Participación y Descentralización 2006

A Jorge y Lorenzo Por su autenticidad, su rebelda y su perseverancia en la bsqueda de alternativas para la justicia y el bienestar social. Su legado vive en nosotros.
Descentralizacin y participacin 1
Descentralizacin y Participacin Antonio Belli Convenio de Colaboracin interinstitucional entre la Oficina de la Administracin Pblica (OAP) y el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), Managua. 2006
INDICIE
I.- Introduccin: Desafos del Estado Nacin a.- Los desafos de Nicaragua
b.- Los Objetivos de Desarrollo del Milenio c.- La determinacin de no alinearnos a los bloques de poder d.- La actitud social de desarrollo e.- Las condicionalidades del mercado
5
6 13 18 19 21
IV.- Combate a la pobreza y Polticas Pblicas

La situacin actual Polticas pblicas y desarrollo Participacin e incidencia poltica Participacin y gestin por resultados
83
84 86 88 89
II.- Apuntes de Historia

La poca colonial Independencia de Amrica Latina La Repblica Conservadora La Revolucin Liberal La invasin de 1912 Guerra constitucionalista y Sandino
25
25 27 29 31 36 41 43 49 51 53 55 60 62
V.- Adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica

Retos para la accin territorial
93
96
Disfunciones de la Administracin Pblica 98
VI.- El Sistema Nacional de Concertacin y Participacin

Introduccin Apartado conceptual Espacios de participacin ciudadana en la administracin pblica Las innovaciones institucionales
105
105 107 109 114
Esta ubicacin fue realizada en el marco del Convenio de Cooperacin Interinstitucional suscrito entre la Oficina de la Administracin Pblica (OAP) y el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) con el objetivo de promover la Estrategia Nacional de Descentralizacin para el Desarrollo Local (ENDDL) y el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin. Agradecemos a todas las personas que voluntariamente han dedicado tiempo a los espacios de participacin, a la construccin participativa del PND y a la consulta de la ENDDL, gracias a ellos y ellas se hicieron realidad las experiencias que inspiraron esta publicacin. La imagen de la portada fue cedida por cortesa de La Casa de los Tres Mundos, el cuadro original Huellas fue creado por el artista alemn Wolfgang Hunecke en 1996, inspirado en las Huellas de Acahualinca, que son los vestigios ms antiguos de la presencia humana en Nicaragua; el artista quiso recordarnos que estamos destinados a caminar constantemente, sea en fuga o en bsqueda. Las huellas en el cuadro son de gente de la calle, invitadas por el artista a caminar sobre la tierra y ceniza con que fue realizado el cuadro, los mismos materiales en que todos nos convertimos algn da . 2 Descentralizacin y participacin
El inicio de la dinasta Ren Shick La Revolucin Popular Violeta Barrios de Chamorro La Alianza Liberal El voto de la Mujer en Nicaragua Lecciones de nuestra historia
Desempeo del espacio de participacin ciudadana en las decisiones pblicas 120 Balance de la participacin ciudadana en el proceso de formulacin de PRORURAL Balance general
126 132
III.- Prospectiva y Planificacin

La metodologa de planificacin-gestin El desarrollo de la primera etapa Segunda etapa La gua de planificacin propuesta
67
68 71 74 75
VII.-Territorio y Descentralizacin
Polticas diferenciadas por territorio Recomendaciones para la accin Organizacin de sistemas de gestin Gestin descentralizada y participacin
139
141 144 147 150
I Presentacin: Desafos del Estado Nacin

El futuro en el contexto global Nicaragua no puede pensar en un futuro aislada del mundo, uno de los efectos del desarrollo de las tecnologas de comunicacin y del sistema de naciones es la interdependencia entre pases, eso implica que debemos pensar nuestro futuro en ese contexto de interdependencia. La autodeterminacin nacional nos ha llevado de forma consciente y soberana a suscribir una serie de acuerdos internacionales que establecen mrgenes de accin a nuestra autonoma como pas, desde la Declaracin Universal de Derechos Humanos hasta los ms recientes tratados y convenios que los diferentes gobiernos han suscrito a lo largo de nuestra historia como Repblica. Es en ese contexto que debemos desarrollar libremente nuestra capacidad de vernos en el futuro, con nfasis en algunos elementos que destacan sobre los dems y nos quitan grados de libertad como Nacin integrada a una sociedad mundial, estos son: a) Los desafos del Estado Nacin b) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio c) La voluntad de no alineamiento a los bloques de poder d) Nuestra determinacin de adoptar una actitud social para el desarrollo e) Las condicionalidades del mercado en un mbito de libre empresa Los anteriores son los ms importantes para una Nacin que se ubica como la ms pobre de Amrica continental y que es beneficiaria privilegiada de la cooperacin internacional, que ha sido beneficiada por la Iniciativa hacia Pases Pobres Altamente Endeudados conocida como iniciativa HIPC y que ha elaborado dos estrategias de reduccin de la pobreza. Los esfuerzos nacionales para captar la cooperacin internacional nos compromete ante el resto de naciones del mundo, a travs de compromisos que nuestros gobiernos han redactado de forma soberana en la ERCERP y en el Plan Nacional de Desarrollo. Los y las nicaragenses podemos incidir en las decisiones pblicas a travs de nuestra vinculacin con las organizaciones de sociedad civil representadas en las diferentes instancias de Participacin Ciudadana, tenemos la oportunidad de establecer prioridades de accin a partir de prioridades sociales, productivas y polticas consensuadas en el seno de las organizaciones sociales para ayudar, a las autoridades que elegimos, a dirigir el rumbo del pas. Nuestro desafo como sociedad es consensuar el mandato especfico para las autoridades que elegimos con los procedimientos de la Democracia Representativa, para ello contamos con los mecanismos de la Democracia Participativa. Ya hemos practicado elaborando planes estratgicos de desarrollo municipales regionales autnomos y departamentales, ahora nos toca definir y concertar prioridades de corto y mediano plazo, esto es, las acciones y resultados que deseamos alcanzar entre gobierno y ciudadana cada uno de los prximos aos, honrando nuestro compromiso con los sectores menos favorecidos en el proceso histrico de desarrollo y nuestros compromisos como Nacin ante el concierto de naciones del mundo que hoy constituye la Patria Grande y la Aldea Global. La tarea es compleja y requiere mecanismos institucionales que fomenten un debate de altura cuya nica finalidad sea mejorar la calidad de vida de la poblacin de Nicaragua; para hacerlo bien debemos familiarizarnos con los elementos que condicionan y, necesariamente, deben guiar nuestras opciones de desarrollo.
En la actualidad se habla de participacin ciudadana, del poder del pueblo, de que quien manda, manda obedeciendo, de la participacin de las bases, en la toma de decisiones, en sntesis se habla de democracia. La paradoja surge de lo antes mencionado: como combinar la democracia y su participacin ciudadana con la globalizacin y su exclusin social.
Leswin Domnguez
4 Descentralizacin y participacin
a.- Los desafos como Estado-Nacin Nuestro gran desafo como Pas es mejorar la calidad de vida de los nicaragenses, ello implica impulsar nuestro desarrollo econmico, social y poltico; generalmente hemos enfocado nuestras preocupaciones en el desarrollo econmico y el desarrollo social, pero nos hemos ido encontrando que para lograr esos desarrollos necesitamos mejorar nuestra gobernabilidad, nuestros mecanismos de seleccin y eleccin de autoridades, nuestros procesos de toma de decisiones y nuestros mecanismos de Administracin Pblica, Administracin de Justicia y los procesos de definicin de leyes y normas, todo eso es parte de nuestro desarrollo poltico. Caractersticas sociopolticas de Nicaragua Somos una sociedad multitnica con ncleos culturales muy diversos. En nuestro seno existen apreciables procesos de mestizaje y de hibridacin cultural, pero tambin conservamos los legados, las tradiciones y las cosmovisiones ancestrales que rigen la conducta de amplios sectores sociales sin acceso a la educacin ni a la informacin ni, mucho menos, a la definicin de acuerdos y polticas nacionales. Nuestra sociedad tiene profundas fracturas, diferencias y desigualdades derivadas de procesos de modernizacin excluyentes, desgarramientos fratricidas y conflictos violentos que se originan en un gran dficit de ciudadana y democracia. Nuestra economa es precaria, la brecha entre las exportaciones y las importaciones es enorme, hay sectores fundamentales de la economa nacional que atraviesan momentos difciles; tambin hay zonas con enormes potenciales productivos, como Occidente, que no logran una activacin productiva. La Cooperacin Internacional, aunque ha sido importante y de significativa regularidad, no ha sido un factor cualitativamente relevante para activar los mecanismos de produccin y favorecer el desarrollo endgeno.
La situacin social presenta caractersticas propias de una crisis profunda. La pobreza an afecta a ms de la mitad de la poblacin, la pobreza crtica o indigencia corroe las potencialidades humanas de amplios sectores, el desempleo aumenta con el crecimiento demogrfico, anualmente cerca de un milln de nios quedan fuera de la educacin bsica, el Sistema de Salud se ha deteriorado visiblemente, la brecha social se ha profundizado, ha aumentado la delincuencia y ha disminuido la seguridad ciudadana. Especial referencia merece la situacin de la niez y la juventud, para las que, en su gran mayora, se encuentran cerradas las posibilidades de educacin, salud y empleo, y, en general de una vida digna. El sector pblico se caracteriza por una politizacin de las Instituciones, falta de credibilidad y eficiencia del Aparato Judicial, insuficiente sistema de controles institucionales, prdida de probidad en la Funcin Pblica y, en general, prdida de credibilidad en el Sistema Poltico. Esta situacin coloca al pas ante una constante crisis jurdica, poltica e institucional. La crisis del Sistema Poltico incide de manera significativa sobre los otros espacios de la nacin. Por tal razn es imperativo buscar alternativas adecuadas para su solucin y para permitir que a travs de un apropiado Sistema Jurdico, Poltico e Institucional puedan asumirse conjuntamente las estrategias y acciones para resolver la crisis econmica y social. Es necesario sustentar la recuperacin de la legalidad y la legitimidad en un Contrato Social del cual emane el Sistema Jurdico, Poltico e Institucional que amerita una profunda reflexin y la adopcin de medidas que permitan corregir las deficiencias y, sobre todo, realizar una Reforma Estratgica del Sistema Poltico, que conlleve a la Modernizacin del Estado y las Instituciones y sirva de base al Proyecto de Estado-Nacin. Todo esto es la Gobernabilidad Democrtica.
Gobernabilidad Democrtica Los nicaragenses y las nicaragenses deseamos una Nicaragua caracterizada por la paz, el desarrollo y la libertad. Una Nicaragua basada en la equiparacin de oportunidades y en la justicia para todos. Una Nicaragua en la cual prevalezca una cultura del trabajo, del valerse por cuenta propia y de la confianza entre unos y otras, donde la palabra empeada tenga tanto valor como el escrito legal ms elaborado. Una Nicaragua en la que se reconozca a quienes trabajan, a quienes dicen la verdad y son honrados, a quienes son solidarios con el prjimo y son rectos en pblico y en privado. Para poder lograr este propsito debemos reconstruir la cultura y enfrentarnos a valores, comportamientos y manifestaciones negativas, algunas de las cules son parte de la prctica social e institucional que debemos erradicar. La sociedad comprometida con la democracia y sus valores: igualdad, libertad, pluralismo y tolerancia a que aspiramos, se construye sobre un sistema fundado en principios, instituciones y mecanismos que garanticen el cumplimiento efectivo de estos valores y el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos. Nicaragua necesita una renovacin institucional y tica para enfrentar los retos del desarrollo que no son causados por la carencia de recursos naturales, econmicos o humanos, sino por la falta de instituciones democrticas y eficientes que garanticen la productividad de nuestros recursos y la equidad en sus beneficios. El desarrollo econmico y su sostenibilidad, que es lo ms importante como lo prueba la historia de Nicaragua, est ntimamente vinculado al sistema poltico. Nuestra capacidad para superar obstculos y concertar esfuerzos para el desarrollo depende de la existencia de instituciones polticas que faciliten una representacin efectiva y permitan el control social, pblico, sobre los polticos y los gobernantes.
Es adems indispensable la creacin de espacios para el ejercicio legtimo de gobierno y el desenvolvimiento de sus actores estratgicos para que todos se comporten efectivamente conforme a las frmulas de la democracia. Eso supone que los actores polticos y sociales resuelvan sus conflictos por medio de los mecanismos institucionales, acaten y cumplan las decisiones de las autoridades constituidas en un entorno de libertades polticas ejercidas con responsabilidad. Supone tambin contar con instituciones y funcionarios que ejerzan la funcin pblica basada en el marco jurdico. Para ello es indispensable una administracin de justicia independiente e imparcial. Todo ello implica la construccin, cada vez ms profunda, de la gobernabilidad democrtica en Nicaragua. Slo a partir de ella se pueden enfrentar las debilidades, potenciar las capacidades y concentrar los esfuerzos humanos y los medios econmicos en la concrecin de un proceso de desarrollo fundamentado en prioridades sociales y encaminado a racionalizar el uso de los recursos pblicos y privados. La Gobernabilidad que queremos La Gobernabilidad, en su sentido bsico, se refiere al grado de credibilidad y confianza que la ciudadana tiene en los regmenes democrticos y en el buen funcionamiento de stos. En forma especfica, la Gobernabilidad es la capacidad de armonizar la relacin entre los valores, las leyes e instituciones que desarrolla cada pas para articular sus intereses, resolver sus diferencias y ejercer sus derechos y obligaciones; a la vez que permiten resolver de manera pacfica y constructiva los problemas o desacuerdos que puedan surgir entre las instituciones del Estado, el gobierno y la ciudadana, as como entre ciudadanos; adems est catalizada por la capacidad de los actores sociales, polticos y econmicos para interiorizar y aplicar estas reglas a travs de un liderazgo creble, capaz de articular una visin viable con el consenso suficiente para impulsar las transformaciones que el sistema requiere.
El desarrollo de una Gobernabilidad comprometida con la democracia se sustenta en tres principios bsicos, donde la misma: Es un requisito para la legitimidad y sostenibilidad del sistema socio-econmico. Es una responsabilidad compartida entre sociedad y estado. Debe facilitar el desarrollo de capacidades para producir bienestar en la gente. La gobernabilidad es un requisito para la legitimidad del sistema, ya que las reglas y procedimientos, formales o informales, a travs de los cules se toman decisiones y se resuelven las diferencias, constituyen el verdadero rgimen poltico de un pas. La calidad, efectividad y durabilidad de estas reglas y procedimientos determina el funcionamiento y estabilidad del sistema. Por ello es muy importante que las reglas sean acatadas por todos y todas sin excepcin de ningn tipo, lo que implica eliminar privilegios. Es una responsabilidad compartida, pues an cuando las cualidades y calidades de los gobiernos sean un factor imprescindible, tambin es esencial el compromiso y la actuacin de los actores polticos, sociales y econmicos, pblicos y privados, sectoriales y territoriales con las reglas del juego de la gobernabilidad. Finalmente, las normas legales, culturales, polticas y sociales que rigen nuestra vida en comn, deben favorecer el desarrollo de nuestras capacidades, adems de brindarnos garantas y oportunidades para lograr mejores condiciones de vida. Una condicin bsica para la gobernabilidad es la participacin de hombres y mujeres en condiciones de igualdad, la que necesita de una institucionalidad fuerte, con bases claras y predecibles que incorpore el enfoque de equidad en las polticas pblicas y cuyo efectivo cumplimiento, contribuya a la reduccin de las inequidades y discriminaciones de las mujeres para lograr la igualdad entre mujeres y hombres.
El impulso de estas condiciones, supone una seleccin de mbitos estratgicos sobre los cules ejecutar acciones. En especial cuatro: El Estado de Derecho, como la expresin del sistema poltico institucional Las relaciones Estado Sociedad, donde se aborda la participacin ciudadana. La Gestin Pblica, orientada a incrementar eficiencia, eficacia y transparencia. La Descentralizacin, como proceso clave en el desarrollo de la gobernabilidad. Estado de Derecho Se refiere al cumplimiento de los principios consignados en la Constitucin y las leyes, sobre los que se sustenta el Estado de Nicaragua: Los derechos fundamentales. La divisin, independencia, autonoma y equilibrio de los poderes del Estado. La seguridad jurdica de la ciudadana. El Estado de Derecho parte del respeto de los derechos humanos polticos, econmicos y sociales, la seguridad jurdica y la igualdad ante la ley, la existencia de mecanismos de control cruzado entre los poderes y la subordinacin de stos a las normas; as como la autonoma del gobierno local frente al gobierno central. Los derechos polticos incluyen la celebracin de elecciones libres y limpias conducidas por rganos calificados e independientes, cuya finalidad sea la seleccin de las personas idneas para ejercer las funciones del Estado, en calidad de representantes y autoridades pblicas. Respetando los principios de igualdad y pluralismo poltico, que no se limitan a la diversidad de los partidos polticos, sino que incluye otras formas de seleccin de candidatos. La seleccin individual de candidatos facilita una buena representacin y una vinculacin fuerte y fluida entre representantes y representados, a la vez que facilita la transparencia de la gestin y favorece el control ciudadano del desempeo pblico.
