ISSN 2175-3369 urbe. Revista Brasileira de Gesto Urbana, Curitiba, v. 1, n. 1, p. 61-70, jan./jun.

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A PARTICIPAO POLTICA NA CONSTRUO DAS POLTICAS SOCIAIS

Politica l pa rticipa tion in socia l policys construction

Daniella Guedes Rochaa, Renata Mena Brasil do Coutob

a

Mestranda em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE / IBGE), Rio de Janeiro, RJ - Brasil. Graduao em Servio Social pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Mestranda em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE / IBGE), Rio de Janeiro, RJ - Brasil, e-mail: renatabr83@globo.com

Resumo
O contexto mundial gerado pela Primeira Guerra Mundial fez com que o Brasil fosse forado a acelerar seu processo de industrializao, provocando o crescimento numrico da classe operria e a expanso das atividades sindicais no pas. Nesse contexto, o governo brasileiro aumentou seu interesse em controlar os diferentes fatores do processo produtivo industrial, visando intensificao do processo de acumulao capitalista no pas. Ao mesmo tempo, se inicia a implementao de uma srie de medidas assistenciais no pas, como parte da formao do sistema de polticas sociais brasileiro. Se, inicialmente, esse sistema esteve vinculado, prioritariamente, aos aparatos institucionais do Estado em meados do sculo XX, e mais recentemente vemos crescer o vnculo entre essas polticas sociais e entidades privatistas de cunho neoliberal. Diante disso, este artigo tem como objetivo observar o contexto histrico e a relao existente entre o surgimento e o desenvolvimento de diferentes formas de participao poltica na construo das polticas sociais brasileiras.

Palavras-chave: Participao poltica. Polticas sociais. Movimentos sociais. ONGs.

Abstract
The global context created by the First World War meant that Brazil was forced to accelerate its process of industrialization causing the numerical growth of the working class and the expansion of trade union activities in the country. Because of this, the Brazilian government increased its interest in controlling the different factors of industrial production process aimed at intensifying the process of capitalist accumulation in the country. At the same time, began the implementation of a series of welfare measures in the country as part of the conformation of the Brazilian system of social policies. If, initially, the system was linked primarily to the institutional apparatus of the state, in the mid-twentieth century, and more recently, we can see the growth of the bond between these social policies and the entities deprivation of neoliberal orientation. Thus, this article aims to observe the historical context and the relationship between the emergence and development of various forms of political participation in the construction of social policies in Brazil.
Key w ords

: Political participation. Social policies. Social movements. NGOs.

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INTRODUO
A destruio do parque industrial europeu, por conta da Primeira Guerra Mundial, provocou impactos no Brasil. O pas foi forado a se lanar, junto com outros pases latino-americanos, na produo de manufaturas, at ento importados da Europa e dos Estados Unidos. Iniciou-se um processo de superao da fase agrcola, que gerou uma acelerao em nosso processo de industrializao, o crescimento numrico da classe operria e a expanso das atividades sindicais. Esse contexto fez aumentar o interesse do governo brasileiro em controlar os diferentes fatores do processo produtivo industrial, visando intensificao do processo de acumulao capitalista no pas. Assim emergiu o interesse do Estado na regulao de um dos principais fatores que determinam o processo de industrializao, a fora de trabalho, ao mesmo tempo em que se inicia a implementao de uma srie de medidas assistenciais no pas, como parte da formao do sistema de polticas sociais brasileiro. Desde que emergiu no Brasil, por volta de 1930, a assistncia social sempre esteve ligada reproduo das condies de sobrevivncia da classe trabalhadora. Essa prtica esteve vinculada, prioritariamente, aos aparatos institucionais do Estado, sob o formato de poltica pblica, tendo sua proviso legalmente assegurada. Porm, em meados do sculo XX, e mais recentemente, vemos crescer um vnculo cada vez maior dessa atividade com entidades privatistas de cunho neoliberal, que atrelam os trabalhadores aos interesses de classe que direcionam estas instituies, o que discutiremos mais adiante. Com isso, pretendemos observar o contexto histrico e a relao existente entre o surgimento e o desenvolvimento de diferentes formas de participao poltica na construo das polticas sociais brasileiras como um todo.

O DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS SOCIAIS DURANTE O GOVERNO VARGAS E O REGIME MILITAR

No caso brasileiro, a relao entre direitos sociais e trabalho comeou a ser traada com a legislao trabalhista da Era Vargas.

