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Harmonisation des Politiques de Tlcommunications de la CEDEAO

Etude ralise pour la CEDEA0 avec un financement de la Banque Mondiale

la Commission europenne (DG du Dveloppement), lUnion internationale des tlcommunications (UIT) et lAgence intergouvernementale de la francophonie (AIF-INTIF) font partie du Comit de pilotage

Sommaire

SOMMAIRE
REMERCIEMENTS.................................................................................................................................... 2 SYNTHESE ................................................................................................................................................ 3 INTRODUCTION ........................................................................................................................................ 6 HYPOTHESES ET BASES........................................................................................................................ 9 LHARMONISATION DANS LE BUT DATTIRER DES INVESTISSEMENTS .............................................................. 9 LE POINT DE VUE DE LINVESTISSEUR.......................................................................................................... 9 LEVENTAIL DES MODELES DHARMONISATION ........................................................................................... 10 OU SE SITUE LA CEDEAO ?.................................................................................................................... 19 LES MODELES DHARMONISATION VUS PAR LINVESTISSEUR .................................................... 20 CRITIQUE DU CADRE LEGISLATIF ACTUEL ...................................................................................... 22 AU NIVEAU DES DIFFERENTS PAYS ............................................................................................................ 22 AU NIVEAU DE LA CEDEAO EN TANT QUE TELLE ....................................................................................... 23 AU NIVEAU DE LINVESTISSEUR POTENTIEL ................................................................................................ 24 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS .......................................................................................... 27 RECOMMANDATION N 1 : SAXER SUR LAPPLICATION DES ARTICLES 32 ET 33 DU TRAITE ............................... 31 RECOMMANDATION N 2 : CREER UNE COMMISSION TECHNIQUE DE LIAISON AVEC LA COUR DE JUSTICE ET LE TRIBUNAL DARBITRAGE ........................................................................................................................... 37 RECOMMANDATION N 3 : CHARGER LE SECRETAIRE EXECUTIF DE LA CEDEAO DE SUPERVISER LA MISE EN UVRE DES RECOMMANDATIONS 1 ET 2............................................................................................................... 39 RECOMMANDATION N 4 : ELABORER ET EXECUTER UN PROGRAMME DE DEVELOPPEMENT DE CAPACITE DES AGENCES REGLEMENTAIRES NATIONALES ET DE LA CEDEAO ................................................................... 40 RECOMMANDATION N 5 : CREER ET FINANCER UNE AUTORITE PERMANENTE DES TELECOMS AU NIVEAU REGIONAL DE LA CEDEAO AYANT COMPETENCE EN MATIERE DE TIC ET DE TELECOMS ET RESPONSABILITE DE LA SUPERVISION DE CES SECTEURS .............................................................................................................. 42 ANNEXE A - PROTOCOLE OROI Annexe B - Echancier de ralisation de l'harmonisation des tlcoms au niveau de la CEDEAO

Deloitte Touche Tohmatsu Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP

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Remerciements

REMERCIEMENTS
Ltude sur lHarmonisation des tlcoms dans la CEDEAO, lance en fvrier 2002, naurait pas t possible sans un important soutient et laide dautres intervenants. Les auteurs remercient particulirement M. Paul Noumba Um, chef de projet de la Banque mondiale, pour son aide technique et pour les innombrables contributions quil a fournies tout au long de ce travail. Les auteurs tiennent pas ailleurs remercier le Dr. Cheick Gologo de la CEDEAO pour son apport technique ainsi que pour ses efforts pour runir les informations attendue des divers tats-membres de la CEDEAO. Les tudes de terrain nauraient pas t possibles sans lassistance de divers partenaires locaux, notamment Bentsi-Enchill & Letsa au Ghana, Udo Udoma & Belo-Osagie au Nigeria et le Cabinet NGoan, Asman & Associs en Cte dIvoire. Nous tenons galement remercier les divers autorits de rgulation des tlcoms, les ministres de tutelle et les oprateurs des tats-membres de la CEDEAO davoir accept de rpondre aux demandes de documentation et davoir donn franchement leur opinion sur les ralisations et les dfis de leur secteur national des tlcoms et sur les leons apprises. Enfin, nous exprimons notre gratitude aux acteurs du secteur, notamment les ONG comme African Connection, lUnion Internationale des Tlcommunications (UIT) et M. Amos Tincani de la Commission europenne (CE) pour leur prcieuses contributions cette tude.

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Synthse

SYNTHESE
Lobjectif de ce Rapport Lobjectif ultime du Projet dharmonisation des tlcoms dans la CEDEAO est llaboration dun plan dharmonisation des politiques relatives aux tlcommunications dans la CEDEAO, assorti dun chancier. La prsente tude examine diffrents modles possibles dharmonisation et propose des recommandations visant lharmonisation du secteur des tlcommunications au sein de la CEDEAO. Les critres dvaluation Ce Rapport value les diffrentes politiques dharmonisation possibles du point de vue dun investisseur potentiel envisageant ltablissement dune entreprise de tlcommunications dans la rgion de la CEDEAO. travers ce filtre, on peut voir les effets du cadre politique et institutionnel sur le risque et la rentabilit potentiels dun investissement. De ce point de vue et dans ce cadre, lharmonisation est un moyen dattirer les investissements. Harmonisation et subsidiarit Lharmonisation nest pas une variable binaire. Cest un continu entre lautonomie nationale et la pleine intgration avec un large ventail de points dquilibre ou de compromis entre les deux. Il convient donc dexaminer la dcision prendre comme un quilibre trouver entre harmonisation et subsidiarit , quatre solutions fondamentales tant possibles : harmonisation centralise comptences distinctes harmonisation des politiques centralise et applications nationales harmonisation dcentralise Le modle Harmonisation centralise est la solution la plus favorable du point de vue de lharmonisation. Ladoption de ce modle centralis maximiserait lopportunit de march, permettrait lharmonisation maximale des politiques et rglementations et, grce la centralisation de la prise de dcision, rduirait le plus possible lincertitude rglementaire. Il semble que lintention initiale de la CEDEAO tait la mise en place dun modle dharmonisation rgionale structur selon le modle Harmonisation des politiques centralise avec applications nationales. Mais, avec la rcente cration de lAssociation des rgulateurs des tlcommunications dAfrique de louest (ARTAO), la CEDEAO semble pencher vers un modle dcentralis. Conclusions gnrales : Environnement lgal et rglementaire Un important travail a dj t accompli pour instituer le cadre lgal de la ralisation dune communaut rgionale viable. Plusieurs tats-membres ont adopt des lois ou des rglementations qui rpondent largement aux exigences des meilleures pratiques internationales . Le Trait de la CEDEAO et certains protocoles adopts en vertu de lui fournissent le cadre lgal lintrieur duquel les tats-membres peuvent agir pour raliser une harmonisation maximale dans la ligne du modle de lharmonisation centralise. Le cadre lgislatif de la CEDEAO semble bon sur le papier . Toute la question pour cette communaut et ses tats-membres est que les ides et les principes exprimes ne sont pas suivis deffet. Actuellement, cette incapacit mettre en uvre les lgislations nationales existantes, et le caractre dcevant de lexprience ce jour de la CEDEAO en matire dactions visant mettre en uvre son Trait ne peuvent tre interprts par la communaut internationale des investisseurs que comme un manque de volont politique de raliser une harmonisation significative dans les

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secteurs des Technologies de linformation et de la communication (TIC) et notamment des tlcoms. De faon gnrale, les moyens sont insuffisants pour assurer les fonctions de rgulation et notamment de sanction. Le manque de moyens va bien au-del des question financires et budgtaires : il sagit dun manque de moyens humains, de formation et de comptences. Conclusions gnrales : Indicateurs conomiques Le taux assez bas dquipement en rseaux de tlcommunication est un obstacle lattraction des investissements de prestataires de service. Par contre, il reprsente une opportunit dinvestissement puisquil est lindice dune demande insatisfaite. Limpression dabsence de transparence dans la rgion de la CEDEAO accrot lincertitude et le risque, tant au niveau des entreprises que des personnes physiques, lorsquil existe des sanctions pnales dans le pays dorigine de linvestisseur. Nombre dinvestisseurs prfrent rechercher des possibilits sur dautres marchs, notamment lorsque dautres facteurs de risque sont pris en compte. Si les carts de dveloppement conomique et les diffrences de niveau de libralisation peuvent constituer des obstacles linvestissement, traiter lensemble de lespace de la CEDEAO comme un seul march peut rendre des parties plus dfavorises de la rgion progressivement attractives financirement. Recommandations Ce rapport a pris pour mthode dexaminer les diffrentes voies possibles pour lharmonisation du point de vue de linvestisseur potentiel du secteur des tlcommunications. De ce point de vue, le modle centralis apparat la solution la plus favorable. Comme on la indiqu, le cadre lgislatif pour mettre en uvre le modle de lharmonisation centralise existe dj tant au niveau des pays qu celui du Trait. Nos recommandations portent donc sur la mise en route dun processus destin mettre en uvre concrtement le cadre lgislatif existant et prciser des tapes concrtes et des moyens de ralisation. Recommandation n 1 Axer les moyens sur lapplication des Articles 32 et 33 du Trait. Action n 1 : concevoir un plan stratgique du secteur des TIC et des tlcoms dans une Dclaration de politique sectorielle rgionale Action n 2 : adopter un cadre commun pour laccs ouvert et sans restrictions aux rseaux modernes de tlcommunication pour assurer linterconnexion rgionale Action n 3 : dvelopper des partenariats publicpriv Recommandation n 2 En application de lArticle 22, crer une Commission technique charge en liaison avec la Cour de Justice et le Tribunal darbitrage crs en application des Articles 15 et 16 respectivement dlaborer et recommander des procdures visant ladoption par lAutorit dune comptence et dun pouvoir de sanction afin de trancher sans tarder les conflits relatifs aux secteurs des TIC et des Tlcoms, grce des procdures rapides applicables certains conflits relatifs des investissements transfrontaliers. Action 4 : crer la commission technique des tlcoms de la CEDEAO Action 5 : Commission technique : laborer un projet de recommandations et un protocole dfinissant les rles de la Cour de Justice et du Tribunal darbitrage Recommandation n 3 Charger le Secrtariat excutif de la CEDEAO de superviser la ralisation des tapes (i) et (ii) et de faire rapport en temps voulu non seulement sur la ralisation des tapes mais encore sur tout drapage de lchancier. Action 6 : laborer un cadre de travail et des outils pour permettre la CEDEAO de suivre le processus dharmonisation.

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Recommandation n 4 laborer et raliser un programme de dveloppement de capacit tant des Autorits nationales de rgulation que de la CEDEAO. Action 7 : laborer un programme dtaill de dveloppement de capacit Action 8 : dsigner des reprsentants des tats-membres qui devront solliciter et accepter des financements de bailleurs pour le dveloppement de capacit Recommandation n 5 Crer et financer, au niveau de la CEDEAO, une Autorit rgionale des tlcommunications, ayant comptence et responsabilit de supervision en matire de TIC et de tlcoms. Action 9 : crer une Administration des TIC et des Tlcommunications au sein de la CEDEAO Les Annexes de ce Rapport proposent un chancier et un projet de Protocole qui constituent un point de dpart et une base de discussion et de ngociation entre les tats-membres de la CEDEAO.

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Introduction

INTRODUCTION La CEDEAO entend poursuivre des efforts permanents pour tablir progressivement un march commun des tlcommunications au sein de la Communaut .
Termes de rfrence de ltude confie par la Banque mondiale La Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest (la CEDEAO) est depuis longtemps consciente que la coopration rgionale est vitale pour le dveloppement conomique de ses 15 tats-membres. cette fin, la communaut a progress rgulirement sur la voie de lintgration conomique et du dveloppement dun march commun. Dans ce cadre, le dveloppement du secteur des Technologies de linformation et de la communication (TIC) et ltablissement dune politique sectorielle commune se sont vus accorder une haute priorit dans la CEDEAO et sont considrs comme des lments essentiels de lintgration conomique rgionale. Afin de faciliter lharmonisation des politiques sectorielles nationales, le Secrtariat excutif de la CEDEAO et la Banque mondiale ont fait raliser la prsente tude dans le but dexaminer les rgimes lgaux et rglementaires et les cadres institutionnels nationaux des tlcommunications dans chacun des 15 tats-membres et comparer la performance de leur secteur par rapport aux meilleures pratiques internationales. Lobjectif tait que cet examen fournisse une image plus claire de la situation prvalant dans le secteur des TIC/ tlcommunications dans la CEDEAO et fournisse les bases de recommandations et de solutions en ce qui concerne le programme dharmonisation prvu par le Secrtariat de la CEDEAO. Lobjectif ultime de la prsente tude tait llaboration dun plan dharmonisation et dun projet dchancier pour sa ralisation. En raison de lampleur et de la complexit de cette tude, lquipe Deloitte/Skadden a prsent ses conclusions dans des rapports spars sur les diffrentes activits prvues dans le cadre du Projet. Les diffrents rapports dcrivent les travaux raliss et les conclusions atteintes aux diverses tapes de ltude. Ces Rapports sur les Activits doivent tre lus paralllement au prsent Rapport.

Rapport sur lActivit n 1 : Examen des politiques et des cadres lgislatifs et rglementaires
Ce premier Rapport soumis par lquipe Deloitte/Skadden prsentait de faon synthtique les tches qui avaient t ralises au 5 juin 2002. Les tches, relevant de lActivit n 1 de la dmarche technique, taient les suivantes : consultation initiale de reprsentants de 10 des 15 tats-membres de la CEDEAO et de diverses autres parties prenantes au cours dune runion qui sest tenue Lom, au Togo, les 27 et 28 fvrier 2002 ; tablissement des critres pour comparer les lgislations nationales ; conclusions prliminaires sur les politiques sectorielles, lois et rglementations qui avaient t communiques par certains tats-membres, et le point sur ltat des lois concernes (pour celles qui avaient t communiques par les tats-membres). Tous les graphiques de comparaison raliss ont t communiqus au reprsentant dsign de chaque tat-membre pour avis ; synthse prliminaire des tudes de cas ralises au Burkina Faso, en Cte dIvoire, au Ghana et au Nigeria. ce stade, lquipe Deloitte/Skadden a recommand la Banque mondiale et la CEDEAO, que soit convoque une runion au terme de lActivit n 2 de ltude, qui rassemblerait le Secrtariat de la CEDEAO et tous les tats-membres pour examiner les projets de

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recommandations labors par lquipe Deloitte/Skadden et dbattre de lharmonisation et de ses implications pour le Secrtariat et les tats-membres. Les buts de cette recommandation tait : daccrotre la coopration volontaire des tats-membres ltude ; dencourager les discussions entre les rgulateurs et la communaut rgule sur le processus dharmonisation, les cots quelle entranera et les avantages quelle apportera et ; dinsister sur la ncessit pour le Secrtariat de la CEDEAO de commencer envisager les implications de lharmonisation, laborer une stratgie politique approprie pour promouvoir ladoption du plan et mobiliser les moyens ncessaires pour guider efficacement le processus.