Los derechos econmicos plantean uno de los grandes retos del Estado de Derecho, pues suponen el principio de equidad en el acceso a los beneficios de la economa y corresponde al Estado la retribucin y redistribucin de esos beneficios de forma equitativa e universal, reduciendo los efectos distorsionantes del mercado y las brechas histricas de ingreso. Los derechos sociales implican la igualdad de gnero, generacional, tnica y cultural de la sociedad en su conjunto, por lo que plantean la superacin de las desigualdades histricas de gnero, el efectivo disfrute de los derechos de los nios y las nias, la proteccin de adultos mayores, el respeto y desarrollo a las diversidades tnicas y culturales cuyo potencial an no ha sido valorado en nuestra sociedad. La divisin, independencia, autonoma y equilibrio de los poderes del Estado implica una clara separacin entre la elaboracin de las leyes, la administracin de justicia y la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana. Las normas deben ser definidas y modificadas por los representantes de la ciudadana ante la Asamblea Nacional, quienes deben tomar decisiones que expresen los consensos ciudadanos alcanzados en procesos participativos y transparentes; en consecuencia, los representantes deben mantener contacto e intercambiar ideas con sus representados participando activamente en las instancias de debate y concertacin de sus circunscripciones electorales. Las leyes deben ser elaboradas como manifestaciones de acuerdos sociales y aplicadas por las autoridades pblicas correspondientes, segn el principio de igualdad ante la ley de hombres y mujeres, gobernantes y gobernados. La Administracin de Justicia es el fiel de la balanza del Estado de Derecho, la democracia y la gobernabilidad, es el garante de la seguridad jurdica y la funcin principal para la paz social. El Poder Judicial es el encargado de dirimir los conflictos entre particulares, entre stos y el Estado y entre los Poderes y rganos del Estado entre s.
La calidad e independencia del Poder Judicial es bsica para la gobernabilidad democrtica, adems es importante reconocer que el Poder Judicial no le pertenece a los jueces, ya que el soberano poder de administrar justicia emana del pueblo, de modo tal que es una responsabilidad en la que todos, las instituciones pblicas y las privadas debemos de coordinarnos y ponernos de acuerdo. La administracin de justicia desborda al Poder Judicial, es una responsabilidad institucional y social amplia que incluye al Poder Legislativo, al que corresponde establecer las leyes que definen los mecanismos de administracin y los criterios de independencia; al Ministerio Pblico que ejerce la accin penal; al Poder Ejecutivo, a travs de la polica, en su labor investigativa, de auxilio judicial y de garante de la seguridad pblica; a la ciudadana en general, que debe responsabilizarse por denunciar actos ilcitos y estar disponible para participar responsablemente en los jurados de conciencia. Es por todo lo anterior que la administracin de justicia debe contar con tribunales independientes, imparciales y competentes que sean accesibles a todos y decidan en base a los principios y plazos consignados en la Ley. La seguridad ciudadana est vinculada a la libertad e integridad fsica, psquica, econmica y cultural de la ciudadana y sus interacciones. Se trata de la prevencin y control de la violencia en sus diferentes manifestaciones, individual, familiar, de gnero, social, institucional y ambiental a fin de incidir en el clima propicio para el desarrollo humano, econmico y social. La seguridad ciudadana en Nicaragua es una de las de mayor calidad de Amrica Latina, pero se ha deteriorado como resultado de condiciones estructurales como la violencia intrafamiliar y sexual que es un problema pblico, un problema social que no puede ser tolerado y debe ser enfrentado entre Sociedad y Estado con el fin de arraigar en la ciudadana la cultura de paz, legalidad, igualdad y respeto de la diversidad social, de gnero, tnica y cultural.
La relacin entre el Estado y la Sociedad A pesar de los innegables avances logrados en los ltimos aos en cuanto a estructuras, procesos y mecanismos formalmente democrticos, queda todava mucho camino por recorrer. El gran reto es establecer mecanismos de dilogo permanentes entre Gobierno y Sociedad, que nos permitan llegar a acuerdos sobre normas, instituciones y procedimientos para poder avanzar con libertad y firmeza hacia el desarrollo humano sostenible. La participacin en la definicin de consensos y en el control social, es fundamental para el ejercicio pleno de la ciudadana; por ello, para alcanzar la gobernabilidad es necesario eliminar las causas estructurales de la exclusin como el analfabetismo, el centralismo, la burocracia de las instituciones pblicas y el difcil acceso a la informacin. Los temas decisivos en la reduccin de la pobreza se corresponden con la superacin de los obstculos que el sistema poltico y social han puesto a lo largo de nuestra historia al empoderamiento de los sectores ms desfavorecidos, al mejoramiento de su capacidad de acceso a los servicios bsicos, a la posibilidad de contar con oportunidades econmicas que mejoren su acceso al mercado y brinden proteccin ante crisis econmicas y la violencia. Slo con una efectiva, fluida y eficiente relacin entre Estado y Sociedad se pueden impulsar acciones eficientes y equitativas para reducir las vulnerabilidades e inequidades sociales y de gnero, asegurar el acceso universal a los servicios esenciales, agua salud y educacin y apoyar el desarrollo de capacidades de gerencia y auditora social. La participacin ciudadana facilita el involucramiento social en la gestin pblica, favorece una relacin armnica entre el Estado y la Sociedad para establecer acuerdos y compromisos mutuos que entrelacen las iniciativas pblicas con las privadas y las orienten a alcanzar la tan anhelada justicia social.
Los mecanismos de participacin y relacin Estado - Sociedad permiten el desarrollo de un dilogo social autntico que facilita mucho la construccin de la gobernabilidad democrtica. Para lograrlo realmente es necesario suprimir la desigualdad de acceso de los distintos actores. No todos y todas tenemos acceso a la participacin ciudadana y a los beneficios de la gestin pblica. Es necesario establecer una estrategia encaminada a equiparar el acceso a representantes de gnero, de los distintos estratos socioeconmicos, las diferentes expresiones culturales, los grupos generacionales, las minoras tnicas y las diversidades territoriales cuya exclusin es una barrera para la construccin de un dilogo social democrtico. Esta es una tarea social enorme, por ejemplo, superar las exclusiones de gnero exige la participacin de las mujeres en los procesos de transformacin de las reglas bsicas, jerarquas y prcticas de las instituciones pblicas, para dar cabida a sus diferentes necesidades y valores; requiere que sean incluidas en procesos de formacin, contribuyendo con sus aportes a la eficacia y eficiencia de la accin pblica. La gobernabilidad democrtica se articular con la equidad de gnero slo cuando las mujeres ganen fuerza y legitimidad en los espacios pblicos e ingresen en los debates articulando sus intereses de gnero con los intereses de la democracia y la gobernabilidad. Esto permitir de-construir los mecanismos que conciben a las mujeres como un grupo subordinado en las relaciones que el Estado establece con la sociedad o en las relaciones que se establecen entre Estado, mercado, sociedad y familia. Superar las dems inequidades requiere deconstruir cada mecanismo desarrollado sobre concepciones excluyentes y discriminatorias de grupos sociales por su edad, etnia, cultura, funcin social y origen; lo que implica desarrollar una cultura incluyente y, en ello, la educacin cvica juega un papel fundamental, por lo que un buen gobierno debe fortalecer la cultura ciudadana como garanta de la gobernabilidad.
Gestin Pblica eficiente y transparente El desarrollo del pas requiere instituciones que garanticen la orientacin eficaz de nuestros esfuerzos y el uso eficiente de los recursos. El Estado debe adecuar tanto sus funciones y competencias bsicas como su presencia territorial para garantizar la coherencia local de los principales procesos de la gestin pblica: definicin de polticas, planes y presupuestos, prestacin de bienes y servicios, administracin, fiscalizacin y rendicin de cuentas. Se requiere que la gestin pblica nacional y local, sea legitimada por consensos sociales fomentando el acceso equitativo y equilibrado social y territorialmente a los beneficios del desarrollo; prestando servicios pblicos con equivalencia, de manera que los servicios y bienes pblicos sean equiparables entre sectores y territorios; con eficacia, cumpliendo los objetivos y funciones que le manda la Ley; con eficiencia, ejerciendo sus funciones al menor costo y con la mayor calidad posible. Una Administracin Pblica legitimada por consensos sociales y apoyada en una activa participacin ciudadana, debe ser transparente y rendir cuentas sobre sus acciones y sobre los recursos pblicos que administra. La transparencia supone la difusin activa de la informacin requerida para la toma de decisiones polticas y administrativas en los procesos del desarrollo social. Esto implica que las autoridades estatales proporcionen informacin suficiente para que la sociedad pueda conocer, comprender y vigilar sus intenciones, as como sus actuaciones presentes y futuras. La rendicin de cuentas implica que los gobernantes deben responsabilizarse por sus actuaciones y por su gestin, lo que supone la definicin clara y coherente de tareas y competencias que permita apoyar, vigilar y calificar la conducta poltica y personal de funcionarios, tanto electos como designados, a travs de mecanismos que favorezcan la supervisin y control para prevenir o remediar oportunamente los abusos de poder y las anomalas.
La Descentralizacin Descentralizar significa distribuir poder en el territorio y a la poblacin, como fuente de nuevos equilibrios imprescindibles para la generacin de escenarios de una gobernabilidad democrtica. La descentralizacin apunta a superar la excesiva concentracin de atribuciones en la toma de decisiones sectoriales. La descentralizacin concreta la gobernabilidad local redistribuyendo el poder desde el punto de vista territorial y facilitando la participacin poltica y democrtica de la poblacin al poner autnticos mecanismos de decisin en manos de instancias locales. La descentralizacin debe ser acompaada por un funcionamiento ms adecuado de los rganos de fiscalizacin y control pblico. La falta de un adecuado ejercicio de la funcin fiscalizadora sobre los actos de autoridades locales o nacionales, dificulta el establecimiento de una gestin transparente de los recursos pblicos. El incremento de la descentralizacin tiene consecuencias sociales inmediatas cuando los funcionarios y la ciudadana asumen responsabilidades en la gestin del desarrollo de forma directa. Su accin se concreta en la forma en que la informacin se hace accesible, mejora los mecanismos con los que se fiscaliza socialmente el desempeo poltico y administrativo y con los que se evalan los resultados. El ejercicio cotidiano de estos procesos y prcticas crea una cultura democrtica. La descentralizacin es un componente decisivo de la gobernabilidad democrtica que facilita la existencia de autnticos funcionarios y gobiernos locales en todo el territorio nacional y reduce el centralismo de las instituciones pblicas. En Nicaragua, el nivel Central todava incluye y ejecuta recursos presupuestarios para inversiones en materias que son de competencia exclusiva del nivel municipal al que deben devolverle sus funciones superando la imprecisa delimitacin de competencias entre los niveles de gobierno y esta es otra accin propia de los procesos de descentralizacin.
Una descentralizacin orientada a hacer efectiva la gerencia pblica no es suficiente por s sola, sino que al mismo tiempo se necesita incrementar las oportunidades para el ejercicio de ciudadana en la gestin del desarrollo. La construccin de ciudadana en los territorios y el desarrollo de capacidades de los funcionarios locales son parte de la agenda territorial de gobernabilidad cuyos componentes son: Desconcentracin de la toma de decisiones de las instancias centralizadas del ejecutivo hacia sus niveles administrativos subnacionales. Desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas y gerenciales locales para que puedan ofrecer el mejor servicio pblico en el ejercicio de sus competencias. Transferencias de recursos del presupuesto nacional a las municipalidades y gobiernos regionales autnomos para que los administren sin mayores restricciones en el cumplimiento de sus competencias. Traslado concertado de competencias de gobierno desde las instituciones centralizadas del Ejecutivo hacia los gobiernos locales tanto municipales como regionales autnomos. Transferencias del presupuesto nacional dirigidas a cumplir con las competencias que sean descentralizadas a los gobiernos locales. Institucionalizacin y fortalecimiento de instancias de participacin ciudadana para canalizar las aspiraciones y demandas sociales, en particular aquellas de los grupos tradicionalmente excluidos, a travs de la planificacin del desarrollo local y del alineamiento de la inversin pblica con los planes de desarrollo local, adems de ejercer funciones de fiscalizacin del desempeo pblico ejerciendo una real auditora social en la prestacin de servicios. Con la generacin de mecanismos de participacin y control social, asociados a la descentralizacin administrativa, se incorpora a la poblacin en la gestin pblica, elemento fundamental de la gobernabilidad.
Estrategias de Gobernabilidad Democrtica Como seal antes, la gobernabilidad se refiere al grado de credibilidad y confianza que la ciudadana tiene en los regmenes democrticos y en el buen funcionamiento de stos. La construccin de la gobernabilidad requiere mecanismos permanentes de dilogo pblico privado, de acceso ciudadano a la informacin y a la gestin pblica y del incremento del ejercicio de deberes y derechos ciudadanos. Se trata de establecer mecanismos que permitan que la gestin pblica sea el resultado de acuerdos sociales, sea orientada por prioridades sociales y ejercida en armona con la sociedad, esto implica construir un contrato social y garantizar la actualizacin y renovacin de ese contrato de forma fluida y legtima. El sistema de elecciones no es una carta en blanco, es una importante mecanismo de seleccin de autoridades que expresa la confianza social en un grupo, al que se le confa la administracin pblica, por ello nuestra Constitucin Poltica establece un rgimen democrtico representativo, que legitima la seleccin de autoridades. Pero tambin contempla un rgimen democrtico participativo, como mecanismo poltico para legitimar su desempeo. Las autoridades electas se deben a sus electores y estn llamadas a promover, desarrollar y activar mecanismos participativos a travs de los cules puedan mejorar su gestin y mantener la confianza y comunicacin con sus representados, ms an cuando son responsables de seleccionar y nombrar a otros funcionarios pblicos, como es el caso de los diputados. El Ejecutivo, como lder y responsable de la Administracin Pblica, debe seleccionar y contratar al personal de las instituciones pblicas, para lo cual nuestro cuerpo de leyes contempla mecanismos y procedimientos. Hasta la fecha, los espacios participativos vinculan a la ciudadana con el ejecutivo nacional y las autoridades electas en los municipios y regiones autnomas del Atlntico.
Para que la ciudadana pueda apoyar y vigilar la gestin pblica a todo nivel, es necesario ampliar estos espacios y vincularlos al Legislativo, en su carcter de representante de la sociedad y como responsable de nombrar a los magistrados que integran el Poder Judicial y el Poder Electoral, as como a los funcionarios de los rganos de control; promoviendo mecanismos que permitan apoyar y vigilar la gestin de los magistrados, jueces y contralores que les corresponde nombrar. A los magistrados, jueces y contralores les corresponde propiciar el apoyo y la vigilancia ciudadana de la gestin del personal que ellos seleccionan y dirigen administrativamente. Para lograr todo lo anterior es necesario definir y dar continuidad en el tiempo, a diferentes estrategias para enfrentar los retos de la gobernabilidad democrtica y sentar las bases para una constante y fluida conciliacin entre la responsabilidad del Estado de brindar bienes y servicios pblicos y el derecho ciudadano de demandarlos responsablemente y se puede lograr apuntalando tres procesos en curso: La concrecin y articulacin de un sistema de concertacin y participacin para el desarrollo La adecuacin funcional y territorial de la administracin pblica La descentralizacin poltica, administrativa y financiera del Estado Como veremos a lo largo de esta publicacin, el primer proceso est contribuyendo a establecer y consolidar vnculos entre sociedad y estado, estableciendo espacios, instancias y mecanismos para la negociacin y el consenso sobre las prioridades a ser integradas en el sistema poltico y la gestin pblica. El segundo ha avanzado en disponer eficiente y eficazmente a la administracin pblica en respuesta a las prioridades sociales. El tercero ha avanzado en la adopcin del enfoque territorial como un elemento central de la gestin pblica, posibilitando el equilibrio entre regiones en la gestin del desarrollo nacional.
b.- Los Objetivos de Desarrollo del Milenio El desarrollo social est muy vinculado al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que son ocho objetivos definidos en el Sistema de Naciones Unidas y que sintetizan las tareas ms apremiantes de la sociedad global. En 1992, en la Cumbre de la Tierra, la que tuvo lugar en Ro de Janeiro, se hizo un importante aporte a la concepcin del desarrollo, antes, el indicador de desarrollo por excelencia era el Producto Interno Bruto (PIB) de las naciones, una concepcin economicista del desarrollo que esconda las inequidades del sistema y el impacto negativo de la actividad humana en el medio ambiente global, ese concepto cambi en la Cumbre de la Tierra. En esa ocasin los gobiernos del mundo representados en la Organizacin de Naciones Unidas, ONU, desarrollaron el concepto de Desarrollo Humano Sostenible que vincula el crecimiento econmico con la calidad de vida y con la responsabilidad de mitigar los efectos de las actividades econmicas en el medio ambiente, que es la fuente de recursos para el desarrollo de las generaciones futuras. El principal producto de esa cumbre fue el Programa 21 o la Agenda 21 y una serie de convenios y tratados internacionales que pretendan favorecer el desarrollo de las naciones ms pobres; inclua un compromiso de los pases desarrollados de aumentar la cooperacin, incrementar los procesos de transferencia de medios y tecnologas de produccin, invertir en el desarrollo de tecnologas ambientalmente amigables, mejorar los mecanismos de intercambio entre naciones y muchos buenos propsitos ms que pretendan erradicar el hambre y la pobreza en el planeta. En la Cumbre del Milenio, ocho aos despus, los gobernantes de las naciones del mundo constataron que los propsitos de la Cumbre de la Tierra no se estaban logrando, peor an, los ndices de desarrollo humano haban empeorado, por lo que era necesario tomar medidas urgentes y drsticas para reducir la pobreza.
