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Quin controla al Estado?

Sntesis del dilogo realizado el 20 de mayo de 1994

EDUARDO JOSAMI1

Cmo se controla el Estado? Qu capacidad de control tiene l mismo? En ltima instancia, esta es una discusin sobre la vigencia de la democracia en la Argentina y los caminos para instalar una democracia ms real y ms profunda. Cuando hablarnos de un Estado en el cual hay tan poco control por parte de los ciudadanos en la gestin de los funcionarios y, al mismo tiempo, tan poca capacidad de esos funcionarios para cumplir con las obligaciones que la ley les encomienda, estamos hablando de un mismo problema. Estamos hablando de un Estado descontrolado y al mismo tiempo un Estado incapaz de controlar absolutamente nada. Este es el drama de los ltimos veinte aos de la Argentina. Creo que esto tiene que ver con un Estado que se privatiz a s mismo antes de comenzar con las privatizaciones. Tiene que ver con una cierta disolucin de lo pblico que es, tal vez, el aspecto esencial que tenemos que recuperar para la democracia argentina. En nuestro pas, luego del proceso de privatizaciones, se ha constituido en torno a lo que eran las principales empresas de servicios pblicos una colosal concentracin de poder econmico y, al mismo tiempo y paradjicamente, el Estado ha debilitado su capacidad de regulacin y de control de esos mismos servicios. El grado de autonoma que un Estado alcance en relacin con los intereses dominantes, es tambin el grado en que una sociedad puede llamarse verdaderamente democrtica. Un servicio pblico puede ser prestado por una cooperativa; puede ser prestado por una empresa mixta o puede ser prestado por una empresa privada. En cualquiera de los cuatro casos sigue siendo un servicio pblico, porque hay un inters de la comunidad que est por encima del inters del prestador.

Creo que aqu hay dos problemas o dos aspectos de un mismo problema. Por un lado, cules son los mecanismos que permiten una mayor participacin de los ciudadanos y un mayor control de stos sobre la gestin de los funcionarios pblicos; en segundo lugar, cmo devolverle al Estado

Concejal por el Frente Grande

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una mayor autonoma en relacin a los poderes dominantes en la sociedad y una mayor capacidad de regulacin de la economa. Esto implica discutir la plena vigencia de la Constitucin Nacional, porque no puede haber ningn tipo de control eficaz de la accin de los funcionarios en un pas donde no rige, por ejemplo, la separacin de poderes. Si no partimos de la vigencia de la Constitucin Nacional, todo lo dems es absolutamente aleatorio. En un pas donde no existe la justicia independiente o donde, por lo menos, en numerosas ocasiones se observa una subordinacin de la justicia al Poder Ejecutivo, cualquier mecanismo legislativo de control se relativiza mucho. Esto es as porque an los encargados de aplicar esas disposiciones, los jueces, no mantienen la necesaria independencia en relacin con el poder administrador y porque el Presidente de la Repblica tiene una tendencia a legislar por decreto. No hay una cultura, un consenso fuerte, una disposicin a respetar la independencia de los poderes. Esta es una cuestin central. Ello no implica que no nos preocupemos por mejorar las otras formas de control que hoy pueden existir en la legislacin argentina. Creo que la Reforma Constitucional es una buena ocasin para garantizar la independencia de la Auditora General y me parece muy buena idea que sea presidida por un representante de la oposicin. Sin embargo, eso es insuficiente para garantizar la independencia en la tarea de control. Hay que replantear la funcin de la Fiscala de Investigaciones Administrativas y es imprescindible la creacin del Ombudsman con plenas facultades. Pero insisto. Si no hay un debate poltico acerca de la importancia que tiene garantizar el respeto a la independencia de los poderes, de las instituciones de la democracia, corremos el riesgo de que las reformas que se adopten en la prxima Constituyente sean letra muerta. Si no hay un cambio en la cultura poltica argentina, muchas de estas disposiciones pueden ser insuficientes o casi inconducentes. Hay, sin embargo, otros controles entre las cuales dos me parecen importantes. Uno es el rol que puede jugar el periodismo, otro es el control de la sociedad. Todos somos concientes de que los medios son el protagonista de la poltica en la Argentina. El espacio pblico ha sido redefinido por los medios de comunicacin. Lo que no aparece en los medios, no existe polticamente. La agenda del debate poltico tiene que ver con las prioridades que se fijan los medos de comunicacin Creo que esto es interesante en un sentido y preocupante en el otro. Es preocupante por que tambin hay que plantearse cmo se ha ce para que exista una mayor presencia de la sociedad en estas decisiones que, en ltima instancia, nos condicionan a todos; cmo hacemos para garantizar que este proceso sea lo menos arbitrario posible y para que las prioridades democrticamente