Rapport sur lActivit n 2 : Comparaison des lois sur les Tlcoms des tats-membres de la CEDEAO avec les meilleures pratiques internationales
Le Rapport sur lActivit n 2 contenait une tude par pays examinant les structures et comptences actuelles des autorits rgulatrices des tats-membres de la CEDEAO et valuait leur indpendance, leurs procdures, leurs politiques, leurs moyens budgtaires et leur responsabilit par rapport aux rfrences internationales. En outre, le Rapport comportait des synthses dtailles sur les enqutes de terrain. Ce 2me Rapport a constat un important cart entre les cadres lgislatifs et rglementaires promulgus par les tats-membres de la CEDEAO et leur mise en uvre observe dans la ralit. Ce que lon constate dans la plupart des tats-membres de la CEDEAO cest que le cadre lgislatif ne prvoit pas de procdures et de cheminements suffisamment prcis pour assurer son application. Cette absence de procdures juridiques prcises apparat par ailleurs comme un puissant obstacle la rpression des infractions. Ce Rapport a examin les documents concernant lapplication des politiques en matire de libralisation, doctroi des licences, de gestion du spectre des frquences, de concurrence, de service universel, dinterconnexion et de tarifs. Gnralement les tats-membres de la CEDEAO ont le pouvoir juridique dadopter des politiques, mais ils nont pas publi de principes directeurs qui leur fournirait un cadre mme de guider leurs actions dans ces domaines. Le Rapport a conclu labsence gnrale de politique sectorielle dfinie dans lensemble de la zone. Les dclarations de politique que nous avons examines sont primes et ne tmoigne pas dune vision actuelle claire de la faon dont le gouvernement entend dvelopper le secteur des tlcommunications.

Rapport intermdiaire : Compte rendu de latelier dAccra qui a examin le projet de conclusions et de recommandations
Comme lavait recommand lquipe Deloitte/Skadden la suite de lAction n 1, le Secrtariat de la CEDEAO a organis un atelier Accra, au Ghana du 3 au 5 mars 2003, pour tudier le projet de Rapport n 3. Les dlgus de 11 des tats-membres de la CEDEAO, des reprsentants du Secrtariat de la CEDEAO, de la Banque mondiale et de diverses organisations rgionales et internationales ont donn leur avis sur le projet de conclusions et de recommandations prsent par lquipe Deloitte/Skadden. Lorsque cela a t jug utile, il a t rpondu ces avis et commentaires dans le prsent Rapport.

Rapport (final) n 3 : Vers lharmonisation


Le prsent Rapport est divis en quatre grandes parties. La premire prsente les hypothses et les bases sur les quels a repos ltude : augmentation des investissements de tlcommunication en Afrique de lOuest. Puis elle prsente lventail des modles qui pourraient tre suivis pour lharmonisation des tlcoms dans la zone CEDEAO. La seconde partie analyse les divers modles dharmonisation du point de vue de linvestisseur. La troi-

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sime analyse lattractivit actuelle de la CEDEAO toujours du point de vue de linvestisseur du secteur des tlcoms, en ce qui concerne le cadre lgislatif et rglementaire et partir des indicateurs conomiques. Enfin, la quatrime partie tire des conclusions et propose des recommandations concernant les dcisions prendre par le Secrtariat de la CEDEAO et les tats-membres pour raliser lharmonisation. Les recommandations sont soutenues par un Projet de Protocole (Annexe A) et un chancier de ralisation de lharmonisation (Annexe B).

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1re partie

HYPOTHESES ET BASES
Lharmonisation dans le but dattirer des investissements
Le but ultime de ce projet est de crer des conditions favorables la croissance et au dveloppement conomique et en dfinitive de permettre lamlioration de lexistence, de ltat de sant et du bien tre des populations des pays de la CEDEAO. cette fin, les tatsmembres de la CEDEAO ont reconnu que des investissements dans les infrastructures sont ncessaires au dveloppement conomique et que les rseaux de tlcommunications constituent un lment dcisif de ces infrastructures. La CEDEAO reconnat que la contribution des tlcommunications lacclration de la croissance conomique vient de changements extraordinaires survenus dans la sphre des technologies qui ont multipli les capacits des rseaux et spectaculairement rduit leur cot dexploitation. Mais la mise en place de rseaux modernes ralisant ces promesses ncessite dimportants investissements. La rgion de la CEDEAO noffre pas un environnement sans risque et pour lemporter dans la concurrence avec les autres rgions pour lattraction des capitaux qui se sont faits rares depuis 2000 dans le secteur des tlcommunications, il faut franchir un certain nombre dtapes qui signaleront aux investisseurs que leurs capitaux seront bien accueillis et en scurit.

Le point de vue de linvestisseur


Voici les importants avantages quoffre des investisseurs potentiels la possibilit de traiter lensemble des pays de la CEDEAO comme un seul march : Un vaste march permet des conomies dchelle Les rseaux de tlcommunication sont lobjet de considrables conomies dchelle, car les cots moyens par unit de trafic baissent mesure de laugmentation du volume du trafic achemin sur le rseau. Pour bnficier au maximum de ces conomies dchelle, il est ncessaire dagrger des trafics au-del des volumes qui pourraient tre atteints en sadressant des marchs pris sparment. Un vaste rseau intgr stendant sur une rgion entire permettra de concentrer le trafic et de raliser des conomies dexploitation qui seraient impossible dans une multiplicit de petits rseaux spars, grs individuellement et pouvant avoir des architectures diffrentes. Llargissement gographique rpartit le risque denvironnement La rgion de la CEDEAO couvre un large ventail de situations gographiques, climatiques, politiques et sociales. Dans la mesure o la rgion se prsente comme un ensemble unique, les soulvements causs par des forces incontrlables dans une zone peuvent tre amortis sur lensemble de la rgion. Le risque dentreprendre est moins alatoire sur un ensemble de pays que linvestissement dans quelques pays choisis. Des zones peu attractives peuvent bnficier de services de pointe et sophistiqus des prix marginaux faibles En traitant certains sous-marchs comme marginaux par rapport a un vaste dploiement, et en bnficiant dune rpartition du risque rsultant du fait de traiter la rgion comme un ensemble, les investisseurs, qui auraient ignor ces marchs a priori moins intressants pris individuellement, peuvent sy intresser en les intgrant de faon progressive. Un investissement progressif dans le cadre dun dploiement rgional est moins gourmant en capitaux, parce que larchitecture de rseau peut tre mieux rationalise, que lon peut viter des redondances de capacit et que la

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progression de la rentabilit a plus de chance de couvrir la progression de linvestissement et des charges dexploitation. Politiques, procdures et lois communes rduisent les cots dentre Un important facteur des cots dentre sur le march, qui sajoutent aux dinvestissements productifs, est constitu par les retards, lincertitude et les frais juridiques lis aux diffrences nationales dans les procdures administratives et rglementaire ncessaires pour lacquisition des licences, des droits dusage des frquences, des autorisations et la rsolution des conflits. La CEDEAO a la possibilit doffrir un guichet unique qui permettrait linvestisseur de tout faire en une seule tape. La rduction des retards se traduirait par une prime de risque plus faible par moins dobstacles franchir pour les dcideurs financiers envisageant un investissement dans la rgion. cet gard et dans ce cadre, lharmonisation permet dattirer les investissements.

Lventail des modles dharmonisation


Lharmonisation nest pas une variable binaire. Il y a un continuum entre lautonomie national et la pleine intgration. Les tentatives des nations indpendantes pour raliser lharmonisation doivent trouver un quilibre entre, un extrme, une autorit centralise laquelle chaque pays abandonnerait sa souverainet sur les dcisions relatives la politique en matire de tlcommunications et, lautre extrme, la conservation totale de lautonomie et de lindpendance nationale. Entre les deux, on trouve une srie de points dquilibre possibles. On peut considrer la dcision comme un compromis entre harmonisation et subsidiarit .1

Cet ventail des modles dharmonisation reflte des rpartitions diffrentes de la dcision et de lautorit entre trois instances : le Ministre comptent au niveau national, les Autorits nationales de rgulation (ANR) cres dans chaque pays en tant que rgulateur indpendant conformment aux exigences de lAccord gnral sur le commerce et les services (GATS) de
1

Ce sont les termes utiliss par lUnion europenne dans le Trait de Maastricht. Trait de lUnion europenne (Maastricht) 1992, Journal officiel C 191, 29/07/1992, p.060

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lOMC (Organisation mondiale du commerce) et linstance supranationale centrale appele lAutorit rgionale des tlcommunications (ART) de la CEDEAO. Entre ces trois centres de pouvoir il y a un rseau de relations dfinies par les fonctions de consultation, recommandation, directive, excution et appel. En outre, on trouve un autre ensemble de structures institutionnelles qui ne sont pas spcifiques au secteur des tlcommunications, impliquant les appels et renvois devant les tribunaux comptence gnrale, les autorits de la concurrence, les procureurs de la rpublique et les gouvernements. La question que doit trancher la CEDEAO est double : Quel est lquilibre qui convient entre les pouvoirs dune autorit centrale agissant par dlgation de pouvoirs souverains (harmonisation) et la conservation dune autorit nationale (subsidiarit) ? Dans la situation actuelle, quel est le meilleur chemin pour aller vers le point dquilibre souhait ? Le choix de la rponse la premire question est de nature essentiellement politique, mais il est nanmoins possible de recommander la structure ayant le plus de chance dattirer des investissements dans la CEDEAO. Les solutions possibles sont au nombre de quatre :

1er modle : lharmonisation centralise


Lharmonisation centralise exige le plus important abandon des souverainets nationales dans les mains dune instance supranationale indpendante charge de dcider la politique et la rglementation sectorielles, pouvant prendre des dcisions simposant aux tatsmembres et dote des pouvoirs et du cadre institutionnel ncessaires pour faire respecter ses dcisions au besoin par des sanctions. En cas de dsaccord des autorits nationales sur la politique adopte, linstance centrale est suppose avoir prminence. Rle de lAutorit rgionale des Tlcommunications : dans ce modle, pratiquement tout le pouvoir dlaboration et dexcution de la politique sectorielle se trouve dans les mains de lART de la CEDEAO. Mme sil y a une supervision par le Conseil des Ministres et sans doute dintenses consultations informelles pralables, toute la politique des tlcommunications est labore par lART. Celle-ci conduit des consultations publiques selon une procdure transparente, prend des dcisions et transmet, aux ANR, pour application, des directives ayant force de loi. LART est tenue, de par le texte layant institue, de prendre des dcisions bases uniquement sur le dossier constitu au cours de la procdure de consultation publique et ne doit tre guide que par les objectifs de politique sectorielle fixs dans la lgislation qui la tablie. Plus prcisment, lART aurait pleins pouvoirs juridiques et pratiques : pour accorder les licences pour tous les services de tlcommunications sur lensemble ou toute partie du territoire de la CEDEAO. Elle inclut dans les conditions de ces licences toutes exigences quelle juge ncessaires dans lintrt public, notamment des stipulations dont lobjectif est de sauvegarder la concurrence. pour grer, attribuer et affecter les frquences du spectre et les numrotations dans lensemble de la rgion conformment aux meilleures pratiques internationales. pour remettre en cause des rgles locales et nationales relatives lrection de tours et aux droits de passage, si elle estime celles-ci susceptibles de nuire la ralisation des objectifs de sa politique de tlcommunications. pour avoir le pouvoir et le choix en matire de rgulation des tarifs des oprateurs de rseaux de tlcommunications licencis et des prestataires de service et en ce qui concerne les autres termes et conditions de leurs offres nationales et internationales pour dterminer sils sont justes et raisonnables. pour collecter des fonds destins subventionner la ralisation dobjectifs de politique sociale autoriss tels que le service universel.

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pour ordonner linterconnexion de rseaux de tlcommunications et si ncessaire, pour intervenir dans lintrt public afin dassurer que la possibilit pour nimporte quel abonn de joindre nimporte quel autre nest pas mise en cause. pour reprsenter la rgion dans les instances internationales telles que lUnion international des Tlcommunications (UIT) et la World Administrative Radio Conference (WARC). Rle des Autorits nationales rglementaires : fournir des apports lART, dans le cadre des consultations, bass sur ce quelles savent des conditions de leur march et de lapplication des politiques adoptes. Les ARN nont pas de pouvoir de dcision indpendant en matire de politique, mais ont les outils et les moyens ncessaires pour faire appliquer et respecter la politique tablie par lART. Rle des ministres de tutelle : le rle des ministres est de siger au Conseil des ministres. Le Conseil a le pouvoir de dsigner et de rvoquer pour cause grave les Commissaires de lART. Celle-ci dispose dun financement indpendant assis sur la collecte de droits sur le spectre et de taxes rglementaires, le Conseil des ministres ayant le pouvoir dapprouver les budgets et de faire faire des vrifications. Ce faisant, le Conseil peut avoir une influence indirecte sur les priorits de lART. Par ailleurs, un ministre peut faire appel dune dcision de lART devant le tribunal appropri. Exigences pour une bonne mise en uvre du modle harmonisation centralise * il faut un cadre institutionnel rgional adquat * les tats-membres doivent consentir un abandon de leur souverainet nationale * ART (la CEDEAO) : capacit conduire enqutes et auditions, collecter des donnes, mettre ordonnances et injonctions, imposer amendes, sanctions et dchances et interprter et appliquer une politique dans son domaine de comptence ainsi que dautres lois et traits pertinents Estimation de la capacit de la CEDEAO adopter ce modle (+/) + le cadre rgional/institutionnel est en place grce au Trait de la CEDEAO les tats-membres sont peu disposs des abandons de souverainet nationale dans les affaires de tlcoms insuffisance de la capacit institutionnelle dans la CEDEAO + Tient compte des obstacles ladoption de rglementations venant des diffrences dans les traditions juridiques nationales

2me modle : Comptences distinctes


Dans le modle Comptences distinctes, une instance rglementaire supranationale porte la charge de rguler les tlcommunications entre les tats dune part et entre linstance supranationale et le reste du monde, dautre part, alors que les autorits rglementaires nationales sont responsables de la rgulation des tlcommunications au sein de chaque pays. Puisquil faudrait coordonner les politiques nationales et la politique internationale, il faudrait une lgislation institutionnalisant la coordination. Les pouvoirs, la structure et les droits de vote de linstance de coordination pourraient avoir de multiples formes, tendant vers galit ou avec primaut soit aux tats-membres soit linstance supranationale. Par ailleurs cette instance de coordination pourrait soit avoir pouvoir de dcision soit tre limite des recommandations. Enfin, son budget et sa supervision pourraient tre structurs de diverses faons refltant lquilibre des pouvoirs souhait entre les tats-membres et linstance supranationale. Rles de lART et des ANR : dans ce modle, les fonctions de rgulation ne seraient pas rparties, mais partages entre les ANR pour chaque pays et lART. Les ANR auraient lventail total des responsabilits mais leur comptence serait restreinte aux entreprises de tlcommunication et leurs offres des service ne franchissant pas les frontires nationales. Les ANR participeraient aux instances rgionales des tlcommunications. LART aurait comptence sur les entreprises dont les activits et les offres franchissent les frontires des

