Perfiles Latinoamericanos

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

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1997 Javier Moro LOS "MENORES" EN LA AGENDA DE GOBIERNO Perfiles Latinoamericanos, junio, ao/vol. 6, nmero 010 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Distrito Federal, Mxico pp. 139-162

Red de Revistas Cientficas de Amrica Ltina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico

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ENERO-JUNIO 1997

LOS"MENORES"

EN LA AGENDA DE GOBIERNO
Javier MoroY;

La definicin del problema es una instancia estratgica e n el proceso de elaboracin de las polticas, donde se ponen enjuego intereses y se determinan los lmites conceptuales sobre los que se edificanlas accionesgubernamentales. En este sentido, el caso de "los menores"comoproblemapblico en Argentina se presenta e n este articulo como u n ejemploparadigmtico: una definicin del problema construida en trminos pseudojurdicos a comienzos del presente siglo, consolid ciertosprejuicios en las concepciones sociales y dio forma a u n dispositivo institucional que an perdura. The definition o f a probkm is a strategic instance i n the procese of policymaking, where interests are at stake and the conceptual limits on which government action is barred are determined. In this sense, the case of '%he minors" as a public problem i n Argentina presente itself as a paradigmatic example; a definition o f the problem constructed i n pseudojuridical terms at the start of this century, it strengthened certain prejudices i n social concepts and gave rise to a n institutional device that still survives.

Introduccin

ste artculo juega a dos puntas. Por un lado, es un anlisis de la cuestin de los "menores" como problema pblico y de la implementacin de un dispositivo institucional en torno al mismo.

* Investigador del Instituto de Geografa, Facultad de Filosofia y Letras, Universidad de Buenos Aires. Egresado de la 11 Promocin de la Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos de la FLACSO-Sede Mxico.

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Nuestro nfasis est puesto en vislumbrar el uso del trmino menores como categora definida por agencias estatales (polica, sistema judicial e instituciones gubernamentales de asistencia a la infancia) y aplicada a cierto sector de la infancia y de la adolescencia. Por otro, es un planteamiento terico en cuanto al anlisis de la definicin del problema como momento clave dentro del proceso de elaboracin de las polticas pblicas. Nos distanciamos de enfoques que, desde una intencin pragmtica, suelen pasar por alto la definicin del problema como una instancia relevante en el proceso de conformacin de una poltica pblica. Desde esa posicin algunos autores proponen concentrarse en las soluciones de los problemas, ya que son stas los verdaderos objetivos de las po1ticas.l Por el contrario, aqu sostenemos que la importancia del momento de la definicin radica en que la solucin o la accin que se adopte en torno a un asunto est ntimamente relacionada con los trminos en que se lo defina. Los problemas no se presentan como datos, son construcciones que se realizan dentro del juego de las polticas pblicas. Se trata de un proceso dinmico de interaccin, en el que se puede hablar de lucha poltica por establecer quin y cmo define una cuestin que puede convertirse en problema y entrar as definido en la agenda de gobierno. Siempre esa definicin es una construccin analtica subjetiva que conlleva una gran importancia estratgica en trminos del control de entrada en la agenda de gobierno. Para describir este momento crucial en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas llamaremos la atencin sobre el sistema de minoridad enhgentina. Cundo los menores de edad se vuelven un problema pblico? Quin y cmo lo define? Cundo se produce la primera toma de posicin al respecto por parte del Estado? Cmo se mantiene o no el asunto en la agenda de gobierno? Qu cambios se producen en la definicin a travs del tiempo, si es que los hubo? Un dato llamativo es la calificacin de menores a un determinado grupo socioetreo y no la denominacin ms corriente de nioslas y adolescentes. Este trmino proviene del saber jurdico y nos provee

' Para profundizar en este enfoque, vase Eugene Bardach, 'Problemas de la definicin de problemas en el anlisis de polticas", en Luis Aguilar, Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, Ed. Porra, 1993, p. 233.

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de una clara seal acerca de la definicin del problema (la ambigiiedad de esta categora abarca y confunde desde menores abandonados hasta menores infractores). Se puede adelantar, a modo de hiptesis, que esta denominacin no es ingenua. Si de por s la niez se define a partir de una caracterstica negativa respecto de lo que no es adulto, en el caso de los menores la negacin es doble: no son adultos y no son nioslas o adolescentes. Es decir, menor legalmente es quien no ha alcanzado una determinada edad que se considera la mayora, a partir de la cual se es plenamente responsable de los actos individuales y poseedor por completo de todos los derechos ciudadanos, pero adems el menor tampoco es encasillado en los compartimentos tradicionalmente atribuidos a la infancia y a la adolescencia. Por ahora, con esta primera aproximacin, son menores porque an "carecen de ...la edad, ...la responsabilidad, ... los derechos?". De este modo determinado grupo socioetreo, se hace acreedor de derechos especiales de proteccin y de la intervencin tutelar del Estado.

Cmo y cundo los "menores"se vuelven un problema pblico. De las damas de beneficencia al Estado paternalista
Todos los grupos sociales a lo largo de su historia construyen diferentes maneras de socializar a las nuevas generaciones por medio de aprendizajes, costumbres e instituciones, a travs de stas los nios se van integrando al orden social establecido. En Argentina, desde el mbito estatal se destaca el surgimiento de dos estrategias de socializacin en diferentes momentos histricos, que luego continan paralelamente. Por un lado, antes de finalizar el siglo ~ I se estableX ce por ley la educacin universal, obligatoria y gratuita (Ley Nacional 1420),desde entonces la escuela pblica primaria cumpli un papel importante en la integracin sociocultural del pas a travs de la socializacin de la infancia. Por otro lado a fines del siglo pasado comienzos del actual, cierto sector de la infancia, sobre todo los hijos de los inmigrantes, comenz a ser visto por diferentes actores de la sociedad con preocupacin y como una amenaza; esos actores (principalmente de la lite poltica) demandan la intervencin estatal en

