; por ello fueron ubicados en el FSS, entidad dedicada a captar recursos financieros externos blandos y recursos internos. Un estudio que form parte de la evaluacin de la RPS, fase I, concluy que Nicaragua careca de la capacidad para sostener fiscalmente a la RPS, pese al flujo de recursos externos que llegaron despus del Mitch.30 Si bien el gobierno ha manifestado inters en sostener la operacin con recursos externos canalizados bajo la forma de apoyo presupuestario, debe sealarse que la fase II de la RPS est prxima a terminar, y el Sistema de Atencin a Crisis (SAC) tambin concluye su ejecucin este ao. Respecto al SAC hay un ofrecimiento del Banco Mundial para darle continuidad. Pero el pas se encuentra en un momento poltico electoral y en un contexto fiscal restrictivo, que dificulta la toma de las decisiones que son necesarias para asegurar la continuidad de los programas de proteccin social.
EVALUACIN DE IMPACTO
Una caracterstica de los programas de transferencias condicionadas ha sido recurrir de manera sistemtica al seguimiento y evaluacin. La RPS estableci desde sus inicios un componente de evaluacin que fue contratado, como es el caso del IFPRI, o resultado de asesoras, en el caso del consejo de asesores externos. El resultado de esta combinacin produjo uno de los ms avanzados sistemas de monitoreo y evaluacin del pas, y el primero que mide la contribucin que el Programa hace a la reduccin de la pobreza extrema.31
EVALUACIN CUANTITATIVA. FASES I Y II DE LA RPS
En 2004-2005 se llev a cabo la evaluacin cuantitativa externa de las fases I y II del Programa RPS.32 Sus conclusiones generales se presentan a continuacin.
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Arcia, 2002. Los informes de evaluacin que se han producido son: Sistema de evaluacin de la fase piloto de la Red de Proteccin Social; Informe de lnea basal 2000 (International Food Policy Research Institute o Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias, IFPRI , 2001b); Informe de evaluacin del impacto 20002001 (IFPRI , 2002a); Informe de focalizacin (IFPRI, 2002b); Informe del impacto 20002002 (IFPRI , 2003); Anlisis social de la RPS en Nicaragua (Adato y Roopnaraine, 2004); Informe final: sistema de evaluacin de la Red de Proteccin Social-Evaluacin del impacto 2000-2004 (RPS ). IFPRI , Informe final: sistema de evaluacin de la Red de Proteccin Social, Mifamilia, Evaluacin del impacto 2000-2004 (RPS ), julio de 2005.
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1. En las fases I y II, la RPS logr suplementar los gastos de las familias, lo que compens la prdida de ingreso y produjo un pequeo incremento en los gastos familiares, particularmente en el caso de las familias extremadamente pobres. En la segunda fase de la RPS, 2002-2004, tambin logr suplementar los gastos de las familias, lo que se tradujo en un aumento de la diversidad de los alimentos consumidos y en la calidad nutricional de la dieta. Sin embargo, hay poca evidencia de que los gastos siguieran aumentando (aun cuando continuaran otras prestaciones, como el acceso a los servicios de salud, por ejemplo). 2. La RPS tambin logr un aumento significativo en la participacin en el Programa de Vigilancia y Promocin del Crecimiento y Desarrollo (VPCD) de los nios menores de cinco aos durante las dos fases. Asimismo, la frecuencia de las visitas y las medidas de calidad de las visitas tambin mejoraron considerablemente. Puede concluirse, entonces, que no se ha dado una sustitucin de cantidad por calidad de los servicios prestados. Adems, el aumento en el VPCD continu en el grupo de Intervencin-Fase I hasta el 2004, aun cuando ya no estaban recibiendo bonos pero seguan siendo beneficiados por los servicios de salud. Por otro lado, la fase II de la RPS evidencia mejoras modestas en las prcticas de salud materna. 3. La RPS produjo impactos significativos en el aumento de matrcula, que se concentraron en los menores (siete aos) y en los mayores (13 aos) (ver grfica VII.6). Asimismo, se redujo la desercin escolar en los primeros cuatro grados de las escuelas de los grupos de intervencin. Empero, la matrcula baj a partir del momento en que cesaron los bonos, aunque se mantuvo por encima del nivel observado antes del Programa. 4. La RPS tuvo tambin un impacto importante en la reduccin del retardo del crecimiento en los menores de cinco aos. Por razones exgenas, la RPS no ha podido provocar inicialmente impacto en los altos niveles de anemia que presentaban los beneficiarios; ste empieza a aparecer recin en la segunda fase (ver grfica VII.7).
GRFICA VII.6 IMPACTO DE LA RPS EN LA MATRICULA DE NIOS DE 7-13 AOS
% De nios matriculados
