OLIVEIRA, Dalila Andrade. A gesto democrtica da educao no contexto da reforma do estado. IN: FERREIRA, Naura Syria Carapeto (Org.

) Gesto da educao: impasses, perspectivas e compromissos. So Paulo: Cortez, 2006. p. 91-112

A GESTO DEMOCRTICA DA EDUCAO NO CONTEXTO DA REFORMA DO ESTADO Dalila Andrade Oliveira O presente ensaio procura abordar algumas questes trazidas pela implantao da gesto democrtica da educao no atual contexto de reforma do Estado. Parte da constatao de que o estudo da problemtica da gesto democrtica da educao bsica no deve ser tratado de forma isolada das questes atinentes administrao da educao superior. Com tal preocupao, este texto procura identificar elementos de semelhana nas orientaes presentes na gesto da educao bsica e superior, tentando compreend-Ias no mbito da formulao de polticas pblicas, dentro do quadro de reformas empreendidas pelo atual governo. A questo da democratizao da educao pblica, embora no seja nova, encontra-se ainda muito distante de ser equacionada. Apesar de estar colocada como uma demanda crescente na constituio da esfera pblica nacional desde os primrdios do sculo XX1, s no perodo ps-Segunda Guerra Mundial que sua defesa assumir um carter mais ofensivo. Contudo, no Brasil, sero os anos 70 que inauguraro as grandes conquistas em torno da temtica. Uma primeira observao que o estudo da questo requer a sua separao quase injustificvel, pelo menos do ponto de vista da defesa dos direitos civis e democrticos entre educao bsica e superior. A luta pela universalizao da educao bsica sempre esteve apartada da defesa da democratizao do ensino superior pblico. Tal ciso parece mais obedecer a uma tradio, pois o que se observa na histria da educao brasileira o desenvolvimento das duas modalidades de ensino como dois sistemas distintos. Segundo Savianni (1999) existe muita impreciso no emprego do termo sistema de ensino. Para o autor, s possvel falar em um nico sistema educacional, visto que "o sistema resulta da atividade sistematizada; e a ao sistematizada aquela que busca intencionalmente realizar determinadas finalidades" (p. 120). Sendo assim, sistema de ensino significa, segundo o autor, uma ordenao articulada dos vrios elementos necessrios consecuo dos objetivos educacionais preconizados para a populao qual se destina. Por tais razes que adverte:
Da que, a rigor, s se pode falar em sistema, em sentido prprio, na esfera pblica. Por isso as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema pblico de ensino, subordinando-se, em conseqncia, s normas comuns que lhe so prprias. Assim, s por analogia que se pode falar em sistema "particular de ensino". O abuso da analogia resulta responsvel por boa parte das confuses e imprecises que cercam a noo de sistema, dando origem a expresses como sistema pblico ou particular de ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primrio, profissional, etc. (Saviani, 1999: 121)

A partir desse entendimento fica evidente a inadequao do uso dos termos sistema de educao superior e sistema de educao bsica para referir-se organizao

Professora do Departamento de Administrao Escolar da Faculdade de Educao/UFMG. e-mail: dalila@dedalus.lcc.ufmg.br. 1 Cf. Cury (2000).

dos diferentes graus de ensino. Embora largamente utilizada nos meios acadmicos e polticos, a distino entre as duas modalidades no contribui na compreenso global da educao pblica e corrobora para uma segmentao que s dificulta o debate em torno da democratizao do acesso ao ensino. A educao bsica, termo recentemente ampliado na Carta Constitucional de 1988, quando passou a englobar a educao infantil, o ensino fundamental e mdio, sempre foi tratada como um sistema parte daquele que controla e organiza as Instituies de Ensino Superior (IES). A maior evidncia da referida distino parece repousar nas duas leis que reformaram, durante o perodo militar, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) n 4.024 de 1961. Em 1968, atravs da Lei n 5.540, o regime militar reformou a universidade brasileira e em 1971, com a Lei n 5.6 92, procedeu as reformas no ensino de 1 e 2 graus. Durante mais de duas dcadas a educa o brasileira conviveu com uma normatizao jurdica prpria para cada uma de suas modalidades. A prpria noo de educao bsica e superior d a idia de que ambas compem partes de uma mesma unidade, j que a primeira bsica porque constitui a base necessria para se chegar ao topo, ou seja, constitui-se em infra-estrutura para a segunda que seria superior e, por isso mesmo, superestrutura. O fato de que o atual Conselho Nacional de Educao se organiza em duas cmaras, de educao bsica e educao superior, pode ser um elemento a mais a contribuir para uma falsa e indesejvel separao entre as duas modalidades de ensino. A democratizao da educao no mbito da atual reforma do Estado A mencionada separao entre as duas modalidades de ensino acabou por refletirse nos movimentos sociais, fazendo com que tambm nos seus espaos a mesma distino fosse mantida. A luta pela democratizao da educao bsica sempre mobilizou as camadas mais populares e revestiu-se de um aspecto de indissociabilidade entre educao e trabalho, ou escola e emprego. Tal luta misturou-se muitas vezes com a defesa da sobrevivncia e da obteno de padres mnimos de satisfao das necessidades vitais2. J a defesa da democratizao da educao superior sempre arrebanhou seus guardies nas fileiras das camadas mdias e intelectuais3. A luta pela educao bsica trouxe desde sua origem a concepo de democratizao como acesso universal, como um imperativo, o que resultou na priorizao no mbito das polticas pblicas, pelo menos por determinado tempo, dos aspectos quantitativos em detrimento dos qualitativos. Considerando que so as polticas pblicas que atribuem materialidade e visibilidade ao Estado e, por isso, podem ser definidas como o "Estado em ao"4, para melhor entendimento do contexto de reformas que a educao passa a presenciar a partir dos anos 90, torna-se indispensvel procurar identificar as diretrizes que o Estado imprime nas polticas educacionais desde ento e em que medida estas so convergentes com as orientaes presentes nas tentativas de reforma do Estado em outros mbitos. Na concepo liberal clssica a educao, a sade, a previdncia entre outros, so considerados servios essenciais que cabe ao Estado garantir a todos os seus cidados. Por essa razo a educao figura como poltica pblica j que
no se pode esquecer que a escola e principalmente a sala de aula so espaos em que se concretizam as definies sobre a poltica e o planejamento que as sociedades estabelecem para si prprias, como projeto ou modelo educativo que se tenta pr em ao. (Azevedo, 1997:59)