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decididas por la sociedad estn tambin presentes en esta poltica de los medios de comunicacin. El segundo de los aspectos mencionados, el control de la sociedad, es el ms importante aunque no es fcil de definir. Tiene que ver con la idea de que todos somos partcipes en una democracia. Todos somos responsables y, en ltima instancia, la gestin del Estado tiene que estar sometida al juicio, a la opinin, al control del conjunto de los ciudadanos. En este sentido, hay muchas reformas posibles Espero que algunas de ellas se adopten en la Convencin Constituyente. Por ejemplo, introduciendo la norma semidirecta de la democracia. Nosotros sabemos que es importante que el Parlamento controle al Ejecutivo, o que el Concejo Deliberante controle al Intendente. Pero habra que preguntarse quin controla al Parlamento. Quin controla al Concejo Deliberante. Creo que, ms all de las reformas que hay que hacer en los mecanismos de representacin, tambin es importante que en una democracia la gente se manifieste no solamente una vez cada dos aos cuando hay elecciones. Parece imprescindible, entonces, que junto con los mecanismos que estn planteados en los proyectos de Reforma Constitucional, como la iniciativa popular en la gestin de las leyes, el plebiscito y el referndum, se agreguen otros como la revocatoria de los mandatos en el caso de incumplimiento. Es decir, que se vaya generando la costumbre de que ciertas decisiones que interesan a amplios sectores sociales sean tomadas con la mayor participacin de esos sectores. Espero que la reforma institucional de la Ciudad de Buenos Aires abra la posibilidad de introducir muchas de estas cuestiones en el mbito bocal de la ciudad. Todos estos temas suponen la publicidad absoluta de los actos de gobierno y la transparencia ms plena en la gestin. Tambin en este punto creo que antes de introducir modificaciones uno tiene que preguntarse porqu no se cumplen las normas que hoy existen. Insisto en esto porque, como deca al comienzo, ms que un problema (le reforma constitucional, ms que un problema de sancin de mecanismos ms eficaces, de gestin, de control, de participacin, esto implica un cambio en la cultura poltica dominante hoy en la Argentina. Cambio que pasa por aceptar como principio, como punto de partida, la necesidad de cumplir con las disposiciones de la Constitucin y de la Ley. Para terminar, esto significa hacer una revisin crtica de lo que ha pasado en la Argentina en los ltimos veinte aos. Tenemos un Estado que ha perdido toda capacidad para cumplir eficazmente su funcin y al mismo tiempo aparece cada vez ms ajeno frente a la mayora de la poblacin. Resolver este tema implica librar la batalla contra esta cultura de la corrupcin que hoy est instalada en la sociedad. Hay un nico camino, me parece. El camino de la mayor participacin de la gente. Del mayor control de la sociedad. De la denuncia implacable de los ilcitos. El camino de seguir creyendo que la democracia es el mejor de los sistemas posibles.

