Bolilla III: legalidad administrativa y situaciones jurdicas subjetivas. 1. Principio de legalidad. Concepto. Actividad reglada y discrecional 1. 1.

La teora de los conceptos jurdicos indeterminados 1.2. Limites jurdicos de la discrecionalidad administrativa 2. Situaciones jurdicas subjetivas. Criterios de diferenciacin. Consecuencias de la distincin 2.1. Derecho subjetivo, inters legitimo, e inters simple. En el marco del ordenamiento administrativo vigente en la provincia de Neuqun, el derecho subjetivo pblico debe ser interpretado desde la perspectiva amplia que otorga el art. 114 de la ley de procedimiento administrativo provincial N 1284. De acuerdo con esta el concepto comprende la facultad de exigir en resguardo propio o de la legalidad misma, prestaciones o abstenciones administrativas, debidas a los administrados en situacin de exclusividad, concurrencia o generalidad. La decisin legislativa plasmada en el art. 114 de la ley 1284 abarca las diversas categoras a las que, tradicionalmente, se alude, en una clasificacin tripartita de las situaciones jurdicas activas en las que se sita el particular interesado respecto a la Administracin: los derechos subjetivos, los intereses legtimos y los intereses simples. Esta distincin, como es sabido, se centra en la mayor o menor intensidad de proteccin que el ordenamiento jurdico otorga a las mencionadas situaciones. Conforme a la concepcin esbozada en dicha clasificacin debe entenderse por: a) DERECHO SUJETIVO: al reconocimiento que otorga el ordenamiento jurdico a un sujeto concreto, de un poder que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponindoles obligaciones o deberes, en inters del primero. Este reconocimiento implica la tutela judicial de dicha posicin. El derecho subjetivo, en sntesis, es la proteccin que el orden jurdico otorga en forma exclusiva a un individuo determinado. Nos hallamos, en tales supuestos, ante la figura subjetiva activa tpica del derecho privado. Son titulares de derechos subjetivos, en este sentido, de acuerdo a nuestra legislacin procesal art. 2 de la ley 1305- tanto la Administracin Pblica como los administrados. b) INTERES LEGTIMO: Se trata del inters personal y directo que pertenece a una categora limitada de individuos, a efectos de impugnar un acto administrativo. Por ejemplo, la autoridad administrativa puede adoptar una medida que afecte los intereses de los comerciantes, de todos los afiliados a un gremio, de todos los profesionales de una determinada rama, de los vecinos de un sector de la ciudad, etc. En suma, el inters legtimo, para la concepcin que analizamos, es la proteccin debilitada, otorgada por el orden jurdico generalmente, a un conjunto determinado de individuos, en concurrencia. El mencionado inters puede ser actual o eventual, en el sentido de que no requiere que exista un acto de aplicacin de la norma que se pretende impugnar. Puede ser de contenido patrimonial o moral (artstico, intelectual etc.) y ser titularizado por personas fsicas o jurdicas. Dentro de estas ltimas, a modo de ejemplo, corresponde mencionar a las asociaciones gremiales o profesionales, quienes se encuentran habilitadas para cuestionar actos que afectan a la totalidad de sus miembros o asociados. En el procedimiento administrativo, los titulares de un inters legtimo se encuentran habilitados para reclamar el reconocimiento de ese inters; las legislaciones procedimentales as lo admiten. En cambio, hasta no hace mucho tiempo, la tutela judicial

