REVISTA MBITO JURDICO A crise da Lei e a certeza do Direito no contexto europeu: A tem?ca da qualidade da legisla?

? Resumo: A discusso sobre a configurabilidade de um sistema de normas destinado a disciplinar as atividades humanas e a justificao do dever de observncia aos relativos preceitos, constituiu uma temtica de reflexo filosfica ao longo dos anos. Porm, a primeira vista, a temtica sobre a qualidade da regulao um fenomeno que surge h alguns anos nas democracias ocidentais, fruto de uma emergncia normativa tpica dos Welfare State. Mas, teoricamente as questes relacionadas com a clareza e razoabilidade das normas sempre acompanharam as regras para a confeco das leis. O problema quantitativo da legislao no apresentava preocupaes para o perodo, mas no entanto, o da qualidade redacional das leis j demonstrava claramente a sua preocupao desde a poca bblica seguida pela Grego-romana, tornando-se posteriormente um modelo para a Cincia da Legislao no perodo dos Iluministas. Destas reflexes, a doutrina contempornea acrescentou apenas aquelas relativas hipertrofia normativa, ou melhor, a quantidade, e no to somente a qualidade, de uma legislao que ao invs de ser fonte de certeza, transformou-se em uma fonte geradora de insegurana jurdica. Este artigo procura demonstrar a grande preocupao com a qualidade regulatria e a utiliazao de instrumentos e o uso da avaliao de impacto legislativo no processo de elaborao das leis no contexo da Unio Europia. Para tanto, so abordados alguns aspectos doutrinais do perodo dos grandes tericos iluministas sobre o tema de uma crise da legislao, para se chegar aos remdios da contemporaneidade sobre a temtica. Palavras chave: Iluministas Cincia da Legislao Hipertrofia Qualidade legislativa 1. Apresentao O debate sobre o metodo de formulao das leis possui raizes distantes como bem observa Zachariae, dirigindo um olhar s reformas legislativas da classe Hellenica[1]. Tal debate retomado no sculo do Iluminismo por Montesquieu, Filangieri e Rousseau, mantendo intacta a sua estringente atualidade e que nos parece destinado a perdurar devido a sua complexidade. Em muitos pases ocidentais se assiste, por muitos anos uma progressiva articulao de novas fontes do direito que vem substituindo e incorporando-se ao histrico plo normativo dos sistemas parlamentares de estampa monista, isto a lei[2]. A afirmao de tais fontes, e provavelmente a causa disto, se registra a gradual perda por parte da lei do seu carter prescritivo-normativo por excelncia, representado pela generalidade e autonomasia e o critrio de individuao de todas as outras fontes normativas[3]. A lei representava, a expresso do monoplio estatal da produo do direito, suprema expresso do poter soberano, e estava intrinsicamente ligada e condicionada a sua preventividade, generalidade, abstrao e estabilidade[4]. Tal concepo iluminista de lei-fonte do direito, assume hoje somente um significado histrico, e nos termos do dever ser, mas no encontra correspondncia na realidade, o que na verdade luz dos valores da igualdade e da certeza, quanto mais uma norma geral, mais igualitria ela , quanto mais abstrata for, mais estvel e certa se ser. Mas sobretudo em relao ao estado de crise de uma legislao que se apresenta cada vez mais inflacionada, inquinada, ingovernvel, que iniciou-se uma ateno e uma reflexo global tanto no campo cientfico como no plano poltico, tanto que, em quase todos os pases europeus os poderes pblicos em nvel estatal, regional, sentiram a necessidade de efetuar estudos sobre o modo de legiferar, e sucessivamente preparar solues mais incisivas no mbito politico-institucional como por exemplo, a redefinio das relaes Governo-Parlamento em matria de produo legislativa, programao da politica legislativa, com particular nfase no tocante a simplificao, deligificao e instituio de orgos de monitorao para a qualidade da legislao. Com efeito, a melhoria na qualidade da legislao tornou-se um dos objetivos politicos primrios, que deu vida pela primeira vez em um tratado internacional[5] Esta mudana radical de perspectivas vivenciada pela crise do modelo de Estado-legislador do Sc. XVIII, como fonte potencialmente exclusiva de direito, o fruto de uma ordem jurdica na qual tiveram voz, na formao das leis, interesses diversos e contrapostos representados nas assemblias parlamentares habilitados pelo voto popular, atravs da dinmica do sufrgio universal. Ao modelo de legislador onipotente, substituiu-se pelo modelo de uma ordem jurdica de vrios nveis, que dentro do Estado, se articula em nvel legislativo e constitucional, mas tambm prev, atravs de baixo em nvel regional e verticalmente em um nvel mais elevado o europeu. O redimensionamento do papel da legislao (que paradoxalmente parece ter andado de mos dadas com a sua enorme e patolgica dilatao quantitativa em quase todos os pases europeus), foi acompanhada pelo resurgimento considervel dos juristas de duas outras fontes. De um lado a consuetudine, de outra, a doutrina, que so reconhecidas como elementos ineliminveis no somente de conhecimento, mas de produo do direito positivo. Nesta dinmica jurdica extremamente complexa - na qual se alinham constituies, leis ordinrias, leis regionais, diretivas europias, mas tambm consuetudines e doutrinas - a legislao, assumiu um papel fundamental de equilibrio entre lei, direito e justia. quase que desnecessrio acrescentar que tal complexidade que quase sempre um fator de enriquecimento em vista da edificao de um renovado humanismo jurdico torna-se cada vez mais laborioso o controle sobre o processo de formao das fontes normativas[6]. 