Apropriando-se de iniciativas de ajuda mtua, foram criados os institutos de previdncia, que abrangiam apenas as principais categorias de trabalhadores que compunham a diviso sciotcnica do trabalho nos anos 1940-1950. Ficaram de fora os trabalhadores rurais e os trabalhadores informais, cujo contingente tinha aumentado nos anos mais vigorosos da industrializao. A acelerao do processo de industrializao brasileiro fez com que Getlio Vargas definisse uma poltica nacional progressista e uma poltica trabalhista destinada a atrair o apoio operrio. O Getulismo demonstrou sua enorme capacidade de captar algumas das principais reivindicaes dos trabalhadores urbanos e reelabor-las como se fossem um presente do Estado. Essa foi a base fundamental para manter seu projeto nacional-industrial. Mas, para isso, foi necessrio tambm, como j foi dito, reprimir as lideranas operrias e sindicais de esquerda. Entende-se que as leis trabalhistas instauradas neste perodo fazem parte de um conjunto de medidas adotadas pelo Estado com o objetivo de instaurar um novo modo de acumulao, no s atraindo o movimento operrio, como tambm garantindo economia empresarial um mercado de fatores regulados em que o preo da fora de trabalho se encontrava reduzido. Ou seja, a legislao trabalhista coibia o excesso na explorao da mais-valia, mas reafirmava a dominao do capital. Getlio Vargas, ao instituir a Consolidao das Leis Trabalhistas (1943), unificando as leis trabalhistas, que estavam dispersas, e a Justia do Trabalho, possibilitou um controle maior sobre a aplicao dessas leis. Foi a partir da que se estabeleceu o marco legal das relaes de trabalho, inicialmente para o meio urbano e, posteriormente, nos anos 1960, para o meio rural. Registre-se que a deciso de quem seria includo ou no nos programas sociais estava diretamente ligada posio dos trabalhadores na diviso scio-tcnica do trabalho e constatao de quais trabalhadores constituam uma ameaa poltica maior para os interesses da classe dominante; por isso, o operariado urbano teve prioridade nesta questo. Alguns autores afirmam que, mais do que pensar na correlao de foras internas daquele momento histrico, o Estado Varguista buscava,

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ao adotar determinadas aes, superar uma conjuntura internacional adversa que, com a queda do preo externo do caf, dificultava a importao de tecnologias para o desenvolvimento industrial brasileiro. Alm disso, os grandes centros se recuperavam da Crise de 1929, o que dificultava ainda mais alguma mudana na estrutura produtiva do pas, gerando um processo de industrializao restringida, como o denomina Mello (1982). O que Vargas fez foi definir algumas medidas essenciais para um desenvolvimento industrial baseado em recursos escassos, revelando uma grande diretriz da poltica econmica adotada no perodo: o controle dos fatores produtivos enquanto instrumento de acumulao industrial. A poltica sindical e trabalhista adotada por Vargas seria um exemplo claro dessa ao reguladora do Estado, sendo a fixao do salrio mnimo em 1940 e a obrigatoriedade de um sindicato nico atrelado ao Estado as principais ilustraes dessa poltica. necessrio destacar que, para alm de sua dimenso poltica, a fixao do salrio mnimo foi um instrumento importante para a acumulao urbano-industrial. Isso porque, mesmo sendo fruto de mais de 200 greves da classe trabalhadora, ao substituir o mercado como instncia formadora do preo da fora de trabalho, o salrio mnimo evitava o confronto direto entre capital e trabalho. Alm disso, ao ser fixado em nveis biolgicos, a lei do mnimo garantia aos empresrios expressiva reduo de gastos com a folha de pagamento, pois deslocava a produtividade de cada ramo da base de fixao dos salrios. Vemos a, claramente, a incorporao de uma reivindicao dos trabalhadores, fazendo avanar a subordinao do trabalho ao capital. Os trabalhadores lutaram por dcadas por uma srie de direitos sociais como frias, reduo da jornada de trabalho, descanso semanal remunerado, etc. e Vargas, ao finalmente atender a estas reivindicaes, o fez como se fossem ddivas de um Estado benefactor e, mais do que isso, como um pai que d para o seu povo o que ele precisa. E foi assim que se deu o perodo Varguista. Vinculando manipulao e represso, a cultura poltica de Vargas combinou o controle que a legislao sindical implicava com as concesses da legislao social e trabalhista, aparentemente contraditrios, mas se combinando perfeitamente como represso e direitos sociais

