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DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE

A
MADAGASCAR
par
Andr ROUSSEAU
PLAN
INTRODUCTION
1re PARTIE: La juridiction administrative (organisation; fonctionnement)
2me PARTIE : Sa jurisprudence
Les rubriques:
Actes lgislatifs et administratifs
Communes
Comptence
Comptabilit Publique
Contrats Administratifs
Cultes
Dtournement de pouvoir
Domaine Public
Droits de la dfense
Fokonolona
Fonction Publique
Interventionnisme conomique
Liberts publiques
Ordres professionnels
Pensions
Procdure
Responsabilit de la Puissance Publique
Urbanisme
CONCLUSION
ANNEXES
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A. ROUSSEAU
La Rpublique Malgache, voici dix ans, compltant son appareil juridictionnel,
se dotait d'une Cour Suprme.
La loi du 19 juiDet 1961 runissait dans un organisme unique, une Chambre Judi
claire de cassation, une Chambre Administrative comprenant une section spcialise
dite des comptes qui se transformera quelques annes plus tard en une Chambre des
Comptes. Aujourd'hui, chacune de ces trois juridictions jouit d'une vritable auto
nomie o se trouve respect comme en France, le principe de dualit des ordres
judiciaire et administratif.
Un tribunal des conflits - l'assemble plnire de la cour - est en effet charg
de rgler les confiits positifs, ngatifs et de au fond, selon une procdure
spciale prvue par l'ordonnance du 1er octobre 1962, et la loi de 1961 rappelle que
les magistrats de l'ordre judiciaire ne peuvent, en principe, connatre des litiges o
l'Administration est partie (1).
La Cour a t installe en octobre 1961 par le Prsident de la Rpublique lui
mime et la Chambre Administrative pour sa part a commenc fonctionner relle
ment compter du 1er janvier 1962.
Le moment pra!t. venu, aprs dix annes de fonctionnement,de faire un premier
bilan de l'activit dploye par cette chambre, qui est pratiquement la seule juridic
tion administrative de Madagascar - mise part - bien entendu, la juridiction
spcialise qu'est la des comptes.
n existe bien quelques juridictions administratives d'exception, dont la chambre
administrative est sinon le juge d'appel du moins le juge de cassation. Mais celle-ci
n'a pas eu ce jour l'occasion de statuer, ni en appel ni en cassation, c'est dire que
les organismes administratifs caractre juridictionnel;dont les dcisions pourraient
faire l'objet d'un appel ou d'un recours en cassation devant elle,sont rares et peu
actifs.
Citons titre Indicatif toutefois comme relevant de la cassation administrative
les dcisions du Conseil de discipline financire cr par ordonnance du 5 octobre
1960.
*
* *
(1) Ce principe, de mfiance A l'prd des jUles judiciaires qui rsulte lmp1lcitement de l'art. 12
nouveau de la loi du 19 juillet 1961 modifie par la loi 65-016 du 16 dcembre 1965, en
fait, ne peut 't.re respect puisque le Corps dei macisua administratifs n'a pas t cr;
ainsi qu'on le verra plus loin.
101 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Statuant en premier et dernier ressort, la Chambre Administrative intervient dans
les divers secteurs de l'action administrative.
EUe est en effet le juge de J'excs de pouvoir et contrle cet gard, la lgalit
des dcisions prises par l'autQrit administrative.
Elle apprcie souverainement d'autre part, dans le cadre du contentieux dit de
pleine juridiction, la responsabilit des diverses collectivits publiques de la Rpubli
que: Etat, Provinces, Q)mmunes urbaines et rurales, et sans doute Fokonolona (la
question ne s'est pas encore pose pour cette collectivit typiquement malgache).
Elle juge, en particulier,les dommages de Travaux Publics.
Elle connat de tous les contrats administratifs et notamment des marchs de
travaux publics.
Elle est le juge des lections municipales, des lections aux chambres de commer
ce, d'industrie et d'agriculture.
Elle statue en matire de ftsealit directe sur toutes rclamations des contribua
bles, par application des articles 10.02.07 et suivants du Q)de Gnral des Impts
Directs.
Les litiges relatifs au domaine public, tels ceux qui concernent les difices cul
tuels, sont de sa comptence, y compris le jugement des contraventions aux rgle
ments sur la police, la conservation et l'utilisation dudit domaine.
La Chambre Administrative joue, par consquent, un rle primordial dans l'ad
ministration mme du pays. Elle est l'organe rgulateur de 1,. machine administrative.
Bien que la loi ne lui ait pas confi d'attributions consultatives, elle s'efforce par
ses dcisions et les motivations qui les accompagnent d'tre, non un simple censeur
de l'activit administrative, mais le conseiller naturel de la jeune Administration
malagasy, aux prises avec les difficults quotidiennes qu'imposent les impratifs du
dveloppement.
Aprs avoir prcis l'organisation de la juridiction administrative, puis ses condi
tions de fonctionnement, nous prsenterons, le tableau de la jurisprudence labore
depuis sa cration, soit dix ans de jurisprudence administrative.
PREMIERE PARTIE
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
1- ORGANISATION
La Chambre Administrative comprend nonnalement un prsident, deux conseil
lers et un ou plusieurs auditeurs, le Ministre Public tant occup par un avocat
gnral, faisant fonction de Commissaire de la loi (2).
l-Le sige
En principe, seuls des magistrats de l'ordre administratif devraient siger au sein
de la juridiction administrative. Mais si les textes actuellement en vigueur prvoient
que les conseUlers doivent tre de l'ordre administratif, Us ne font cependant pas
obstacle ce que le Prsident soit un magistrat judiciaire. Quant aux auditeurs, qui
peuvent tre affects indiffremment l'une des trois chambres - ou au Parquet
gnral d'aUleurs - (art. 7 nouveau de la loi), ils peuvent avoir aussi bien la qualit
de magistrat judiciaire que de fonctionnaire des Finances et du Trsor (3).
(2) Actuel1ement. les deux auditeurs de la chambre venant d'tre nomms conseillNa. celle-ci
comprend 4 conseillers mals aucun auditeur.
(3) En falt. en vertu du statut de la ml&ltrature (loi modWcative du 3 juJllet 1968). les audi
teurs sont iatars dans la hirarehiejudielaire : auditeur de Ure claIIIIe. 4e p'ade et auditeur
de 2me classe. 5e erade.
104 A. ROUSSEAU
En vrit, malgr l'existence au sein de la Cour Suprme de deux juridictions de
l'ordre administratif (Chambre administrative et Chambre des comptes), il n'existe
pas de statut des magistrats de l'orore administratif. La seule disposition qui les con
cerne est l'art. 12 nouveau de la loi du 19 juUlet 1961 stipulant que Sj!uls peuvent
siger la Chambre administrative, des Conseillers de l'ordre administratif, ces der
niers pouvant d'aiUeurs tre de 1re ou de 2me classe.
Quant au recrutement de ces magistrats, il n'est toujours pas organis. Seule
une disposition insre dans la loi du 2 juillet 1968 portant modification du statut de
la magistrature (art. 23 nouveau du statut) prvoit un recrutement direct en qualit
de magistrat de l'ordre administratif, au profit des lves sortant de l'E.N.A.M. ou
de l'I.H.E.O.M., et les fonctionnaires de la catgorie A, ayant au moins dix annes
. de service. Mais s'agissant des anciens lves de l'E.N.A.M. et de l'I.H.E.O.M., le tex
te ajoute aussitt qu'ils sont nomms au 2e chelon du 5e...grade de la hirarchie judi
ciaire. Une telle pr.cision et le cadre judiciaire dans lequel elle est faite, permet de
penser qu'il n'est pas dans les intentions du Gouvernement de crer un corps des
magistrats administratifs, malgr les projets qui ont pu tre tablis en ce sens .
La rfrence, dans un statut de la magistrature judiciaire) aux magistrats de
l'orore administratif doit tre interprte comme la volont des autorits malgaches,
non de crer un corps distinct de magistrats administratifs, mais de voir se former au
sein de la magistrature, un groupe de magistrats spcialiss dans les affaires adminis
tratives et financires.
En tous cas,. actuellement, la juridiction administrative ne comprend pas, au
sige du moins, de vrais magistrats administratifs. Le prsident et deux des conseil
lers sont des magistrats judiciaires, quant aux deux autres conseillers, ce sont des
administrateurs dlgus, autrement dit dtachs, dns des fonctions de conseiller
la Chambre Administrative.
Il y a lieu de noter qu'un projet de statut particulier des membres de la Cour
Suprme avait t soumis au Parlement qui tendait rgler dans son ensemble le
problme du recrutement. n crait un corps unique de magistrats polyvalents. Il
posait le principe d'un recrutement par la voie du concours d'auditeurs de 2me
classe, tout en prvoyant un recrutement direct, au tour extrieur pour l'accs au
grade de conseiller de 2me classe.
DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE 105
Mais le Parlement a t supprim provisoirement, aprs la consultation par
rfrendum du 8 octobre 1972 et le projet est demeur sans suite (4).
2 - Le Parquet gnral de la Cour Suprme est reprsent auprs de la Chambre
Administrative par le Commissaire de la loi.
Ce dernier est en ralit le Commissaire du Gouvernement tel qu'il existe dans
les juridictions administratives franaises. La dnomination a t modifie pour
viter la confusion que ne manquerait pas de provoquer souvent chez les personnes
non averties, les plaideurs en particulier, le titre de Commissaire du Gouvernement.
Ce titre marque qu'il est le dfenseur non du gouvernement mais de la loi.
En France, le Ministre public prs la Juridiction administrative a peu de rapport
avec celui se trouvant prs des juridictions de l'ordre judiciaire.
A ce sujet, la situation est apparemment diffrente Madagascar, du fait que le
Commissaire de la loi est un Avocat gnral faisant partie du Parquet Gnral, et
ayant comme chef hirarchique, le Procureur gnral (Art. 6 de la loi du 19 juillet
1961 modifie par la loi du 16 dcembre 1965). (5)
Le rglement intrieur de la Cour Suprme prvoit, d'autre part, en son article
9 que toutes les fonctions du Ministre public sont personnellement confies au
Procureur gnral.
Celui-ci peut prendre la parole aux audiences de la Chambre administrative. Le
fait - exceptionnel - s'est d'ailleurs produit pour la premire fois, au mois d'aot
1971, l'occasion d'une demande de sursis excution de l'assignation rsidence
fixe d'une personnalit politique.
(4) La COI.IJ' Suprme est donc prsentement compose de magistrats rgis par le statut de la
magistrature judiciaire et de fonctionnaire. bnficiant d'une simple dlgation de fonctions.
(5) L'ordonnance nt 60-048 du. 22 juin 1960 relative la procdure devant la juridiction admi
o.tstrative ignore certes le Procl.IJ'eur gnral et ne parle que du Commissaire de la loi. Mais il
suffit de se rappeler que la cration de la Cour Suprme est postrieure Il l'ordonnance pr
cite.
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Or, le Procureur gnral est susceptible de recevoir dans l'accompli_ment de
sa mission, des instructions du Gouvernement .
. Le Parquet gnral est subordonn ce dernier. Le Commissaire de la loi pour
rait en consquence recevoir des directives.
Mals, une disposition de la loi du 19 juillet 1961 sur la Cour S u p r ~ e prcise que
les Avocats gnraux prs la Chambre administrative et de ia Chambre des comptes
prennent le titre de Commissaire de la loi (6) ; il semble se raliser une sorte de nova
tion dans la nature des Conctions de l'Avocat gnral, ds lors que ce dernier est
Commissaire de la loi.
En tout tat de cause, au sein mme du Parquet gnral, un clivage en pratique
s'est eCCectu ds l'institution de la Cour suprme, respectant le principe de dualit
de juridictions.
Le Cait que la Chambre administrative est une juridiction administrative et non
une simple Chambre spcialise l'intrieur de la Cour suprme, impliquait pour cet
te juridiction l'e?Clstence auprs d'elle d'un Ministre public qui ft indpendant.
Les textes talent incertains, mals une rgle s'est dgage selon laquelle le Com
missaire de la loi n'est pas le reprsentant du Gouvernement; comme son nom l'in
dique, il est l pour dire le droit, rappeler la loi.
Il ne reoit pas de directives ou d'instructions. Il ne relve que de lui-mme dans
l'exercice de ses Conctions (7).
Jusqu' ce jour, le statut du Commissaire de la loi n'a pas pos de problme, les
fonctions ayant t occupes par un magistrat franais de l'ordre administratif ser
vant au .titre de la Coopration technique. Mais il est vraisemblable qu' l'avenir,
lors de la malgachisation du poste et le principe de l'unit du Parquet gnral aidant,
ce soit un magistrat judiciaire qui assume ses fonctions, puisqu'aussi bien, il n'existe
pas de vritables magistrats de l'ordre administratif - Il est possible alors que se
produise une volution dans la conception du rle du Commissaire de la loi:
3 - La formation de jugement
La juridiction statue avec la participation de trois membres: le prsident et deux
conseillers. Toutefois, la formation est porte cinq membres quand la Chambre
(6) Il n'existe pas jusqu' ce jour - bIen que prvu par la loi et le rglement intrieur de la
cour - de reprsentant du Parquet auprs de la Chambre des comptes.
(7) Cette constatation mrite d'tre souligne; elle est une marque incontestable du librali..
me de la Rpublique Malpche.
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administrative est appele juger en cassation. En ce cas, il peut tre fait appel, si
besoin est, un membre de la Chambre des comptes et un auditeur.
Les auditeurs assurent, aux termes de la loi de 1961 et du rglement intrieur,
le service du fichier de documentation et des publications de la cour.
Ils remplissent, au sein de la chambre, les fonctions de rapporteur mais ils n'ont
normalement pas'voix dlibrative. Ce n'est qu'en cas d'empchement d'un conseil
1er qu'ils peuvent tre appels sigr. Et la formation de jugement ne peut jamais
comprendre plus d'un auditeur.
4 - Le greffe
La Chambre administrative possde son p r o p ~ greffe dont les attributions sont
exerces sous l'autorit effective du Prsident, par un greffier.
Ce dernier assure matriellement l'instruction des affaires, il tient la plume
l'audience ainsi que les diffrents registres suivants: (registre des requtes, plumitif
d'audience, rpertoire des arrts, rpertoire des ordonnances, registre des minutes
d'arrts). Il est dpositaire de tous les documents du greffe et de tous les dossiers en
cours d'instruction.
Il a la charge de conserver et de classer les dossiers relatifs aux instances dfiniti
vement juges. Il dlivre les expditions d'arrts. Il tablit une statistique annuelle
des affaires enregistres, juges et restant juger.
En cas d'empchement de sa part, il est remplac par le Greffier en chef de la
Cour.
Il - FONCTIONNEMENT
1 - Rgles gnrales de procdure
Comme devant les juridictions administratives franaises, la procdure en vigueur
devant la Chambre administrative de la Cour Suprme, prvue par une ordonnance
du 22 juin 1960 et prcise par le rglement intrieur de la Cour suprme d'octo
bre 1967, est exclusivement crite. Les plaidoiries ne sont que des observations ora
les o l'avocat ne peut que reprendre - soit pour les rsumer, soit pour les dvlop
per -les moyens contenus dans les mmoires crits. Elle est contradictoire, chaque
partie tant toujours appele rpondre aux moyens dvelopps par la partie adver
se, et le juge ne pouvant faire tat d'aucun document dont les parties n'ont pas t
mises mme de prendre connaissance. Elle est de type inquisitorial; l'instruction
tant dirige par le juge qui dcide du moment o l'affaire est en tat d'tre juge.
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A. ROUSSEAU
Enfm, elle est simple,peu formaliste et peu coteuse : les parties ne sont, en
particulier, jamals obliges - quel que soit le contentieux (de l'annulation ou de
l'indemnit)- d'avoir recours au ministre d'un avocat. Quant aux frais, ils consistent
simplement en frais de timbre des mmoires et du jugement (100 Frs. par feuille),
l'expdition de l'arrt donnant lieu un droit d'enregistrement de 1000 francs (8).
D'autre part, la procdure est domine par la rgle essentielle en contentieux
administratif - de la dcision pralable, qui permet de lier le contentieux. Le plai
deur doit toujours attaquer un acte de l'administration, ce qui oblige, dans le domai
ne du plein contentieux, subordonner le recours devant le juge un recours
administratif pralable. La dcision peut tre implicite, le silence gard plus de 4 mois
sur une rclamation par l'autorit comptente valant dcision de rejet. Comme en
France, cette rgle supporte une exception importante: en matire de travaux pu
blics, o les litiges peuvent tre introduits directement.
La dcision doit lser un intrt ou un droit, selon qu'il s'agit d'un recours pour
excs de pouvoir ou de plein contentieux.
Le recours doit tre enregistr au greffe dans les trois mois compter de la pu
blication de l'acte, s'il s'agit d'une dcision rglementaire ou de la notification, s'il
s'agit d'une dcision individuelle (le dlai pour les tiers ne partant toutefois qu'
compter de la publication).
A l'gard des dcisions implicites, le dlai court compter de l'expiration de la
priode de 4 mois de silence gard par l'Administration, mme en matire de plein
contentieux. C'est l une diffrence avec le droit franais o seule l'intervention d'une
dcision expresse fait courir le dlai, en plein contentieux ; dans le recours pour
excs de pouvoir, d'autre part, les dlais tant ouverts nouveau si survient une d
cision expresse dans le dlai du recours contre la dcision implicite.
Toutefois, en plein contentieux Madagascar, une dcision expresse survenant
aprs la priode de 4 mois ouvre un nouveau dlai de trois mois. L'application de la
rgle du dlai souffre une exception : en matire de travaux publics, il n'y a pas
de dlai, sauf s'il est prvu dans un march.
Comme nous l'avons dit plus haut, le Ministre d'avocat n'est jamais exig. Le
plaideur peut ,d'ailleurs, se faire reprsenter par un mandataire autre qu'un avo
cat (9) : il lui suffit de justifier d'un mandat rgulier. C'est l une autre diffrence avec
le droit administratif franais.
La loi prvoit que l'Etat est reprsent par chaque Ministre intress. Mals une
pratique s'est institue: c'est le Chef de service du contentieux de la Prsidence de
la Rpublique dment habilit par le Chef du Gouvernement qui plaide pour tous les
services de l'Etat.
(8) Dans le lIrontentieux de l'indemnit: le droit est de 4, % au-dessus de 50 000 francs.
(9) D n'y a pas d'avou Madll&llscar.
DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE 109
Les justiciables indigents, peuvent obtenir l'assistance judiciaire : un bureau
fonctionne auprs de la Cour suprme.
2 - L'instance
Le droulement d'une instance ne comporte pas de notables diffrences avec
celui pratiqu devant les juridictions franaises.
L'instruction comprend l'change de mmoires entre les parties par l'interm
diaire du juge. Mais il ne peut y avoir plus de deux mmoires entrant en taxe pour
chacune des parties, sauf autorisation exceptionnelle du prsident. Ce dernier dsi
gne un rapporteur, qui, lorsque l'affaire est en tat, rdige un rapport et - en prin
cipe - un projet de jugement.
Le dossier est ensuite transmis au Commissaire de la loi pour la prparation de
ses conclusions.
Il faut noter que les affaires ne peuvent venir l'audience que sur proposition
du reprsentant du Parquet gnral, qui est ainsi maltre du rle.
Quelques jours avant l'audience, a lieu une sance d'instruction permettant de
faire le point sur les Utiges voqus et de confronter les opinions du Prsident, du
rapporteur et du Commissaire ..de la loi.
A l'audience, celulci exprime son opInion en toute indpendance, selon sa cons
cience et conformment aux rgles de droit.
Le Commissaire de la loi exerce ainsi une infiuence certaine sur la formation de
la jurisprudence et du droit administratif maiagasy.
Aprs l'audience, la chambre va dlibrer hors la prsence des parties. Jusqu'
une date rcente, tout comme en France, le CommJssajre de la loi _stait au
dlibr, titre consultatif: il rpondait aux questions qu'avaient pu soulever ses
conclusions. Une pratique nouvelle s'est institue depuis quelque temps: le Commis
saire de la loi n'assiste plus aux dlibrations mais remet copie de ses conclusions
chaque membre du sige. Cette solution rejoint,pour l'essentiel, celle en vigueur de
vant la Chambre de cassation civile et commerciale, et affirme ainsi sans amblguit
possible, l'indpendance parfalte du sige par rapport au Parquet - bien qu'encore
une fois, l'Avocat gnral faisant fonctions de Commissaire de la loi ne reoive pas
d'ordres du Gouvernement dans l'excution de sa mission.