Ocorre que a eficincia de um Estado pode ser medida e questionada a partir da sua performance em relao s polticas pblicas. Diniz (1998), ao discutir a crise de governabilidade dos Estados frente s reformas que se impuseram para os mesmos nas ltimas
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Sobre a educao bsica como necessidade vital na sociedade moderna, ver Carnoy (1992). Cf. Durham (1998). 4 Cf. Azevedo (1997).

duas dcadas, demonstra as dificuldades que encontram para legitimar suas polticas. A autora resgata a definio de Samuel Huntington de que existiriam condies timas de governabilidade quando se observasse um equilbrio entre as demandas sobre o governo e sua capacidade de administr-Ias e atend-Ias, sendo o seu contrrio, ou seja, as dificuldades do Estado em responder s demandas sociais, demonstrao de desequilbrio e, portanto, sintoma de ingovernabilidade. Mas Diniz (1997) procura demonstrar que, diante do que Huntington define como ingovernabilidade, ou crise de governabilidade, assiste-se ao recurso burocracia, eficcia tcnica na conduo daspolticas pblicas, como tentativa por parte dos estados de tentarem resgatar sua legitimidade. Assim que interpreta o processo poltico recente vivido no Brasil, a partir da Nova Repblica:
as principais decises associadas execuo das reformas liberalizantes foram confinadas aos crculos tcnicos no interior da burocracia, reiterando a tendncia histrica ao alijamento do Legislativo. A busca de maior eficcia e rapidez na administrao da crise foi recorrentemente interpretada mediante o recurso ao estilo tecnocrtico de gesto e ao enclausuramento burocrtico das decises, reforando a centralizao regulatria do Estado e acentuando o divrcio entre o Executivo e o sistema de representao. (Diniz, 1998:23)