Por ello se dieron a la tarea de definir metas e indicadores claros que permitieran dar seguimiento al cumplimiento del compromiso mundial de erradicar el hambre y la pobreza. Los indicadores acordados por los jefes de estado en esa cumbre han recibido el nombre de Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, ocho objetivos de los cules siete establecen las responsabilidades de los pases pobres, el octavo se refiere a los compromisos de los pases industrializados para ayudar el cumplimiento de los siete primeros antes del 2015. En Nicaragua hemos establecido dos estrategias que expresan nuestro compromiso y nuestras metas ante los ODM, estas son la ERCERP y el PND, los desafos de Nicaragua ante cada uno de los ODM son: Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre En Nicaragua, la poblacin en extrema pobreza se calcula en casi un milln de personas que subsisten con un dlar o menos al da. Si para superar la extrema pobreza se requiere de un ingreso de tres dlares por da, podemos decir que nuestro desafo es triplicar el ingreso de ese milln de personas, y para lograrlo no es suficiente lo que se produce actualmente en Nicaragua, pues el ingreso per cpita en el 2005 era de US$ 850 o sea un ingreso promedio de US$ 2,33 por persona, lo que indica que para superar la pobreza de ese milln de personas, no son suficientes las medidas que apuntan a una distribucin equitativa del ingreso. Nuestro desafo es aumentar el producto interno bruto en por lo menos un 24% antes del 2015, crecimiento que requiere cambios importantes en nuestras prcticas productivas y en nuestros hbitos de consumo, incrementar los procesos de las cadenas productivas y aumentar la asociatividad entre agentes econmicos. Lo que debe ir acompaado de polticas fiscales dirigidas a favorecer a los sectores ms desposedos promoviendo una distribucin ms equitativa de los ingresos.
Objetivo 2. Lograr la enseanza primaria universal En el Pas, el 23% de los nios, nias y adolescentes de 7 a 12 aos no asisten a la escuela. Si nos limitamos al hecho de asistir a la escuela, debemos aumentar nuestra oferta educativa en por lo menos un 23% antes del 2015. Adems, la oferta educativa es an deficiente, casi un 80% de las escuelas del pas son del rgimen multigrado. Escuelas donde un maestro imparte clases en slo un aula a la que asisten simultneamente nios y nias de primero, segundo y tercer grados. El desafo es mucho ms importante que un simple incremento en la oferta educativa, se requiere de una redefinicin del sistema, se requiere de mucha innovacin en la que la revolucin tecnolgica en las comunicaciones representa una oportunidad que debe ser tomada en cuenta con mucha seriedad. Pero hay otras medidas que se pueden tomar como nos ense el pilotaje de descentralizacin educativa realizado en 21 municipios del pas donde la repitencia y la desercin escolar son altas y dificultan la promocin. En los municipios rurales un nio que entraba a primer grado en febrero y sala, en octubre, a ayudar a sus padres a levantar la cosecha, perda el ao. Volva a primer grado el otro ao, para volver a perderlo para levantar cosecha. Nunca promova y se frustraba. Por eso, en unos municipios piloto, el Gobierno Municipal dispuso adecuar el calendario escolar al calendario agrcola. As los nios y nias entran a clases al finalizar las cosechas y terminan su ciclo educativo anual antes de comenzar la prxima cosecha, teniendo mayores posibilidades de promoverse de grado sin dejar de ayudar a sus familias. Cuando la gestin pblica se acerca a la realidad social y cotidiana se pueden resolver problemas que, a los ojos de la gestin centralizada, se califican como estructurales.
Objetivo 3. Promover la equidad y autonoma de gnero El 30% de los hogares nicaragenses tienen a una mujer como cabeza de familia, con salarios muy bajos y sin derechos laborales. En el 30% de los hogares del pas las familias dependen de un solo ingreso, el de la mujer cabeza de hogar, mientras el resto cuenta con el ingreso del padre y el de la madre. Ese 30% de los hogares tiene ms posibilidades de ser pobre que el resto, pues a las mujeres se les paga menos que a los varones que desempean trabajos iguales, adems la mayora de las mujeres trabajadoras no cuentan con seguro social. Por esta y muchas otras razones es imperativo establecer la igualdad de ambos gneros. Objetivo 4. Reducir la mortalidad infantil En el Pas, 40 de cada mil nios y nias que nacen mueren antes de poder cumplir un ao. Este es un dato fro como cualquier estadstica, pero qu significa ese dato?, en Nicaragua cada ao nacen unos cien mil nios; si mueren cuarenta por cada mil, eso significa que mueren 4,000 nios cada ao. Recientemente sufrimos un enfrentamiento, una guerra, entre hermanos que ha dejado profundas heridas en nuestra sociedad, en esa guerra murieron casi cincuenta mil personas y nos ha dejado divididos y alimentando rencores entre los unos y los otros, nos ha polarizado. Desde que esa guerra termin han muerto unos sesenta y cuatro mil nios y nias en nuestro pas y no hay reacciones apasionadas ante eso, las muertes infantiles de los tiempos de paz superan a las vctimas de los tiempos de guerra y aqu no ha pasado nada! Esos sesenta y cuatro mil nios y nias son vctimas silenciosas del hambre y la pobreza y nuestro desafo es ganar esa guerra mejorando la atencin neonatal y la nutricin infantil.
Objetivo 5. Mejorar la salud materna La mortalidad materna en Nicaragua es de 121 por 100 mil y la mitad de las adolescentes sin educacin son madres o estn embarazadas. La mitad de las adolescentes sin educacin son madres o espera a su primer hijo quiere decir que la mitad de las nias menores de 18 aos estn en riesgo de iniciar su vida adulta con un hijo, con una responsabilidad mayor que la del resto de nicaragenses, por lo que tendrn mucho ms dificultades para abrirse paso en la vida y sus hijos tendrn menos oportunidades. En el Municipio de La Reynaga, en el pueblo de Malpaisillo, un grupo de mujeres organizadas han logrado cambiar esta situacin elevando la edad del primer embarazo de los 12 a los 19 aos lo que demuestra que es un desafo conquistable que podemos y debemos asumir. Objetivo 6. Combatir las enfermedades prevenibles. Nicaragua es uno de los ltimos pases en el mundo infectados con el SIDA, pero ese flagelo se incrementa a una tasa del 24% cada ao. La mortalidad infantil es causada por enfermedades prevenibles como la diarrea, el dengue, la malaria y la tuberculosis, pero ni las familias ni el sistema de salud garantizan la atencin requerida; las familias, por irresponsabilidad y por una enorme falta de educacin adecuada; y el sistema de salud por atender en sus instalaciones lo que implica curar y no prevenir. Para prevenir se requiere de un esfuerzo de toda la sociedad para ampliar las instalaciones de atencin en salud y promover campaas masivas de comunicacin sostenidas. Los rectores del Sistema de Salud deben negociar con los medios de comunicacin y los empresarios (como patrocinadores) a nivel nacional, los gobiernos locales a nivel municipal y comunitario y las organizaciones sociales en las comarcas y barrios, pues, al igual que la educacin, la prevencin debe enfrentarse con creatividad.
Objetivo 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental En Nicaragua el 50% de la poblacin rural no tiene acceso a agua segura. El 85% de los bosques secos y el 65% de los bosques hmedos han desaparecido y 15 ros importantes estn contaminados. Adems, los importantes cuerpos de agua que definen nuestra fisionoma, el Xolotln est fuertemente contaminado por los desechos de la ciudad capital y el Cocibolca est sometido a un estado de desproteccin y en constante peligro. Ni los gobiernos ni la sociedad han definido ni decidido qu hacer con nuestros importantes recursos hdricos lo que permite que sean intervenidos peligrosamente por falta de tutela. Los recursos forestales y los suelos estn sobreexplotados en unas zonas y subutilizados en otras, prevaleciendo el uso inadecuado de los recursos naturales. Mientras las extensas y frtiles planicies de Occidente estn subutilizadas, las escarpadas y frgiles montaas del centro estn sobreexplotadas y la frontera agrcola se extiende a los frgiles suelos del trpico hmedo del Atlntico, sustituyendo recursos boscosos por extensivos pastizales para establecer explotaciones pecuarias poco eficientes. Nicaragua tiene un potencial mayoritariamente forestal, por su clima, su topografa y la calidad de la gran mayora de sus suelos; pero la actividad forestal es mnima y el enfoque es ms de extraccin de madera y algunas variedades del bosque natural que de establecimiento de explotaciones sostenibles orientadas a un aprovechamiento integral de los recursos extraordinarios de los ecosistemas tropicales. Las tendencias de deterioro ambiental desmienten el mito que nos ha hecho creer que, en Nicaragua, la pobreza descansa en silla de oro. Pues los tan encomiados recursos naturales estn tan maltrechos que de no tomar medidas drsticas, serias y sensatas para aprovecharlos racional y sosteniblemente, se daarn irreversiblemente en pocos aos.
Objetivo 8. Crear una asociacin global para el desarrollo Para que los pases pobres cumplan los siete primeros objetivos, es absolutamente fundamental que los pases ms ricos cumplan con su parte del acuerdo, brindando ms ayuda y hacindola ms efectiva, reduciendo las deudas y adoptando reglas de comercio ms justas mucho antes del 2015. Ayuda efectiva Los temas relacionados con la calidad y efectividad de la ayuda estn ganando atencin en la agenda de la comunidad internacional para el desarrollo, se han convertido en parte de los compromisos de los pases ricos. Mejorar la calidad de la ayuda podra duplicar su valor en trminos de avances para lograr los Objetivos del Milenio, pues con mucha frecuencia, la ayuda ha sido dada siguiendo objetivos geopolticos estratgicos en vez de responder a necesidades de desarrollo. Una considerable cantidad de la ayuda se diluye en pases que no son tan pobres y benefician, algunas veces, a los exportadores del pas donante y a la visibilidad ms que contribuir a la reduccin de la pobreza. Obviamente, para incrementar la efectividad de la ayuda, los donantes deben apuntar hacia los pases pobres que necesitan la concesin de recursos externos. Los pases donantes tambin necesitan dar ayuda irrestricta, ya que la que es restricta reduce su valor en un 25%, limita las opciones de maximizar los recursos e invita a la corrupcin. Durante dcadas, ha habido un amplio consenso en estas dos recomendaciones en la comunidad que trabaja para el desarrollo, aunque an no han sido implementadas por la mayora. Ms recientemente, los donantes han admitido la importancia de incrementar el impacto de la ayuda al ajustarse mejor a las prioridades de desarrollo de los pases receptores y al armonizar las polticas y prcticas de los donantes.
Durante el Consenso de Monterrey, en 2002, los lderes del mundo se comprometieron a reducir la cargas administrativas de la ayuda en los pases receptores, y a apoyar las polticas prioritarias que deciden los propios pases en desarrollo. En la Declaracin de Roma (2003), donantes bilaterales y agencias multilaterales asumieron el compromiso de mejorar la administracin y la efectividad de la ayuda por medio de la simplificacin y armonizacin de los complejos procedimientos que sobrecargan la capacidad institucional de los pases pobres. En el 2004, durante la reunin de la Comisin de Desarrollo, la comunidad internacional concord armonizar y ajustar su apoyo a las propias estrategias de desarrollo de los pases, reducir el uso de la condicionalidad, focalizarse ms en los resultados, y utilizar los sistemas de los pases cuando stos sean apropiados. En el Segundo Foro de Alto Nivel en Armonizacin, en Pars, se hicieron compromisos claros y especficos con calendarios y se formularon indicadores y metas para monitorear la participacin de cada donante en este esfuerzo. Fin de las deudas impagables Muchos pases en desarrollo cargan una deuda tan elevada que slo el pago de los intereses anuales cuesta ms que el gasto combinado en salud y educacin. Gran parte de esas deudas fueron contradas hace dcadas por regmenes que no contaban con el respaldo de sus ciudadanos o de las actuales autoridades. La reduccin de la deuda es ms efectiva que la ayuda para apoyar a los pases pobres a alcanzar los ODM, ya que brinda financiacin ms flexible, apunta a los pases ms necesitados y ofrece apoyo presupuestario que puede aplicarse a las prioridades nacionales, al no estar vinculada. Los pases ricos prometieron hacer ms para aliviar la presin financiera sobre los pases que luchan por mantenerse a flote, y Nicaragua se ha beneficiado de esa promesa logrando una importante reduccin de su deuda.
Intercambios comerciales desiguales El comercio internacional, cuyas reglas determinan las actuales relaciones entre naciones, tiene un gran potencial para reducir la pobreza del mundo y brindar crecimiento econmico. Estimaciones del Banco Mundial revelan que una revocatoria de las barreras comerciales y los subsidios a la agricultura de los pases ricos mejorara el bienestar global en unos $120 mil millones; y un incremento del 1% en el reparto de las exportaciones globales a favor de los pases en desarrollo sacara a 128 millones de personas de la pobreza. No obstante, las actuales polticas comerciales son discriminatorias en contra de los pases en desarrollo y obstaculizan la participacin de las naciones ms pobres en la economa global. Algunos temas claves relacionados son: polticas agrcolas, acceso al mercado y multilateralismo. Agricultura La mayor parte de las polticas que distorsionan el mercado son del sector agrcola y afectan a la mayora de los pases en desarrollo que todava dependen de la produccin agrcola. Tres cuartas partes de la gente ms pobre vive en reas rurales y depende de la agricultura o actividades relacionadas. Los pases ricos son los mayores ofensores pues garantizan un gran apoyo a sus productores agrcolas a travs de subsidios que causan una sobreproduccin tal de productos agrcolas que deprimen los precios internacionales, hunden los mercados de los pases pobres y desestiman los incentivos y las oportunidades de ganancia para los agricultores de las comunidades en desarrollo. Al mismo tiempo, las polticas agrcolas en los pases de la OCDE le cuestan a los consumidores y a los contribuyentes del sistema fiscal $300 mil millones cada ao. Reformar las polticas agrcolas reduciendo los niveles de subsidios dejara libres miles de millones de dlares para invertir en la erradicacin de la pobreza y el hambre, al mismo tiempo, ayudaran a eliminar las nocivas barreras de importacin y los subsidios a la exportacin.
Acceso al mercado Los pases en desarrollo continan enfrentando restricciones para acceder al mercado. A pesar de la liberalizacin en las ltimas dcadas, las barreras al comercio son todava demasiado altas, especialmente en productos y servicios de trabajo intensivo en los que los pases en desarrollo tienen una ventaja comparativa. Las exportaciones de los pases pobres son restringidas por medio de tarifas altas (concentradas en productos agrcolas, textiles y vestimenta), tarifas escaladas (las tarifas crecen cuando un bien es procesado) y barreras no comerciales. Las barreras a los productos provenientes de pases en desarrollo son el doble de altas de los que vienen de pases desarrollados. Reducir los picos tarifarios a los productos de exportacin de los pases pobres es esencial para que stos salgan de la pobreza. Un punto adicional en el acceso al mercado es que, aunque existen los privilegios para el acceso a un mercado 'preferencial', las normas de origen hacen extremadamente difcil que los pases pobres puedan exportar para beneficio propio. El darle a los pases menos desarrollados acceso libre al mercado en Todo Menos Armas, por ejemplo, ha tenido muy poco impacto. Es necesario evaluar las posibilidades de simplificar las normas de origen. Multilateralismo En multilateralismo, es importante para que los pases pequeos y pobres se apoyen en la Organizacin Mundial del Comercio -OMC-, all pueden ejercer un poder colectivo de negociacin para facilitar reformas en polticas que son crticas para su desarrollo, ante todo si logran enfocarse en que la Ronda de Doha muestre los beneficios prometidos para el desarrollo. Los pases ricos deben pronunciarse y actuar alrededor de sus compromisos en el Objetivo 8, si no, los pases pobres no tendrn ninguna oportunidad de alcanzar los otros siete. Al gobierno de Nicaragua le corresponde demandar el cumplimiento de estos acuerdos.
c.- La determinacin de no alinearnos a los bloques de poder En el mundo, las zonas de concentracin de la poblacin son la base de los principales grupos de poder pues representan conglomerados econmicos que concentran la riqueza y los principales mercados en el noreste de los EE.UU., en Europa, Japn y el sureste asitico, centro oeste de frica, India y China. En esos puntos se definen intereses de bloque que compiten por los mercados, las materias primas y las tecnologas, ellos ofrecen bienes de consumo elaborados al resto del mundo. Si dibujamos el mapa mundial tomando como base la poblacin y el territorio, el mundo se vera diferente, Amrica, Europa y frica se veran disminuidas ante el predominio de Asia, en la que destacaran dos enormes pases que concentran casi la mitad de la poblacin mundial: India y China. La competencia entre naciones ya no es por una ideologa o por un sistema poltico como en los aos de la Guerra Fra, es por el mercado. Hasta la fecha el mercado mundial ha sido controlado por Europa y los Estados Unidos de Norte Amrica y sus aliados como Japn, pero en las ltimas dcadas ha crecido la presencia de productos indes y chinos en el mercado, productos provenientes de las economas de ms slido y continuo crecimiento en los ltimos 20 aos y que representan una creciente y clara amenaza a los intereses de los otros bloques de poder, por ello se han definido nuevas estrategias por parte de los bloques de poder tradicionales en el mundo ante el creciente ingreso de India y China al comercio global. Nicaragua no escapa de esas estrategias que se tipifican como alianzas internacionales y que se pueden resumir en acuerdos de alcance parcial, tratados de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes y uniones econmicas. Hemos adoptado estrategias de integracin centroamericana para fortalecernos como regin y TLCs con Mxico, CA y EE.UU.
d.- La actitud social de desarrollo El reto ms aceptado para Nicaragua es el del desarrollo, desde hace muchos aos se habla de que en Nicaragua la pobreza descansa sobre una silla de oro, pues nuestro territorio es abundante en recursos naturales, disponemos de grandes extensiones de tierras frtiles y el clima nos permite dos y tres cosechas anuales, entonces, por qu persisten el hambre y la pobreza en nuestro pas? Esa pregunta se la han hecho muchos investigadores sociales interesados en encontrar las claves del desarrollo de ciertos pases que han tenido xito cuando otros hemos fracasado. La diferencia entre los pases pobres y los ricos no es su antigedad. Esto queda demostrado poniendo como ejemplos a pases como India y Egipto que tienen miles de aos de antigedad y son pobres. Por el contrario hay pases como Australia y Nueva Zelanda que hasta hace poco ms de 150 aos eran desconocidos y hoy son pases desarrollados y ricos. La diferencia entre pases pobres y ricos tampoco est en los recursos naturales de que disponen. As, Japn, que tiene un territorio muy pequeo y montaoso que no sirve para la agricultura ni la ganadera, hoy es la segunda potencia econmica mundial. Su territorio es como una gran fbrica flotante que importa materia prima de todo el mundo, la procesa y el producto resultante es exportado tambin a todo el mundo acumulando riqueza. Tambin tenemos el caso de Suiza, sin ocanos, que tiene una de las mayores flotas nuticas del mundo. Que no tiene cacao, pero s el mejor chocolate del mundo. Que en sus pocos kilmetros cuadrados cra ovejas y cultiva el suelo solo cuatro meses al ao ya que en los restantes es invierno, pero tiene los productos lcteos de mejor calidad de toda Europa. Al igual que Japn no tiene productos naturales pero da y exporta servicios con calidad muy difcil de superar, cuya seguridad y orden lo convirtieron en la caja fuerte del mundo.