Le jugement est sign conjointement par le Prsident et le rapporteur moins
que le prsident ne soit lui-mme rapporteur. Le greffJ.er paraphe galement l'arrt
pour lui confrer l'authenticit.
L'arrt est lu au cours d'une audience de lecture. Il est rendu au nom du Peuple
Malgache, et excutoire par lui-mme.
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A. ROUSSEAU
Il ne peut contenir d'injonction l'adresse du pouvoir excutif. S'il s'agit d'un
recours pour excs de pouvoir, il ne peut aboutir en cas d'admission de la requte
qu' l'annulation de la dcision, mais il vaut erga omneSii. En matire de plein con
tentieux, un arrt donnant satisfaction au requrant, ne peut que comporter con
damnation de l'Administration au paiement d'une indemnit et ce jugement n'a que
l'autorit relative de la chose juge.
3 - Les voies de recours
Les voies de recours ouvertes contre les arrts de la juridiction administrative
malagasy sont l'opposition, la tierce-opposition, le recours en rvision et le recours en
rectification.
L'opposition est possible en cas d'arrt non contradictoire, c'est--dire au cas o
le dfenseur n'a pas conclu par crit.
Elle doit tre faite dans le dlai d'un mois dater de la notification du jugement
par dfaut.
La tierce-opposition permet une personne qui n'a pas t partie au litige de
faire opposition un arrt qui prjudice ses droits. Elle n'est soumise aucune
condition de dlai.
Le recours en rvision est admis si l'arrt a t rendu sur pices fausses ou si la
partie a t condamne faute de reprsenter une pice dcisive retenue par son
adversaire.
Le dlai de recours est de trois mois compter du jour o le faux ou le dol ont
t reconnus ou les pices dcouvertes.
Le recours en rectification peut tre exerc quand l'arrt est entach d'une er
reur matrielle susceptible d'avoir exerc une innuence sur le jugement de l'affaire.
Le dlai est de deux mois du jour de la notification de l'arrt dont la rectification est
demande.
DEUXIEME PARTIE
LA JURISPRUDENCE DE LA CHAMBRE
ADMINISTRATIVE
Ainsi que nous l'indiquions au dbut, c'est en janvier 1962 que la Chambre
administrative a pris ses premiers arrts.
Depuis, son activit n'a pas cess, ainsi que le montre le tableau en annexe l,
relatif au nombre des affaires juges pendant les annes 1962 1971, tant en mati
re de recours pour excs de pouvoir et de pleine juridiction (contentieux de l'indem
nit) qu'en contentieux fiscal et lectoral.
Pour chacun de ces quatre contentieux, il a paru intressant d'indiquer dans des
tableaux distincts galement annexs, le nombre et le pourcentage des recours dont
le bien fond a t admis.
Notre but dans cette seconde partie est de rendre compte d'une manire sch
matique mais suffisamment prcise des travaux de la juridiction administrative ma
lagasy durant les dix annes passes ; de dresser en quelque sorte un bilan de la juris
prudence administrative.
Nous bornerons toutefois notre analyse aux recours pour excs de pouvoir et au
contentieux de l'indemnit - laissant volontairement de ct - le contentieux
lectoral - trs abondant, qui a fait l'objet de deux recueils spciaux de la Cour
112 A. ROUSSEAU
suprme en 1965 et 1966 (10), avec commentaires fort prcieux de M. le Doyen
CADOUX, ainsi que le contentieux fiscal, qui pourrait faire ventuellement l'objet
d'une tude particulire.
Les diffrentes rubriques de la jurisprudence seront passes en revue dans l'ordre
alphabtique. A une ou deux exceptions prs, tous les arrts cits figurent dans les
publications de la Cour suprme, soit au Bulletin pour la priode 1962 1964, soit
au Recueil pour la priode postrieure 1964.
A partir de 1965, ils sont souvent accompagns des conclusions du Commissaire
de la loi et parfois de notes de Professeurs de l'Universit.
ACTES LEGISLATIFS ET ADMINISTRATIFS
La Cour suprme a t amene distinguer diverses catgories d'actes: les actes
lgislatifs, les actes parlementaires, les actes diplomatiques, les actes administratifs.
Le juge administratif ne peut connaitre que des actes administratifs.
En ce qui concerne les lois, il se contente de les appliquer, sans en tendre ou
restreindre la porte -C.A. 21 juUlet 1962, Rakotoson Pierre.
Aux lois, il faut assimiler les ordonnances prvues par l'art. 42 de la Constitution
malgache - C.A. 23 juin 1962, Andriamanjato, et certaines coutumes comme celle
qui permet un citoyen de construire une spulture familiale sur un terrain lui ap
partenant - C.A. 16 janvier 1965, Ranaivo.
L'acte administratif doit tre distingu de l'acte parlementaire, tel qu'un arrt
du Prsident du Snat - C.A. 7 janvier 1967, Rajaonarivelo, et de l'acte diplomati
que.
Toutefois, la juridiction administrative peut connatre d'une convention interna
tionale rgulirement incorpore l'ordre juridique interne - C.A. 2 dcembre 1967,
Dame Gamba.
*
* *
(10) Un uoisime recueU concernant le contentieux des lections municipales du 21 dcembre
1969 est sur le point d'tre publi.
113 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
La Chambre administrative a appliqu la thorie du retrait selon laquelle une
dcision ayant cr des droits ne peut mme, si elle est illgale, faire l'objet d'un
retrait, que dans le dlai du recours pour excs de pouvoir C.A. 7 juin 1969.
Ratsihorimanana et C.A. 16 janvier 1965, Ranalvo.
Elle a fermement affirm le principe de non-rtroactivit des actes administra
tifs, propos de nomination de fonctionnaires - C.A. 5 juillet 1969, Raveloarison,
et propos de rvocation, d'un agent dont l'Administration voulait faire rtroagir
la sanction compter de la date de sa suspension - C.A. 6 mars 1965, Rasolonjatovo.
Elle a prcis toutefois qu'une dciSion caractre pcuniaire n'tant pas gn
ratrice de droit, pouvait tre rtroactive - C.A. 2 dcembre 1967, Dame Gamba.
D'autre part, un texte peut s'appliquer des faits antrieurs sa publication, ~ n s
rtroactivit illgale - C.A. 19 dcembre 1970, Rambelomanana.
*
* *
Les litiges jugs ont permis de dterminer diffrentes catgories d'actes adminis
tratifs : les actes prparatoires qui ne font pas grief et ne peuvent faire l'objet d'un
reco,",rs, tel que celui dont l'objet est de traduire un agent devant le Conseil de
discipline - C.A. 7 janvier 1967, Rajaonarivelo, les actes rglementaires, ainsi un
arrt ministriel instituant une redevance d'entretien de logement et de mobilier
la charge des personnels enseignants et administratifs de l'Universit - C.A. 19 juil
let 1969, Cadoux et autres.
Parmi les actes administratifs individuels, tels que rvocation de fonctionnaire, il
faut noter les dcisions de l'Inspecteur du Travail accordant ou refusant l'autorisa
tion de licenciement de dlgus du personnel - C.A. 16 dcembre 1967, Rama
monjiarisoa ; cet acte tant dtachable du licenciement lui-mme, C.A. 19 avril 1969,
Rabetokotany, les dcrets transfrant l'Etat des proprits non exploites
C.A. 18 janvier 1969, Andavakoera.
A t considre comme acte inexistant, une rvocation prise contre un agent
de l'Administration, dj rvoqu : ses liens avec celle-ci ayant t rompus dfmiti
vement par la premire rvocation - C.A. 19 juillet 1969, Rajaonarison.
Un dcret de la priode coloniale, bien que non promulgu a t regard comme
applicable de plein droit Madagascar.
Il s'agit du dcret de 1932 sur les Conseils d'enqute des militaires non-officiers
de l'arme active - C.A. 20 mai 1967, Voliara Gama.
*
* *
Un acte administratif n'est lgalement pris que s'il est sign par l'autorit com
ptente - C.A. 18 juin 1965, Mission EvangUque de Tananarive.
114 A. ROUSSEAU
Les actes rglementaires doivent tre pris par le Chef de l'Etat, l'exclusion des
Ministres - C.A. 19 juillet 1969, Charles Cadoux et autres. L'autorit investie du
pouvoir rglementaire dispose d'ailleurs d'une comptence gnrale pour complter
les lois et rglements, mme sans invitation expresse - C.A. li mars 1962,Fd
ration Nationale de la Fonction publique de Madagascar.
Une autorit ne peut dlguer sa signature que si un texte lgislatif ou rgle
mentaire l'y autorise.
Tout acte pris en vertu d'une dlgation irrgulire est illgal - C.A. 19 octo
bre 1963, Dame Vve H. Gouault.
D'autre part, si en ce qui concerne les dcrets signs ncessairement par le Prsi
dent de la Rpublique, se pose la question des contresings de.s Ministres chargs de
leur excution, pour un arrt ministriel, il suffit que ce dernier comporte la signa
ture du Ministre ou des Ministres comptents - C.A. 18 juin 1966, O.S.T.I.E.
*
* *
COMMUNES
Cette rubrique pourrait tre volumineuse, si devaient y tre voques les lec
tions des conseils municipaux ainsi que des maires et adjoints.
Il ne sera question ici que d'administration communale. La Cour suprme a ren
du, ce sujet, quelques arrts qui touchent au fonctionnement du Conseil Munici
pal, la discipline des Maires, la police municipale et la gestion communale.
1 - La lgalit des dlibrations du Conseil municipal est soumise certaines
conditions contrles par le juge administratif. Toute dlibration portant sur un
objet tranger aux attributions du Conseil, pris hors de sa runion lgale,ou en vio
lation de la loi, est nulle de droit, aux termes de l'art. 58 de l'ordonnance municipa
le du 24 aot 1960. Cette nullit tant constate par arrt motiv du Ministre de
l'Intrieur. Par contre, l'art. 60 dclare que, sont seulement annulables par la mme
autorit les dlibrations auxquelles ont pris part des membres du Conseil intresss
l'affaire qui en a fait l'objet. L'autorit de tutelle a dans cette hypothse,un pou
voir d'apprciation.
L'annulation n'est encourue que si la prsence du membre intress a t de na
ture exercer une influence dterminante sur les rsultats du vote, c'est en ce sens
que s'est prononc un arrt C.A. 2 avril 1965, Monja Jaona.
Le mme arrt a eu l'occasion de rappeler les diffrentes formes de scrutin pou
vant tre utilises lors des dlibrations du Conseil municipal, . savoir vote normal
115 DIX ANS DE IURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
par assis et lev, vote au scrutin public comportant inscription du nom des votants
avec indication de leur vote au Procs-verbal, et vote au scrutin secret.
Lorsque la marche normale des affaires de la commune ne peut plus tre assure,
le Gouvernement peut prononcer la dissolution du Conseil Municipal.
Le juge administratif contrle si les conditions sont bien runies pour ce faire.
La dissolution a t dclare effectue bon droit, dans un cas o existait une oppo
sition permanente entre le Maire et la majorit du Conseil qui avait empch notam
ment le vote du budget et du taux de certains impts et taxes - C.A. 7 janvier 1967,
Rakotomavo.
2 - Le Maire lu du suffrage universel, est la fois un agent du pouvoir cen
tral et un agent de la Commune. Les fautes qu'il peut commettre dans ces fonctions
sont sanctionnes par le Gouvernement agissant, en qualit d'autorit hirarchique
dans le premier cas, et en tant qu'autorit de tutelle dans le second. Il peut tre
rvoqu ou simplement suspendu de fonctions pour une dure limite.
S'agissant de questions disciplinaires, le juge administratif exerce non seulement
le contrle de la matrialit des faits, mais recherche si les faits taient de nature
motiver lgalement la sanction, et vrifie en outre, si celle-ci n'est pas entache de
dtournement de pouvoir. Il s'assure, bien entendu, d'autre part, que la procdure
suivie a bien t rgulire, autrement 'dit que les droits de la dfense ont 't respec
ts. Ainsi dans un arrt - C.A. 2 dcembre 1967, Ralalao, la Cour a constat que
l'intress avait t appel fournir ses explications sur les faits reprochs, avant
d'tre suspendu pour un mois. Les faits retenus (empitement sur l'autorit judici
aire, non tablissement du compte administratif dans les dlais), taient de nature
entraner une sanction. Le dossier enfm, ne faisait pas ressortir que la mesure avait
t prise dans un esprit de vengeance, de brimade ou dans un but politique .
Dans une autre affaire, arrt C.A. 15 mars 1969, Zakatiana, la suspension par le
Prfet pour un mois port par arrt du Ministre de l'Intrieur trois mois, avait t
suivie d'une rvocation par dcret. Le requrant avait confectionn de fausses pil!s
comptables, mani des fonds communaux dont il s'tait appropri une partie. Ces
faits taient de nature justifier la sanction. En admettant, ainsi qu'il l'tait soutenu,
que le Maire ait t victime de la vindicte du Sous-Prfet, le mobile personnel invo
qu ne faisait que doubler les motifs d'intrt public : le dtournement de pouvoir
ne pouvait tre retenu.
Les fonctions de Maire adjoints et conseillers municipaux sont gratuites. Elles
ne peuvent donner lieu qu' des remboursements de frais rellement exposs dans
l'exercice .effectif des dites fonctions.
Aussi un Maire suspendu, de fonctions ne peut prtendre des indemnits de
fonctions et de reprsentation durant le temps de la suspension - C.A. 21 juillet
1962, Monja Jaona.
116 A. ROUSSEAU
3 - L'organisation et le fonctionnement des marchs publics dans une com
mune, relvent de l'autorit municipale. Exerant un pouvoir de gestion du domaine
public communal en mme temps qu'un pouvoir de police, conformment
l'art. 97 de l'ordonnance municipale, elle dlivre les autorisations d'emplacement de
marchs et rglemente ces derniers. Le titulaire d'une autorisation qui ne respecte
pas la rglementation se voit retirer, bon droit, celle-ci - C.A. 17 fvrier 1968,
Razafindrakoto (dans cette espce, le titulaire d'un emplacement pour gargoterie,
avait en violation du rglement du march de Tananarive, install une boucherie).
De mme, dans un arrt C.A. 9 dcembre 1969, Rakotomalala, le refus par le bn
ficiaire d'un pavillon de boucherie, de vendre de la viande, constituait une violation
de l'arrt municipal portant organisation et fonctionnement des marchs commu
naux.
Le retrait avait pu intervenir sans respect des droits de la dfense, tant donn
que dans les circonstances de l'espces(la viande manquait Tananarive), le refus de
vendre constituait une menace pour l'ordre public.
4 - L'interventionnisme des communes en matire conomique est de plus
en plus frquent. A Madagascar, particulirement, les collectivits locales sont les
cellules de base du dveloppement. Aussi ne faut-il pas s'tonner qu'une commune
ait pu obtenir la concession du droit de pche dans un lac - C.A. 18 mai 1968,
Razamanisavoko.
*
* *
COMPETENCE
Les litiges qui lui ont t soumis ont permis la juridiction administrative de
dfinir sa comptence en matire d'actes, de contrats, d'agents de l'Administration,
de gestion domaniale, de responsabilit de la puissance publique.
1 - En ce qui concerne les actes unilatraux, elle a refus de connatre d'un
acte administratif manant d'une autorit qui n'est pas malgache - C.A. 3 mai 1969,
Dame Vve Ratoandro (il s'agissait d'un acte d'une autorit franaise).
Elle a dcid :
- qu'un acte pris par l'autorit administrative en matire de mdecine du travail,
relevait de sa comptence - C.A. 1er fvrier 1969, Banque de Madagascar et des
Comores,
- qu'un acte pris par un organisme priv dans le cadre de la mission de Service
public qui lui a t confie par l'Administration est un acte administratif, dont elle
peut, par consquent, connatre - C.A. 15 fvrier 1969, Ralaiarijaona : en l'espce,
l'Automobile Club de Madagascar a reu mission d'effectuer le contrle technique des
vhicules.
117 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
En matire d'actes diplomatiques, elle s'est reconnue comptente pour conna
tre, de leur application ds lors que l'acc9rd diplomatique a t rgulirement incor
por l'ordre juridique interne - C.A. 2 dcembre 1967, Dame Gamba. C'est ainsi
qu'eUe a estim qu'un arrt ministriel pris en application d'un accord de coopra
tion en matire d'enseignement suprieur ne mettait en cause que le fonctionnement
de l'Universit et non les relations entre les Etats Malgache et Franc;;ais ..;,.. C.A. 19 juil
let 1969. Cadoux et autres.
Elle est incomptente pour apprcier la constitutionnalit des lois, ce rle tant
rserv au Conseil Suprieur des Institutions - C.A. 23. juin 1962, Andriamanjato
RlchlU'd - C.A. 21 juillet 1962, Socit Albuchet et Compagnie;
Elle ne peut davantage exercer son contrle les ordonnances prises en vertu
d'une dlgation spciale du Parlement, car a-t-elle affirm, elles ont force lgislatl
ve - C.A. 18 janvier 1964, Rarnarokoto, arrt intervenu propos de l'ordonnance
O! 62001 du 10 juillet 1962 sur les mesures de police administrative prises contre
les voleurs de bufs.
Elle ne saurait, d'autre part, connatre des actes pris par les autorits parlepten
taires - C.A. 7 janvier 1967, Rajaonarivelo, mais les litiges individuels concernant
les agents des services du Parlement relvent de sa juridiction aux termes des lois
organiques sur l'Assemble Nationale et le Snat - C.A. 7 janvier 1967, Rajaonari
velo.
Par ailleurs, le principe de la spar!ltlon des pouvoirs interdit la juridiction
administrative de connatre du contentieux n des activits du IIf)rvice jUdioiair ; la
comptence est judiciaire: ainsi, propos des dommages cil\ll!s lors opra
tion de police judiciaire - C.A. 16 fvrier 1963, Parne Rl!Janadfatsimba, ou cOns
outifs des poursuites judiciaires ayant abouti I.!.ne flondlUDQatjon prQnonce
tort par une juridiction pnale - C.A. 18 fvrier 1967, RaiarnboflfSQn , a un non lieu
- C.A. 6 juin 1964, Darne Raharilantosoa.
2 - Quant aux contrats, si les marchs de Travaux sont d, .. com
ptence - C.A. 18 novembre 1967, RaJainarivo, elle refuse de connatre dl"" con
trat pais entre un entrepreneur et ses soustraitants, pour la ralisation" d'un tfavail
public ; celui-ci mettant en jeu des rapports de droit priv - C.A. 18 juin 1966,
Socit Immobilire de Madagascar.
Elle a fait rfrence la notion de participation J'excution d'un service pu
blic pour dcliner sa comptence, propos d'un contrat de fourniture de riz pass
entre une Socit et l'Administration - C.A. 17 juin 1967, S.E.C.A. : il n'y avait
pas participation de la socit d'un service public.
Dans un arrt antrieur du 21 juillet 1962, Razanajatovo Edouard, elle avait
constat que l'accord pass entre l'Administration des Finances et un commerc;;ant
118 A. ROUSSEAU
qui avait accept un dpt de journaux moyennant commission, tait exclusif de
toute clause exorbitante de droit commun et ne comportait pas de participation
aux activits du service public.
3 - Les litiges concernant la fonction publique, ont donn lieu une impor
tante jurisprudence qui distingue entre les fonctionnaires rgis par le Statut gnral
du 15 fvrier 1960 et les auxiliaires soumis au dcret 64-212 du 27 mai 1964 d'une
part et les agents qui ne relvent pas de ces deux premires catgories et qui sont
nomms par contrat vritable ou par dcision (contrat d'adhsion) d'autre part.
Les uns sont des agents de droit public, les autres des agents de droit priv aux
quels s'applique la rglementation gnrale du travail en application du Code du
Travail et du dcret 64-214 du 27 mai 1964. Ces derniers doivent, pour leurs litiges
avec l'Administration, s'adresser au Tribunal du Travail-C.A. 1er avril 1967,
Razafindrakoto (chauffeur d'un Ministre), mme s'il s'agit d'agent ayant un rang
important .dans la hirarchie administrative et participant 'par suite, ' l'excution du
service public - C.A. 15 juillet 1967, Durif Pierre (capitrune des sapeurs-pompiers
Tananarive).