2. Os iluministas: os ideais da certeza normativa Na verdade podemos questionar sobre o que restou do esprito que animou o sculo dos iluministas? O que permaneceu da crtica implacvel e radical de Volteire, de Rousseau, e de muitos outros ainda, ao vrus da incerteza que corri o corpo do ordenamento normativo abrindo um fosso ao dispotismo dos interpretes?. Certamente, h uma distncia intransponvel entre os projetos utpicos dos pensamentos iluministas que atravs da Cincia da legislao[7] encorajava-se a distinguir os traos de uma sociedade feliz e as atuais e bem (mais estreitas) vises da legstica, que determinam as dimenses do nico terreno pelo qual at o momento tem corroborado a maturar algumas formas de reao s imperfeies do direito positivo. Mas se de fato, a utopia representa o motor da histria, ocasionalmente sempre bom revisit-la: portanto, com o intuto de demonstrar aqui de forma rpida e sumria a ilustrao de como pela primeira vez (e talvez ltima) os ideais de transparncia das leis manifestou-se plenamente na experincia histrica, permeando o sistema jurdico vigente. A este respeito, Gaetano Filangieri comentando uma ordem Napolitana de 1774, imposta ao ministro Tanucci - sintetizava os ideais do ilumismo jurdico (como esta doutrina foi sucessivamente batizada)[8]. O rei quer que tudo seja decidido segundo um texto expresso; que a linguagem do magistrado seja a linguagem da lei; que ele fale quando estes falarem e que fique em silencio quando esse no falem, ou quando no falam de modo claro; que a interpretao seja proibida; a autoridade dos doutores banida do foro, e o magistrado forado a apresentar publicamente a razo da sua deciso. Desta passagem, emerge antes de mais nada a averso radical em desfavor do compl da atividade interpretativa, descartada enquanto meio subjetivo que pode distorcer o real significado la lei. Como bem asseverou Montesquieu: no lcito interpretar uma lei em detrimento de qualquer cidado, quando se tratar de seus bens, de sua honra, ou de sua vida. E ainda, mais precisamente Volteire que toda a lei seja clara, uniforme e precisa: inerpret-la equivale quase sempre a corromp-la[9]. Com a exceo da linguagem dos iluministas, o termo em questo assumia uma conotao negativa, que foi sucessivamente moldada no lxico moderno, designando que toda a atividade criativa ou integradora do direito escrito, e a sua hostilidade era ligada portanto, no muito conexa interpretao em si, mas aos seus excessos, nas aes dos juzes e juristas quando deixados livres para (de)formar os princpios do sistema normativo. Uma passagem na qual tal exceo se revela de forma clara foi escrita por Pietro Verri em 1765: interpretar, quer dizer substituir-se no lugar de quem escreveu a lei, e indagar o que o legislador teria decidido verosimilmente neste ou naquele caso, quando a lei no fala claramente. Interpretar significa dizer ao legislador mais do que ele disse, e aquele acrscimo, vem ser a medida da faculdade legisladora que se derroga ao juz [10]. A nica forma de interpretao definitivamente admitada era portanto aquela literal ou seja, toda direcionada na letra dos textos normativos, e com a

explcita proibio de adentrar igualmente no esprito; isto porque segundo a celebre expresso de Montesquieu - o juz deveria ser somente a boca que pronuncia as palavras da lei[11], baseado em uma concepo puramente mecnica e ilusria dos processos que regulam a aplicao do direito. Portanto, a primazia delineada pelos iluministas em tornar o poder judicirio, to terrivel entre os homens e de certa forma invisvel e nulo segundo os objetivos declarados explicitamente no Esprit des lois[12] e de constrang-lo mera interpretao literal, tinha como pressuposto a absoluta clareza da lei; neutralizao dos juzes, empurrando na direo de um direito mais certo e intelegvel, que era na verdade uma, o falimento da outra. Na atualidade, sabemos que tal acertiva inaceitvel, e que o mundo permanece inexorvelmente mudo at que no venha a ser questionado. Visto que, um processo intelectual voltado a extrair o significado de muitos fatos e smbolos, a interpretao representa de fato o preldio de qualquer atividade cognitiva, e neste sentido a proibio anunciada pelos iluministas no pode deixar de soar de modo paradoxal. Utilizando-se da afirmativa de Zagrebeslki, o legislador deduz, e o interprete induz[13]. Mas o que entendiam os iluministas por clareza do direito? E em que medida continua sendo vlida a lio dos progenitores? Em sntese, quatro virtudes: a) simplicidade; b) estabilidade; c) parcimnia; d) generalidade. No tocante a ideia de simplicidade legislativa, refletia o