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LE MANAGEMENT PUBLIC : Les techniques dvaluation Par Youssef BRIGA, 05 juillet 2004

L'audit dans le secteur public prsente une originalit propre, qui dborde le cadre classique des mthodes appliques au secteur priv. La spcificit des missions de service public, impose une adaptation constante et adquate des outils d'valuation utiliss. Toutefois, la grande diffrence de l'audit du secteur public apparat au niveau des finalits recherches, de ses domaines d'investigations et les formes des audits employes.

La greffe de l'audit dans le secteur public, a t consacre officiellement depuis 1993 par feu S.M. le Roi Hassan II dans une lettre adresse au premier ministre, dans laquelle il prcisait "qu'une tude approfondie nous parat s'imposer vous pouvez confier cette tude une socit de renomme internationale dont c'est la spcialit. L'audit est aujourd'hui de pratique courante dans les socits et les entreprises. Vous y ferez procder dans tous les tablissements publics o le besoin s'en fait sentir".

L'audit dans le secteur public tient son originalit de la nature des institutions sur lesquelles il va s'appliquer. Les normes et procdures professionnelles, habituellement utilises dans le secteur priv doivent ainsi tre radapts aux ralits spcifiques de la gestion publique.

En effet, les organismes du secteur public sont chargs de missions de service public et d'intrt gnral, ils subissent des contraintes conomiques et sociales et sont encadres par des rgles et procdures administratives prcises et obligatoires. A cet effet, les notions de rentabilit, d'efficacit et d'optimisation des cots et des moyens ont un tout autre sens, diffrent de celui des entreprises du secteur priv. Cette diffrence se reflte aussi au niveau des normes, des standards d'audit utiliss pour conduire les missions d'audit ou dans l'exploitation des donnes des rapports d'audit.

En rgle gnrale, l'audit public est considr comme un outil de modernisation efficace capable d'induire une dynamique managriale ncessaire la mise en place de stratgies de dveloppement long terme. Il est aussi l'outil de l'assainissement des lourdeurs et des rigidits qui peuvent parfois bloquer le bon fonctionnement des organismes publics, par une remise en cause de la rgularit et de l'opportunit des conditions de gestion et d'organisation.

Que ce soit pour des missions d'audit d'efficacit ou de conformit, le but recherch est d'assurer une valuation des gestions, politiques et stratgies des organismes publics. L'audit des stratgies et des politiques des organismes de l'Etat appels "tablissements publics administratifs" prend la forme d'une valuation des performances prsentes et futures, tandis que l'audit d'une collectivit locale vise ( l'image d'une entreprise) juger les ralisations par rapport aux moyens engags.

Les audits publics ont acquis avec le temps, l'image des rapports du G.A.O, de la cour des comptes et des autres organismes classiques de contrle, une grande notorit et leur publication, ventuellement, est particulirement attendue. Mais, la notion d'valuation publique, s'applique tous les organismes publics (E.P.A et E.P.I.C) sous la forme d'initiatives des pouvoirs pour assurer des diagnostics parallles aux contrles officiels et destins assurer une meilleure adquation de l'utilisation de biens publics.

A) Les stratgies d'valuation des politiques publiques :

La mesure d'efficacit des services publics est, pour les pouvoirs publics de tous pays, un objectif prioritaire dans un climat de dsengagement de l'Etat. La recherche de la fiabilit et de la rentabilit du capital public investi est une des nouvelles missions des auditeurs publics. Mais, comment mesurer cette rentabilit ?

1) Les champs d'valuation des politiques publiques :

Parler d'un systme de mesure des performances dans le secteur public, doit tre prcd par une dlimitation des critres pour distinguer les activits marchandes des activits nonmarchandes. Les activits marchandes posent la question propos de la manire de les valuer ( l'image des administrations publiques ou celle des entreprises du secteur priv).