A mesma orientao pode ser percebida nas aes do atual governo no tocante conduo das polticas pblicas para a educao nos anos 90. Diante de grandes presses populares pela democratizao, sobretudo da educao bsica, implicando a exigncia de seu acesso, mas tambm na qualidade de seus servios fator indispensvel permanncia dos alunos na escola e concluso de sua escolaridade , o Estado procura atender de forma ambivalente a essa demanda. Por um lado; dispe de medidas que procuram dar respostas imediatas s manifestaes sociais mais patentes e, por outro, tenta compatibilizar o atendimento das demandas com uma poltica de conteno dos gastos pblicos sem, contudo, abrir mo da direo do processo de mudanas. Alguns estudos vm demonstrando que as reformas de Estado ocorridas nos anos 90 nos pases latino-americanos trazem uma orientao mais ou menos convergente com o modelo britnico de reforma implantado no perodo thatcheriano. Em tais reformas percebese como trao comum a preocupao em reduzir os gastos pblicos destinados proteo social, principalmente dos pobres, e a priorizao da assistncia social aos mais pobres, sobretudo a partir de fundos pblicos criados para este fim, com existncia provisria5. A tentativa por parte do Estado de capitanear o processo de mudanas na educao, que ocorre na dcada de 90, ser fundada no discurso da tcnica e na agilidade administrativa. Para tanto, as reformas implementadas na educao no perodo mencionado sero implantadas de forma gradativa, difusa e segmentada, porm com rapidez surpreendente e com mesma orientao. A lgica assumida pelas reformas estruturais que a educao pblica vai viver no Brasil em todos os mbitos (administrativo, financeiro, pedaggico) e nveis (bsica e superior) tem um mesmo vetor. Os conceitos de produtividade, eficcia, excelncia e eficincia sero importados das teorias administrativas para as teorias pedaggicas6. Na educao, especialmente na Administrao Escolar, verifica-se a transposio de teorias e modelos de organizao e administrao empresariais e burocrticos para a escola como uma atitude freqente. Em alguns momentos tais transferncias tiveram por objetivo eliminar a luta poltica no interior das escolas, insistindo no carter neutro da tcnica e na necessria assepsia poltica da educao. Embora o debate crtico em torno dessas questes tenha sido demasiado exaustivo em dcadas passadas, no foi capaz de evitar que as tendncias mais recentes em administrao educacional, e mesmo as direes
Cf. Draibe (1997), Diniz (1997), Salama (1997) e Abrucio (1999), entre outros. Tal tendncia no nova nem para a administrao da educao bsica nem para a educao superior, visto que a reforma universitria de 1968 (Lei n 5540/68 ) traz para a organizao universitria a racionalidade taylorista. Cf. Cunha (1999).
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tomadas pelas polticas pblicas para a gesto da educao, resgatassem as teorias administrativas como teorias polticas7. O raciocnio eficientista incorporado s reformas educacionais dos anos 90, no que se refere educao bsica, tem suas origens na crise de legitimidade que o Estado e, conseqentemente, o setor educacional enfrentam, a partir de meados da dcada de 80, quando no conseguem responder nem quantitativa nem qualitativamente s presses sociais em torno da educao pblica. A crise detectada inicialmente por uma descompensao existente entre o nmero de vagas nos estabelecimentos pblicos de ensino e a populao que demandava escola. A questo de abertura de novas vagas no era mais soluo para o problema da universalizao da educao bsica. O problema localizava-se na alocao das vagas, ou seja, na distribuio espacial e temporal das mesmas. A distribuio espacial refere-se m alocao geogrfica das vagas. A construo concentrada de escolas em certas regies onde o clientelismo poltico favoreceu tal iniciativa, ou mesmo nos grandes centros urbanos, fez com que 75% da ausncia de vagas se concentrasse numa mesma regio, no caso o Nordeste rural8. O que pode ser caracterizado como distribuio temporal refere-se ao fenmeno que ficou conhecido como "fracasso escolar": a persistncia de altas taxas de evaso e repetncia. As vagas praticamente correspondiam demanda da populao em idade regular, porm as altas taxas de repetncia e evaso nas sries iniciais no permitiam o ingresso de novos alunos. Por tais razes, a absoro de maior contingente pela escola pblica passa a ser um problema de ordem temporal, ou seja, por uma questo de tempo alguns alunos que no conseguem provar seu rendimento dentro dos critrios estabelecidos pelos sistemas de avaliao impedem que novatos se insiram na escola. Isto porque, na organizao escolar, fundada no modelo seriado, a avaliao de rendimento se d a partir da conjugao de domnios de contedos em intervalos de tempo, ambos, em geral, predeterminados pelos avaliadores. A partir de estudos como o de Ribeiro (1991), que demonstravam ser o problema do fracasso escolar muito mais de repetncia que evaso, as tradicionais formas de avaliao comeam a ser apontadas como responsveis pela crise educacional. A evaso passa a ser compreendida como resultado de sucessivas repetncias que acabavam por desestimular os alunos a prosseguirem na sua trajetria escolar. Mas at que a repetncia leve os alunos a evadirem, eles continuam a ocupar as sries iniciais do ensino fundamental na escola regular, fazendo com que haja um desequilbrio no fluxo escolar, elevando os nveis de defasagem idade/srie. A defasagem idade/ srie passou a ser estabelecida como importante critrio de mensurao de desempenho escolar, constituindo-se em medida estatstica largamente utilizada pelo Estado como indicador na avaliao das polticas pblicas para a educao bsica. Assim, sendo a escolaridade pensada em relao idade dita regular, as constantes reprovaes levam defasagem idade/srie, que pode ser sentida em todas as redes de ensino, seja pblica ou particular9. Porm, vale ressaltar que a possibilidade de controle do rendimento dos alunos pela sua progresso nas sries, obedecendo a uma idadepadro, medida que s passvel de significado a partir da lgica temporal, imprimida pelo modelo seriado na organizao escolar e na delimitao do direito educao, dentro de faixas etrias determinadas. importante no esquecer que tal argumento ganha maior consistncia se pensado luz da legislao vigente, at final da dcada de 80, onde o direito educao pblica e gratuita estava condicionado idade. O direito educao pblica e gratuita foi
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Sobre as teorias administrativas como teorias polticas, ver Bruno (1993). Cf. Ribeiro (1991). 9 Cf. Minas Gerais. Secretaria de Estado de Educao. Relatrio de Indicadores Globais (1994).