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la materia y recurren a un trmino extrado del saber judicial para darle cartula al problema. Esos nios pasaban a ser menores (ya sean infractores o abandonados) sobre quienes el Estado deba ejercer la tutela. Estas denominaciones, lejos de tener la precisin del vocabulario jurdico, permiten un uso ambiguo y arbitrario. Esas categoras ambiguas son las de "menores infractores y abandonados". La primera, "menores infractores", es imprecisa en tanto el modelo tutelar al cual se ajustan las leyes y las instituciones en la materia reconoce a los menores de edad como inimputables y por lo tanto sujetos a un rgimen especial. Las leyes de menores en Argentina no exigen la necesidad de comprobar que el menor incurri en una infraccin al cdigo penal para proceder a un tratamiento institucional que implique la privacin de la libertad. Muchas veces el diagnstico de la personalidad y del ambiente familiar tienen ms peso que la conducta en s misma. En cuanto a la categora de menor abandonado, o tal vez un poco ms refinada y extensiva la de menor en situacin irregular, su aplicacin (a quines y cmo se aplica) esboza con toda claridad los alcances de este discurso de proteccin (o de beneficencia) el que podemos relacionar con el encubrimiento de las prcticas de control social asociadas a las agencias del sistema penal. En la historia sociopoltica argentina podemos establecer una periodizacin analtica, de manera un tanto esquemtica y sinttica, en cuanto al tratamiento de la infancia, sin intenciones de presentarlo como un proceso lineal y del todo coherente. Podemos distinguir un primer periodo que va desde los tiempos de la colonia hasta principios del siglo pasado, en el que la caracterstica principal era la atencin de nios y nias hurfanos por parte de la Iglesia catlica. En esta etapa el incipiente aparato estatal no intervena de manera directa, sino a lo sumo delegando, en una situacin que tampoco alcanzaba dimensiones de un problema pblico. La primera aparicin de una decisin gubernamental en la materia se produce en 1823, cuando el gobierno de Buenos Aires otorga a la Sociedad de Beneficencia la capacidad de administrar bienes del Estado. Esta sociedad era una organizacin privada, no lucrativa, y con una funcin social: la educacin femenina y la asistencia a expsitos y hurfanos. Sus integrantes eran mujeres pertenecientes a las clases ms pudientes y ligadas al poder poltico, y junto con la Iglesia son los dos actores principales de este momento histrico.

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Hacia fines del siglo pasado se produce un cambio estructural en la conformacin social y urbana de la ciudad de Buenos Aires, debido a la gran inmigracin europea que llega en muy pocos aos a duplicar su poblacin. El correlato de esto fueron graves problemas de vivienda (aparece el "conventillo", un tipo de inquilinato con sobrepoblacin en condiciones de hacinamiento), falta de empleo, explotacin de nios y mujeres en fbricas y talle re^.^ A todo esto hay que adicionarle las consecuencias socioculturales que aparecen con la inmigracin, sobre todo en lo que se refiere a los cambios en las normas de socializacin de los nios, cambios en la estructura familiar, y el proceso mismo de adaptacin al nuevo ambiente cultural. En este contexto, los nios y adolescentes que trabajan en la calle comienzan a convertirse en un problema de inters para el Estado y para ciertos sectores sociales. En los diarios de debate parlamentario de la poca puede constatarse la creciente preocupacin por el tema y las discusiones sobre la necesidad de instrumentar una legislacin distinta que la de los adultos para permitir la intervencin de la accin estatal. Este segundo periodo connota la definicin del problema y las posteriores polticas que se implementaron. Pero para comprenderlo en su magnitud global hay que considerar algunos sucesos importantes respecto del tratamiento de esta temtica que se producen en el saber jurdico. En efecto, en Estados Unidos hacia principios de siglo comienzan a observarse los primeros "logros" del movimiento "progresista" prosalvacin del nio, que requera un trato legal diferencial al de los adultos para los nios y consigue la creacin de tribunales de menores; el primero fue en Illinois y luego siguieron casi todos los dems estados. La fundamentacin de esta modificacin era que el nio no poda ser considerado responsable de sus actos, por lo tanto haba que atacar sus verdaderas causas que

Segn el Censo de 1914 el 58% de la poblacin era extranjera: en 22 600 casas de comercio de Buenos Aires trabajaban 5 600 menores, en 11 000 fbricas y talleres trabajaban 6 300, y a domicilio lo hacan 318. Nos apoyamos en datos de dos investigaciones coordinadas, para las secciones argentinas, por Lucila Larrandart en E. Garca Mndez y E. Carranza, Infancia, adolescencia y control social en Amrica Latina, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1990, pp. 11-130, y de los mismos autores, "Desarrollo de los tribunales de menores en Argentina: 192011983", en Del revs al derecho, Buenos Aires, Ed. Galerna, 1992, pp. 9-113.

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estaban en el medio ambiente y no juzgar las conductas3ste fue un cambio sustancial en la concepcin con consecuencias en el terreno de las prcticas institucionales del tratamiento de la infancia. En Argentina si bien no se crean tribunales de menores se instrumenta la intervencin del Estado. El diputado conservador Luis Agote presenta el proyecto de "Tutela del Estado" en 1910, que es aprobado nueve aos despus con algunas modificaciones. En su fundamentacin Agote dice: "...se trata de suprimir por la ley que propongo ese verdadero cultivo del crimen que principia en las calles vendiendo diarios y concluye en la penitenciara con crmenes ms o menos horrendo^".^ Esta primera legislacin nacional, ley 10903, contina actualmente en vigencia. A partir de aqu, el enfoque predominante sobre este problema es una concepcin etiolgica que se conjuga con una nocin de prevencin entendida desde un discur.~ so de la defensa ~ o c i a lLa prevencin se debe realizar atacando las causas que siempre se visualizan relacionadas con la familia, la educacin, la vivienda, etc. Por lo tanto se debe extraer al nio de ese contexto para llevar a cabo su reeducacin y resocializacin, por medio de la pena y la vigilancia para prevenir la delincuencia. El juez, en representacin del Estado, puede actuar como "buen padre de familia" disponiendo de un menor de edad hasta los 21 aos por causas que l considere encuadran dentro de un diagnstico de "riesgo moral o material" (artculo 15), entre otras. Como se puede apreciar estas nociones de riesgo moral y material son sumamente

