As Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva

MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA

UERO EXAMINAR, na moldura da evoluo das Naes Unidas, alguns aspectos prospectivos e retrospectivos o conceito de segurana coletiva, por tantos ttulos estreitamente associado histria da principal organizao internacional. O sucesso das Naes Unidas que j se pode de alguma maneira proclamar nas comemoraes do seu cinqentenrio deve muito ao insucesso de sua predecessora, a Liga das Naes.

Talvez s Naes Unidas possa ser aplicada a frase de um escritor ingls referindo-se aos segundos casamentos que so um triunfo da esperana sobre a experincia. A melanclica trajetria da primeira sociedade internacional criada em Genebra e o seu rpido esvaziamento no fizeram desanimar os que, em 1944 e 1945, acharam que era novamente necessrio arrumar a vida internacional. A Liga das Naes tem a defend-la, talvez, o fato de que:
foi a primeira tentativa de organizar, de forma estvel e institucional, a

vida internacional;
sofreu o golpe inicial e que se provou mortal da ausncia dos Estados Unidos; foi prejudicada pela falta de sensibilidade e de sabedoria das potncias vitoriosas na Grande Guerra na sua poltica de cobrana de reparaes contra a Alemanha; sofreu o impacto da Grande Depresso de 1929; e teve contra o seu xito a ferocidade das ideologias de direita e de esquerda, que fizeram com que durante a dcada de 20 e de 30 virtualmente no houvesse espao para as acomodaes no centro e para os compromissos pragmticos.

A Liga das Naes, no seu propsito de oferecer uma moldura de segurana coletiva para o mundo de seu tempo, teve tambm entre outros pecados o de no poder, evidentemente, incorporar os povos ento colonizados; os vcios do seu juridicismo; a sua virtual cegueira para a dimenso econmica e social dos

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problemas internacionais, vistos apenas na configurao clssica de poder e a sua preocupao obsessiva com a problemtica do desarmamento, como se esse pudesse brotar de circunstncias de desconfiana e ressentimento e no, como sabemos agora, fosse a resultante necessria de todo um processo de confidence building e transparncia e da aplicao de mtodos rigorosos de verificao e controle. As Naes Unidas, por serem um segundo ensaio, contaram com o aprendizado da tentativa anterior e, desta vez, tiveram os Estados Unidos a bordo desde o primeiro momento (com nveis oscilantes, desde ento, de adeso e comprometimento), na qualidade de pas sede da Conferncia de So Francisco e, depois, como aquele que hospeda a sede principal da Organizao, em Nova Iorque. Os Estados Unidos, que no estavam em 1919 preparados a assumir responsabilidades de mbito mundial, claramente estavam prontos para essa tarefa em 1945 e as tendncias isolacionistas, vitoriosas em Washington logo depois da Primeira Guerra Mundial, no eram mais dominantes no ltimo mandato de Roosevelt e quando assume o poder o presidente Truman. As Naes Unidas abandonam as idias desarmamentistas ingnuas de sua predecessora, passam a incluir no seu documento fundacional a temtica econmica e social e inovam, de maneira muito significativa, ao propor que seja o princpio da segurana coletiva aquele em torno do qual se organizar a vida internacional. A idia da segurana coletiva universal, que oferece uma viso de ordem, estabilidade e permanncia, nunca, at agora, se materializou, mas est no cerne das duas grandes organizaes que nasceram aps a Primeira e a Segunda Guerra Mundiais. Certamente de maneira muito mais ntida e estruturada na ONU do que na Sociedade das Naes. A idia fundacional da ONU, que comea a ser desenhada bilateralmente por Roosevelt e Churchill, ao se prenunciar o fim da Segunda Guerra Mundial, e que depois ampliada nas conversas de Yalta e Potsdam, consiste na criao de um sistema central no qual os membros permanentes do Conselho de Segurana designado no artigo 24 da Carta de So Francisco como tendo a principal responsabilidade na manuteno da paz e da segurana internacionais atuariam como virtuais polcias da vida internacional. No mesmo artigo, fica estabelecido que o Conselho de Segurana, no cumprimento de suas funes, se guiar pelo disposto nos Captulos VI, VII, VIII e XII da Carta de So Francisco. evidente que o Conselho de Segurana o mago do sistema criado em So Francisco e, com o risco de uma relativa simplificao, poder-se-ia dizer que tudo o mais na Carta acessrio. O que surpreende neste cinquentenrio como uma organizao atingida de maneira devastadora logo nos seus primeiros anos no funcionamento do seu rgo central encontrou extraordinria legitimao