Les agents des chemins de fer relvent pour leur litige, en revanche, du juge
administratif, par. application du dcret 63-488 du 30 juillet 1963 - C.A. 7 mai 1965
Razafindratsita.
De mme les agents appartenant aux services des Assembles parlementaires,
dans les conditions notes plus haut, arrt Rajaonarivelo prcit.
Quant aux agents des collectivits secondaires, des agents communaux en parti
culier, la situation est assez confuse. Si dans les grandes villes, telles que Tananarive,
Tamatave, Majunga, les principaux agents sont des fonctionnaires d'Etat dtachs,
conformment l'ordonnance n 60-150 du 3 octobre 1960, dans les petites com
munes, le personnel recrut sur place a un statut mal dfini. Certains sont sans doute
des auxiliaires auxquels s'applique le dcret 64-212 - d'autres des agents recruts
dans les conditions du droit priv. Mais certains autres, tels le Secrtaire de mairie qui
est ragent principal et permanent de la ('ollectivit publique, qui exerce souvent
les fonctions de Trsorier et manipule. par suite, des fonds publics, ne peut.
avoir qu'un statut de droit public, - ce que n'a pas exclu d'ailleurs l'or
donnance du 29 septembre 1960 portant Code du Travail, qui cite les agents
des collectivits locales comme pouvant se trouver ventuellement hors de son
champ d'application C.A. 19 juin 1971, Razanajatovo, arrt reconnaissant un
secrtaire trsorier de Commune rurale le statut d'agent pblic.
4 - Pour le domaine de l'Etat, le clivage traditionnel entre domaine priv et
domaine public doit tre opr. Sont de comptence judiciaire, les litiges concernant
le domaine priv, qu'il s'agisse d'acte de partage d'un terrain domanial - C.A. 16 jan
vier 1965, Soma, d'une cession de terrain - C.A. 4 novembre 1967, Robert Louis,
ou de la rsolution d'une vente sous condition rsolutoire - C.A. 19 dcembre 1964,
Dame Fazaraly - C.A. 1er fvrier 1969, Dame Rasinoro.
119 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Le contentieux du domaine public revient, par contre, au juge administratif, qui
est ainsi appel connatre des litiges relatifs aux difices cultuels, ceux-ci tant
Madagascar, tous biens du domaine public en vertu de l'ordonnance 62-117 du
1er octobre 1962. Leur affectation telle ou telle association cultuelle protestante
pose de frquents problmes - C.A. 18 juin 1965, Mission Evanglique de Tanana
rive; - C.A. 9 juillet 1966, Fiangonana Frenjy Malagasy. Un litige a d'autre part,
oppos la Hirarchie Catholique l'Administration propos de la dsaffectation
d'une vieille glise - C.A. 18 fvrier 1967, Mgr. Roland.
En matire d'expropriation pour cause d'utilit publique, la juridiction admi
nistrative s'est reconnue comptente pour connatre d'un transfert l'Etat de pro
prits prives inexploites effectu, non par jugement, de l'autorit judiciaire, mais
par acte de l'autorit administrative - C.A. 18 janvier 1969, Socit Andavakoera.
Mais pntrer dans une proprit prive, la planter d'arbres puis abattre ceux-ci,
20 ans plus tard, constitue une voie de fait immobilire, dont l'apprciation des
consquences dommageables appartient au juge judiciaire seul - C.A. 5 juillet 1969.
Ralaimiza.
5 - Le juge administratif est tout naturellement qualifi pour apprcier III
respo1JSllbilit de III puissance publiqw:.
Cependant, dans un certain nombre d'hypothses, la comptence chappe au
Contentieux Administratif.
C'est ainsi que le principe de la Sparation des pouvoirs interdit la juridiction
administrative de connatre du contentieux provoqu par le fonctionnement du Ser
vice public de la justice judiciaire - C.A. 18 fVrier 1967, Ralamboarison (il s'agis
sait de dommages causs tant par les poursuites judiciaires que par la condamnation
prononce tort par une juridiction pnale).
De mme, par application de la loi malgache 66033 du 2 juillet 1966, qui a
remplac la loi franaise du 5 avril 1937 , la responsabilit de l'Etat substitue celle
des membres de l'Enseignement ne peut tre mise en jeu que devant la juridiction
judiciaire - C.A. 17 juin 1967, Roger Ratsimandisa : le litige avait trait un dom
mage caus un lve d'un lyce alors qu'il tait sous la garde du Directeur de l'ta
blissement.
Ressortit galement la comptence judiciaire l'action en responsabilit encou
rue par les communes en cas d'meute, conformment aux articles 248 250 de
l'ordonnance municipale du 24 aot 1960. - C.A. 21 dcembre 1968, Rakotoarlsoa
et autres. Dans cette affaire, la Chambre Administrative, ayant constat que le prju
dice subi tait conscutif un double meurtre commis la suite d'un mouvement
spontan et violent d'une partie de la population de la commune sur le territoire de
laquelle avait eu lieu le crime, a dclin sa comptence.
120 A. ROUSSEAU
D'autre part, en matire de dommages causs au moyen d'un vhicule quelcon
que, le lgislateur malgache (art. 15 du Code de Procdure Pnale) a cru bon de
s'aligner sur le droit franais (loi du 31 dcembre 1957) pour constituer un bloc de
comptence en faveur de l'ordre judiciaire; ce dont a pris acte le juge administratif
de Tananarive - C.A. 6 mai 1967, Socit Malgache d'Assurances.
Il rsulte de cette attuation que tout le contentieux et il est important, n des
accidents causs par les nombreux vhicules administratifs relve des tribunaux judi
claires rpartis dans l'Ile. Il serait cependant normal, semble-t-il, qu' Madagascar, la
responsabilit du Fanjakana, en ce domaine, soit apprcie par une seule juridic
tion, la Chambre Administrative de la Cour suprme - juge naturel de l'administra
tion -.
C'est pourquoi le juge administratif malgache n'a pas hsit rcemment donner
une porte restreinte l'article 15 prcit. Tout en confirmant que le texte s'appli
quait aux dommages causs par des vhicules administratifs - C.A. 18 dcembre 1971
E.E.M. - en l'espce, ns'agissait de dgts causs par une voiture de la gendarmerie
na par deux importants arrits du 30 dcembre 1971, dclar d'une part que le texte
devrait tre regard comme ne s'appliquant qu'aux vhicules terrestres (arrit Dame
Ramarokoto) o le dommage tait un accident d'avion, et d'autre part
qu'Il ne portait pas atteinte au bloc de comptence que constitue, en faveur de la ju
ridiction administrative, le contentieux des dommages de travaux publics; en cons
quence, un prjudice caus par un engin tel que tracteurs, bulldozers, camions, par
ticipant un travail public ressortit de la comptence du juge administratif (arrt
Nicolaidis).
COMPTABILITE PUBLIQUE
La Chambre administrative a eu l'occasion de statuer notamment en matire de
dchance quadriennale, d'arrt de dbet et de gestion de fait.
Elle a prcis que l'autorit qualifie pour opposer la dchance quadriennale
est le Ministre gestionnaire des crdits sur lesquels serait ventuellement imput le
rglement de la dette ; le dlai de rclamation, aux termes de l'art. 12 de la loi de
Finances du 19 dcembre 1968 tant de 4 ans partir de l'ouverture de la gestion
budgtaire laquelle se rattache la crance, et le point de dpart de ce dlai pouvant
varier, en matire d'accident, selon que le prjudice rsulte ou non de l'incapacit
permanente partielle (date de consolidation des blessures dans le premier cas) - C.A.
30 juin 1965, Lebreton - C.A. 21 juin 1969, Razafinimanana.
Elle a eu connatre de plusieurs arrts de dbet. Ont pu ainsi tre dfinis la
comptence et les pouvoirs du juge administratif en cette matire. La Chambre
administrative est juge de l'annulation ou- de plein contentieux selon les moyens
121 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
prsents, ceux-ci pouvant tre de pure lgalit ou se rapporter des questions de
fait - C.A. 5 mars 1966, Tony Veston - C.A. 4 janvier 1969, Ramarokoto (dans ce
cas, le montant du dbet a t rduit). Plusieurs arrts et en particulier ceux du
17 fvrier 1962, Raheridzery et du 20 juin 1968 Razafy-Andriamihaingo, ont per
mis de prciser la nature juridique de l'arrt de dbet, comme une mesure pure
ment comptable, laquelle n'a pas tre prcde d'une procdure contradictoire.
Elle peut, par suite, intervenir indpendamment de toute procdure pnale
C.E. 4 mai 1963, sieur Bargiovani, et le juge administratif n'est pas tenu d'attendre
l'issue du procs judiciaire pour statuer - C.A. 19 mai 1969, Dame Rasoarilalao.
Aux termes de cet arrt, la procdure de l'arrt de dbet s'applique tous les
comptables publics dont le statut fait l'objet de l'ordonnance 62-081 du 29 septem
bre 1962, mais peut tre pris l'encontre de tout dtenteur de deniers publics.
Le Ministre des Finances est la seule autorit administrative qualifie pour pren
dre l'arrt - art. 14, alina 1er de l'ordonnance prcite - sous rserve des pou
voirs rservs la Chambre des omptes de la Cour suprme, en matire de gestion
de fait. Aux termes de l'art. 22 de l'ordonnance 62-074 du 29 septembre 1962,
lorsque l'intgration dans la comptabilit d'un comptable patent d'une telle gestion
ne peut' tre effectue, seule la juridiction des comptes a qualit pour prononcer la
gestion de fait et le dbet - C.A. 9 dcembre 1969, Raiafy-Andriamihaingo.
L'arrt Dame Rasoarilalao prcite a en outre t l'occasion de souligner le rle
du Trsor l'gard des collectivits locales: il garantit les recettes et dpenses et
comble les dficits de caisse.
Mais le comptable a l'obligation d'encaisser toutes recettes correspondant des
droits constats au profit de la collectivit publique. Ainsi le non-encaissement'de
taxes d'abattage justifie l'mission d'un arrt de dbet - C_A. 4 juillet 1970, sieur
Alphonse.
En revanche tout paiement doit correspondre un service fait. Cette rgle fon
damentale en comptabilit publique a t rappele diverses reprises et en particu
lier propos d'une demande de paiement de traitement la suite d'une rvocation
rapporte - C.A. 4 juillet 1970, Ramarosata.
Enfin, a-t-il t remarqu, les constatations en matire de crance trangre
l'impt, doivent donner lieu la procdure spciale de l'opposition qui a pour effet
de faire obstacle au recouvrement de la crance jusqu' jugement - C.A. 4 janvier
1969, Etablissement Lagesse.
En l'absence d'une telle opposition, la crance publique devient excutoire. Aus
si, ne saurait tre admise, par exemple, une action en indemnit tendant rparer
le -prjudice caus par l'excution d'un titre de perception devenu dfinitif (arrt
Lagesse prcit).
*
* *
122 A.ROUSSEAU
CONTRATS ADMINISTRATIFS
Les marchs de travaux publics sont des contrats administratifs par nature sinon
par dtermination de la 101. C'est ce qu'ont rappel notamment deux arrts C.A.
18 novembre 1967, Ralainarlvo, concernant des travaux immobiliers dans un hopi
ta! - C.A. 18 juin 1966, Soc. Immobilire de Madagascar, relatif la construction
de logements de fonctionnalres ; en revanche, un contrat de fourniture n'est pas un
contrat administratif, s'U n'y a pas participation l'excution du service public
C.A. 17 juin 1967, S.E.C.A. ; de mme, un accord entre l'Administration et un com
merant qui est exclu.slf de toute .clause exorbitante de droit commun et qui ne
peut tre qu'un contrat de droit prif - C.A. 21 juillet 1962, Razanajatovo Edouard.
*
* ..
La Cour a eu se prononcer sur des rsiliations de march faites par l'Adminis
tration. Dans un cas, la rsiliation tait fautive, et la Chambre administrative a dter
min les lments de prjudice rsultant du manque gagner (lucrum cessans) et
des pertes et frais (damnum emergens) - C.A. 23 avril 1966, Soprema ; dans un
autre cas, elle a dcid que la rsiliation avait t faite bon droit en raison des
fraudes commises dans l'excution du travail public - C.A. 19 avril 1969, Entrepri
se Gnrale SassateUi. Elle a refus toute indemnit l'entrepreneur et a admis le
principe d'une indemnisation au profit de l'Administration.
S'agissant d'un entrepreneur qui n'avait pas achev son ouvrage, elle a reconnu
justifie la mise en rgie et procd aprs expertise un rglement de rgie - C.A.
18 novembre 1967, Ralainarivo.
Pour des travaux mens bonne fin, il a t jug que l'entrepreneur, aprs avoir
accept sans rserve le dcompte dfinitif, n'tait plus recevable contester le rgle.
ment du march, car ledit dcompte a fix d'une manire dfinitive l'tendue et la
nature de ses droits - C.A. 25 mai 1963, Etat Malgache cl Etablissement Ottino,
jurisprudence confirme par un arrt C.A. 3 juillet 1971 - E.C.B.B. cl Chambre de
commerced'Antsirabe, le dcompte dfinitif ne pouvant tre remis en cause qu'en
cas d'erreurs matrielles ou fraudes tablies.
Dans cette dernire affaire, il n'y avait ni erreur, ni fraude. Aussi, la Chambre de
commerce ne pouvait-elle prtendre que le certificat administratif dlivr par elle
ayant permis des avances bancaires et attest notamment de la ralisation de travaux
supplmentaires, de dommages subis par l'entrepreneur du fait de l'interruption de
travaux et ayant correspondu au solde d l'entreprise, tel qu'il rsultait du dcomp
te dfinitif tabli par l'architecte, tait le rsultat d'une erreur.
En revanche, dans l'affaire Sassatelli prcite o la fraude avait t constate, il
n'a pas t tenu compte d'un certificat administratif.
123 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
La juridiction administrative a indiqu les conditions de mise en jeu de la respon
sabilit dcennale du constructeur, propos de dsordres constats dans les fonda
tions et les superstructures d'un immeuble construit pour fonctionnaires, et qui
taient de nature en trainer la ruine dudit immeuble - C.A. 18 mai 1968, Soc.
Immobilire de Madagascar.
Dans un arrt du 19 dcembre 1964, Etat Malgache cl Etablissement Ottino, fut
relev un vice de conception dans la construction d'un Palais de Justice (insuffisance
de protection de la couche d'tanchit eu gard la faible pente de 1 % de la ter
rasse prvue par les plans), la charge de l'Etat constructeur et une excution impar
faite du devis descriptif, non conforme aux rgles de l'art, la charge de l'entrepre
neur.
*
* *
CULTES
A Madagascar, tous les difices cultuels sont des immeubles faisant partie du
domaine public, en vertu de l'ordonnance 62017 du 1er octobre 1962, l'article 24
de ce texte prcisant que les associations propritaires d'un immeuble cultuel doi
vent en faire cession l'Etat, qui le met la disposition des fidles de l'Eglise ou de
l'association considre. L'art. 41 dclare que les litiges pouvant survenir entre
Eglises et Etat, relatifs des questions domaniales ou de proprit ou de jouissance
d'difices cultuels, seront ports devant la Chambre administrative de la Cour supr
me. Celle-ci a tir de cette lgislation, la consquence qu'elle tait comptente pour
connatre de tous les litiges contemant la jouissance des difices cultuels, biens du
domaine public, par dfinition de la loi, et qu'elle avait hrit, ce sujet, de la com
ptence de l'ancien Conseil du contentieux, lequel statuait avec les pouvoirs du juge
de plein contentieux - C.A. 18 juin 1965, Mission Evanglique de Tananarive et
C . A ~ 9 juillet 1966, Mission Evanglique de Tananarive.
La loi mentionne les diffrends survenant entre les Eglises et l'Etat. La Cour a
estim que le terme Eglise devait s'interprter dans un sens large, et incluait par
suite, les associations cultuelles ; que de mme, les conflits pouvant survenir entre
Eglises et associations, au sujet de la jouissance des difices cultuels, taient de la
comptence de la Cour suprme, seuls les litiges entre membres d'une mme Eglise
ou association cultueUe n'tant pas de la comptence du juge administrat, cf. les
arrts prcits.
D'autre part, une communaut religieuse qui ne constitue ni une Eglise ni une
Association cultuelle rgulirement reconnue, n'a pas qualit pour agir, car elle est
sans personnalit juridique - C.A. 4 mai 1963, Communaut du temple protestant
d'Ambonisoa.
124 A.ROUSSEAU
Les conflits entre associaons....livales concernant l'affectation d'un local destin
au culte, sont frquents. Le problme qui se posait tait de savoir, en ce cas, selon
quel principe l'immeuble cultuel serait attribu une association (ou une glise)
plutt qu' une autre. Alors que la loi franaise du 9 dcembre 1905 sur la spara
tion des Eglises et de l'Etat faisait appel la notion de conformit aux rgles d'or
ganisation gnrale du culte, la loi malgache quant elle ne se rfre pas aux dog
mes et aux traditions des Eglises.
L'article 24 de l'ordonnance dclare seulement que les difices cultuels sont mis
la disposition des fidles de l'Eglise ou de l'Association qui a cd la proprit de
l'difice cultuel l'Etai. La Chambre administrative en a conclu que pour dtermi
ner qui doit profiter la jouissance d'un tel bien, il suffit de rechercher quelle tait
l'associatian1ou l'.g.lise) propritaire de l'difice, lors de la passation du bien l'Etat
- C.A. 9 juillet 1966, Mission Evanglique de Tananarive.
De cette constatation, le juge administratif tire toutes les consquences nces
saires. C'est ainsi qu'il prononce l'expulsion de l'association occupante indue, et
ordonne la remise des clefs l'association anciennement propritaire de l'difice
C.A. 18 juin 1965, dj cit.
L'affectation des immeubles cultuels, doit tre effectue par le Ministre charg
du service des domaines, que l'art. 24 de l'ordonnance susvise dsigne comme tant
l'autorit qualifie pour affecter l'exercice du culte un immeuble devenu bien
public. Il s'agit d'une affectation de caractre domanial, et non pas d'une autorisa
tion d'ouverture du culte, car l'exercice du culte, libert
soumise aucune autorisation, en ce sens, les prcdents arrts Mission Evangli
que avec nos conclusions. Ni le Chef de province, ni a fortiori le Sous-prfet n'ont
intervenir en matire cultuelle - C.A. 18 fvrier 1967, Monseigneur Roland. Ce
dernier arrt tait intresSant -err'ce qu'il avait tralt un difice dsaffect, au point
de vue cultuel et que FEYque voulait dmolir afin d'utiliser les pierres pour une
nouvelle glise. Mais il lui fallait obtenir, au pralable, le dclassement domanial.
L'Etat doit assurer la libert du culte. Mais l'exercice d'un culte ne doit pas
perturber l'ordre public. Car si l'intrieur de l'difice cultuel, la police est assure
normalment par le Ministre du culte dans l'intrt de la discipline religieuse,
l'extrieur du temple ou de l'glise, ds le seuil franchi, l'autorit administrative doit
intervenir en cas de troubles perturbant la paix publique. Si les forees -de police
locales sont insuffisantes pour assurer le maintien de l'ordre, la fermeture d'un di
fice cultuel peut tre rendu ncessaire pour un certain temps - C.A. 6 avril 1968,
Rasendrahasina Tits, arrt confmnant la fermeture temporaire d'un temple en
raison des difficults internes qui se prolongeaient depuis des mois et qui du fait de
l'agitation des fidles, faisaient craindre des troubles dans la cit. .
...
... ...
125 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
DETOURNEMENT DE POUVOIR
Parmi les moyens assez frquemment invoqus en matire de recours pour excs
de pouvoir, rlgUre le dtournement de pouvoir qui est le fait pour une autorit admi
nistrative d'utiliser le pouvoir confr des fins autres que celles auxquelles il tait
destin.