Tampoco es la inteligencia de las personas la que hace la diferencia. Y as lo demuestran estudiantes de pases pobres que emigran a los pases ricos y consiguen resultados excelentes en su educacin. Otro ejemplo son los ejecutivos de pases ricos que visitan nuestras fbricas y al hablar con ellos nos damos cuenta que no hay diferencia intelectual. Finalmente tampoco podemos decir que la raza hace la diferencia. En los pases centro-europeos o nrdicos podemos ver cmo los latinos y africanos demuestran ser la fuerza productiva de esos pases. Entonces... qu hace la diferencia? La actitud de las personas hace la diferencia!. Al estudiar la conducta de las personas en los pases ricos se descubri que la mayor parte de la poblacin cumple las siguientes reglas o declogo del desarrollo: 1.- Se rigen por la tica, son honorables. 2.- Son responsables, cumplen lo que dicen. 3.- Son ntegros, dicen lo que piensan y hacen lo que dicen. 4.- Son puntuales, valoran el tiempo. 5.- Tienen deseos de superacin. 6.- Son limpios y ordenados. 7.- Respetan las leyes y las reglas. 8.- Respetan el derecho de los dems. 9.- Se esfuerzan por la economa y el emprendimiento. 10.- Tienen amor al trabajo. En Nicaragua la actitud es muy diferente, primero no asumimos responsabilidades, desde nios aprendimos a ocultar nuestra responsabilidad sobre las consecuencias de nuestros actos jugando yo no fui, fue Tet, pgale, pgale que ella fue. Por eso, cuando llegamos tarde a una cita decimos me dej el bus, no aceptamos nuestra responsabilidad de llegar retrasados, culpamos al bus porque nos dej, como si fuera el bus el citado.
De igual manera, cuando nuestro desempeo como estudiantes no era satisfactorio decamos me reprobaron en el examen, como si fuera el examinador el responsable de nuestro insuficiente desempeo, lo que sucede es que no reconocemos habernos preparado mal. Ahora, nuestra actitud social y ciudadana es culpar al FMI o al Banco Mundial, culpar al Gobierno o al agente financiero, siempre buscando responsabilidades fuera de nosotros como mecanismo para evadir nuestras responsabilidades, ese rasgo de nuestra actitud es un gran obstculo para nuestro desarrollo. Otro mal hbito que afecta nuestra actitud para el desarrollo es la tristemente famosa frase firmar me hars, cumplir, jams, una clara manifestacin de doble moral, de falta consciente e intencionada de honorabilidad, con una actitud de este tipo quin confiar en un contrato que firmemos?, quin nos brindar su confianza?, la insolencia que se transparenta en esa frase es igual a decir que las leyes y las reglas del juego no tienen ningn significado, son slo una fachada formal para esconder el irrespeto cultural al Estado de Derecho. Tambin desde nios aprendemos a irrespetar a los dems, an antes de aprender a pronunciar correctamente las palabras aprendemos a menospreciar a los dems, a destacar como defecto cualquier caracterstica, a menospreciar al otro que no consideramos igual a nosotros sino alguien que calificamos como inferior por ser gordo o flaco, alto o chaparro, trompudo o dientn o cabezn o porque tiene pata de chicle o porque es jaibudo o tiene nariz de timbre, cualquier caracterstica que se nos antoje menospreciar inspirados por nuestra real y regalada gana. No se trata de humor folklrico, se trata de una cultura de irrespeto a los dems y eso dificulta las alianzas con los dems y debilita el tejido social. Otro obstculo para la actitud de desarrollo es el hbito de ubicar en los cargos pblicos a personas afines y fieles a la autoridad en lugar de personas calificadas para esos cargos.
Esto se agrava con la separacin entre educacin y mercado laboral, pues las minoras que tienen acceso a la educacin tcnica y superior no obtienen calificacin suficiente para obtener cargos de calidad en el mismo mercado laboral y terminan siendo autoempleados en microempresas mayoritariamente comerciales. As se ha perdido la credibilidad social en el esfuerzo de superacin, y esto es grave, pues vale ms un amigo que un ttulo acadmico. Dotar a Nicaragua de una arraigada actitud social para el desarrollo es un reto cultural que requiere inversin sostenida por generaciones, porque eso se aprende, se educa y debe ser enfrentado desde las instituciones y desde los medios de comunicacin y asumido en el da a da, porque esa cultura dificulta an ms el ya difcil camino hacia el desarrollo. No se trata de un reto de largo plazo, cualquier nicaragense que emigra a otro pas, donde la tica y la actitud del desarrollo han sido asimiladas socialmente, es capaz de asumirlas y dar muestras de grandes capacidades de trabajo, asociatividad y superacin. Por lo que una medida de corto plazo que tendr impactos importantes en mejorar la actitud social para el desarrollo es el combate a la corrupcin en cualquiera de sus formas, pues la corrupcin es la fuente primordial que nutre las actitudes de menosprecio a los dems, de irrespeto al Estado de Derecho y de evasin de responsabilidades. El cncer de nuestras posibilidades de desarrollo es la corrupcin y no existe justificacin alguna para las personas, grupos u organizaciones que secuestran el futuro de una Nacin imponindole un sistema basado en la corrupcin. Est de sobra demostrado que uno de los principales factores que dificultan el desarrollo de un pas es la corrupcin, ahora existe el concepto de riesgo-pas que mide el costo que impone la corrupcin a las inversiones, incluidas las MIPyME, pues nadie se salva de sus secuelas.
e.- Las condicionalidades del mercado Las potencialidades de desarrollo del Pas estn condicionadas por nuestra capacidad de adecuarnos competitivamente a las condiciones actuales y futuras del entorno, con agilidad y oportunidad; y esto slo es posible si los actores sociales se relacionan fluidamente, en un ambiente de armona, que facilite y propicie los cambios internos, y las alianzas nacionales e internacionales, para lograr la eficacia requerida en este mundo de creciente competitividad. Qu quiere decir adecuarnos con agilidad? Tomemos como ejemplo Occidente, desde el cese de la actividad algodonera, en 1984, Len y Chinandega estn en crisis, los mejores suelos del pas estn subutilizados, y ni la sociedad ni el gobierno han logrado establecer un aprovechamiento sostenido de la infraestructura productiva, las capacidades tcnicas, de procesamiento, de comercializacin y exportacin acumulados por la poblacin en esos territorios. No se trata slo de suelos frtiles, sino de capacidades humanas, tcnicas y sociales que es necesario guiar. Ya han pasado dos dcadas y el pas no ha encontrado un rumbo para Occidente, no se ha reaccionado con agilidad, por lo que cada ao resulta ms difcil que las grandes oportunidades de Occidente se puedan aprovechar competitivamente. Cada vez es ms difcil que se logre articular una actividad productiva basada en la fertilidad y extensin de los ricos suelos de Len y Chinandega, que tenga una demanda atractiva en el mercado nacional o internacional y que sea compatible con la infraestructura y las capacidades humanas y sociales. El inters nacional se dirigi a otros territorios, pues las demandas de infraestructura, tcnicas y de comercializacin se han orientado a la actividad cafetalera de las tierras altas, donde los productores de ese rubro demostraron agilidad. Hace menos de diez aos el caf se sumi en una crisis comercial, el precio internacional cay bajo el nivel de rentabilidad.
Pero se sigue produciendo y exportando, eso s, a precios muy superiores al promedio internacional, pues la solucin de la crisis se enfoc en aprovechar una de las ventajas comparativas del caf de Nicaragua, la calidad. No se cambi la actividad, se cambi el enfoque y el cliente, eso quiere decir insertarse competitivamente, ofrecer lo que otros no pueden y a precios razonables. Reaccionar con agilidad, oportunidad y competitivamente slo es posible si los actores sociales se relacionan fluidamente, en un ambiente de armona, que facilite y propicie los cambios internos y las alianzas. El aceite de la maquinaria social es la capacidad de aliarse, de juntarse para cooperar, ese aceite se basa en la confianza y la armona que se desarrolla entre los actores sociales. La historia de Nicaragua est escrita con sangre, es una historia de divisiones y enfrentamientos que han generado desconfianza, el antdoto para la desconfianza es el dilogo, platicando se entiende la gente, pues ninguna de las supuestas contradicciones que dividen a la sociedad es irreconciliable. De eso se trata el Sistema de Concertacin y Participacin, se trata de aceitar la maquinaria social para poder aprovechar las oportunidades del pas y poder reorientar, a tiempo, los esfuerzos econmicos y sociales, cuando los cambios del entorno se convierten en desafos. Por eso son importantes los espacios de dilogo pblico-privado, porque fortalecen a la sociedad y al pas, sobre todo, si en las instancias del Sistema se dialoga con el propsito de concertar, de encontrar lo que une a los y las participantes y les permite sumar esfuerzos dentro del pas y con otros pases. Cooperar, solidarizarse y asociarse son las actividades necesarias para generar sinergias, facilitar el proceso de desarrollo, incrementar el combate a la pobreza, racionalizar el uso de los potenciales nacionales y aprovechar las oportunidades internacionales.
Responsabilidades El desarrollo y la superacin del flagelo de la pobreza son responsabilidades compartidas entre la Administracin Pblica y la Sociedad. La Administracin Pblica tiene la responsabilidad de crear un ambiente favorable para que la sociedad acte y se relacione; los actores econmicos son responsables de orientar oportuna, competitiva y equitativamente la actividad econmica y sus productos para generar bienestar social; y los actores sociales tienen la responsabilidad de generar alianzas para facilitar la funcin pblica y la actividad econmica. Las instancias del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin renen a los sectores sociales, econmicos y los funcionarios sectoriales y territoriales de la Administracin Pblica. Son espacios idneos para cumplir con la responsabilidad impostergable y necesaria de promover y establecer la concertacin social como base para construir un futuro de bienestar. Qu se debe concertar La primera prioridad de Nicaragua es concertar la ruta del desarrollo y los mecanismos para equiparar oportunidades, con equidad en el acceso y protegiendo a los grupos vulnerables. Primer tema a concertar son los mecanismos para lograr un desarrollo econmico y social sostenible, que se fundamente en las ventajas absolutas del Pas y en las capacidades naturales y humanas. Un desarrollo que debe partir de la realidad social existente, caracterizada por una poblacin muy diversa y con diferentes races culturales y tnicas y que, como resultado de esa diversidad, cuenta con enormes habilidades aunque carezca de escolaridad; una poblacin que habita y se desenvuelve en un territorio tropical con abundancia de diversidades de recursos y de productos, lo que implica que debe ser un desarrollo diversificado, orientado a promover la consolidacin de las abundantes habilidades sociales, un desarrollo basado en las personas y cuyo fin sea su bienestar. Dadas las caractersticas del desarrollo que impone la realidad social y natural, no se debe optar por una direccin centralizada, es necesario optar por una gestin descentralizada y diversificada, capaz de lidiar con las diversidades humanas, sociales y naturales. Por ello se requiere concertar mecanismos de gestin, administracin, rectora, normacin y promocin descentralizados, que permitan el desarrollo equilibrado y equitativo de las mltiples diversidades sociales y territoriales. Optar por una gestin descentralizada de la diversidad, implica y exige concertar mecanismos que permitan adecuar el ejercicio del poder; esto es el desarrollo poltico, que, necesariamente, debe orientarse a incrementar la eficacia pblicoprivada y la Gobernabilidad Democrtica. No se puede pretender el desarrollo, mientras la gestin pblica no facilite la accin privada, ya que todo enfoque centralista y genrico de la gestin pblica se contrapone a la diversidad social y, consecuentemente, dificulta tanto una insercin econmica, como una promocin social equitativa. El desarrollo poltico implica, en este contexto, la concertacin y aplicacin de mecanismos efectivos de representacin de la diversidad que caracteriza a la poblacin y al territorio; por lo que debe enfocarse en perfeccionar los mecanismos de interaccin entre sociedad y estado, para definir y promover acuerdos entre la Administracin Pblica y la ciudadana. De manera que los esfuerzos pblicos sirvan de soporte y faciliten la concrecin de las tendencias y aspiraciones sociales, a travs de la prestacin de servicios pblicos, orientados por la diversidad de realidades y contextos; los que deben ser brindados a travs de equipos de servidores pblicos compenetrados con cada realidad. Esto implica permanencia y estabilidad de los funcionarios encargados de brindar los servicios pblicos en cada territorio. Slo as se podrn desarrollar normas adecuadas a la diversidad de realidades sociales y naturales sin caer en la discrecionalidad, pues no es lo mismo, regular el corte de lea para uso domiciliar y familiar en Bosaws, donde existe el recurso y no hay acceso comercial a combustibles para cocinar; que regular el corte de lea en Masaya, donde el recurso es crtico y existe abastecimiento comercial. Tampoco es igual el riesgo epidemiolgico en el clima seco de Limay, que en los humedales de San Miguelito, ni son iguales las demandas de conocimiento en los municipios ganaderos de Boaco, que en San Juan del Ro Coco. Reconocer las diversidades y desarrollar capacidades para administrarlas es otro desafo del desarrollo, un desafo transversal a la justicia, la educacin, la asistencia tcnica y dems servicios pblicos que deben ser accesibles a todos y todas pero no necesariamente idnticos para todos y todas. Quizs sta sea la clave para definir qu le corresponde hacer a la administracin central del nivel nacional del Estado y qu le corresponde a los otros niveles, qu normas son vlidas en un territorio pero absurdas en otros, sin perder de vista la equidad.
II.- Apuntes de historia

Nuestra manera de entender la historia es en cierto sentido nuestra manera de proyectarnos en ella. Por eso mismo es que el no historiador puede y debe participar en el dilogo de la historia, es decir, contribuir a la historia como conversacin. Jos Coronel Urtecho Antes de los espaoles En la poca precolombina, la mayora del territorio de Centroamrica era parte de la civilizacin mesoamericana. La poca colonial (1519-1821). El papa Alejandro VI, con jurisdiccin absoluta sobre personas y bienes, otorg a los reyes de Espaa el derecho de propiedad sobre las tierras descubiertas o por descubrir en Amrica. La bula papal de 1493 estableca: Las damos -las tierras-- concedemos a Vos y a los Reyes de Castilla y Len, Vuestros herederos y sus sucesores; y hacemos, constituimos y deputa mos a Vos a los dichos Vuestros herederos y sus sucesores Seores de ellas, con libre, llano y absoluto, poder, y jurisdiccin. En base a esos antecedentes la Corona espaola declar a principios del siglo XVI: Por donacin de la Santa Sede Apostlica y otros justos y legtimos ttulos, somos Seor de las Indias Occidentales, Islas y Tierra firme del mar ocano, descubiertas o por descubrir, y estn incorporadas a nuestra Real Corona. Reglamentando esos justos y legtimos ttulos la Corona fue estableciendo normas conocidas como las Leyes de Indias cuya naturaleza era eminentemente religiosa y moralista, marcada por un evidente clasismo y un claro racismo. El Rey de Espaa era la mxima autoridad, elaboraba y ejecutaba las leyes y en su nombre se ejerca su autoridad. Hubo leyes para la administracin de justicia y la organizacin de tribunales y juzgados; para el arreglo de los cuerpos de las tropas que cuidaban la seguridad de las personas e intereses de los pobladores; tambin muchas otras dirigidas a extender la religin catlica y a apoyar las especulaciones del Estado y de los espaoles privilegiados por la Corte. Las leyes clasistas y religiosas de la conquista propiciaron las vejaciones a los indgenas que eran considerados sub-humanos, seres inferiores carentes de derechos y sujetos a la voluntad de los europeos; seres ignorantes incapaces de autogobernarse que deban ser gobernados; y pecadores practicantes de la idolatra y la barbarie que deban ser catequizados.