motivo tipicamente iluminista de Natureza de Estado, o da natural expontaneidade das relaes humanas que o legislador no deve complicar nem alterar: segundo tal concepo, as leis deveriam receber uma formulao extremamente concisa, distante de expresses vagas ou de motivaes discursivas que pudessem exercitar a ao corrosiva dos intrpretes, sem tecnicismos e excessos especialsticos. Por sua vez, o atributo estabilidade do direito, que visava promover a clareza: isto ocorre porque a cada lei nova gera inicialmente uma fonte de dvidas e incompreenso, seguindo portanto, uma linha tendencialmente obscura. Aqui, utilizando-se da assertiva de Rousseau: Qualquer Estado que tenha mais leis do que possa ser lembrado pelos cidados, um Estado mal ordenado; e todo homem que no sabe literalmente sobre as leis do seu pas, um pssimo cidado[14]. Portanto, a terceira regra aconselhada pelos iluministas para o bom legislador: a parcimnia, que seria a economia do direito, o qual poderia assegurar a total codificao do sistema normativo. Mas a recuperao de clareza na disposio normativa baseava-se principalmente ao requisito da generalidade da lei, vigorosamente sustentada pelos maiores pensadores do perodo como por exemplo, Loke que j tinha teorizado a obrigao de governar mediante leis invariveis nas suas aplicaes particulares. Mas a tais exigncias, deu voz em seguida s doutrinas de Rousseau e de Montesquieu, que tambm veio influenciar a redao das cartas revolucionrias no final do Sc.XVII. Do primeiro, deriva a celebre afirmao: no pode haver vontade geral sobre um objeto particular de modo que; toda atividade que se refira a um objeto individual no pertence ao porder legislativo; do segundo, se extrai que: a fora da lei, consiste somente no fato de que esta decretada para todos[15]. Prevendo ainda Montesquieu, aquilo que ser um dos piores flagelos da legislao contempornea, advertindo de como: as leis inteis enfraquecem aquelas necessrias, e aquelas que podem ser contornadas enfraquecem a legislao. Uma lei deve poder explicar os seus efeitos, e no deve permitir em derrogar uma regra especfica[16]. 3. Os fatores de uma crise na legislao contempornea Aps dois sculos di distncia, os ideais acalentados de transparncia normativa pelos iluministas ainda ecoam de forma desconfortante. Foi apartir do Iluminismo, portanto, que as reflexes sobre de como redigir uma boa lei adquiriram um valor normativo, que tomar novos rumos com o surgimento do Welfare State. Um verdadeiro dilogo entre as instituies e a doutrina, no tocante a qualidade da regulao, e a busca do melhor modo em garantir e estabelecer-se como uma tcnica normativa, bem como, uma cincia jurdica. A lio dos iluministas continua viva: j que a pedra angular para satisfazer o anseio eterno da clareza do direito, reside exatamente no atributo da generalidade, como de fato, recomenda o precursor de todos os manuais de drafting legislativo o Renton Report[17]. Por uma soma de motivos, este objetivo tornou-se quase que inatingvel, ao menos nos termos em que foi colocada pelo pensamento dos iluministas; tanto , que ao nosso tempo tem sido efetivamente definido como a idade da decodificao[18], para exprimir a fuga da normativa codicista, na qual durante o Sc.XIX incorporou a noo cara generalidade pelos iluministas. Buscando um ponto de partida para as causas do fenmeno de uma crise normativa, afirma-se em primeiro lugar, que o advento do Estado social-liberal, que representou sem dvida um fator de emanciapao e de progresso, que de certo modo, tornou mais complexa e intrincada a trama normativa abrindo caminho exceo e a necessidade de leis especiais ou setoriais. Ainda utilizando-se das proposies de Pagano Em sntese, as causas so individuadas em primeiro lugar pela mudana do papel do Estado com a progressiva passagem do Estado-liberal, que garantia a igualdade formal, e a manuteno da ordem interna e a defesa externa, para o Estado intervencionista e assistencial, com o objetivo de garantir aos cidados do bero tumba um mnimo de segurana social, segundo uma expresso figurativa resumida do Welfare State[19]. Com o surgimento do novo modelo de Estado, verifica-se conjuntamente uma alterao de finalidade no uso da lei, que de instrumento regulador preventivo das relaes sociais, assume sempre mais o carter de instumento operativo de transformao e de governo da sociedade, mediante intervenes diretas particularmente no campo econmico e social. Deste modo, isso reverte o papel do legislador e do Estado, que tinha sido entregue pela experincia liberal; no mais guardio noturno, usando a definio de Lassalle, no mais simplesmente um expectador dos processos econmicos e sociais; mas por sua vez, partcipe do jogo, com a funo equilibradora que porm, multiplica a produo do direito e a fragmenta atravs de disciplinas especficas e detalhadas[20]. Em sntese, a mudana no papel do Estado, que naturalmente tambm h uma grande parcela histrica de lutas sociais ligadas s emergentes polticas de novas classes, e caracterizada ainda, por uma imponente expanso dos servios pblicos, pode ser considerado como um grande fator determinante, vindo a culminar em uma grande extenso e multiplicao das regulamentaes. Mas, principalmente em relao ao estado de uma crise da legislao cada vez mais inflacionada, ingovernvel, que d-se o incio a uma reflexo global sobre o modo de redao das leis, tanto no plano cientfico (onde a tcnica regulatria assumiu particularmente uma forma doutrinriamente tcnica no mbito legislativo) como no plano poltico, refletindo em todos os pases europeus, fazendo-os sentir a necessidade de efetuar uma observao profunda, sobre o modo de legiferar e de emanar regulamentos ou diretivas, e sucessivamente apurar solues mais incisivas em nvel poltico-institucional[21]. 