A cet effet, les universits au Canada, par exemple, sont considres comme faisant partie des rgimes particuliers et des entreprises non-incorpores, et de ce fait, ne sont pas concernes par le cadre gnral de la comptabilit nationale. Mais dans ce cas, que signifie la notion de faire partie du systme de la comptabilit nationale ? un premier critre de dfinition serait que ces organismes publics soient charges de missions de service public ; d'ailleurs, un rapport des Nations-Unies de 1970 prcise cet effet : "les organismes sans but lucratif inclure dans les producteurs de services rendus par les administrations publiques sont essentiellement ceux qui sont au service des mnages ou des entreprises, et qui sont

entirement ou principalement financs par les pouvoirs publics, de mme que ceux qui sont principalement au service des administrations publiques le financement peut tre assur par des subventions, des cotisations des membres ou des paiements pour la fourniture des services et de publications qui ne compensent pas la totalit des frais courants d'exploitation. Le contrle consiste dans la fixation effective des directives, des programmes et des activits, ainsi que dans l'tablissement de normes dtailles touchant les aspects de l'organisation et de la gestion dtaills d'exploitation". Concernant les organismes privs sans but lucratif "qui tant, titre principal, au service des mnages, ne sont pas en totalit ou en grande partie finances et contrls par les organes des administrations publiques ces institutions rendent aux mnagers des services d'enseignement, de sant, de culture, de loisirs et d'autres services sociaux et collectifs, soit gratuitement, soit un prix qui ne couvre pas compltement le cot de production".

Un autre document du F.M.I reprend les mmes critres de financement et de contrle, et la notion de "gnral gouvernement" de l'O.C.D.E rejoint ces deux dernires dfinitions.

Concernant, la catgorie des entreprises publiques, la classification des Nations-Unies les range parmi le secteur productif priv, ainsi : "les branches d'activit marchande doivent donc comprendre les services, les tablissements et units analogues des administrations publiques dont l'activit essentielle est de vendre des biens et des services souvent fournis par des tablissements des branches et d'activits marchandes, bien que, en principe, le prix de ces biens et services fournis et que la dcision d'acqurir ces biens et services, c'est--dire de les acheter, soit libre les entreprises se classent en publiques et prives selon que leur proprit et (ou) leur contrle appartiennent aux pouvoirs publics ou des organismes ou personnes prives".

Il apparat cependant, qu'au niveau de l'valuation financire de la comptabilit des entreprises publiques, des problmes pratiques se posent : l'emploi du systme de la comptabilit de caisse/comptabilit d'exercice, fait que les recettes et dpenses ne sont pas rattachs pour la mme opration au mme service. A cet effet, l'exprience canadienne d'audit public du B.V.G montre que "les rapports financiers des entreprises sont fonds sur la comptabilit d'exercice est loin d'y tre gnralise. La situation canadienne change progressivement. L'Alberta dj adopt la comptabilit d'exercice en 1978-1979 et la Colombie Britannique en 1980-81.

L'interprtation des tats financiers, devient aussi trs difficile en raison du phnomne de l'inflation. Un document publi par le budget fdral canadien, appel (le dficit fdral en perspective) sorti en avril 1983, commentait les rpercussions conomiques d'une telle

situation en prcisant : " la prime l'inflation s'apparente davantage un remboursement de capital et donc une opration de compte de capital qu'a un flux de revenu courant".

L'valuation des activits non-marchandes de service public, posent le problme de l'valuation des produits et services offerts. L'imprcision conomique provient du fait qu'il n'existe pas une limite dans le calcul de la valeur ajoute de mme qu'il est difficile de retrancher les dpenses consacres aux facteurs de production intermdiaires (exemple, le cot du papier consomm par les fonctionnaires). En effet, pour le service public, la valeur ajoute se limite au calcul des seules rmunrations des travailleurs, le capital est suppos tre la proprit de l'Etat et mis au service des citoyens.

En Grande-Bretagne o rgne un partage rigoureux des pouvoirs entre le lgislatif et l'excutif et un contrle mutuel des plus volus, l'valuation de la politique gouvernementale (policy) se fait par le parlement et par l'intermdiaire des policy commites qui sont des -slects commites- de la chambre des communes, au sein mme des dpartements et organismes gouvernementaux (sauf la justice).

2) L'audit et l'valuation : Quelle complmentarit des principes ?

L'audit des entreprises publiques au Maroc tait, pendant longtemps, un sujet latent dans les crits acadmiques et spcialiss, mais sera consacr publiquement par feu S.M le Roi Hassan II dans sa lettre au Premier ministre du 22/07/93, dans laquelle il prcisait propos des entreprises publiques "leur direction comme leur gestion doivent donc tre des plus saines et des plus rigoureuses. Le gouvernement doit, dans ces conditions, prendre toutes les mesures ncessaires cet effet, une tude approfondie nous parat devoir s'imposer. Elle visera nous donner une image aussi exacte que possible de la situation de ces tablissements publics. Elle aura ensuite pour objet de nous proposer les voies et moyens susceptibles de leur assurer la meilleure gestion possible et la moins onreuse".