No hay futuro sin pasado, y adems es imposible. Para construir un nuevo futuro es imprescindible enfrentarse simultneamente con la historia: recuperarla, asimilarla, darla a conocer sin sectarismo, ao tras ao, a todos, tanto originarios como inmigrantes, trabajadores y empresarios, sociedad civil y sociedad poltica. La conciencia ciudadana se forma o deforma en la historia, ya est todo descubierto, llenmosla de nuevos contenidos y actores apoyndonos en la historia.
Las sociedades nativas de la zona ocuparon las tierras entre el centro de Mxico, en el norte, hasta Costa Rica, en el sur. Las culturas precolombinas comerciaron con el imperio Azteca al norte y el Inca al sur, y pueden ser consideradas culturas de transicin entre estas dos naciones indgenas, aunque en su mayora son de ascendencia Maya. Su organizacin social se basaba en la religin y en la jerarqua militar. El Rey o cacique era la autoridad mxima en el gobierno y ejerca las funciones militares, religiosas y administrativas. El poder era de naturaleza sacerdotal. Los indgenas contaban con un sistema de leyes que castigaba los delitos con un alto sentido de equidad social o colectiva, pues la justicia era igual para todos, tanto para el noble como para los humildes, con la particularidad de considerar ms grave un delito y aplicar un castigo mayor, cuanto ms elevada era la categora del delincuente. La legislacin indgena fue suprimida al llegar la espaola, slo se conservaron las normas que no contradecan los preceptos o principios bsicos de la sociedad y del Estado conquistador. Es as que el derecho indgena coexisti como derecho supletorio durante la colonia y an se conservan rasgos de sus relaciones sociales tanto en las comunidades indgenas como en amplios sectores de la poblacin.
Carlos Barros
La colonia se concibe como dos mundos: el indio y el espaol. Sobre la base de esa visin se organizaron poltica legal y territorialmente. Legal porque las leyes fueron emitidas en funcin de indios y espaoles; las instituciones se crearon con el mismo fundamento, instituciones y territorios para indios e instituciones y territorios para espaoles. Por esta razn tuvieron ciudades para espaoles y pueblos para indios. Con el nuevo orden los indgenas fueron obligados a tributar despiadadamente, fueron despojados de sus tierras y sometidos a la servidumbre. Se les oblig a trabajar en situaciones difciles, en provecho de sus amos y privados de toda posibilidad de superacin, por lo que se sublevaban y se negaban a cumplir los tributos y fueron vctimas de constantes represiones. As como las leyes favorecan a los colonos sobre los aborgenes, tambin favorecan a los residentes europeos sobre los colonos, al lmite que la contradiccin entre los intereses de los criollos y la Corona fue motivo de tensiones durante el perodo colonial. Los funcionarios reales y los criollos tenan el propsito comn de extraer al mximo la riquezas de la tierra a base del trabajo de los indios. En poco tiempo, los criollos desarrollaron la capacidad productiva de sus propiedades, establecieron mercados entre provincias y se hicieron econmicamente fuertes. La Corona vio en peligro sus intereses y promulg leyes dirigidas a limitar el mercado entre provincias y prohibir el comercio con los dems pases europeos y entre colonias. Las normas de la corona eran tan rgidas y arbitrarias que afectaron a los mismos colonos europeos por lo que tambin entre ellos se fue desarrollando un sentimiento de rebelda frente al reino de Espaa, fue as que establecieron, de hecho, el principio de desobediencia a las leyes, desarrollando el comercio ilegal, el contrabando y la corrupcin de la funcin pblica como medios de defensa ante los abusos legales de la Corona.
Las colonias eran obligadas a comprar los productos espaoles aunque fuesen cinco o diez veces ms caros que productos equivalentes de origen ingls o francs; tambin deban realizarse todas las transacciones de compraventa de bienes ante una autoridad provincial, de manera que para las transacciones entre Costa Rica y Nicaragua era necesario trasladarse, con la mercanca, hasta Guatemala y cerrar el trato ante la Capitana General. Estas condiciones comerciales empeoraron con el incremento de la piratera en el Caribe y el Atlntico, pues como medida de defensa el gobierno espaol realizaba slo dos o tres travesas comerciales al ao entre Castilla y Amrica mediante flotas escoltadas por la marina real, entorpeciendo el comercio que se vea limitado a la capacidad de cada viaje. Ya para 1743, cuando era obvio que las encomiendas haban perdido vigencia por la drstica disminucin de las poblaciones indgenas del continente, la corona promovi un nuevo sistema de gobierno econmico para la Amrica. El inters era cimentar la economa en una poltica mercantilista al estilo de los franceses e ingleses, donde el gobierno fomentara el crecimiento econmico de exportacin, liberndose as de la dependencia del trabajo indgena en el que se basaba su economa de encomiendas. Esto supona tratar a los indios como espaoles para desarrollar un campesinado libre y fomentar el libre comercio entre Espaa y los puertos hispanoamericanos, ampliando el mercado entre las colonias y la metrpolis espaola. El estado Espaol comenz a instituir estas reformas a partir de 1760 cambiando drsticamente la estructura impositiva, alterando la dependencia que durante siglos se tuvo del respaldo fiscal indgena y garantizando al estado fondos suficientes para ampliar su poder. Las medidas aumentaron las tensiones y violencias entre los criollos y la Corona y creci el antagonismo entre comerciantes y funcionarios del gobierno lo que auspici la independencia.
Independencia de Amrica Latina La declaracin de independencia de Estados Unidos de Amrica y los cambios sociales impulsados por la Revolucin Francesa provocaron en todo el mundo el surgimiento de las ideas de libertad y emancipacin, principalmente en los pases oprimidos como las colonias iberoamericanas; los gobiernos criollos aprovecharon las circunstancias para proclamar su propia independencia del reino de Castilla. Las causas que detonaron los movimientos independentistas se fueron originando durante los tres siglos de colonizacin con la explotacin econmica y la exclusin social. En sntesis la causas fueron: 1.- La estratificacin social fundada en el rgimen tnico y de castas, desde espaoles y criollos hasta indios y negros. 2.- La injusta distribucin de la riqueza originada por los privilegios y monopolios de que gozaban los peninsulares. 3.- La rivalidad entre criollos y espaoles, generada por el control de los principales puestos polticos y administrativos. 4.- Las prohibiciones y trabas al comercio impuestas por la pennsula a las colonias. 5.- La influencia de la ilustracin. 6.- El desarrollo de las nuevas doctrinas econmicas del libre mercado (Adam Smith). 7.- La dominacin francesa en Espaa, generada por la invasin de napolen en 1808. 8.- la creacin de las cortes de Cdiz y la promulgacin de la constitucin liberal (1808). La Nueva Espaa, (Mxico y Centro Amrica), la Nueva Castilla ( Per, Bolivia y Ecuador ), la Nueva Granada (Colombia y Venezuela) y el Ro de Plata (Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile), eran los cuatro virreinatos que mayores utilidades dejaban a Espaa, y fue en ellos donde las luchas se tornaron ms duras, aunque, en general, la emancipacin de latinoamrica fue relativamente pacfica.
De la Independencia a la Repblica En 1821, Centroamrica declar su independencia de Espaa, efectiva desde el 15 de septiembre de ese ao. La fecha es todava considerada como da de la independencia por todas las naciones centroamericanas. Los centroamericanos se organizaron en provincias unidas bajo el nombre de Repblica Federal Centroamericana. Esta independencia tuvo una corta vida, puesto que a los lderes conservadores de Guatemala, espaoles criollos en su mayora, les agrad la idea de anexarse al Imperio Mexicano de Agustn de Iturbide el 5 de enero de 1822. Los liberales centroamericanos objetaron este proceder y tras diferentes diferendos, el primero de julio de 1823, el congreso de Amrica Central declar la independencia absoluta de Espaa, de Mxico, y de cualquier otra nacin extranjera y estableci un sistema republicano. Posteriormente, el 22 de noviembre de 1824, se promulg la Constitucin Federal que estableci la igualdad entre los hombres, la irrestricta tolerancia religiosa, la libertad de imprenta, la divisin de poderes, la abolicin de la esclavitud y dems principios inspirados en la poltica moderna y dirigidos al orden y progreso. Nicaragua, el 30 de abril de 1838, fue declarada por decreto ejecutivo de don Jos Nez, un pas "libre, soberano e independiente". El 12 de noviembre de 1838 se promulg la primera Constitucin de Nicaragua como una nacin libre, soberana e independiente. Esta Constitucin defina una repblica democrtica basada en tres poderes del Estado. El Poder Ejecutivo con la funcin de director del Estado y comandante de las fuerzas armadas. El Poder Legislativo tena un Congreso compuesto por dos cmaras (diputados y senadores). El Poder Judicial estaba a cargo de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez se divida en dos secciones con tres integrantes cada una, los que operaban como segunda y tercera instancia en su demarcacin territorial.
La transicin republicana del siglo XIX Al proclamarse repblica independiente en 1938 el pas se enfrentaba a un reto que no pudieron resolver las naciones que integraron la Repblica Federal Centroamericana: el ejercicio autnomo del Gobierno sin la Corona. La funcin pblica de las colonias se limitaba a la administracin de decisiones del Reino de Castilla sin ninguna prctica en el ejercicio de la autodeterminacin, las promociones y rangos jerrquicos se obtenan como favores del Reino al demostrar fidelidad a la Corona. Por ello resulta natural que las castas que detentaban el poder en el rgimen colonial hayan sustituido al Rey por el caudillo. Pero no exista una unidad social en la joven repblica, todo lo contrario, arrastraba un sinfn de intrigas y rencillas, una cultura de corrupcin en el ejercicio del gobierno y un hbito muy arraigado de lucrarse de la cosa pblica que se gest en trescientos aos de rgimen colonial. El ejercicio del poder estaba controlado por dos grandes grupos antagnicos de inters: la oligarqua conservadora, y los artesanos y propietarios liberales, abiertos al libre comercio. La oligarqua buscaba su continuidad en el ejercicio del poder al estilo colonial, sin las cargas y restricciones de la Corona, mientras los artesanos y propietarios buscaban mejores oportunidades para el progreso econmico. La poblacin mayoritaria conformada por indgenas, negros y mestizos estaba excluida de toda participacin en las decisiones polticas de la repblica, por lo que aspiraba a la igualdad, la prosperidad y la hermandad que se proclamaban en la revolucin francesa, pero que no prosperaban en las provincias soberanas. Poco se puede asegurar con certeza sobre los sucesos de este perodo de transicin entre el rgimen colonial y la instauracin de un rgimen republicano de orientacin democrtica. Podemos asegurar que fue una poca convulsa marcada por la divisin, la desconfianza y el enfrentamiento entre grupos y tendencias. 28 Descentralizacin y participacin
El inters geopoltico y la ocupacin Mientras en Nicaragua nos debatamos entre la colonia y la repblica, los intereses europeos y los de un nuevo actor, los Estados Unidos, se centraban en la vieja bsqueda de un paso entre el Atlntico y el Pacfico. Ya durante la Federacin se haban manifestado diferentes intereses para una ruta canalera por el istmo. Mientras se debata sobre la conveniencia de la ruta interocenica por Panam o por Nicaragua estall la fiebre del oro en Estados Unidos y sus habitantes demandaban una ruta del Atlntico al Pacfico para la colonizar el Oeste. La posicin geopoltica del pas lo convirti en pieza estratgica vital en la expansin estadounidense hacia la costa oeste, pues era ms cmodo llegar al salvaje oeste va Nicaragua que atravesar las tierras defendidas por una ruda naturaleza y por la frrea resistencia de los indgenas oriundos de esos territorios que vean invadidos sus dominios. Inversionistas estadounidenses establecieron la Ruta del Trnsito que permita embarcarse en un puerto estadounidense hasta las costas de Rivas en Nicaragua, cruzar el istmo en diligencia y embarcarse hacia otro puerto del pas del norte, en una travesa segura. Por esa ruta desembarcaron en Nicaragua 120 estadounidenses al mando de un filibustero, William Walker, quien en 1856 aprovechando las pugnas internas os proclamarse presidente de Nicaragua. Su propsito era extender el territorio destinado al sistema de esclavitud que estaba a punto de ser abolido en la Unin. Esa aventura dur poco, pues Walker fue derrotado por los ejrcitos aliados de toda Amrica Central en 1857, pero la evidencia de las fragilidades de la repblica qued al descubierto. Tambin qued claro que una ruta interocenica era prctica y practicable atravesando Nicaragua desde San Juan del Norte, por el Ro San Juan y el Cocibolca hasta el istmo rivense. Este hecho no marc nuestro destino, pero ha marcado nuestras relaciones internacionales.
La reconciliacin y la repblica Tras la aventura filibustera y la solidaridad de las hermanas repblicas de Centroamrica se gest una poca atpica de nuestro pasado. Como ya anotamos rpidamente, la independencia se expresa en la Constitucin Poltica de Nicaragua de 1838, en la que no se logran resolver los principales dilemas de la poca: el acceso, la sucesin y el ejercicio del poder de forma democrtica e incluyente. stos dilemas no resueltos originan mayores conflictos entre granadinos y leoneses que se desgastan en una larga confrontacin que lleva al pas a la oprobiosa intervencin extrajera, la de los filibusteros, con la ilusin de ser ungidos por la razn de la fuerza. Este punto debe ser valorado a fondo, pues la herencia de una cultura de poder vertical y ejercido desde lejos y desde arriba, por la Corona, durante tres largos siglos, an marca nuestra cultura poltica contraponiendo a la democracia el espejismo de una dictadura ilustrada como si el imperio de la fuerza fuese una opcin viable. Pero tambin debe analizarse desde la ptica del bien comn, pues los conflictos de esa poca no fueron ocasionados por diferencias en el destino del pas, sino por simples y mezquinos intereses personales y de grupos. Permtanme afirmar que la importancia de sta poca est en la impresionante fuerza social que adquiere Nicaragua con la reconciliacin y la direccin conjunta del desarrollo nacional. El equilibrio logrado por los nicaragenses que dirigieron el destino del pas despus de la gran vergenza de ser gobernados por un mercenario aventurero, inteligente, decidido y ambicioso dio pie a un perodo de grandeza nacional. Para cerrar este vergonzoso captulo histrico, se estableci una Constituyente, que nombr a un gobierno provisional con un general de cada bando, mientras se elaboraba la nueva constitucin, este fue un gobierno de reconstruccin, pues el pas estaba en ruinas, su honor, sus ciudades y su economa estaban en ruinas.
La Repblica Conservadora Un perodo especialmente importante en nuestra historia nacional: el perodo de 1858 a 1893, correspondiente a la Repblica Conservadora, ms an teniendo en cuenta la cantidad de prejuicios y visiones deformantes que se han tejido en torno a sta, tanto por parte de los historiadores tradicionales como por la historia social y las referencias de la mitologa popular callejera. Este fue un perodo de respeto a las leyes y de alternancia democrtica ordenada, y que Jos Mart defini como: ese ameno rincn de Nicaragua que es, en su pequeez, como Suiza de Amrica y ejemplo de repblicas. La Constitucin de 1858 La nueva Constitucin, basada en la de 1838, hace ajustes a los dilemas de eleccin, sucesin y equilibrio entre poderes; aunque era excluyente: para ser candidato era necesario tener un importante patrimonio; las elecciones continan siendo por votos electorales no por votos directos; la Corte Suprema se divida entre Len y Granada; eran ciudadanos slo los varones mayores de 21 aos, los casados o los mayores de 18 con nivel acadmico y que, adems, tuvieran un patrimonio, un oficio o un empleo remunerado que rindiera, en un ao, el monto estipulado para ser ciudadano. Como slo los ciudadanos votaban, se mantena el control del Estado y la poltica en manos de las familias notables de la poca colonial, las que funcionaban por lealtades y afinidades ya fueran de familia o de vecindad. Pero stas condiciones eran aceptables para la poca. Se mantienen los tres poderes constitucionales, el ejecutivo a la cabeza del gobierno, con un presidente y cuatro ministros; el legislativo, con 18 diputados y 14 senadores; y el judicial con la Corte Suprema repartida entre Granada y Len. Se divide al pas en siete departamentos, regidos por sendos prefectos, nombrados por el Presidente, encargados de vincular las autoridades locales con la nacional, adems de regular las finanzas, la educacin y la polica.