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perifrica e foi estabelecendo, ao longo das linhas de menor resistncia, um expressivo corpo de doutrina e procedimentos que, bem ou mal, foi conformando algumas das regras do jogo do mundo de hoje. O consenso entre os membros permanentes do Conselho era tido como indispensvel e o mecanismo do veto foi criado para assegurar que as decises desse ncleo diretor da vida internacional, em todas as questes que no fossem de procedimento, sempre se dessem de forma concertada. Os mecanismos da segurana coletiva como inicialmente concebida tiveram vida muito breve e, j em 1948, com os acontecimentos na ento Checo-Eslovquia e em Berlim, instaura-se o ciclo da Guerra Fria, que leva virtual paralisao do Conselho de Segurana (com excees muito ocasionais e mesmo acidentais, como foi o caso da deciso sobre a Coria, resultado de uma momentnea e imprudente ausncia na sala da delegao sovitica, o que permitiu que se votasse, sem o veto russo, a interveno militar no conflito naquela pennsula). A impossibilidade de cumprir as funes centrais do Conselho de Segurana no levou a que esse rgo, mesmo nos anos mais rgidos da Guerra Fria, deixasse de funcionar ainda que de forma acessria em reas que, embora residuais, no deixaram de ter relativa importncia para o processo da manuteno da paz internacional. O Conselho de Segurana deixou de ser o centro reitor da vida internacional, tornando-se importante foro de debate e cmara de descompresso, uma clearing house dos grandes temas da vida internacional e o que no menos importante , o teatro das grandes gesticulaes dos principais atores na Guerra Fria, sobretudo aquelas relacionadas com o que sucessivamente se chamou de conflitos regionais e agora, mais comumente como guerras de baixa intensidade, conseqncias muitas vezes, embora nem sempre, de manobras marginais dos dois campos opostos na Guerra Fria. No suprfluo assinalar como o conceito de segurana coletiva deriva daquela curiosa mistura de idealismo e pragmatismo que talvez tenha sido uma das principais contribuies dos Estados Unidos ao tratamento da vida internacional. Tanto a Liga das Naes como as Naes Unidas sero marcadas pela impresso digital wilsoniana e rooseveltiana e em ambas o impulso fundamental tico e visionrio veio dos Estados Unidos, que nas duas experincias sucessivas se contraps ao ceticismo ou realismo das potncias europias, sempre descrentes da capacidade de qualquer grande ordenamento duradouro e consensuado da vida internacional. A noo de segurana coletiva sobreviveu ineficcia e virtual paralisao do Conselho, numa demonstrao talvez de que a idia mesma tinha deitado razes. Mesmo nos momentos mais frustrantes do longo conflito ideolgico e

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poltico-estratgico que foi a Guerra Fria, no h registro de manifestao significativa de quem quisesse seja eliminar o rgo, seja declarar obsoleta a busca de um reforo da segurana coletiva. As Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva sobreviveram longa travessia do deserto dos anos 50, 60 e 70 no tanto pelo sucesso do que se podia fazer em condies adversas como pela convico difusa mas arraigada que em um mundo crescentemente interdependente e vulnervel no se podia perder o caminho, quaisquer que fossem os obstculos momentneos. Desfeitas as esperanas de que o Conselho de Segurana pudesse atuar como harmonizador e enforcer das principais divergncias internacionais, procurou-se, no mbito das prprias Naes Unidas, atravs de uma valorizao da Assemblia Geral, qual, especialmente atravs da Resoluo Uniting for Peace de 1959, foram conferidas atribuies no previstas na letra da Carta: encontrar capacidade supletiva de agir em situaes que requeriam um tipo de ao de peacekeeping e outras que pertenciam, a rigor, ao mbito privilegiado do Captulo VII da Carta, que trata, como se sabe, de aes relativas a ameaas paz, ruptura da paz ou atos de agresso, terreno reservado naquele documento exclusivamente ao Conselho de Segurana. Essa usurpao de prerrogativas do Conselho de Segurana correspondeu tambm a um momento em que a aliana ocidental, apesar de paralisada pelo veto no Conselho de Segurana, podia ainda contar com muito significativas maiorias na Assemblia Geral. Mais tarde, quando essas maiorias se dissipam pela presena determinante de numerosos pases em desenvolvimento, com padres de voto marcados pela neutralidade ou com um forte componente anti-Primeiro Mundo, a capacidade de atuar das Naes Unidas passa a ser virtualmente nula, j que o impasse no Conselho de Segurana e os nmeros desfavorveis ao Ocidente na Assemblia Geral faziam com que um caminho ou outro estivessem fechados a iniciativas controvertidas relacionadas com a restaurao ou consolidao da paz e da segurana internacionais. No seria aqui o momento de examinar como a idia inicial da segurana coletiva, gerenciada por uma grande organizao mundial e, especificamente, pelo seu rgo central decisrio, foi ultrapassada, operacionalmente, j no fim da dcada dos anos 40, por trs grandes instrumentos que sero, at o fim da Guerra Fria, aqueles que de fato representam os caminhos pelos quais se procurar manter, nas dcadas seguintes, a paz internacional. Refiro-me s polticas de conteno (containement) contra ataques convencionais partindo das duas principais potncias comunistas, a Unio Sovitica e a Repblica Popular da China, e tentativas de ampliao pela fora de suas