Des missions d'audit, d'valuation et de diagnostic des zones de difficults existantes ou latentes dans la gestion des entreprises publiques furent entreprises et une grande opration dans ce sens fut alors mene par le ministre de la privatisation. Il est certain que ces audits ont t instructifs et rvlateurs mais ont aussi mis en place une dynamique "de contrle par l'audit" qui va se perptuer, tant greffe irrmdiablement dans les murs et modes d'organisation des organismes du secteur public. Mais au-del de ce texte, un vide Juridique important va persister pendant longtemps, l'valuation de la gestion des entreprises publiques

va rester soumise l'apprciation des seules cours des comptes et de l'I.G.F, tantt sous la forme de contrles tantt sous la forme d'audits.

Des auditeurs internes existaient au sein des organismes publics, mais leur cho est purement interne. Les rapports des auditeurs externes (contractuels) restent secrets, car destins exclusivement leurs commanditaires. Ces audits, sous toutes leurs formes, sont toutefois trs enrichissants parce qu'ils ont insuffl un esprit de changement trs important qui a t ressenti trs favorablement rares sont les rticents- tous les niveaux de l'organisation administrative publique. Ce qui est intressant, c'est surtout la prise de conscience d'une large proportion du personnel dans les organismes publics d'tre interpells par les audits et que ces derniers ont des finalits constructives.

Le dsir d'amliorer le quotidien apparat d'une manire latente comme un souhait au sein de toute organisation, mais sa concrtisation devient lors d'un audit un objectif partag par tous (les auditeurs et les audits). L'implication par la participation l'audit est, dans la pratique, le seul moyen pour induire un vrai changement et vaincre la crainte ancre de la notion de "contrle".

Le texte juridique qui a vu le jour en 1998, consacra les nouvelles missions de lex Ministre du secteur public et la privatisation, notamment, dans son article 4 qui prcise qu'il peut dcider des travaux d'audit externes des organismes et services publics, aprs approbation du premier ministre, et sa ralisation en collaboration avec les Ministres concerns, et de veiller l'application de leurs recommandations.

Mais, quelle utilit attendre d'un tel type d'audit ? La finalit normalement perue de l'audit apparat comme tant la simple amlioration des indicateurs micro-conomiques propres chaque organisme (gestion interne, quilibres financiers, productivit globaleetc.) ; mais sa finalit latente vhicule aussi certaines considrations macro-conomiques, en fait, "la volont de dpenser mieux, plutt que plus, est tout la fois la manifestation de la crise de lgitimit que les Etats modernes traversent (ou la limite du message conomique keynsien), et l'expression d'un besoin d'efficacit dans une socit o le modle (entrepreneurial) impos, avec succs, une logique fonde sur l'utilit et l'efficacit".

A la diffrence des pays Anglo-saxons o le concept "d'valuation des performances" du secteur public, appel "public auditing", est intimement li au fonctionnement de ce secteur l'image de ce qui se fait dans le secteur priv ; en France par contre, l'assimilation n'est que sous-jacente, mais vhicule les mmes techniques et les mmes mcanismes. A cet effet, il est

prciser que l'valuation est un concept qui va au-del du simple contrle de rgularit ou de conformit, car "la conception puis la mise en uvre d'une politique publique cherche atteindre un effet donn, partir d'une situation initiale, juge problmatique. L'valuer, revenant se prononcer in-fine, sur la valeur d'une action (en mesurant, au regard de critres prtablies, sa capacit remplir un certain nombre d'objectifs), une dimension politique est toujours prsente dans un exercice de ce type. Savoir apprcier cette composante est aussi un pralable toute investigation".

B) Les services publics l'preuve de l'valuation :

Sur un plan pratique, l'valuation des politiques publiques, se traduit par des missions d'enqutes et des rapports portant des diagnostics ainsi que recommandations pratiques. Toute tude srieuse de telles oprations d'valuations des politiques publiques, ne peut tre envisage que sous l'angle des expriences ayant reu un grand cho auprs des instances gouvernementales de certains pays.