"El movimiento prosalvacin del nio no era una empresa humanitaria de ayuda a la clase obrera y frente al orden establecido. Al contrario, s u impulso proceda primordialmente de la clase media y superior, que contribuyeron a la invencin de nuevas formas de control social para proteger s u podero y sus privilegios. Este movimiento no fue un fenmeno aislado, sino que refleja cambios masivos acontecidos e n el modo de produccin, desde el dejar hacer hasta el capitalismo monoplico, y en la estrategia de control social, de la ineficaz represin, a la benevolencia del Estado Benefactor", A. Platt, Los salvadores del nio o la invencin de la delincuencia, Buenos Aires, Siglo XXi, 1989. * E. Carranza y E. Garca Mndez (comps.), Infancia, adolescencia y control social en Amrica Latina, Buenos Aires, Illanud-De Palma, 1990. "El concepto de defensa social tiene subyacente una ideologa cuya funcin es justificar y racionalizar el sistema de control social en general y el represivo en particular". La sociedad es concebida como una unidad orgnica ahistrica y abstracta, se naturaliza el orden social, los delincuentes (que son considerados minora) son la gente enferma -desviadajustificando la reaccin de la sociedad por medio de la tutela del Estado que representa los valores de la mayora, M. Pavarini, Control y dominacin. T e o r a criminolgicas burguesas y proyecto hegem6nico. Mxico, Siglo XXI, 1988.

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ambiguas, dan lugar a un poder omnmodo del juez para "disponer" de un menor con base en un amplio margen de interpretacin, que en la prctica opera a travs de estereotipos y prejuicios sociales aplicados a los "otros", a los "diferentes": la infancia de los sectores pobres, de los inmigrantes y de los provincianos. Muy difcilmente estas medidas tutelares recaen sobre algn menor que no sea de sectores de escasos recursos; si llega a un juzgado algn caso de sectores de clase media o alta, ste se resuelve con la intervencin de un profesional, nunca con la internacin del menor en un instituto. Desde esta etapa hasta nuestros das surgennuevos institutos de internacin de menores y el continuo aumento de la poblacin de los mismos, la mayora en zonas rurales alejadas de las comunidades de origen de los nios. Se mantiene como constante hasta la fecha una intervencin tutelar del Estado que se focaliza hacia las supuestas causas de la delincuencia. Se dejan de lado las conductas como motivacin de la accin del juez; de este modo no importa si el nio ha sido vctima o infractor, se analogan en la prctica abandono y delincuencia, lo que se ve reforzado por edictos policiales que prohben a los nios vagabundear, mendigar y trabajar en lugares pblico^.^ Alo largo de estos aos los nios de los sectores de menores recursos "...han sido vctimas de la falta de garantas frente al proceso y de una absoluta discrecionalidad frente a las medidas de las que pueden ser pasibles. El nio no es considerado sujeto de Es derecho sino objeto de tratamiento y ~egregacin".~ la definicin inicial del problema lo que permiti y sigue permitiendo este tratamiento hacia la infancia de los sectores sociales ms postergados. As se crea una distincin entre las categoras de nio y menor. Ambas son construcciones sociales que surgen en determinados momentos histricos. Queremos destacar las diferentes connotaciones que adquieren ambas desde fines del siglo pasado y cmo se cristalizan institucionalmente a lo largo del actual. En primera instancia nos apoyamos en el ya clsico trabajo de Philippe Aris, quien sita el "descubrimiento"de la infancia como un lugar diferenEstos edictos le otorgaron a la polica de "juzgar", por lo cual en varias aportunidades han provocado conflictos entre sus poderes y los del juez. Este accionar policial tambin se establece a partir de fuertes connotaciones de estereotipos. La tutela del Estado y los derechos del nio, Taller para la reforma de la legislacin infanto-juvenil, Buenos Aires, UNICEF-Argentina,junio de 1993.

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te al mundo adulto recin hacia fines del X V I I . ~A partir de ah la "infancia" se define como concepto desde un sentido negativo en relacin con la adultez, es decir por lo que no es a d ~ l t o . ~ Dentro de un contexto histrico especfico, nos interesa hacer hincapi en el fenmeno de desplazamiento de los procesos de socializacin de la progente del mbito privado a la esfera pblica. Esto se pone claramente de manifiesto en Argentina con el surgimiento de la escuela obligatoria y por la aparicin de un derecho tutelar por parte del Estado en detrimento de los derechos de patria potestad de los progenitores. La escuela se erige como una institucin central de socializacinrelativa a la infancia y es a partir de ella que se delimita la nocin de nio y la de menor. Aquellos que se integran con relativo xito a la institucin son inscritos en el universo de los nios; mientras que los que son rechazados porque no se "adaptan", porque son "distintos", porque son "rebeldes", se inscriben en el universo de los menores. La escuela funciona, de esta manera, con todas las caractersticas de una institucin normalizadora, con el poder y con el saber para definir qu es lo normal y qu lo anormal;1 como la encargada de la demarcacin de fronteras entre los campos de la infancia ''normal" y la infancia "anormal" (en este caso ser la infancia infractora). Los menores son los nios provenientes de los sectores de menos recursos que son rechazados por el sistema escolar y en torno a los cuales se constituyen un dispositivo institucional (Michel Foucaut) y un campo especfico (Pierre Bourdieu). Ambos sistemas, el educativo formal y el de minoridad, se prolongan a lo largo del siglo y nos hablan de dos formas de proveer mecanismos de socializacin por parte del Estado.

Centuries of childhood. A social history of family life, Nueva York, Ed. Vintage Books, 1962. Niez, adolescencia y vejez se definen como secuencia, por falta de complementariedad, e n relacin al mundo adulto, de este modo la nica definicin de sentido positivo es el ser adulto. Vase M. Nauhardt, La construccin social del concepto adolescente: el discurso de algunos procesos de investigacin demogrfica, tesis, FLACSO-Mxico, 1995. 'O Elena Azaola, La institucin correccionul en Mxico: una mirada extravioda, Mxico, Siglo XXI, 1990,p. 25.Tambin para el caso argentino, "La escuela como frontera", Miguel Talento, en Ser nio en Amrica Latinu. De las necesidades a los derechos, Buenos Aires, Ed. Galerma, 1991. Para u n anlisis similar para el caso francs: Robert .Castel, "La escuela obligatoria y la invencin de la infancia anormal", e n Espacio de poder, Madrid, Ed. La Piqueta, 1991.