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GRFICA VII.7 IMPACTO EN EL % DE RETARDO EN EL CRECIMIENTO DE NIOS Y NIAS <5 AOS
EVALUACIN CUALITATIVA DE LA FASE I DE LA RPS
La investigacin cualitativa33 mostr algunos resultados relevantes en materia de participacin, enfoque de gnero y otras prcticas como higiene, diversidad diettica, preparacin de alimentos, disposicin a trabajar as como en el efecto del programa sobre la economa local.
PARTICIPACIN
Conviene preguntarse si el Programa contribuy a incrementar la participacin de los beneficiarios y al surgimiento de nuevos actores sociales. La promotora es un personaje clave en el funcionamiento cotidiano del Programa; ella organiza a sus beneficiarias titulares y viajan juntas para asistir a talleres de capacitacin en temas de salud, para recoger los bonos, y a veces a hacer las compras. Adems, las promotoras se renen al menos una vez por mes con sus grupos de titulares, organizan das de limpieza comunitaria y refuerzan las lecciones de los talleres de capacitacin en salud. Estas reuniones funcionan como foros donde las titulares exponen las dudas que tienen sobre el Programa. Pese a que se han diseado instrumentos para garantizar la participacin de los beneficiarios en el Programa, debe mencionarse que las titulares no se sienten
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como agentes de cambio y lo perciben como algo exgeno e inmodificable, o que ellas al menos carecen de la capacidad de introducirle cambios significativos. El estudio muestra que las actividades comunitarias del Programa han facilitado la organizacin de las mujeres. Las beneficiarias forman un grupo de mujeres, liderado por mujeres, el cual se puede convocar para actividades relacionadas con la salud, das de limpieza, negociacin u obtener mejores precios en las compras, etc. Esta oportunidad de trabajar juntas les ha brindado una sensacin de pertenencia y de identidad con el Programa, mejorando su autoestima y fortaleciendo el capital social de la comunidad. En la esfera econmica, el Programa ha contribuido a la creacin de nuevos negocios en las comarcas y municipios, como pulperas, ventas de ropa, utensilios de cocina, venta de abarrotes, entre otros, que han venido a darle impulso a la economa local.
LAS RELACIONES DE GNERO
En los PTC se ha considerado conveniente trabajar con las jefas de familia, y entregarles los bonos a la demanda. La justificacin es que son ellas las administradoras del bienestar y de las carencias y crisis del hogar. Deben desempear este papel debido a la alta irresponsabilidad paterna y la tradicin masculina de abandono del hogar. La evaluacin cualitativa encontr relativamente pocas seales de actitudes negativas o conflictos por parte de los hombres en la participacin de las mujeres en el Programa; por el contrario, siempre manifestaron estar de acuerdo con que fueran las mujeres quienes recibieran los bonos. La mayora consideraba mejor que fueran ellas las que administrasen los recursos, por cuanto saben ms sobre alimentos y nutricin familiar. Algunos dijeron que lo importante era que el dinero ayudaba a toda la familia e incluso algunos argumentaron que los hombres son dados a gastar el dinero en vicios. A pesar de los efectos positivos que pueden derivar de otorgar este papel a la mujer, debe reconocerse que refuerza los roles tradicionales. Deja por fuera a los hombres, que en muchos casos no se sienten responsables de que la familia contine en el Programa; no se preocupan porque los nios asistan a la escuela o a los servicios de salud. En futuras intervenciones, ser importante operar con un enfoque de gnero que al mismo tiempo que empodera a la mujer, aborde la responsabilidad de la pareja en el hogar. En planificacin familiar, la capacitacin no ha tenido efectos claros que se reflejen en un cambio de actitud. El principal factor de resistencia al cambio parece estar ligado a la religin. Hay menos apoyo en las comunidades evanglicas, y en menor medida en las catlicas, donde las mujeres expresan acuerdo verbal o no se oponen abiertamente a la idea de planificar la familia, pero sin que ello se manifieste en la prctica. Los hombres reaccionan a esta prctica en formas muy variadas.
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CAMBIOS EN OTRAS PRCTICAS