La Cour suprme a t amene prciser que le dtournement de pouvoir ne se
prsume pas, qu'il doit rsulter de l'instruction ou des pices jointes au dossier. n
n'est jamais ordonn de mesure d'instruction pour le rechercher. Ainsi, propos
d'un maire suspendu de ses fonctions, qui allguait que la sanction avait t prise
dans un esprit de vengeance et de brimade, de mme que dans un but politique aux
fins de le dconsidrer sur le plan local - C.A. 2 dcembre 1967, Ralalao Joseph,
ou encore propos de l'autorisation de licenciement d'un dlgu du personnel
soit par le Ministre du travail, sur recours hirarchique: le requrant n'a pas prouv
que l'Administration avait agi dans un but autre que l'intrt gnral, pour complai
re l'employeur ou par animosit l'gard de l'employ - C.A. 19 avri11969, Jean
Pierre Poret, soit par l'InsPecteur du Travail - C.A. 4 juillet 1970, Rasolonjatovo.
De toute manire, le dtournement de pouvoir, quand il est tabli, ne peut tre
pris en considration que s'il est exclusif - C.A. 15 juillet 1967, Rakoto Halvarie.
C'est qu'en effet, il suffit que l'un des buts poursuivis par l'auteur de l'acte soit lgal
pour que la mesure soit regarde comme rgulirement prise. Ainsi, un mai.re qui
avait t rvoqu, se prvalait de ce qu'il tait poursuivi par la vindicte du Sous-prfet,
la suite du refus qu'aurait -oppos ses avances la femme du requrant. La Cham
bre administrative a jag--qtte"4(mme si les faits invoqus taient exacts, la dcision
prise par le Chef du Gouvernement et non par le Sous-prfet, n'entacherait pas pour
autant la lgalit de la sanction prise, le mobile personnel ne faisant en l'espce
que doubler les motifs d'intrt public analyss ci-dessus - C.A. 15 mars 1969,
Zakatiana.
De mme, s'agissant de la fermeture temporaire d'un temple. Mme s'il pouvait
tre tabli que le Ministre de l'Intrieur voulait obliger par cette dcision le Synode
se reconcilier avec J'ancien pasteur et les fidles qui le soutiennent, le moyen de
dtournement de pouvoir aurilit un caractre inoprant, la mesure tant justifie par
un motif d'ordre public - C.A. 6 avril 1968, Rasendrahasina. Ce mme motif
d'ordre public lgalise en tout tat de cause un refus de visa de sortie du territoire
malgache - C.A. 30 dcembre 1970, Raparison Olivier.
Est galement inoprant le moyen tir de ce qu'une assignation rsidence pour
vol de bufs aurait un mobile politique, ds lors que les conditions prescrites par la
loi pour l'assignation rsidence taient remplies (dnonciation par l'unanimit des
membres du Conseil de la commune) - C.A. 30 dcembre 1970, Rekitro et consorts.
Mais l'ide mme de dtournement de pouvoir est exclue dans le cas de l'amodia
tion d'un droit de pche faite tant dans l'intrt rmancier de l'Etat et celui du domai
ne public que dans l'intrt gnral- C.A. 18 mai 1968, Razamanisavoko.
'"
'" '"
126
A. ROUSSEAU
DOMAINE PUBLIC
NOTION
Le domaine public est compos, dit l'ordonnance 60-099 du 21 septembre 1960,
de biens des collectivits publiques qui soit, par leur nature, soit par suite, de la des
tination qu'ils ont reue de l'autorit, servent l'usage, la jouissance et la protec
tion de tous.
Pour dfinir le domaine public, le lgislateur a recours deux critres principaux:
la nature du bien ou sa destination.
Font ainsi partie du domaine public par nature, les rivages de la mer jusqu' la
limite des plus hautes mares priodiques et rgulires auxquels s'ajoute une bande
de terrain dite zone des pas gomtriques d'une largeur de 80 m rduite 40 m
l'intrieur du primtre urbain. La Cour a t amene ainsi constater qu'un habi
tant de Morondava avait bti sa villa sur le domaine public maritime - C.A. 18
juin 1966, Babou Abdoul. De mme les lacs et tangs - C.A. 18 mai 1968, Razama
nisavoko, appartieQnent au domaine public naturel.
Mais, les emplacements sur lesquels se tiennent les marchs publics sont biens
du domaine public, parce qu'ils sont affects l'usage du public, en ce sens C.A.
4 novembre 1967, Robert Louis, arrt dclarant qu'un terrain qui n'tait pas rserv
l'usage du public et sur lequel se trouvaient des maisons d'habitation, ne pouvait
tre un march public.
De mme, et en raison de leur destination, font partie du domaine public, des
lignes tlphoniques et tlgraphiques d'intrt gnral - C.A. 1er fvrier 1969,
Etat Malagasy cl S.N.T.P.
Un difice cultuel relve galement de la domanialit publique en vertu de l'or
donnance du 1er octobre 1962 sur les cultes, car ils sont affects l'usage des fidles.
Aussi un vque ne pourra-t-il procder la dmolition d'une vieille glise,
qu'aprs avoir obtenu le dclassement de celle-ci, au point de vue domanial - C.A.
18 fvrier 1967, Mgr. Roland.
COMPETENCE
Tous les litiges concernant le domaine public sont de la comptence du juge
administratif, alors que le contentieux se rapportant au domaine priv relve des
Tribunaux judiciaires, en vertu de la loi du 15 fvrier 1960 sur le domaine priv.
127 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
UTnfflATIONDUDOMAINE
Le domaine public est la disposition du public, de l'usager: ainsi de la plage
pour le baigneur, du lac. pour le pcheur, de l'glise ou du temple pour le fidle.
Mais toute utilisation privative requiert une autorisation de la collectivit publi
que, dtentrice du domaine.
C'est ainsi que la personne qui veut construire sur le rivage de la mer ou dans la
zone des pas gomtriques, doit obtenir une autorisation du service des Domaines,
indpendante du permis de construire, cf. en ce sens - C.A. 18 juin 1966, Babou
Abdoul ; le commerant qui veut vendre sur un march public doit s'adresser au
Maire de la commune en vue d'obtenir une autorisation d'occupation; qu'il doit
utiliser conformment au rglement.
Sinon l'autorisation peut tre retire - C.A. 17 fvrier 1966, Razafindrakoto
Basile_ Ce retrait pouvant s'analyser d'ailleurs soit en une sanction, poULnolation du
rglement des marchs, soit en une mesure de police, si le bnficiaire de l'emplace
ment du pavillon, par son attitude, constituait une menace pour l'ordre public
C.A. 9 dcembre 1969, Rakotomalala.
L'utilisation du domaine public peut donner lieu non seulement des dcisions
unilatrales, mais galement des contrats, sous forme, par exemple, d'une conces
sion de droit de pche dans un lac - C.A. 18 mai 1968, Razamanisavoko.
Les atteintes au domaine public, constituent ce qu'on appelle des contraven
tions de voirie, et l'auteur du dommage doit rparer les dgts causs au domaine.
Ainsi, des dommages occasionns aux installations tlphoniques par un entrepre
neur de Travaux publics. Seule la force majeure est exonratoire - C.A. 1er fvrier
1960, Etat cl S.N.T.P. .
*
* *
DROITS DE LA DEFENSE
Le respect des droits de la dfense est un des principes gnraux du droit dont
la jurisprudence administrative malgache a eu frquemment l'occasion de contrler
l'ap plication.
Elle a dtermin dans chaque cas, si le respect de ce principe s'imposait ou non,
en distinguant selon qu'elle tait en prsence d'une mesure de poUce de caractre
prventif, prise dans l'intrt de l'ordre public ou d'une sanction ou encore d'une
mesure en considration de la personne.
128 A. ROUSSEAU
1 - Ont t regards comme une mesure de police :
- les assignations rsidence, qu'il s'agisse d'assignation en vertu de l'ordon
nance 60-008 du 22 juillet 1960, l'encontre d'une personne convaincue d'actions
subersives - C.A. 6 mars 1965, Osman Djama, ou d'assignation prise en vertu de
l'ordonnance 62-001 du 14 juillet 1962, l'encontre de voleurs de bufs - C.A.
14 fvrier 1970, Rangamana et Raody et C.A. 80 dcembre 1970, Rekitro et con
sorts.
- la fermeture d'un temple pour cause de troubles dans le fonctionnement nor
mal du culte pouvant mettre en pril l'ordre dans la cit - C.A. 6 avril 1968,
Rasendrahasina.
- la fermeture d'une carrire de pierres, par mesure de scurit - C.A. 8 juillet
1971, Rakotolahy - les tirs de mine entranaient des dommages pour les immeubles
et menaaient les personnes.
- le retrait d'une autorisation d'emplacement de march dans certaines circons
tances - C.A. 9 dcembre 1969, Rakotomalala :en l'espce, le requrant, par son
refus de vendre de la viande, une poque o elle manquait Tananarive, avait
constitu une menace pour l'ordre public.
Dans ces hypothses, la procdure contradictoire n'est pas obligatoire. La mesu'
re ne cherchant pas punir la personne qu'elle touche, mais maintenir ou rtablir
l'ordre.
2 - En revanche, ont t considrs comme une sanction, le retrait de licence d'un
dbit de boisson - C.A. 6 mars 1965, Dame Raharivololona; le rejet du Fokonolona
- C.A. 4 juin 1965, Tsiampitahory; le retrait d'agrment d'une socit - C.A. 19
novembre 1966, St Cooprative d'Antalaha ; la suspension d'un permis de
conduire - C.A. 21 janvier 1967, Lavigne; la suspension de fonction d'un maire
C.A. 2 dcembre 1967, Ralalao ; et bien entendu, la peine disciplinaire hiflige un
agent de l'Administration, qu'il s'agisse d'un auxiliaire - C.A. Rasolonjatovo Andr,
d'un stagiaire - C.A. 4 mars 1967, Andrianarisoa ou d'un fonctionnaire titulaire
C.A. 18 novembre 1967, Ramanantsoa.
3 - A t regarde comme prise en considration de la personne, la dcision rayant
un agent des cadres de l'Administration Madagascar, parce qu'il tait cens avoir
rintgr un autre cadre en France, ce qui n'tait pas le cas en fait - C.A. 6 mars
1965, Salicetti. Le requrant ne pouvait tre vinc de l'Administration malgache
sans qu'au pralable ait t diligente une procdure eontradlctoire.
De mme, C.A. 18 juin 1965, Razafimino: secrtaire d'Ambassade, dgag des
cadres.
*.
'"
129 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
L'application du principe des droits de la dfense doit consister gnralement en
la communication du dossier cf. arrt Salicetti prcit, ou des griefs reprochs, cf.
arrt Razafimino.
S'agissant des auxiliaires, agents publics rgis par le dcret du 27 mai 1964, ceux
ci ont droit la communication de leur dossier, la condition d'en faire la demande
par crit - C.A. 15 fvrier 1969, Ralison - C.A. 3 mai 1969, Ralibenja - C_A.
15 novembre 1969, Ranaivoson.
Quant aux agents rgis par la loi du 15 fvrier 1960, portant statut gnral des
fonctionnaires, non seulement ils doivent obtenir communication du dossier - ils
doivent du moins tre aviss de leur droit cet gard - mais encore leur cas doit tre
soumis l'avis d'un Conseil de discipline - C.A. 18 mars 1967, Rakotoarivony
C.A. 18 novembre 1967, Ramanantsoa. Si ces prescriptions rglementaires ne sont
pas respectes, la mesure attaque est annule.
Les militaires, tels que les gendarmes bnficient des mmes garanties, le Conseil
de discipline tant appel Conseil d'enqute - C.A. 20 mai 1967, Voliara.
En ce qui concerne les gendarmes prcisment, l'application de la discipline
militaire ne doit pas empcher l'exercice des droits de la dfense - C.A. 15 mars
1969, Benjamin - propos d'un gendarme qui tait aux arrts de rigueur et devait
tre par la suite, exclu des cadres de la gendarmerie.
*
* *
Le dossier dont la communication est faite l'agent sous le coup d'une sanction,
doit tre complet. Un agent traduit devant l'Assemble disciplinaire pour un fait
donn, mais ayant en ralit t sanctionn comme rcidiviste, c'est--dire non seu
lement pour ce fait, mais galement pour des faits antrieurs, aurait d recevoir
communication des documents relatifs ces faits - C.A. 19 juin 1971, Razakan
draina. Cependant, la non communication de pices ne contenant aucune imputa
tion de faits la charge ou la dcharge du requrant, n'est pas elle seule suffi
sante pour rendre irrgulire la procdure disciplinaire - C.A. 21 juillet 1962, Raso
loson Clestin.
En revanche, le fait de n'avoir pas eu l'audition pra:iable d'une bande magn
tique, document essentiel produit et entendu lors de la runion du Conseil de disci
pline, audition la suite de laquelle l'intress aurait d tre appel fournir des expli
cations, a constitu un vice de procdure entrainant l'annulation de la sanction
C.A. 19 juin 1971, Razakandraina.
Le droit la communication du dossier d'autre part, n'implique pas que l'int
ress puisse prendre copie des pices qui le compose - C.A. 21 juillet 1962, Rami
liarisoa, arrt faisant une application trs stricte de l'art. 44 de la loi du 15 fvrier
1960.
130 A.ROUSSEAU
Le fonctionnaire peut refuser de prendre communication de son dossier, corn
me de rpondre aux convocations qui lui sont adresses. Mais une telle attitude ne
peut paralyser l'action disciplinaire - C.A. 15 mars 1969, Dame Razaiarivelo
C.A. 30 dcembre 1971, Ramanantsoa William.
Un agent qui, par malignit - un policier en l'espce - a donn une fausse adres
se n'ayant pas permis de lui demander ses explicp,tions sur les faits reprochs ni de
lui notifier l'avis de comparaitre devant le Conseil de discipline, n'est pas fond
prtendre que les droits de la dfense n'ont pas t respects - C.A. 15 novembre
1969, Rakotomalala Gabriel.
*
* *
LE FOKONOLONA
L'institution rcente et gnralise des Communes Madagascar n'a pas pour
autant entrain la suppression des Fokonolona, collectivit traditionnelle encore trs
vivante et dont la nature juridique assez difficile cerner, cf. notre tude sur le
Fokonolona (1), n'a pas manqu de proccuper le juge administratif, l'occasion de
plusieurs recours. Par un arrt du 4 juin 1965, Tsiampitahory, il a reconnu aux Foko
nolona, la qualit 'd'autorit administrative prenant des dcisions telles que le rejet.
Un second arrt du 4 mai 1968, poux Randrianjafy,lui a permis de suggrer, pro
pos de la mort d'une fillette survenue par noyadt!, alors que la victime traversait une
passerelle de garde-corps et construite par le Fokonolona, que celuici pouvait en,
courir une responsabilit en tant que collectivit publique. La question n'a pas eu
tre tranche - la requte, mal dirige - tendait la seule condamnation de
l'Etat. Ce problme de responsabilit aurait pu se poser propos des rejets dj cits.
Mais ce jour, ces dcisions n'ont donn lieu qu' un contentieux de lgalit (2).
Le Fokonolona a en effet le pouvoir redoutable d'exclure du village un habitant
qui ne se conforme pas aux prescriptions de l'ordonnance 62004 du 24 juillet 1962
ou aux conventions de Fokonolona.
Le rejet - atil t jug - est une sanction fort grave et devant comme telle
tre prcde d'une procdure de nature sauvegarder les droits du requrant
C.A. 4 juin 1965, Tsiampitahory.
C'est le Fokonolona seul et non l'Administration de tutelle qui peut procder
au rejet - C.A. 17 dcembre 1969, poux Rakotoarisoa (en l'espce, c'est le sous
prfet oui avait pris tort la dcision).
*
* *
(1) ln Revue Juridique et Politique. Indpendance et coopration, anne 1968 et Chronique
Admlnistr1\tive anne 1970, n! 3.
(2) La position de la Cbambre Administrative a t ratifie par une ordonnance du 9 mars 1973
reconnaissant expressment le Fokonolona comme une collectivit publique dote comme
telle de la personnalit morale.
131 DIX ANS DE JURISPRUDENCE, ADMINISTRATIVE
FONCTION PUBLIQUE
1 - La juridiction administrative a t amene prciser la notion d'agent
public Madagascar. Celle-ci est de porte plus restreinte qu'en droit franais. En
droit malgache, l'ordonnance n: 60-119 du 1er octobre 1960 portant Code du
Travail a pos le principe que tous les travailleurs mettant leur activit professionnel
le sous la direction et J'autorit d'une autre personne physique ou morale, publique
ou prive, relvent de la rglementation du travail. Ce texte fondamental dont un
dcret du 27 mai 1964 porte application au secteur public, a expressment indiqu
les seules exceptions qu'il autorisait en faveur notamment des magistrats, des fonc
tionnaires des cadres de l'Etat et des auxiliaires rgis par un statut.
Plusieurs arrts ont tir les consquences de cette situation lgislative et rgle
mentaire. Ils ont admis qu'aprs l'intervention du dcret du 27 mai 1964, un agent,
s'il ne rentrait pas dans les exceptions prvues par le Code du travail, devait tre
regard comme un agent de droit priv, soumis la rglementation du travail et
relevant du juge jUdiciaire en cas de litige - C.A. 1er avril 1967, Razafindrakoto
C.A. 15 novembre 1969, Razaf"mdratsika et ce, mme s'il participait l'excution
du service public - C.A. 15 juillet 1967, Durif (cas d'un capitaine des sapeurs-pom
piers Tananarive).
La qualit d'agent de droit public fut pourtant reconnue un agent qui remplis
sait une mission de service public bien qu'il ne fut pas fonctionnaire au sens de la
loi du 15 fvrier 1960 sur le Statut gnral des fonctionnaires. Mais il s'agissait d'un
recrutement antrieur au dcret d'application du 27 mai 1964 - C.A. 18 juin 1965,
Razafimino. Les arrts Razafindrakoto et Durif, trs importants, ont t publis
au Recueil des arrts de la Chambre administrative 1967 avec nos conclusions et
observations et la note de M. MAESTRE.
L'acception restrictive de la notion d'agent public en droit malgache, n'est pas
sans poser quelques problmes dont certains jusqu'ici n'ont pas eu l'occasion d'tre
rsolus ; tels ceux concernant par .exemple, les agents titulaires de hauts emplois
la discrtion du Gouvernement, qui assument au plus haut niveau une mission de
,service public.
En matire de personnels de collectivits locales, en revanche, dont la situation
est incertaine en droit positif, la Cour a eu connatre d'un litige soulev par un
agent communal qui n'tait ni auxiliaire rgi par le dcret du 27 mai 1964, ni un
contractuel relevant du droit du travail, ni un fonctionnaire de l'Etat dtach mais
qui assurait depuis 1961 les fonctions de secrtaire de mairie - trsorier et manipu
lait des fonds publics. Elle a estim que l'intress tait un agent permanent de la
Commune ayant un statut de droit public - C.A. 19 juin 1971, Razanajatovo.
2 - L'accs la fonction publique ncessite la runion d'un certain nombre
de conditions. Il faut, en particulier, tre de bonne moralit. C'est ce que rappelle
132 A. ROUSSEAU
l'arrt C.A. 18 fvrier 1967, RakotorU'inga, Recueil 1967, p. 67, avec nos conclu
sions et la note de M. MAESTRE.Seules sont recrutes les personnes de nationalit
malgache. Un agent franais de l'ex-cadre local pouvait tre intgr dans la fonction
publique malgache, mais ce n'tait l qu'une pure facult, en vertu de la convention
franco-malgache et non pas un droit - C.A. 19 avril 1969, Salicetti.
En matire de concours, les candidats font l'objet d'une liste d'admission arrte
par l'Administration. Chaque candidat, condition de le faire dans le dlai conten
tieux, a le droit d'attaquer la liste d'admission concourir et de demander son annu
lation en tant qu'y figurent des personnes qui ne rempliraient pas les conditions pres
crites - C.A. 6 janvier 1968, Raharinesy.
Pass le dlai du recours pour excs de pouvoir, cette liste devient dfinitive,
elle donne droit au candidat qui y figure de se prsenter au concours, et d'tre
nomm, s'il est reu, ds lors qu'aucun fait incompatible avec J'exercice des fonctions
considres ne peut lui tre reproch et que d'autre part, des candidats du mme
concours galement reus mais venant aprs lui dans l'ordre de mrite, ont t eux
mmes nomms - C.A. 27 dcembre 1969, Radafy Franois Xavier.
Lors des preuves du concours, le principe d'galit entre les candidats doit tre
respect ; les membres du jury et notamment le Prsident doivent faire preuve de la
plus stricte impartialit, tant lors de la correction des preuves crites que durant
les preuves orales - C.A. Andriamandrantosoa, Septembre 1969, indit ce jour.