Aportes de la Repblica conservadora En este perodo se construy una democracia con libertades pblicas, alternancia en el poder, no reeleccin presidencial, superacin de las rencillas caudillescas, honestidad y transparencia en el manejo de la cosa o res pblica. El desarrollo poltico se complement con los avances en diversos aspectos de la estructura econmica como el tendido del ferrocarril, que contribuy a sacar al pas de la incomunicacin, la promocin de la productividad cafetalera, el desarrollo de la instruccin pblica, etc. Progreso que emana de la tica y temple de los presidentes Fernando Guzmn, Pedro Chamorro, Vicente Cuadra, Joaqun Zavala, Adn Crdenas y Evaristo Carazo que llegaron a ser modelos de gobernantes en un pas ferozmente marcado por la barbarie y la intolerancia, oscilando siempre entre la tirana y la anarqua. Se logr cimentar un sentido de nacionalidad y de identidad: como el caso de Daro surgiendo en el mbito progresista leons con admiracin hacia el maestro polaco Leonard, trado por Zavala para difundir las nuevas ideas y organizar la educacin de acuerdo con los tiempos. Un conservatismo de esencia liberal, aunque sus dirigentes se decan conservadores por pertenecer a familias de alcurnia, pero que eran autnticos liberales en el sentido profundo de la palabra, y no en su acepcin partidaria. Estos avances son la base misma de la revolucin de Zelaya y de nuestro desarrollo. Segn Arturo Cruz, a los padres de la repbli ca no les hizo falta visin, sino tiempo: para que los Consejos de Estado se ampliaran de forma que pudieran satisfacer el mpetu de los hom bres nuevos, cuyas energas eran resultado del progreso material y la estabilidad; para que se infundiera el sentimiento genuinamente nacio nal de que la presidencia perteneca no slo a los granadinos y a sus bien vigilados aliados, sino a todos los nicaragense, y lo ms impor tante, para que cobraran fuerza sus institucio nes cada vez ms inclusivas.
Ruptura Demcrata Paradjicamente la revolucin liberal se inicia con un cuartelazo de los conservadores enemigos del gobierno de Roberto Sacasa. El Presidente Evaristo Carazo muri en funciones y la Asamblea nombr a don Roberto Sacasa para concluir el perodo. Despus. Sacasa, a pesar de que la Constitucin prohiba la reeleccin, se present como candidato para las prximas elecciones, saliendo triunfador con lo que se estable la cultura de reelecciones que tanto daos ha causado a nuestro pas. Esta accin inconstitucional origin un gran malestar entre los propios conservadores y estall la insurreccin en Granada el 28 de Abril. A los conservadores se unieron los liberales y por gestiones del recin llegado Ministro de Los Estados Unidos en Nicaragua, el 31 de Mayo, obligaron a Sacasa a firmar el Pacto de Sabana Grande que fue un Golpe de Estado. Crearon una Junta de Gobierno, presidida por Salvador Machado, la que asumi el poder el 1 de Junio, da en que Sacasa abandon la presidencia; se convoca a una constituyente que nombr Presidente de la Repblica al General Jos Santos Zelaya el 15 de septiembre. El Pacto de Sabana Grande En el Valle de Sabana Grande, a 31 de mayo de 1893. Reunidos los Comisionados del Supremo Gobierno de la Repblica, seores: Dr. don Modesto Barrios, don Jos Francisco Aguilar y General don Hiplito Saballos h.; y la Junta del Gobierno Revolucionario: Dr. Fco. Alvarez, Cnel. don Ascensin Paz Rivas y don Octaviano Csar, bajo la Presidencia Honoraria del seor Lewis Baker, Enviado Extraordinario y Plenipotenciario de los Estados Unidos de Amrica, por ante el Srio. Honorario don Jos Francisco Medina, ex Ministro de Nicaragua en Francia, con el importante objeto de tratar sobre las bases del restablecimiento de la paz en la Repblica; despus de canjearse sus res pectivos poderes, y encontrarlos en forma debi da, celebraron el siguiente Convenio de Paz:
La Revolucin Liberal marca un hito importante en el desarrollo poltico social de Nicaragua; pues, si bien es cierto que durante el perodo de Art. II.- El Ministerio se organizar con tres indi - los treinta aos se sentaron las bases para el viduos designados por la Junta de Gobierno desarrollo del capitalismo y que los gobernanRevolucionario, y el otro, por el Presidente tes de ese perodo estaban impregnados de Machado... ...El Presidente y sus Ministros principios liberales, tambin lo es el hecho de harn la distribucin de las Carteras. que los instrumentos jurdicos fundamentales Art. III.- El Ministerio... ...tendr voto deliberati - del Estado reforzaban una organizacin elitista, vo y decisivo en todas las resoluciones del con exclusin de la base popular. Gobierno... ...y se tomarn por mayora de Aunque casi siempre en suspenso, debido al votos, contndose el del Presidente. permanente estado de guerra, la Constitucin Art. IV.- Tanto el Presidente como el Ministerio, promulgada por la Revolucin Liberal, La sern inamovibles, hasta que se organice el Librrima, ech por tierra las estructuras conpas por la Constituyente... Ni el Presidente, ni servadoras y permiti la modernizacin del los Ministros, podrn ser electos Presidentes de Estado, algo inaceptable para las oligarquas nacionales y centroamericanas, desde siempre la Repblica el primer perodo constitucional. dependientes del poder extranjero. Art. V.- El desarme, tanto de las fuerzas del Gobierno, como de la Revolucin se har gra - Una vez que se promulg la Constitucin de dualmente por el nuevo Gobierno. Los gastos 1893, se reform la Ley Electoral para autoridade la guerra de ambas partes sern reconoci - des supremas (1894). En esa ltima se introdudos y pagados bajo un mismo pie, y se recono - jo el voto universal de varones, directo y secreto, pero an no se permiti el voto femenino. cern tambin los grados militares. Posteriormente se realizaron varias reformas a Art. VI.- Habr olvido recproco y garantas la Ley Electoral, 1898, 1899, 1900, 1906, 1908. amplias e incondicionales para todos. A pesar que la Constitucin estipulaba la prohiArt. VII.- Las fuerzas de las dos partes seguirn bicin de reformar los artculos que trataban de ocupando sus respectivas posiciones, hasta la la obligacin de realizar comicios, stos no se instalacin del nuevo Gobierno... convocaron de forma popular, y la Asamblea, Art. VIII.- En caso de falta absoluta del seor por decreto, eligi a Jos Santos Zelaya en Presidente Machado, le sucedern los seores varias ocasiones, violando la Constitucin. don Francisco M. Lacayo, don Heliodoro Arana Gobierno de Jos Santos Zelaya y don Hiplito Saballos h., por su orden. En caso de falta absoluta de alguno de los El gobierno de Zelaya profundiz y radicalizo el Ministros designados... ...ser repuesto por la proceso de expropiacin y apropiacin de tiepersona que designen los dos Ministros restan - rras. Separ a !a Iglesia del Estado, confisc tes... ... o el seor Presidente Machado, ste las tierras del clero, impuls el desarrollo de la agricultura y la Educacin, estimul la construcsealar la persona que deba reponerle. cin de obras pblicas; reform el ordenamienArt. IX.- El seor Ministro de los Estados Unidos to jurdico, lo puso a tono con las nuevas relainterpone en este arreglo su mediacin oficiosa ciones de produccin; en fin, en el plano econy su garanta moral de la buena fe en el cumpli - mico, sent las bases para un desarrollo capitamiento por ambas partes... ...Encontrando el lista con proyeccin nacional. En el plano poltiConvenio... ...ajustado a las instrucciones que co prepar las condiciones para avanzar hacia se comunicaron a los Comisionados... una democracia representativa.
Art. I.- El Seor Presidente de la Repblica, doctor don Roberto Sacasa, depositar el poder en el Senador don Salvador Machado, a las doce del da primero de Junio del corriente ao.
La Revolucin Liberal
La Mosquitia y la enemistad con EE.UU. La regin geogrfica del pas, con factibilidades idneas para la construccin de una ruta interocenica para el comercio mundial, la Costa Atlntica, atrajo los intereses Britnicos, del filibustero yanqui y del Gobierno de los EE.UU.. La ofensiva britnica se inici a mediados del siglo XVII, despus que un viajero ingls pas por Nicaragua y vio la posibilidad de desarrollar una ruta interocenica. La Corona Britnica alent a sus piratas y corsarios a visitar estas costas y establecer relaciones en ellas. Es as que se establece el protectorado Britnico. La intervencin de William Walker (1855-1857) aadi otro elemento perturbador al asunto: era necesario encontrar un arreglo, pues Gran Bretaa no estaba dispuesta a que los Estados Unidos se tomaran la Costa Atlntica de Nicaragua, ni stos que Inglaterra siguiera ejerciendo su protectorado. Fue as que en 1860, se firm entre Gran Bretaa y Nicaragua el Tratado Managua por el cual se reconoca la soberana de Nicaragua sobre esta regin, pero dejando dentro del Estado Nicaragense la Reserva Misquita, prcticamente autnoma. El problema ahora para Nicaragua era el poder ejercer su autoridad, pues ingleses y norteamericanos explotaban esa regin antes y despus de 1860, ya que los gobiernos de Nicaragua no se preocupaban por la integracin e incorporacin de esta regin al resto del pas. Sera el Gobierno de Zelaya al que le cabra la tarea de reincorporar la Mosquitia. Carlos Alberto Lacayo y Rigoberto Cabezas fueron nombrados en 1893, delegados del Ejecutivo e Intendente general de la Reserva, respectivamente, estaban decididos a reincorporar el territorio Atlntico al resto del pas. A fin del ao, tropas nicaragenses pasaron por Bluefields con destino a Honduras desencadenando una serie de acontecimientos que culminaron con la incorporacin de esa regin, el 12 de febrero de 1894 y con la firma del tratado Harrison Altamirano el 19 de abril de 1905 Nicaragua logra su integridad territorial.
La posicin fue que la construccin del canal por Nicaragua fuese financiado por capital mundial, que no fuera controlado por ninguna potencia, de manera que Zelaya con su poltica nacionalista resultaba un obstculo para los intereses de Washington. La actitud del gobierno de Nicaragua no encuadraba dentro de los planes polticos y financieros norteamericanos. Zelaya era un estorbo para la diplomacia del dlar que consista en el otorgamiento de emprstitos bajo condiciones ms o menos onerosas, con garantas oficiales del gobierno de Estados Unidos, que aseguraban bajo el control de los banqueros los ferrocarriles, los telgrafos y las aduanas de los pases favorecidos por el emprstito. El mandatario nicaragense se haba negado a aceptar un emprstito que le ofrecieron los banqueros norteamericanos con el aval del gobierno de Estados Unidos y contrat un emprstito con los banqueros ingleses para la construccin de un ferrocarril que uniera el Atlntico al Pacifico del pas, y "liberar al comercio nacional de ser tributario del ferrocarril de Panam". El 12 de octubre de 1909 estall un levantamiento armado en la zona atlntica nicaragense en contra del gobierno zelayista con apoyo del Gobierno de los EE.UU. y liderado por Juan Jos Estrada, quien funga como jefe militar de la plaza. Emiliano Chamorro consigui armas en Guatemala y se sum a la revuelta. En el transcurso de la guerra el ejrcito zelayista ejecut a dos mercenarios norteamericanos que haban sido sorprendidos con bombas en su poder para volar los barcos del gobierno, aunque la culpabilidad de los dos norteamericanos era indudable, su muerte fue el pretexto para la intervencin abierta de Estados Unidos cuyo gobierno suspendi sus relaciones diplomticas con el Estado de Nicaragua y envi la famosa, bochornosa y prepotente Nota Knox. Zelaya renunci dando inicio a la intervencin directa de los Estados Unidos en los asuntos internos de Nicaragua.
Logros de Zelaya segn Rubn Daro Rubn Daro conoci a Jos Santos Zelaya y emiti el siguiente juicio sobre el gobernante:
Etapas de la intervencin norteamericana
La contrarrevolucin aprovech el desgaste poltico que fragmentaba al Partido Liberal y "(...) Se ha establecido la libertad religiosa; el cuando Zelaya se di cuenta que no tena ninlaicismo en la educacin; la amplia libertad de guna posibilidad de mantenerse en el poder, testar; el mantenimiento del habeas corpus; el renunci. El congreso eligi a un hombre que voto activo, irrenunciable y obligatorio; la justa pudiera aglutinar en torno suyo a las diferentes representacin de las minoras; el estableci - fracciones del liberalismo: Jos Madriz. miento de una sola Cmara; la incompatibilidad Estando Madriz en el gobierno, negocia con las entre el ejercicio de la representacin popular y diversas fracciones del liberalismo para mantepuestos de gobierno; el self government; la ner las conquistas de la revolucin liberal, insnueva ley electoral; la secularizacin de cemen - taurar la constitucin de 1893, prohibir la reterios; el divorcio (...) aumento progresivo de eleccin, realizar nuevas elecciones, etctera. las rentas pblicas; desarrollo de la instruccin; Madriz retorna la Iniciativa militar y la contrarrecumplimiento exacto del arreglo de la deuda, volucin comienza a perder terreno poltico y cuyos cupones nunca han dejado de pagarse, a militar. Estrada y Moncada, liberales metidos en veces con anticipacin; creacin de nuevas la contrarrevolucin, no logran atraer ninguna lneas frreas; ley de trabajo en proteccin de base social, ante la unidad liberal de Madriz. los trabajadores; mejoramiento de puentes y caminos; aumento de la pequea Marina del Los conservadores, no logran presentar una pas; apoyo a empresas agrcolas y forestales alternativa para el entusiasmo popular. que, como las de la Costa Atlntica, son para la Los norteamericanos haban confiado en que la Repblica un venero de riquezas; el muelle del contrarrevolucin podra acabar rpidamente puerto al Pacfico de Corinto; (...) Zelaya ha con Madriz. Sin embargo, ante el retroceso y sido admirado como hroe de la guerra, pero casi Iiquidacin del movimiento, se vieron oblino ha faltado quien haga ver sus mritos y pre - gados a intervenir con sus propias fuerzas. eminencias como hroe de la paz (...)". El apoyo norteamericano a la contrarrevolucin Gobierno de Jos Madriz lo podemos describir as: Don Jos Madrz era exmagistrado de la Corte Suprema de Justicia de Centro Amrica, considerado un legalista doctrinario. Liberal que se opuso a las reformas constitucionales de 1896 para la reeleccin de Zelaya contra quien se haba levantado en armas. Madriz tampoco fue grato al gobierno de Washington porque no tenia la maleabilidad que requera Estados Unidos para realizar sus planes expansionistas. Gobern Nicaragua desde el 21 de diciembre de 1909 hasta el 19 de agosto de 1910, cuando renunci para evitar ms derramamiento de sangre de hermanos en la insurreccin jefeada por el liberal Juan Jos Estrada y los conservadores Emiliano Chamorro y Adolfo Daz y para evitar la total intervencin militar de tropas de los Estados Unidos en Nicaragua. a) Octubre-diciembre de 1909: apoyo monetario a travs de compaas establecidas en la Costa Atlntica; y apoyo poltico para que centroamrica se lance contra Zelaya. b) Diciembre de 1909-agosto de 1910: rompe relaciones diplomticas con Nicaragua, declaran que los contras representan los ideales del pueblo nicaragense y les facilitan, armas, municiones y abastecimiento. c) Agosto de 1910 en adelante: los marinos desembarcan en Bluefields e inicia la intervencin militar directa. La intervencin directa de Estados Unidos nos muestra la debilidad de la contrarrevolucin y la fuerza de la revolucin liberal que contaba con un relativo apoyo popular.
La efmera vigencia de la Librrima La Constitucin de 1893 y promulgada en 1894 derog la Constitucin de 1858 y represent la expresin ideolgica de los nuevos intereses en el poder, esta fue la "Librrima que constaba de 162 artculos en los que se consignaba la seguridad individual, la libertad, la igualdad y la propiedad privada; quedaban prohibidas la pena de muerte, la fustigacin y toda especie de tormentos y la presin por deudas. Estableca las libertades de culto, de expresin, de enseanza, de actividad, de asociacin y disposicin de la Propiedad. Prohiba toda institucin de manos muertas'' y las formas seoriales y eclesisticas de propiedad. Estableca la proporcionalidad como base tributaria. Se trataba de una Constitucin de carcter liberal, por su nfasis en las libertades individuales, la propiedad privada individual y la secularizacin del Estado, marcaba definitivamente, al menos jurdicamente, el trnsito de la colonia espaola a la democracia liberal. En el perodo conservador de los treinta aos se haban dictado medidas renovadoras, pero es hasta el rgimen de Zelaya que se crea un cuerpo coherente de ideas que sirven de base a la legislacin. Es cierto que muchos artculos de esta Constitucin fueron letra muerta, que en 1896 le aplicaron varias reformas y que en 1905 se promulg una nueva Constitucin. An as, es preciso reconocer que la separacin entre la Iglesia y el Estado fue un hecho consumado, se abolieron los diezmos y primicias, se secularizaron los cementerios, se introdujo la enseanza laica, el matrimonio civil, el registro civil de las personas y los divorcios, cercenando a la Iglesia una buena parte de su base econmica y el monopolio de la direccin ideolgica de los diferentes grupos sociales. Adems, la afirmacin de los derechos y garantas de los ciudadanos qued como una conquista definitiva, que reflejaba una nueva visin del hombre, una nueva concepcin del Estado, orientado hacia rumbos muy bien definidos.