paulatinamente ampliado entre os anos 70 e 80. At a Lei n 5692/71 o direito educao pblica e gratuita, e conseqentemente a obrigao do Estado em ofert-Ia, restringia-se a quatro anos de escolaridade. a partir da dcada de 70 que o direito educao ser ampliado para oito anos de escolaridade, entretanto, com o limite de idade, ou seja, a obrigao do Estado era com os indivduos entre 7 e 14 anos. O que passou a ocorrer com a educao pblica no Brasil foi que os indivduos que conseguiam ter acesso a ela, na sua grande maioria, no obtinham o certificado de concluso do ensino primrio na idade prevista. Para os gestores da educao pblica, contudo, a questo se apresentar como um problema econmico, de ordem administrativa. Em um contexto favorvel reforma dos servios pblicos e ao enxugamento da mquina burocrtica, os argumentos em favor da racionalizao administrativa levaro ao estudo de solues para o problema, em que a conteno de gastos e a otimizao dos recursos passam a ser o principal alvo. A questo comea a aparecer, portanto, para tais gestores, como um problema de ineficincia das redes pblicas, que no conseguem cumprir seus objetivos com os recursos de que dispem. A situao ser assim percebida como um problema administrativo ou mesmo de ordem econmica, devendo o Estado, para tanto, investir na racionalizao administrativa do setor educacional para solucion-Io. A crise educacional acima esboada comea a ser diagnosticada no final dos anos 80, mas a partir dos anos 90 que passar a compor a agenda de reformas governamental, figurando como uma prioridade. O contexto da reforma do Estado ser favorvel adoo da racionalidade administrativa como paradigma para as mudanas na gesto da educao pblica. O texto da Emenda Constitucional n 19 de junho de 1998 reflete com muita clareza a lgica racional impressa na reforma do Estado em curso. A possibilidade de criao das Organizaes Sociais e dos Contratos de Gesto vai interferir nos rumos que tomar o debate em torno da Autonomia Universitria, o que converge com as orientaes mais recentes para a gesto da educao bsica. Sendo que, na gesto da educao bsica, as reformas realizadas em mbito estadual e at municipal, em alguns casos, anteciparam as diretrizes assumidas posteriormente pelo MEC10. Embora a descentralizao, como orientao para o planejamento, no seja uma novidade dos anos 90, pois j estava prevista na reforma do Estado da dcada de 60, no Decreto n 200 de 1967, ganhar um novo vigor nas r eformas atuais. Segundo Bresser Pereira (1999), a reforma de 1967 colocou toda sua nfase na descentralizao, mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. Assim, instituiu como princpios da racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle de resultados. Para o mesmo autor, a Constituio Federal de 1988 representa um retrocesso burocrtico, o que resultou em uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida. O ex-ministro considera que os constituintes no conseguiram perceber
que era preciso dotar o Estado de novas formas de interveno mais leves, em que a competio tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administrao no apenas profissional, mas tambm eficiente e orientada para o atendimento das demandas do cidado. (Bresser Pereira, 1999:249)

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A reforma da educao realizada em Minas Gerais nos anos de 1991 e 1998 tinha como uma de suas prioridades a descentralizao administrativa, financeira e pedaggica. Cf. Duarte & Oliveira (2000). Ao mesmo tempo que em outros estados brasileiros se assistiam a reformas educacionais na mesma direo. Cf. Costa (1997). Alguns estudos apontam tais processos de descentralizao da educao como portadores de uma lgica privatista e desregulamentadora, cf. Rosar (1995).

Para o referido autor, a sada para a recuperao da legitimidade burocrtica foi encontrada na administrao pblica gerencial, definida como aquela que est inspirada nos avanos realizados pela administrao de empresas, caracterizada por:
a) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se recursos e atribuies para os nveis polticos regionais; b) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade aos administradores pblicos, transformados em gerentes cada vez mais autnomos; c) organizaes com poucos nveis hierrquicos, ao invs de piramidais; d) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; e) controle a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e f) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida. (Idem, 1999:242-243)

As reformas pelas quais a universidade pblica vem passando nos ltimos anos, particularmente aps a Constituio Federal de 1988, esto sempre dirigidas possibilidade ou no de aplicabilidade do seu artigo 207, que dispe sobre a autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial. A tentativa do MEC de reduzir a regulamentao do referido artigo, na realizao de contratao entre as universidades pblicas e o Estado, demonstra a convergncia entre medidas adotadas nas reformas educacionais e as orientaes buscadas pela reforma do Estado. A proposta de lei sobre autonomia universitria, apresentada pelo MEC, no primeiro semestre de 1999, explicitou as intenes do governo de modificar o papel das universidades federais, estimulando a maior abertura e adequao das mesmas s demandas do mercado. Tal proposta limitou-se a definies de cunho administrativo e financeiro, apresentando, assim, uma leitura ambgua do mencionado artigo 207 da Constituio Federal, ao reconhecer que em relao autonomia didtico-cientfica o mesmo era autoaplicvel, o que no ocorria para suas outras dimenses. De acordo com Abrucio (1999), o estabelecimento de relaes contratuais por parte do Estado baseia-se em trs pressupostos. O primeiro de que, numa situao de falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. E, finalmente, o terceiro refere-se maior possibilidade que os consumidores (supostamente) tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco contratual. A democratizao do ensino pblico: da educao bsica superior Conforme j comentado, os anos 90 iro refletir um contexto em que a luta pela democratizao do ensino assume, no mbito da educao bsica, o carter da qualidade, da busca da permanncia e da concluso da escolaridade como um direito social. Ao mesmo tempo o Estado procurar imprimir maior racionalidade gesto da educao pblica, buscando cumprir seus objetivos, equacionar seus problemas e otimizar seus recursos, adotando em muitos casos o planejamento por objetivos e metas. So por tais razes que a luta pela universalizao do ensino levou defesa da gesto democrtica da educao pblica. Por considerar a crise educacional como uma questo de natureza administrativa, o Estado ir atribuir relativa centralidade gesto da escola na formulao de polticas pblicas para a educao bsica, sobretudo a partir dos anos 90. Na mesma esteira o movimento social, por considerar o carter excIudente da escola resultante da freqente repetncia, a expresso do autoritarismo da estrutura escolar, passou a reivindicar maior democracia na gesto da educao. A luta pela democratizao da educao bsica, ento, assume o aspecto de ampla defesa do direito escolarizao para todos, universalizao do ensino e defesa de maior participao da comunidade na gesto da escola. J a defesa da autonomia didticocientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial dominou o terreno da educao superior. As duas reivindicaes acabaram sendo, de alguma maneira, contempladas na Constituio Federal de 1988.