Le jury doit avoir seul pouvoir d'apprcier si des candidats doivent tre reus ou
non, dans la limite des places mises au concours par l'autorit administrative - C.A.
30 dcembre 1971, sieur Hugues.
D'une manire gnrale, le non-respect des rgles statuaires en matire de recru
tement entraine l'annulation d'une nomination - C.A. 5 juillet 1969, RaveloarisOn.
En particulier, une clause limitative de recrutement du personnel fminin doit tre
respecte, ds lors que son illgalit n'est pas allgue - mme arrt.
Mais un candidat reu en vertu de dispositions abroges .n'a pas de droits acquis.
n lui faut remplir les conditions prvues par les dispositions nouvelles - C.A. 18
avril 1964, Rakotomanana, car dans la fonction publique, le droit au bnfice d'un
statut est subordonn au maintien en vigueur dudit statut.
Un agent rgi par le statut gnral des fonctionnaires, reu un concours est
d'abord stagiaire. n n'a la qualit de la catgorie au titre de laqueUe il a pass le con
cours fonctionnaire avec les droits qui y sont attachs, qu'aprs sa titularisation
C.A. 30 dcembre 1971, Rakotoarivelo.
En matire d'intgration, lors de la constitution d'un cadre, l'Administration
jouit gnralement d'un pouvoir discrtionnaire - C.A. 6 juin 1964, Ratsimandresy.
Mais en vertu de l'ordonnance n: 60-150 du 3 octobre 1960, les agents com
munaux, qui avaient t rgulirement intgrs prcdemment dans un cadre com
munal, avaient un droit l'intgration dans les cadres d'Etat - C.A. 17 fvrier 1962,
Razafimanantsoa.
133 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
3 - En matire d'avancement, il a t rappel que le principe d'galit entre
agents appartenant un mme corps fait obstacle ce que des distinctions soient
faites entre ces agents selon les conditions dans lesquelles ils ont t recruts pour
l'accession aux emplois d'avancement prvus par leur statut - C.A. 14 fvrier 1970,
Rakotomavo. Selon d'autre part qu'ils font ou non partie de cabinets ministriels.
Seules des circonstances exceptionnelles pouvant justifier une rupture de l'galit
C.A. 5 juin 1971, Rarivoson.
n a t prcis que l'Administration ne peut promouvoir un agent qui ne rem
plit pas les conditions statuaires. Mais celles-ci tant runies, l'autorit hirarchique
n'est pas tenue de nommer l'agent qui n'a qu'une vocation et non un droit l'avan
cement de grade - C.A. 19 dcembre 1970, Radafy.
Un dcret modifiant les dispositions statutaires relatives aux conditions d'avance
ment de grade ne peut avoir un effet rtroactif. Si l'anciennet minima requise pour
accder au grade suprieur, de 2 ans dans l'ancien texte est de un an seulement dans
le nouveau, ce dernier ne vaut cependant qu' compter de sa publication - C.A.
3 juillet 1971, Rakotozanany.
Si l'Administration dispose d'un large pouvoir discrtionnaire s'agissant de pro
motions par drogation aux rgles statutaires, de telles promotions ne peuvent nan
moins intervenir que dans les conditions prvues par la loi d'exception : ainsi pour
une promotion au grade de greffier en chef, avoir notamment occup pendant 2 ans
les fonctions dvolues un greffier en chef - C.A. 14 fvrier 1970, Syndicat Person
nel Justice.
Les fonctionnaires tant rgis par la loi du 15 fvrier 1960, ce texte a prvu en
son article 16 la consultation du Conseil Suprieur de la Fonction Publique, pour
tous projets de lois ou rglements concernant ladite fonction.
La juridiction administrative considre que cette consultation pralable est obli
gatoire, et a un caractre gnral - C.A. 21 dcembre 1963, Groupements Syndicaux
des fonctionnaires de Madagascar, propos de l'indemnit de rsidence: 1re espce,
et de la dure du travail : 2me espce - C.A. 5 juin 1971, Rarivoson, propos de
bonifications d'anciennet aux fonctionnaires membres des cabinets ministriels.
4 - Le discipline des fonctionnaires a donn l'occasion de cerner la notion
de faute professionnelle de nature entraner une sanction et de prciser un certain
nombre de rgles de la procdure disciplinaire.
La notion de faute professionnelle
Constituent des fautes professionnelles : des insultes aux suprieurs hirarchi
ques - C.A. 15 mars 1969, Benjamin ; des dtournements de fonds - C.A.
3 mai 1969, Ralibenja - C.A. 15 mars 1969, Benjamin - C.A. 3 dcembre J.970,
134 A. ROUSSEAU
Rakototondratiana ; des faits frauduleux dans l'exercice des fonctions - C.A. 15
mars 1967, Ratefiarison ; un comportement incompatible avec la qualit d'agent de
police - C.A. 15 juillet 1967, Rakoto Halvarie; des ngligences dans le service
C.A. 19 dcembre 1970, Rambelomanana et en particulier des ngligences graves
dans la tenue d'une comptabilit ayant retard, par omission d'engagement de d
penses, le rglement de sommes dues des fournisseurs - C.A. 19 dcembre 1970...
Randrianasolo ; un abandon de poste ou un refus de rejoindre son poste - C.A.
15 mai 1965, Razafimaharavo - C.A. 30 juin 1965, Rakotomalala. Pour un agent
des Postes et Tlcommunications, un abandon de service, alors que le trafic tl
phonique n'tait pas puis - C.A. 6 juin 1970, Ravalinera. Cependant,une absen
de quelques heures ne saurait constituer un abandon de poste - C.A. 6 mars 1971,
Randriamanantsoa. Pour un agent des chemins de fer, la falsification de fiches de
contrle en vue d'un dtournement de fonds - C.A. 24 avril 1971, Randrianasolo
Gilbert.
Pour une Assistante Sociale de la gendarmerie, l'incapacit de justifier l'emploi
d'un mtrage de tissus achets pour le compte du Service social - C.A. 24 janvier
1970, Olle Ranoroarisoa.
Pour un gendarme, le fait lors d'une enqute, d'enregistrer des dclarations de
tmoins imaginaires - C.A. 20 mars 1970, Ratalata, ou le fait d'mettre un chque
sans provision mme de bonne foi - C.A. 30 dcembre 1970, Mananjafy.
Un fonctionnaire est soumis l'bligation d'obissance hirarchique : le fait de
ne pas se soumettre cette obligation constitue galement une faute professionnelle
- C.A. 15 juillet 1967, Rakoto Halvarie.
Mais l'obligation d'obissance hirarchique a des limites. L'agent doit refuser
d'obir lorsque l'ordre est la fois manifestement illgal et de nature compromet
tre gravement le fonctionnement du service - C.A. 21 mars 1964, Razafmdrakoto,
ou susceptible d'engager la responsabilit pnale de l'agent charg de l'excution.
C'est le cas d'un ordre donn un gendarme-ayant pour but et pour effet de sous
traire des fms personnelles de l'argent des citoyens en infraction avec la loi
C.A. 21 juin 1969, Fenoandro.
S'agissant d'un dtournement de fonds, il a t jug que le fait de rembourser
les sommes dtournes ne saurait effacer la faute professionnelle - C.A. 18 mai 1968,
Jaonary.
Les sanctions
as l'instant que la faute professionnelle est caractrise, la peine applicable
dpend de la seule apprciation de l'Administration qui peut dcider la rvocation
ds la premire faute - C.A. 24 janvier 1970, Olle Ranoroarisoa - C.A. 30 dcem
bre
135 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Le pouvoir disciplinaire appartient au Prsident de la Rpublique, ou par dl
gation, un membre du Gouvernement, en vertu de la loi du 15 fvrier 1960
C.A. 21 mars 1964, Razafindrakoto.
Certaines dcisions qui sont de nature faire grief aux fonctionnaires ne sont
cependant pas des sanctions disciplinaires.
Ainsi, la suspension de fonctions est une mesure provisoire permettant l'exclu
sion temporaire du service d'un agent contre lequel va tre engage une procdure
disciplinaire - C.A. 21 juin 1969, Rakotomalala. Le reproche de manque de ponc
tualit, d'insubordination, de dissimulation de recette, justifie la suspension dans
l'attente de la procdure disciplinaire C.A. 4 avril 1970, Randriamora. Cette me
sure entraine la suppression du traitement. En cas d'incarcration d'ailleurs une de
cision de suspension n'est pas ncessaire.
Mais le fonctionnaire incarcr, puis remis en libert et finalement acquitt ou
amnisti, s'il n'a jamais fait l'objet d'une dcision le suspendant de fonctions ou
d'une mesure disciplinaire sUprieure la rduction d'anciennet d'chelon, doit
recevoir le rappel des traitements dont il a t priv depuis son incarcration - C.A.
19 juillet 1969, Rambelomanana.
La de grade, n'est pas davantage une sanction, l'autorit admi
nistrative ayant pouvoir discrtionnaire pour accorder ou non une promotion C.A.
15 mars 1969, Ratefiarison.
De son ct, la position d'absence sans solde est la simple constatation de l'ab
sence de service fait aboutissant la suppression du traitement et des allocations fa
miliales - C.A. 7 mai 1966, Rahaova - C.A. 4 juillet 1970, Ramorasata.
'Un licenciement pour inaptitude l'emploi n'est pas une sanction et peut inter
venir sans procdure disciplinaire - C.A. 21 juillet 1962, Ramiliarisoa. Mais la no
tion d'inaptitude l'emploi est complexe ainsi que le montre l'arrt C.A. 4 mai 1968,
Rakotomamonjy, propos d'un agent des chemins de fer.
La dcision du renouvellement de stage d'un agent n'a pas non plus le caractre
disciplinaire - C.A. 19 dcembre 1964, Radafy Franois.
De mme, une mutation dans l'intrt du service par dfinition n'est pas une
sanction - C.A. 6 mai 1967, Rajaonarivony. Mais elle a souvent une coloration
disciplinaire. Elle doit tre, en tout cas, annule quand elle est ralise en violation
de la Convention de San-Francisco. Car le pouvoir hirarchique a l'obligation de ne
prendre aucune mesure qui serait de nature nuire l'action syndicale - C.A. 19
avril 1969, Ratsimba, o le Secrtaire national du Syndicat des instituteurs avait t
mut de Tananarive Majunga. .
Une amnistie a pour effet d'effacer la faute professionnelle. Les faits perdent
leur caractre rprhensible. L'agent ne peut plus tre sanctionn C.A. 19 juillet
1969, Rambelomanana.
136 A. ROUSSEAU
La procdure disciplinoire
S'agissant des fonctionnaires rgis par le statut gnral du 15 fvrier 1260,les
sanctions sont prises aprs avis du Conseil de Discipline.
La comparution devant celui-ci ne peut avoir lieu que sur la base d'un rapport.
C'est le rapport de saisine, pice essentielle, vritable acte d'accusation de la procdu
re disciplinaire. En l'absence d'un tel rapport, la procdure est irrgulire, et la sanc
tion doit tre annule - C.A. 19 juin 1971, Rakotondrabe. S'agissant des personnels
du Port de Tamatave, par exemple, le Conseil de discipline ne peut tre valablement
saisi que par un rapport manant du Chef du service d'exploitation du Port - C.A.
19 juin 1971, Randriamanantenasoa.
Au sein de la formation disciplinaire, la rgle de l'impartialit doit tre observe.
Sinon la mesure prise doit tre annule - C.A. 20 mai 1967, Voliara Gama.
La prescription du dcret relatif la discipline des fonctionnaires, pris en appli
cation de l'art. 47 du statut gnral de 1960 et selon laquelle l'avis du Conseil de
Discipline, puis la dcision doivent intervenir dans un dlai dtermin, n'a pas un
caractre obligatoire. Elle n'a qu'un intrt pcuniaire. Sa violation n'entache pas
d'irrgularit la sanction intervenue postrieurement au dlai prvu - C.A. 15 mars
1969, Dame Razaiarivelo et C.A. 5 juillet 1969, Ravoson - C.A. 19 dcembre 1970,
Randrianasolo.
Une seconde sanction ne peut s'appliquer aux mmes faits. En vertu de cette
rgle, un agent dj sanctionn ne peut tre de nouveau traduit devant le ColJseil
de discipline que si le rapport de saisine comporte des faits nouveaux circonstancis
pouvant justifier une nouvelle sanction - C.A. 19 juin 1971, RandriamanantenasOa.
Mais la rgle non bis in idem est inoprante lorsque, en vertu de textes ou de
principes, l'Administration est tenue d'exclure l'agent du' service public. Il en est
ainsi, en vertu de la loi n: 61-026 du 9 octobre 1961 qui a prvu la rvocation de
plein droit des fonctionnaires et agents convaincus de malversations - C.A. 18 f
vrier 1967, Rakotofiringa.
Un agent dj rvoqu ne peut plus faire l'objet d'une procdure disciplinaire et
d'une seconde rvocation; en effet, ses liens avec l'Administration ont t dfini
tivement rompus par la premire rvocation - C.A. 19 jumet 1969, Rajaonarison
Albert.
Mais la suite de l'annulation contentieuse d'une rvocation pour vice de forme,
l'agent tant rput n'avoir jamais cess d'appartenir l'Administration, peut tre
nouveau rvoqu aprs observations des formalits prescrites par la loi - C.A.
30 dcembre 1971, Ramanantsoa William.
Les abandons de poste ou refus de rejoindre son poste peuvent aboutir des
rvocations sans procdure disciplinaire pralable - C.A. 30 juin 1965, Rakotoma
lala - C.A. 15 mai 1965, Razafimaharavo.
137 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Un agent du personnel de la Scurit Nationale, n'ayant pas rejoint son poste,
aprs mise en demeure, peut tre rvoqu sans consultation du Conseil de discipline,
en vertu du statut drogatoire au statut gnral - C.A. 6 mars 1971, Razaflndriaka.
La juridiction administrative a rappel que l'action disciplinaire taitindpen
dante, en principe, de l'action pnale - C.A. 18 mai 1968, Jaonary Bert, propos
d'un fonctionnaire - C.A. 21 juin 1969, Fenoandro, propos d'un gendarme
C.A. 15 fvrier 1969, Ralison, propos d'un auxiliaire.
Un dcret du 28 novembre 1967, en ce qui concerne les fonctionnaires rgis
par le statut du 15 fvrier 1960, avait dclar que l'action pnale suspendait l'action
disciplinaire - C.A. 18 mai 1968, Rabary. Mais un nouveau dcret du 30 juin 1970 a
abrog cette disposition de sorte que le principe d'indpendance des instances pna
les et disciplinaires a retrouv toute sa force .
. l
D'autre part, un jugement de relaxe au pnal est sans influence sur le plan disci
plinaire, ds lors que le juge rpressif n'a pas constat l'inexistence des faits - C.A.
15 fvrier 1969, Rabeharisoa.
En ce qui concerne les droits de la dfense dans la fonction publique, il convient
de se rapporter la rubrique: Droits de la dfense,..
5 - Les droits des fonction1UJires. Un certain nombre de dcisions ont t
par ailleurs, rendues, portant sur les droits des fonctionnaires.
Il a ainsi t jug: qu'en matire de traitement et indemnit, il n'y a pas de droit
acquis. L'Administration peut demander tout moment le reversement de sommes
indment payes - C.A. 18 avril 1970, Razanajao.
- qu'un agent a droit au remboursement des frais de dplacement expols pour
se rendre une convocation du Conseil de Discipline - C.A. 17 fvrier 1968, Rako
tobemahefa.
- qu'un fonctionnaire accident en service a droit la rparation, la charge
de l'Etat des dommages corporels qu'il a subis, mais dans les limites prvues par le
statut de l'agent. Il n'a pas droit, par exemple, une indemnisation de l'Adminis
tration pour incapacit permanente partielle qui n'empche pas l'exercice des fonc
tions - C.A. 3 mai 1969, Dara Michel.
- qu'il en est de mme pour les militaires ; qu'en particulier la veuve d'un ser
gent de l'arme de l'air, dcd en service command ne peut prtendre rpara
tion que dans la limite du forfait de la pension de rversion, mme s'agissant d'un
accident non imputable une faute de la victime - C.A. 30 dcembre 1971, Dame
Vve Ramarokoto.
- que l'attribution d'un indice fonctionnel un administrateur civil est lie la
138
A. ROUSSEAU
qualit de Directeur de Ministre, dont la notion est elle-mme lie celle de service
au sein de J'Administration Centrale - C.A. 15 fvrier 1969, Rajaonarivony.
- qu'un fonctionnaire qui n'tait pas en position de dtachement mais avait
chang de corps au cours de carrire, avait droit la retraite au titre de l'emploi
permanent dans lequel il avait t nomm et qu'il avait occup jusqu' la limite d'ge
- C.A. 18 mars 1967, Ranaivo.
*
* *
6 - Contentieux. Enfin, en contentieux, la Chambre Administrative a dga
g, par trois dcisions, la notion d'intrt agir pour un fonctionnaire. Un candidat
un concours interne a intrt contester l'inscription sur la liste d'admission
concourir, des candidats concurrents - C.A_ 6 janvier 1968, Raharinesy.
De mme, est recevable le recours d'un fonctionnaire contre une nomination
faite dans le cadre auquel if. appartient et de nature lui donner dans l'avenir un
concurrent pour l'avancement - C.A. 5 juillet 1968, Raveloarison.
Un fonctionnaire a galement intrt attaquer un dcret qui, accordant des
bonifications aux fonctionnaires des cabinets ministriels, droge aux rgles du sta
tut gnral de la fonction publique et des statuts particuliers, C.A. 19 dcembre
1970, Rarivoson.
En outre, un Syndicat de fonctionnaires a intrt agir, ds lors, qu'est en cause
l'intrt collectif de ses membres ou d'une partie de ceux-ci. Ainsi, un Syndicat du
personnel de la Justice a intrt faire respecter les rgles d'avancement concernant
les secrtairesrdacteurs ayant vocation directe aux fonctions de greffier en chef
C.A. 24 fvrier 1970, Syndicat personnel justice de Madagascar. De faon implicite,
la Cour par deux arrts du 21 dcembre 1963, Groupements syndicaux de fonction
naires et agents malgaches, avait d'ailleurs dj admis la recevabilit de recours syn
dicaux relatifs l'indemnit de rsidence des fonctionnaires et la rglementation
de l'horaire. de travail dans les services publics.
Mais un Syndicat ou une fdration de syndicats ne peut dfendre que l'intrt
de ceux qu'ils reprsentent - C.A. 17 mars 1962, Fdration Nationale de la fonc
tion publique et Fdration Gnrale des syndicats chrtiens de la fonction publi
que. Ces fdrations ne groupant pas parmi leurs membres les magistrats de l'ordre
judiciaire, ne pouvaient critiquer la lgalit d'un dcret concernant ces derniers.
*
* *
139 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
INTERVENTIONNISME ECONOMIQUE
Dans un pays en voie de dveloppement, l'intervention des collectivits pUbli
ques et principalement de l'Etat dans le domalne conomique est indispensable.
La Cour n'a gure eU connatre pour sa part que des problmes poss par la
vanille et le tabac.
La commercialisation de la vanille a ncessit la creation d'une Caisse de stabili
sation des prix de la vanille - habDite en particulier, tCevoit les recettes prove
nant des interventions que cette Caisse est autotlse pratiquer sur le march du
produit. A t, ce sujet, juge lgale, l'augmentation des droits de sortie sur la va
nille, ainsi que la cration d'une taxe unique sur la vailille exporte - C.A. 21 juil
let 1962, Socit Albuchet et Cie.
D'autre part une ordonnance du 20 Septembre 1962 a pos le piinclpe que
l'achat et la vente de tabacs fabriqus Madagascar ou l1&Xlrts sut ce tertltoite
relvent de l'Etat. Le texte a toutefois prvu des dtogatibJs ci!
monopole dans les centrS o la Rgie n'aurait pas de reptsentllht et prci.!Mf que deI;
grossistes pourraient tre provisoirement agrs par le Mitilstte des Finances.
