Suplemento especial infraestructura

Lo

malo
y lo

feo

de los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS)

Luis Javier Castro Castro

os Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS) vienen de una idea que se origina en la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) a principios de la presente administracin federal. Una idea que pretende desde entonces es pasar de la edificacin masiva de vivienda social, dentro de grandes polgonos periurbanos, a otra alternativa, tambin masiva, de edificar dicha vivienda dentro de un polgono en donde adems se permitan usos mixtos, es decir no solo vivienda sino adems equipamiento, infraestructura urbana, reas verdes, etc). Recientemente se incorporan como un segundo tipo de DUIS los viejos proyectos tradicionales urbanos de redensificacin urbana dentro de las ciudades. La idea no es mala como ejercicio acadmico o de buenos deseos sin embargo en la prctica lo ms probable es que llegaran a ser tarde o temprano, ms temprano que tarde, elefantes blancos en prejuicio no solo de las ciudades en donde se ubiquen, sino tambin del sector privado que a partir de abrirles grandes expectativas pueden llegar a terminar en grandes perdidas econmicas. Este breve artculo se refiere a una serie de interrogantes que se derivan de la informacin pblica de los DUIS1 y tambin en relacin a posibles grandes riesgos para promotores de este tipo de iniciativa, sin olvidar los impactos negativos para la sociedad en su conjunto. En particular es muy dbil la argumentacin de porqu se les puede atribuir que son integrales y sustentables21

L
2

1 La pgina web de la SHF donde se encuentra la informacin de los DUIS es: http://www.shf.gob.mx/programas/intermediarios/DUIS/Paginas/default.aspx

Castro Castro, Luis Javier, Desarrollo habitacional sustentable: utopa o realidad, Revista Ingeniera Civil, rgano oficial del Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico, Nm. 471, julio de 2008.
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1.
estatal?

Y por qu se ignora el

2.

Por qu un proceso

marco jurdico del orden federal y

burocrtico de certificacin tan largo y para ciertos proyectos se sigue un fast track?

A la certificacin de DUIS parece ser que se la ha pasado una parte fundamental: la normatividad vigente a nivel federal, estatal y municipal como la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), Leyes estatales de Desarrollo Urbano o equivalentes y ordenanzas municipales todas ellas derivadas de dicha LGAH. Me refiero a lo que todas las leyes establecen: la participacin de la sociedad local en la aceptacin o rechazo de proyectos urbanos que deben desarrollarse de acuerdo los Planes de Desarrollo Urbano de Centros de Poblacin vigentes (inscritos en el registro pblico de la propiedad). Todo parece indicar que hasta ahora los DUIS certificados carecen de pruebas de lo anterior, ellos se han certificado principalmente bajo criterios y procedimientos federales. DUIS certificados aparecen en la pgina web de la SHF. Da la impresin de que los DUIS se certifican primero y posteriormente se elaboraran los planes de desarrollo urbano correspondientes incorporando, desde luego, los DUIS certificados, es decir, el proceso legal de planeacin se hace al revs y de manera ilegal. En realidad que se puede esperar en relacin al respeto de las leyes urbanas del pas, si por primera vez desde hace 35 aos desde que se institucionalizo la planeacin urbana en el pas, la Sedesol ha puesto el ejemplo al no publicar en este sexenio el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, el cual tiene como objetivo establecer las lneas estratgicas nacionales sobre este tema. Otra caracterstica es en relacin al Orden Federal, las decisiones/beneficios son altamente centralistas por ejemplo los DUIS certificados hasta ahora, con excepcin de uno a 20 kms de Villahermosa, Tabasco, corresponden nicamente a entidades federativas gobernadas por el PAN.