se combinaram e se combinariam em tantos outros momentos de nossa histria poltica. A partir do final dos anos 1950, o ambiente de conflito protagonizado pelos trabalhadores que buscavam retomar seu espao na poltica nacional alcanou nveis expressivos, e foram surgindo novas formas de articulao de interesses que passavam ao largo da estrutura sindical oficial. Sem o rgido controle estatal, essas organizaes passaram a envolver diversas parcelas da sociedade, com mobilizaes em torno das bandeiras centradas na questo nacional e na alterao da estrutura corporativa. Lutavam tambm por aumento dos salrios, melhoria nas condies de trabalho, apoio poltica nacionalista e reformista e se posicionavam contra a carestia e a inflao. No governo que assumiria em seguida, o vice-presidente Joo Goulart, herdeiro poltico de Getlio Vargas, aps a renncia de Jnio Quadros, preconizou as chamadas reformas de base, o que refletiu negativamente junto s foras do centro e da direita. Ele apoiou o movimento dos trabalhadores em algumas greves e facilitou a organizao do Comando Geral dos Trabalhadores (CGT), em 1962. Questionava-se o fato de ele estar encaminhando o pas para uma Repblica Sindical, deixando o Estado entregue aos dirigentes sindicais. Chegou-se a denunciar estoque de armamentos e quebra da hierarquia do Exrcito e da Marinha, causando indignao em amplos setores oficiais, o que foi habilmente explorado pelos conservadores que dariam um Golpe de Direita, em maro de 1964, dando incio a um perodo de regresso autoritria. Ainda assim, foi na dcada de 1970 que se consolidou o sistema de polticas sociais brasileiro, ao completar o processo de construo institucional desencadeado desde os anos 1930. Durante o perodo militar, o aumento do nmero de assalariados e a incorporao de novas categorias de trabalhadores aos sistemas de proteo social, aliados dinmica centralizadora do autoritarismo, levaram a um deslocamento rumo universalizao dos direitos sociais. No entanto, a disseminao desses direitos no foi acompanhada por uma estrutura capaz de assegurar seu exerccio, o que tornou precria a cidadania que se universalizava. Para Vianna (1998, p. 152), a modernizao realizada pelos militares fez um percurso inverso conduzida por Vargas: enquanto esta incorporou o mundo do trabalho organizado

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cidadania, a ditadura militar disseminou direitos sociais entre os excludos, mas nivelou esta cidadania social em patamares to baixos que a estigmatizou, afastando do sistema pblico os trabalhadores formais e a imensa gama de novos segmentos mdios assalariados. Alm disso, no perodo Varguista a clientela era pequena e estratificada, mas estava incorporada ao universo da cidadania, participando de decises importantes atravs de suas lideranas. No regime militar, a populao beneficiria se expandiu, mas os esquemas associativos que lhe asseguravam voz foram desmantelados. Sistemas centralizados se constituam como mquinas burocrticas que tomavam decises cujos efeitos atingiam milhares de cidados sem nenhuma participao dos interessados. Neste sentido, Draibe (1998b, p. 30) considera que o sistema de polticas sociais desenvolvido no Brasil entre a dcada de 1930 e final dos anos 1970 pode ser apreendido sob o conceito de Estado de Bem-Estar Social, devido a suas definies, recursos institucionais mobilizados e resultados, mas o desempenho deste sistema foi medocre e sempre aqum das necessidades sociais da populao. No perodo militar, o binmio forte centralizao, fragmentao institucional e corporativismo versus fracas capacidades estatais e participativas conferiu pouca transparncia aos sistemas de polticas, concorrendo tanto para a baixa accountability dos programas quanto para a inibio da fora dos mecanismos de correo, modernizao ou inovao institucional (DRAIBE, 1998b, p. 5).