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HECTOR RODRIGUEZ2

La palabra control tiene un sentido real en democracia. El primer Tribunal de Cuentas que tuvimos funcion desde 1776 hasta que en 1821 Martn Rodrguez lo sac y puso una Contadura. Pero ese Tribunal de Cuentas era bsicamente un Tribunal que controlaba para la Corona, y esa es la diferencia sustancial que tenemos que hacer con los rganos de control de la democracia. Que no controlen para la Corona sino que controlen para todos nosotros. El segundo Tribunal de Cuentas dur 36 aos. Fue creado durante la Revolucin Libertadora y termin el 31 de diciembre de 1992. Nuestra democracia est en un proceso de maduracin y en l crece da a da la exigencia de un mayor control de la sociedad. Sin embargo, hay que ver desde dnde y hacia quin viene el control. De otro modo, podemos encontramos con alguna sper secretara como la que quiere crear el Gobierno, por la cual, en lugar de controlar nosotros al Estado el Estado nos controla a nosotros. En cualquier actividad que se delegue debe haber control. En cualquier administracin hay control. Desde la mnima clula social hasta la mxima clula comercial o cultural. La Comunidad Econmica Europea tiene un Tribunal de Cuentas; los grandes holdings tienen auditores internos y externos que los controlan. Siempre que hay delegacin debe haber control. Y esto, aunque obvio, es bueno recordarlo porque de otro modo terminamos con que el Estado quiere con-trotarnos a nosotros y no controla lo que debe controlar. Yo creo que el primer control Quiero referirme brevemente a la Reforma Constitucional. En esta reforma es necesario recordar que hay un nuevo Estado. Un nuevo Estado constituido por los servicios pblicos privatizados.

est en la gente. Para poder controlar elegimos el Parlamento pero para que el control parlamentario sea efectivo, la sociedad debe estar informada. Querer que la gente decida desinformada, es querer que la gente no decida.

Se han privatizado sectores importantes de la produccin y de servicios pblicos sin marcos regulatorios previos; sin tener entes de regulacin constituidos y en algunos casos, se han integrado estos entes con representantes de las empresas privatizadas. Tal vez debiramos aprovechar la oportunidad que nos brinda esta reforma, que prev la constitucionalizacin de la auditora, para remozar el artculo 67. Podra fijarse una clusula por la cual se establezca que el Congreso dictar los marcos regulatorios y propondr los integrantes de los entes de regulacin. De este modo, a nadie se le ocurrir privatizar un rea sin tener un marco regulatorio, sin

Auditor General de la Nacin

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tener una ley del Congreso, sin tener un ente con atribuciones y sin tener un control del Congreso sobre las designaciones que se efecten. El control parlamentario no se agota en el tema de la Auditora General. Debe extenderse al tratamiento presupuestario. Debera constar en la Constitucin que una comisin puede llamar a un Ministro y tambin penalizar, de alguna manera, una contestacin de un pedido de informes cuatro aos ms tarde o nunca, porque eso hace al control parlamentario. En conclusin, debiera abrirse paso a una cultura del control desde la gente. Lo ms importante que puede hacer el Ombudsman, la Auditora General de la Nacin o el Comit del Congreso, es poner la informacin al servicio de la gente, provocar la discusin de la sociedad, movilizar a la sociedad, para que la sociedad sea duea de su destino.

HECTOR RUIZ NUEZ3

Estoy de acuerdo en que el Estado debera autocontrolarse a travs de sus organismos especficos. Sin embargo, no estoy de acuerdo con que sigan agregndose mecanismos y organismos de control. Creo que es ms una cuestin de personas y no de sistemas. Una muy buena ley puede fracasar si es utilizada torpemente o por gente mediocre, o con objetivos que no sean los mejores. Se presenta un alerta clarsimo cuando una determinada administracin tiene mayora holgada en los organismos legislativos y el poder suficiente para controlar al Poder judicial. Cuando todo el organismo responde a una misma cabeza, se acaba el control. Slo los santos se controlan a s mismos y ste no es el caso de Argentina. Aqu los organismos de control han siclo neutralizados. La Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas tiene un titular que ha resuelto pasar a la clandestinidad. Algunos que hacemos periodismo sabemos que se llama Pinzn, pero la gente no lo sabe. La contracara es clarsima con respecto a su antecesor. El organismo est. Ha cambiado la persona. Los organismos de control estn pero se los suprime en la prctica. Hay un vaco de control y ha sido llenado por la prensa.