El proceso de certificacin para que un proyecto sea calificado como DUIS potenciales se lleva a cabo de acuerdo a lo descrito en la pgina web de la SHF, en el intervienen las dependencias federales que integran el llamado Grupo de Promocin y Evaluacin DUIS (GPEDUIS) que son: las Secretaras de HACIENDA, SEDESOL, SEMARNAT, SENER, ECONOMIA, as como la CONAVI, INFONAVIT, FOVISSSTE, BANOBRAS, FONADIN, PROMEXICO y la SHF encabezando este grupo. La evaluacin se desempea en un extenso flujo de pasos que reciben puntuacin de acuerdo a una metodologa empleada, compuesta por 83 criterios y parmetros integrados por 11 determinantes, 23 prerrequisitos y 48 indicadores. Adems, a los promotores de los DUIS que pasan una evaluacin inicial por el GPEDUIS se les pide financiar la evaluacin de dos consultores externos propuestos por la SHF, uno para la Evaluacin Tcnica con experiencia internacional en Desarrollo Urbano y otro para una Evaluacin Financiera con experiencia en asesora en Banca de Inversin y negocios inmobiliarios. Hasta la fecha no se han hecho pblicas las evaluaciones que apoyaron a la certificacin de proyectos DUIS aprobados. Solo uno es de tipo intraurbano, correspondiente a la redensificacin del Centro Histrico de la Capital de Puebla. Para este ltimo se supone que fue una evaluacin tipo Fast Track porque para sorpresa de muchos un da se hizo pblica su certificacin DUIS sin mencionar ni siquiera detalles generales del proyecto, tampoco se mencion nada de la opinin del INAH, dependencia que tiene que dar su dictamen para intervencin en edificios histricos dentro del polgono del Centro Histrico. Todo parece indicar que se llevan a cabo evaluaciones de proyectos periurbanos basadas en un vasto nmero de indicadores y con participacin de consultora externa y para los intraurbanos se usa un fast track en donde primero se da la certificacin y luego se elabora el proyecto.
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3.

Por

qu

se

desaprovechan o ignoran otras polticas pblicas que podran incidir positivamente en el futuro desarrollo de los DUIS?
La Poltica Nacional de Vivienda en el perodo 20012012 ha sido muy efectiva en el aspecto financiero, en realidad es una Poltica Nacional de Financiamiento para la Vivienda (PNFV). Las metas de crditos hipotecarios y subsidios federales se han alcanzado y en ocasiones hasta rebasado, sin embargo se ha empezado a reconocer que dicha poltica ha estado en el vaco ya que no existe una poltica nacional de desarrollo urbano y territorial (especie en extincin en el orden Federal). Lo anterior ha dado como resultado la proliferacin de una variedad amplia de impactos negativos de tipo social, econmico y ambiental en varias ciudades y regiones del pas que han sido receptoras de la edificacin de vivienda social toda dispersa y alejada de las ciudades. El gran riesgo de continuar con una desvinculada y desarticulada Poltica Nacional de Financiamiento de Vivienda Social es que el sistema financiero de vivienda y empresarios de la construccin de vivienda se pueden llegar a colapsar en el corto plazo y por consiguiente tener impactos mucho ms severos para el pas. Adems la dimensin financiera de la PNFV est en funcin de la demanda con capacidad de endeudamiento de los beneficiarios potenciales, la cual implcitamente deja fuera a la mayora de las familias y crea inequidad en el desarrollo territorial del pas, ya que ciudades enteras, principalmente en el Sur-sureste del pas, han quedado ignoradas por la PNFV. En los ltimos aos los programas y resultados de la PNFV han puesto en evidencia de que es imperativo aumentar el impacto positivo de la PNFV mejorando la eficiencia y eficacia del gasto pblico y la gestin gubernamental. Resulta tambin relevante el cmo se define la transversalidad de las polticas pblicas. El enfoque de transversalidad de la administracin pblica federal debera de ser un proceso de gestin y de concertacin en el que participaran varias instituciones con objetivos y programas afines y sumaran su Agenda de trabajo y recursos humanos y financieros para el logro de metas comunes. Caracterstica que en la prctica no posee el Grupo de Promocin y Evaluacin de DUIS (GPEDUIS).
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Lo anterior adquiere importancia especial para el desarrollo de la vivienda social. La transversalidad debera pretender adems minimizar las actitudes de protagonismo institucional (por ejemplo, protagonismo entre Infonavit, Conavi, SHF, etc.) en el clientelismo y la manipulacin poltica de los beneficiarios de los proyectos gubernamentales. Ninguna dependencia gubernamental debe atribuirse el cien por ciento del mrito de un programa exitoso, se deben compartir responsabilidades y por tanto, los logros como los fracasos deben ser producto del trabajo compartido. Un fracaso garantizado de los DUIS periurbanos por ejemplo, tiene que ver que en el corto plazo los habitantes de la vivienda social que ah se edifique pagaran los costos de los modelos financieros de produccin de vivienda social sobre mbitos progresivamente ms alejados de los centros urbanos que inducen a la movilidad familiar (vivienda/trabajo, vivienda/equipamientos) con costos personales, sociales y econmicos difcilmente sustentables. La urbanizacin alejada de los centros de poblacin actuales favorece un desarrollo territorial altamente insostenible por su alta ineficiencia econmica y por ser socialmente segregadora. Es irreal pensar que de la noche a la maana un DUIS madurara, pasaran muchos aos para que esto suceda y mientras sus habitantes tendrn que depender de los servicios, equipamiento y empleos que se encuentran en la ciudad y no dentro del DUIS. El que la oferta de vivienda social se concentre desde un modelo nicamente financiero ha limitado por un lado a que el mayor nmero de familias de bajos ingresos queden fuera del derecho a tener una vivienda y por otro a que se desaprovechen otras polticas/programas pblicas que se podran integrar a nuevos modelos financieros/sociales para acceder y ofertar vivienda social nueva dentro de las ciudades, donde ya existen de forma accesible los servicios pblicos, equipamiento e infraestructura que demanda la poblacin de bajos ingresos o en estado pobreza patrimonial. Un ejemplo de los programas sociales que se ignoran pero que tienen un gran potencial de incorporarse a la vivienda social son los Programas de Oportunidades y el de Hbitat. Habra que implementar mecanismos de traslado de valores (puntaje con valor econmico acciones de apoyo social proveniente de los programas) que permitieran darle vialidad financiera/social al sector privado y entidades hipotecarias. Lo que ha faltado es una disciplina multidisciplinaria y no solo financiera para, al menos, duplicar la produccin de vivienda social en ubicaciones adecuadas para las familias de bajos ingresos y para la sociedad en su conjunto.