de esta situacin jurdica no se encontraba receptada en algunas legislaciones locales, o slo se la limitaba al pedido de anulacin del acto administrativo, sin permitirse la pretensin de indemnizacin de daos. Cabe sealar que en el mbito provincial neuquino, el inters legtimo fue incluido en la ley 1284 como integrante del concepto de derecho subjetivo pblico. Consecuentemente, el portador de un inters de esta clase se encuentra ampliamente legitimado, tanto en sede administrativa como en sede judicial, para efectuar cualquier pretensin de las previstas en el art. 19 de la ley 1305. c) INTERS SIMPLE: Es el inters que posee todo ciudadano en que la ley sea cumplida. Responde al inters de toda la comunidad en el acatamiento del ordenamiento jurdico; en fin, en el sometimiento al principio de legalidad, deber impuesto a los rganos del Estado que ejercen la funcin administrativa. Como regla, las legislaciones vigentes legitiman a quien invoca un inters simple, nicamente para hacer denuncias en sede administrativa, ms no para formular exigencia alguna; en consecuencia, tal inters no posee ni tutela administrativa ni judicial. El expuesto no ha sido el criterio seguido por el legislador neuquino. 2.2. Los intereses difusos y derechos de incidencia colectiva. En el siglo XX se oper el reconocimiento de nuevas categoras de derechos, a los que la doctrina refiere, denominndolos como intereses difusos, derechos de incidencia colectiva o de tercera generacin. Los mencionados derechos aparecen como emergentes del desarrollo tecnolgico e industrial de la sociedad, que a la par de generar ingentes beneficios, provoc, indiscutiblemente, un serio impacto en el medio ambiente y en la calidad de vida de los seres que habitamos este planeta. Dentro de la aludida categora, cuyo reconocimiento jurdico y consecuente proteccin jurisdiccional se impuso a partir de la reforma constitucional de 1994, se incluyen a los intereses relacionados con la defensa del medio ambiente, con la preservacin de valores culturales o con la defensa del consumidor. Se ha caracterizado a tales derechos diciendo que: No pertenecen a una persona aislada, ni a un grupo ntidamente delimitado de personas sino a una serie indeterminada, cuyos miembros no estn ligados necesariamente por un vnculo jurdico definido. Puede tratarse, por ejemplo, de los habitantes de determinada regin, de los consumidores de cierto producto, de las personas que viven bajo tales o cuales condiciones socioeconmicas o que se sujetan a las consecuencias de esta o de aquella empresa pblica o privada y as, por el estilo. Quiroga Lavi considera que los derechos de incidencia colectiva, no son solamente aquellos cuyo objeto o situacin de ventaja merecedora de proteccin resulta comn a un grupo indeterminado de personas, e indivisible en su materialidad, como es el caso del ambiente. Tambin, alcanza su tutela a derechos individuales, divisibles y mensurables, en relacin con el objeto materia de su prestacin, cuando resultan equivalentes entre s y la afectacin que han sufrido ha sido producida por un acto administrativo nico, aplicable a un sector o grupo indeterminado de personas. El caso del medio ambiente es el ejemplo tpico del primer supuesto y el caso de los servicios pblicos, de las relaciones de consumo, el ejemplo tpico del segundo. Conforme a la jurisprudencia de nuestro Tribunal Superior de Justicia local, (sentada ya a partir del ao 1988), se encuentran legitimados activamente para accionar judicialmente los titulares de derechos de incidencia colectiva o difusa, ya sea en forma individual o en representacin de un grupo, cuyos integrantes titularizan el inters cuya proteccin se requiere.