4. Os princpios da qualidade da regulamentao e simplificao normativa no mbito das recomendaes da OECD. Nos principais ordenamentos da Unio Europia, a ateno dirigida qualidade da legislao plenamente observada, e tem-se colocada a frente da problemtica das tcnicas da normatizao. Partindo deste contexo, sob os aspectos de uma qualidade da legislao, buscou-se examinar brevemente como os principais ordenamentos europeus tem procurado resolver as questes relacionados com a avaliao, qualidade, e os efeitos das leis. Na inglaterra, a atividade legislativa caracterizada por uma notvel ateno para o drafting; que na verdade desde o final de 1868, no Ministrio do Tesouro, possui um escritrio do governo, o Parliamentary Counseul Office, que elabora os projetos de lei, analizando cuidadosamente a articulao dos textos, a sua forma jurdica e a compreensibilidade da linguagem usada. Como j citado anteriormente o Renton Report, conduzido entre 1973 e 1975 por uma comisso nomeada pelo Governo Ingls, teve como objetivo produzir um relatrio intitulado A preparao das leis, apresentado ao Parlamento Ingls em maio de 1975[22], com a finalidade de conseguir maior simplicidade e clareza das leis governativas. Discorrendo sobre a experincia inglesa, no se pode negar que, como pano de fundo, existe nos ordenamentos Anglo-saxnicos uma forte tendncia ao sistema de consolidation, ou seja, designadamente elaborao de textos nicos sobre matrias especficas. E tambm, outros significativos documentos oficiais no tocante a matria nos pases da Unio Europia, podemos citar a Frana, que procura potencializar os procedimentos de avaliao legislativa no mbito parlamentar. Juntamente com esta iniciativa pode-se assinalar fortes tendncias dirigidas criar estruturas especiais que estudem a fatibilidade das leis com a inteno de melhorar a qualidade normativa como o Loffice

parlementaire devalutation de la lgislation e ainda o relatrio intitulado La insoutenable application de la loi, redigida por uma comisso denominada (mission dinformation) do parlamento francs de (1995). Ainda uma breve referencia experiencia alem, no qual o problema da qualidade da lei, plenamente viva, seja no mbito federal, como em cada Lnder, na ordem das avaliaes legislativas, recebeu oportunas intervenes da Corte Constitucional Federal que censurou sistematicamente todas as leis que pela sua m qualidade, tinham produzido efeitos diversos daqueles pretendidos, considerando que nestes casos, o legislador tem a necessidade e a obrigao em modificar a norma, assim como foi por exemplo, com a legislao sobre a matria de aborto em maio de 1993[23]. E ainda, a elaborao do relatrio da comisso alem para a criao de um Estado mais enchuto), institudo pelo governo federal alemo em julho de 1955. E em ltima anlise, na Itlia os documentos mais importantes que deram incio um percurso significativo com relao a qualidade normativa so: o Rapporto Giannini de 1979[24], e o Rapporto della commisione Barettoni Arleri de 1981[25]. Os trabalhos desenvolvidos por esta ltima, Comisso Barettoni Arleri, foi muito apreciado pela doutrina e pelos operadores do direito, constiuindo o ponto de partida de quase todas as inovaes, legislativas. Graas a importante contribuio dada por esta Comisso, houve um rico florecimento dos estudos e pesquisas em matria de drafting legislativo, tambm relacionado s experincias estrangeiras[26]. Mas a partir dos anos 90 do Sc. passado, onde a conscincia da relao entre a modernizao dos orgos pblicos e da qualidade da regulao de um lado, com a competitividade dos pases e sua capacidade de atrair investimentos por outro, tem sido a base da ateno crescente dedicada em nvel internacional para a simplificao e ao melhoramento da qualidade da regulao. Desta forma, o tema da qualidade da regulao agora, imposto na agenda poltica dos governos europeus, [27] que nos ltimos anos investiram recursos e empenho poltico-institucional em programas e iniciativas de better regulation e good regulatory governance[28]. O mrito, no to somente da difuso de tais iniciativas, mas tambm o reflexo de tal rapidez com que a ateno a estas temticas foi consolidando-se, deve sem dvida ser atribudo Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)[29], que a partir dos anos 1990, desenvolveu uma constante ao para o desenvolvimento de incentivos e de promoes dirigidos reforma da regulao bem como o importante projeto Regulatory Reform de 1995 . O tema da simplificao