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tats-membres et reprsenterait la rgion dans les forums internationaux. Lautorit tant partage le long de ces lignes de comptence, ce modle requiert une forte procdure institutionnalise de consultation entre les ARN et lART. Les rseaux tlphoniques nayant cure des frontires, les politiques privilgiant une juridiction sont souvent au dtriment des politiques des autres. Les types de conflits pouvant survenir se rapportent aux charges dinterconnexion et lallocation des cots aux fins de tarification. Ce modle ncessite une procdure de rglement des conflits. Rle des ministres de tutelle : le rle des ministres est dtablir pour leur pays les priorits et les politiques de leur ANR ; de la superviser ; daccorder les licences et dapprouver les fusions et acquisitions de socits de tlcom dans les limites des frontires nationales. Ce modle correspond la structure du systme de rgulation des tats-Unis, o la Commission fdrale des communications a comptence sur les affaires entre les tats et o, dans chaque tat, une autorit dsigne par lui gnralement une commission des services publics a comptence sur les affaires internes. Exigences pour une bonne mise en uvre du modle Comptences distinctes * forte procdure de consultation institutionnalise entre les ANR et lART * capacit et volont au niveau national de rguler le secteur des tlcoms de faon loyale et transparente * Procdure bien dfinie et prouve de rsolution des conflits Estimation de la capacit de la CEDEAO adopter ce modle (+/) +/ le rle de la CEDEAO comme instance de coordination rgionale est reconnu mais doit tre renforc et une procdure de consultation crite doit tre tablie En gnral, les ANR de la CEDEAO nont pas encore acquis la capacit ni la rputation de rgulation loyale et transparente des tlcoms nationales Ncessit de renforcer la capacit de rglement des conflits de la CEDEAO

3me modle : Politique centralise et application nationale


Dans ce modle, le pouvoir de dcider la politique sectorielle est dlgu une instance supranationale qui peut mettre des directives excutoires devant tre transposes dans les lois nationales. Lapplication des rglementations et la rpression des infractions est du ressort des autorits rglementaires nationales qui sont dsignes et contrles selon les lois du pays. Chaque pays conserve son pouvoir souverain de conduire les fonctions rgulatrices dcrites ci-dessus, mais convient de conformer ses politiques nationales aux recommandations globales de la politique rgionale dcide au niveau central. Lorsquil fonctionne convenablement, ce modle dharmonisation permet une politique commune pour lensemble de la rgion, tandis que les tats-membres gardent la pleine responsabilit dappliquer les directives rgionales en les transposant dans leur systme juridique national en fonction de leur contexte constitutionnel. Mais lorsquil marche mal, il permet aux tats-membres dignorer, retarder ou interprter la politique rgionale de sorte que celle-ci peut prendre un aspect sensiblement diffrent dun tat un autre et que lharmonisation est faible. Pour y parer, il faut doter lautorit supranationale charge de dfinir la politique sectorielle dun pouvoir de sanction. Rles de lART et des ANR : dans ce modle, lART de la CEDEAO dfinirait la politique sectorielle et les ANR seraient charges de lappliquer. Contrairement aux deux modles prcdents, linstance supranationale agit comme une instance de formulation de la politique, qui passe par un mcanisme de consultation pour arriver aux politiques applicables lensemble de la rgion. Elle met alors une Directive pour les ANR des tats-membres, qui ont la charge dtablir, appliquer et faire respecter les rglementations, en suivant les procdures qui sont prvues par les lois de leur pays.

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Rle des ministres de tutelle : dans ce modle, les ministres de tutelle doivent rpondre en tant que partie aux consultations de lART et des ARN et assurer une supervision de lART au travers du Conseil des Ministres et des ARN. Ce modle est semblable celui de lUnion europenne : la Commission europenne tablit la politique et met des directives ayant force de loi europenne, et il appartient aux tatsmembres de transposer les directives dans leurs lois et rglementations nationales. Pour empcher quun tat-membre puisse ignorer une Directive quil napprouverait pas, les directives de la Commission sont juridiquement contraignantes ds quelle sont publies Bruxelles, mme si un tat-membre ne la pas adopte. Cest un lment dcisif de la structure de ce modle. Exigences pour le modle Politique centralise et application nationale * Forte capacit de sanctionner au niveau de la CEDEAO * Forte volont politique dapplication des politiques au niveau national Estimation de la capacit de la CEDEAO adopter ce modle (+/) +/ La Cour de Justice est en place mais a besoin de renforcement de sa capacit, de sa crdibilit et de son autorit La volont politique est prononce dans le secteur des tlcoms mais les tats ont peu fait pour harmoniser le secteur dans la rgion (sauf le Nigeria avec lARTAO) + Dautres actions rgionales russies (telles que le Pool lectrique de lAfrique de lOuest) constituent des prcdents

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volution de lUnion europenne LUnion europenne a volu pendant de trs nombreuses annes depuis la cration de lUnion douanire du Benelux et de la Communaut europenne du charbon et de lacier aprs la Seconde Guerre mondiale. De nombreuses tapes vers lharmonisation ont t franchies avant que la Commission europenne ne sattaque lharmonisation des tlcommunications. Cette dernire a commenc avec la publication en 1986 dun livre vert qui fixait la route suivre base sur une politique dOffre de rseaux ouverts (ORO) qui devrait conduire par tapes successives la totale libralisation du secteur en 1998. De par les traits, qui ont volu avec le temps, la Commission europenne a le pouvoir dmettre des directives contraignantes que les tats-membres sont obligs de transposer dans leur lgislation nationale. Ces directives ont force de loi mme si les tats-membres ne les ont pas transposs dans leur lgislation. Aprs des moments difficiles la Cour europenne de Justice a t saisie par des tatsmembres contestant le pouvoir de la Commission de requrir la libralisation de certains produits et services de tlcommunication fournis par des oprateurs publics au nom des clauses du Trait relatives la concurrence la libralisation a progress comme prvu. La dmarche a t volutive : lexclusivit dans les services de bases a t conserve plus longtemps que celle pour les autres services, mais elle a t effectivement supprime en 1998. Un lment dcisif de cette volution a t la publication dune tude qui donnait une estimation quantitative des points de croissance conomique qui seraient perdus si lharmonisation prvue par lActe unique ntait pas ralise. Cette tude donnait des chiffres qui permettaient politiquement de justifier labandon de souverainet pour atteindre de plus hauts niveaux demploi et de croissance conomique, une plus forte position dans les ngociations commerciales internationales et une plus rapide adoption de nouvelles technologies qui se traduirait par un abaissement des prix et des gains de productivit dans les tlcoms et les autres secteurs en dpendant. Bien quil subsiste dimportantes questions de dominance rsiduelle et des obstacles conomiques lentre, le modle de lUE a largement atteint ses objectifs de libralisation et dharmonisation du secteur des tlcoms. Cette russite a rsult de plusieurs facteurs : la forte base historique en faveur de lharmonisation europenne qui a t cre et accepte avant de sattaquer au secteur des tlcoms ; lexistence dune institution judiciaire, savoir la Cour de Justice europenne dont lautorit tait accepte par tous les tats-membres ; les rsultats de ltude estimant le Cot de la non Europe qui a stimul la volont politique ncessaire pour accepter les abandons de souverainet nationale requis et surmonter la tentation de protger les importants intrt militant en faveur du maintien des monopoles nationaux dans les tlcommunications et le pouvoir juridique donn la Commission europenne par le Trait de publier des directives ayant force de loi et pouvant prvaloir sur les lois nationales dans lintrt de latteinte du March unique.

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4me modle : lharmonisation dcentralise


Dans ce modle, il est cr une instance supranationale qui agit en tant que ressource centrale de comptences et dtude, finance de faon indpendante par des droits pays par les licencis pour lutilisation du spectre, ou par dautres moyens tels que droits de licence, taxe en pourcentage du chiffre daffaire, etc. Rle de lART : dans un tel modle lART serait un pool central de personnel et un secrtariat pour coordonner les politiques des ANR, offrir des formations et des comptences et proposer un soutien consultatif aux tats-membres. LART naura aucun pouvoir par ellemme, mais pourrait faire des recommandations non contraignantes aux tats-membres. Dans ce cas, divers mcanismes sont possibles pour financer lART, lun des exemple tant lEastern Caribbean Telecom Authority (Ectel). LEctel est un organisme cr par Trait et financ par les gouvernements nationaux des cinq (actuellement) tats-membres pour assurer lharmonisation rglementaire de la politique de tlcommunication de cette zone. cette fin, elle est indpendante et mme de donner des conseils sur les objectifs. Elle est finance par des droits dutilisation des frquences. Dans ce modle, lART permettrait de substantielles conomies en tant un centre de comptence la disposition de tous les tats-membres vitant ainsi la duplication des comptences en comptabilit, ingnierie et conomie dans chaque pays. Rles des ANR et des ministres de tutelle : dans ce modle, lessentiel du pouvoir de dcision et dlaboration des politiques demeure au niveau des ANR et des Ministres des Communications nationaux. Mais en contraignant lgalement les tats-membres consulter lART sur les politiques et en y concentrant les moyens dtude, lART peut exercer une grande influence et contribuer lharmonisation des politiques mme si elle na pas le pouvoir de contraindre. Le principal avantage de ce modle est quil vite des dpenses chaque tat-membre et la difficult davoir une quipe dexperts dans tous les domaines importants pour une rgulation effective du secteur des tlcommunications. Exigences pour la mise en uvre du modle Harmonisation dcentralise * les ARN doivent tre clairement indpendantes de leur ministre de tutelle * lART doit tre dote dune forte comptence technique * lART doit avoir la capacit de ragir rapidement lorsquelle est consulte par les ANR Estimation de la capacit de la CEDEAO adopter ce modle (+/) + LARTAO a t cre et a prvu des formations dans les domaines techniques des tlcoms la capacit acqurir le niveau technique voulu est relle Les ART dAfrique australe et des tats carabes de lEst nont pas encore prouv que leur modle permet de parvenir lharmonisation rgionale En gnral, les ANR de la CEDEAO sont perues comme trs dpendantes de leur ministre de tutelle La CEDEAO, en tant quinstance rgionale reconnue dote de pouvoirs pour laborer et suivre lapplication dun programme dharmonisation des tlcoms (dans le cadre du Trait), a toute autorit juridique sur lARTAO (lART dans ce modle)

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ART ARN Ministre de tutelle Conseil des Ministres


ART ARN Ministre de tutelle Conseil des Ministres labore la politique Publie des directives Applique les directives Impose les directives dans les pays Joue le rle de conseil en politiques

ART ARN Ministre de tutelle Conseil des Ministres

ART ARN Ministre de tutelle Conseil des Ministres

Rsum des rles dans les quatre modles possibles dharmonisation

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Accorde les licences Contrle le respect des obligations licences Fixe les principes de linterconnexion Fixe les tarifs dinterconnexion Coordonne les charges dinterconnexion

Modle Harmonisation centralise

Modle Comptences distinctes

Modle Politique centralise / Application nationale

Modle Harmonisation dcentralise

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? ? ? ? ? ? ? ?

Gre le spectre et la numrotation Fixe les normes techniques Fixe les types dquipements agrs Appel des dcisions des ARN Appel des dcisions de lART Est charg des questions de concurrence Sige au Conseil des ministres de la CEDsigne et rvoque commissaires de lART Dsigne et rvoque commissaires des ARN Reprsente la CEDEAO

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Description de lECTEL (Eastern Caribbean Telecommunications Authority) Dans les anciennes colonies britanniques de la rgion EstCarabes, Cable & Wireless (C&W) bnficiait dun contrat dexclusivit en matire de services tlphoniques. Dans cette rgion, il y avait dj eu des traits internationaux pour crer Caricom, qui comprend la plupart des les-tats des Carabes, la Guyana et lOrganisation des tats de lEst des Carabes (OECS), qui comprend cinq des les anglophones (SteLucie, St.KittsetNevis, St.Vincentetles Grenadines, la Dominique et la Grenade). Confrontes au mme oprateur de tlcoms et pousses par lide que le dveloppement conomique serait renforc par le libralisation des tlcoms, cinq les ont dcid en 2000 de signer un Trait pour crer lECTEL en 2000 (pour consulter de trait et avoir dautres informations, voir le site http ://www.ectel.int). Lide tait que lECTEL permettrait aux cinq tatsmembres de raliser un certain nombre dobjectifs : renforcer leur pouvoir de ngociation vis--vis de C&W en ngociant en groupe le renoncement de cette socit son exclusivit ; raliser dimportantes conomies en partageant le cot du maintien dune instance rglementaire unique ; avoir un ensemble de dmarches rglementaires cohrent dans lensemble de la zone et ainsi renforcer le processus dharmonisation ; offrir des licences rgionales de nouveaux oprateurs, voluant ainsi vers un espace conomique unique qui serait attractif pour les investisseurs ; utiliser les tlcommunications et les TIC pour fournir linfrastructure indispensable pour tirer la croissance conomique et la diversification et remplacer les secteurs traditionnels en dclin tels que le sucre et la banane ; renforcer la cohsion rgionale qui tait dj forte partir dinstitutions communes : banque centrale, monnaie commune et Cour de Justice commune. La structure de lECTEL est constitue dune instance centrale (le Secrtariat) et dune Commission rglementaire nationale des tlcommunications (CRNT) dans chaque tat-membre. Lide de dpart tait que le Secrtariat de lECTEL serait un rgulateur rgional et que les CRNT donneraient les opinions locale sur les politiques et leur application et seraient un point de contact pour la population. La ralit sest rvle diffrente de la vision initiale. Lobjectif initial de rsilier les contrats exclusifs a t atteint et un ensemble de rglementations a t rdig et en partie adopt. Mais le progrs vers lharmonisation a t plus lent en raison des rticences de plusieurs tatsmembres abandonner leur souverainet sur loctroi des licences et concernant lquilibre entre les pouvoirs des CRNT et de lECTEL. Aujourdhui (dbut 2003), le Secrtariat est plutt une instance consultative, les pouvoirs restant dans les mains des CRNT. Celles-ci manquent srieusement de moyens ; les Commissaires sont employs temps partiel et limmixtion des ministres de tutelle est frquente. De ce fait, les rglementations labores par le Secrtariat sont parfois adoptes sous des formes diffrentes par les tats-membres ; certaines ne le sont pas du tout ; les licences sont accordes par les tats-membres de faon indpendante et il y a dimportants retards dans loctroi de licences dcisives telles que les licences de raccordement terre des cbles internationaux. C&W a dpos des plaintes contre des tats-membres en raction une tentative dadopter des prix plafonds rgionaux et utilise une stratgie diviser pour rgner qui semble lui russir. Actuellement, il y a une prise de conscience que lide originelle est compromise et lon assiste au dbut dun mouvement pour revenir lide de dpart, mais on ne sait pas, au point o nous en sommes, quel mcanisme sera choisi pour y parvenir.