C'est l'occasion du retrait de certaines de ces autorisations de vente que la
Chambre administrative a t saisie., Elle a rappel qUe le f4!oouts U secteUr priv
pour l'approvisionnemel1t des dtalilants de tabacs n'aurait lieu que dahs l mllure
o la Rgie ne pourrait elle-mrne faire face cette mlsSiii, dos ertiHtis Seteuts
gographiques. En consquence, les grossistes, auxqis
j
t1 a ! proviilOifemelit
recouru, se trouvent ncessairement dans utie situation pr@cltlte et Ile sont pas
se plaindre des retraits d'agrment; l'Administrlttion tttt iOMiqement aj)Jjl, en
vertu du monopole, se passer d'intermdiaire, ds qUe ls llcdti9ttlcesle permet
tront - C.A. 19 dcembre 1964, Socit Ny Arnbllhiiltttlffl, mit ayant permis de
constater que les retraits effectus l'avaient t dans l du ptincipe d'gillt
entre commerants.
La Cour a, par ailleurs, juge lgale la concession du dt(jit de pche tllS un lac
une commune, concession devant permettre celle-cI de pratiquer la pche SUr
une chelle assez importante et de vendre du poisson la population, assure ainsi
d'un approvisionnement rgulier. Bel d'intenentidtitiisme 'lUnicipal- C,A.
18 mai 1968, Razamanisavoko. ' '....
,.; 1.,)
LIBERTES PtrBQUES
L'ordre he vaut rien StJhS ln libert disait Alain. C'est pourquoi dans un Etat
dmocratique, l'ordre doit tre cOhcili avec le respect des liberts.
140
A. ROUSSEAU
Le juge administratif malgache eut connatre des atteintes portes la libert
individuelle, la libert de runion, la libert de la presse, la libert du culte,
la libert du commerce et mme la libert syndicale.
La libert individuelle, c'est avant tout la libert physique d'aller et venir: le
gouvernement de la Rpublique est garant de cette libert inscrite dans le prambule
de la Constitution. Mais il est au premier chef garant de la sret intrieure et ext
rieure de l'Etat. Un dcret du 26 mai 1961 a, cet effet, prvu que le titulaire d'un
passeport doit, avant de se rendre l'tranger, obtenir un visa de sortie du Ministre
de l'Intrieur. Ainsi, ce dernier estil fond n'accorder un visa de sortie du terri
toire qu' ceux de ses ressortissants qui ne constituent pas un danger pour l'Etat
C.A. 30 dcembre 1970, Raparison Olivier (le requrant avait t antrieurement
impljqu dans un procs o avait t mis en cause la politique du Gouvernement et
les autorits publiques).
L'ordonnance n: 60-003 du 22 juiUet 1960 a d'autre part, prvu que les person
nes convaincues d'actions subversives pouvant mettre en danger l'ordre public, pour
ront faire l'objet d'une assignation rsidence fixe. C'est l une atteinte caractrise
la libert individuelle. Ainsi, une personne qui avait prconis la dsobissance
aux lois et rglements, incit le peuple la haine des institutions de la Rpublique
et provoqu par de fausses nouvelles, le mcontentement de la population, fut recon
nu comme assign, bon droit, rsidence fixe - C.A. 6 mars 1965, Osman Djama.
Une autre ordonnance du 14 juiIlet 1962 a prescrit l'assignation rsidence ou
l'internement administratif de personnes, considres par la clameur publique com
me des voleurs de bufs. Cette lgislation draconienne destine lutter contre le
flau que reprsente Madagascar les vols de bufs, permet de priver de leur libert
des individus que l'unanimit du Conseil de la commune rurale dsigne comme vo
leurs de bufs - C.A. 14 fvrier 1970, Rangamana et Raody - C.A. 30 dcembre
1970, Rekitro et consorts.
Dans ces diffrents cas d'atteintE: la libert individuelle et qui sont motivs par
la sret intrieure ou extrieure de l'Etat, le contrle du juge varie en fonction des
pouvoirs reconnus l'autorit administrative.
Le contrle juridictionnel se borne essentiellement la matrialit des faits et
au dtournement de pouvoir, quand l'Administration dispose d'un pouvoir discr
tionnaire ; c'est le contrle dit minimum: cas de l'arrt Raparison.
Mais quand la dcision est subordonne l'existence de conditions fixes par le
lgislateur, le juge administratif exerce alors un contrle plus rigoureux, en vrifiant
si les faits invoqus rentrent bien dans le champ d'application de la loi: cas de l'arrt
Osman Djama.
- S'agissant des assignations pour vol de bufs, les conditions poses par la loi
sont telles que le Juge ne peut mme pas vrifier la matrialit des faits. Il doit se
contenter de constater que l'autorit de police a agi, sous la pression de la clameur
publique.
141 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
. Dans les espces rapportes ci-dessus : le contrle consistit rechercher si le
Conseil rural airait biep dnonc l'unanimit les intresss comme voleurs de
bufs. L'm.t Rangamana et Raody fut cet effet prcd d'une mesure d'enqute
sur place, pour effectuer cette vrification.
La Cour a mme admis que les circonstances exceptionnelles (troubles graves
craindre au lendemain de l'Indpendance) pouvaient justifier un internement admi
nistratif sns titre rgulier; qu'il n'y avait, en l'espce, ni voie de fait ni faute lourde
de nature entrainer la responsabilit de la puissance publique - C.A. 29 juin 1963,
Ren Rajaona. C'est dire le pouvoir considrable de l'Administration quand il s'agit
de haute police. .
*
* *
Mais il est des liberts o le contrle du juge est nettement plus pouss.
Il en est notamment ainsi pour les liberts de presse, du culte, de runiQn, du
commerce et la libert syndicale. La libert, dans ces matires, ne peut tre restrein
te que dans la mesure o un texte le prvoit et dans les limites prvues par ce texte.
L'administration ne dispose plus que d'un pouvoir discrtionnaire restreint.
En ce qui concerne la presse, un arrt du 18 avril 1964, Ramananjato, tout en
rappelant que la Constitution garantit la libert d'expression, reconnit au lgisla
teur le pouvoir de rglementer cette libert. C'est ainsi que l'art. 26 modifi de la
loi n: 59-29 du 27 fvrier 1959 a prvu une peine de suspension de publication pou
vant aller jusqu' 15 jours pour un journal ayant publi des nouvelles sciemment
fausses, de nature troubler la paix publique.
La juridiction administrative a connu de plusieurs arrts de suspension de jour
nal : chaque fois, elle a vrifi si les conditions poses par la loi taient bien rem
plies. Elle a apprci en particulier si les nouvelles taient de nature troubler
l'ordre public. Dans un cas, elle a estim que les nouvelles - contraires la vrit
des faits - avaient pour but d'mouvoir et d'alarmer la population - C.A. 15 mai
1965, Rakotoarimah. Dans une autre espce, elle a dclar que des publications
portant atteinte l'honneur et la dignit des membres du Gouvernement et du
Parlement constituaient des nouvelles fausses et alarmistes justifiant la suspension du
journal - C.A. 8 novembre 1969, Ralaiarijaona. L'arrt Ramananjato prcit allait
d'ailleurs dans le mme sens.
Un quatrime recours lui a permis d'affirmer que le journal par la gnralisation
qu'il faisait partir de certains faits, d'ailleurs non prciss, avait prsent des nouvel
les globalement fausses et alarmistes ayant pu motiver une suspension - C.A. 5 juin
1971, Ralaiarijaona.
142 A. ROUSSEAU
Mais lorsque les faits rapports par le journal sont "exacts, de mme lorsque Sont
exprimes de simples opinions, l'article rie rent.-e pas dans le champ d'application de
la loi, et l'arrt de suspension ne peut alors qu'tre annul .,..... C.A. Qjuin 1971,
Ralaiarijaona.
En matire religkuse, il appartient l'Etat d'assurer la lit)f:'!rt du et de fa
ciliter, par suite, les runions .cultuelles. La Constitution et la loi - l'ordQpnance
n: 62117 du 1er octobre 1962 - garantissent le libntexerc,ICedu culte. Mals,si ce
dernier est l'occasion de troubles permanents mttant en, danger l'ordre. dans la rue,
l'autorit de police, doit intervenir et peut fermer un difice cultuel, si tdle ne peut
assurer l'ordre d'une autre manire. Il va de soi en tout tat de cause que la ferme
ture ne peut qu'tre temporaire, et doit prendre fin quand la menace de troubles
aura disparu - en ce sens C.A. 6 avril 1968, Rasendrahasina, concernant un temple
de Manjakandriana o de graves incidents s'taient produits et avaient finalement
ncessit l'intervention de la police, puis la fermeture temporaire de l'immeuble
cultuel.
La libert de runion est galement une des liberts fondamentales, dont le juge
administratif vrifie scrupuleusement si elle est respecte. A Madagascar, les ru
nions doivent tre autorises. Mais l'autorisation ne saurait tre refuse que pour des
motifs d'ordre public dment justifis; la libert de se runir promise par la Consti
tution, ne saurait tre restreinte, qu'au cas seulement o .elle serait de nature
menacer l'ordre public et dans des conditions telles qu'il ne pt tre par au danger
par des mesures de police appropries. Ainsi en a-t-il t jug par l'arrt 6 fvrier
1965, Ralamboarison, qui a annul une dcision d'interdiction prise par le S{Prfet.
Un arrt du 16 fvrier 1963, Richard Andriamanjato .a+JlU contraire, confirm
l'arrt d'interdiction aprs avoir constat que des incidents s'taient produits avant
mme la runion prvue et que l'existence de forces de police symboliques n'aurait
pas permis de faire face des manifestations violentes.
La libert du commerce est galement assure en Rpublique Malgache. Il ne
saurait y tre port atteinte sans texte. Ainsi a t illgale la fermeture d'un
tablissement commercial par l'Administration sous le prtexte que le propritaire
de l'tablissement ne s'tait pas acquitt de ses impts sur le revenu - C.A. 3 mai
1967, Rakotomahefa. Seul, le non paiement de la patente .aurait pu permettre cette
fermeture en vertu de l'art. 11 de l'ordonnance 62-065 du 27 septembre 1962.
Le retrait d'une licence de dbit de boisson, d'autre part peut, aux termes de
l'art. 189 du dcret du 5 aot 1961, tre effectu pour motif public. Il
aboutit en fait une fermeture dfinitive du dbit, et constitue de ce fait, une attein
te la libert du commerce - C.A. 6 mars 1965, Dame Raharivololona (nos conclu
sions sur cette affaire faisaient ressortir qu'en vrit, le retrait en J'espce s'analysait
non en une mesure de police, mais en une sanction qui aurait d tre assortie des
garanties de la procdure contradictoire).
143 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Enfin, lo: libert syndicale dans la fonction publique, est une des proccupations
de la juridiction administrative. Sous le couvert d'une mutation dans l'intrt du
service, qui ressemblait fort une sanction, un membre de l'Enseignement, Secr
taire National du Syndicat des Instituteul'!i publics, avait t nomm de Tananarive
Majunga. La Chambre a estim que cette mutation dans un poste
loign de la capitale, rendait pratiquement impossible l'exercice par l'intress de
son mandat. de Secrtaire National, qu'elle constituait une atteinte la libre activit
du Elle a en consquence annul la dcision attaque, pour violation de la
Convention Internationale de San Francisco relative la libert syndicale et la
protection du droit syndical, convention laquelle a adhr Madagascar - C.A. 19
. avril 1969, Sieur Ratsimba.
* *
ORDRES PROFESSIONNELS
La Chambre administrative de la Cour suprme, en matire d'ordre professionnel
n'a connu en dix ans que d'une dcision manant du Conseil de l'ordre des experts
comptables - C.A. 17 fvrier 1968, Rondeau.
Aux termes de l'ordonnance 62-104 du 1er octobre 1962 relative l'organisa
tion de la profession d'expert-i:Omptable et comptable agr, les recours contre les
dcisions du Conseil de l'ordre des experts comptables sont soumis un dlai spcial
d'un mois.
La Cour a dcid que ce dlai ne porte pas atteinte la rgle gnrale de la dci
sion implicite acquise l'expiration d'un dlai de 4 mois pendant lequel le Conseil
a gard le silence.
Le requrant, aprs s'tre vu refuser l'inscription au tableau de l'ordre avait
finalement t inscrit comme comptable agr. Il attaquait cette dcision en tant
qu'elle lui refusait la qualit d'expert-i:OmptabJe.
Il a t jug qu'en matire d'inscription au tableau, le Conseil de J'Ordre
dispose d'un large pouvoir discrtionnaire, qu'il lui appartient d'apprcier dans
chaque cas, si l'inscription .doit tre ou non prononce. Le juge de l'excs de
pouvoir n'exerce, ce sujet que le contrle dit minimum, portant notamment
sur J'erreur matrielle, l'erreur manifeste d'apprciation et le dtournement de
pouvoir.
*
* *
144 A. ROUSSEAU
PENSIONS
La Chambre administrative a ratrJrm une jurisprudence traditionnelle, selon
laquelle les droits penllon d'un fonctionnaire rsultent de lalgislaon en vigueur
au moment de la mise la ... tralte - C.A. 30 juin 1965, Randriampita.
Aucune pension ne peut tre concde si le versement de retenues sur le traite
ment d'activit n'a pu t effectu - cf. nos onclusions sur C:A. 31 janvier 1970,
Razafindrazaka.
S'il ne peut obtenir une pen.sioa.eJL.quittant son servic, soit parce qu'Une
rempllt pas la condition d'ge, soit parce qu'il n'a pas le nombre d'annes de service
requis, il a droit au remboursement des retenues qui ont t opres sur son traite
ment, et ce conformment l'art. 46 du dcret du 21 mars 1962 relatif la Caisse
de retraitea civiles et mUltaires - C.A. 21 novembre 1964, Tofotra. Les droits du
demandeur IOnt apprcis en fonction de la lgislation qui tait en vigueur lors de la
cessation de service - C.A. 3 fvrier 1968, Radoridina, arrt faisant suite un arrt
du Tribunal des confiits du 19 avril 1967, Radoridina.
Mais le fonctionnaire dcd en cours de service, alors qu'il avait acquis des
droita pension, ne se trouve pas lors de son dcs dans la situation prvue l'art. 46
prcit.
U ne peut transmettre, par suite, ses hritiers, un droit au remboursement de
retenues, et le Rglement de Retraites n'a pas d'autre part, accord ces derniers un
droit propre ce remboursement - C.A. 21 novembre 1964, Tofotra .
. Le fonctionnaire ayant la chance de jouir de sa pension doit tre mis la retraite
au titre de l'emploi permanent dans lequel il avait t nomm et qu'il a occup jus
qu' sa limite d'ge et bnficier par suite des droits pension correspondant cet
emploi - C.A. 18 mars 1967, Ranaivo.
Pour un agent ayant bnfici d'un indice fonctionnel, un administrateur civil
ayant occup durant quelque temps, les fonctions de Directeur l'Administration
centrale, la question reste pose de savoir si Madagascar, eu gard la rglementa
tion en vigueur, fort souple, un fonctionnaire ne peut pas prtendre une pension
sur la base de l'indice fonctionnel - ce que refuse le Ministre des Finances - cf. nos
conclusions sur arrt du 31 janvier 1970, Razafindrazaka.
La question n'a pu cUre tranche, car sile retrait avait introduit une demande en
rvision de pension, ainsi qu'il en avait parfaitement le droit, en vertu de l'art. 45 du
dcret de 1962 susvis permettant la rvision tOut rnomnt en cas d'erreur ou
d'omission, (principe de rvision permanente) il contestait en vrit, par l-mme
l'arrt qui l'avait admis la retraite, dcision qui tait devenue dfinitive, faute'
d'avoir t attaque dans le dlai de trois mois et le recours a t dclar irrecevable;
au demeurant, le requrant n'avait, en tout tat de cause, pas effectu de versement
sur la base de l'indice fonctionnel et ne pouvait prtendre la pension correspon
dante.
145
DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Lorsque la liquidation de pension a t effectue, avec jouissance diffre jus
qu' l'ge de 60 ans, l'chance arrive, il y a droits acquis au paiement de la pension.
Ainsi, propos d'une rente viagre d'un agent communal liquide sous la priode
oloniale ; le refus de paiement par l'Administration municipale tait illgal C.A.
1er avril 1967, Gazet Duchatellier.
Mais un fonctionnaire peut tre dchu de ses droits pension, pour faits de d
tournement, malversation ou corruption. Cette dchance peut intervenir soit lors de
la rvocation, soit postrieurement la mise la retraite, si la dcouverte des faits
reprochs n'a eu lieu qu'aprs la cessation de service - C.A. 18 mai 1968, Rabary.
A Madagascar, la dchance peut tre ordonne sans observation de la procdure
disciplinaire. C'est en effet une sanction spciale, destine tant rprimer l'abus de
l'exercice de la fonction publique qu' sauvegarder les intrts pcuniaires du Trsor
- C.A. 18 mai 1968, Rabary.
*
* *
PROCEDURE
La Chambre administrative de la Cour suprme, appliquant l'ordonnance du
22 juin 1960 sur la procdure devant la juridiction administrative, a prcis ou rap
pel un certain nombre de rgles relatives ('existence d'un recours pour e x c ~ s de
pouvoir, mme sans texte, la dcision pralable, au dlai, au recours administratif.
1 - EUe a reconnu l'existence d'un recours pour excs de pou voir contre
tout. acte administratif comme un principe gnral du droit, l'occasion de l'appli
cation d'une lgislation spciale d'expropriation, permettant le transfert l'Etat par
dcret des proprits non exploites.
La Cour a admis le recours en annulation dirig contre le dcret de transfert,
bien que la procdure pralable soit judiciaire et qu'aucun recours ne "SOit prvu con
tre l'acte de transfert de proprit - C.A. 18 janvier 1969, Andavakoera.
En vrit, elle avait dj admis ce principe lors du refus des Maires d'enregistrer
la dclaration de candidature aux lections municipales - C.A. 16 avril 1965, Rato
vohery.
Un tel recours n'est toutefois possible que si l'acte fait grief. Un simple vu
d'une commission municipale des marchs ne fait pas grief. Le recours est dans ce
cas, irrecevable - C.A. 19 janvier 1963, poux Ratodivelona.
2 - Elle a aff'il1Il la rgle essentielle en contentieux administratif de la dci
sion pralable - C.A. 16 janvier 1965, Dame Vve Fahri, emportant ncessit d'un
recours administratif pralable en plein contentieux - C.A. 6 janvier 1968, Raoelina.
146
A. ROUSSEAU
Quiu s'agisse du recours pour excs de pouvoir ou d'un recours de plein con
tentieux, une dcision implicite de rejet est acquise l'expiration d'un dlai de qua
tre mois pendant lequel l'Administration a gard le silence - dcision faisant courir
le dlai de recours de trois mois - C.A. 1er avrU 1967, Dame Vve Fahri.
L'existence d'un dlai spcial d'un mois pour se pourvoir contre une dcision
du Conseil de l'Ordl"! des experts-comptables ne porte pas atteinte cette rgle - C.
A. 17 fvrier 1968, Rondeau.
Cependant, dfaut de dcision pr/ilable, le est considr com
me li lorsque dans son mmoire en dfense, l'Administration sans soulever l'irrce
vabUit du recours, conteste la prtention mise par le requrant - C.A. 19 janvier
1963, sieur Toto Jean - C.A. 24 mai 1963, sieur Rasoamanana.
3 - Seule la publication, s'il s'agit d'un acte rglementaire (et l'gard des
tiers, d'un acte individuel), ou la notification. l'intress d'un acte le concernant
nommment marque le point de dpart du dlai de recours. Une dcision qui n'est
ni publie ni notifie ne fait courir les dlais l'gard de quiconque - C.A. 9 juiIIet
1966, Mission Evanglique de Tananarive.
A ce sujet, la Cour a rejet la thorie de la connaissance acquise, propos
d'un arrt qui n'tit connu de l'intress - incompltement d'ailleurs - que par le
truchement d'un jugement - C.A. 16 janvier 1965, Dame Vve Fahri.
Le dlai de 3 mois se calcule de quantime quantime, quel que soit le
nombre de jours composant les mois compris dans le dlai.
Le dies a quo et le dies ad quem ne comptent pas.
Il est tenu compte pour ce dernier de la date de dpt de la requte la poste
- C.A. 20 fvrier 1965, Rasamoelina : o la dcision a t notiNe le 13 mai et la
requte dpose le 14 aotH. Compte tenu des dlais normaux de dlivrance des
lettres recomlnandes, elle ne pouvait parvenir au greffe avant le 16 aot au plus
tt, alors que le dlai de recours expirait le 14 aot au plus tard.