e da qualidade da legislao, foi sempre certamente pressionado pela maior parte das instituies europias (Parlamento Conselho Comisso) alm das recomendaes sobre a temtica por parte da OECD, para os trinta e quatro pases membros[30]. Mais especificamento o white paper european Governance[31], alm das Comunicaes da Comisso Europia, a partir do plano de ao sobre Simplificao e Melhoramento do Ambiente Regulatrio, e tambm, dos ciclos de encontros entre os Ministros para a Funo Pblica Directors for Better Regulation vieram a contribuir significattivamente para reforar a exigncia de uma regulamentao de qualidade, individuando ainda, uma srie de princpios comuns dentre os quais: a necessidade, a subsidiaridade, transparncia, acessibilidade e a simplicidade das normas[32]. Com a recomendao da OECD de 1995, a expresso qualidade da lei ganha fora e incia-se assim, um percurso nos ambientes dos governos nacionais de forma interdisciplinar, buscando melhorar e aumentar o estado e o grau da democracia, atravs de uma legislao qualitativamente coerente. Em sua essncia, a referida recomendao efetua uma precisa escolha temtica, por um lado, o da inflao legislativa, e por outro, a qualidade da lei. Desta forma a OECD, privilegia sua escolha convidando os Governos dos Estados Membros em assegurar decisivamente a qualidade da legislao levando em conta duas perspectivas diversas. Por um versante, faz-se necessrio referenciar qualidade da norma no prprio corpo do texto normativo, e por outro lado, implica igualmente em avaliar o impacto da prpria norma sobre a realidade social, isto , a atenta anlise dos efeitos produzidos pela sua emanao e aplicao. Analisando tal recomendao, pode parecer a primeira vista, muito genrica e caracterizada por uma viso estratgica insitucional com caractersticas globais, mas no absoleta. tambm interessante verificar, que este documento pela primeira vez faz referncia de maneira formal ao uso de Check-list. Na verdade, propriamente neste texto que a OECD interroga os governos dos Estados membros[33]. Assim, esta instiuio, pela primeira vez convida os Governos a refletirem sobre o uso das normas e sobre o impacto que as mesmas possam vir a ter nas sociedades ditas complexas. Deste modo, segundo alguns autores, no h dvidas na verdade, que o contedo de tais recomendaes da Unio Europia e tambm as orientaes da OECD, venham a inspirar os princpios diretivos dos legisladores comunitrios. Encontramos tambm na doutrina que ocupa-se de; regulao decodificao tcnica de redao das normas e linguagem normativa, que a tais recomendaes e orientaes, fazem referncia com habitualidade[34]. 4.1. Poltica e tcnica: instrumentos para a qualidade regulatria Este ltimo elemento possui na verdade um grande peso decisivo e suficientemente importante para determinar o aglomeradssimo panorma das democracias doentias de complexidade jurdica. Nesta direo, Mattarela afirma que se as prprias leis crescem em nmero e modo irreprimvel, na esteira dos volveis apetites normativos da burocracia e dos grupos de presso, porque um poder poltico incerto e frgil, no sabe opor algum filtro seletivo[35]. Deste modo, verifica-se que as solues essenciais capazes de oferecer uma base firme e slidamente dirigida para este mal hipertrfico, deve centrar-se antes de mais nada na forma de governo. na verdade, uma questo de democracia, como dizia Hegel, no h democracia se as leis esto penduradas to altas que no podem nem mesmo serem lidas[36]. Podemos citar ainda que o princpio expresso pela mxima ignorantia iuris non excusat ou nemo censetur ignorare legem, para que o conhecimento da lei se presuma, inaceitvel do ponto de vista democrtico, se esta no for acompanhada pelo mximo esforo para tornar efetivo o conhecimento da lei. Mas para que a produo normativa alcane os seus verdadeiros objetivos de comprensibilidade, como j delineamos desde o incio deste artigo, faz-se necessrio tambm que a poltica faa a sua parte, no permanecendo surda a este intento de clareza, que em suma, esteja disposta em dar um passo atrs para pode aproximar-se mais dos objetivos dos cidados. Assim, com isso, tocamos o verdadeiro ponto da questo, porque por um lado, qualquer estratgia para o melhoramento da legislao ao mesmo tempo, um freio e um limite ao critrio Jacobino da onipotncia do legislador. Por outro lado, os titulares da atividade legislativa podem ainda responder aos seus crticos, que em uma democracia, a poltica que prevalece sobre a tcnica, e no ao contrrio. Por trs dos bastidores do problema como bem demonstra Pizzorusso, existe na verdade a difcil relao entre a tcnica e a poltica, entre as razes para a correta redao das leis e a primazia da vontade representativa[37]. Neste sentido, dos instrumentos tcnicos existentes, utilizados para afrontar o grande flagelo normativo, que procuramos discorrer de modo sinttico em seguida neste artigo, no podem faltar para que se alcance o objetivo de uma legislao de qualidade. 