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O se situe la CEDEAO ?
lire le Trait, il semble que lintention originelle de la CEDEAO tait lvolution vers un modle dharmonisation rgionale similaire celui de lUnion europenne (Politique centralise et application nationale). En fait nombre des actions du programme actuel de la CEDEAO sinspirent plus ou moins de ce modle.2 LAutorit des Chefs dtat et de gouvernement de la CEDEAO (lAutorit) prend des dcisions concernant diverses politiques sectorielles et les tats-membres sengagent prendre toutes les mesures lgislatives et rglementaires voulues pour que les objectifs des politiques soient atteints. Dans le secteur des tlcoms, cependant, la CEDEAO semble pencher vers un modle plus dcentralis, avec la rcente cration de lAssociation des Rgulateurs des Tlcommunications de lAfrique de lOuest (ARTAO). LARTAO a t cre en septembre 2000 dans le but dtablir un forum de collaboration pour les rgulateurs des tlcoms de lAfrique de lOuest. Parmi les objectifs affirms du groupe, llaboration de rglementations tlcom harmonises pour lensemble des pays de la zone. En tant quinstance consultative, lARTAO formulera objectifs de politique communs et adressera aux ANR des recommandations relatives aux questions rglementaires et techniques visant faciliter lharmonisation des politiques et des rglementations de ce secteur dans lensemble de la rgion. Les ANR peuvent faire appel lARTAO comme une source collective de comptence, mais dans ce modle dcentralis, les tats-membres conservent le dernier mot sur la mise en uvre de la politique sectorielle. Aujourdhui, des efforts pour faire avancer les deux modles dharmonisation sont en cours et lon ne sait pas lequel de ces modles va finalement tre adopt par la CEDEAO.

Selon le Trait, les tats-membres de la CEDEAO doivent prendre toutes les mesures voulues pour intgrer dans leur lgislation les objectifs de politique de la Communaut. Mais actuellement, la CEDEAO na pas le pouvoir dobliger les tats-membres le faire. Le Trait appelle la cration de telles institutions : Parlement de la CEDEAO et Cour de Justice de la Communaut. Mais ces instances ne sont pas encore pleinement en fonction.

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2me partie

LES MODELES DHARMONISATION VUS PAR LINVESTISSEUR


On peut faire une valuation qualitative des diffrents modles dharmonisation en se basant sur les critres qui influent sur lopinion des investisseurs, vus plus haut. Le modle Harmonisation centralise Cest ce modle qui permet le mieux un investisseur de raliser des conomies dchelle, car il traite toute la zone comme un seul et unique espace conomique en matire dinvestissement de tlcommunication. Ensuite, cest celui qui permet le mieux de rpartir le risque denvironnement. Le faible cot incrmental de la desserte des zones moins attractives rend ce modle trs intressant du point de vue de laccroissement du taux de pntration des tats-membres et des zones qui pourraient autrement ne pas intresser linvestisseur. Enfin, ce modle permet daccorder aux investisseurs des licences et autorisations pour divers pays dans le cadre dun guichet unique , ce qui abaisse les cots dentre rglementaires. Laspect ngatif de ce modle centralis, aux yeux des investisseurs, est que lautorit rglementaire pourrait avoir un pouvoir excessif sans contrepoids. Mais cette difficult peut tre surmonte par une supervision approprie du Conseil des ministres ou dun Conseil des Gouverneurs. Ce risque peut galement tre attnu par un strict respect de la procdure de consultation et par la transparence. Le modle Comptences distinctes Ce modle est jug intressant par deux types dinvestisseurs : ceux qui sont intresss par le march uniquement de certains tats-membres et non par la totalit de la rgion, et ceux pour qui les conomies dchelle sont un facteur conomique moins important. Dans ce modle, un investisseur pourrait choisir un ou plusieurs des tats-membres conomiquement plus avancs et tablir des liaisons entre eux qui court-circuiteraient ceux qui, pour une raison ou une autre, ne seraient pas jugs intressants par les investisseurs. La consquence pour la CEDEAO dans son ensemble serait le risque dun accroissement des carts entre les tats-membres. On pourrait ventuellement y remdier par un fonds de service universel lchelle de la rgion ou par quelque autre mcanisme de ce genre, mais il semble difficile de concilier dune part une structure de politique base sur un refus des pays dabandonner leur souverainet pour permettre lharmonisation et dautre part un mcanisme de prquation par laquelle certains tats-membres alimenteraient un fonds destin au dveloppement des infrastructures dans dautres. Le modle Harmonisation centralise de la politique et application nationale Ce modle rsout certains problmes du prcdent en matire dincitation aux investissements. En effet, il traite toute la zone comme un espace conomique unique, tout en reconnaissant la ralit de la souverainet et les diffrences de structure et de procdure constitutionnelle. Mais il comporte un niveau de risque et dincertitude plus lev que le modle dharmonisation centralise. Tant dans lUE que dans lECTEL, il y a eu une adoption ingale des politiques labores par lorgane central. Parfois, les tats-membres ont t rticents et lents, parfois les politiques ont t transposes dans les lgislations nationales sous des formes et avec des effets trs diffrents de ceux voulus par les concepteurs. Quelque soient les motifs de ce type de dcisions des tats-membres, leffet sur les investisseurs est ngatif par rapport au modle centralis. Les investisseurs doivent tenir compte du type de comportement des divers tatsmembres et courir le risque que certains ne suivent pas les orientations fixes par la rgion. Du fait quil y aurait 15 systmes juridiques, rglementaires et lgislatifs diffrents suivre, les avantages de traiter la zone de la CEDEAO comme un seul espace conomique serait rduit. Enfin, la notion de guichet unique svaporerait, ce qui rduirait les conomies potentielles sur les cots juridiques et rglementaires des investisseurs. Le modle Harmonisation dcentralise

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Dans ce modle, il ny aurait pas les lments que lharmonisation tait suppose apporter pour encourager les investissements. Utiliser un organisme central comme le Secrtariat qui offrirait des moyens dtudes et des comptences aux ministres et aux instances rglementaires des tats-membres tendrait assurment avoir un effet dharmonisation du fait que cet organisme devrait normalement tenir le mme discours tous les tats-membres. Mais ce Secrtariat tant dpourvu dautorit propre et tant soumis aux alas rsultants de restrictions budgtaires et de la rotation du personnel, mme ce niveau de cohrence risquerait de ne pas se maintenir durablement dans le temps. Les investisseurs nauraient gure confiance dans la capacit de ce secrtariat se faire entendre et faire appliquer ses politiques et ses recommandations. Leffet serait particulirement ngatif sur les investisseurs pouvant tre intresss par une desserte de la rgion dans son ensemble. Rsum de lvaluation des modles dharmonisation par les investisseurs Comptences distinctes Politique centralise / application nationale

Harmonisation centralise

conomies dchelle Faibles cots incrmentaux Rpartition des risques environnementaux Abaissement des cots dentre Contre-pouvoirs

+ + + +/

+/ +/

+/ +/ +/

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Harmonisation dcentralise

3me partie

CRITIQUE DU CADRE LEGISLATIF ACTUEL


Au niveau des diffrents pays
Actuellement, les cadres rglementaires nationaux des tats-membres de la CEDEAO se caractrisent par une abondante lgislation tlcom nationale fortement influence par les tendances internationales. Dans la plupart des tats-membres, quils aient t tablis au milieu des annes 90 ou quils soient encore ltat de projet, ils intgrent largement les lments majeurs de rgulation du secteur conformment aux meilleures pratiques internationales. Mais leur dfaut fondamental est de pas savoir traduire les ambitieux principes des meilleures pratiques internationales en procdures et normes de conduite concrtes dont on a besoin pour rguler vraiment le secteur. La situation qui en dcoule dans la majorit des tats-membres est un ensemble de cadres lgislatifs qui honorent les meilleures pratiques internationales sur le papier ayant trs peu deffets concrets en ce qui concerne leur mise en oeuvre pratique. Cette difficult passer des grands principes juridiques des rgles concrtes est un obstacle pour les nouvelles autorits rglementaires nationales dpourvues dexprience et ayant besoin de direction et dun mandat clair pour libraliser rellement le march. En outre, le manque gnral de comptences et de capacits est un obstacle bien connu dans lensemble de la rgion (les 15 tats-membres sauf un sont considrs comme nayant pas les capacits suffisantes pour rguler leur secteur national des tlcoms). Ainsi, la comptence ncessaire lvaluation critique des modles dtablissement des cots de revient et des procdures comptables afin dapprcier les tarifications proposes par les oprateurs et les rquilibrages quils pratiquent fait-elle gnralement dfaut. Linterconnexion est galement un domaine ncessitant une solide comptence technique, conomique et financire. Autre domaine, les sanctions : lautorit rglementaire de la plupart des tats-membres est dote des pouvoirs juridiques ncessaires pour imposer des sanctions. Mais on peut srieusement douter de lefficacit de ces pouvoirs, compte tenu de linsuffisance des moyens financiers et humains ncessaires pour collecter les donnes, enquter, juger de la culpabilit, dcider des actions correctrices appropris, faire appliquer les jugements et rsoudre les conflits. Nombre des tats-membres de la CEDEAO ont suivi la tendance internationale et soit se sont dj dots, au moins thoriquement, dune autorit rgulatrice indpendante, soit sont en train de le faire. Le Bnin et le Niger ont adopt des lois portant cration dune autorit rgulatrice des tlcoms mais celle-ci nest pas encore en fonction ni dans un pays, ni dans lautre. La Gambie et le Sierra Leone ont rdig un projet de loi dans ce sens qui doit tre prsent devant leurs assembles nationales respectives. Seuls le Cap Vert, la Guine et le Liberia nont pas encore rendu public de projet de cration dune telle instance indpendante de rgulation des tlcommunications. Que ces autorits rgulatrices nexistent encore que sur le papier ou quelles soient dj en fonction, leur indpendance effective, au vu des dispositions prvues, est partout sujette caution. Pour celles qui existent, notre tude a montr limportant cart qui existe entre ce quont prvu les textes et la ralit mise en place. Lindpendance a t juge en fonction de quatre critres : (1) dsignation et rvocation de lautorit, (2) dure du mandat, (3) autonomie financire et (4) pouvoir de promulguer des rglementations. Trs peu dautorits rglementaires dAfrique de lOuest passent le test de ce quatrime critre. Le pouvoir ddicter des rgles et rglementations rgissant le secteur est une tche importante qui contribue la lgitimit et la crdibilit dune instance rglementaire. Lorsque ladoption de rglementations ncessite lapprobation dune autre instance publique, cela met videmment en cause lautorit effective de linstitution et sape la confiance que lon peut avoir dans le rgime rglementaire nouvellement institu. Actuellement, seuls les cadres lgi-

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slatifs du Ghana et du Togo permettent leur instance rglementaire de promulguer des rglementations immdiatement applicables au secteur. Les autres autorits rgulatrices de la zone CEDEAO soit nont pas la capacit de faire des rglementations entirement, soit sont limites la rdaction de projets de textes qui devront tre soumis lapprobation dune autre instance publique. Les pays francophones, en particulier, semblent soumis des contraintes constitutionnelles les empchant dautoriser ladoption de lois par toute autre instance que le parlement. Les tats-membres se trouvant dans cette situation devraient envisager daligner leurs procdures avec celles adoptes par la France et acceptes par lUE pour donner leurs autorits rglementaires nationales un rle plus actif dans llaboration et ladoption de rglementations directement applicables au secteur. Les autres tats-membres devraient apporter les modifications voulues leur cadre lgislatif pour permettre leurs rgulateurs de promulguer des rglementations sans laval de leur ministre de tutelle ou dune autre instance gouvernementale. La crdibilit et lefficacit de linstance rglementaire seront mises mal par les forces politiques si elle ne peut pas exercer son autorit sur le secteur de plein droit. Or, lincapacit du rgulateur assurer la crdibilit de ses engagements long terme accrot le sentiment de risque de linvestisseur et augmente le rendement du capital exig par les investisseurs pour entrer sur le march. Linterconnexion est llment le plus important dune politique de tlcommunications visant la libralisation dun march caractris par un oprateur historique dominant desservant la majorit des clients. En effet, cest ce niveau que les oprateurs en place ont le plus de possibilits dabuser de leur position dominante. Retards et cots exagrs dinterconnexion sont les principales tactiques quils utilisent. De ce fait, les conflits relatifs linterconnexion sont frquents et invitables et les rgulateurs du monde entier ont lattention fixe sur ce point. Selon lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomique (OCDE) une meilleure comprhension des questions daccs et dinterconnexion dans les tlcommunications permet dclairer les plus importantes questions de concurrence qui se sont poses dans le secteur des tlcoms ces dernires annes .2 Les tats-membres de la CEDEAO ont tous adopt une approche juridique de linterconnexion dont la structure est similaire mais qui varie largement au niveau des dtail. Nanmoins, il semble que cest lun des domaines dans lesquels les pays de la CEDEAO ont le plus progress vers lharmonisation.

Au niveau de la CEDEAO en tant que telle


Le Trait de la CEDEAO intgre largement le meilleur de lUnion europenne (UE) et va mme, parfois, au-del, de faon crative dans le but de rendre le cadre lgislatif de lAfrique de lOuest trs attractif en se situant au niveau des meilleures pratiques internationales . Le cadre et lautorit juridiques pour promouvoir lharmonisation et lintgration conomique existent ; le problme est que les clauses du Trait de la CEDEAO qui pourraient tre utilises pour assurer lharmonisation rgionale et lintgration conomique nont jamais t utilises ou nont donn lieu qu des applications superficielles De nombreuses dispositions du Trait sont restes en sommeil. Le mandat dharmonisation des politiques rgionales relatives aux tlcommunications et aux TIC a t donn et les tats-membres ont dj exprim leur engagement prendre les mesures voulues pour harmoniser leurs politiques nationales relatives aux technologies de linformation et de la communication. Les clauses du Trait de la CEDEAO appellent un certain nombre dtapes vers lharmonisation qui nont pas encore t franchies. LArticle 32, par exemple, demande la standardisation des quipements de communications ; lArticle 43 demande lintroduction de concessions tarifaires au sein de la rgion ce qui, soi seul, crerait des taux plus favorables pour les communications transfrontalires et lArticle 33 demande lintroduction de loffre de rseaux ouverts, ncessitant la coordination et la standardisation des rseaux de tlcommunication dans lensemble de la rgion.

Note fournie par le Secrtariat, Questions de concurrence dans les Tlcommunications OCDE non dat.

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Notre conclusion gnrale concernant le point o en est le cadre lgislatif de la CEDEAO correspond aux critiques formules lencontre des cadres rglementaires nationaux : tout semble bien sur le papier . Le problme endmique de la CEDEAO et de ses tatsmembres est lincapacit incarner concrtement les ides et les principes exprims. Actuellement, cette incapacit des tats-membres mettre en application leurs lgislation nationales et lexprience dcevante de la CEDEAO en ce qui concerne la ralisation des actions prvues dans le Trait ne peuvent tre interprtes par la communaut internationale des investisseurs que comme un manque de volont politique collective des tats de cette rgion de raliser la moindre harmonisation significative dans le secteur des tlcoms et des TIC.