MOVIMENTOS SOCIAIS E REDEMOCRATIZAO

Nos anos 1980, houve um recrudescimento dos movimentos sociais, tanto na rea urbana quanto na rural, a partir do advento do chamado novo sindicalismo,1 que buscava disseminar uma proposta de gesto sindical calcada nos ncleos de base da produo. A afirmao da autonomia
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dos movimentos sociais frente ao governo estava em pauta novamente e tinha, principalmente, o intento de romper com a interveno estatal em vigor desde a vitria do modelo de centralizao do poder de Estado na esfera federal, iniciado com o Estado Novo. Os principais movimentos sociais da poca convergiam para um grande ciclo reivindicativo que estabelecia conexes com a Igreja Catlica, com grupamentos de esquerda e organizaes no-governamentais (ONGs), abrigando tambm intelectuais e profissionais empenhados na causa popular, como afirma Doimo (1995). No perodo de abertura, a proliferao de novas associaes e partidos e a competio eleitoral influenciaram o processo de democratizao e o debate poltico acerca da reestruturao das polticas sociais. Os princpios e contedos das reformas pretendidas foram, em grande parte, plasmados na Constituio de 1988, o que projetou um novo perfil para o sistema brasileiro de proteo social. As inovaes introduzidas sugeriam um adensamento do carter redistributivista das polticas sociais e de uma maior responsabilidade pblica na sua regulao, produo e operao. A Constituio de 1988 ainda ampliou os direitos trabalhistas e, no plano organizacional, levou descentralizao e ampliao dos graus de participao social nos programas, atravs dos conselhos. O reordenamento institucional das polticas sociais, colocado em pauta a partir da Constituio de 1988, aponta para uma gesto municipalizada e participativa. Segundo Torres (2003), a sociedade civil passou a funcionar como um mero recurso gerencial, tanto no que diz respeito ao controle social tendo apenas funo de fiscalizao e controle das aes governamentais, e muito pouco poder de proposio como quando a comunidade organizada convocada como parceira do Estado na execuo de polticas via organizaes sociais sem fins lucrativos, movimento que acompanha a lgica estabelecida tambm para as demais polticas sociais no Brasil. Para o autor:

A classe operria que se destacou a partir de fins da dcada de 1970 apresentava caractersticas novas, sinal das profundas mudanas ocorridas nos anos da ditadura, como o desenvolvimento de novas experincias de resistncia, organizao e solidariedade operrias, novas concepes, prticas e novas lideranas sindicais. Duas vertentes sindicais foram as principais referncias que convergiram neste novo movimento sindical: as oposies sindicais e os sindicalistas autnticos que se desenvolveram inicialmente entre os metalrgicos de So Paulo e So Bernardo do Campo, respectivamente.

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A participao poltica na construo das polticas sociais Um problema crucial dessa discusso, ao menos no que diz respeito poltica de assistncia social, seria se poderamos admitir a novidade da participao da sociedade civil no processo decisrio e de implementao desta poltica como sendo verdadeiramente a constituio de uma esfera pblica que fosse capaz de rearticular a noo de espao pblico, no necessariamente como sendo estatal, mas, principalmente, se ao incorporar o controle social na poltica de seguridade social brasileira aps a Constituio de 1988 tivemos de fato o fortalecimento da sociedade civil na tica gramsciana de uma teoria ampliada do Estado. (TORRES, 2003, p. 144).

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Assistimos a grandes mudanas nos padres de atuao dos movimentos sociais e ao aumento das chamadas organizaes nogovernamentais. As ONGs passam a assumir os espaos antes ocupados pelos movimentos sociais, modificando seu padro antes combativo e de enfrentamento das dcadas de 1970/1980 para um modelo de assistncia e competio por recursos pblicos e de agncias financiadoras internacionais nos ltimos anos. Landim (1993) argumenta que a origem do que viriam a ser as ONGs brasileiras se confunde com a histria da educao popular. Os personagens fundadores deste novo tipo de organizaes so os educadores de base, ou seja, professores, religiosos, trabalhadores sociais que, em sua grande maioria, haviam participado antes de 1964 dos programas de alfabetizao de adultos inspirados por Paulo Freire, dos movimentos de cultura popular promovidos por organizaes estudantis e governos estaduais, bem como os projetos de educao e desenvolvimento comunitrio, apoiados pela Igreja Catlica.2 No entanto, com o projeto neoliberal que apareceu como estratgia hegemnica de reestruturao geral do capital face crise, ao avano tecnolgico-cientfico, reorganizao geopoltica e s lutas de classe que se desenvolvem
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ps-1970, as ONGs que nos anos 1970 e 1980 eram articuladas a partidos, sindicatos e alas da Igreja progressista e estavam por trs da maioria dos movimentos sociais populares urbanos, sendo, por isso, consideradas ONGs cidads (GOHN, 1998) passaram a se estruturar como empresas (sem fins lucrativos), destituindo-se do carter de movimento da classe trabalhadora e identificando-se a problemas sociais que abrangem cor, raa, sexo, religio, meio ambiente, alfabetizao, direitos humanos, etc. 3 Este projeto neoliberal se desdobrou basicamente em trs frentes articuladas: a reestruturao produtiva, a reforma do Estado e o combate ao trabalho (s leis trabalhistas e s lutas sindicais e da esquerda). Iniciam-se, ento, gradualmente, o processo de ajuste capitalista no Brasil e, consequentemente, o amadurecimento da ideia de reformar o Estado, eliminando seus aspectos trabalhistas e sociais, herdados do perodo Varguista, e esvaziando as conquistas sociais contidas na Constituio de 1988. O discurso que passa a ser utilizado pelas lideranas polticas o de retomada do crescimento econmico, da insero do Brasil em uma economia internacional e da necessidade de redefinio do papel do Estado.