4.2. Um padro europeu sobre a clareza das leis? Quase toda a literatura sobre a qualidade da legislao - se analizada em seus dobramentos mais eloquentes - caminha em direo ao implcito, e por muitas vezes tcitos pressupostos que o ordenamento jurdico deva aspirar ser um sistema de normas racionais, claras, facilmente aplicveis, certas, coerentes entre si, e completamente sem lacunas. Se examinamos os vrios aspectos da anlise da qualidade da regulao, as vriadas operaes de drafting formal e substancial e ainda, as diversas regras da legstica, no se pode deixar de extrair que se trate de uma atividade tendencialmente direcionada em assegurar a montante, no momento da formao das proposies normativas, quela da racionalidade, clareza, facilidade de aplicao, certeza, coerncia, que assumem as caracteristicas de um sistema normativo ideal, que conforme discorremos anteriormente, recordando os princpios afirmados pelos autores clssicos. No entanto, para o caso do nosso estudo, este objetivo permanece cunhado no cdigo gentico da Unio Europia, a harmonizao das legislaes

nacionais[38] solicitada pelo Art. 100 ss. do Tratado CEE. Que na verdade, no poder ser concretizado atravs de um modelo comum de referncia, mas por um parmetro compartilhado por todos os membros, no s sobre o contedo ou no raio da excurso do direito europeu, mas tambm, em relao qualidade das suas regras jurdicas e o seu grau de clareza. De certa forma, a partir deste artigo supra citado, nasce a exigncia metodolgica em afrontar os males que revestem a lei em uma dimenso integrada, nacional e europia ao mesmo tempo. Na verdade, o Tratado exige que a uniformidade seja estudada e perseguida com a finalidade de atingir os escopos comunitrios, no uma uniformidade neutra, mas levando em conta os objetivos comunitrios. Porm, bom frisar que estabelecer um padro europeu compreensibilidade das normas legislativas, que possa impor-se sobre os diversos Parlamentos da Unio, tanto da sede mais alta como das perifricas, corresponde tambm a dimenso integrada para a finalidade objetivada no artigo referido do tratado. A ttulo de exemplo, citamos dois casos para reforar a afirmao anteriormente citada; na Itlia e na Frana o emprego de hfens para exprimir subdivises aos pargrafos proibido pelas diretivas nacionais sobre as redaes das leis; j ao invs, s comunitrias consentem, colocando ainda a necessidade em estabelecer regras acordadas e aprovadas por unanimidade. Um segundo exemplo, ( positivo ou no que as leis sejam precedidas por uma motivao expressa?), na Gr-Bretanha o j citado Renton Report recomenda o uso, porque isso eliminaria a raiz das dvidas e ambiguidades, sobre o escopo do qual o ato legislativo se dirige melhorando ainda, a clareza dos objetivos; ao contrrio porm, nos pases de lngua germnica que preferem o oposto com esta atitude, ecoa sem dvida a antiga mxima de Seneca que segundo ele em uma lei o prembulo intil e desnecessrio, porque introduz normas que disputam ao invs de comandar[39]. De certa forma, para atenuar os exemplos acima, os regulamentos, as diretivas e outros atos comunitrios so sempre motivados, procurando atenuar as controversias interpretativas que fatalmente acompanham a necessidade de transp-las em vrios idiomas dos Estados Membros da Unio Europia, porm como discorre Dickmann, em um ordenamento normativo interlingustico como aquele que vm-se edificando, de se esperar que a regra em questo, cedo ou tarde ser generalizada[40]. Deste modo, pode-se deduzir que, dos casos emblemticos que citamos anteriormente, a objetivao de uma unificao dos critrios para a confeco das leis, que emana da prpria estrutura jurdica europia, poder somente obter finalmente os xitos pretendidos, quando consiguir alcanar um porto seguro na unidade poltica dos Pases Membros. Sendo assim, mais uma vez, cabe portanto, poltica a palavra decisiva. 5. Consideraes finais Em primeiro lugar portanto, prourou-se demonstrar na experincia europia o problema da qualidade da legislao, que um tema de grande repercurso, e os esforos que tm sido feitos no sentido de melhor-la, esforos que, deparam-se com notveis resistncias, sem obter considerveis solues para o problema. Conhecidos tambm, so os principais passos que marcaram o caminho percorrido a nvel comunitrio e que estabeleceram uma abordagem comum pelos pases europeus para os problemas da qualidade da regulao. Os temas da; simplificao seja normativa que administrativa e da qualidade da regulao; entraram a pelo menos mais de uma dcada de modo estvel na agenda politica e parlamentar das instituies da Unio Europia. Desta forma, como j descrito no incio do trabalho, no deve-se olvidar a priori, os esforos estabelecidos pelos clssicos em obter uma legislao condizente com a realidade mas, que tambm devem ser acrescentados outros, intimamente relacionados com a demanda da sociedade contempornea em constante mudana na busca de uma legiso clara, concisa, eficz, conexa com aquela da publicidade e da certeza do direito. Diante do exposto, ainda se percebe que o esfoo est intimamente ligado ao compromisso em fortalecer o Estado de direito, como garantia para uma vida melhor para o indivduo e para a sociedade. Sendo uma destas condies, seno a mais imporante, para uma boa democracia a aceitao que se obtm