La mayora de los encuestados piensan que su salud y nutricin han mejorado como resultado de su participacin en el Programa. Sin embargo, estn poniendo en prctica lo aprendido de manera desigual. En materia de higiene se ha avanzado: se conversa al respecto, se utilizan buenas prcticas de higiene, y en la mitad de los casos existe una organizacin para mantener la limpieza comunitaria. Sin embargo, hay evidencia de que esta prctica se ha descontinuado cuando no se reciben las transferencias durante un periodo prolongado. Adems, respecto a la diversidad diettica y la preparacin de los alimentos, hay casos en los cuales la capacitacin no es suficiente para cambiar las prcticas culturales. No pudo descubrirse un efecto significativo del programa en el trabajo, pues en las reas donde ha actuado la RPS existen pocas oportunidades de empleo remunerado y el que existe es temporal y circunscrito a la agricultura.
UTILIZACIN DEL BONO
Ni las observaciones ni las entrevistas mostraron evidencias de que las familias invirtieran el ingreso derivado de los bonos en pequeos negocios. La prosperidad que pudo captarse derivaba sea de la instalacin de alguna industria local, en un caso, o de las remesas, en otro.
MERCADO LOCAL
No se ha determinado si el Programa ha conseguido dinamizar el mercado local. En todas las comunidades ha crecido la economa local pero en una proporcin menor a la que podra esperarse de acuerdo con la cantidad de dinero que ahora hay en circulacin. Las tiendas ampliaron sus inventarios y se surtieron con mayores cantidades de los productos que el Programa recomendaba (los derivados de la soya son el mejor ejemplo); los precios en las tiendas mantuvieron su nivel o bajaron levemente. Tpicamente, cada vez que se pagaban los bonos, las titulares acudan a las tiendas locales para pagar, en todo o en parte, la cuenta que tenan pendiente pero como carecan de fondos suficientes, volvan a recurrir al crdito. En el periodo de ocho meses en que no se pagaron los bonos, las titulares dependan completamente del crdito que le otorgaran los tenderos locales.34
34
Durante los ocho meses de la etapa de transicin entre la primera y la segunda fase no se entregaron bonos, lo que impact seriamente en la economa de muchas familias del Programa.
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LA FERTILIZACIN CRUZADA: INCIDENCIA DE OTROS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN AMRICA LATINA COMO OPORTUNIDADES DE MXICO
Cuando se decidi, en 1999, disear y poner en marcha un programa de transferencias condicionadas, se tuvo en cuenta la experiencia de Progresa (hoy Oportunidades). Hubo tcnicos que conocieron in situ esta experiencia y se tom buena parte de la conceptualizacin para crear la Red de Proteccin Social de Nicaragua. En especial cabe mencionar lo aprendido en: a) focalizacin; b) monitoreo y seguimiento; c) organizacin comunitaria, a travs de las asambleas de incorporacin y la seleccin de las promotoras voluntarias; d) los tipos y montos de bonos; e) las condicionalidades; f) el registro de beneficiarios; y g) la creacin de un carn que se entrega a las titulares a falta de cdulas de identidad. Durante la operacin de la primera fase de la RPS, se sigui manteniendo buena comunicacin con el programa mexicano, realizando visitas de campo para apreciar la operacin de los servicios de salud, la entrega de los apoyos monetarios y de las valoraciones de los beneficiarios directos. Hubo asesoras de Progresa en materia de seguimiento. Tambin se aprovecharon otras experiencias latinoamericanas, va los consultores que participaron en el diseo y en el desarrollo de la primera fase del Programa. As, por ejemplo, el diseo del sistema informtico de la RPS que implic informatizar todos los procesos tcnicos y administrativo-financieros, estuvo inspirado en los programas de proteccin social de Colombia. En 2002-2003 se conocieron varias experiencias de otros pases, que fueron utilizadas en el rediseo para una tercera fase del Programa. As, de la experiencia de Honduras se retomaron algunos elementos del sistema de participacin ciudadana; de Brasil, el proceso de desconcentracin del sistema informtico hacia las unidades ejecutoras locales, como etapa previa para avanzar, en la ulterior descentralizacin hacia los gobiernos locales; de Argentina, la articulacin de los programas de proteccin social y proyectos productivos como parte del Sistema de Atencin a Crisis, principalmente. Todo ello contribuy a la formulacin del Sistema de Atencin a Crisis, de la poltica de proteccin social y del sistema de proteccin social (Solidaridad para el Desarrollo). De manera concreta se establece la necesidad de ampliar la institucionalidad del esquema de proteccin social a grupos vulnerables para incluir un men de servicios integrales y el fortalecimiento del acompaamiento a las familias beneficiarias. Por otro lado, se toma conciencia de la necesidad de establecer una interinstitucionalidad efectiva, y de contar con fuentes estables de financiamiento. Adicionalmente, con el fin de fortalecer el sistema de Solidaridad para el Desarrollo, en 2004, el Mifamilia y la SETEC organizaron el Seminario Internacional de Proteccin Social, en donde participaron programas de 14 pases de Amrica Latina. El intercambio de experiencias permiti mejorar la operativi-