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respectivas esferas de influncia; s polticas de deterrncia (deterrence), contra uma ameaa nuclear, sobretudo atravs de um vasto arsenal nuclear e mltiplos sistemas de lanamento (delivery systems) nas mos da aliana ocidental, e criao de subsistemas regionais de segurana coletiva que tiveram no Pacto do Atlntico Norte o seu principal modelo de referncia. Definida a paralisia do Conselho de Segurana, os sistemas alternativos a que no pargrafo anterior fao aluso foram sendo criados com maior ou menor eficcia. Creio j se poder afirmar que os conceitos gerais de conteno e deterrncia foram amplamente bem-sucedidos e eficazes e que a NATO tambm o foi, embora enfrente hoje uma sria crise conceitual para definir seu prprio sentido futuro. Ser matria de debate no futuro investigar se o colapso da Unio Sovitica foi o resultado cumulativo das polticas de conteno e deterrncia e crescente elevao do preo do jogo da paridade tecnolgico-militar com a NATO ou se a runa viria, de qualquer modo, por falhas estruturais do regime sovitico e ineficcia insanvel do prprio modelo econmico socialista. O que tambm fracassou, sem dvida, foram os subsistemas regionais de segurana coletiva, os quais presumiam que houvesse entre atores desiguais e com contraditrias motivaes uma capacidade de concertao conjunta e de planejamento estratgico compartilhado. Mencionar hoje o CENTO (Central Treaty Organization), a SEATO (Southeast Asian Treaty Organization) e o ANZUS (acordo entre a Austrlia, a Nova Zelndia e os Estados Unidos) quase uma curiosidade, to efmera e irrelevante foi a criao desses modelos. A resposta do campo socialista a essas mobilizaes foi a criao do Pacto de Varsvia, que embora dispusesse de impressionantes arsenais nominais teve sempre a fragilidade de ser apenas a expresso do poder hegemnico da ento Unio Sovitica sobre os pases de sua imediata circunstncia da Europa Central. O Pacto de Varsvia nunca foi mais, a rigor, do que o poder russo ampliado pela agregao de satlites e no uma aliana potencializada pelo reforo de aliados voluntrios. No caso das Amricas, o Tratado do Rio de Janeiro e os vrios mecanismos de concertao previstos no quadro da Organizao dos Estados Americanos sobreviveram porque, a rigor, foram minimamente testados e no principal episdio militar na regio no longo perodo da Guerra Fria, a Guerra das Malvinas, ficou evidenciado como eram tnues os compromissos hemisfricos e os instrumentos interamericanos e como os Estados Unidos, especialmente, respondiam de maneira prioritria aos seus compromissos com o Tratado do Atlntico Norte e com o seu mais prximo aliado, o Reino Unido.