A REFORMA DO ESTADO COMO PRESSUPOSTO DO PROJETO NEOLIBERAL

O governo FHC colocou a reforma do Estado como condio imprescindvel para a retomada do crescimento econmico e a melhoria do quadro social do pas. A crise que atingia o pas foi colocada pelo bloco dominante como uma crise da capacidade de sustentao financeira do Estado, o que exigia a reduo dos gastos sociais. A reforma do Estado, com nfase nas privatizaes e na previdncia social, juntamente com o desprezo das conquistas de 1988 no mbito da seguridade social e outros, era vista como um caminho para o

Muitos desses agentes tinham aprendido seu ofcio em entidades como o MEB Movimento de Educao de Base e na FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional -, ambas fortemente ligadas Igreja e seu trabalho pedaggico de assistncia e promoo social. A postura de confronto entre movimentos e Estado, que demarcou o carter das aes que os movimentos sociais adotaram nas relaes com o poder pblico, e que foi constante at o advento da Constituio de 1988, substituda pela ideia de parceria entre o Estado e a sociedade civil organizada.

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projeto de modernidade que o Governo pretendia implantar. Outro aspecto desta reforma foi a publicizao, que se expressou na criao das agncias executivas e das organizaes sociais e na regulamentao do terceiro setor para a execuo de polticas pblicas. Segundo Behring e Boschetti (2007), esta regulamentao levou ao Termo de Parceria com ONGs e Instituies Filantrpicas, cujo objetivo era a implementao das polticas. Ao transferir as responsabilidades para a sociedade, sob a justificativa do voluntariado, da solidariedade e da cooperao, o Governo forou um retorno famlia e s organizaes sem fins lucrativos como agentes de bem-estar, em substituio da poltica pblica. Assim, a descentralizao, a participao social e as parcerias constituam as diretrizes da reestruturao das polticas sociais. Os programas sociais brasileiros adquiriram um decisivo formato participativo, com os conselhos setoriais ocupando um lugar central nas discusses acerca das polticas sociais (DRAIBE, 1998a). Este arranjo institucional no indito, pois o modelo moldado desde a dcada de 1930 j envolvia inmeros conselhos. A democratizao, a Constituio de 1988 e iniciativas do Governo e da sociedade civil, no entanto, levaram exploso do nmero de conselhos no final dos anos 1980 e na dcada seguinte. A descentralizao o ponto de confluncia e convergncia entre a agenda governamental e as agendas setoriais dos conselhos. Estes atuam como promotores da multiplicao das instncias coletivas locais e estaduais, estimulando a reorganizao da poltica social e dos programas nos municpios e nos estados, levando a um padro mais descentralizado. Apesar de Behring e Boschetti (2007) apontarem para dificuldades na realizao dos sentidos de participao e no fortalecimento da democracia nos conselhos, Draibe (1998a) afirma que:
Do ponto de vista dos membros nogovernamentais, so inegveis as vantagens oferecidas pela forma conselho construo e exerccio da cidadania. Os conselheiros reconhecem amplamente que os conselhos constituem insubstituveis canais e espao de negociao e construo de consensos, eficazes tanto na relao sociedade civil/governo quanto entre as partes da sociedade que, de outro modo, no se encontrariam. (DRAIBE, 1998a, p. 9).