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dad del sistema Solidaridad para el Desarrollo, retomando temas especficos de monitoreo, evaluacin, focalizacin y algunos elementos de participacin ciudadana. La fertilizacin cruzada opera tambin en sentido inverso y los programas de Nicaragua brindan apoyo a varios pases en el diseo de sus PTC y de manera especial en el sistema informtico que aplica el Programa Red de Proteccin Social. Para este propsito se establecieron convenios entre el Mifamilia y la Secretara de Desarrollo Social de Paraguay, con el Programa Tarjeta Escolar de Repblica Dominicana y con El Salvador. A todos ellos les fue donado el programa informtico de la RPS, as como asesora tcnica especializada para su instalacin y operacin.
HACIA LA INTEGRACIN: ENLAZAR LAS TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS CON OTRAS ESTRATEGIAS EN EL MARCO DE LA POLTICA DE PROTECCIN SOCIAL
En el anlisis de la evolucin de los PTC en Nicaragua se han identificado los siguientes elementos contextuales que determinan su futura viabilidad: 1. La falsa dicotoma entre la inversin social y la inversin productiva, que en un contexto de escasez de recursos genera tensiones reales en la asignacin de los mismos. En ese contexto, se vuelve tambin prioritaria la preocupacin por el tiempo requerido para obtener retornos de la inversin pblica, as como la sostenibilidad de los resultados logrados en el capital humano, en la educacin y salud de los pobres extremos del campo, cuando las condiciones y oportunidades econmicas no proporcionan oportunidades laborales. 2. Existe gran fragmentacin institucional, que se traduce en duplicaciones de funciones y otras ineficiencias para la prestacin de los servicios sociales y la entrega de beneficios de los PTC. La propuesta del sistema de Solidaridad para el Desarrollo es una oportunidad de optimizar los escasos recursos cuya concrecin, a la vez, depende de la voluntad poltica. 3. Es crucial asegurar la viabilidad financiera de los PTC en un pas como Nicaragua, que mantiene una considerable deuda externa y donde la pobreza afecta a prcticamente la mitad de la poblacin, y la pobreza extrema al 16%. Existe gran dependencia de los recursos proporcionados por la cooperacin externa. Cabe sealar, sin embargo, que los PTC representan una oportunidad. Han evolucionado desde una visin centrada en la combinacin de transferencias para disminuir la pobreza extrema rural en el corto plazo e inversiones en educacin y salud para el largo plazo, hacia un esquema integral con respuestas ms variadas y flexibles, que enlazan las acciones sociales con lo productivo a travs de la habilitacin laboral.
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La discusin sobre las estrategias ms adecuadas para romper el ciclo de la pobreza extrema ha llevado a reconocer la existencia de grupos sociales que presentan niveles ms altos de capital social que de capital humano o fsico, lo que hace necesario diferenciar y complementar la estrategia propuesta por los PTC. Es importante aprovechar el tejido social existente incorporando nuevos mecanismos de atencin basados en la comunidad. Entre otras cosas, es necesario superar las barreras institucionales para establecer una sola red de servicios sociales interconectados y de promotores comunitarios. Debe reconocerse asimismo que las estrategias de atencin dirigidas principalmente al cierre de la brecha de pobreza extrema pueden conducir a una visin simplista de la diversidad de riesgos y vulnerabilidades que enfrentan diferentes grupos en situacin de pobreza. Se requieren abordajes integrales que permitan tambin identificar grupos clave para el acompaamiento a los beneficiarios en su propio camino de construccin de capacidades y superacin de vulnerabilidades. Por lo anterior, se impone incorporar estrategias complementarias para superar las vulnerabilidades de la poblacin en pobreza. Es necesario aplicar PTC ms integrales, que abarquen grupos vulnerables hasta ahora no atendidos, o establecer un sistema nacional nico de proteccin social que permita la articulacin y complementacin de acciones de los diferentes programas y proyectos. La disyuntiva entre estructura de proyectos y estructura programtica tiene una expresin ms amplia: el reto del diseo universal para atender las vulnerabilidades particulares, al mismo tiempo que se supera la insuficiencia de la oferta de servicios pblicos, tanto en la cobertura y en los tipos de oferta, particularmente para los pobres. Con el nivel de conocimientos con que se cuenta actualmente, en gran parte derivada de la misma evolucin de los PTC, es posible ir ms all: la disponibilidad de recursos y la voluntad poltica tienen la palabra.