1) Quels modles pour l'valuation des politiques publiques ?

Les audits dans le secteur public se manifestent sous diverses formes et portent divers sujets, cependant, leur publication n'tant pas une norme courante au mme titre que leur analyse et leur quantification ou simplement leur tude n'est pas chose aise. Toutefois, certains rapports qui ont t publis en France peuvent servir de rfrence de base pour la comprhension de telles expriences.

En France, en 1990 aprs le conflit social de 1989 une rflexion a t mene autour du rapport Jean Choussat, Inspecteur Gnral des Finances, qui a propos d'induire une dynamique de changement dans le secteur public avec la mise en avant des points de force et certaines recommandations d'application. Le rapport Choussat a mi des recommandations sur la gestion du personnel et de l'emploi des crdits dans le secteur public de mme que sur les conditions de travail et les outils quotidiens de gestion (micro-informatique). Ces actions furent mises en pratique par les diffrentes directions rgionales avec plus ou moins de succs, mais ayant apport des amliorations trs apprciables la gestion des ces services.

Le rapport privilgie de dpasser la conception purement transversale (relations organiques entre les administrations) celle de la recherche de l'efficacit finale en fin de parcours.

Le concept "d'interdirectionnalit" est mis sur la scne comme un vecteur de complmentarit entre proches partenaires pour la ralisation des projets en commun, sans toutefois toucher dans l'excs de mobilit fonctionnelle inutile. Les politiques de management doivent aussi tre choisies, non pas par rfrence des considrations politiques, mais plutt en raison de leur efficacit attendue (par exemple, certains organismes peuvent subir la dconcentration d'une manire nfaste au niveau de l'optimisation de l'quation ressources/investissements, si un organisme dispose d'un budget 20.000 F et l'autre 15.000 F, aucun ne pourra changer chaudire qui vaut 35.000 F, mais chacun pourra faire repeindre les couloirs de son administration, ce qui n'est pas trs ncessaire).

Dans le mme ordre d'ides, les points consacrs par le rapport Choussat visent une rforme, qui sera base sur un modle inspir du secteur priv, mais selon des voies propres aux administrations publiques. Ses recommandations ont insist sur un ensemble de recommandations juges importantes :

Construire pour durer : la dmarche modernisatrice se ralisera d'une manire progressive et raliste, tout en alliant des actions de niveau central et local, des actions immdiates et concrtes et des rflexions sur le moyen et sur le long terme.

Choisir la voie du dialogue : considr comme l'instrument privilgi de la modernisation, il est de caractre national ou local, ainsi que sous la forme de groupes de travail, runions de service et assainissement des relations hirarchiques.

L'appui sur l'encadrement : des sminaires sont organiss par les directeurs territoriaux et donner ainsi aux responsables les moyens de piloter le changement leur niveau, en leur donnant les outils et marges et manuvres ncessaire.

Soutenir l'initiative locale : pour la mise en valeur des capacits d'innovation des agents, plus au contact avec la ralit de leurs services, leurs contributions respectives influencent l'amlioration de la gestion quotidienne dans les services.

La notion d'valuation des politiques et services publics est considre comme une dmarche incontournable et la pierre angulaire pour btir une gestion rationnelle des activits de l'Etat. A cet effet, l'introduction du rapport de Michel Rocard, destin au prsident de la rpublique franaise, rapportait sur ce sujet : "Monsieur le prsident, l'valuation des politiques est aujourd'hui ncessaire. Elle rpond en effet une exigence de la dmocratie en ce qu'elle

permet de donner aux citoyens des informations et des apprciations objectives qui leur permettent de mieux fonder-leur jugement sur la marche des services publics. Elle constitue aussi un lment de modernisation de l'Etat, car une meilleure connaissance de l'efficacit relle de l'action de l'administration exerce sur cette dernire une pression analogue celle que le march fait peser sur les entreprises".