La prensa ha llenado el vaco que los organismos de control deberan ocupar. Pero la prensa est manejada por empresarios. Hay un capitalismo exacerbado y en el periodismo es donde ms se nota. Esta tendencia mundial ha
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Periodista

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abierto la posibilidad de crecimiento ilimitado de los medios de comunicacin, medios que en la Argentina, curiosamente, no responden a ningn control. Si hasta la gestin del gobierno anterior, los medios estaban acotados por el artculo 45, al suprimirlo este gobierno, se los dej sin ningn tipo de normativa. En la Argentina actual no estn funcionando, equilibrndose mutuamente, los poderes republicanos. No estn funcionando por haber siclo neutralizactos los organismos de control y, por lo tanto, se descarga en esa prensa una buena parte de la responsabilidad de control del Estado. Sin embargo, esta misma prensa es la que busca exclusivamente el lucro an a costa de la informacin. La prensa en la Argentina ha hecho mucho contra la corrupcin. Pero la prensa en los casos judiciales tiene algunas caractersticas. En primer lugar, juzga con criterio emocional y no racional; limita la informacin porque slo muestra una nfima parte de lo que est en los expedientes y es selectiva porque se ocupa de casos con gancho periodstico. La suma de organismos de control no es suficiente. La solucin es que estos organismos y los poderes que marca la Constitucin funcionen correctamente. Hay un tema que no se discute porque, creo yo, a los partidos mayoritarios no les conviene y que es el sistema electoral uninominal. Con ese sistema, el ciudadano puede tener al concejal de su cuadra, o al diputado de su barrio. En la forma actual, el Parlamento automticamente se neutraliza por el voto en bloque. En este panorama, la prensa ocup el vaco. No creo que haya sido lo peor que nos haya pasado. Era peor el vaco. Sin embargo, no es el instrumento adecuado para los controles que hoy necesita la Argentina. Creo que la Constitucin dice cul es el instrumento adecuado.

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DEBATE La prensa entre la informacin y el lucro

HCTOR RUIZ NUEZ Este no es un problema de opcin entre prensa estatal o privada. Hay un elemento esencial que es la necesaria multiplicidad de los medios. Y, adems, un problema para resolver: Quin controla al controlador? En todo el mundo la prensa, los holding de prensa, tienen limitaciones en su amplitud. An Berlusconi en Italia, tuvo que deshacerse de 17 cadenas de televisin porque un ente regulador le estableca lmites regionales y nacionales. En Estados Unidos hay una competencia en la rigurosidad informativa realmente impactante. Esta se realiza con equipos de investigacin y los periodistas no estn auspiciados por ninguna firma comercial. EDUARDO JOSAMI En primer lugar, creo que los legisladores nacionales y municipales debernos pelear para que los medios que estn en manos del Estado no sean medios del gobierno sino que tengan una administracin independiente donde participen los distintos sectores polticos, representantes de la comunidad y de la cultura. En segundo lugar, coincido en que la mejor garanta es la diversidad. Sin embargo, lo que est peligrando en la Argentina es esa misma diversidad porque hay una legislacin vigente que favoreci y favorece la concentracin. HECTOR RODRIGUEZ Creo que el problema de los medios, de los entes de control, de la administracin del Estadio en la Argentina, tiene mucho que ver con la historia difcil dic nuestro pas. Desde 1983 hasta ahora estamos dando los primeros pasos para discutir cosas que antes no discutamos. Creo, tambin, que hay un piso cultural. Sin entrar en la teora organicista de la sociedad, no podemos pretender que los legisladores, los periodistas, los miembros de la comisin directiva de Boca, tengan caractersticas significativamente distintas de las de nuestra sociedad. Esto, sin perjuicio de que, quienes estamos en algunas funciones, tengamos que dar testimonio permanente y como deca Kant ...actuar todos los das y cada minuto como si lo que hiciramos pudiera ser la regla universal de los hombres.

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Creo que tenemos muchos problemas como sociedad. Hoy los podemos debatir. Pero alguna vez no lo pudimos hacer. Nos bajaron a palos algunas noches...