No entanto, esse carter indiferenciado desta proposta de participao poltica acaba por sugerir que o enfrentamento da crise depende da formao de um projeto de natureza transclassista, j que o desenvolvimento socioeconmico do pas beneficiaria a todos, indistintamente, razo maior do discurso da colaborao e do salvacionismo indiferenciado. Politicamente, esta estratgia tem como consequncia a formao de uma vontade poltica universal, que independe da insero dos sujeitos sociais na estrutura social, em detrimento a um projeto de classe e de corte anticapitalista. Em funo deste encaminhamento, os principais movimentos sociais surgidos no pas nos anos 1990 possuem uma suposta natureza policlassista e so destitudos do carter de movimento da classe trabalhadora. Como exemplos, temos as campanhas em favor da cidadania, contra fome, pela tica na poltica, etc., que so radicalmente diferentes das experincias organizativas dos trabalhadores, construdas ao longo da dcada de 1980. Esse discurso de superao conjunta da crise acabou neutralizando a organizao poltica dos trabalhadores brasileiros depois de uma dcada de lutas reativas e ofensivas contra a ditadura, o autoritarismo e a concentrao do capital, iniciadas no ps-1964. At o incio dos anos 1990, observou-se no Brasil um processo de radicalizao dos movimentos sociais. No entanto, a realidade de pas capitalista perifrico somado ao fator de uma administrao federal fortemente influenciada pelas orientaes de organismos internacionais de gerenciamento do mercado, como foi conhecida a Era FHC, possibilitou que, apesar deste novo impulso nos movimentos sociais desde o processo de redemocratizao e suas tentativas de desenvolvimento e inovao no que diz respeito proteo social, a poltica econmica do pas fosse encaminhada no desmonte do servio pblico responsvel pela garantia dos direitos sociais e pela flexibilizao dos direitos trabalhistas. Apenas dizer que o neoliberalismo imps essas contenes ao movimento social muito limitado. A reestruturao produtiva, a desregulamentao da economia e a mundializao do capital (CHESNAIS, 1996) provocaram um aumento da concorrncia entre

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as empresas, fazendo com que muitas firmas nacionais demitissem em massa seus trabalhadores e fechassem as portas. A precarizao e a flexibilizao se expandiram, eliminando trabalhadores estveis e contratando de acordo com a necessidade de produo. Mas um componente ideo-poltico importante tambm acabou contribuindo para o enfraquecimento do sindicalismo combativo na dcada de 1990. O fim da Unio Sovitica na virada dos anos 1980 para os anos 1990 provocou um forte sentimento de derrota no movimento e fortaleceu a ideia de um capitalismo vitorioso e de um socialismo vencido. Isso enfraqueceu parcelas significativas da esquerda, sindical e partidria, ligadas ao modelo sovitico, fazendo com que muitos abandonassem a perspectiva de avano da esquerda e migrassem, ao longo da dcada de 1990, para o lado mais conservador. Os sindicatos tiveram reforados seus aspectos mais assistenciais, apresentando uma tendncia inversa que foi verificada na dcada de 1980 no Brasil, pois naquele perodo os sindicatos romperam com esse tipo de ao e incorporaram como fundamental a luta pelos interesses da classe trabalhadora em sua totalidade. Hoje, aparecem como debates prioritrios os fundos de penso, a assistncia mdica hospitalar, as sedes campestres, os convnios variados e empresas de emprstimos, estas ltimas para fazer frente aos baixos salrios. A ao sindical, tambm como fruto desse processo, volta-se para o debate da diviso do lucro, para a gesto coletiva das empresas privadas, para as cmaras setoriais, entre outras questes. Foi neste contexto que vimos um boom das ONGs e do chamado Terceiro Setor. Entendemos que, independente da proposta particular das ONGs, a maioria delas, devido a polticas explcitas por parte dos prprios governos, passou a assumir um papel substitutivo ao Estado. Substituem-se programas nacionais e regionais por iniciativas locais incapazes de oferecer uma cobertura suficiente e cujo impacto praticamente nenhum quando se trata de grandes contingentes populacionais em situao de pobreza. Atualmente, difundida a utilizao dos termos organizaes da sociedade civil ou organizaes do Terceiro Setor. O termo
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sociedade civil remete tradio da filosofia poltica europeia, reatualizada no contexto histrico recente da resistncia a regimes autoritrios, sobretudo na Amrica Latina e no Leste Europeu. J o conceito de terceiro setor remete a prticas norte-americanas e, por isso, no neutro, conforme afirma Landim (1999, p. 63):
de procedncia norte-americana, contexto onde associativismo e voluntariado fazem parte de uma cultura poltica e cvica baseada no individualismo liberal, em que o iderio dominante o da precedncia da sociedade em relao ao Estado.