A ampliao do conceito de educao bsica que se verifica na atual Carta Magna a legitimao da ampliao do direito educao. O entendimento do Constituinte de que a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio constituem a educao bsica preconiza que esta o mnimo a que todos os cidados deveriam ter acesso. O termo educao bsica comumente empregado para definir o mnimo a que os indivduos tm direito ou acesso. Sobre esse conceito no existe um consenso nem mesmo entre os organismos internacionais pertencentes ONU11. Contudo, no Brasil, a partir de 1988, a abrangncia do termo passou a significar muito mais do que as recomendaes e resolues firmadas em acordos internacionais12. A est uma diferena crucial na luta pela democratizao da educao bsica e superior. Se a educao bsica assumida como o mnimo e que todos tm direito, a educao superior concebida como privilgio, uma distino. O prprio discurso em defesa da escola pblica, muitas vezes, assume a argumentao de que os recursos investidos na educao superior deveriam ser revertidos para a base do sistema educacional. A educao bsica pblica sempre foi denunciada por sua qualidade sofrvel, enquanto a educao superior pblica reconhecida pela sua qualidade, s vezes, alardeada como excelncia. Durante muitos anos acreditou-se que, para se cursar uma universidade de qualidade, era preciso ingressar em uma instituio pblica e, para tanto, seria necessrio se preparar em escolas privadas, nicas capazes de oferecer uma educao bsica com qualidade compatvel. O que seria explicado pelo fato de que quem cursava escola bsica particular tinha seu acesso garantido na universidade pblica, j aqueles que s tinham condies de realizar seus estudos na rede pblica estavam condenados ao ensino superior privado, com sua extensa estratificao. Tal crena comeou a ser abalada a partir de estudos e pesquisas, muitos realizados no mbito das prprias universidades, que vieram demonstrar que os alunos de escola bsica pblica tambm tm acesso s universidades pblicas, podendo existir uma estratificao por cursos13. sabido que os cursos de cincias sociais e humanas tm a maioria de seus alunos vinda da escola bsica pblica, o que pode ser explicado pelos nveis menos pretensiosos de pontuao exigidos por ocasio do vestibular, ou pelo fato de que se realizam muitas vezes em um nico turno, permitindo aos seus alunos permanecerem no mercado de trabalho enquanto estudam. J os cursos considerados de maior prestgio e realizados em tempo integral tm seus alunos, majoritariamente, originados de escolas particulares. Assim, a defesa pelo acesso nas duas modalidades de ensino se manifesta de maneira distinta. Na educao bsica, a luta sempre foi pela incorporao de todos, o que provavelmente ajudou a constituir a enorme malha pblica de educao que temos no Brasil. O setor pblico atende 85,8% da matrcula em todos os nveis de ensino, o que corresponde a 46,5 milhes de estudantes em todo o territrio nacional14. Apesar da grande concentrao da matrcula na educao bsica situar-se no setor pblico, a realidade do ensino superior est longe de ser esta. O Brasil, alm de apresentar uma taxa bruta de matrcula no ensino superior (calculada em relao faixa etria de 20 a 24 anos) extremamente baixa, ainda conta com o fato de que do total das matrculas, 60,7% esto na rede particular15. Embora os dados mais recentes confirmem um crescimento positivo das matrculas nos trs nveis de educao bsica, o que pode ser um indicativo da democratizao do acesso ao ensino pblico, a mesma realidade no se confirma para o ensino superior16.
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Cf. Oliveira (2000), cap. 2. Cf. Declarao Mundial... (1990). 13 Cf. estudo realizado por Peixoto, Braga & Bogutchi (2000). 14 Cf. EFA-9 Relatrio brasileiro destaca avanos da educao. www.inep.gov.br (janeiro de 2000). 15 Cf. Durham (2000) a partir de dados retirados do MEC/lNEP/SEEC. 16 Cf. www.inep.gov.br. E "95% das crianas do pas esto na escola". Folha de S. Paulo, 29.4.2000, p. 3-3.