por parte dos indivduos e dos sujeitos coletivos, que so governados pelas leis que se criam. A norma clara, no elimina a interpretao, mas sim a facilita. Saber qual ao condiz de acordo com as normas que so regidos tanto para os colaboradores do sistema governamental, como para os cidados, significa uma contribuio essencial para a paz e para o desenvolvimento dos povos. No se pode haver uma norma clara em um sistema jurdico contaminado. claro tambm, que a poltica apoiada no critrio de legislar menos para legislar melhor utilizada expressamente no acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu Conselho Comisso, denominado legislar melhor tem por objetivo cumprir com o que foi estabelecido para a criao da Unio europia. Porm, os anacronismos e as intenes ocultas, devem deixar espaos para a transparncia e para a certeza. No esquecendo ainda, que o Estado somente se ligitima servindo idoneamente os cidados. Referncias bibliogrficas: AINIS, M., La legge oscura:come e perch non funciona. Roma-Bari: Economica- Laterza. 1997. ALATRI, P., Scrittip

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m Plato lei, IV, 722. Paris, 1869. Por Brocher, M, C. ZAGREBELSKI , G., Intorno alla legge: il diritto come dimensione del vivere comune. Torino: Einaudi,.1978. ZAGREBELSKI, G., Manuale di diritto costituzionale, I, Il sistema delle fonti di diritto.Torino: Utet, 1990. Notas: [1] Zachariae, K, S., Sa vie et ses oeuvres, em Plato lei, IV, 722. Mas podemos ir mais longe ainda, se desejarmos ao analizarmos a lei das Doze Tbuas, que pode at mesmo ser lida focalizando-a de modo claro que a mesma possui um mnimo de imperativos categricos impressos na pedra, para evitar a manipulao de um direito incerto, quanto os que so transmitidos oralmente. [2] Neste segmento, basta dirigir um olhar no desenvolvimento que teve as fontes de direito comunitrio e internacional, extra-ordinem, aquele conexos com os sistemas das autonomias sociais e enfim, a jurisprudncia constitucional. Zagrebelski, G., Manuale di diritto costituzionale, I, Il sistema delle fonti di diritto, Utet, Torino, 1990 p. 14. [3] MALBERG DE CARR, R., La loi, expression de la volont gnrale. tude sur le concept de la loi dans la constitution de 1875, Paris, 1931, p. 4 ss. [4] Sobre as vrias acepes do conceito de lei cfr. PIZZORUSSO, A., Delle fonti di diritto, in Commentrio del codice civile, Zanichelli-foro italiano, bologna-roma, 1977, pp. 176-182. [5] Tratado de Hamsterd de 02 de outubro de 1997, que contm em anexo uma declarao sobre a qualidade redacional da legislao comunitria. [6] PERLINGIERI, P., Le insidie del nichilismo giuridico. Le ragione del mercato e le ragioni del diritto, in Rass. Dir. Civ., 2005, p. 2. [7] CATTANEO, M.A., illuminismo e legislazione, Milano, 1966, p.9. [8] COMANDUCCI, P., Lilluminismo giuridico. Il mulino, Bologna, pp. 173 ss. 1978. [9] As duas citaes se encontram respectivamente em: Montesquieu, C.L., De lesprit des lois. Livro VI, cap.3, p. 225., e em Voltaire, Lois civiles et ecclsiastiques,. Traduo italiana de Enoch, M. Roma, 1991, p.199. [10] TARELLO, G., Storia della cultura giudica moderna. Assolutismo e codificazione del diritto. Bologna , pp. 67 ss. 1998 [11] MONTESQUIEU, de C.L., op. Cit. Livro XI, cap. 6, p. 317. [12] Idem, Ob cit. p. 311 [13] ZAGREBELSKI , G., Intorno alla legge: il diritto come dimensione del vivere comune, Einaudi, Torino, p. 106. [14] ROUSSEAU, J.J., Fragments politiques (1750-60). Traduzido em italiano por ALATRI, P., Scritti politici, Torino 1970, cap. IV, n. 06, p. 646. [15] ROUSSEAU, J.J., Le Contrat social, edio de Geratana, V., Torino, livro II, cap. 6, p. 53. E montesquieu, ob.cit, livro XII, cap. 19, p. 358. Quanto a Locke, a anlise de Galli de la loggia, E., lo stato di diritto: legittimazione e potere, pp. 20 ss. [16] Montesquieu, De lesprit des lois, 29, XVI, Choses a observer dans la composition des lois, 1748. [17] Conhecido como o celebre estudo realizado na Inglaterra em 1975 pela comisso presidida por Lord D. Renton, onde pode ser encontrada na traduo italiana de PAGANO, R., La preparazione delle leggi, Roma, 1990. p.07. [18] IRTI, N., Let della codificazione, Milano, 1989. Ainda considerando as afirmaes dos efeitos que teve sobre a pandetistica alem, e mais em geral, sobre a codificao como simplificao, o grande debate entre Carl Friedrich Von Savigny, contrrio a codificao e Anton Friedrich Justus Thibaut, este favorvel a codificao. In. MARINI G. La polemica sulla codificazione. Napoli, Esi, 1882. [19] PAGANO, R., Introduzione alla legistica: larte di preparare le leggi. Giuffr , Milano, 1999, p.11. [20] AINIS, M., La chiarezza delle leggi. p. 921. [21] Como por exemplo a (redefinio das relaes Governo-Parlamento em matria de produo legislativa, programao da poltica legislativa, particularmente no que se refere simplificao, delegificao e reordenao da legislao existente e a instiuio dos orgos de monitoramento da qualidade normativa). Tornando-se um objetivo poltico em primeiro plano, tanto que, pela primeira vez em um tratato internacional como o Tratado de Amsterd de 02 outubro de 