Au niveau de linvestisseur potentiel


En tudiant les modles rglementaire possibles pour voir lequel a le plus de chances dattirer les investissements de tlcommunications dans la zone CEDEAO, il faut les valuer en fonction dun certain nombre de critres. Cette valuation permettra dtablir une liste de facteurs qui affectent lattractivit de la zone CEDEAO pour le type dinvestissements requis pour la construction de rseaux et pour renforcer le dveloppement conomique. Les principaux critres sont les suivants :

Lincertitude
Les obstacles juridiques linvestissement dpendent des tats-membres de la CEDEAO et peuvent tre supprims plus ou moins volont. En fait, cest le but du processus dharmonisation. Mais les obstacles linvestissement venant du march sont plus difficile lever. Le plus puissant des obstacles de march linvestissement dans les infrastructures de tlcommunication est lincertitude. Cela vient de ce que linvestissement dans les rseaux de tlcommunication ncessitent dimportants engagements initiaux de capitaux patients . En effet, les retours sur investissement dans les rseaux sont gnralement long terme, la priode pour atteindre le point mort tant souvent dau moins 10 ans. De plus, une partie importante des investissements corporels (proprits, btiments et quipements) sont, une fois raliss, des cots irrcuprables sauf pour leur valeur la casse. Cela veut dire que les investissements dans les rseaux de tlcommunication sont largement irrversibles, ce qui, son tour, veut dire quil y a intrt retarder la dcision dinvestissement.3 La CEDEAO a pris des mesures pour rduire le niveau de lincertitude rglementaire. Comme on la not plus haut et comme cela est dtaill dans le Rapport sur lAction n 2, la plupart des tats-membres ont des lois qui, sur le papier, visent attirer des investissements, et le Trait de la CEDEAO constitue lui-mme une dclaration dintention dans ce sens. La Cour de Justice de la communaut rcemment institue en application du Trait constitue un cadre pour appliquer la rgle de la loi dune faon qui ne dfavorise pas les investisseurs. Si ces dcisions sont positives, elles sont contrebalances par le fait que souvent les lois nont pas t mises en application et que les structures institutionnelles de la CEDEAO restent incompltes. Dans certains cas, les lois elles-mmes sont dj trop anciennes pour prendre en compte la convergence qui rsulte de lvolution des technologies et des marchs de linformation et de la communication. Exprimes dans des termes qui supposent un monopole naturel et un seul oprateur public, les lois en vigueur peuvent mme constituer des obstacles linvestissement.

Avinash K. Dixit et Robert S. Pindyck, Investment Under Uncertainty. Princeton : Princeton University Press, 1994 ; Martha Amram et Nalin Kulatilaka, Real Options : Managing Strategic Investment in an Uncertain World. Boston : Harvard University Press, 1999.

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Taille et pntration du march des tlcommunications


Leffet de lincertitude est moins sensible dans le cas des investissements requis par la prestation des services. Linvestissement ncessaire pour offrir un service est beaucoup moins important que celui ncessaire pour tablir un rseau et les dures damortissement sont gnralement plus courtes. De plus ces investissements tendent tre moins irrversibles, une partie importante tant constitue de serveurs, de logiciels et dinvestissements en marketing dont la dure de vie est relativement courte. Mais les prestataires de service ont besoin de rseaux et le niveau assez faible dquipement en rseaux de tlcom est un obstacle lattraction dinvestissement pour les prestataires de service.
Taux dquipement tlphonique (au 31 dcembre 2001) Pays Bnin Burkina Faso Population 6 446 000 12 220 000 Abonns aux lignes fixes 59 303 57 434 Abonns un portable 125 052 74 542 Total 184 356 131 976 Taux dquipement tlphonique (pour 100) Lignes PortaTotal fixes bles 0,92 1,94 2,86 0,47 0,61 1,08 14,27 1,8 2,62 1,16 0,32 0,98 0,22 0,43 0,19 0,43 2,45 0,47 1,03 0,73 7,21 4,46 3,22 0,93 0,69 0 0,06 0,39 0,02 0,28 4.04 0,55 2.04 0,93 21,48 6,26 5,84 2,09 1,01 0,98 0,28 0,82 0,21 0,71 6,49 1,02 3,07 1,66 -

Cap-Vert 437 000 62 360 31 508 93 868 Cte dIvoire 16 348 000 294 264 729 121 1 023 385 Gambie 1 337 000 35 029 43 051 78 081 Ghana 20 930 000 242 788 194 649 437 437 Guine 8 020 000 25 664 55 338 81 002 Guine Bissau 1 227 000 12 025 0 12 025 Liberia 3 108 000 6 838 1 865 8 702 Mali 11 678 000 50 215 45 544 95 760 Niger 11 227 000 21 331 2 245 23 577 Nigeria 116 929 000 502 795 327 401 830 196 Sngal 9 662 000 236 719 390 345 627 064 Sierra Leone 4 870 000 22 889 26 785 49 674 Togo 4 657 000 47 967 95 003 142 970 Total 231 843 000 1 697 400 2 149 866 84 226 Pourcentage / total abonns 44,12% 55,88% 100% Source : Indicateurs sur les Tlcoms en Afrique - UIT

Dun ct, ces faibles taux dquipement sont dcourageants pour des investissements de prestataires de service, car labsence de lignes installes est un obstacle pour eux. Mais dun autre ct, ces faibles taux dquipement constituent une opportunit dinvestissement puisquils sont le signe de lexistence dune demande insatisfaite. Toutefois il ne faut pas surestimer celle-ci car les niveaux de revenu sont bas, mais les investisseurs se montrent disposs investir dans les marchs des pays bas revenu en raison du potentiel de croissance quils offrent, dans la mesure o dautres facteurs sont prsents, comme le prouvent les hauts niveaux dinvestissement dans lancienne Union sovitique. La cration de liaisons directes entre les tats-membres tablira la crdibilit de la CEDEAO en tant quentit rgionale ayant la capacit dobtenir des ralisations. Comme les investisseurs disent quils doutent de lapplication des politiques de la CEDEAO, la ralisation de tels projets montrera lexistence dune volont politique et aura une importante valeur symbolique, sans parler des avantages tangibles quauront ces projets pour la rgion.

Transparence
Dans ce contexte, la transparence signifie labsence de corruption. Bien que seulement quatre des pays de la CEDEAO soient reprsents dans le sondage annuel ralis par Transparency International, aucun des pays de la zone reprsents dans le panel na t class un rang infrieure 50me (le 1er pays est le moins corrompu et le 102me est le plus corrompu) dans le rapport de 2002.4 Labsence de transparence a plusieurs effets ngatifs sur linvestissement : Dabord, elle lve les cots dun montant inconnu, tant directement
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Transparency International, TI Corruption Perceptions Index, 2002. www.transparence.org.cpi/

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quindirectement en raison de lallongement des dlais. Cet effet accrot lincertitude avec les consquences que lon a not plus haut. En second lieu, limpression de faible transparence donne par un pays dtourne de nombreux investisseurs ne serait-ce que dtudier et mme denvisager dy entrer. Dailleurs, certains pays comme les tats-Unis ont des dispositions lgales visant empcher leurs entreprises prives dinvestir dans des pays peu transparents. Labsence de transparence accrot lincertitude et le risque au niveau de lentreprise mais galement au niveau des responsables personnellement lorsque des sanctions pnales sont susceptibles dtre infliges. De nombreux investisseurs prfreront donc rechercher des opportunits sur dautres marchs, notamment si lon tient compte dautres risques.

Importance des carts conomiques


Il y a des carts considrables entre les niveaux de dveloppement conomique des divers tats-membres de la CEDEAO. Ces disparits rendent plus difficile mais non impossible pour un investisseur potentiel de traiter toute la zone comme un espace commercial unique. tant donn les importants investissement ncessaires et les longues priodes ncessaires la rcupration de la mise, les socits souhaitent naturellement concentrer leurs efforts sur des zones ayant la capacit conomique de gnrer les chiffres daffaires et les bnfices ncessaires pour assurer une bonne rentabilit des investissements. Lexigence, qui peut tre pose par les autorits, de prquations pour subventionner les zones moins dveloppes avec les bnfices gagns dans les zones plus avances rduit la rentabilit globale des ventuels projets rgionaux et incite les investisseurs se centrer sur les possibilits les plus lucratives. Cet effet des carts de dveloppement est accru par les importantes diffrences dans les niveaux de libralisation (voir Rapport n 2). Nanmoins, si lon considre le march pouvant tre constitu par lensemble de la zone de la CEDEAO, les parties les plus dfavorises peuvent encore tre financirement intressantes dans une dmarche progressive, surtout si leffet ngatif des carts est compens par dautres avantages rsultant de lexistence dun seul march. En fait, dautres pays et rgions ayant de grands carts de dveloppement ont pu attirer des investissements.

Pouvoir de sanction et supervision


Comme on la vu dans le Rapport 2, si la plupart des pays de la CEDEAO ont cr une autorit charger de superviser les oprateurs et de sanctionner les infractions aux lois et rglementations, les pouvoirs de ces autorits nont gure t prouvs. Le manque de moyens est souvent invoqu pour excuser linsuffisance de lexercice des fonctions rglementaires. Plus peut-tre que les moyens financiers, ce qui fait dfaut ce sont les hommes ayant reu les formations voulues et ayant les comptences ncessaires. En consquence, les investisseurs ont peu confiance dans le systme lgal et rglementaire peu crdible leurs yeux. En raison des longues priodes de retour sur investissement voques plus haut, les investisseurs attendent forcment que les autorits prennent des engagements crdibles . Cela veut dire quil est ncessaire mais pas suffisant davoir un cadre lgal et rglementaire bien dvelopp sur le papier. Il faut aussi la crdibilit dune application loyale et transparente des textes. Seule cette crdibilit donne une certaine assurance aux investisseurs quils connaissent les rgles du jeu et que toutes les parties seront obliges de les respecter. Autrement, les rgles seule induisent en erreur en crant de fausses attentes.

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4me partie

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les principaux acquis Il y a eu un certain nombre de ralisations dcisives et il existe une base permettant la CEDEAO dharmoniser son secteur des tlcoms. En fait, un travail important a dj t accompli pour crer le cadre lgislatif ncessaire lexistence dune communaut rgionale de lAfrique de lOuest, viable, constitue de 15 tats-membres.5 Comme la indiqu le Rapport n 2, plusieurs dentre eux ont adopt des lois ou rglementations largement au niveau dexigence des meilleures pratiques internationales . Nous ne voulons pas dire par l quil ny a plus rien faire, mais que le cadre lgislatif et le modle pour atteindre le niveau des meilleures pratiques internationales , pays par pays, existe en Afrique de lOuest. Par ailleurs, le Trait de la CEDEAO et certains protocoles adopts en application dudit Trait fournissent le cadre lgislatif lintrieur duquel les tats-membres peuvent agir pour raliser le maximum dharmonisation conformment au modle dharmonisation centralise voqu plus haut. Si lexistence dun cadre lgislatif adquat reprsente un pralable important l harmonisation , elle nest quune premire tape. La suivante est de mettre ce cadre en application. Si cette tape nest pas franchie, le cadre lgislatif ne sert rien et risque dtre dpourvu de toute signification. Les dfis relever Compte tenu de la diversit des points de dpart des tats-membres de la CEDEAO, le chemin vers lharmonisation sera malais. La tche est rendue plus difficile par labsence dobjectif clairement dfini. Il serait par exemple possible aux pays de la CEDEAO dharmoniser leur march des tlcoms, en se basant sur une srie de monopoles dtat nationaux. Lharmonisation peut aussi se raliser sur une structure de march caractrise par la libert dtablissement et la concurrence. Des solutions intermdiaires sont imaginables. Il est galement possible denvisager une voie vers lharmonisation qui consiste passer progressivement de lun de ces types de structures de march un autre. Les structures juridiques et les processus de mise en uvre de politique ncessaires pour parvenir ces rsultats sont videmment extrmement diffrents. En outre, lintrieur de chacun des modles dharmonisation dcrits dans la 1re Partie, on peut imaginer des solutions diffrentes pour la formulation de la politique et son application dans les tats-membres. Cest pourquoi, il faut considrer en mme temps le niveau dharmonisation et le niveau de subsidiarit souhaits. En outre, si lon peut fliciter les gouvernements des pays davoir adopt et mis en place un cadre lgislatif sain, il faut reconnatre que lapplication de ce cadre est dficiente voire inexistante. Du point de vue de linvestisseur, donc, lengagement juridique manque de crdibilit et natteint pas lobjectif de rduction de lincertitude, du risque et du cot du capital qui en rsulte. La mme critique peut tre adresse au Trait de la CEDEAO. Celui-ci intgre largement le meilleur de lUE et va mme parfois au-del, de faon crative, dans le but de rendre le cadre lgislatif de lAfrique de lOuest attractif au regard des meilleures pratiques internationales . Mais le problme est que les dispositions du Trait qui pourraient tre utilises pour renforcer lharmonisation et rendre les secteurs des tlcoms et des TIC de lAfrique de lOuest attractifs pour les investisseurs internationaux soit nont jamais t mis en uvre soit nont fait lobjet que dapplications superficielles. Pour les investisseurs, cette absence de mise en oeuvre, ou ce quon pourrait appeler le dfaut de suivi peut provoquer le sentiment quil nexiste pas de volont politique collec5

Les termes avec majuscule non dfinis autrement ont le sens qui leur est donn dans le Trait de la CEDEAO.