A democratizao da educao: gesto e avaliao A partir da observao das polticas de autonomia, financiamento e avaliao, a que vem sendo submetida a universidade pblica brasileira hoje, sobretudo as Instituies Federais de Ensino Superior (lFES), percebe-se uma estreita ligao entre esses temas como eixo da poltica educacional para todo o sistema. Durham (1998) constata que no debate atual sobre ensino superior os temas mais amplos so: autonomia, democratizao e avaliao. A crise de financiamento sempre foi utilizada como o principal argumento inibidor da universalizao do acesso educao pblica bsica e superior. Na atualidade, tal argumento vem acompanhado da necessidade de instituir formas mais flexveis de gesto, que contemplem a possibilidade de captao de recursos e o maior envolvimento da sociedade nos mecanismos decisrios. Por isso, as polticas mais recentes tm atribudo maior nfase ao planejamento descentralizado e aos processos de avaliao, como critrios de financiamento e custeio. Na educao bsica tal tendncia apresenta-se predominante a partir das reformas educacionais dos anos 90, que elegem a escola como ncleo da gesto17. Tambm nesse caso, as reivindicaes por maior autonomia para as escolas tm sido respondidas pelo Estado com a possibilidade da descentralizao administrativa e financeira. A autonomia pedaggica, compreendida como a liberdade de cada escola construir o seu projeto pedaggico, tem carter limitado j que, em muitos casos, tais projetos so elaborados de acordo com critrios de produtividade definidos previamente pelos rgos centrais e garantidos pelos processos de avaliao. Uma outra caracterstica peculiar metodologia de projetos, bastante usual nos procedimentos administrativos atuais, o estabelecimento dos objetivos, metas e prazos a serem alcanados e cumpridos, j no momento de elaborao dos projetos, pelo prprio coletivo interessado. Tal recurso tem levado responsabilizao dos prprios envolvidos pelos resultados das polticas aplicadas, detectados os resultados na avaliao de desempenho realizada pelos mesmos. O risco colocado pela adoo acrtica dessas metodologias est justamente na possibilidade de legitimar polticas discriminatrias, atravs da aceitao de critrios de produtividade e eficincia determinados de fora. importante observar o uso que se faz de alguns conceitos que so empregados nos processos de reforma, tanto administrativa quanto educacional, apresentando em alguns casos um grande descompasso entre o significado original e o que passam a assumir no contexto em que se inserem. Termos como qualidade, eqidade, eficincia, produtividade, efetividade e descentralizao, entre outros, so empregados de forma indiscriminada nas atuais polticas pblicas para a educao, chegando muitos deles a perder o seu real significado. Alm disso, o uso desses conceitos revela contradies impressas nas orientaes gerais das reformas em curso. Embora no seja pretenso deste trabalho apresentar uma anlise mais consistente a esse respeito, no possvel deixar de mencionar pelo menos uma evidncia de tal mecanismo. Um exemplo que parece bastante elucidativo o que ocorre com o conceito de eqidade tomado como o princpio orientador das reformas educacionais dos anos 90. O uso que se tem feito desse conceito incompatvel com a lgica de reduo dos gastos pblicos e a prioridade conferida aos segmentos menos favorecidos socialmente pela reforma do Estado. Ao priorizarem os muito pobres, diante da aparente impossibilidade de generalizar o acesso a servios sociais em patamares mais elevados, essas reformas correm o risco de precarizarem ainda mais as condies de oferta dos servios mnimos a que os pobres tinham acesso18. Assim, opera-se uma inverso no conceito de eqidade

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ver Oliveira (1997). Refiro-me s reformas de Estado ocorridas nos pases da Amrica Latina. A respeito, ver Salama (1997), Draibe (1997) e Abrucio (1999).