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El caso que nos incumbe se define y legtima a partir del saber judicial. Desde principio de este siglo, el Estado comienza a tutelar a los menores a travs de la figura paternalista del juez, quien llega a tener un poder casi omnmodo para "disponer" del menor. Los menores, en tanto pobres y desamparados, pasan a ser objetos de compasin y de beneficencia, a la vez que al ser vistos como potenciales delincuentes pasan a ser objetos de control y represin. Los nios abandonados y los nios trabajadores se convierten en un problema pblico. A principios de siglo esta cartula recaa sobre los hijos de los inmigrantes europeos, mientras que hacia la dcada de los cuarenta pasa a corresponder a los hijos de los migrantes de las provincias del interior del pas y de los inmigrantes de pases limtrofes. Sobre esta ambigedad y vaguedad de conceptos, que contienen tanto la legislacin como los edictos policiales, las agencias judicial y policial definen y producen delincuentes vctimas, dice Becker: "...los grupos sociales crean desviacin dictando las normas cuya infraccin constituye desviacin, aplicando estas normas a determinadas personas y etiquetndolas como "outsiders".Desde este punto de vista la desviacin no es el acto cometido por la persona sino ms bien una consecuencia de la aplicacin de normas y sanciones a un delincuente por parte de otros. El desviado es una persona a quien el etiquetamiento ha sido aplicado con xito".ll Desde esta perspectiva tambin existen estereotipos, demandas de rol y una carrera burocrtica para los actores de las instituciones estatales intervinientes, dependencias del poder ejecutivo, del sistema judicial y la agencia policial. Estas instituciones aparecen aceptando la responsabilidad que la sociedad les delega para reeducar a los desviados desde una justificacin ideolgica de la defensa social.12 En la prctica, los institutos de menores actan como mecanismos de seleccin y clasificacin, "victimizan" a un determinado grupo socioetreo,lo signan, lo estigmatizan y lo introducen en una carrera criminal (esto se refleja en los ndices de reincidencia). Al respecto Foucault seala que los castigos no estn destinados a suprimir las
Becker, citado por Baratta, op. cit. "El concepto de defensa social tiene subyacente una ideologa cuya funcin es justificar y racionalizar el sistema de control social en general y el represivo en particular", Massimo Pavarini, Control y dominacin. Teorlas criminolgicas burguesas y proyecto hegemnico, Mxico, Ed. Siglo XXI, 1988.
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infracciones sino ms bien a distinguirlas, a distribuirlas, a utilizarlas, por lo cual plantea a la penalidad como una manera de administrar los ilegalismos, y el xito de la prisin es producir y especificar la delincuencia.l3 Pero este proceso no puede entenderse como algo mecnico, ni se trata de constatar aqu su corroboracin emprica. Son interesantes las contradicciones que se generan dentro del aparato estatal, los procesos de conformacin de nuevas polticas, la lucha de las organizaciones por mantener las viejas instituciones y la incidencia del surgimiento de nuevos actores (en este caso las Organizaciones no Gubernamentales, ONG). En tal sentido dentro del saberjurdico, que promueve y convalida este dispositivo institucional, en las ltimas dcadas se producen cambios significativos. Se puede observar el surgimiento de nuevos instrumentos a nivel internacional sobre los derechos del nio, pactos y declaracionescuyo corolario es la Convencin Internacional ds los Derechos del Nio. Algunos autores hacen referencia a un cambio de paradigma, de un modelo tutelar a un modelo garantista.14 El primero se puede esquematizar rpidamente como fundado en una concepcin de la defensa social y de la prevencin de las supuestas causas del abandono y la delincuencia(justamente su inters no son las conductas sino las supuestas causas: un medio social y familiar enfermo, la herencia, la personalidad, etc.). Este modelo de "proteccin" e institucionalizacin del menor se prolonga al amparo del desarrollo del Estado de bienestar. Desde mediados de la dcada de los setenta comienza a tomar fuerza, dentro del saber jurdico, una concepcin iushumanista desde la cual se reconoce a la infancia y a la adolescencia como sujetos de derecho, sta es reconocida como el modelo garantizador y propone formas de intervencin alternativas a la internacin y privacin de la libertad de nioslas y adolescentes. La
Foucault, op. cit, 1989. Emilio Garca Mndez lo plantea como un cambio de paradigma fundamental en el saber jurdico, en Derecho de la iniancia-adolescencia en Amrica Latina: de la s i t u cin irregular a la proteccin integral, Bogot, Ed. Forum, 1994, pp. 28-30. Elena Azaola se refiere a este cambio en trminos de transicin de un modelo a otro, vase "Posibilidades y lmites de dos modelos de justicia para menoresn, ponencia presentada en el Coloquio Multidisciplinario sobre Menores. Diagnstico y Propuestas: 25-26110195, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, en prensa.
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Convencin Internacional por los Derechos del Nio del ao 1989, promovida por la UNICEF y que en Argentina adquiri rango constitucional en la reforma a la Carta Magna del ao 1994, es el mejor exponente de este nuevo paradigma. Esta nueva orientacin se corresponde en Argentina con un auge, desde la vuelta a la democracia, de diversas ONG que desde esta nueva perspectiva llevan a cabo diferentes actividades dirigidas a promover la situacin de la infancia y a lograr una redefinicin en la concepcin del menor presente en las polticas pblicas. Se inscriben, de esta forma, como nuevos actores en el escenario de las polticas pblicas hacia la infancia. Aunque la Convencin de los Derechos del Nio ahora tiene rango constitucional, debido a la reforma a la Carta Magna del ao 1994, no se ha adecuado la anterior legislacin y sigue vigente y funcionando la ley de 1919.

La "marca"de las polticas

En esta rpida resea se reafirma que, desde la concepcininicial del problema, se produce un proceso de semantizacin en el que determinados nios se vuelven "menores" a los que el Estado debe "proteger" para evitar la delincuencia.Desde 1919,se han instrumentado sistemticamente polticas que remitan al sistema judicial para responder a problemas de origen social. En este sentido puede decirse que, en lo que respecta a la infancia, se ha "judicializado"un problema social. Esto nos remite a considerar nuevamente la definicin inicial del problema y el contexto en que se formul. A principios de este siglo el problema para la entonces clase poltica dominante, la lite oligrquica, era como consolidar una integracin social mnima indispensable para sostener su proyecto poltico. Teniendoen cuenta las altas tasas de inmigracin de entonces, sumado a las "peligrosas" ideas socialistas y anarquistas que los inrnigrantes traan de Europa, el disciplinamiento de estos sectores pas a ser una preocupacin importante y tema de debate.15
16Aqui conviene recordar que la Ley de Residencia, por la cual el Estado tena la facultad de expulsar extranjeros, es del ao 1902 (continu en vigencia hasta 1958).