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tive des tats-membres pour raliser la moindre harmonisation significative des secteurs des tlcoms et des TIC. Cette perception ne peut qutre renforce par labsence gnrale dapplication des lois nationales dans le secteur. Cela peut donner la communaut internationale limpression que la CEDEAO en tant quorganisation issue du Trait et certains tats-membres manquent de crdibilit et que lon ne peut compter sur eux pour protger les investissements. De ce fait, le dfaut de mise en uvre du Trait de la CEDEAO et des lois nationales peut tre vu comme un important obstacle lattraction de linvestissement international en Afrique de lOuest. Le modle dharmonisation recommand ici Le prsent Rapport a pris pour mthode dtudier les diffrentes politiques susceptibles dtre adoptes du point de vue dun investisseur potentiel dans le secteur des tlcoms. De ce point de vue, le modle centralis (voir 1re Partie) est la plus favorable des solutions envisages. Ladoption de ce modle maximiserait lopportunit de march, permettrait la plus grande harmonisation des politiques et rglementations et, en centralisant la dcision, rduirait au minimum leffet de lincertitude rglementaire. Comme on la indiqu, le cadre lgislatif pour mettre en uvre le modle dharmonisation centralise existe dj au niveau tant des pays que du Trait. Nous recommandons donc lengagement dun processus dapplication effective du cadre lgislatif existant avec des tapes concrtes et des moyens de ralisation. Dans ce cadre, nous recommandons ladoption dun Plan dharmonisation souple qui doit : tre centr sur le moyens dapplication des Articles 32 et 33 du Trait afin dlaborer une politique sectorielle pour les tlcoms de lensemble de la Communaut et de lancer une procdure devant conduire ladoption dun Protocole rgissant les Offres de rseau ouvert. crer, en application de lArticle 22, une Commission technique charge de faire la liaison avec la Cour de Justice et le Tribunal darbitrage cre et crer en vertu des Articles 15 et 16 respectivement pour tablir et recommander des procdures spcifiques pour que lAutorit leur confre comptence et pouvoirs de sanction pour la rsolution des conflits portant sur des questions relatives aux secteurs des tlcoms et des TIC, et des dote de procdures rapides pour certains conflits impliquant des investissements transfrontaliers. charger le Secrtariat excutif de la CEDEAO de superviser la ralisation des tapes (i) et (ii) et faire rapport en temps voulu non seulement sur la ralisation des tapes, mais encore de tout drapage par rapport lchancier prvu. laborer et raliser un programme de dveloppement des capacits des Agences rglementaire nationales et de la CEDEAO. crer et financer une Autorit rgionale des tlcoms au niveau de la CEDEAO ayant comptence et responsabilit de supervision en matire de tlcoms et de TIC. Les difficults de mise en uvre des Recommandations de ltude Pour laborer un Plan dharmonisation viable, les politiques existantes et les engagements des divers tats-membres doivent tre pris en compte. Le calendrier de la libralisation serait ralenti sil se basait sur les plus longues clauses dexclusivit accordes aux oprateurs de la rgion. Plutt que de retarder le processus jusqu ce que la dernire exclusivit ait expir, des drogations devraient tre accordes pour permettre aux pays qui sont prts davancer. Des drogations ont t utilises avec succs par lUnion europenne, qui a donn certains pays de plus longs dlais pour se conformer aux directives de la Commission.

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CEDEAO : expiration des monopoles des tlcoms


Togo Sierra Leone Sngal Nigeria Niger Mali Liberia Guine-Bissau Guine Ghana Gambie Cte d'Ivoire Cap-Vert Burkina Faso Bnin 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Les diffrentes traditions constitutionnelles existant au sein de la CEDEAO pourraient constituer des obstacles la mise en uvre dun plan dharmonisation. Un plan dharmonisation utilisant le modle dcentralis obligerait, par exemple, une adaptation pousse pour convenir aux diverses traditions, ainsi quaux cadres juridiques et politiques de chacun des tats-membres. Le processus serait compliqu et risquerait de nous conduire bien au-del de 2007, objectif fix dans les Termes de Rfrence. En outre, cette mthode risquerait de conduire une excution non uniforme du plan dharmonisation dans les tats-membres. Pour viter ces obstacles, nous recommandons de traiter lharmonisation au niveau du Trait de la CEDEAO. Les tatsmembres ont actuellement des mcanismes juridiques bien tablis, situs chacun dans le cadre de leur tradition constitutionnelle, pour la ratification et lexcution des protocoles. En outre, selon les termes du Trait, les protocoles correctement ratifis ont galement force de loi dans les divers tats-membres lgal du Trait lui-mme. De ce fait, prenant en compte les diverses traditions juridiques, nos recommandations sont conues pour atteindre les objectifs fixs dans les Termes de Rfrence et viter des obstacles inutiles la mise en uvre. Le plan de mise en uvre doit explicitement reconnatre la ncessit de compromis entre les tats-membres, qui affecteront les gains relatifs des diffrents pays. Il doit donc tre conomiquement avantageux long terme pour lensemble des pays de lAfrique de lOuest tout en tenant compte de ce que certains pays pourront avoir renoncer certains gains court terme. En tenant compte de ces considrations, nous proposons un calendrier possible de mise en uvre (voir Annexe B) dans la mesure o les tats-membres auront adopt les recommandations et ides exposes ci-dessus.

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Le Plan dharmonisation Le Plan dharmonisation est conu comme une feuille de route pour la ralisation des objectifs des tats-membres stipuls dans le Trait de la CEDEAO. Ces objectifs partent dun point daccord selon lequel lintgration des tats-membres en une Communaut rgionale viable peut exiger la remise partielle et progressive des souverainets nationales la communaut dans le cadre dune volont politique collective et lacceptation de la ncessit dtablir les Institutions de la Communaut investies des pouvoirs voulus et suffisants pour atteindre lobjectif de la communaut qui est un dveloppement conomique acclr et durable des tatsmembres, culminant dans une union conomique de lAfrique de lOuest . (Prambule du Trait de la CEDEAO) tant donn limportance de la tche et le travail considrable qui sera ncessaire, au niveaux tant de la communaut de la CEDEAO que des pays pour raliser entirement le Plan dharmonisation, nous recommandons que les tats-membres travaillent dans le cadre lgislatif existant du Trait de la CEDEAO. De cette faon, les ressources rares moyen humains et moyens financiers peuvent tre axs vers la mise en uvre du cadre lgislatif plutt que dtre utiliss la cration de textes juridiques supplmentaires. cet gard, les recommandations spcifiques stipules dans le Plan dharmonisation sappuient sur des dispositions dj prsentes dans le Trait de la CEDEAO pour avoir lautorit juridique ncessaire lacceptation et la mise en oeuvre. Le cas chant, on trouvera en appui les citations voulues du Trait de la CEDEAO. Le Plan dharmonisation sappuie sur laffirmation du Trait de la CEDEAO selon laquelle, pour atteindre les buts de la communaut, certaines affaires doivent tre ralises par tapes (Trait de la CEDEAO, Article 3). Par ailleurs, le Plan propose que le tats-membres dfinissent et fixent des points de repres clairs de cette excution par tapes, tenant compte des niveaux de libralisation dans la rgion. LAnnexe B, chancier de lharmonisation des tlcoms au niveau de la CEDEAO, dfinit les repres pouvant tre pris en considration et adopts par consensus par le Conseil des Ministres. La Recommandation n 6 propose un chancier possible de ralisation suffisamment souple pour permettre aux tats-membres de dterminer le rythme auquel ils dcideront de raliser les recommandation contenues dans ce Rapport n 3 pour atteindre un march rgional pleinement harmonis. La russite du Plan dharmonisation, sil est adopt, dpendra du respect par les tatsmembres de leur engagements rsultant de lArticle 5 du Trait de la CEDEAO. 1. Les tats-membres sengagent crer les conditions favorables latteinte des objectifs de la communaut et notamment prendre toutes les mesures ncessaires pour harmoniser leurs stratgies et politiques et sabstenir de toute action qui pourrait gner latteinte desdits objectifs. Chaque tat-membre devra, en accord avec ses procdures constitutionnelles, prendre toute les mesures ncessaire pour assurer la mise en vigueur et la diffusion des textes lgislatifs et statutaires, autant que de besoin pour la mise en application des dispositions de ce Trait.

2.

3. Chaque tat-membre sengage honorer ses obligations rsultant de ce Trait et se plier aux dcisions et rglementations de la communaut.

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Recommandation n 1 : Saxer sur lapplication des Articles 32 et 33 du Trait


Engagements des tats-membres selon lArticle 33

Dvelopper, moderniser, coordonner et standardiser les rseaux nationaux de tlcommunications afin de fournir des liaisons fiables entre les tats-membres ; Achever, au niveau de la distribution, la section du rseau panafricain de tlcommunications situe en Afrique de lOuest ; Coordonner leurs efforts en ce qui concerne lexploitation et lentretien de la partie ouestafricaine du rseau ion panafricain de tlcommunications et la mobilisation de ressources financires nationales et internationales.

Dans le but dassurer lharmonieuse intgration des infrastructures matrielles , les tats-membres ont convenu dans lArticle 32 (Transports et Communications) de sengager entre autres, a) laborer des politiques, lois et rglementations communes en matire de transport et de communications ;... [et] i) sefforcer de standardiser les quipements utiliss dans les transports et les communications et tablir des installations communes pour leur production, leur entretien et leur rparation . (Trait CEDEAO, Article 32, 1, a et i) Les tats-membres se sont galement engags sefforcer dencourager la cration et la promotion de socits en participation et dentreprises de la Communaut et la participation du secteur priv dans les domaines des transports et des communications . (Trait CEDEAO, Article 32, 2)

lArticle 33 (Postes et Tlcommunications) lengagement des tats-membres lharmonisation est obligatoire. LArticle 33 contient par ailleurs un engagement des tats-membres encourager la participation du secteur priv offrir des services postaux et de tlcommunications, en tant que moyen pour atteindre les objectifs fixs .

Action n 1. Concevoir un Plan stratgique pour le secteur des TIC et tlcoms devant figurer dans une Dcision de politique sectorielle rgionale
Nous recommandons que lAutorit exerce les pouvoirs qui lui sont confrs par lArticle 7(2)(3) du Trait en adoptant une Dcision de politique sectorielle fixant les grands principes de la communaut relatifs au secteur des TIC et des tlcoms. Au minimum, cette Dcision de politique devrait : noncer un plan davenir suffisamment dtaill visant dvelopper, intgrer et harmoniser les rgimes rglementaires disparates des tats-membres. (le Rapport n 2 peut tre utilis comme base pour dterminer les points communs et les disparits entre les lois des divers pays). anticiper et prendre en compte la cration dune Administration au sein de la CEDEAO investie dune pleine autorit sur certaines questions rglementaires rgionales. (Voir plus bas la Recommandation n 5 qui traite de ladoption dun projet de Protocole prvoyant le cadre lgislatif de la cration dune Administration des TIC et Tlcommunications) tre accompagne dun plan spcifique de ralisation avec des repres dtapes identifiables. (Voir lAnnexe B, qui propose un exemple dchancier avec tapes qui pourrait tre utilis pour le plan de ralisation dfinitif.) Cette Dcision de politique ne devrait pas prsumer ou tenter de prvoir le moment et la faon dont les futurs progrs technologiques pourront tre utiliss. Lorsque des technologies ou des services tout nouveaux sont introduits ou tests sur le march, les rgulateurs devraient faire preuve dune grande rserve pour les laisser voluer. En effet, les rgulateurs sont rarement capables de prvoir comment une nouvelle technologie sera utilise et doivent donc rsister la tentation de lui appliquer les anciennes rglementations tant que les contours exacts de la nouvelle technologie ou du nouveau service ne sont pas apparus clairement. Une rglementation prmature a un effet dissuasif sur linvestissement et peut touffer le dveloppement ou contraindre la technologie ou le service suivre un modle particulier, au lieu de laisser le march dterminer leurs meilleurs usages et finalement leur
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particulier, au lieu de laisser le march dterminer leurs meilleurs usages et finalement leur rentabilit. Les avantages long terme rsultant des nouvelles technologies et nouveaux services sont un accroissement de la concurrence, la baisse des prix, lamlioration de la qualit du service, llargissement des possibilits de choix et linnovation, qui se traduisent par des crations demplois, le dveloppement des entreprises et la croissance conomique. LAutorit devra demander au Secrtariat excutif dlaborer cette Dcision de politique rgionale pour quelle puisse ladopter. Nous recommandons que, pour rdiger ce texte, le Secrtariat excutif runisse un comit compos de personne connaissant bien les secteurs des TIC et des tlcoms. Le Secrtariat pourra aussi engager des consultants qualifis ayant des comptences prouves dans la rdaction de politiques publiques sectorielles relatives aux TIC et aux tlcoms et tre autoris raliser une consultation publique ouverte et transparente afin de solliciter des avis des parties intresses, notamment des acteurs du secteur, sur lorientation et le dveloppement de la Dcision de politique rgionale. Pour corriger la perception trs rpandue que la volont politique manque pour atteindre lobjectif dharmonisation des politiques relatives aux tlcoms et de dveloppement du secteur des TIC au sein de la CEDEAO, il faut une spectaculaire dmonstration de consensus et dnergie. La publication dune Vision davenir sous la forme dune simple dclaration de politique adopte par les chefs dtat des pays membres de la CEDEAO ne serait pas suffisante elle toute seule pour surmonter le pessimisme des investisseurs. En fait les dclarations de politique dpourvues de plan de mise en uvre et de repres permettant de suivre latteinte dtapes convenues lavance ne font gnralement quaccrotre le scepticisme. Llaboration de la Dcision de politique et du Plan stratgique laccompagnant ncessiteront laccord et lassentiment des gouvernements nationaux sur les implications et lengagement des moyens requis pour raliser la Vision. En fait, la premire tape a t franchie la runion d Accra, en mars 2003, au cours de laquelle un groupe de travail prsid par le dlgu du Ghana a prsent un exemple dont voici la substance : Vision : [la CEDEAO] deviendra la destination prfre des investissements [dans le monde, pour les investisseurs du secteur des tlcommunications et des TIC.] Objectifs stratgiques [pour raliser la Vision] Dvelopper des partenariats publicpriv et linvestissement priv Supprimer les obstacles la concurrence Dployer un rseau moderne omniprsent pour faciliter le commerce Dvelopper rapidement des rseaux convergents (haut dbit / multimdia) Acclrer ladoption des nouvelles technologies pour tirer linnovation, le commerce et la croissance Quantifier les bnfices nets de lharmonisation Les actions mener pour atteindre ces Objectifs stratgiques ont t conues pour atteindre les rsultats quantifis suivants : Atteindre un taux dquipement Internet et tlphonie vocale de 20% en 2010 Raliser linterconnexion [entre les tats-membres] en 2005 Atteindre des niveaux acceptables daccs universel en 2010 Raliser la dmonstration de lintrt de lharmonisation Si cette proposition ne reprsente une vue consensuelle de tous les tats-membres, elle dmontre le commencement du processus de planification ncessaire pour dmontrer un engagement crdible lharmonisation. La Vision est lie des objectifs prcis requis pour y parvenir et les Objectifs stratgiques sont eux-mmes lis des rsultats quantifis atteindre des dates dfinies. Chacun des Objectifs stratgiques ncessite un Plan daction et laffectation de moyens pour creuser les questions et dterminer les actions ncessaires pour transformer le plan en une ralit.

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Par exemple, laction Supprimer les obstacles la concurrence ncessiterait que certains tats-membres acclrent leur processus de privatisation de leurs oprateurs publics, dveloppent des rglementations dinterconnexion, mettent en place un rgime libral doctroi de licences, laborent une loi sur la concurrence, tablissent une instance dote des moyens et des comptences voulues pour faire respecter ladite loi sur la concurrence, crent un fonds pour financer le service universel et renforcent les capacits de leurs autorits rgulatrices nationales. Pour que cela se fasse dune faon qui renforce lharmonisation, une dmarche centralise de la CEDEAO ncessiterait loctroi des licences au niveau rgional, des politiques de gestion coordonne du spectre et un systme centralis de numrotation. La liste dtaille des actions raliser pour atteindre les objectifs permettant de raliser la Vision est longue, mais si lharmonisation est le but, la CEDEAO doit engager son laboration et raliser un consensus des tats-membres sur son excution.