Toutes dcisions expresses ou implicites, font courir les dlais - que ce soit
dans le recours pour excs de pouvoir ou dans le recours de plein contentieux
C.A. 1er avril 1967, Dame Vve Fahrl o il s'agissait d'une dcision implicite acquise
la suite d'une demande d'indemnit, la diffrence du droit franais o les dci
sions implicites en matire de plein contentieux ne font pas courir le dlai.
Quant aux dcisions expresses, simplement confirmatives d'une dcision im
plicite de rejet, il a t jug diverses reprises qu'elles ne rouvrent pas les dlais du
recours contentieux en matire de recours pour excs de pouvoir - C.A. 7 mai 1966,
Rasoarahona - C.A. 6 janvier 1968, Andriantsalama - C.A. 17 fvrier 1968, Rako
tobemahefa - C.A. 4 mars 1967, Rakotomalala.
DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE 147
Dans le recours de plein contentieux, il en va dfremment ; une dcision
expresse rouvre les dlais condition, bien entendu, qu'aucun jugement ne soit in
tervenu entre temps (art. 4 de l'ordonnance du 22 juin 1960).
Il Y a des cas o la dcision rpute confirmative par l'Administration n'est
pas en ralit confo:mative : elle fait alors courir le dlai - C.A. 17 fvrier 1968,
Rakotobemahefa, o l'Administration avait fait connaitre l'intress qu'il avait
droit un remboursement de frais, puis par une dcision ultrieure qu'il n'avait droit
rien. Il y avait bien dcision diffrente.pouvant faire l'objet d'un recours.
Les dlais de distance prvus par le C o d ~ de Procdure Civile pour les per
sonnes habitant l'extrieur de Madagascar et qui sont de deux mois pour les rsi
dents - en France notamment - n'existent pas pour les recours devant la Chambre
administrative. La loi du 19 juillet 1961 sur la Cour suprme n'ayant rendu applica
ble lesdits dlais qu'en matire de cassation C.A. 18 juin 1966, Ranaivo Jonah. Il
y a l une anomalie que la Cour a soulign et qui devrait tre rpare par le lgisla
teur.
4 - Mais le 'dlai contentieux peut tre prorog grce au recours administra
tif, permettan"t de s'adresser avant toute action contentieuse l'auteur de la dcision
qui est conteste (c'est le recours gracieux) ou son suprieur hirarchique (c'est le
recours hirarchique).
Ce recours administratif doit Umdre l'annulation ou la rformation de
l'acte qui fait grief - C.A. 17 fvrier 1968, Andrianasolonomenjanahary. Une simple
lettre ne formulant aucune conclusion prcise tendant faire rapporter la dcision
ne constitue pas un recours administrat pralable ayant conserv les dlais - C.A.
6 fvrier 1965, St Cooprative d'Antalaha.
Un recours administratif ne peut conserver les dlais de recours contentieux
qu'autant qu'il est adress l'autorit qualifie pour y donner suite. Mais dans le
cadre d'une mme administration, l'autorit subordonne non comptente doit n
cessairement transmettre l'autorit qualifie.
C'est ainsi qu'un recours adress au Directeur Gnral des Finances non qua
lifI, doit tre regard comme ayant t form auprs du Ministre des Finances, auto
rit comptente - C.A. 17 mai 1969, Dagnaud Jean.
S'agissant d'une dcision communale, le mmoire pralable au Ministre de
l'Intrieur, prvu par l'art. 121 de l'ordonnance du 24 aot 1960, n'est pas ncessai
re devant le juge administratif. Toutefois; lorsqu'il est form, il est regard comme
un recours gracieux adress l'autorit communale - C.A. 1er avril 1967 Gazet
Duchatellier - C.A. 18 mai 1968, Rasoarinindrina.
Un recours gracieu,x qui est fait hors dlai ne conserve pas le dlai du recours
contentieux - C.A. 7 mai 1966, Randriamora, mme quand l'Administration a r
pondu ce recours - C.A. 21 dcembre 1968, Ranaivoson Andriananja.
148 A.ROUSSEAU
A f o r t i o r ~ une deuxime demande gracieuse aprs l'expiration des dlais de
recours ne rouvre pas les dlais - C.A. 20 janvier 1968, Rakoto Jean Baptiste.
Au demeurant, un recours gracieux, ne peut tre suivi que d'un recours con
tentieux et non d'un second re:cours gracieux - C.A. 5 mars 1966, Ratoveloson,
C.A. 17 mai 1969, Dagnaud.
*
* *
5 - Les requtes introductives d'instance sont en principe individuelles.
Une requte unique comportant des conclusions visant des actes administra
tifs n'ayant pas de lien de connexit entre eux, n'est recevable qu'en ce qui concerne
l'acte vis en premier lieu - C.A. 17 mars 1962, Fdration de la fonction publique.
Mais il existe des requtes dites collectives dont la juridiction admet la rece
vabilit. Elles sont de deux types :
. il s'agit soit de plusieurs dcisions attaques par un mme pourvoi - C.A. 21
janvier 1967, Lavigne (les dcisions concernaient le mme requrant et avaient entre
elles un lien troit de connexit: recours recevable), soit de plusieurs personnes
attaquant par une mme requte une mme dcision ou des dcisions semblables
C.A. 19 juillet 1969, Cadoux Charles et autres (toutes ces dcisions prises en vertu
d'un mme texte, avaient toutes mme objet: la requte collective tait recevable).
6 - La requte doit tre accompagne de la dcision attaque. Sinon le re
cours est irrecevable, aux termes mmes de l'art. 2 de l'ordonnance du 22 juin 1960
C.A. 18 juiUet 1970, Rajaobelina.
7 - Les requtes ne peuvent maner que de plaideurs ayant capacit et
qualit pour ester en justice. n appartient aux rqurants d'apporter toutes preuves
ce sujet, c'est ainsi qu'une personne plaidant au nom d'une Socit anonyme doit
prciser ses noms et qualit et justifier d'un mandat de l'organe dlibrant de la
Socit - C.A. 18 janvier 1969, S.A. Andavakoera.
S'agissant d'une association qui avait obtenu une autorisation lui confrant
la personnalit juridique en vertu d'une lgislation abroge, il a t jug que cette
circonstance n'impliquait pas que l'autorisation accorde en vertu de ce texte tait
galement abroge - C.A. 18 juin 1966, O.S.T.I.E .. La personnalit juridique de
l'association tait maintenue, et avec elle la capacit d'agir.
Le Secrtaire gnral d'un Syndicat de fonctionnaires dment mandat par
le Bureau du Syndicat, conformment l'art. 7 du Statut Gnral des Fonctionnai
res, a capacit d'agir en justice pour la dfense des intrts professionnels - ,C.A.
14 fvrier 1970, Syndicat Personnel Justice.
149 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
8 - Une requte peut comporter des moyens de cause juridique diffrente
(lgalit interne et lgalit externe), mais les moyens dvelopps hors du dlai de
recours sont irrecevables, s'ils ont une cause juridique diffrente de ceux dvelopps
dans les dlais - C.A. 17 fvrier 1968, Rajaonarivelo - C.A. 16 mars 1968, Compa
gnie B ... - C.A. 30 dcembre 1970, Refetsy.
9 - La rsistance des parties ne peut empcher le droulement de l'instance
et son jugement. C'est pourquoi, le juge administratif a le pouvoir, la diligence du
greffier, d'adresser des mises en demeure aux parties dfaillantes.
Dans le cas d'une mise en demeure au dfendeur, laisse sans rponse, ce
dernier est rput acquies aux faits exposs par le demandeur. De cet acquiesce
ment, le juge tire toutes les consquences juridiques - C.A. 7 dcembre 1968, Rabe
malanto (ce dernier ayant allgu que l'excution de travaux de voirie avaient pour
effet de provoquer des inondations permanentes dans sa maison, et l'Administration
n'ayant pas rpondu, ni au recours ni la mise en demeure - les faits allgus ont
t regards comme exacts, et la collectivit publique a t condamne rparer les
dommages soit 5 millions).
Cependant, d'aussi rigoureuses consquences ne sont possibles qu'autant que
l'acquiescement tacite est corrobor par les pices du dossier - C.A. 8 novembre
1969, Rabearison, o les allgations du demandeur non dmenties par le dfendeur,
ont t dtruites par les pices du dossier.
S'agissant de la mise en demeure au demandeur, qui, par exemple, nglige de
rgulariser sa requte, et ne rpond pas la sommation de la Cour, il est cens s'tre
dsist de son recours - C.A. 5 juillet 1969, Fanera Marijaona.
10 - La partie demanderesse peut toujours en effet. abandonner ses prten
tions en cours d'instance et se dsister. A ce sujet, doit tre regard comme un dsis
tement, une demande de nonlieu, lorsqu'il n'est pas tabli que l'intress ait obtenu
complte satisfaction, ou que l'Administration ait retir l'acte attaqu - C.A. 20
janvier 1968, Raharimiandra.
11 - Toute instance peut donner lieu intervention de la part d tiers, tant
auprs du requrant que du dfendeur. En matire de recours pour excs de pouvoir,
il suffit que l'intervenant justifie d'un intrt - C.A. 19 juillet 1969, Charles Cadoux;
en plein contentieux, l'Intervenant doit se prvaloir d'un droit ls ou susceptible de
l'tre - C.A. 28 fvrier 1970, Robson et consorts.
12 - Dans le contentieux de l'indemnit, le dfendeur peut lui-mme devenir
demandeur, en faisant une demande reconventionnelle - C.A. 18 novembre 1967,
Ralainarivo ( propos d'un rglement de march de travaux publics).
13 - La Chambre administrative a plusieurs fois affirm le principe du respect
de l'autorit de la chose juge - C.A. 16 janvier 1965, Dame Vve Fahri - C.A. 15
mai 1965, Razafimaharavo - C.A. 7 dcembre 1968, Raharinesy - C.A. 6 janvier
1968, Raoelina.
150 A. ROUSSEAU
Mais un acte annt,ll pour vice de forme par le juge administratif et reproduit
correctement par l'Administration ne viole pas la chose juge - C.A. 19 fvier 1966,
Rasolonjatovo.
SI d'autre part les constatations de fait opres par le juge pnal s'imposent
l'Administration et au juge administratif -, ceux-ci ne sont pas lis par un juge
ment pnal laissant subsister un doute sur la ralit des faits - C.A. 5 mars 1966,
Tony Veston.
La Cour enfin a rgl un cas de conflit entre le principe de l'autorit de la
chose juge et celui de la sparation des pouvoirs en faveur du second. n s'agissait
d'une astreinte ordonne par l'ex-Tribunal Administratif de Madagascar et qui ne pou
vait recevoir excution - C.A. 3 fvrier 1968, Razanamiadana. L'arrt a constat
qu'un motif d'ordre public s'opposait ce que le jugement ordonnant l'astreinte
reoive excution.
. 14 - Les jugements rendus en premier et dernier r e ~ r t par la juridiction
administrative malgache peuvent cependant, dans certains cas, tre remis en cause
par les parties. Ils sont susceptibles en particulier d'un pourvoi en rvision. Mais un
tel recours n'est recevable que si le jugement dont la rvision est demande,
a t rendu sur pices fausses. Un document contenant tout au p l ~ s une inexactitude
n'est pas une picefasse - C.A. 9 dcembre 1969, Ratefiarison.
*
* *
Les pouvoirs du juge administratif.
La jurisprudence de la Chambre administrative a permis de dfinir les pouvoir
du juge en diffrentes matires :
1 - d'une manire gnrale, dans le contentieux de l'excs de pouvoir, il con
trle l'exactitude matrielle des faits invoqus par l'Administration ainsi que leur
qualification jridique. C'est le contrle dit normal - C.A. 21 dcembre 1963,
Rakoto Jean Baptiste. Et dans l'exercice de son contrle, ....; quel qu'en soit le degr
il a un pouvoir d'instruction gnrale qui lui permet d'exiger de l'Administration
la communication des motifs des dcisions attaques - C.A. 5 dcembre 1964,
Lacheteau.
2 - en matire de sursis excution des dcisions administratives prvues
par l'ordonnance du 22 juin 1960. Cette prrogative ne doit s'exercer que dans des
cas exceptionnels. Aussi a-t il t admis d'une part que les moyens de la requte au
principal devaient tre srieux et d'autre part que le prjudice devait tre irrpara
ble. Ce faisant, le juge malgache, sur ce dernier point, est plus restrictif que le juge
franais qui admet qu'il suffit que le prjudice soit de nature justifier une dcision
de sursis. A ce propos, il a t jug que n'tait pas irrparable un prjudice qui pou
vait tre rpar par l'allocation d'une indemnit - C.A. 6 fvrier 1965, Razafima
haravo.
151 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
3 - au cas de mise en demeure adresse d'une part au dfendeur laisse sans
rponse - C.A. 7 dcembre 1968, Rabemalanto, o sont admises toutes les cons
quences de l'acquiescement tacite du dfendeur - C.A. 8 novembre 1969, Rabeari
son, o l'acquiescement tacite reste sans effet, ce dernier n'tant pas corrobor par
les pices du dossier; d'autre part au demandeur - C.A. 5 juillet 1969, Fanera, qui
est regard comme s'tant dsist.
4 - en matire d'inscription au tableau d'un ordre professionnel o le juge
administratif s'est reconnu le droit d'exercer seulement un contrle minimum, c'est
dire celui portant sor la comptence de l'auteur de l'acte, la forme de celui-ci,
l'erreur matrielle, l'erreur manifeste d'apprciation et le dtournement de pouvoir
C.A. 17 fvrier 1968, Rondeau.
5 - en matire de police de scurit publique : refus de visa de sortie du ter
ritoire o le contrle est minimum - C.A. 30 dcembre 1970, Raparison Olivier; de
mme, pour les assignations rsidence o les pouvoirs du juge sont cependant plus
tendus - C.A. 6 mars 1965, Osman Djama.
Ce contrle est purement formel, en raison des conditions poses par la loi,
s'agissant d'assignation rsidence pour vol de bufs C.A. 30 dcembre 1970,
Rekitro.
6 - en matire d'autorisation de licenciement de dlgu du personnel des
entreprises o il a admis galement un contrle minimum - C.A. 19 avril 1969,
Poret - C.A. 19 avril 1969, Rabetokotany, o a t rejet le moyen tir d'un dtour
nement de pouvoir.
7 - en matire rlSCale o la Cour a estim qu'elle pouvait rlXer la valeur
vnale d'une proprit non btie, ds lors que les lments ragurent au dossier et ne
sont pas. contests par l'Administration - C.A. 2 mars 1968, Sieur E ...
8 - en matire d'arrt de dbet. Dans ce cas, les pouvoirs sont ceux du juge
de l'excs de pouvoir ou du plein contentieux selon les moyens soulevs. En tant
que juge de plein cbntentieux o il connait la fois des moyens de lgalit et de
fait, il peut, non seulement annuler, mais en outre rduire ventuellement le mon
tant du dbet - C.A. 4 janvier 1969, Ramarokoto.
9 - en matire cultuelle: o la Chambre administrative s'est reconnue com
ptente, en vertu de l'art. 41 de l'ordonnance du 1er octobre 1962 sur les cultes,
pour trancher avec tous les pouvoirs du juge de plein contentieux, les litiges relatifs
la jouissance des difices religieux, lesquels sont tous biens du domaine public, en
application de l'art. 24 de la mme ordonnance. Elle a ainsi ordonn l'expulsion d'un
difice religieux indment affect et la remise des cls l'Association cultuelle la
quelle revenait de droit l'affectation - C.A. 18 juin 1965, Mission Evanglique de
Tananarive. De mme C.A. 5 novembre 1966, FiangonanaFrenjy Malagasy, o a t
mis lin une prise de possession irrgulire.
152 A. ROUSSEAU
10 - en matire de rfrs: un arrt a dclar que l'intervention du juge
administratif ne peut tre que pralable au jugement de l'affaire au principal et non
point concerner l'excution d'un jugement rendu sur le fond - C.A. 3 fvrier 1968,
Razanamiadana.
11 - il a t d'autre part raffirm que le juge administratif n'avait pas le
pouvoir de donner des injonctions l'Administration - C.A. 15 juin 1968, Dame
Razafindrafara - C.A. 30 juin 1965, Guardia de Pont: qu'il n'avait pas en particu
lier le pouvoir d'ordonner le paiement du traitement d'un fonctionnaire - ni sa
rintgration - C.A. 15 novembre 1969, Ranaivoson.
12 - en revanche, il peut procder une substitution de base lgale qui
permet de donner une dcision son vritable fondement lgislatif ou rglemen
taire - C.A. 15 mai 1965, Stphan Rakotoarimah, o prcisment cette substitution
ne fut pas ncessaire.
Il a galement le pouvoir de substitution de motifs quL autorise l'arrt m,
placer un motif erron par un motif pouvant justifier la dcision mais : dans le cas
seulement o l'Administration tait tenue de prendre la dcision qu'elle a prise
C.A. 18 fvrier 1967, Rakotofll'inga. '
13 - il peut invoquer d'office des moyens d'ordre public tel que l'incom
ptence de l'auteur de l'acte attaqu - C.A. 21 dcembre 1963, Rakoto Jean
Baptiste.
'"
'" '"
RESPONSABILITE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
Toutes les activits de l'Administration peuvent tre source de-responsabilit
pour la Puissance Publique. Il est commode de distinguer la responsabilit ayant
pour origine des travaux publics et celle provenant d'autres causes que les Travaux
Publics.
1 - Les dommages de Travaux Publics peuvent tre ds, soit l'excution de tra
vaux, soit un ouvrage public.
1 - Dommages ds des travaux publics.
Le juge administratif malgache a t amen prciser la notion de travaux pu
blics. Ont t considrs comme tels des travaux immobiliers accomplis dans un
hpital public - C.A. 18 novembre 1967, Ralainarivo ; la construction de logements
de fonctionnaires pour le compte de l'Etat - C.A. 18 juin 1966, Socit Immobi
lire de Madagascar ; les travaux de construction d'une route menant au Campus
153 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
Universitaire - C.A. 6 mars 1965, Socit BovaI ; les travaux de protection de la
Cte malgache - C.A. 18 juin 1966, Babou ; les travaux effectus sur un arodrome,
bien du domaine public, C.A. 30 juin 1964, Etat cf Caltex ; la construction d'un
Palais de Justice - C.A. 19 dcembre 1964, Etat cf Ottino.
Le rgime de responsabilit est fond sur le risque, mais prsente des diffrences,
selon qu'il s'agit de tiers ou d'usagers.
A l'gard des tiers, les dommages causs par des travaux publics entrainent une
reaponsabUit de plein droit. n suffit de prouver le lien de cause effet entre les
travaux et le dommage, c'est une responsabUit sans faute - C.A. 6 mars 1965, Soci
t SovaI, dommages causs par la Construction de la route de l'Universit.
Cette responsabilit peut toutefois tre attnue par la faute de la victime ou la
force majeure - C.A. 4 janvier 1968, Dame Razafindrafara.
A l'gard des UIOgers, l'Administration a la possibUit d'tablir la correcte excu
tion des travaux. Dans ce cas, elle lude sa responsabUit - C.A. 18 juin 1966, Babou
Abdoul. C'est en ralit une reaponsabUit fonde sur la prsomption de faute.
Car si la preuve de l'excution normale du travail public, n'est pas apporte, la
responsabUit de la PuiMance Publique est de plein droit - C.A. 20 janvier 1962, Cie
d'AllUrances La Concorde,. o la preuve ne fut pas faite qu'une barrire protgeant
un chantier tait claire durant la nuit.
L'action en vue de la rparation du dommage peut tre intent4ie auui bien contre
l'entrepreneur que contre la collectivit matre d'uvre - C.A. 27 mai 1966, Rako
malala. La collectivit publique lorsqu'eUe a t seule. attralte puis condamne, peut
exercer une action rcursoire contre l'entrepreneur - C.A. 19 fvrier 1966, Entrepri
se Ratinaud.