Consciente de son retard, par rapport la Grande-Bretagne, la Sude et les Etats Unis d'Amrique dont les institutions de contrle et d'valuation servent de rfrentiel International en la matire, la France cra en 1982 une commission administrative nationale d'valuation des actions des banques nationalises non-inscrites la cote officielle, mettra en place d'un conseil national d'valuation des tablissements publics a caractre scientifique, culturel et professionnel en 1986, cra (20) en 1988 le comit d'valuation charg d'apprcier les effets de la mise en uvre du revenu minimum d'insertion, puis verra l'apparition en 1989 du comit d'valuation du comit scientifique et technique et le comit national d'valuation des universits et en 1990 sera cre le comit d'valuation de la formation professionnelle.

Mais, le rapport Vivert fut le plus important par sa mthode et son impact, c'est d'ailleurs ce mme rapport qui dfinit l'valuation comme tant : le fait d'identifier et mesurer les effets propres d'une politique publique ainsi que former un jugement sur leur valeur concernant le domaine de l'valuation des organes gouvernementaux et l'administration publique. Le rapport dfini quatre principes d'valuation de base :

1.Le pluralisme dans la demande et l'offre d'valuation 2.L'indpendance des instances d'valuation, vis--vis des organismes, objet de l'valuation. 3.Les exigences de professionnalisme et de rigueur scientifique de la part de ceux qui sont chargs de l'valuation. 4.La transparence des valuations par la publicit des projets et rsultats, ainsi que leur clart.

Deux instances d'valuations sont dsignes, la premire est gouvernementale (le comit inter-ministriel de l'valuation), le deuxime est un pole public indpendant (le conseil National d'valuation).

Cette mme notion d'valuation a t dfinie par le rapport comme : "une affectation institutionnalise des cots (de toutes sortes) un processus ou un ensemble de processus financs par le budget en apprciant la cohrence de ces processus et leur congruence avec les

choix politiques, cette (affectation) devant permettre la correction ou la transformation des activits publiques"

Et propos d'valuation, la cour des comptes franaise, mme si elle ne le considre pas comme un double emploi, se considre toutefois la mieux place pour en assurer ces missions.

Dans le mme ordre d'ides, le comit National d'valuation des universits charg de l'valuation des universits et d'valuer la politique de l'enseignement suprieur, cre par la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement suprieur, avait t charg de trois tches principales :

1.L'valuation des tablissements caractre scientifique, culturel et professionnel ainsi que d'autres tablissements d'enseignement suprieur. 2.L'valuation thmatique de disciplines ou de grandes fonctions relevant de l'enseignement suprieur, la situation de la recherche universitaire en gnral, la prparation aux carrires de l'enseignement et la qualit de vie des tudes sur le compas. 3.L'tablissement d'un rapport annuel et d'un bilan de synthse sur l'tat de l'enseignement suprieur adress au prsident de la rpublique.

2) Quels domaines d'valuation des politiques publiques ?

Les entreprises publiques et prives sont uniformment confrontes une dure ralit : la dprotection conomique de leurs activits. Le nouveau but affich ds lors par les entreprises publiques est l'optimisation des moyens mis leur disposition pour tre efficaces dans l'accomplissement de leur missions de services publiques. Ces dernires annes ont vu introduire dans les entreprises publiques plusieurs mthodes modernes de management, certes pas dans les mmes conditions que les entreprises prives, mais sous le feu de certaines adaptations pratiques.

Les entreprises publiques ont fait l'objet de nombreuses tudes, valuations et rapports en tous genres. Le but affich par ces derniers est d'tablir un diagnostic, le plus prcis que possible, des zones de faiblesses dans la gestion des organismes publics et des recommandations ont t proposes chaque fois avec plus au moins du succs.

Mais, quels sont les principales tares du management des entreprises publiques ? Aucune liste prcise ne peut tre avance, mais plusieurs axes ont t identifis traditionnellement, il s'agit des domaines de gestion financiers, de gestion des projets et de l'emploi conomique des ressources. Toutefois, n'importe quel plan d'investigation commence par tablir une srie de questions pertinentes de pr-diagnostic posant un certain nombre de questions pertinentes, savoir : - Quelles sont les missions du management des entreprises publiques ? - Quelles sont ses caractristiques particulires sur le plan financier ? - Quel type de contrle y est appliqu ? - Sa vocation est-elle axe sur le service public ou comporte des considrations commerciales? - Se trouvent-elles en situation de monopole ou sont-elles confrontes une forte concurrence ? - Enfin, ont-elles un financement exclusivement Etatique, ou disposent-elles de sources de financement propres ?