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De qu se valieron las seoras de las clases pudientes y los diputados conservadorespara introducir en la agenda la cuestin del menor? Teniendo en cuenta que no slo lograron esto sino que la polticas implementadas desde esta concepcin siguen an vigentes es oportuno tomar nota de que "...un comn denominador de todas las investigaciones sobre formacin de agenda es descubrir que la manera de marcar (labelling) las cuestiones es decisiva para determinar el tipo de atencin que merecern. Una de las tcticas ms frecuentes de caracterizacin, que usan los interesados en ciertos asuntos, es tratar de presentarlos como "asuntos de valencia", de gran consenso afectivo".16 En este sentido puede analizarse como intencional en la estrategia de los interesados el llevar al terreno jurdico la definicin, esto es, plantear el problema en trminos de los menores. As se vuelve necesaria la participacin paternalista del Estado para la proteccin y prevencin de los menores y tambin para defender la sociedad del problema de la delincuencia. Quin podra oponerse a la proteccin de los menores y no volverse un "desalmado"? Tambin es notorio que estos "asuntos de valencia" se montan sobre fuertes representaciones y estereotipos sociales, los reafirman y les otorgan un sentido y una explicacin. Comprender esto es vital para entender la continuidad de estas polticas y la vinculacin inmediata de abandono y delincuencia. Tambin se desprende de la breve resea histrica las consecuencias que ha tenido la implementacin de estas polticas. As como para introducirse en agenda ha sido utilizada estratgicamente una marca (labelling) para lograr mayor consenso al respecto, as tambin se pueden evaluar qu efectos ha tenido el uso de esta etiqueta. Parece evidente que su utilizacin no slo ha logrado xito para entrar en la agenda sino que tambin ha provocado un alto poder de etiquetamiento sobre este grupo socioetreo. Un estigma ha recado sobre cada nio puesto a "disposicin de un juez, ya sea por una causa de infraccin o como vctima de abandono. Dejaba de ser

l6 "Por asuntos de valencia (ualence issues) entendemos aquellos asuntos o cuestiones que despiertan respuestas afectivas fuertes bastante unnimes, por lo que no se caracterizan como conflictivas o controvertidasn.Barbara Nelson, "La formacin de una agenda. El caso de maltrato a los niosn, en Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, P o d a , 1993, pp. 112-113.

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nio, empezaba a ser "menor",17triste rito de pasaje que histricamente ha puesto a los nios de las clases populares en la "carrera criminal". Teniendo en cuenta este verdadero "poder configurador"18de las polticas aplicadas en materia de minoridad, son varios los autores que se refieren a sus efectos como "profecas que se aut~rrealizan",'~ haciendo referencia al autocumplimiento del etiquetamiento que ellas mismas producen. Esto tambin se puede plantear como un sistema que genera su propia clientela. En este sucinto anlisis se devela, al menos para este caso, como un momento particularmente importante la definicin del problema. Vale la pena aclarar que no se est sustentando que luego de la definicin se produce un efecto mecnico de estigmatizacin, en realidad este proceso se da ms bien a partir de su implementacin y sus prcticas cotidianas.

Aportes para el anlisis de las polticas

En primera instancia se verifica que la definicin del problema es un paso crucial dada su ntima relacin con las posteriores soluciones o polticas implementadas para ello. De alguna manera puede aseverarse que la definicin del problema acta como el horizonte dentro del cual se ponderan las. diferentes alternativas de accin. Para dar dimensin a la importancia estratgica de la definicin del problema es pertinente traer algunas de las consideraciones de Janet Weiss20 Sobre tres papeles distintos e interrelacionactos que cumple la definicin del problema en el proceso de las polticas pblicas. En tanto apertura, la definicin constituye el marco intelectual que gua y enmarca el proceso de debate de polticas. En tanto
l7 "...los grupos socides crean desviacin dictando las normas cuya infraccin constituye desviacin, aplicando,estas normas a determinadas personas y etiquetandolas como outsiders. Desde este punto de vista ...el desviado es una persona a quien el etiquetamiento h a sido aplicado con xito". Becker, citado por A. Baratta, Criminologa crtica y crtica del derecho penal, Mxico, Siglo XXI, 1986. l8 M. Foucault, Vigilar y castigar, Buenos Aires, Siglo X X , 1989. l9 E. Zafaronni, E n busca de las races perdidas, Buenos Aires, Ediar, 1989. Tambin Garca Mndez E., Autoritarismo y control social, Buenos Aires, Hammurabi, 1987. 20 J. Weiss, "The powers of problem definition: the case of government papenvork", en Policy Sciences, nm. 22, Estados Unidos, 1989, pp. 97-121.