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ANEXO I NDICADORES CLAVE PROPORCIN DEL MONTO DE LA TRANSFERENCIA EN RELACIN A LA LNEA DE POBREZA
En Nicaragua la lnea de pobreza extrema para el 2001 ha sido estimada en 202 dlares estadounidenses anuales, y la lnea de pobreza general anual en 388 dlares. Debe recordarse que en la medicin de 1998 eran respectivamente de 202 y 402 dlares.35 Para los fines de este anlisis, se han utilizado ambas tasas. En la primera fase de la RPS (2000 y 2002), el total de la transferencia en efectivo como bono a la demanda era de aproximadamente 367,5 dlares al ao, que correspondan a 224 dlares del bono de seguridad alimentaria, 112 dlares del bono escolar y 31,5 dlares de la mochila escolar, calculando 21 dlares por alumno al ao por 1,5 nios y nias por hogar. Si el monto total de transferencia por ao (367,5 dlares) se divide por la estimacin de la lnea de pobreza, resulta que el conjunto de las transferencias alcanza 91,4% de la lnea de pobreza general durante la fase I; esto es, casi el equivalente al consumo de una familia que vive en la lnea de pobreza. En la fase II del Programa RPS varan los montos de los bonos a la demanda. El bono de seguridad alimentaria se program diferenciado para los tres aos de vida del Programa, establecindose en 168 dlares para el primer ao, 145 dlares para el segundo ao y en 126 dlares para el tercer ao. Esto, entre otras cosas, con el fin de analizar cul es el tamao mnimo del bono de seguridad alimentaria que requieren las familias para seguir en el Programa. As pues en el primer ao, sumando el bono de seguridad alimentaria, ms el bono educativo establecido en 90 dlares por familia al ao y la mochila escolar que corresponde a 25 dlares por alumno al ao, y estimando 1,5 nios y nias por hogar en edad escolar, que se aproxima a 37,5 dlares por familia al ao, nos resulta un total de transferencias en efectivo de 295,5 dlares por familia al ao, que corresponde a 76,2% de la lnea de pobreza general. Si hacemos el mismo ejercicio para los aos 2004 y 2005 con los bonos establecidos en educacin y mochila escolar que son los mismos y considerando el bono de seguridad alimentaria que vara cada ao, obtenemos los siguientes resultados: 272 dlares para el ao 2004 y 253,5 dlares para el ao 2005; para el ao 2006 es igual que en 2005. En el cuadro VII.1 podemos observar en detalle los clculos para estimar el monto promedio transferido por familia al da, por la RPS.
35
Banco Mundial (2003)
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CUADRO V.5 MONTOS TRANSFERIDOS FASE II (EN DLARES)
primer ao Bono de seguridad alimentaria Bono escolar Mochila escolar 168 por familia 90 por familia 25 por nio por 1,5 nios por hogar al ao = 37,5 por familia 295,5 76,2%
segundo ao 145 por familia 90 por familia 25 por nio por 1,5 nios por hogar al ao = 37,5 por familia 272 70,1%
tercer ao 126 por familia 90 por familia 25 por nio por 1,5 nios por hogar al ao = 37,5 por familia 253,5 65,3%
Total de bonos a la demanda Proporcin respecto de la lnea de pobreza
RECURSOS ANUALES DEL PROGRAMA EN RELACIN CON EL GASTO PBLICO SOCIAL Y EL PRODUCTO INTERNO BRUTO
Como podemos observar (cuadro VII.2), la relacin de los recursos invertidos por el Programa RPS y el producto interno bruto, fluctan entre 0,08% y 0,22 por ciento. Asimismo, la relacin de la inversin de la RPS en sus dos fases con el gasto pblico social flucta entre 0,04% y 0,1 por ciento. Aunque los porcentajes varan ao con ao, en promedio podemos decir que la relacin inversin promedio de la RPS-PIB es de 0,1271%, y la relacin promedio inversin RPSgasto social del gobierno es de 0,08 por ciento.
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CUADRO VII.2 PROPORCIN DE LA CANTIDAD DE FAMILIAS (O PERSONAS) ATENDIDAS POR EL PROGRAMA EN RELACIN CON LA POBLACIN POBRE E INDIGENTE
Programa Red de Proteccin Social Ao Inversin TC Inversin (en dlares) promedio (en crdobas) (1) anual (2)
PIB
anual (3) en millones de crdobas corrientes
Gasto pblico social (3)
Relacin Inversin RPS - PIB anual % 0,08 0,10 0,10
Inversin RPS -gasto pobreza anual % 0,07 0,09 0,08
Fase I 2000 3 000 000 2001 4 000 000 2002 4 000 000 Total 11 000 000 Fase II 2003 5 000 000 2004 7 500 000 2005 (4) 10 000 000 2006 (4, 5, 6) 5 000 000 Total (5) 27 500 000
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
12,68 13,44 14,25
38 040 000 53 760 000 57 000 000 148 800 000 75 500 000 119 475 000 167 300 000 87 500 000 449 775 000