social, que passa a significar apenas a possibilidade de distribuir o mnimo para os que nada tm, o que tambm incompatvel com a defesa da propalada qualidade. A evidncia da forte influncia que a reforma do Estado, sobretudo a reforma administrativa, vem exercendo sobre o setor educacional comea a ser demonstrada na literatura recente sobre o tema19. Trindade (1999), citando Durham, vai enfatizar a tendncia apontada pela autora nas polticas educacionais do momento, que tm como cerne de suas propostas para o setor pblico a alterao da relao entre as instituies de ensino superior e o Estado. Tal tendncia se evidenciaria na substituio do sistema altamente burocrtico e centralizado, baseado no financiamento incremental para um outro calcado na conteno de gastos pblicos, na descentralizao administrativa e na introduo de processos de avaliao. A poltica de Gratificao por Estmulo Docncia (GED), implementada pelo MEC em 1998, aps movimento grevista dos professores universitrios, refora exatamente a tendncia, cada vez mais assumida pelo Estado, de vincular financiamento e avaliao. Embora esta no seja uma novidade, os mtodos de legitimao dessas prticas parecem inovadores. O modelo outorgado de universidade, como demonstra Fvero (1980), que tem origem no Brasil durante o Estado Novo getulista, funda-se na tentativa por parte do governo de centralizar progressivamente todo o ensino superior, transformando a poltica educacional em instrumento de manipulao. Porm, a vinculao explcita da produtividade acadmica com o financiamento parece algo que veio sendo construdo paulatinamente, ganhando maiores contornos nas ltimas duas dcadas. Tais polticas vm provocando a intensificao do trabalho docente, modificando em essncia sua natureza. Ao mesmo tempo que exigido dos professores mais presena em sala de aula e produo acadmica, de carter cientfico, reforam-se as incumbncias administrativas, em face da reduo de pessoal. Percebe-se a tentativa de abordagem do trabalho acadmico como composto por atividades mensurveis em termos quantitativos, com pouco tempo destinado reflexo e ao estudo e constantemente posto prova acerca de sua operacionalidade. Expem-se assim, os professores, a uma realidade em que todos devem competir com seus pares, dificultando a integrao coletiva e escasseando a possibilidade de prticas mais solidrias nas suas atividades de trabalho. Florestan Fernandes, no incio da dcada de 90, j procurava nos alertar para tal tendncia, que ali manifestava seus primeiros sinais. Argumentava que a universidade havia sofrido uma reduo de papis criativos, dentre os seus e na sua relao com a sociedade e o mundo. O scholar havia desaparecido dando lugar ao "especialista" ou, o que considerava pior, o "profissional". "A indstria cultural de massa e as instituies comercializadas de pesquisa tomaram as posies de ponta, vendendo o saber e liquidando com o sbio de corte humanista." (Fernandes, 1989:82) Para o autor, entre as razes que levaram a universidade a assumir novos papis estava a condio desprovida de recursos materiais a que foi obrigada, o que submeteu seus profissionais a baixos salrios e ao aviltamento dos padres de trabalho intelectual, por carncia de meios. Tudo isso levou a que os profissionais universitrios aderissem ao que o autor denominou "a simulao de uma avanada poltica de modernizao cultural e autnoma" (idem, 1989:85). Para Fernandes (1989), o agravamento da situao se d a partir da necessidade que os professores e pesquisadores universitrios apresentam de buscar recursos para o desenvolvimento de suas pesquisas em agncias de fomento externas universidade. Para o autor, tal processo compromete os objetivos maiores da universidade:
na prtica, atm-se a um reles capitulacionismo frente s universidades e s funes financiadoras estrangeiras. A dependncia econmica converte-se em satelizao cultural. Esmagada como instituio, ela por sua vez se deteriora, amargura os professores, os
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Cf. Sguissardi (1997), Trindade (1999), entre outros.

estudantes e os funcionrios, e sufoca as perspectivas do pensamento inventivo original. (Idem, 1989:84)

A eficcia, contudo, das mencionadas polticas, que atrelam financiamento e avaliao como principais instrumentos de gesto, s conseguida a partir da legitimidade conferida aos processos de avaliao utilizados pelo MEC junto sociedade em geral. A explorao da imagem do servidor pblico como um funcionrio que trabalha pouco, moroso e ineficiente, junto opinio pblica passou a ser uma constante nos discursos da reforma. Isso porque, como afirma Abrucio (1999: 176): "Ao sentimento antiburocrtico aliava-se a crena, presente em boa parte da opinio pblica, de que o setor privado possua o melhor modelo de gesto". A avaliao de desempenho passou a ser apresentada como instrumento indispensvel otimizao do trabalho dos servidores pblicos. Na educao a avaliao assume ainda outros aspectos, pois sempre esteve presente como um importante instrumento, quer de controle das polticas educacionais quer dos processos de aprendizagem. Por tais razes, no setor educacional, sabido que os processos de avaliao so desejveis e indispensveis ao desenvolvimento da educao. Porm, a literatura recente vem indicando a necessidade de rever os princpios e objetivos e ainda os usos que se tem feito dos ltimos programas de avaliao adotados pelos governos20. O Exame Nacional de Cursos, vulgarmente conhecido por Provo, o Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM) e as avaliaes realizadas pelo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) tm adotado como indicadores de qualidade e eficincia critrios orientados pela lgica da reforma do Estado. A legitimidade dos sistemas de avaliao buscada junto opinio pblica atravs de ampla divulgao pelo MEC nos meios de comunicao. As razes para a aparente aceitao, apresentada pelo senso comum, a esses processos, s vezes to distantes de sua realidade imediata, precisam ser melhor observadas. Nessa direo o raciocnio apresentado por Giddens (1991), quando discute a confiana nos sistemas abstratos, talvez nos aponte algumas pistas. O referido autor distingue dois tipos de compromissos: compromissos com rosto e compromissos sem rosto. Os primeiros referem-se aos compromissos firmados a partir de relaes verdadeiras, que so mantidas ou expressas por conexes sociais, estabelecidas em circunstncias de co-presena. J os segundos referem-se f em fichas simblicas ou sistemas peritos, o que o autor chama de sistemas abstratos. A confiana depositada pelos indivduos nos sistemas peritos ser responsvel pela natureza das instituies modernas e, dentre todas, ressaltaria aqui a universidade contempornea. Segundo Giddens (1991:87), "o carter contratual, orientado para o futuro, da modernidade amplamente estruturado pela confiana conferida aos sistemas abstratos que pela prpria natureza filtrada pela confiabilidade da percia estabelecida". Para o autor, isto envolve a fidedignidade atribuda pelos leigos aos sistemas peritos. a confiana no conhecimento e habilidades aos quais o indivduo leigo no tem acesso efetivo. Assim: "a confiana em sistemas assume a forma de compromissos sem rosto, nos quais mantida a f no funcionamento do conhecimento em relao ao qual a pessoa leiga amplamente ignorante" (Giddens, 1991:91, grifos do autor). O autor nos chama a ateno para o fato de que a cincia procura manter uma imagem de conhecimento fidedigno, que se expressa numa atitude de respeito para com a maioria das formas de especialidade tcnica. Argumenta que
a influncia do currculo oculto nos processos de educao formal aqui provavelmente decisiva. O que transmitido criana no ensino da cincia no apenas o contedo das descobertas tcnicas mas, mais importante para as atitudes sociais gerais, uma aura de respeito pelo conhecimento tcnico de todos os tipos. (Giddens, 1991:92)