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parte integral delproceso de elaboracinde las polticas, la definicin entra en interjuego con las acciones que recaen sobre ella, es un proceso dinmico en el cual pensamiento intelectual y conducta institucional se guan mutuamente. A la vez, la definicin del problema para lograr consenso debe penetrar las principales redes de la arena poltica. Finalmente, la definicin de un problema en tantoproducto politico, incita discursos, localiza responsabilidades y moviliza la participacin poltica en torno a determinados smbolos "iluminados" por esa definicin, "...la atencin ms importante para una definicin dada es un producto de significacin, cmo ste legtima algunos hilos del argumento poltico, moviliza algunos participantes e invita a la gente a ver asuntos pblicos de manera diferente. En sus mltiples papeles, la definicin del problema constituye una fuente de estabilidad y flexibilidad en el proceso p~ltico".~' Una caracterstica propia de este campo distintivo de las polticas pblicas, que es el de la minoridad, es que instrumenta su forma de operar a travs de categoras ambiguas que dan lugar a una importante cuota de arbitrariedad en su implementacin. Esto es as, a pesar de posicionarse a partir del terreno jurdico donde la pretensin de precisin de las categoras y conceptos es un requisito indispensable. Como dice P. Bourdieu refirindose al ejercicio de la violencia simblica, la dominacin "debe disimularse bajo el velo de las relaciones idlicas segn el modelo oficial de las de parentesco, en fin, hacerse desconocer para hacerse reconocer".22As, desde el modelo tutelar se crean23menores para ser "protegidos" por el juez que hace las veces de "buen padre de familia". A la vez los menores son objeto de estudio para ciertas disciplinas y son clientes permanentes de un dispositivo institucional. Dado que estas categoras operan en conjuncin con fuertes estereotipos sociales, un adolescente de las clases medias y ms pudientes tiene una posicin privilegiada respecto a los adolescentes de familias de sectores populares. En este punto queremos retomar la discusin abierta en torno a la importancia central o no de la definicin del problema en el proceso
J. Weiss, op. cit., p. 118, (la traduccin es nuestra).
Citado por Jacques Lagroye, op. cit., p. 193. El trmino no es exagerado desde la perspectiva adoptada a lo largo del presente trabajo, es decir analizando el proceso en trminos relacionales e interactivos y no en trminos ontolgicos y sustantivos.
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de elaboracin de polticas. Un autor como Eugene Bardach enumera los que a su criterio constituyen los principales obstculos a la con hora de definir un problema,24 el objetivo declarado de demostrar que stos son "esencialmente manejablesn. "La gente que dice que definir el problema es verdaderamente el paso ms arduo", o frases por el estilo, se engaa a s misma y mistiflca innecesariamente el anlisis de la polttica pblica. Mi propsito en este trabajo era rescatar la visin del sentido comn: la definicin de problemas es ardua, pero saber encontrar las soluciones es realmente el reto del anlisis y diseo de polticas" (cursivas nuestras).25Este "pragmatismo optimista" simplifica al extremo el momento de la definicin del problema para abocarse a la solucin de los mismos, lo que de antemano se considera como lo ms importante del proceso poltico. Sin embargo la realidad social no es tan simple y transparente, ya por ende no puede esperarse que el sentido comn sea infalible. El objetivo primario de este artculo, a riesgo de ser acusado de mistificar el problema, ha sido destacar la importancia estratgica que conlleva la definicin del problema en trminos de control de entrada en la agenda de gobierno. En tal sentido pensamos que, tal como fueron analizadas, las polticas del rea de minoridad corroboran y refuerzan estas apreciaciones. Los problemas ingresados a la agenda de gobierno no son entidades de carcter ontolgico, no se descubren ni se identifican, sino que se definen, como sucede con la categora "menores". Son construcciones llevadas a cabo dentro del proceso de interaccin entre diferentes actores, cada uno con estrategias, intereses y un poder relativo propio. En el transcurso del presente trabajo hemos hecho alusin a los diferentes papeles que desempe la definicin del problema en trminos de menores. Desde esta perspectiva es importante contrastar cmojuega la definicin del problema en los tres roles principales que seala J. W e i ~ sen tanto apertura del proceso de elaboracin :~~
24 Las principalesdificultades son: 1) acotar los lmites del problema para acotar su suboptimizacin. 2) evaluar el carcter e intensidad de los sentimientos ciudadanos. 3) "desempacar"el problema de cuestiones retricas, 4) evaluar criticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones, 5) deslegitimar definiciones basadas en sentimientos ciudadanos que vayan en contra del inters pblico. En L. Aguilar Villanueva, 1993, pp. 231-232. 25 Zbid., p. 233. Zbid., pp. 112-117.

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de las polticas, a definirse el problema en trminos de los menores, ya sean abandonados o infractores, el debate se sita dentro de los parmetros de lo que hemos caracterizado como el modelo tutelar. Se producen discursos que legitiman y dan formas a determinado dispositivo institucional, el cual atraviesa las instituciones y gua el accionar de las organizaciones. E n esta ltima observacin aparece el papel de la definicin del problema comoparte integral delproceso poltico. Es decir, como parte de la interaccin permanente que caracteriza a este proceso. Al respecto, vimos cmo l a terminologa jurdica (o cuasijurdica) se conjug con visiones polticas y representaciones sociales para dar lugar a l a definicin del problema y s u puesta en prctica. Finalmente la definicin juega una instancia clave como resultado poltico, ya que colabora a posicionar y responsabilizar a los actores estatales desde lugares paternalistas, mientras que articula el discurso que deja a los menores como simples objetos receptores de compasin y10 represin. Aqu nos interesa, adems de sealar el poder de la definicin del problema, evaluar s u impacto en el proceso de las polticas. E n tal sentido debemos tener en cuenta que "en muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos debern actuar por razones morales, jurdicas, polticas, operando con dbiles razones cognoscitivas. E n estos casos, las polticas pblicas muestran con toda claridad que son slo conjeturas causales sujetas a prueba, hiptesis de actuacin susceptible de error".27Consideramos que h a quedado fundamentado que en este caso, la definicin del problema se realiz en funcin de una necesidad sociopoltica de cierto sector social 'y en base a estereotipos y prejuicios sociales ms que e n funcin de slidas razones cognoscitivas. Desde una perspectiva de la dominacin y el control, esta definicin h a sido efectiva en las polticas que h a generado. E n cambio si consideramos los objetivos explcitos y comunes a todo el campo sobre la resocializacin, reeducacin y proteccin del menor, estas polticas quedan muy lejos de lograrlos (mucho ms si tomamos e n cuenta aquellos objetivos que hacen eje e n l a familia). Este dficit sobre la infancia y la adolescencia tiende a incrementarse al evaluar estas polticas del modelo tutelar a la luz del derecho liberal demo-

" Aguilar Villanueva,

1993, p. 68.