2 - Doml1Ul{le' ds l'ouvr06e public
La notion d'ouvrage public a t prcise notamment dans trois cas :
- les escaliers de la ville de Tananarive sont des ouvr.,es publics - C.A. 18 mal
1968, Dame Rasoarinindrina - C.A. 4 janvier 1968, Rasamoelina ;
. - les bacs reliant deux tronlOOns de route nationale dont ils sont un lment, sont .
des ouvrages publics - C.A. 6 mai 1967, To Meng Methon - C.A. 17 dcembre 1969,
Cie Madagascar.Mascareignes ;
- un dpt d'ordures mnagres appartenant la ville de Tananarive est gale
ment un ouvrage public - C.A. 28 fvrier 1970, Sieur Dublef.
Comme pour. les travaux publics, le rgime de responsabiliU diffre selon que la
victime d'un dommage est un tiers ou un usager. Pour le tiers, la responaabUit est de
154 A. ROUSSEAU
plein droit quelles que soient les circonstances. Ainsi du dpt d'ordures mnagres
dont les odeurs nausabondes causent un trouble de jouissance aux habitants d'une
proprit voisine - C.A. 28 fvrier 1970, Dubief.
S'agissant, en particulier. d'un riverain de la voie publique, les dommages ne sont
rpars que s'Us dpassent les inconvnients normaux ds la proximit de la voie
C.A. 7 juin 1969, Rabemalanto, o le fait de combler un canal d'vacuation des eaux
uses et de ruisselement a eu pour consquence l'inondation, en priode des pluies,
du rez-de-chausse de l'immeuble du requrant.
Pour l'usager, en revanche, l'Administration a la possibilit de prouver que l'ou
vrage tait, lors de l'accident, en bon tat d'entretien. Si elle n'apporte pas cette
preuve, l'ouvrage est rput avoir prsent un dfaut d'entretien normal, et la respon
sabilit de l'Administration est alors engage de plein droit, sauf attnuation pour
faute de la victime qui, par exemple, connaissait les lieux - C.A. 18 mai 1968, Dame
Rasoarinindrina - C.A. 17 mai 1969, Socit de Brugada, ou pour cas de force ma
jeure.
Ont t regards comme dfaut d'entretien normal : un escalier public dpourvu
de rampe et dont les marches taient uses - C.A. 18 mai 1968, Dame Rasoarinin
drina ; le dfaut de signalisation de la charge limite d'un pont et d'une dviation
vitant d'emprunter ce pont - C.A. 17 mai 1969, Socit de Brugada ; le dfaut de
signalisation et de balisage d'un terrain d'aviation - C.A. 18 janvier 1964, Socit
Aronautique de Madagascar; l'effondrement des pales centrales d'un pont - C.A.
16 mai 1964, Michel Chante.
Par contre, il n'y a pas dfaut d'entretien d'un bac, alors qu'il existe un panneau
signalant la charge limite de ce ba dont il n'est pas tabli d'autre. part, qu'il n'tait
pas en tat de marche - C.A. 17 dcembre 1969, Cie Madagascar-Mascareignes.
En tout tat de cause, il n'y a pas dfaut d'entretien si l'Administration n'a pas
eu le temps normalement ncessaire pour remdier une dfectuosit de l'ouvrage
C.A. 15 juWet 1967, Socit Malgache d'Assurances, o l'accident tait d une
tache d'huile rpandue quelques instants avant sur la chausse et provenant d'un
tracteur.
Il - Dommages provenant de causes autres que les travaux publics
En dehors de la matire des travaux publics o s'applique un rgime de responsa
bilit sans faute, les collectivits publiques peuvent voir leur responsabilit engage
pour de multiples causes, sur la base soit du risque, soit de la faute simple ou lourde,
soit encore de la faute prsume.
Sur la base du risque :
Un attentat commis par un pensionnaire vad d'un centre d'ducation surveille
entrane une responsabilit sur la base du risque, en raison des mthodes librales
155 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
appliques dans ce centre - C.A. 30 juin 1965, Lebreton, faisant suite un arrt
Thomas Dayet du 21 dcembre 1963.
La Chambre administrative a admis par l'arrt Lebreton que la responsabilit
tait encourue alors mme que l'accident n'avait pas t commis . proximit du
centre, abandonnant ainsi la notion de voisinage retenue par l'arrt Thomas Dayet.
Un accident caus un collaborateur occasionnel du service public entrane la
responsabilit de plein droit de l'Administration. A t considr comme tel un
joueur de foot-ball bless au cours d'une manifestation sportive organise par l'Etat
dans le cadre de la semaine de l'Ecole publique - C.A. 15 mai 1965, Borloz. Il
s'agissait en effet, d'une activit dploye la demande de l'Administration et con
formment ses directives dans l'intrt du service public de l'Enseignement.
Sur la base de la faute.
Mais ce n'est qu'exceptionnellement que la responsabilit de l'Administration se
trouve engage sur la base du risque, en dehors des travaux publics. Le plus souvent
une faute de service sera ncessaire.
D'une manire gnrale, une dcision illgale est de nature entraner la respon
sabilit de la puissance publique - C.A. 18 mars 1967, Rakotoarivony (cas d'une
mise la retraite d'office sans procdure disciplinaire pralable) - C.A. 9 avril
1969,Salicetti (dcision de licenciemnt sans communication pralable du dossier).
Il a t reconnu qu'une double noyade dans une piscine municipale tait due
une double faute d'organisation et de fonctionnement - C.A. 7 juin 1969, Dame
Razanantoanina.
Un retard abusif dans l'excution d'un jugement pass en force de chose juge,
est constitutif d'un mauvais vouloir de l'Administration et, par suite, d'une faute
entranant paiement d'intrts compensatoires.
Ce n'est videmment pas le cas d'un simple retard indpendant de la volont de
la collectivit publique. Seuls tant ds alors des intrts moratoires - C.A. 19 f
vrier 1966, Aristhne.
Un paiement indment fait par l'Administration peut tre le rsultat d'une n
gligence - donc d'une faute - de celle-ci. Dans ce cas, elle n'est pas fonde deman
der le remboursement intgral des sommes trop perues - C.A. 17 juin 1967, Rasa
moelina, o il n'a pas t tabli que le paiement ind tait le rsultat d'une faute de
l'Administration - C.A. 21 mars 1970, Razanajao, o la ngligence prolonge huit
annes talt fautive.
S'agissant d'une excution d'office, il a t jug que l'immersion d'un camion
a p p a r t e n ~ n t un particulier en vue de librer un bac sans avoir au pralable avis le
propritaire, n'a pas, en raison de l'urgence, constitu une faute de l'Administration.
156 A. ROUSSEAU
La continuit du service public de la voirie exigeant le rtablissement rapide de la
cir.cula.tion . publique sur une route nationale dont le bac est un lment - C.A.
17 dcembre 1969, Cie Madagascar-Mascareignes.
La dlivrance d'un permis de construire dans des conditions anormales put
entrainer la mise en jeu de la responsabilit de l'Etat - C.A. 28 fvrier 1970)lobson
et consorts.
Dans tous ces cas, il faut prouver une faute de service. Mais il arrive que la faute
est prsume. C'est le cas de dommages causs par l'absorption de nivaquine dans le
cadre de la lutte anti-paludique - C.A. 7 juin 1969, Rasamoelina. Dans ce cas, le
dcs de la victime est rvlateur d'un fonctionnement dfectueux du service public.
A l'inverse, une faute lourde est ncessaire pour entrainer la responsabilit des
services fiscaux. Est qualifi telle un retard abusif de l'Administration rembour
ser une imposition dont le dgrvement avait t prcdemment accord - C.A.
19 fvrier 1966, Rasamimanana.
De mme, la juridiction administrative a estim que les services psychiatriques
Madagascar ne sont responsables que de leurs fautes lourdes, C.A. 4 mars 1967,
Brehm, la diffrence de la jurisprudence franaise admettant dsormais une res
ponsabilit pour faute simple - C.E. 5 janvier 1966, Hawezack.
En matire d'incendie, la faute lourde est galement requise - C.A. 26 mai
1962, poux Rakotomavo, o il fut jug que constituait une telle faute l'insuffisance
de dbit des pompes.
Enfin, en matire hospitalire, un chirurgien qui, en oprant, n'a fait que suivre
une pratique courante, ne commet aucune faute de nature entrainer la responsabi
lit de l'Etat - C.A. 5 dcembre 1965, Dame Lacave (l encore, la faute lourde
aurait t ncessaire).
Par ailleurs, la responsabilit de la collectivit publique se trouve engage
lorsqu'une faute du service permet des agents de commettre des (au tes personnelles
engageant leur propre responsabilit.
Dans ce cas, il y a cumul de responsabilits. L'Administration., responsable
l'gard de la victime, peut se retourner contre son agent en raison de la faute person
nelle de ce dernier.
Le juge doit d'ailleurs la subroger dans les droits de la victime contre l'agent
en ce sens C.A. 30 dcembre 1971, Socit Srami, o les moyens du service avaient
permis pendant plusieurs mois deux fonctionnaires, de confectionner, sans attirer
l'attention du suprieur hirarchique, des faux bons de commande et de se faire
livrer du matriel.
157 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
III - Rparation du prjudice
Que la responsabllit de la Puissance publique soit mise en jeu du fait des travaux
publics ou pour toutes autres causes:
- les rgles de la rparation du prjudice sont les mmes dans tous les cas.
Un arrt Lebreton du 18 fvrier 1967 a permis d'examiner les divers types de
prjudice corporel subi par la victime d'un attentat, grivement bless (incap.aciU
permanente, invalidit ncessitant assistance d'une tierce personne, prjudice d'agr.
ment, pretium doloris, prjudice esthtique) et a donn lieu une indemnisation de
8750 000 FMG.
Le juge administratif admet galement la rparation du prjudice moral, consis
tant gnralement en l'atteinte aux sentiments d'affection. Il faut cependant que soit
prouv le Iin de cause effet entre l'accident et la douleur morale - C.A. 16 janvier
1965, Bonere Rita. La perte d'une fille dmente a donn lieu une indemnit de
50 000 Fmg pour les parents et 2 500 Fmg pour chaque frre et sur - C.A. 4 mars
1967, Brehms.
Pour la perte d'une fille de 15 ans faisant des tudes, il a t allou 60 000 Fmg
lUx parents et 5 000 Fmg cbaque frre et sur - C.A. 7 juin 1969, Ra,iaonah
Landry.
Quant ' la perte de revenus causs par la mort accidentelle d'un pre fonction
naire, elle a t value 1 million pour la femme et 200 000 FmI pour chaque
enfant - C.A. 18 mal 1968, Dame Rasoarinindrina.
Dans un autre cas : 250 000 francs pour la femme et 300 000 francs pour cha
que enfant - C.A. 7 juin 1969, Dame Razakantoanina.
En matire de prjudice matriel, Il a t accord pour la perte d'une maison :
5 000 000 de francs - C.A. 7 juin 1969, Rabemalanto. La Cour a galement allou
des Indemnits pour pertes de loyer - C.A. 17 juIn 1967, Rakotomalala. fi convient
de distinguer pour l'valuation du prjudice entre dommaaes corporels et dommages
matriels.
Les premiers s'apprcient la date o Intervient le jugement. Pour les seconds,
n faut distinguer selon la nature des biens. Les dommages aux biens mobiliers ou
immobiliers sont valus la date de ralisation du dommage ou la date laquelle
le dommage ayant pris fm et son tendue connue, Il peut tre procd aux travaux de
rparation. Il n'y a pu de rvaluation pour tenir compte de la dprciation de la
monnaie, la diffrence des dommages corporels - C.A. 17 juin 1967, Rakotoma
Iala. .
Quant aux dommages portant sur des biens de consommation, telles que pertes
de rcoltes, la date envisager est celle o le dommage s'est ralis - C.A. 2 juillet
1967, Razaka Rasabivelo.
158 A. ROUSSEAU
- D'un manire gnrale, si la victime a commis une ngligence dans la sauve
garde de ses droits, il doit en tre tenu compte dans le calcul de l'indemnit qui lui
est due - C.A. 6 mai 1967, To Meng Mathon (cas du propritaire dont la voiture
vait coul lors de la traverse d'un bac et qui avait nglig de faire procder une.
expertise immdiatement aprs l'avoir retire de l'eau).
*
* *
URBANISME
Malgr le dveloppement considrable du phnomne de l'urbanisation Mada
gascar et plus particulirement Tananarive o les constructions se multiplient un
rythme acclr, le contentieux en ce domaine est rest trs peu fourni.
Il a t cependant donn la juridiction administrative de rappeler que les per
mis de construire sont dlivrs par les Maires ou Tananarive par le Dlgu gnral
du Gouvernement, au nom de l'Etat, et de prciser, lors d'un recours de plein con
tentieux - au demeurant mal dirig - que la responsabilit de la puissance publique
peut tre ventuellement mise en cause J'occasion d'autorisations de construire dans
des conditions irrgulires - C.A. 28 fvrier 1970, Robson et consorts.
Un second arrt souligne d'autre part que la rglementation applicable en mati
re de permis de construire et plus spcialement de servitude non aedifiandi, ne rsul
te pas seulement de l'art. 678 du Code Napolon relatif la seule servitude de vue,
mais encore des prescriptions de l'art. 148 du dcret malgache n ~ " : ; 63192 du 27
mars 1963 portant Code de l'urbanisme et de l'habitat, qui, dans l'intrt gnral, a
fix les distances minima partir de la limite parcellaire, devant tre respectes pour
toutes constructions - C.A. 9 dcembre 1969, Socit Comina.
*
'" '"
CONCLUSION
La jurisprudence, dont nous venons de prsenter le tableau, suggre les remar
ques suivantes:
1 - La juridiction .administrative malgache a dlimit sa comptence par
rapport celle des Tribunaux judiciaires, notamment en matire d'actes unilatraux
manant de l'Administration ou de contrats passs par celle-ci selon qu'ils ont trait
ou non l'excution d'un service public, en matire de litiges relatifs aux agents de
l'Administration, selon qu'ils sont soumis au rgime du droit public ou du droit priv,
au domaine de l'Etat, selon qu'il s'agit du domaine public ou priv.
159 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
En ce qui concerne la procdure .. de-nombreuses dcisions ont t rendues affir
mant la rgle de la dcision pralable, prcisant la nature et les effets du recours
administratif hirarchique ou gracieux, ainsi que des requtes collectives, les conditions
d'ouverture, de rouverture ou de prorogation des dlais de recours.-distinguant entre.
moyens de lgalit interne ou de lgalit externe, rappelant le principe de l'autorit
de chose juge, indiquant les consquences des mises en demeure, selon qu'elles sont
adresses' au demandeur ou au dfenseur,"et que ceux-ci y ont ou non fi
xant les pouvoirs du juge en de nombreux domaines, (contrle de l'excs de pouvoir,
rfr, sursis excution, mise en demeure, arrt de dbet, culte, etc.)
2 - loi Chambre administrative a statu tant en sa qualit de juge de l'excs
de pouvoir (actes administratifs et fonction publique, principalement) qu'en tant
que juge de plein contentieux (responsabilit de la puissance publique, en matire
de Travaux publics en particulier, contentieux fiscal, contentieux lectoral).
3 - Les arrts rendus et le droit public qu'ils contribuent former, s'ils sont
souvent inspirs. de la jurisprudence du Conseil d'Etat franais - ce qui est parfaite
ment logique ds lors que les lois et rglements sont eux-mmes profondment
marqus par le droit positif franais - ont cependant tenu le plus grand compte du
particularisme malgache. C'est ainsi qu'une coutume a t reconnue comme ayant
force de loi (elle tait relative la construction du tombeau des anctres sur un ter
rain familial). De mme, bien droit franais dsormais, la responsabilit des
services psychiatriques soit engage pour une faute simple de service, Madagascar,
dont en ce domaine est encore insuffisant, la faute
lourde reste ncessaire pour la mise en jeu de la responsabilit de l'Etat.
En matire de comptence, il a t estim, contrairement aux solutions franaises,
qu'il convenait dans la Grande ne de donner une porte restreinte au texte attribuant,
comme en France, aux Tribunaux judiciaires la connaissance j(des dommages causs
par des vhicules quelconques et de considrer qu'il ne s'appliquait, en ce qui con
cerne les administrations publiques, qu'aux vhicules terrestres ne participant pas
une oprationde..traYailpublic.
La notion d'ordre public ellemme n'est pas sans prsenter certaines particula
rits. Un jeune Etat comme Madagascar, aux structures, par suite, encore fragiles, ne
peut courir le risque de voir troubler la paix publique, il doit tre vigilant. Aussi,
a-t-il paru ncessaire au juge administratif malagasy tout en essayant de concilier
l'ordre et la libert et en censurant le cas chant, les atteintes illgales portes
celle-ci, de ne pas, cependant, se montrer aussi strict, que les juridictions franaises
dans l'apprciation des circonstances pouvant mettre en danger la scurit intrieure
ou extrieure de l'Etat.
4 - Enfin, tout naturellement, la jurisprudence administrative malgache
diffre radicalement du modle franais quand les textes appliqus s'loignent sen
siblement, sinon radicalement du droit franais.
160 A. ROUSSEAU
L'exemple typique est celui du fOkonolona, collectivit traditionnelle, dont la
loi a fix les attributions: le juge administratif l'a reconnu comme autorit adminis
trative, sinon comme une collectivit publique. Insr dans le cadre plus vaste de la
Commune rurale, le Fokonolona a le pouvoir, en particulier, de rejeter un individu
de la Communaut. Ce rejet a t regard par la juridiction comme une sanction de
nature administrative qui est videmment sans quivalent en droit franais.
Un deuxim exemple vaut d'tre not. Il est tir du Code du Travail. Aux ter
mes de celui-ci, tous les travaiUeurs qu'ils appartiennent au secteur public ou au
secteur priv, relvent de la rglementation du travail, exception tant falte toute
fois en faveur notamment des magistrats, des fonctionnaires, des cadres de l'Etat et
des auxiliaires rgis par un statut rglementaire.
Il rsulte de ce texte fondamental que tous les agents de l'Administration sous
contrat, mme remplissant une mission de service public, relvent du droit priv et
du juge judiciaire. Autrement dit, ce qui est l'exception en droit franais est la rgle
en droit malgache. Un agent de l'Etat qui n'est ni magistrat, ni fonctionnaire, ni au
xiliaire rgi par un statut rglementaire, relve de piano de la lgislation du travail.
Ainsi la notion d'agent public si large en droit franais, a une porte restreinte en
droit malgache.
D'autres exemples, en procdure notamment, pourraient tre rappels. Il est
probable qu'ils iront en se multipliant, au fur et mesure que se poursuivra l'exacte
adaptation des textes lgislatifs et rglementaires aux ralits et spcificits malga
ches.
Andr ROUSSEAU
Docteur en droit
Commissaire de la loi la Cour suprme
de Madagascar
161 DIX ANS DE JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE
ANNEXE 1
ETAT DES AFFAIRES ENREGISTREES ET JUGEES
PAR LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
DE LA COUR SUPREME
de l'anne 1962 l'anne 1971 incluse
Nature du Contentieux Affaires enregistres Affaires juges
- Contentieux de l'excs de
pouvoir ..................
- Contentieux de l'indemni
t ......................
- Contentieux fiscal .........
- Contentieux lectoral ......
- Constat d'urgence, rfr
sursis excution .........
482
239
308
1991
15
404
223
274
1926
15
TOTAL 3035 2842
ANNEXE Il
STATISTIQUE DES ANNULATIONS POUR EXCES
DEPOUVOm
priode 1962 1971 inclus
Nombre de jugements 404
Annulations 104
Pourcentage par rapport au
pres de 26%
nombre de jugements
162 A.ROUSSEAU
ANNEXEm
STATISTIQUE DES JUGEMENTS ADMETtANT
LE BIEN FONDE DES RECOURS TENDANT
A L'ALLOCATION D'UNE INDEMNITE
priode 1962 1971 inclus
Nombre de jugements
223
Recours dont le bien fond a t entirement
ou partiellement admis
61
Pourcentage par rapport au nombre de
jugements
27%
ANNEXE IV
STATISTIQUE DES ANNULATIONS
DANS LE CONTENTIEUX FISCAL
priode 1962 1971 inclus
Nombre de jugements 274
Annulations 27
Pourcentage par rapport au nombre
de jugements 10%
ANNEXE V
STATISTIQUE DES ANNULATIONS DANS LE
CONTENTIEUX ELECTORAL
priode 1962 1971 inclus
Nombre de jugements
1926
Annulations
375
Pourcentage par rapport au nombre
de jugements
19%

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