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Cf. Sguissardi (1997), Sousa (1997), Afonso (1999), Sobrinho (1999), entre outros.

Os processos de avaliao, adotados pelo atual governo, nutrem-se da confiana identificada por Giddens (1991) nos sistemas abstratos, para a legitimao de resultados que reduzem e minimalizam o papel e funo da universidade como na tica de Fernandes (1989), bem como de Chau (1999). A autora denuncia a tentativa das polticas governamentais de reduzir as universidades produtoras de conhecimento a Organizaes Sociais, orientadas para uma lgica produtivista, que tem como alvo o mercado consumidor. Talvez possamos atribuir a busca de explorao da confiana nos sistemas peritos de Giddens fora com que o governo e a imprensa divulgam junto opinio pblica os resultados obtidos nos testes de avaliao, realizados com alunos recm-sados do ensino mdio e dos cursos de graduao. Tais resultados tm a pretenso de se consolidar como os principais balizadores da poltica de financiamento e autorizao de cursos e instituies de educao superior, ao mesmo tempo que almejam a certificao de competncias para o mercado de trabalho. Segundo Durham, as universidades brasileiras organizaram-se, no perodo mais recente, sob uma orientao mais profissionalizante, o que est associado "a um crecencialismo exacerbado em que o diploma universitrio d direito ao exerccio de profisses de prestgio e a legislao reserva aos portadores desses diplomas o monoplio do exerccio profissional" (Durham, 1998:94). Esta foi uma caracterstica particularmente forte na constituio da universidade brasileira21. A noo de mrito sempre esteve muito arraigada aos processos de seleo na educao superior. O mesmo reforo que se percebe na noo do mrito, quando se discute ensino superior, encontrado na justificativa da administrao tecnocrtica. No que o mrito no seja de suma relevncia na certificao da escolaridade e, sem dvida nenhuma, na autorizao de registros profissionais, contudo, no possvel justificar o carter seletivo e excludente da educao pblica a partir de uma nica premissa. A mitificao da tcnica tem como contrapartida a negao da poltica, da possibilidade do dilogo e, portanto, da participao coletiva. Eleger o mrito acadmico como principal elemento de seleo e a competncia tcnica como o melhor requisito para a gesto da coisa pblica implica necessariamente em negar a existncia de direitos sociais, ou reconhecer que a igualdade s possvel na forma da lei, visto que no o no aspecto econmico. No considerar tais limites pode significar uma adeso irrefletida s condies dadas como nicas e universais, e continuar a esperar que as constantes crises nos tragam dias melhores. Porm, como demonstra Diniz (1997), as atuais estratgias de resposta encontradas pelos governos reformadores tm suas dificuldades, podendo reproduzir um "crculo vicioso de efeitos perversos":
O enfrentamento da crise requer um Estado eficiente. Entretanto, a concepo dominante de eficincia estatal e a percepo dos meios para garantir a almejada eficcia recriam os antigos vcios da marginalizao da poltica e da primazia dos governos tecnocrticos controlados por crculos de especialistas. Tal modalidade de gesto pblica, por sua vez, tende a produzir o isolamento do Executivo, comprometendo a racionalidade governativa. (Diniz, 1998:22)

Aceitar que a atual situao da educao brasileira, que levou a um certo "consenso" da necessidade de reformas, poder ser equacionada nos marcos do capitalismo reduzi-Ia a uma mera questo de escolhas administrativas. Mas, ainda assim, tal abordagem encontraria dificuldades, pois nem mesmo os proponentes dessas mudanas as tm avalizado, na sua integralidade, como capazes de solucionar os problemas detectados. Diante de tal situao, s resta inferir que ou os problemas encontrados no so os mesmos e, portanto, no existe consenso, ou, sem dvida, as solues buscadas deveriam ser outras.

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Sobre a organizao de ensino superior e das universidades no Brasil, ver Cunha (2000).

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