Sistema electoral
HCTOR RUIZ NUEZ El periodismo debera funcionar para que el Parlamento cumpla con su rol. En nuestro pas es un Parlamento obediente a sus estructuras partidarias. Estn votando leyes todos los das y sera bueno que el seor que me representa, para esa ley tuviera un criterio personal, no que le dijeran desde el Poder Ejecutivo o desde el Comit Nacional de su partido lo que debe votar en ese momento, creo el sistema electoral uninominal contribuira a cambiar esa situacin y a mejorar la relacin entre representantes y representados. El da que los legisladores argentinos acten como legisladores en serio, los organismos de control van a reverdecer y funcionar. En este tiempo de vaco, el periodismo es Un remiendo. No debemos considerarlo y formalizarlo como el gran estamento de control. EDUARDO JOSAMI Hay una demanda en la sociedad por una relacin ms directa entre el representante y el representado, por poder elegir sin tener que aceptar toda la lista sbana. En este sentido, la eleccin uninominal es una respuesta positiva. Sin embargo, hay que tener mucho cuidado de que este mtodo no termine con la representacin de las minoras. Si en las elecciones del 10 de abril hubiramos elegido concejales por este sistema, el Frente Grande se hubiera llevado veintiocho concejales y el resto de los partidos ninguno. Hay que buscar un sistema mixto que permita conciliar ambos aspectos.

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Audiotoria General de la Nacin

HECTOR RODRIGUEZ La Auditora General es una organizacin que recin comienza a funcionar. En Canad para empezar a dar algunos frutos tard cuatro o cinco aos. En nuestro pas hace un ao que funciona y an falta integrar a la oposicin por la Cmara de Diputados. Hay cuatro elementos importantes para que la nueva ley funcione: publicidad obligatoria en todos los casos, excepto para los informes de Defensa; una salida hacia la justicia; algunas normas que permitan la compulsin en la entrega de los informes y por ltimo, tener la posibilidad de pedir la separacin temporal del funcionario.

El Ministerio Pblico como rgano extrapoder

La Procuracin General de la Nacin no est prevista en nuestra Constitucin actual. Tanto su creacin como su reglamentacin siempre han provenido de una ley. Desde la sancin de la Ley 27 el funcionario a cargo fue designado por el Presidente de la nacin con acuerdo del Senado. El juicio poltico o la renuncia eran las nicas posibilidades para el cese anticipado de sus funciones. Sin embargo, el actual Poder Ejecutivo removi mediante un decreto al ltimo Procurador General y en su reemplazo design tres Procuradores. La creacin de este Ministerio Pblico es esencial porque sus funciones son importantes para la vida jurdica y poltica del pas: representar y defender la causa pblica, promover y ejercer la accin pblica en las causas criminales y correccionales, velar por el cumplimiento de las leyes, decretos y reglamentos y otras disposiciones que deben aplicar los tribunales. Es necesario que sea independiente del Poder Ejecutivo, no slo en sus intereses sino tambin en el origen de su designacin. Tampoco es aconsejable que integre el Poder judicial. Es indispensable que la Constitucin asegure esa independencia. Es necesario que el nombramiento de su titular parta del Congreso de la Nacin, con un rgimen peridico, dndole a sus miembros la necesaria estabilidad. (contribucin del doctor Guillermo Frugoni Rey)

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CONSEJO DIRECTIVO Presidente: Ral Ricardo Alfonsn Vicepresidente: Aldo Neri Secretario: Norberto Troglio CONSEJO ASESOR Enrique De Vedia Aldo Ferrer Vctor Heredia Joaqun Lavado (Quino) Hctor Polino Juan Carlos Portantiero Manuel Sadosky Beatriz Sarlo Julio Strassera Jacobo Timerman Humberto Volando Gregorio Weinberg COMISION EJECUTIVA Fabin Bosoer Sergio Bufano Francisco Diez Margarita Graziano Lucrecia Teixid COORDINADOR INTER-INSTITUCIONAL Ariel Dulevich Uzal

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