Les enjeux de l'valuation des performances des entreprises publiques, seront accs autour des ples de rduction des cots d'exploitation, des prix de revient et de la matrise des risques. Pour ce qui est de la lutte contre la fraude ou les malversations qui sont des cas isols et exceptionnels les contrles de pure rgularit ne sont pas suffisants, des analyses d'efficacit restent cet effet ncessaires.

L'valuation des performances dans la comptabilit publique prsente la caractristique principale d'tre diffrente de celle des entreprises prives. A cet effet, la caractristique la plus critique de la notion de comptabilit publique est qu'elle ne permet pas d'effectuer des analyses analytiques des donnes et par-l, une meilleure adquation des ressources/moyens/outils. Trois indicateurs de performance sont retenus pour valuer la performance financire : 1- La productivit : C'est la mesure de la transformation des ressources en production (produits et services). Mais, une valuation qui repose sur des analyses rigoureuses -pseudomathmatiques- ne peut tre mene efficacement dans un pays dvelopp au mme titre que dans un autre en voie de dveloppement (pour valuer la rentabilit du transport urbain ou la gestion de l'eau et l'lectricit dans plusieurs pays sous-dvelopps, les analystes se basent, non pas des donnes statistiques apparentes, mais prennent en considration les fraudes des (free-riders) ou des branchements clandestins). Ceci a induit une accumulation des dettes

impayes des entreprises publiques, alors que ces dernires ne peuvent arrter leurs services (le cas du Rwanda). On peut aussi citer le cas du dveloppement disproportionn de certaines activits ou rgions suite une erreur d'estimation a-priori de la ralit du potentiel rel du pays. A titre d'exemple, au Zare, les quipements lectriques sont toujours utiliss moins de 30 % ; les pouvoirs ayant mal anticips la demande mondiale pour le cuivre et par-l, ont surdimensionns les investissements hydrolectriques. Au cours des annes 70, l'aspiration des pouvoirs publics d'acclrer l'industrialisation de la province de Shaba a suscit la construction du second site d'Inga. Dans un contexte qui est alors favorable aux exportateurs de cuivre, l'objectif tait d'approvisionner cette province minire en lectricit bon march. Une fois les infrastructures ralises, la baisse des cours mondiaux a contraint le gouvernement revoir ses ambitions d'industrialisation "marche force". La croissance conomique s'assoupit cependant que les deux barrages d'Inga sont en place, faisant du Zare une "monstruosit nergtique" l'chelle du continent africain. 2-La rentabilit : La mesure de la rentabilit est une notion qui repose sur des considrations purement financires, elle correspond un apport en produits financiers, suprieurs aux charges d'exploitation supportes (le profit dgag est considr comme proportionnel l'efficacit globale). Dans la pratique, les entreprises publiques se trouvent tirailles entre les exigences du service public : assurer au maximum leur rle de service public par rapport aux usagers et le devoir de dgager des bnfices (devenu ncessaire puisque l'Etat se dsengage du soutien des dficits chroniques des entreprises publiques). La recherche de la rentabilit est alors envisage du point de vue de la rentabilit du capital productif. Le raisonnement sur les rapports des rsultats obtenus se fait sur la base de la valeur ajoute obtenue ou par rapport au chiffre d'affaire de l'entreprise publique. L'apprciation demeure toutefois difficile en l'absence de rfrentiels de comparaison, car la diffrence du niveau de vie, du taux d'inflation et des contraintes politiques ne permet pas de mesurer efficacement la rentabilit propre chaque entreprise. 3- Le cot salarial par unit produite : Si dans une entreprise prive, le cot salarial moyen n'est tributaire de l'amlioration de la productivit, et que seule une augmentation de cette dernire peut amener une hausse de la moyenne salariale, des cas particuliers peuvent se prsenter et fausser l'valuation d'une telle notion, ainsi : en cas de baisse de la demande, les capacits de production sont sous-utilises, et cela amne une baisse du ratio salaire/cot par unit produite.

La mesure des performances conomiques, conduites par le biais d'indicateurs prcis de pertinence des dcisions de gestions devront se retrouver logiquement dans le cadre des dmarches d'audit, qui constituent le cadre idal de l'accomplissement de ces missions d'valuations sur le secteur public en mal de changements.