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crtico y de la normativa internacional vigente desde fines de la dcada pasada. Decir que los problemas no estn dados sino que son construcciones que se realizan en la interaccin entre diferentes actores no implica la imposibilidad de evaluar si una definicin de un problema es buena o mala. Nos remitimos nuevamente a los tres roles principales que desempea la definicin. En primera instancia en tanto apertura del proceso es vital que una definicin est formulada de modo amplio e instrumental, de tal forma que permita abarcar en su totalidad el fenmeno (esto no supone luego no acortar el problema a formas tratables del mismo) y, adems, planificar alguna solucin. La definicin debe ser formulada en trminos instrumentales y debe ser evaluada por su operatividad, por su capacidad de focalizar la atencin sobre variables manejables del problema. Al decir de David Dery la definicin del problema debe ser vista como una oportunidad de mejorar,28 pues no puede dejar planteado el problema como irresoluble. Al respecto, es importante la coherencia interna y la solidez que sustente la definicin del problema, sobre todo en la correspondencia lgica entre causas y efectos. En este sentido los menores, como definicin, introdujo una forma de operar muy difcil, sino imposible, de evaluar. Desde el inicio esta definicin promovi un razonamiento tautolgico! el menor siempre era visto como delincuente o potencialmente delincuente ya que la razn estaba en su medio social enfermo. Esta "gran causa" de la situacin en que se visualizaba a cierto sector de la infancia y la adolescencia, no se desagreg en componentes tratables y lo que se hizo fue sacar a los menores de su entorno. Relacionado con el papel de apertura, debemos sealar que la definicin o la redefinicin tienen xito segn estn vinculadas con otros campos. Es decir, su fortaleza (que determina su xito o fracaso para ingresar y mantenerse en la agenda de gobierno) se respalda en su correspondencia con el acontecer de otros campos que se orientan en la misma direccin o descansan sobre concepciones ideolgicas comunes. En tal sentido, la definicin debe tener cierto grado de contextualizacin y capacidad de jugar con lugares comunes. A esto se refiere Brbara Nelson cuando plantea el uso de asuntos de
28

Aguilar Villanueva, 1994, pp. 25-26.

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valencia (asuntos de gran consenso afectivo) a modo de etiquetas del problema.29En ese aspecto debemos resaltar el xito de la etiqueta menores, que durante varias dcadas ha dado sentido y significado a las acciones del campo. En este poder de etiquetamiento de la definicin inicial del problema con amplias repercusiones en la percepcin social de la realidad, radica sobre todo la explicacin de que an perduren estas polticas. Respecto a esta definicin del problema en tantoparte delproceso nos corresponde evaluar (siguiendo la propuesta de anlisis de J. Weiss) qu actores son movilizados y cules son excluidos, qu instituciones son legitimadas y fortalecidas y cules son dejadas al margen. Desde la conformacin del campo a principios de siglo, fueron los actores estatales quines siempre ocuparon el centro de la escena, principalmente al Consejo Nacional del Menor y las agencias policial y judicial. Aqu no se trata de proponer un desplazamiento de unos actores por otros, pero s de observar que esta definicin del problema, as como saca al menor de su entorno, no promueve formas de participacin comunitarias. En cuanto a las instituciones, ya hemos aclarado que stas pueden ser formales e informales, por el lado de las informales esta definicin fortaleci los estereotipos ms fuertes de ciertas clases sociales con respecto de otras, por el lado de las instituciones formales hemos sealado el poder casi omnmodo del juez para disponer del menor. Por ltimo debemos evaluar esta definicin del problema en tanto producto poltico, lo que nos lleva a considerar cules son los valores polticos que la definicin resalt y cules releg. A esto nos referimos principalmente cuando realizamos las crticas al modelo tutelar y acotamos los aportes del nuevo modelo "garantista". Detrs del modelo tutelar podemos rastrear un abanico de valores que van desde la beneficencia y la compasin hasta los que se fundan en el control y la defensa social, en ninguno de ellos se reconoce a los menores como sujetos. Dado que el proceso pedaggico ya por definicin es urr proceso intersubjetivo (entre sjetc?s cognoscentes), se
29 "Por asuntos de valencia (valence issues) entendemos aquellos asuntos o cuestiones que despiertan respuestas afectivas fuertes bastante unnimes, por lo que no se caracterizan como conflictivas o controversiales". Barbara Nelson, "La formacin de una agenda. El caso del maltrato a los niosn, en Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, P o d a , 1993, pp. 112-113.

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priva a este campo de la posibilidad de lograr instrumentar polticas de un sentido estrictamente educativas. Esto ltimo marca los 1mites de las polticas del rea de minoridad desde su propia concepcin Cmo intentar resultados educativos en instituciones que no fueron concebidas como tales? Finalmente el escenario contemporneo en la temtica infantojuvenil resulta ilustrativo y denota aun ms la importancia estratgica y la vigencia de la definicin del problema. Actualmente el punto de partida de las ONG en su polmica con el gobierno sobre el tratamiento a la infancia es bsicamente una redefinicin del problema desde otra concepcin, lo cual habla tambin de que los actores involucrados saben a qu juegan, conocen las reglas y han aprendido algo sobre las "marcas" de las polticas. Por eso, y como reiterada conclusin, ratificamos la importancia central de la definicin del problema y en esta caso particular la necesidad de su redefinicin bajo los lineamientos bsicos de la Convencin sobre los Derechos del Nio y mucho ms ligada al campo educacional que al penitenciario.

Algunos aportes para la gestin de polticas. Cmo conducir un proceso de cambio

Consideramos que el cambio en el sistema de minoridad es ineludible. Esto ltimo no constituye una afirmacin hecha desde un lugar meramente declamativo. Cuando decimos que el cambio es ineludible lo afirmamos desde diferentes argumentos y lecturas de la realidad. Por un lado, esto se sostiene dada la obligacin legal de adecuar las leyes de minoridad a la Convencin sobre los Derechos del Nio que, con la nueva Constitucin (1994), adquiri rango constitucional. Por otro lado, tambin podemos afirmar la existencia de un proceso de cambio desde una visin histrica de la evolucin del derecho y de las instituciones del campo de la minoridad. Nos referimos a las concepciones terico-ideolgicas que le dieron sustento al campo, en un terreno muy ligado al penitenciario, que durante el transcurso del siglo se ha,vuelto vetusto y sin respuestas a los cuestionamientos, al menos perdi la batalla en los foros internacionales del saber jurdico promocionados por las Naciones Unidas, que siempre se erigieron como referentes de las normativas locales. A