Action n 2. Adopter un Cadre commun pour un accs ouvert sans restriction aux rseaux modernes de tlcoms permettant dassurer linterconnexion rgionale
Simultanment avec le travail dlaboration de la Dcision de politique rgionale et conformment au cadre lgislatif tabli par les Articles 32 et 33, nous recommandons que lAutorit runisse un comit spcial charg de rdiger un protocole destin imposer un cadre commun pour loffre de rseaux ouverts (ORO). Nous reLexprience de lUE commandons que, au minimum, soit prpar un protocole relatif lOffre de rseau ouvert et Une premire tape similaire a t engage en 1990 par dinterconnexion que, nous appellerons le Protocole lUnion europenne (UE) sur la base dun accord des tatsOROI. Lobjectif primordial de ce Protocole OROI sera membres disant : le plein tablissement dun march des la cration dun march rgional des services de tlservices de tlcommunication la dimension de la Communaut communications par laccs ouvert et sans restrictions sera promu par la rapide introduction de principes et conditions aux rseaux modernes de tlphonie tant mobile que harmoniss pour loffre de rseaux ouverts (ORO) . (JO N L fixe fonctionnant sans rupture pour la prestation des 192/1, 24.7.90 1990, p.1. (Directive du Conseil 90/387/EEC.). services de tlphonie vocale, de transmission de tant donn lexprience de lUE dans la ralisation de sa predonnes et de haut dbit tant dans les territoires namire directive ORO et les leons apprises au cours de la dernire tionaux quentre eux au bnfice de tous les tatsdcennie, nous recommandons que la CEDEAO considre les membres. Le Protocole OROI devra reconnatre que lments suivants : linterconnexion des rseaux, laccs aux rseaux et litinrance font partie intgrante de la ralisation de Traiter lORO dans un cadre lgrement plus large que celui laccs ouvert et sans ruptures dans la prestation des dans lequel elle a t initialement engage par lUE. services sur un march rgional harmonis et devra Voir linterconnexion des rseaux dans le cadre de lORO. traiter ces questions en consquence. Envisager les question connexes importantes pour les connexions transfrontalires de rseaux et les services tels Action 2.1. Crer un Comit spcial charg que litinrance, les tarifs et les rglements rgionaux entre dlaborer le Protocole OROI oprateurs. La composition du Comit spcial charg dlaborer le Protocole OROI est importante. Nous recommandons que ce comit sont compos de reprsentants des organisations rgionales concerns afin dconomiser des ressources et profiter du corpus existant de connaissances techniques des tats-membres. Le Secrtariat excutif devrait avoir la charge de nommer les membres du comit, parmi les membres des organisations rgionales et de dsigner un Administrateur, qui fera fonction de prsident du comit spcial. Nous recommandons quil soit accord au comit spcial un budget suffisant pour engager des comptences extrieures dans le but de guider et assister le comit et dassurer que le protocole rdig est tourn vers lavenir et tient compte des progrs technologiques, notamment fibre optique et connexions fixessans fil ainsi que de la convergence dans les applications haut dbit. Le projet de Protocole annex au prsent rapport sous la forme de lAnnexe A prvoit un moyen pour financer le comit spcial. Nous recommandons galement que le comit spcial ait lobligation dengager une consultation publique afin dassurer lcoute et la prise en compte des points de vue des acteurs du sec-

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teur et notamment des oprateurs, du public et des autres parties intresses. cet gard, voici les exigences qui simposeront au Comit spcial : Il devra notifier la consultation dans le Journal officiel de la Communaut invitant toutes les personnes intresses soumettre avis et dclarations crites. Il devra intgrer dans la notification le texte du projet de Protocole OROI et les procdures selon lesquelles la consultation publique se droulera. Il pourra prvoir de recevoir des informations confidentielles dans le cadre de la consultation publique, mais ne devra pas se fonder sur de telles informations confidentielles dans la version finale du Protocole OROI, sauf avoir rendu publiques ces informations et offert aux parties la possibilit de donner leur avis sur celles-ci et de les rfuter par dautres informations. Il pourra tenir des auditions publiques dans le cadre de la consultation et offrir aux parties intresses la possibilit de faire une dposition verbale. Au terme de la priode de consultation, il soumettra la version finale du Protocole OROI au Secrtariat excutif pour ratification conformment aux stipulations de lArticle 3. Le processus de consultation ne devra pas durer plus de 90 jours. Action 2.2. Dterminer et adopter les spcifications techniques, les conditions daccs et les principes tarifaires Ces principes devront se baser sur des critres objectifs, tre non discriminatoires et garantir lgalit daccess. Le Protocole OROI pourra devoir oprer une distinction entre les rseaux et imposer aux fournisseurs de rseaux ayant un pouvoir sur leur march des normes, des obligations et des devoirs particuliers. Au minimum ce Protocole OROI devra traiter les questions suivantes : sa porte et son application aux rseaux de tlphonie fixe et mobile en prenant en compte la convergence technologique dans le secteur et lobjectif dharmonisation de la communaut ; le march et les sous-marchs nationaux et sous-rgionaux et les critres permettant de dterminer les oprateurs licencis ayant un pouvoir sur leur march dans ce march et ces sous-marchs, avec tablissement dune liste de ces oprateurs ayant un pouvoir sur leur march. cet gard, le Protocole indiquera : les restrictions et obligations particulires qui devront tre imposes aux oprateurs identifis comme ayant un pouvoir sur leur march ; Les procdures pour la rvision et la mise jour de la liste des oprateurs identifis comme ayant un pouvoir sur leur march et notamment les procdures au moyen desquelles les oprateurs pourront prouver quils nont plus de pouvoir sur leur march et justifier leur radiation de la liste ; les Interfaces techniques et conditions daccs harmonises qui seront supportes par des spcifications techniques communes bases sur des normes et spcifications internationales. Les spcifications techniques communes devront porter sur les interfaces et les conditions daccs, notamment sur laccs aux frquences lorsquil y a lieu au niveau des oprateurs (interfaces entre rseaux) et celui des usagers (interfaces entre les rseaux des oprateurs et les usagers). les principes tarifaires harmoniss applicables larrive du trafic transfrontalier et aux rglements entre oprateurs pour ce trafic et les termes applicables au trafic de transit.

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la reconnaissance mutuelle des agrments dquipements pour permettre la libre circulation des quipements entre les tats-membres lorsque ces quipements ont reu lagrment voulu de lUE, de la Commission fdrale des communications des tatsUnis ou au moins dun tat-membre. La mise en application du Protocole OROI risque de se heurter aux obstacles suivants : Les situations techniques diffrent dun tat-membre un autre et la compatibilisation des quipements pourra ncessiter des interfaces uniques ou non communes ce qui imposera une mise en application par tapes du protocole. De la discussion avec les acteurs du secteur au cours de latelier rgional tenu Accra du 3 au 5 mars, pour tudier nos conclusions, il est ressorti quau moins 3 ou 4 protocoles dinterface de rseaux sont actuellement utiliss en Afrique de lOuest et que nombre de ces protocoles sont prims et inadapts au trafic multimdia haut dbit dont limportance va croissant. Il faudra donc moderniser les interfaces techniques ou apporter des corrections aux logiciels utiliss dans de nombreux tats-membres pour rsoudre les problmes actuels dincompatibilit de rseaux de la communaut. En raison de la nature extrmement technique des discussions en vue dune totale interoprabilit entre les rseaux et notamment de lharmonisation des communications entre sous-rseaux pour permettre un enregistrement du trafic et une facturation corrects, nous recommandons la cration dun sous-comit technique pour traiter ces questions. Sappuyant sur les comptences de lARTAO, de lUEMOA et des oprateurs de rseaux, ce sous-comit serait charg dlaborer des solutions techniques pour promouvoir linteroprabilit et proposer des recommandations au comit spcial. La pleine libralisation du march des tlcoms dans les tats-membres nest pas encore ralise. Cest pourquoi, alors quil est urgent de rdiger le Protocole OROI pour sorienter vers le plein accs aux rseaux et services, il pourra tre ncessaire daccorder certains tats-membres des drogations jusquau moment de la pleine libralisation de leurs marchs. Si lon se base sur les structures actuelles du march au sein de la communaut, la pleine libralisation sera possible en 2005, des drogations tant accordes la Guine-Bissau et au Cap-Vert. Tant que des rgimes de monopole continueront exister dans des tats-membres, il est probable que la mise en uvre de loffre de rseaux ouverts soit retarde. Par ailleurs, il y a un conflit dintrts latent entre les tats-membres qui continuent dtre la fois acteurs sur leur march et rgulateurs. Le souhait dun gouvernement de prserver la valeur dun actif national, soit dans une optique stratgique soit en vue dune vente publique, soit encore par un sentiment de loyaut nationale, est contradictoire avec son engagement promouvoir un march concurrentiel dans son secteur national des tlcoms. Ce conflit dintrts sera plus aigu dans les tats-membres nayant pas mis en place un rgulateur vraiment indpendant et autonome cest--dire dissoci des proccupations politiciennes et budgtaires de son gouvernement. Pour surmonter ces obstacles la mise en application du Protocole PIRO, notre recommandation est de commencer bien avant 2005 sa rdaction et le processus visant son adoption en prvoyant des drogations pour les tats-membres dont les marchs nationaux ne sont pas encore pleinement libraliss. En ce qui concerne les conflits nationaux dintrts entre les oprateurs historiques et les rgulateurs nouvellement mis en place, notre recommandation est de crer une autorit supranationale, sous la forme dune Administration des TIC et Tlcommunications au sein de la CEDEAO. LAdministrateur aura le pouvoir de promulguer des rglementations ayant valeur contraignante pour les tats-membres de la communaut dans les secteurs des TIC et des tlcommunications. La cration dune autorit supranationale mettra la rglementation des tlcoms labri des pressions politiques endmiques au niveau national et allgera les conflits dintrts intrinsques. De la sorte, la mise en uvre du protocole rassurera la communaut internationale des investisseurs qui verra que les risques politiques lis linvestissement dans les tats-membres seront

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minimiss par ladoption de procdures ouvertes et transparentes au niveau rgional. La Recommandation n 5 traite quelques unes de ces questions.

Action 3. Dvelopper des partenariats publicpriv


Enfin, conformment aux Articles 32 et 33, nous recommandons que lAutorit demande au Secrtariat excutif de runir un forum pour faciliter les changes de vue entre tatsmembres et secteur priv et notamment la communaut des investisseurs afin dexplorer les possibilits de cration de socits en participation et de partenariats publicpriv. Le forum devrait fournir une plate-forme au moyen de laquelle le secteur priv et les tats-membres pourront rduire les retards dinvestissement et communiquer leurs ractions ce qui permettra des modifications en continu du Plan dharmonisation.

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Recommandation n 2 : Crer une Commission technique de liaison avec la Cour de Justice et le Tribunal darbitrage
Lhistoire de la libralisation des tlcommunications dans le monde prouve la ncessit dun mcanisme rapide et impartial de rsolution des conflits. Lune des tactiques privilgies des oprateurs en place est de retarder lentre de nouveaux acteurs en utilisant des procdures juridiques et rglementaires dilatoires longues et coteuses. Cest la raison pour laquelle le Document de rfrence de lOMC (GATS) insiste sur la ncessit dune sparation entre le rgulateur et loprateur. De nombreux pays sont en train dadopter les lois sur la concurrence et de crer une autorit spare de la concurrence ayant comptence sur les conflits des tlcommunications. Tant aux tats-Unis (Loi antitrust dite Sherman) que dans lUnion europenne (Article 81 du Trait de lUE), les tribunaux ont jou un rle important dans lvolution vers la libralisation des marchs. Mais ces procdures judiciaires prennent du temps et sont onreuses. Pour cette raison, de nombreuses juridictions commencent utiliser lautre moyen de rsolution des conflits pour les disputes entre prestataires de services. LArticle 15 (Cration et fonctions de la Cour de Justice) et lArticle 16 (Cration et fonctions du Tribunal darbitrage) donnent le cadre lgislatif permettant la ralisation de la Recommandation n 2. LArticle 15 stipule les points suivants : Il est par les prsentes tabli une Cour de Justice de la communaut. Le statut, la composition, les pouvoirs, les procdures et les autres questions concernant la Cour de Justice seront fixs dans le Protocole sy rapportant. La Cour de Justice exercera les fonctions qui lui seront assignes indpendamment des tats-membres et des institutions de la communaut. Les jugements de la Cour de Justice seront excutoires pour les tats-membres, les Institutions de la communaut et les personnes physiques et morales. LArticle 16 stipule quant lui : Il est par les prsentes cr un Tribunal darbitrage de la communaut. Le statut, la composition, les pouvoirs, les procdures et les autres questions concernant le Tribunal darbitrage seront fixs dans le Protocole sy rapportant. La Cour de Justice a t rcemment cre et son Code de Procdure a t adopt. Le Tribunal darbitrage devrait tre cr en application de lArticle 16, le plus vite possible. LAction 4 ci-dessous fournit le moyen de faciliter les procdures relatives aux tlcoms.

Action 4. Crer une commission technique des tlcoms de la CEDEAO


Compte tenu de limportance critique de la rsolution des conflits, nous recommandons que lAutorit dlgue au Conseil des Ministres conformment lArticle 7(f) tous les pouvoirs ncessaires pour prendre les dcisions prvues par lArticle 9 afin de crer une Commission technique. Cette Commission, en liaison avec la Cour de Justice et le Tribunal darbitrage, rdigera un projet de code de procdure et de comptence juridictionnelle pour que ces instances puissent entendre rapidement les affaires relatives aux tlcoms, avec consentement obligatoire un arbitrage excutoire pour certains conflits cruciaux entre oprateurs impliquant des investissements, des infrastructure, une interconnexion, des rglements ou des questions de qualit de service transfrontaliers.

Action n 5. Commission technique : rdiger un projet de recommandation et de protocole dfinissant les rles de la Cour de Justice et du Tribunal darbitrage
La Commission technique devra tre galement charg de prparer un projet de recommandation, comprenant un protocole afin :

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de donner officiellement la Cour de Justice les pouvoirs voulus pour lui permettre dentendre et de trancher les affaires relatives aux TIC et tlcoms conformment lArticle 15 (3) ; et de crer le Tribunal darbitrage prvu par lArticle 16(2) devant avoir des comptences particulires dans les affaires relatives aux TIC et tlcoms et dadopter un code de procdure spcifique lui permettant dentendre et de trancher les conflits de ces secteurs pouvant lui tre soumis, de faon rapide, code devant comprendre les rgles et normes en matire de preuves.

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Recommandation n 3 : Charger le Secrtaire excutif de la CEDEAO de superviser la mise en uvre des Recommandations 1 et 2
Pour assurer que le travail prvu dans les Recommandations 1 et 2 est effectu correctement et rapidement, le Secrtaire excutif de la CEDEAO devra tre charg de suivre la ralisation du travail, latteinte en temps voulu des repres marquant le franchissement des tapes et la fourniture des documents prvus dans lchancier de la ralisation. La fonction du Secrtaire excutif sera de veiller ce que ledit chancier soit respect et les dlais tenus.