Los Pactos Dawson y la Non Nata El 22 de agosto de 1910, los jefes contrarrevolucionarios: Estrada, Daz, Chamorro y Mena ingresaron a Managua. Washington haba logrado poner a sus hombres en el poder. El 23 octubre, dos meses despus, lleg al Pas Thomas G. Dawson, como Agente Especial, l era ministro norteamericano en Panam. Las instrucciones de Dawson eran precisas: vena a "vender" el reconocimiento de Estados Unidos al nuevo gobierno pronorteamericano. A cambio de ese reconocimiento y del apoyo que podra derivarse, Dawson deba obtener: 1. Que Nicaragua solicitara un emprstito a los bancos norteamericanos, garantizado con las rentas de las aduanas. 2. Que promulgara una nueva constitucin que diera "convenientes garantas a los extranjeros y obtener la liquidacin de las reclamaciones. 3. Evitar el fraccionamiento de la alianza compuesta por el sector derechista del liberalismo (Estrada y Moncada) y de los conservadores (Mena, Daz y Chamorro). Esta alianza era tan frgil que tuvieron los primeros roces en la reparticin de los cargos pblicos. Por ejemplo, a raz del nombramiento de Mena como ministro de Guerra hubieron problemas con Chamorro. Posteriormente, Dawson reuni a los jefes del movimiento contrarrevolucionario y les hizo firmar cuatro convenios secretos, conocidos como los "Pactos Dawson". En esos convenios se comprometan a convocar a elecciones de una constituyente que designara un presidente y un vicepresidente "por un perodo de dos aos", y a "prestar todo el apoyo a la candidatura del general Juan Jos Estrada para presidente Interino y a Adolfo Daz para vicepresidente, por el trmino de dos aos" y que su sucesor tena que pertenecer al Partido Conservador y ser escogido por mayora de votos entre los jefes de la contrarrevolucin y que Estrada no poda ser candidato.
Adems, estos convenios establecan la creacin de una Comisin Mixta, nombrada por el gobierno de Nicaragua con el acuerdo del gobierno de Estados Unidos y cuya funcin sera examinar todas las reclamaciones no liquidadas de "los contratos y concesiones relacionados con el rgimen anterior del Pas. Y la negociacin de un emprstito "para restablecer la hacienda pblica y pagar los reclamos legtimos". Dicho emprstito "sera garantizado con un por ciento de las entradas de las aduanas de Nicaragua, colectadas de en base a un convenio satisfactorio para ambos gobiernos". Los Pactos Dawson fueron firmados el 27 de octubre de 1910 y el primero de enero de 1911, el presidente de Estados Unidos, Taft, reconoce oficialmente al gobierno de Estrada y Daz. A principios de febrero, un grupo de banqueros norteamericanos ofrece el emprstito previsto. El 27 y 28 de noviembre de 1910, la Asamblea Constituyente, totalmente conservadora, elige a Estrada y a Daz, que toman posesin el primero de enero de 1911. Aunque los cuatro lderes del movimiento se haban comprometido conservar la Constitucin liberal de 1893, Chamorro hizo aprobar unos artculos que convertan al catolicismo en religin oficial, adems, hizo aprobar el voto de censura, de modo que cualquier ministro estaba sujeto a la opinin de la Asamblea Nacional. Con esto disminua poder a Estrada y pona en jaque a Mena porque estaba sujeto a la opinin de la Asamblea dominada por Chamorro. El 5 de abril de 1911, Estrada debilit su propia base porque disolvi la Asamblea y como no tena partido poltico, todo el poder pas a manos de Mena quien controlaba el ejrcito, por lo que Estrada lo destituye. Las presiones de EE.UU. obligan a la reinstalacin de Mena por lo que el Presidente renuncia el 8 de mayo de 1911, finalizando un corto perodo en que nada pudo hacer, ni siquiera logr promulgar la Constitucin por la que fue nombrado y la que ha sido calificada por el ingenio poltico nacional como la Non Nata.
Gobierno de Adolfo Daz Estrada y Moncada salieron al exilio y Adolfo Daz asume la presidencia de Nicaragua el 9 de mayo de 1911. Mena contina como ministro de Guerra y seguan las luchas entre las fracciones contrarrevolucionarias, por lo que Daz necesit apoyo para mantener la presidencia. El primero de junio, se dice que dos exministros de Zelaya, quien se encontraba en La Habana, estaban organizando una invasin a Nicaragua desde Honduras. Estados Unidos apoy a Daz enviando un barco de guerra lleno de armas y municiones para evitar cualquier movimiento armado. Zelaya, llama a un levantamiento contra el gobierno conservador y Daz ordena el arresto y la deportacin de todos los prominentes liberales que se encontraban en el pas El 6 de junio, el gobierno de Daz orienta firmar la Convencin Knox-Castrillo que ratifica los Pactos Dawson, con ello, Estados Unidos se comprometi a otorgar un prstamo para mejorar la economa nicaragense, pero el Senado de EE.UU. rechaz la Convencin y neg el prstamo al Gobierno que se queda sin dinero. El 7 de octubre de 1911, una nueva Asamblea Constituyente fue electa y sus resultados confirman el control poltico de Mena sobre el acontecer nacional. En enero de 1912, la Asamblea Constituyente toma posesin y elige al general Luis Mena como presidente de la Repblica para el perodo de 1913 a 1917. La nueva Asamblea Constituyente continuaba su trabajo con el desagrado de Estados Unidos, puesto que impona limitaciones a las actividades lucrativas de las compaas extranjeras y, aunque el Gobierno de los EE.UU. permiti que la nueva Constitucin se aprobara, no estaba dispuestos a cumplirla y sigui desarrollando su Plan Dawson sin respetar las nuevas disposiciones constitucionales. Para los norteamericanos estaba claro que Mena sera un estorbo a sus planes y desde su eleccin Emiliano Chamorro y Adolfo Daz inician las agitaciones polticas en su contra.
La Guerra de Mena El 29 de julio de 1912, el Presidente Daz suspendi el poder del General Mena (antes de que tomara posesin como Presidente) y nombr al General Chamorro como Jefe del Ejercito. El General Mena se levant en armas. Mena se decidi a organizar su ejrcito en Granada y al efecto se traslad a esa ciudad. Los liberales no tardaron en incorporarse a su ejrcito visualizando que el fraccionamiento de los conservadores les permita un resurgimiento poltico y que la fraccin de Mena representaba una tendencia ms nacionalista. De Granada partieron hacia Masaya, que fue tomada sin resistencia. Un destacamento del ejrcito conservador-liberal fue enviado a Tipitapa donde venci a las fuerzas dei gobierno de Daz. A continuacin se dispuso a marchar sobre Managua pensando que la situacin poda definirse rpidamente, ya que una victoria en la capital le dara el triunfo total a Mena. Un ejrcito de unos 1,200 hombres march sobre Managua. El general Emiliano Chamorro comandaba la defensa de la ciudad. El ataque riguroso y metdico dur tres das consecutivos, produciendo grandes estragos. La lnea de fuego permaneci inmvil, los atacantes no pudieron avanzar y al cuarto da se retiraron. La resistencia encarnizada de Managua provoc un desbande entre los conservadores que estaban bajo las rdenes de Zeledn, ya que ellos pensaban que la contienda militar se terminara rpidamente y sin mayores dificultades. As la guerra qued planteada entre conservadores seguidores de Daz y Chamorro, y liberales que encabezaba el general Zeledn. Estaban bajo control liberal el ferrocarril y las ciudades de Len, Masaya, Granada, Carazo y Chinandega, y las masas iniciaban un ascenso poltico que era preludio del triunfo liberal. El gobierno de Daz se tambaleaba. La nica ciudad sobre la que tena un control efectivo era Managua, por lo que necesitaba un apoyo militar y el nico disponible era el norteamericano.
La invasin de 1912 El primero de septiembre de 1912, desembarcaron en el puerto de Corinto 1,500 marinos norteamericanos para evitar la cada de Daz y el fracaso de la Diplomacia del Dlar en el pas. Los marinos invasores avanzaron sin enfrentarse a las fuerzas rebeldes de occidente. Slo Zeledn les hizo resistencia en Masaya los primeros das de octubre, Zeledn cay abatido por las balas enemigas el 4 de octubre de 1912. Haba transcurrido dos meses y medio de una guerra que haba paralizado la economa. Los trabajadores de las haciendas fueron reclutados para servir en los ejrcitos contendientes. Los caballos, bueyes y otras bestias y ganado fueron tomados para las fuerzas militares, privando a la agricultura de animales de trabajo. Muchos establecimientos comerciales y haciendas fueron saqueadas. Igualmente perjudicial para la situacin econmica-comercial del pas fue la prdidas casi total de la estabilidad y la confianza a causa de la guerra. El segundo gobierno de Daz Adolfo Daz asume la Presidencia de Nicaragua el primero de enero de 1913, para el perodo de 1913-1917. Sin ningn rival que le hiciera sombra y con el apoyo norteamericano, Daz entreg el pas a los norteamericanos a travs del cumplimiento fiel de los Pactos Dawson. Durante el primer perodo de Daz (1911-1912) los norteamericanos crearon todas las condiciones: econmicas, polticas, sociales y militares para establecer un rgimen neocolonial y pronorteamericano. Eso es lo que represent el gobierno de Adolfo Daz. Durante este gobierno se profundiza la crisis econmica y se da la entrega de las aduanas, ferrocarril, bancos y vapores a los banqueros norteamericanos. Se firma el Tratado Chamorro - Bryan entregndose a perpetuidad el derecho de construccin de un canal interocenico a Estados Unidos. Se contratan prstamos leoninos y se ejecuta una poltica pronorteamerlcana sin tacha.
Las elecciones de 1916: Emiliano Chamorro Emiliano Chamorro haba sido nombrado Embajador en Estados Unidos, donde pudo mejorar su imagen y mostrar su fidelidad pronorteamericana para asegurarse la presidencia de Nicaragua en el perodo de 1917-1921. En diciembre de 1915, el Departamento de Estado le hace saber a Daz su desacuerdo a cualquier intento reeleccionista. Chamorro regresa a Nicaragua a finales de abril en un barco de guerra norteamericano, e inicia su campaa poltica para las elecciones de octubre de 1916. En mayo, la fraccin de Daz y Cuadra boicotearon la convencin del Partido Conservador en la que se formaliz la candidatura de Chamorro a la presidencia. Daz mantuvo una posicin fluctuante: primero deca que permitira que el ministro norteamericano en Nicaragua, escogiera al candidato; luego deca que l no respaldaba a Chamorro. En junio, Daz y sus seguidores lanzan la candidatura de Carlos Cuadra Pasos, y el fraccionamiento del Partido Conservador despert hizo temer a Chamorro una posible victoria de la alianza entre Cuadra Pasos y los Liberales. Esto significaba que la posible poltica del gobierno de Cuadra Pasos y liberales no iba a ser dcil a los intereses norteamericanos. La respuesta norteamericana no se hizo esperar, el Departamento de Estado autoriz que navos de guerra de Estados Unidos hicieran maniobras en las costas del Pacfico y del Atlntico, e instruyeron a Jefferson a decirle a Daz que ellos no iban a reconocer al nuevo gobierno, si no era electo a travs de elecciones completamente libres. Renuncia Cuadra Pasos al cargo de Ministro de Nicaragua en los EE.UU. e inhiben la candidatura de Julin Iras a la vicepresidencia. Es bajo esas presiones que Chamorro es electo presidente con 51,810 votos, pues no haba otro candidato y los barcos norteamericanos garantizaban la libertad electoral.
El gobierno de Emiliano Chamorro Cuando Emiliano Chamorro asume la presidencia, el primero de enero de 1917, encuentra una situacin muy delicada, pues aunque el pas estaba tranquilo debido a la presencia de los marines en Managua, la crisis econmica era profunda, no haba dinero en el Tesoro. Los banqueros presionaban para que se pagaran las deudas y el gobierno deba salarios atrasados a los empleados pblicos. Chamorro, el 22 de febrero de 1917, quiso que el Congreso aprobara una ley agraria para distribuir tierras nacionales a las familias sin tierra. La familia que trabajara la tierra por tres aos en forma adecuada, recibira el ttulo. Sin embargo, el Congreso Nacional bloque esta medida. Tambin Chamorro tom la iniciativa de construir una escuela de agricultura en Chinandega, impulsar nuevas carreras en el interior del pas, levantar ms escuelas y otros trabajos pblicos. Sin embargo, las limitaciones financieras no permitieron que estos programas fueran hechos en su administracin. Ante el fracaso de sus iniciativas, Chamorro orient su trabajo hacia el cumplimiento fiel del Plan Financiero de 1917. Para julio de 1918, los ingresos internos cubran los gastos previstos. La ruptura de Estados Unidos con Alemania, el 8 de abril de 1917, se hace sentir en Centro Amrica, Guatemala rompe sus relaciones diplomticas el 29 de abril de 1917. A pesar de los fuertes intereses alemanes en las plantaciones de caf, ya Guatemala haba roto, desde el principio de 1915, el tratado comercial que la ligaba a Alemania. Honduras rompa sus relaciones diplomticas con Alemania el 8 de mayo y Nicaragua el 20 de mayo de 1917. Costa Rica rompe el 24 de septiembre y El Salvador lo hace en el mes de octubre del mismo ao. El 7 de mayo de 1918 Nicaragua le declar la guerra a Alemania y a sus aliados y adopt una mocin de solidaridad con los Estados Unidos y los otros pases en guerra en contra de Alemania y sus aliados.
El alto costo de la vida se hizo insoportable en 1919, pues muchos precios locales aumentaron y especialmente los artculos de exportacin, cuyo alto precio en los mercados internacionales hizo subir los precios internos. Los artculos importados eran inaccesibles al pueblo. En febrero de 1919, estalla una huelga de todos los trabajadores de Corinto, empleados de las bodegas, en la agencia terminal del ferrocarril, en el muelle y en las bodegas de la aduana. La huelga se Inici con demandas salariales y posteriormente hicieron revindicaciones polticas. El gobierno de Chamorro envi tropas para sofocar el movimiento. A pesar de la represin, el gobierno tuvo que ceder en cuanto a las demandas salariales de los trabajadores. En 1920, debido al continuo aumento dei costo de la vida, se procedi a conceder un nuevo incremento en los sueldos de la mayora de los empleados de la aduana. Tambin los salarios de los trabajadores agrcolas fueron aumentados en muchos casos, y todos los salarios de los trabajadores urbanos. El mercado interno creci al Incrementarse la demanda. Durante 1919 y 1920 se producen cambios en todos los gobiernos de Centro Amrica. En Honduras, un movimiento armado hace caer al presidente Francisco Bertrand y es reemplazado por el general Rafael Lpez Gutirrez. En El Salvador, la dinasta de los Melndez, en el poder, se remoza al asumir la presidencia Jorge Melndez. En Guatemala, Carlos Herrera y Luna, sucede al dictador Estrada Cabrera, quien haba estado en el poder 22 aos. En Costa Rica llega al poder Julio Acosta Garca. Desde diciembre de 1919, Emiliano Chamorro haba pensando en ser nuevamente candidato. El Departamento de Estado expres su sorpresa y oposicin y meses despus Chamorro propuso, la candidatura de su to Diego Manuel Chamorro que era representante de la fraccin ganadera y comercial del Partido. Como candidato a la vicepresidencia nombran a Bartolom Martnez, de Matagalpa, representante de la fraccin cafetalera del Partido Conservador.
Elecciones de 1920 La candidatura de Diego Manuel Chamorro no era muy popular ni en el partido ni en el pas. Para 1920, el Partido Conservador estaba dividido en dos fracciones, la cafetalera que demandaba una poltica econmica que facilitara capital para impulsar obras de infraestructura fsica que aseguraran sus inversiones; y el sector ganadero-comercial, que mantena un apoyo incondicional a la poltica econmica y financiera impulsada por los Estados Unidos en Nicaragua y que haba llevado al Pas a la recesin y al estancamiento econmico. Una buena parte del sector cafetalero que militaba en el Partido Conservador se escindi y form un nuevo partido, el Partido Conservador Progresista que, para las elecciones de 1920, form una alianza con el Partido Liberal. Su candidato era Jos Esteban Gonzlez, un rico cafetalero de Diriamba y no vinculado con los sectores ms prozelayistas del liberalismo; y para vicepresidente, el progresista conservador Pedro Gonzlez, representante de la fraccin cafetalera de los conservadores. Esta coalicin tena posibilidades de triunfo. Ya eliminados los sectores ms radicales del liberalismo, los norteamericanos los dejan participar en las elecciones de 1920. El Gobierno de Estados Unidos sugiere un estudio del sistema electoral vigente y Chamorro dice no estar de acuerdo porque, segn l, haba una ley electoral que daba las, suficientes garantas del caso. El perodo preelectoral fue muy turbulento. Durante las inscripciones a los registros electorales se presentaron muchos disturbios en varias ciudades del pas, miles de personas no pudieron Inscribirse y el gobierno encarcel a muchos lderes de la coalicin dejando una Impresin negativa sobre las "elecciones libres" de Chamorro para elegir a su to. Las elecciones de octubre de 1920 terminaron con una victoria para el candidato oficial, Diego Manuel Chamorro, quien recibi 66,974 votos.