-Tutela de los derechos de tercera generacin: Es sabido que el art. 43 de la Constitucin Nacional constitucionaliz el amparo. El segundo prrafo de la norma habilit tal va para la proteccin de los derechos de incidencia colectiva en general, enunciando especficamente los que vedan cualquier forma de discriminacin, los que ataen a la proteccin del ambiente, los que refieren a la competencia y los de los usuarios y consumidores. Surge del texto constitucional, en consecuencia, que todos los derechos de incidencia colectiva se encuentran reconocidos por la Constitucin (aspecto sustantivo) y que el constituyente ha otorgado legitimacin para obtener su tutela judicial, a travs de la va sumarsima del amparo (aspecto adjetivo). Los titulares de la accin de amparo, en estos casos, segn el propio texto constitucional lo establece, sern el afectado, el Defensor del Pueblo, las Organizaciones no Gubernamentales que propendan a esos fines y el Ministerio Pblico (arts. 43 y 120 CN). El concepto de afectado utilizado por el constituyente no es sinnimo de titular de derecho subjetivo, en sentido estricto. Afectado es habitante, es vecino, es ciudadano, es aquel que ve lesionado su derecho en forma efectiva. Slo as encontrar acabado cumplimiento la predicada operatividad del precepto constitucional, la efectiva defensa de los derechos de los habitantes y, en definitiva, al mantenimiento de la democracia. No debe descuidarse, por lo dems, que si bien en el art. 43 se hace referencia a la ms estricta de las vas judiciales de conocimiento, esto es, al amparo, ello no excluye la aplicacin de la nueva ampliada legitimacin constitucional, a todos los dems procesos de conocimiento. -Las denominadas "acciones de clase": En la opinin de algunos doctrinarios, la accin de clase (class action) fue desarrollada para los supuestos en los que se suscitan conflictos entre una gran empresa u organismo, con un importante inters que defender, y un universo de personas afectadas, en el que cada una, individualmente considerada, posee un inters mnimo o insignificante. En consecuencia, constituye un mecanismo procesal que tiene por objetivo solucionar la falta de incentivo que cada una de las personas afectadas puede tener por s sola, para defender un derecho subjetivo. En cuanto a la concepcin de este tipo de acciones como un instrumento para la defensa de los derechos colectivos, un sector de la doctrina entiende que la legitimacin para demandar, en este ltimo supuesto, no tiene identidad con el derecho de accionar conjuntamente (o, ms bien, con el derecho de demandar unos por otros). 3. Derechos pblicos subjetivos en Neuqun. En el marco de nuestra legislacin provincial, conforme se desprende de la Exposicin de Motivos de la ley 1284, la graduacin procesal de las situaciones subjetivas, no tiene entidad sustantiva. Este espectro plural de situaciones subjetivas slo sirve para debilitarlas, adunando que el inters simple, el de cualquier ciudadano, puede ser ms importante que el derecho subjetivo de unos pocos administrados, no slo porque el primero, cuantitativamente, es el inters de todos, sino porque cualitativamente, en l estn comprendidos todos los intereses pblicos y la salvaguarda de la propia legalidad. En consecuencia, el legislador local, al regular el tpico en el art. 114 de la ley 1284, ha protegido tanto los intereses personales y directos, es decir los individuales, como los intereses que el ciudadano tiene, en cuanto miembro de una comunidad.

La garanta de libertad consagrada en el art. 19 de la Constitucin Nacional, unida al principio de juridicidad al que debe ceirse la actuacin Estatal, constituyen los pilares en los que se sustenta la legitimacin de quien accede a los estrados judiciales impugnando un acto, en defensa de la legalidad misma, siendo suficiente, en tales casos, la invocacin del mero inters que cualquier ciudadano posee, en orden a la observancia del postulado sealado. As es que desde 1981, es decir, 13 aos antes de la reforma constitucional nacional, la provincia de Neuqun cuenta con una legislacin administrativa que recept la proteccin y unificacin de las diversas categoras de situaciones jurdicas que puede titularizar un administrado. Aplicando el principio amplio de legitimacin activa vigente tanto en el mbito de la accin procesal administrativa como en el de la accin de inconstitucionalidad, el Tribunal Superior local parti del precepto constitucional que habilita a todos los habitantes, su derecho de peticionar a las autoridades (art. 14 de la Constitucin Nacional y 15 de la Constitucin Provincial). Se ha concebido en nuestra jurisprudencia, el "derecho subjetivo pblico" como lmite del poder estatal, como libertades pblicas reglamentadas. Seal el Tribunal que tal derecho puede ser ejercido en forma individual o colectiva y que el dispositivo constitucional antes comentado debe ser considerado como fuente de las llamadas acciones colectivas, que estn en cabeza de un grupo o conjunto de personas. En virtud de dicho principio, el postulado de la sujecin a la legalidad debida por los poderes pblicos se erige en un derecho subjetivo pblico del particular, con la posibilidad de articularlo ante el poder judicial, an en ausencia de vinculacin inmediata del pretensor con la relacin jurdico material tratada en el proceso.