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esto se deben agregar los altsimos costos econmicosy las altas tasas de reincidencia que sustentan las macroinstituciones de internacin, lo que las vuelve sumamente ineficaces desde una mirada gerencia1 de las polticas. Esto automticamenteimplica que sea simple y fcil generar consenso para el cambio. Sera por dems ilusa esa pretensin y supondra olvidarnos del poder las instituciones y los discursos que llevan ya casi un siglo de existencia, donde se pone de manifiesto el arraigo poderosos de las creencias y de la cultura organizacional que operan a partir y a travs de etiquetas sociales rgidamente sostenidas. Qu tipo de cambio se puede pretender sin desconstruir esas poderosas etiquetas sociales? En este caso, qu cambio se puede pretender sin modificar la etiqueta de menor y su semntica implcita? A continuacin vamos a enumerar los lineamientos polticos centrales para que los principales actores estatales puedan conducir este proceso de cambio: 1.Es necesario que empiece a operar una nueva definicin del problema. La nueva ley constituye una condicin necesaria, aunque no suficiente, para gestar un proceso de cambio. Esta nueva ley debe ir acompaada por una serie de polticas que tomen como eje de su implementacin al personal de las instituciones con el que trabajan. Para desmantelar las instituciones de encierro hace falta construir un nuevo discursoy una nueva configuracin simblica que remplace a la anterior. Para ello es necesario, pero no basta, una nueva ley. Sin intenciones de pronstico, el eje medular para modificar el actual escenario parece depender de la capacidad de que una nueva definicin del problema pueda penetrar en las principales redes de la arena poltica. Es ah donde debe crear consensos en torno a nuevos lugares comunes, distintos a los anteriores, menos rgidos y de efectos menos segregativos. 2. Un paso fundamental y prioritario, dentro de lo que planteamos como una ley y unas polticas acordes a la Convencin sobre Derechos del Nio, es sacar las polticas asistenciales y proteccionistas de los mismos mbitos institucionales desde los cuales se "castiga" o se "penaliza" a menores de edad que cometieron alguna infraccin a la ley penal. Se debe terminar con la judicializacin de cuestiones relacionadas con carencias y necesidades bsicas insatisfechas, lo cual impli-

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cala privacin de la libertad por razones de desamparoo desproteccin social, lo que se lleva a cabo bajo el rtulo de "abandono" o de "menor en situacin de riesgo moral o material" con todas las implicaciones de etiquetamiento que ya se mencionaron. 3. En cuanto a los adolescentes de quienes se sospecha la comisin de algn delito, debe propiciarse u n proceso legal con todas las garantas de debido proceso y legtima defensa que se expresan en la Convencin, adems, se debe tener en cuenta la situacin de vulnerabilidad y por ende de responsabilidad limitada de este grupo socioetreo. En este punto es necesario advertir el riesgo de caer en un doble discurso que sustente todas las garantas en lo formal, pero que en su implementacin institucional se vuelva ms represivo. Sin duda, la forma a travs de la cual se genere el proceso de cambio tendr mucho que ver con el grado de relevancia de este riesgo, es decir segn sea una reforma elaborada por un grupo selecto de expertos o bien a travs de un proceso abierto de participacin, debate y consensos. El tratamiento institucional ms polmico del actual sistema tutelar, es decir, el encierro o privacin de la libertad, que no se puede dejar de instrumentar en algunos casos, debe ser siempre el ltimo recurso y debe ser exclusivo para adolescentes, jams para ser aplicado a nios menores de 12 aos. En cuanto a la dinmica del trabajo con aquellos adolescentes que requieran un tratamiento con privacin de la libertad (luego de un proceso que le brinde todas las garantas que se especifican en la Convencin) resulta imprescindible priorizar el enfoque pedaggico educativo y a la vez evitar que la entidad se convierta en una institucin totaL30A fin de reducir los efectos que provoca el encierro, Emilio Garca Mndez destaca dos principios: el incompleto profesional y el incompleto institucional, se trata de que el adolescente contine relacionado en la mayor medida posible con la comunidad exterior y que no todo sea provisto por la in~titucin.~~
30 Sobre los efectos en la socializacin provocados por las instituciones totales, vase Erving Goffman, Internados, Buenos Aires, Amorrortu, Siglo XXI, 1989. Tambin del mismo autor, Estigma, Buenos Aires, Amorrortu, 1987. 31 E. Garca Mndez, "Adolescentes en conflicto con la ley penal: seguridad, ciudadana y derechos fundamentales", Documento de Trabajo, UNICEF, 1995.

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4. Respecto a los lineamientos bsicos que se deben seguir en cuanto a las polticas sociales hacia la infancia pensamos que uno de los objetivos prioritarios es terminar con esa "lgica de la minoridad" para plantear polticas de carcter universal.32En este sentido la escuela aparece como una institucin central a partir de la cual se discrimina la "infancia normal" de la "minoridad". No se trata aqu de introducirnos en una propuesta de poltica educativa, sin embargo, no podemos eludir una cuestin que planteamos como central: la escuela debe ser el eje apartir del cual articularpolticas sociales para la infancia y la adolescencia de los sectores sociales ms postergados. Cualquier intento por mantener o conformar un dispositivo institucional alternativo o paralelo, ms all de que sea de encierro o de tipo "alternativo", correr con los mismos efectos selectivos que los provocados por el campo de la "minoridad". Se trata de complementar los fallos del sistema educativo formal y las necesidades de ciertos grupos sociales sin que ello implique desplazar el espacio de la escuela. Incluso con sus errores institucionales a cuestas, la escuela pblica sigue siendo un lugar de entrecruzamiento social que se debe a p r ~ v e c h a r . ~ ~

Ciudad de Mxico, diciembre de 1996

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32 Esto no quiere decir dejar de focalizar determinadas polticas para lograr mayor efectividad, ms bien la afirmacin apunta a la necesidad de sostener el carcter universal de ciertas polticas (sobre todo educativas) y que la focalizacin no se confunda conla segregacin y exclusin. 33 NO planteamos que la educacin pblica se a la panacea y que brinde un mismo servicio en cuanto a calidad educativa para todos los sectore sociales: de hecho existen diferencias marcadas entre los diferentes circuitos educativos a los que se puede acceder. Del mismo modo en el interior de la escuela se dan procesos de etiquetamiento, sin embargo "..la escuela, por su tradicin, por la referencia cultural que significa, es una de las instituciones con mejor posicionamiento para desarrollarse como eje de acciones interinstitucionales y comunitarias que enfrenten los procesos de exclusin social con xiton. Miguel Talento, "La escuela como fronteran, en Ser nio en Amrica Latina, p. 210.

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