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Com o risco da excessiva generalizao observo que nas oportunidades em que nas Amricas surgiram situaes de aguda controvrsia as Naes Unidas e seus rgos no foram invocados para instrumentar as solues pelas quais se optou. No seria aqui, tambm, o caso de examinar que outros recursos foram utilizados individualmente pelos Estados Unidos ou regionalmente no mbito da Organizao dos Estados Americanos para enfrentar esses problemas. No toquei at agora no que talvez venha a ser visto como o fator decisivo na qualidade das relaes internacionais do aps-Guerra e elemento modificador do conceito mesmo de segurana coletiva. Refiro-me naturalmente ao aparecimento das armas nucleares, utilizadas nas ltimas semanas da Segunda Guerra Mundial no teatro de operaes do Pacfico. Mais do que uma nova gerao de armas com seus correspondentes vetores de lanamento, as armas nucleares evidentemente representaram um revolucionrio reexame da prpria equao de custo-benefcio de enfrentamentos blicos entre os seus detentores ou nos quais terceiros pudessem utiliz-las ou ameaar utiliz-las em favor de um dos lados. To decisivo foi o aparecimento dos arsenais nucleares que no demasiado dizer que toda a equao militar mundial no aps-Segunda Guerra Mundial se d sombra de sua presena e ameaa de utilizao. O prprio conceito de deterrncia a que fiz aluso anteriormente teve, evidentemente, na capacidade nuclear das potncias ocidentais o seu principal ingrediente e todas as demais armas passaram a ser chamadas de convencionais, como a indicar a extraordinria ruptura que representou no pensamento estratgico a exploso de Hiroshima. Seria paradoxal mas no improvvel se as armas nucleares e as outras chamadas de destruio em massa vistas desde o seu surgimento como a maior ameaa humanidade pudessem ter sido, pelo seu prprio poder destrutivo e por terem eliminado as hipteses de ganhos compensatrios em grandes conflitos armados, o fator que inaugurasse um ciclo em que, se as guerras no foram evidentemente eliminadas, tendero a ser, doravante, basicamente os chamados conflitos de baixa intensidade (low intensity wars). Para utilizar a terminologia dos anos 60 e 70: por no ser mais racional utilizar as virtualidades da retaliao macia, sobrava apenas espao para as respostas flexveis. Voltando ao meu fio condutor, que o da evoluo do conceito de segurana coletiva nesses ltimos 50 anos, devo registrar que com o fim da Guerra Fria e o desmantelamento da Unio Sovitica, o foco mesmo das preocupaes

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centrais desde o fim da Segunda Guerra Mundial se perdeu e iniciou-se um perodo de profunda indefinio estratgica e conceitual. A tal ponto isto verdade que os 40 anos de Guerra Fria hoje so vistos com mais indulgncia e favor como constituindo um perodo de ampla estabilidade na equao central do poder que permitiu apenas conflitos perifricos. A rigor, somente a chamada crise dos msseis em Cuba, em 1961, aproximou realmente o mundo de um conflito nuclear, embora tambm a Guerra da Coria e os conflitos no Oriente Mdio tenham representado risco significativo de desestabilizao do equilbrio mundial. Tanto os modelos e paradigmas da Guerra Fria marcaram a nossa percepo que, ainda agora, dez anos depois do fim desse perodo, chamamos a fase que atravessamos como de ps-Guerra Fria, como se nos faltasse ainda um rtulo prprio para identificar o momento que vivemos. Nessa nova conjuntura, assistimos reformulao dos velhos paradigmas e, em um quadro ainda de considervel indefinio, observa-se a superao do conceito de segurana coletiva pelos de segurana cooperativa e diplomacia preventiva, alm de outros, sinalizando que em um mundo multipolar desfocalizado e marcado por uma geometria extremamente varivel, novas formas de pensar e proceder so urgentemente requeridas. Trocado em midos: perdida a viso inicial do imediato aps-Guerra que previa o harmonioso concerto das potncias e esgotada a Guerra Fria com a sua lgica adversarial rgida, preciso nova viso e novos impulsos que substituam o que o tempo e as novas circunstncias em certa medida esgotaram. Pede-se hoje do conceito de segurana coletiva mais e no menos do que antes. As Naes Unidas podem e devem voltar, em alguma medida, ao tipo de pensamento organizador global de So Francisco e o Conselho de Segurana poder vir a cumprir funes diferentes mas to vitais quanto aquelas para as quais foi originalmente concebido. Quase todas as premissas que levaram criao das Naes Unidas se confirmaram bem alm do que poderiam ter antecipado os seus founding fathers. Os problemas hoje, como haviam previsto, so inescapavelmente globais e a participao no processo decisrio ter que ser virtualmente universal. Os temas da regulao dos fluxos financeiros; da circulao de bens e servios; dos movimentos migratrios e da mo-de-obra; as questes macroambientais; a proteo de direitos humanos; o combate ao terrorismo e ao narcotrfico, entre outros, tm uma tal evidente transnacionalidade, envolvem tantos e to diversificados atores, que a necessidade de que sejam regulados por grandes sistemas diretores como aqueles expressos pelas Naes Unidas e a sua constelao de agncias especializadas self-evident.