Assim sendo, o termo construdo a partir de um recorte da sociedade em esferas: o Estado (primeiro setor), o mercado (segundo setor) e a sociedade civil (terceiro setor), como se o poltico pertencesse ao estatal, o econmico ao mercado e o social remetesse apenas sociedade civil, numa viso reducionista. Com relao emergncia do Terceiro Setor no Brasil, pode-se dizer que:
Deu-se com a crise da dcada de 1970 e avana na sua efetivao em concomitncia com o projeto neoliberal. Podemos afirmar que aqui os possveis embaraos para sua implantao no causam grandes transtornos, porque o Estado brasileiro, no processo histrico de desenvolvimento capitalista, tem sido um fiel aliado do capital em detrimento das suas competncias e atribuies no terreno da reproduo social. (MENEZES, 2000, p. 110).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado lanado pelo governo FHC pregava que o Estado deveria subsidiar a rea social, recusando a tarefa de promover um padro de igualdade social e assumindo que o mercado era o meio mais eficiente para prover aos indivduos as suas condies sociais de existncia. A ideia era que o Estado, ao permitir a retomada do crescimento econmico por meio da eficincia do mercado, levaria a um processo de desenvolvimento social.4 Assim, o argumento da crise fiscal do Estado serviu de pretexto para a restrio e reduo de direitos, transformando as polticas sociais em

No entanto, Costa (2006, p. 172) afirma que o bolo cresceu e nunca foi dividido, conforme atestam os ndices de concentrao da riqueza e renda do pas.

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ROCHA, D. G.; COUTO, R. M. B. do transformao das relaes de trabalho flexibilizadas em relaes de trabalho estveis, o que, conseqentemente, produzir ampliao de contribuies e das receitas da seguridade social e, sobretudo, acesso aos direitos sociais.

aes pontuais e compensatrias direcionadas para compensar os efeitos da crise. As polticas preventivas e redistributivas tornaram-se limitadas, prevalecendo, segundo Behring e Boschetti (2007), o trinmio privatizao, focalizao e descentralizao. A transferncia de parte das responsabilidades do Estado para as comunidades organizadas em aes de parceria com as denominadas organizaes nogovernamentais est diretamente ligada desregulamentao do papel do Estado proposta pelo iderio neoliberal. Isso faz ressurgir o discurso de participao comunitria e o estmulo a iniciativas privadas nas aes sociais. A privatizao das polticas sociais no Brasil e na Amrica Latina tem como consequncia uma dualidade no acesso a estes servios, criando um setor pblico para pobres, sem recursos e cada vez mais sem financiamento; e um setor privado, para quem pode pagar, cada vez mais subsidiado com recursos pblicos. Neste contexto, Vianna (2004) considera que o sistema de proteo social plasmado na Constituio de 1988 pretendia-se abrangente e redistributivo, mas, apesar das britnicas intenes reformistas, o modelo brasileiro se tornou americano as provises pblicas se resumem a parcos benefcios para os pobres, enquanto os que podem pagar recorrem a planos ou seguros privados. Ao se desviar a ateno das minimalistas aes estatais para as supostas novas respostas do terceiro setor, escondem-se os verdadeiros fenmenos e esvaziam-se os debates sobre eles: a desregulao da relao capital x trabalho; os preceitos democrticos; a anulao da perspectiva de superao da ordem vigente; a precarizao do trabalho e do sistema de proteo social (estatal) ao trabalhador e ao cidado; e o peso no trabalhador dos custos do ajuste estrutural orientado segundo as necessidades do grande capital. Para Behring e Boschetti (2007, p. 173):
A consolidao da seguridade social brasileira, e da poltica social brasileira de uma forma geral, [...] depende da reestruturao do modelo econmico, com investimentos no crescimento da economia, gerao de empregos estveis com carteira de trabalho, fortalecimento das relaes formais de trabalho, reduo do desemprego, forte combate precarizao,

Apesar disso, entendemos a importncia da mobilizao da sociedade contra a fome e a misria, porm, no podemos ignorar que estas aes so emergenciais e do respostas imediatas. Sendo assim, no resolvem a mdio e longo prazo as causas da fome e da misria, consolidando uma relao de dependncia dessa populao por essas aes. A partir da, compreendemos o debate hegemnico acerca do Terceiro Setor como funcional reestruturao do capital, ao passo que colabora na formulao de respostas s sequelas da questo social, implicando a perda de direitos de cidadania, a precarizao e focalizao das polticas sociais e a remercantilizao e refilantropizao da questo social, afetando profundamente tanto os setores mais carentes quanto o conjunto dos trabalhadores (MONTAO, 2002).