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4.

Qu necesidad de crear

un desequilibrio territorial?
La PNVFS de los ltimos 11 aos ha alterado negativamente los flujos de movilidad urbana. Al grado de que habra que quitarle la S a los DUIS periurbanos en caso de que estos evolucionen. En proyectos periurbanos de gran magnitud necesariamente se generaran miles de traslados diarios entre el DUIS y la ciudad que definitivamente hacen que desaparezca el concepto de sustentabilidad. En los primeros aos de inicio de los DUIS periurbanos seguramente estos dependern financieramente de las familias de bajos ingresos que decidan tomar un crdito para una vivienda, ya que muy probablemente se usara a la vivienda social como ancla de desarrollo de los mismos DUIS. Sin embargo estos no tendrn, desde su inicio y puede tomar varios aos, el contar con todos los servicios, equipamiento e infraestructura urbana necesaria dentro de los DUIS. Adems es una falacia2 afirmar que dentro de un DUIS se generaran los empleos de los que ah decidan vivir, los trabajadores son libres de escoger sus lugares de empleo y nadie puede asegurar que trabajaran dentro de un DUIS, tambin habr otros que ni siquiera vivan en el DUIS pero que vayan a laborar ah. La movilidad familiar al inicio de un DUIS ser angustiante desde el punto de vista de la economa familiar porque estarn en el filo del abismo de caer en cartera vencida y posteriormente abandonar la vivienda como resultado de excesivos gastos de traslado familiar. Un ejemplo dramtico de esta dinmica es la que se ha generado en el Valle de Mxico, desde luego no como consecuencia de DUIS pero si del financiamiento de vivienda social. En los municipios conurbados al DF se edificaron cientos de miles de vivienda tipo social en los ltimos 11 aos que generan una cantidad enorme de viajes diarios entre el Estado de Mxico y el DF con los conflictos ambientales y de congestionamiento de todos conocidos. An falta ver por ejemplo, cuantos crditos se otorgaron a trabajadores que antes radicaban y laboraban en el DF y compraron su vivienda en zonas lejanas del EdoMex y que por consiguiente ahora se trasladan diariamente entre ambas entidades.
3 El supuesto de que los trabajadores que habitan en un DUIS laboraran dentro del mismo solo se cumplira en un 100% en un rgimen obsoleto como el de extinta Unin Sovitica, en donde el gobierno centralista decida en donde poda trabajar un ciudadano.

El establecimiento de relaciones polticas y administrativas entre dependencias y niveles de gobierno, a travs de su participacin colaborativa en el diseo, instrumentacin y evaluacin, para alcanzar el desarrollo territorial es un trabajo complejo pero posible de ejecutarse cuando hay capacidad tcnica y voluntad poltica. En principio, se podra sealar que lo que se esperara convencionalmente es que los ejes rectores de la vivienda social estuvieran establecidos en los diferentes programas federales y estatales sectoriales y sustentados por las estructuras institucionales operativas, as como por la ciudadana organizada. Sin embargo esta es una visin ideal que difcilmente opera de manera articulada, presentndose frecuentemente tensiones que tienden a desarticular dichas relaciones requeridas para la formulacin y operacin de proyectos de desarrollo. Esta dificultad, por supuesto, tambin lo es para quienes pretenden comprender cmo se institucionaliza la poltica pblica sectorial y territorialmente, como es el caso de la de vivienda. El desarrollo territorial requiere adems de una poltica nacional consistente, que establezca normas e incentivos claros. No basta slo la voluntad poltica, ni fomentar desarrollo habitacionales sustentables en el interior de los DUIS, se necesitan servicios pblicos especializados y tcnicamente slidos para implementarla a lo largo de la maduracin de un proyecto/plan maestro.
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5. M

ercado de suelo

6.