50 119 000 000 54 000 000 000 57 376 000 000
4 464 000 000 4 242 000 000 4 893 000 000
15,10 15,93 16,73 17,50
62 674 000 000 6 298 000 000 72 603 000 000 7 353 000 000 75 507 120 000 10 268 968 320 78 527 404 800 13 349 658 816
0,12 0,16 0,22 0,11
0,08 0,10 0,10 0,04
Informacin obtenida en la Direccin de la RPS (cifras redondeadas). Datos obtenidos del Banco Central de Nicaragua. Datos obtenidos de la SETEC , SINASID . El dato del PIB es estimado, considerando una tasa de incremento de 4% anual a partir del ao 2004. La inversin estimada para la RPS es hasta junio del ao 2006. Gasto pblico social estimado para el ao 2006.
Si aplicamos una tasa anual de crecimiento de la poblacin de 2,69% anual,36 sin considerar la disminucin en la cantidad de familias en extrema pobreza, la situacin sera la planteada en el cuadro VII.3:
CUADRO VII.3
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 Nmero de familias en extrema pobreza Poblacin total Nmero de familias en extrema pobreza 803 896,11 110 882,22 825 033,39 113 797,71 846 726,72 116 789,89 868 990,45 119 860,75 891 839,58 123 012,36
36
Clculo obtenido de acuerdo con la estimacin de crecimiento de la poblacin segn el electrnico.
INEC
en su sitio
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En el ao 2001 segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), la poblacin total en extrema pobreza en el pas era de 783 300 personas que corresponda aproximadamente a unas 108 000 familias. Como ya mencionamos en la fase I del Programa Red de Proteccin Social se atendieron a unas 10 000 familias, lo que hace 9,25% de atencin de familias en extrema pobreza en el pas atendida por la RPS. Si consideramos que actualmente el Programa RPS est atendiendo a 13 000 familias en extrema pobreza con bonos a la demanda, entonces el porcentaje de atencin sera de 10,56%. Cabe mencionar que esta atencin est focalizada en familias en extrema pobreza rurales.
BIBLIOGRAFA
Avendao Nestor, 2004, Seguridad social Para quin? Costos y obstculos a la seguridad social en Nicaragua, Ediciones Educativas. Arana, M, J. S. Chamorro, S. De Franco, R. Rivera y M. Rodrguez, s.f., Nicaragua: Tendencias econmicas y sociales, s.l.f., s.e. Arcia, G., 2002, Impacto Fiscal de la Red de Proteccin Social. Requerimientos y perspectivas financieras para su expansin, Informe de Consultora presentado a la Secretara de Coordinacin y Estrategias de la Presidencia. Banco Mundial, 2000, Estudio Cualitativo de la Pobreza en Nicaragua. ________, 2003, Nicaragua Reporte de Pobreza: Aumentando el bienestar y reduciendo la vulnerabilidad, informe nm. 26128-NI, Departamento de Centro Amrica, Regin de Amrica Latina y el Caribe. Gabinete Social, 2005, Plan quinquenal para la implementacin del sistema Solidaridad para el Desarrollo 2005-2009, 11 de mayo. Gobierno de Nicaragua, 2000, Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de Pobreza. ________, 2005, Plan Nacional de Desarrollo Operativo, noviembre. Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (IFPRI), 2004, Anlisis social de la Red de Proteccin Social, Mifamilia, Michelle Adato y Terry Roopnaraine con Fabiola Alvarado lvarez, Leticia Bttel Pea y Gladys Melndez Castrillo, diciembre. ________, 2004, Informe final: sistema de evaluacin de la Red de Proteccin Social (RPS), Mifamilia, Nicaragua: Evaluacin del impacto: 2000-2004. ________, 2003, Informe final: sistema de evaluacin de la fase piloto de la Red de Proteccin Social: Anlisis de los costos 2000-2002, agosto. ________, 2005, Informe final: sistema de evaluacin de la Red de Proteccin Social, Mifamilia, Evaluacin del impacto: 2000-2004 (RPS), julio. Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, 2003, Perfil comparativo de la pobreza en Nicaragua. Encuesta Nacional de Hogares sobre medicin de nivel de vida: aos 1993, 1998, 2001, agosto.
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________, 2004, Anlisis de la pobreza y la seguridad alimentaria nutricional en Nicaragua. ________, 2001, Informe General Encuesta Nacional sobre Medicin del Nivel de Vida. Junta Nacional de Asistencia y Previsin Social, 1975, Boletn Anual de la Junta Nacional de Asistencia y Previsin Social. Ministerio de la Familia-Red de Proteccin Social, 2005, Informe de Ejecucin Componente de Atencin a Crisis, Teresa Suazo, julio. ________, 2004, Diseo Conceptual Sistema de Atencin a Crisis, agosto.
ENTREVISTAS
Entrevista con Marcia Ramrez, directora de Bienestar Social del INSSBI. Entrevista con Carlos Lacayo, primer director general de la Red de Proteccin Social. Entrevista con Alejandro Snchez, segundo director de la RPS.
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CAPTULO VII