CONSIDERAES FINAIS
Todo trabalho cientfico que pretende discutir temas atuais no pode considerar-se concludo, mas sim em constante aprofundamento. Apresentaremos, ento, apenas algumas consideraes finais acerca da temtica proposta. Como discutido, as polticas sociais, atualmente, ainda se encontram distanciadas da esfera dos direitos e, por isso, aproximam-se do mbito da filantropia, estando este fenmeno em constante reatualizao, como pudemos observar, atravs da ampliao do Terceiro Setor, composto principalmente pelas ONGs, no enfrentamento da questo social. J se sabe que a clivagem de classe no acesso aos bens e servios de bem-estar pode ocasionar quadros desastrosos, como afirma Vianna (1998). Destacamos ainda o fato de que isso no se trata de suposio, j que em pases onde o neoliberalismo j se encontra em estgio avanado vemos o desenvolvimento crescente do que Soares (2003) e Behring e Boschetti (2007) chamariam de polticas sociais pobres para pobres. Segundo as autoras, mesmo os

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A participao poltica na construo das polticas sociais

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servios sociais essenciais foram mercantilizados, dada sua profunda conexo com a poltica econmica monetarista e de duro ajuste fiscal, atravs de um processo tido como natural, em que as pessoas passaram a pagar pelos servios, sendo que aquelas que no podem pagar necessitam comprovar sua pobreza para que o Estado intervenha, prestando servios cada vez mais focalizados aos comprovadamente pobres. As polticas assistenciais ou de promoo social, embora dirigidas aos trabalhadores, interpretam os interesses desta classe segundo a viso dos grupos que controlam o Estado. As polticas de seguridade social nunca foram totalmente universalizadas em nosso pas: se de um lado a despolitizao reafirmou o carter subordinado das polticas sociais ao econmico, impedindo que elas fossem do campo mercantil para o campo dos direitos; de outro, a industrializao pela revoluo passiva fez aumentar o que chamamos de mercado informal de trabalho. No Brasil, este setor informal j ocupa uma significativa parcela da economia. O trabalho dos camels um exemplo de alternativa de gerao de renda, principalmente nas grandes cidades, cujo processo de desenvolvimento econmico atrai mo-de-obra em demasia, provocando uma concentrao urbana que promove problemas relativos s condies de vida e moradia, como tambm de trabalho, atravs do aumento das fileiras do chamado exrcito industrial de reserva. Este setor atingido pela difuso ideolgica dos meios de comunicao de massa que o caracteriza como classe perigosa, em um fenmeno conhecido como criminalizao da pobreza.5 Este processo ganha o debate poltico ao se constatar que os movimentos sociais tambm passam a ser associados a aes ilegais e que supostamente provocam desordem. Estes argumentos so semelhantes aos utilizados para a represso ao trabalho dos camels, gerando tambm, ao que tudo indica, uma criminalizao do trabalho. Cabe retomar outros pontos que consideramos fundamentais acerca da temtica
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proposta. So eles: a importncia de se vincular as polticas sociais ao campo dos direitos e assim efetiv-las, afastando-as do campo da filantropia e resgatando os avanos contidos na Constituio de 1988; repensar as aes das ONGs, superando a concepo de que a sociedade civil apenas um recurso gerencial do Estado; a necessidade de se rediscutir o financiamento pblico das polticas sociais, dado que o neoliberalismo tem deslocado o fundo pblico, colocando-o disposio da acumulao do capital; e a necessidade de se reconhecer a sociedade civil como uma arena privilegiada da luta de classes, resgatando, assim, a luta dos movimentos sociais em defesa de um projeto efetivamente democrtico de sociedade. Destacamos ainda que um projeto democrtico e popular de sociedade no qual se pode estender a cidadania a todos, subordinar a economia ao desenvolvimento da populao e recriar uma nao livre no contexto mundial deve buscar resgatar o potencial da sociedade civil no enfrentamento das mais sofisticadas e invisveis formas de dominao, hoje implementadas pelo mercado e pela sociedade de consumo, pela burocracia e tecnocracia, e pela indstria cultural e poltica da sociedade do espetculo (DEBORD, 1998).

REFERNCIAS
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Para Coimbra (2001), as elites do Estado se converteram ideologia do livre mercado, advinda do Consenso de Washington, diminuindo suas prerrogativas frente questo social, impondo ela um tratamento penal, atravs do estabelecimento de uma relao entre pobreza e criminalidade, onde a pobreza se identifica com classe perigosa. Esse contexto tem sido corroborado por toda a subjetividade construda pela mdia em torno do mito das classes perigosas, contribuindo para que a preocupao com a segurana atinja seu auge, servindo como justificativa para o investimento massivo numa poltica cada vez mais coercitiva.

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Recebido: 20/10/2008 Received: 10/20/2008 Aprovado: 04/03/2009 Approved: 03/04/2009 Reviso: 24/06/2009 Review: 06/24/2009

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