Action 6. Elaborer un programme de travail et des outils pour permettre la CEDEAO de suivre le processus dharmonisation
Dans laccomplissement de la mission qui lui est assigne, le Secrtaire excutif fera appel des reprsentants des tats-membres, comme il le jugera bon, pour le guider et lassister. Le Secrtaire excutif fera rapport, autant que de besoin, directement lAutorit lorsquil y aura des retards o que des tapes nauront pas t atteintes en temps voulu. Il devra faire tous les 6 mois un rapport lAutorit de ses observations, critiques et recommandations. Ces rapports seront rendus publics. Dans le cas de lUE, un Rapport sur la mise en uvre de lensemble rglementaire relatif aux tlcommunications est publi tous les ans. Il comporte une valuation complte et dtaille de lavancement de la mise en uvre des rglementations de lUE dans chaque tatmembre de lUnion. Cette stratgie sest rvle efficace, dans la mesure o non seulement elle incite les pays se conformer aux objectifs de la communaut, mais encore met en lumire les difficults rencontres par les divers pays.

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Recommandation n 4 : Elaborer et excuter un Programme de dveloppement de capacit des Agences rglementaires nationales et de la CEDEAO
Comme on la vu dans le Rapport 2, un obstacle dcisif une mise en uvre effective de la rglementation dans les pays membres est linsuffisance de capacit des instances rglementaires. Il est donc trs important que les diverses autorits rgulatrices au niveau tant des tats-membres que de la CEDEAO aient un personnel comptent et form. Des agences mal quipes et au personnel insuffisamment form ne peuvent pas traiter efficacement la myriade de questions auxquelles elles sont confrontes sur le chemin de lharmonisation et de la libralisation. Labsence de personnels rglementaires efficaces sape donc les efforts pour crer un march harmonis des tlcommunications. En consquence, prendre les mesures voulues pour dvelopper les comptences du personnel tous les niveaux de sorte que les missions puissent tre remplies avec autorit et de faon professionnelle est une tche essentielle pour lexcution des programmes de la CEDEAO et de ses tats-membres.

Action 7. Elaborer un Programme dtaill de dveloppement des capacits


Il faudra laborer un Programme de formation qui visera dvelopper les capacits humaines et organisationnelles des nouvelles institutions pour leur permettre de prendre des dcisions de politiques en toute connaissance de cause. Les bnficiaires de ce programme de formation seraient les personnels des ANR et de la CEDEAO, les hauts cadres des ministres de tutelle des tats-membres, les responsables des questions juridiques des administration (ministres de la Justice), le personnel des autorits de la concurrence l o elles existent et le personnel des ministres intresss au dveloppement du secteur des tlcommunications, savoir les ministres du Tourisme, de la Sant, des Transports, etc. Globalement, ce programme proposerait des rfrences en matire de pratiques internationales avec des exemples situs dans leurs contextes, avec les rsultats obtenus. Le programme comporterait un certain nombre de sessions de 2-3 jours qui traiteraient les sujets suivants : Les connaissances requises en pralable : Technologie des tlcommunications pour les non ingnieurs Le changement de lconomie des tlcommunications Convergence et Concurrence Les quations simultanes de la politique des tlcommunications Politique dentre et de sortie : octroi des licences, gestion du spectre, droits de passage, fixation des poteaux ou mats tablissement des prix et des tarifs : plafonds tarifaires, taux de rentabilit, rquilibrage, traitement asymtrique des oprateurs dominants Le service universel : les obligations de service universel, les dficits daccs, les fonds de service universel, les prquations entre segments de clientle, le foss numrique Interconnexion : mthodes dvaluation des cots, cots totalement imputs et cots incrmentaux long terme, dissociation, co-localisation, compatibilit des numrotations, aboutissement des appels de portables Abus de position dominante : rle, pouvoirs et indpendance des rgulateurs, lois et concepts de la concurrence, mthodes ex ante et ex post, rglementation asymtrique.

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Action 8. Dsigner des reprsentants des tats-membres chargs de solliciter et accepter des financements de donateurs pour le dveloppement des capacits
Pour aider rsoudre le problme de capacit, nous recommandons que le Secrtaire excutif dsigne des reprsentants des tats-membres devant constituer un groupe de travail ayant mandat de lever des fonds destins financer le dveloppement de capacit des autorits rglementaires des tats-membres et de la CEDEAO. En raison de limportance cruciale du dveloppement de capacit, le Secrtaire excutif devra solliciter des manifestations dintrt pour la participation ce groupe en sadressant non seulement aux tats-membres mais encore aux conseillers et autres experts du secteur des TIC et tlcoms ainsi quaux bailleurs.

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Recommandation n 5 : Crer et financer une Autorit permanente des tlcoms au niveau rgional de la CEDEAO ayant comptence en matire de TIC et de Tlcoms et responsabilit de la supervision de ces secteurs
Dans le but de maximiser les capacits et ressources limites des tats-membres dans le domaine de la rglementation des tlcommunications, nous recommandons la cration dune autorit rglementaire supranationale. La libralisation et la concurrence dans la majorit des tatsmembres de la CEDEAO sont encore bloques par limplication directe des tats dans le secteur des tlcoms. Lorsque ltat continue tre la fois acteur du march et rgulateur, il y a un conflit dintrts entre le souhait du gouvernement de prserver la valeur de ses actifs nationaux et son engagement en tant que rgulateur crer un environnement de march concurrentiel conu pour rduire la part de march de loprateur public historique. La cration dune autorit supranationale attnuera ce conflit dintrt au sein des tats-membres et minimisera le risque politique pesant actuellement sur les investissements dans la rgion. Une autorit rglementaire rgionale est par ailleurs mieux adapte pour traiter les questions de niveau rgional lies la cration dun march unique des tlcommunications, telles que plan de frquences commun et conception et mise en place dun systme commun doctroi de licences applicable lensemble des quinze tats-membres. La cration dune autorit rgionale confirmera la volont des tatsmembres de concder une partie de leur autorit nationale une autorit supranationale agissant pour un bien commun et confirmera lengagement de la CEDEAO lintgration conomique du secteur des tlcoms de lAfrique de lOuest.

Action 9. Crer lAdministration des TIC et Tlcoms au sein de la CEDEAO


La mise en uvre de cette recommandation implique llaboration dun Programme de travail qui orientera les experts en conception et dveloppement organisationnel, tant au niveau central de la CEDEAO quau niveau des tats-membres. Le rsultat de leur travail sera une structure organisationnelle qui impartira les responsabilits et dfinira les relations hirarchiques conformment au modle dharmonisation adopt. Il faut souligner que le dveloppement organisationnels et la structure doivent tre lis dans la mise en uvre du plan stratgique au moyen dune Dcision de politique rgionale. Les lments de ce Programme de travail seront les suivants : Spcifier une structure organisationnelle qui reflte les responsabilits fonctionnelles rsultant dattributions statutaires et des dlgations de pouvoirs. Les fonction gnrales prciser sont les suivantes : administration, droit, gestion des ressources humaines, ingnierie, technologie, conomie, politique, planification et pouvoir de sanction. Certains pays crent des organismes spcialiss pour traiter des diffrentes technologies des tlcommunications telle que la tlphonie avec et sans fil, le cble et la tldiffusion et le satellite. Mais la convergence des technologies impose de dfinir ces fonctions de faon souple pour que la structure organisationnelle puisse dadapter autant que de besoin lvolution technologique. Il faut expliciter clairement le rle de la CEDEAO et des tats-membres dans la distinction entre la rglementation des infrastructures et celle du contenu. tant donn limpartition des responsabilits fonctionnelles, les besoins financiers et budgtaires doivent tre traits de sorte que lAdministration dispose des ressources suffisantes pour assurer ses responsabilits fonctionnelles, tant au niveau du personnel qu celui des moyens et consultants spcialiss engager. Cest l une tape dcisive pour asseoir la crdibilit de la CEDEAO aux yeux des investisseurs. Une instance rglementaire nayant ni le budget ni le personnel ncessaire et donc dans lincapacit de remplir sa mission voudrait dire, pour les investisseurs, quils ne doivent pas sattendre voir cet organisme prendre des engagements crdibles de nature assurer la scurit rglementaire.

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Une fois la fonctionnalit organisationnelle dtermine, il faudra laborer un descriptif des principaux postes et des qualifications attendues des candidats doivent pour assurer que les personnels auront les comptences et lexprience voulues dans leur domaine de comptence. Il faudra enfin dterminer les relations de dpendance hirarchique au sein de lorganisme ainsi que les liens de lorganisme avec les gouvernements et les conseils dadministration. La mise en place de ces liaisons permettra la collecte de donnes du secteur et des tats-membres. Le respect des chances ncessitera un ensemble intgr et cohrent de politiques et procdures de sorte que les donnes soient collectes dune faon qui impose la plus faible charge possible au secteur. Nous avons conscience de lurgence de la cration dune autorit de rgulation rgionale pour commencer conduire le processus dharmonisation au sein de la CEDEAO, mais galement des limites budgtaires qui pourraient ralentir le processus de cration immdiate de lAdministration prvue ici dans toute lampleur prvue pour que la structure ait une dimension optimale. En consquence, nous recommandons quun Administrateur soit nomm immdiatement par le Secrtariat excutif avec lassentiment du Conseil des Ministres. LAdministrateur devra immdiatement commencer la mise en uvre du processus dharmonisation, avec laide de consultants chargs dune mission de courte dure et mettre en place lAdministration qui sera compose dexperts employs plein temps mesure que le budget sera disponible. LAdministration devra tout moment agir de faon professionnelle et ses procdures devront tre ouvertes, transparentes et non discriminatoires. cet gard, lorsque lAdministration sengagera dans un processus devant conduire ladoption de rglementations ou quelle commencera une enqute, elle devra engager une consultation publique. Les pre mi res tche s de lAd ministration seront les

Procdures recommandes pour les consultations publiques Une consultation doit commencer par une notification dans le Journal officiel de la communaut invitant toutes les personnes intresses soumettre des avis et dclarations crits. La notification doit contenir le texte du projet de rglementation ou dans le cas dune enqute une description de son objet et fixer les procdures selon lesquelles se droulera la consultation publique. Des clauses spciales doivent tre prvues pour le traitement des informations confidentielles soumises dans le cadre de la consultation publique, mais lAdministration ne doit pas se baser sur de telles informations confidentielles pour formuler sa dcision finale, moins que ces informations ne soient rendues publiques et que les participants se soient vus offrir la possibilit de les commenter ou rfuter. Le cas chant, lART doit tenir des auditions publiques relatives la consultation et donner aux parties intresses la possibilit de faire une dposition verbale. Au terme de la priode de conclusion de la consultation, lAdministrateur doit publier sa dcision dfinitive dans le Journal officiel de la communaut avec une explication se fondant sur le dossier public constitu pendant le processus. suivantes :

Conduire ladoption du Protocole OROI puis veiller son application. rdiger des projets de rglementation relatifs chacun des domaines techniques suivants : plan de frquences commun pour lensemble de la communaut conformes aux normes de lUIT, afin dassurer une attribution et une utilisation uniforme des frquences dans lensemble de la rgion ; plan pour la migration des usagers actuels du spectre qui devront ventuellement tre transfrs en raison du plan commun de frquences adopt et dispositions pour leur ddommagement ;

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offre dinterconnexion de rfrence (OIR) ensemble commun, transparent de principes dinterconnexion universellement appliqus tenant compte des critres dinterconnexion stipuls dans lAccord de base sur les Tlcommunications de lOMC et dans le Protocole OROI ; standardisation dun systme universel doctroi des licences permettant quune licence pour un service donn ait des obligations et des conditions peu prs similaires dans tous les tats-membres ; cadre doctroi des licences pour une reconnaissance mutuelle de certaines licences permettant au titulaire dune licence dun tat-membre doffrir ses services dans lensemble de 15 tats-membres. LAdministrateur accordera des drogations limites ce cadre pour prendre en compte la situation des tats-membres qui nont pas encore pleinement libralis leurs marchs des tlcoms. politiques uniformes pour le lancement de nouveaux services ou de nouvelles technologies (tels que les Protocoles Voix sur Internet). trafic de transit, nayant pour origine ou pour destination aucun pays particulier, notamment en ce qui concerne laccs par les pays enclavs aux cbles sous-marins en fibre optique AfricaOne et Sat-3. LAdministration devra tre autorise mener des enqutes pour tudier lapport du secteur et des tats-membres afin de positionner lAfrique de lOuest comme un leader dans la socit de linformation. Ces enqutes pourraient constituer une base pour ladoption de rglementations. En accomplissant ses obligations, lAdministration devra pouvoir constituer des groupes de travail chargs denquter sur des questions affectant les secteurs des TIC et des tlcoms et de faire des recommandations qui pourraient servir de base pour ladoption de nouvelles rglementations. La Cour de Justice pourrait avoir une comptence exclusive dans tous les types daffaires impliquant lAdministration et les dcisions, les rgulations, les ordres ou autres affaires dcoulant de lautorit qui lui est dlgue. Dans lexercice de ses comptences la norme lgale appliquer par la Cour de Justice doit tre le contrle procdural. En aucun cas, la Cour de Justice naura le pouvoir dexaminer sur le fond les rglementations adoptes par lAutorit. cet gard, il ne devra tre permis la Cour de Justice que dannuler et renvoyer pour plus ample examen une rglementation adopte par lAdministration et uniquement lorsquelle aura jug : que lAdministration na pas suivi les procdures prescrites pour la consultation publique ; que la dcision de lAdministration nest pas raisonnablement fonde sur le dossier crit quelle a tabli ou que la dcision est, pour dautres raisons, contraire aux lois de la Communaut ou constitue un abus de pouvoir. Dans tous les autres cas, la Cour de Justice devra confirmer les rglementations et cette confirmation sera dfinitive. Les dcisions et jugements de la Cour de Justice seront excutoires et contraignantes dans les tats-membres. En outre, lexamen par la Cour de Justice sera le seul recours contre les dcisions de lAdministration. Enfin, compte tenu des diverse traditions constitutionnelles existant dans les tats-membres, ceux-ci seront libres de choisir la voie quils entendent suivre adoption dune loi organique, dune lgislation accessoire, dune rglementation, dune ordonnance, dune disposition administrative ou autre conformment leur tradition constitutionnelle pour mettre en vigueur

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la rglementation finalement adopte par lAdministration. Cependant, nous recommandons que lorsquun tat-membre omet de transposer dans sa lgislation ou de mettre en vigueur de toute autre faon toute rglementation adopte par lAdministration dans le dlai imparti, la rglementation en question sera juridiquement contraignante et applique dans cet tatmembre et pourra donner lieu des actions ou plaintes devant la Cour de Justice et les sanctions appropries seront appliques.

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