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

GRFICA VII.1 ESQUEMA INTEGRAL DE INTERVENCIONES PARA LA SUPERACIN DE LA VULNERABILIDAD

Fuente: Ministerio de la Familia, documento programtico Solidaridad para el Desarrollo, 2004.

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

HISTORIA DE LOS PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA ANTECEDENTES5

Junta Nacional de Asistencia y Previsin Social ( JNAP ), 1975.

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

LA DCADA DE LOS OCHENTA 7

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

LOS AOS NOVENTA

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

CONDICIONES MACROECONMICAS Y DE POBREZA Y EVOLUCIN DE LOS PTC 12

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

GRFICA VII.2 EVOLUCIN DE LA POBREZA

GRFICA VII.3 EVOLUCIN DE LA POBREZA EXTREMA

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

Fuente: Anlisis de la Pobreza y la Seguridad Alimentaria Nutricional en Nicaragua.

DIMENSIONES DE LA POBREZA EN NICARAGUA

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

SURGIMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EL NUEVO MARCO DE POLTICAS

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

PRINCIPIOS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

La agencia externa contratada es el Internacional Food Policy Research Institute ( IFPRI ).

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

ANLISIS DE LOS AJUSTES EN EN EL DISEO DE LOS PTC

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

fase II, 2003-2006

Sistema Atencin a Crisis, 2004-2006

PROGRAMA RED DE PROTECCIN SOCIAL POBLACIN BENEFICIARIA Y FOCALIZACIN

NICARAGUA: RED DE PROTECCIN SOCIAL Y SISTEMA DE ATENCIN A CRISIS

RECUADRO VII.2 PROGRAMA RED DE PROTECCIN SOCIAL: FASES I Y II

TRANSFERENCIAS (TIPOS, MECANISMOS DE ENTREGA)

CARMEN LARGAESPADA FREDERSDORFF

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