1997, contendo em seu anexo, uma declarao sobre a Qualidade redacional da legislao Comunitria. [22] Constituindo ainda hoje como como ponto de referncia, por anos o relatrio foi inserido em debate aberto entre os juristas ingleses sobre os problemas jurdicos consequentes do ingresso da Gr-Bretanha na Comunidade Europia. Renton Report, The Preparation of Legislation, 1975. [23] RECCHIA, G., La qualit della legge. in: Convivenza nella libert. - Napoli : Jovene, 1999, V. 2 ; p. 1171-1189. [24] Tal Rapporto, objetivou em primeiro lugar, a necessidade de uma reforma dos ordenamentos pblicos infra-regionais, e mais geralmente a oportunidade de uma reflexo da posio das administraes pblicas dentro do atual Estado insdustrial avanado. Para a finalidade deste artigo, podemos destacar a individuao estreita correlao entre a eficincia e a qualidade das tcnicas administrativas e a atualizao dos textos normativos. [25] Instituida em 1980 como commisione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilit e lapplicabilit delle legge nonch lapprotamento dei conseguenti schemi normativi. Presedido pelo professor Barettoni Arleri e composta por ilustres estudiosos. [26] De grande importncia, podemos citar o seminrio realizado na Universidade de Perugia de 29 de maio a 02 junho 1988, com os trabalhos publicados no volume Modelli di legislazione e scienza della legislazione. E tambm os escritos de vrios autores, publicados na revista Foro italiano, parte V com o ttulo la tecnica legislativa: un artiginato da valorizzare Tendo a participao de grandes doutrinadores italianos como no caso deste ltimo, contribuiram nos debates: PIZZORUSSO, A. Delegificazione e sistema delle fonti; MORETTI, R., Il cordinamento parlamentare dei testi legislativi; SCOTTI, L., I pi recenti indirizzi operativi per razionalizzare la legislazione. Entre outros. [27] Cfr. OECD, Recommendation of the OECD Council on Improving the Quality of Government Regulation, incorporating the OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making, Paris, OECD/GD(95)95. [28] FILIPPI, M., Le raccomandazione dellOCSE in tema di qualit della regolazione. In BASILICA, F., La qualit della regolazione: politiche europee e piano dazione nazionale. Rimini, Maggioli, 2006. p.247. [29] Organisation for Economic Co-operation and Development. [30] Alemanha Austrlia ustria Blgica Canad Chile Coreia Dinamarca Espanha Estonia Estados Unidos Filandia Frana Grcia Hungria Irlanda Islandia Israel Japo Luxemburgo Mxico Itlia Noruega Nova zelandia Holanda polonia Portugal Republica Eslovaca Repblica Checa Reino Unido Eslovenia Sucia e Suia. [31] COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES: EUROPEAN GOVERNANCE AWHITE PAPER. Brussels, 25.7.2001. In e http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf. [32] Em relao a esta recomendao e as orientaes adotadas pela Unio Europia., BASILICA, F., La qualit della regolazione: politiche europee e piano dazione nazionale. Rimini, Maggioli, 2006. p.239. [33] Mas realmente se faz necessrio esta lei? realmente para afrontar e resolver este problema, deve-se utilizar uma fonte de lei? quais so os efeitos produzidos por esta lei? [34] Tambm neste aspecto tm se posicionado a jurisprudncia consultiva do Conselho de Estado afrontando de modo geral o tema da qualidade da regulao, em sua anlise dos Cdigos de Setor afirmando que uma normalizao de qualidade implica seja em coerncia como em clareza a partir de um ponto de vista jurdico-formal; como de essencialidade e menor onerosidade do ponto de vista econmico-social, (intervindo uma norma somente quando esta for indispensvel e se os benefcios a serem obtidos forem superiores aos custos). Conforme, AD. Gen. Parecer n. 2/2004 de 25.10.2004, sobre o projeto legislativo a respeito dos Cdigos de direito de propriedade industrial na Itlia. In. FILIPPI, M. ob.cit. p. 252. [35] MATTARELLA, B.G., Il ruolo degli uffici legislativi dei ministeri nella produzione normativa. In Nomos, n.4 1993, p. 119 ss. E tambm a respeito PASQUINO, G., Istituzione, partiti, lobbies. Roma-Bari, 1998 p. 121 ss. [36] MESSINEO, F., Lineamenti di filosofia del diritto. Bari, 1965, p.188. [37] PIZZORUSSO, A., Certezza del diritto. In Enciclopdia giurdica Treccani, vol. VI, Roma 1988. pp. 4-5. [38] Porm, faz-se necessrio acrescentar no tocante a qualidade das leis, que j se fazia presente a incidncia direta e indireta exercitada pelo Tratado da Unio Europia, existindo matrias na qual a atividade legislativa no mais de competncia estatal, mas repassada para a Unio Europia, tambm em diversas matrias para os estados nacionais permaneceu unicamente a competncia legislativa concorrente. Todavia, ainda nas matrias nas quais os estados conservaram os seus poderes soberanos, estes enfrentam as limitaes previstas pelo Tratado da Unio Europia, voltado a buscar um desenvolvimento sustentvel por um lado, e das escolhas econmicas e da sua atuao por outro. [39] BOELLA, U., Seneca. Epistolae ad Lucium. Torino, 1969, libro XV, n. 94, p. 712. [40] DICKMANN, R., Procedimento legislativo e coordinamento delle fonti. Padova, 1997, p. 169.