Por

qu

bautizar

(onda expansiva, monopolio de tierra, DUIS en relacin al tamao de ciudad, etc.)

Los DUIS periurbano e intraurbanos por su tamao tendrn la caracterstica de alterar el valor del suelo dentro y fuera de la mancha urbana de una ciudad. En ambos casos producirn un efecto detonador como el de una onda expansiva, como cuando cae un objeto grande en un espejo de agua, las ondas que se producen son de gran intensidad cerca del punto de impacto y se desvanecen conforme se alejan de l. Los DUIS impactaran negativamente el costo de la tierra de una forma similar al de la onda expansiva causando que paradjicamente la edificacin de vivienda social se incentive lejos del DUIS. En zonas perifricas a la ciudad y alejadas del DUIS el suelo ser mucho ms barato que dentro del DUIS jalando de esta manera la demanda de vivienda social hacia esas reas, bajo el supuesto que el gobierno federal no restrinja los crditos solo dentro de DUIS, lo cul representara una vez ms un centralismo exacerbado y violacin a la soberana estatal y autonoma municipal. En DUIS intraurbanos el fenmeno es casi el mismo, los costos de ofertar vivienda social aumentarn dentro de ellos y por consiguiente cambiaran a otro tipo de vivienda de ms alto costo. Por qu no se evalan distintos polgonos de tierra en una misma ciudad para proponer DUIS? Todo se hace al revs, si los promotores son privados estos ponen la tierra en donde ellos ya la compraron y presentan para su evaluacin la serie de requisitos expuestos en la seccin 2, algo similar ocurre si el propietario de la tierra es el gobierno estatal, en ningn caso parece que se tiene contemplado que entre los tres ordenes de gobierno pudieran seleccionar polgonos alternativos viables en donde se ofertar la posibilidad de desarrollar DUIS con el apoyo del gobierno federal y de los estatales, y en su caso de los mismos municipios. (Ver reas de Crecimiento Especfico Sustentables4).
4

como DUIS Intraurbanos a intervenciones tradicionales

(Como Redensificacin, etc)?

Apropiarse de intervenciones clsicas como la redensificacin, reactivacin econmica y social de reas intraurbanas, repoblamiento de reas centrales, imagen urbana, etc como DUIS es en si un tema de estudio. Uno puede pensar que a falta de certificar DUIS periurbanos la nica alternativa de supervivencia del enfoque DUIS es entonces adoptar proyectos tradicionales desde hace dcadas y certificarlos como tales. Adicionalmente, habr que ver a cuales DUIS los califican de entrada como intraurbanos. En todo esto hay mucho subjetivismo y fomenta la flexibilidad de criterios.

Castro Castro, Luis Javier, Fondos de Asociaciones Pblico Privadas para Vivienda Econmica Suplemento Especial Revista Vector de la Ingeniera Civil, 2010.

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7.

Se tiene ya una estrategia

para darle seguimiento oficial a la ejecucin de DUIS? Quin controla que las caractersticas de un DUIS no sean cambiadas una vez la certificacin del mismo o despus de varios aos?

Adems, en democracia, los responsables pblicos locales son los ms legitimados para la convocatoria de los diferentes actores territoriales y la bsqueda de espacios de concertacin pblico privada con miras al desarrollo econmico local. De ah la importancia de construir los equipos de liderazgo y seguimiento que aseguren la continuidad de las actividades planeadas. En este sentido se desconoce s el Grupo de Promocin y Evaluacin de DUIS (GPEDUIS) o alguna otra instancia a nivel federal le esta dando seguimiento y evaluacin a lo acordado con los DUIS certificados. Otro punto relevante es la oferta territorial futura de servicios, debe incluir la capacitacin de recursos humanos segn las necesidades de la economa local, tanto para modernizar las actividades productivas existentes, como para incorporar otras que ofrecen posibilidades viables en el futuro inmediato de los DUIS certificados.