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A segurana coletiva deixa de ser adversarial e fundamentalmente militar e passa a ter dimenses econmica, social, ambiental etc., que fazem com que fiquem superados os debates travados faz 20 ou trinta anos sobre a extenso desses conceitos a campos outros que no o original, estreitamente associado aos componentes militares da idia de segurana. Novamente as Naes Unidas, como h 50 anos atrs, precisaro encontrar aquela mistura de pensamento visionrio e pragmatismo operacional que permitam estrutur-la para os novos tempos. Os conceitos de diplomacia preventiva to caro ao atual Secretrio-Geral das Naes Unidas e de segurana cooperativa que vai mais alm ao sugerir toda uma nova metodologia e um novo universo de aplicao apontam na mesma direo. Trata-se, na verdade, de transformar os 50 anos das Naes Unidas no apenas em uma efemride mas em um importante ponto de inflexo. O que se busca, de fato, procurar definir como ser a nova ordem internacional que os novos tempos parecem exigir. Marcam a nova configurao internacional, entre outras, as seguintes caractersticas:
esvaziamento da ameaa nuclear; ausncia de riscos imediatos de conflitos que afetem o equilbrio interna-

cional;
singularidade do poder militar norte-americano, ao qual no se ofere-

cem rivais expressivos;

identificao de uma agenda crescente de temas globais, de que

emblemtica a proteo ao meio-ambiente em sua dimenso atmosfrica e planetria;

surgimento e proliferao de numerosos regimes reguladores, mais ou menos informais, que operam no campo cientfico-tecnolgico, militar e estratgico, financeiro e de propriedade intelectual.

Os antigos conceitos e ferramentas das Naes Unidas requerem urgente e extenso aggiornamento. A exigncia de agir logo e com grande abrangncia deve ser temperada por reflexo e prudncia no menos profundas. Uma nova ordem mundial (a expresso difcil de evitar, mas deve ser usada com cautela) tem de ser o resultado de um amplo processo legitimador e no pode ser o resultado da viso de um s pas, mesmo que generosa.

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A adequao do conceito de soberania aos novos tempos passa pelas mesmas exigncias. A soberania tem que ser adaptada mas no pode ser perdida. A ao solidria internacional, que ter de ir alm das tradicionais operaes de paz (peacekeeping) para os novos e maiores desafios da criao da paz (peacemaking) e da organizao dos Estados (Nation building), requer cuidadoso desenho e engenharia. As novas medidas de controle de armas e desarmamento, com suas diversificadas e exigentes tcnicas de verificao e controle, e o efetivo funcionamento de acordos de dimenso universal que visam a proibio de armas de destruio em massa ou minimamente sua no-proliferao, requerem melhores ferramentas e outras instituies. Fica evidente que a reviso da Carta das Naes Unidas, passando pelo redimensionamento do Conselho de Segurana para equip-lo a exercer, por fim e plenamente, as funes de oferecer ao mundo uma eficaz segurana coletiva, tarefa j para os prximos meses. Estamos nos aproximando de uma viso multidimensional e interdisciplinar da segurana coletiva qual devemos chegar pelo exerccio mais amplo dos procedimentos da diplomacia parlamentar de participao universal e no pela expresso da vontade de um pas ou pequeno grupo de pases, por mais que um e outros representem extraordinrias massas de poder e influncia. No captulo conclusivo de seu recente livro sobre a diplomacia, Henry Kissinger sugere a continuada validade do conflito bsico entre dois conceitos de segurana coletiva: os que brotam da longa experincia europia de que o Cardeal de Richelieu foi um dos primeiros expositores - na qual o mximo que se pode obter o equilbrio dos poderes com o predomnio da razo de Estado, e os que derivam da viso wilsoniana de que o mundo pode aspirar a uma grande harmonia de interesses, respeitados os interesses de cada um. Talvez no possa ocorrer a vitria de um modelo sobre o outro e talvez no se encontre uma sntese satisfatria. Minha convico , contudo, de que os fenmenos da globalizao dos problemas e da universalizao dos atores levaro expanso do conceito de segurana coletiva, atravs de nveis crescentes de legitimidade do processo decisrio, e que as palavras ordem e segurana deixaro seus limites mais estreitos e encontraro uma redefinio compatvel com as esperanas do mundo em que comeamos a viver.
Marcos Castrioto de Azambuja embaixador do Brasil na Argentina e ex-secretrio geral do Ministrio das Relaes Exteriores. Palestra feita pelo autor no Colquio Carta de So Francisco: 50 anos depois, organizado pela rea de Assuntos Internacionais do Instituto de Estudos Avanados na Sala do Conselho Universitrio da USP no dia 23 de junho de 1995.

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