El principal desafo que enfrentan hoy los municipios, estados y el mismo gobierno federal, es saber cmo disear y aplicar sistemas de seguimiento capaces de fomentar y conciliar en reas urbanas los tres grandes objetivos que llevan al desarrollo sustentable: el crecimiento econmico, la equidad (social y econmica) y la ambiental. Para esto es necesario comprender que las vas para lograr dicho desarrollo son diferentes para cada ciudad, en funcin del modo y nivel de desarrollo en que se encuentren. Una iniciativa de un proyecto de desarrollo urbano integral sustentable no debe ser nicamente un proyecto en el que su principal objetivo inicial es pretender deslumbrar con su planteamiento una vez cubiertos los requerimientos de varias dependencias federales, como los descritos en el inciso 2. Para un seguimiento efectivo durante la implementacin de DUIS certificados se requiere una concertacin institucionalizada de los actores pblicos, privados y de las organizaciones sociales locales ms relevantes, con una estrategia de desarrollo territorial comn, que a su vez introduzca certidumbre en la implementacin continua del proyecto original. A la fecha no existe ningn planteamiento del gobierno federal en este sentido, pareciera ser que lo nico prioritario es dar arranque al mayor nmero de DUIS al final de la administracin federal actual sin tomar un compromiso de que en el futuro el DUIS certificado se implementar como se estipul en su diseo inicial. En este tema hay un riesgo muy grande en que los DUIS certificados se puedan transformar en desarrollos inmobiliarios muy rentables sin dimensin social y lo que es peor, apoyados con recursos pblicos del gobierno federal.

8.

Hay alguna garanta de

permanencia/continuidad de DUIS certificados con futuros cambios de los tres rdenes de gobierno?
Cualquier iniciativa de un macro proyecto de desarrollo territorial debe institucionalizarse mediante los necesarios acuerdos de tipo poltico y social en los mbitos del mismo proyecto. Los conflictos electorales y las diferencias polticas intermunicipales no deberan interferir en las propuestas de DUIS concertadas por los diferentes actores sociales y econmicos. Sin embargo esto no existe hasta la fecha en el esquema de ejecucin de los DUIS. No hay indicaciones de constitucin de una organizacin tcnica de carcter mixto para ejecutar los acuerdos de poltica de los 3 rdenes de gobierno logrados por los DUIS certificados, en el que se logre garantizar la articulacin de programas y organismos sectoriales de apoyo a los DUIS desde el nivel federal y estatal cuando ocurren los cambios de gobierno. Para lograrlo, las inversiones locales para la ejecucin de los DUIS requieren tiempos ms largos de maduracin que los que encierran los ciclos electorales y polticos. De ah la necesidad de convocar a las fuerzas polticas y sociales locales a involucrarse en estas iniciativas, a fin de que la legtima disputa electoral no implique el debilitamiento de los procesos de implementacin de los DUIS.
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9.

Cmo se garantiza la

10.
de DUIS?

Por qu la opacidad

unidad del Grupo de Promocin, Evaluacin de DUIS (Gobierno Federal en el GPEDUIS)?

En cualquier momento durante el proceso de evaluacin y ejecucin de un DUIS el GPEDUIS puede entrar en conflicto interno por diferencias de acuerdos entre dependencias federales lo cual repercutira en retraso de tiempos programados, Cmo se garantiza que esto no ocurrir? Esto es sumamente difcil de evitar, con frecuencia las dependencias federales cuidan con recelo sus programas y presupuestos y cuando estos se ven amenazados al interactuar con otras dependencias ofrecen siempre resistencia a colaborar y coordinarse. Al intervenir muchas dependencias federales en el GPEDUIS, y ausentes muchas otras, la probabilidad de conflictos internos en cualquier momento es muy alta. Una fuente de conflicto que se presenta frecuentemente, ocurre entre Sedesol y Banobras con la SHF ya que la capacidad tcnica de las dos primeras rebasa sin duda a las de la ltima dependencia, ya que el objetivo institucional de la SHF y sus atribuciones no son en el mbito de desarrollo urbano.

en el proceso de certificacin

Al usarse recursos pblicos en el diseo, calificacin y seguimiento de DUIS es obligacin de la SHF, como lder de esta iniciativa, el transparentar todo el proceso de certificacin de DUIS, tanto los que logran dicha certificacin como los que se rechazan. En la actualidad se ignoran muchas decisiones importantes de parte de las autoridades federales en este sentido. Las 10 interrogantes anteriores no son exhaustivas, lo que pretende este artculo es difundir varios aspectos que se consideran relevantes de considerar ya que las instituciones federales actuales solo difunden caractersticas positivas y no las que pueden llevar al fracaso de la iniciativa de los DUIS considerada de alto riesgo por el autor. Es importante hablar pblicamente de lo Malo y lo feo de los DUIS no son tan buenos como nos los tratan de vender.

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