El gobierno de Diego Manuel Chamorro Diego Manuel Chamorro toma posesin el primero de enero de 1921 en condiciones ms adversas que todos los anteriores gobiernos conservadores: una crisis poltica profunda, falta de legitimidad y el inicio de una recesin econmica fuerte. Tales elementos crearon las condiciones para el florecimiento de movimientos armados en contra del gobierno. A finales de 1921, opositores al gobierno de Diego Manuel Chamorro realizaron una serie de ataques armados a lo largo de la frontera de Nicaragua con Honduras; El gobierno impuso la ley marcial en todo el pas y envi al mejor batalln soldados a la frontera. A pesar de que ninguna de estas incursiones armadas lleg a representar un verdadero problema militar, causaron grandes gastos y cre una inestabilidad poltica. Ambos elementos afectaron negativamente la economa del pas. El 21 de mayo de 1922, la fortaleza La Loma de Managua fue tomada durante ocho horas por un grupo de conservadores descontentos, quienes fueron desarmados por los marines. Poco tiempo despus, liberales armados atacaron Len y Chinandega. La ley marcial fue nuevamente establecida. Al mismo tiempo, se continuaron dando las dificultades fronterizas entre Honduras y Nicaragua. Para calmar los nimos, el Departamento de Estado lanz una poltica de dos puntos: a) una nueva ley electoral, que fue aprobada en el Congreso Nacional para marzo del 1923. b) reorganizacin del ejrcito bajo la instruccin de los norteamericanos, que no se realiz. Aunque Don Diego Manuel fue bien aceptado como Presidente de la Repblica por su formacin, pues era considerado como uno de los intelectuales ms destacados del pas. Por vocacin y por las circunstancias histricas. Diego Manuel hizo un gobierno muy volcado hacia las relaciones internacionales y con xito para la intervencin norteamericana.
El gobierno de Bartolom Martnez El presidente Diego Manuel Chamorro muere el 12 de octubre de 1923. Le sucede Bartolom Martnez quien no perteneca al clan Chamorro. Al asumir Bartolom Martnez, de la fraccin cafetalera conservadora, comenz a reorganizar el gabinete desplazando a los elementos pronorteamericanos e inici una poltica econmica de retomar los bienes nacionales que estaban en manos de los norteamericanos. Compr las acciones del ferrocarril, aunque su administracin sigui en manos de los norteamericanos debido a que el Congreso Nacional era el que decida sobre la administracin. En el Congreso la mayora la tena la fraccin ms pronorteamericano, y stos hacan todo lo imposible por preservar la intervencin que era su nica fuente de poder. Tambin, el gobierno de Martnez (1923-1924), compr las acciones del Banco Nacional en manos de los banqueros norteamericanos, bajo la condicin de comprar la Compaa Mercantil de Ultramar, que era un apndice del primero. Estas tmidas iniciativas fueron poniendo en guardia a la fraccin de Daz, Chamorro, Cuadra Pasos... quienes sentan que su base de poder comenzaba a replegarse. Este conflicto lleg a su clmax cuando Martnez, pblicamente, repudi la intervencin norteamericana. Martnez, para las elecciones de 1924, restableci una alianza con los liberales que mantuvo una posicin con un tinte "antiintervencionista" y goz de amplio respaldo popular. El Partido Conservador volvi a dividirse en dos fracciones, la que apoyaba a Martnez y la que apoyaba a Emiliano Chamorro. Martnez, quien buscaba su reeleccin, pensaba renunciar seis meses antes para no violar el artculo 104 de la Constitucin. Al poco tiempo form su propio partido llamado Conservador Republicano que se unific con el Conservador Progresista, bajo el nombre de Conservador Republicano.
Las elecciones de 1924 En junio de 1924 Estados Unidos le dicen a Martnez que no aceptan su candidatura, por lo que renuncia a ella y forma, inmediatamente, una coalicin que nombra a Carlos J. Solrzano (conservador republicano) para candidato a la Presidencia y a Juan Bautista Sacasa (liberal nacionalista) para la vicepresidencia. A su vez los liberales se haban dividido en dos fracciones, la mayoritaria de Juan B. Sacasa, denominada liberales nacionalista y a favor de la coalicin; la de Luis Correa, muy pequea, denominada liberales republicanos decididos a correr sin alianza pues pensaban que el liberalismo tena suficiente fuerza electoral. Su programa poltico mantena los aspectos fundamentales del proyecto de Zelaya. A las elecciones se presentan tres candidatos: Diego Manuel Chamorro que representaba la continuidad del rgimen y el mantenimiento de la poltica econmica Impulsada por los norteamericanos y era el candidato Conservador. Solrzano-Sacasa por la coalicin Liberal Nacionalista y Conservador Republicano, que representaban una nueva esperanza para la poblacin que buscaba una mayor cuota en la reparticin de los excedentes econmicos. Correa por el Liberal Republicano, pequeo partido con pocas posibilidades de triunfo. De las 121,890 personas inscritas: Solrzano recibi 48,072 votos; Chamorro 28,760 votos y Correa 7,264 votos; 39,196 fueron votos nulos. La campaa de los Conservadores tuvo restricciones gubernamentales, no pudieron realizar manifestaciones o distribuir su propaganda. Los servicios telegrficos y telefnicos les fueron negados y dos das antes de las elecciones se decret Estado de Sitio. Das despus Martnez ordena el arresto domiciliario de Chamorro para evitar un levantamiento armado contra el Gobierno. A pesar de todo el Departamento de Estado reconoce el triunfo de Solrzano y Sacasa.
El Lomazo de Emiliano y la intervencin El primero de enero de 1925 tom posesin el gobierno bipartidista del Dr. Carlos Jos Solrzano Gutirrez, Presidente y conservador y el Dr. Juan Bautista Sacasa, Vicepresidente y liberal. Una frmula contraria a los intereses del general Emiliano Chamorro, quien se mantuvo en constante conspiracin hasta que el 25 de octubre se tom la fortaleza militar de La Loma de Tiscapa, lo que se conoce como El Lomazo. El Dr. Sacasa escap y se exili en Mxico. El presidente Solrzano Gutirrez se convirti en un personaje decorativo, pues el general Chamorro ejerca todo el poder poltico y militar, afectando el desarrollo de crear el primer ejrcito nacional con el nombre Contabularia. El 16 de enero de 1926 el Dr. Solrzano present su renuncia y sali al exilio, el general Chamorro se hizo elegir presidente, pero no fue reconocido por los Estados Unidos de Amrica, ante esa situacin entreg el cargo a Sebastin Uriza y luego a Adolfo Daz Recinos. Al da siguiente de que el gobierno estadounidense reconoci como Presidente a Adolfo Daz, el 15 de noviembre de 1926, ste solicit al Departamento de Estado la intervencin total de su pas aduciendo la incapacidad del gobierno nicaragense para garantizar la vida y propiedades extranjeras. El motivo de fondo era la inestabilidad del rgimen de Adolfo Daz ante la revolucin constitucionalista que se organiz como reaccin al inaceptable e impopular golpe de estado que Emiliano Chamorro haba dado en 1925. Juan Bautista Sacasa, Vicepresidente derrocado, se autoproclam Presidente en Bluefields el primero de diciembre de 1926, despus que fracasaron las conversaciones libero-conservadoras auspiciadas por el gobierno de EE.UU. en octubre de 1926 en el barco Denver. El fracaso del dilogo ante el intermediario invasor tuvo como consecuencia la continuacin de la violencia y la contienda que tea con sangre de hermanos el glorioso pendn bicolor.
Guerra constitucionalista y Sandino La insurreccin de los liberales fue apoyada por el gobierno mexicano de Calles, mientras los Estados Unidos apoyaban a los conservadores con la infantera de marina. En nochebuena de 1926 desembarcaron las tropas estadounidenses en Puerto Cabezas. Para el da de reyes de 1927 haba en Nicaragua ms de 5.000 soldados y marinos norteamericanos apoyados por 16 buques de guerra.
El Pacto del Espino Negro y la GN La ltima plaza tomada fue el cerro de El Comn en Boaquillo donde permaneci hasta el pacto del Espino Negro en Tipitapa el 4 de mayo, donde, segn Sandino, Moncada ahorc al Partido Liberal Nicaragense.
Por este pacto, entre el coronel estadounidense Henry L. Stimson (enviado especial del presidente Calvin Coolidge y tambin delegado plenipotenciario del presidente de Nicaragua Adolfo Daz justific la intervencin diciendo Adolfo Daz), Eberhard (ministro de EE.UU. en que: Nicaragua es un pas dbil y pobre que no Nicaragua), el contralmirante Latimer, tres delepuede resistir a los invasores y agentes del bol - gados de Sacasa y el general Moncada, acordaron que Daz seguira de presidente hasta las cheviquismo mexicano. Augusto Csar Sandino, que entonces contaba elecciones de 1928 y que EE.UU. requisara con 31 aos de edad, acababa de volver des- todas las armas de ambos bandos a la vez que pus de pasar cinco aos trabajando de mec- supervisaba el proceso electoral. nico en Mxico, Honduras y Guatemala. Sandino se neg a aceptar el acuerdo contraCuando se enter de la insurreccin liberal de riando las indicaciones de Moncada y difundi Sacasa form una fuerza armada que se sum un comunicado en el que peda al pueblo de Nicaragua sublevarse contra el extranjero. a las fuerzas liberales. Tras algunas derrotas se intern en las montaas de Nueva Segovia. Cuando se enter que los mexicanos haban mandado armas se dirigi, bajando por el ro Coco, a Puerto Cabezas para pedirle a Sacasa que le armara. En Puerto Cabezas, la intervencin de las tropas estadounidenses haba logrado desarmar a los liberales. Los norteamericanos arrojaron al mar las armas mandadas por lo mexicanos. Cuando lleg Sandino se encontr con que las armas estaban en el fondo de la baha. Con la ayuda de unos cuantos adeptos, entre los que se encontraban unas prostitutas de la ciudad, logr recuperar 30 fusiles y 6.000 cartuchos. Despus de entrevistarse con Moncada en la ciudad de Prinzapolka se dirigi de nuevo a su base en Las Segovias. Las fuerzas de Sandino fueran creciendo con el enrolamiento de voluntarios. Durante la primera mitad de 1927 combati a los conservadores segn las indicaciones de Moncada; Sandino fue venciendo y tom varias posiciones. En los intentos de convencer a Sandino para que aceptara el pacto, Moncada llego a mandar a su padre, amigo personal de l, para que le hablar; tambin el comandante de las fuerzas de EE.UU. en Ocotal (Nueva Segovia) le hizo llegar una carta pidindole que depusiera las armas y las entregara bajo la amenaza de proscribirle y perseguirle. Sandino le respondi: Recib su comunicacin ayer y estoy entendido de ella. No me rendir y aqu los espero. Yo quiero patria libre o morir. No les tengo miedo; cuento con el ardor del patriotismo de los que me acompaan. A.C. Sandino. No haba pasado un da cuando las tropas sandinistas atacaron las posiciones de los EE.UU. en Ocotal. La ciudad fue defendida por los nicaragenses, ya que los norteamericanos no salieron a combatir. Sandino se neg a incendiar la ciudad, tal como le pedan algunos de sus hombres para obligar a los marines a salir. Pero, despus que las tropas guerrilleras abandonaron Ocotal, la aviacin estadounidense bombarde y destruy la ciudad.
La persecucin de Sandino se realiz con la destruccin de aldeas y la matanza de muchos campesinos sospechosos de estar apoyndole. Las tropas sandinistas sufrieron varias derrotas como la de San Fernando, en julio, o la de Las Flores poco despus. Con la llegada del otoo comenz una campaa victoriosa tomando Telpaneca y saliendo victorioso en Las Cruces, Trincheras, Varillal y Plan Grande. Estableci su cuartel general en El Chipote, una de las alturas de Las Segovias. Realiz diversas inclusiones como el ataque y destruccin de la mina de La Luz, propiedad del exsecretaro de estado norteamericano Knox o la batalla de Bramadero. Las acciones de Sandino le fueron dando fama por todo el pas y por los otros piases de Hispanoamrica. Esa fama produca que muchos hombres llegaran dispuestos a integrarse en sus filas. A mediados de 1928 Henri Barbusse le llamaba general de hombres libres. A finales del mes de noviembre de 1928 el contralmirante D.F. Sallers le invitaba a abandonar la lucha y obtener as los consiguientes beneficios, la respuesta de Sandino fue: La soberana de un pueblo no se discute, sino que se defiende con las armas en la mano... la resistencia armada traer los beneficios a que usted alude, exactamente como toda intromi sin extranjera en nuestros asuntos trae la pr dida de la paz y provoca la ira del pueblo. Las elecciones presidenciales de noviembre de 1928 fueron ganadas por el liberal Moncada. Moncada tom posesin el 1 de enero de 1929 y prosigui colaborando con los estadounidenses en la persecucin de Sandino. Para el mes de marzo de ese ao ya se haban arrasado 70 pueblos, los bombardeos eran continuos e incluso llegaron a afectar a la vecina ciudad hondurea de Las Limas. Sandino viaj a Mxico para intentar conseguir apoyo. A su vuelta, se encontr que los norteamericanos haban formado una guardia nacional para combatir a la guerrilla.
Esa guardia se deba pagar con fondos nicaragenses. Debido a la endeble economa del pas se cerraron las escuelas pblicas para hacer frente a esos gastos. Para julio de 1931 los sandinistas contaban con ocho columnas de guerrilleros repartidas por todo el territorio nicaragense. Al ao era el propio Sandino el que haca pblicos los informes de las actividades de sus fuerzas. Ante las elecciones de 1933 Sandino hizo una campaa de abstencin. Para esas elecciones el candidato del partido liberal era Sacasa (aunque la preferencia de la embajada norteamericana era Anastasio Somoza, joven e inexperto). Sacasa gan la presidencia y Sandino, en un simblico acto de protesta, nombr al general Juan Gregorio Colindres Presidente provisional del Territorio Libre de Las Segovias y tom los sellos oficiales del poblado de San Francisco del Carnicero, cerca de Managua. Las victorias de Sandino estaban desprestigiando a los Estados Unidos y el coste de la guerra se haca inaguantable en un economa que estaba en plena crisis, adems creca mucho el rechazo a los invasores. Una vez que Sacasa fue elegido las tropas estadounidenses empezaron a abandonar Nicaragua y cuando fue investido presidente, el 1 de enero de 1933 ya no quedaban soldados norteamericanos en suelo nicaragense. Al no haber soldados extranjeros en Nicaragua y por otras presiones, Sandino lleg a un acuerdo de paz con Sacasa, pero, por rdenes de Anastasio Somoza, la Guardia Nacional sigui reprimiendo a los hombres de Sandino. El 21 de febrero de 1933 A.C. Sandino en compaa de su padre, Scrates Sandino, el escritor Sofonas Salvatierra y los generales Estrada y Umanzor acudan a una cena en la casa presidencial invitados por Sacasa. A la salida de dicho evento se les condujo al monte llamado La Calavera en el campo de La Reynaga y all, el batalln que custodiaba a los prisioneros abri fuego matando a los tres generales.
El inicio de la dinasta Desde que Somoza Garca fue nombrado Jefe Director de la Guardia Nacional, busc obtener el poder poltico de Nicaragua, usando maniobras ilegales para derrocar a Sacasa; una de sus primeras acciones fue dar a conocer su futura candidatura presidencial. Ante esta actitud, el embajador norteamericano Bliss Lane, tuvo que hacerlo desistir de su objetivo. Este abierto desafo a la autoridad del Presidente, y que Sacasa no poda hacer nada contra Somoza, son muestras de la fuerza adquirida por la Guardia Nacional. Pero como Sacasa era dbil e indeciso y estaba dominado por un grupo de parientes ambiciosos, facilit el ascenso de Somoza Garca. Somoza obtuvo el apoyo de una parte del sector reaccionario conservador llamado "Camisas Azules" grupo que se haba formado en Julio de 1934, como consecuencia de la divisin del Partido Conservador. Los integrantes de este grupo eran jvenes intelectuales, terratenientes granadinos que se inspiraron en los Camisas Negras fascistas italianos. Los Camisas Azules al mes de haberse fundado, trasladaron su sede a Managua donde promovieron las campaas polticas y propagandsticas en favor de Somoza, al que estimulaban para el derrocamiento de Juan Bautista Sacasa, lo cual calzaba con los deseos de Somoza y con los planes norteamericanos. Para conseguir sus objetivos, Somoza comenz a utilizar a los Camisas Azules, ya que tena presente que la Guardia Nacional no era idnea para enfrentar manifestaciones, disturbios callejeros y actividades similares. La Guardia Nacional por su parte, bajo rdenes de Somoza proporcion a los Camisas Azules, armas, dinero, y les permiti ejercitarse abiertamente. Estos Camisas Azules tenan como fondo de su intencin poltica un programa reaccionario que para ellos, slo Somoza poda poner en marcha.
Entre ellos estaba Carlos Cuadra Pasos, exMinistro de Relaciones Exteriores del ltimo gobierno de Adolfo Daz y Co-firmante de la "Partida de nacimiento" de la Guardia Nacional. A fines de Mayo, mientras la fuerza aparentemente apoltica segua actuando fielmente segn los planes del gobierno norteamericano, Somoza continu extendiendo su control en todo el pas. Los oficiales locales que apoyaban a Somoza tenan poder en las ciudades importantes, excepto Managua, Rivas y Corinto. La maniobra utilizada por Somoza para sustituir a los oficiales locales que apoyaban a Sacasa, fue ocasionar disturbios y despus argumentar que haba que esos oficiales eran incapaces de mantener el orden, sustituyndolos con oficiales fieles a sus intereses. Para esta fecha Sacasa slo contaba con la lealtad de dos cuerpos armados: uno era la guardia presidencial, asentado en la Loma; el otro era el fortn de Acosasco, jefeado por su primo el Mayor Sacasa. Somoza estaba decidido a eliminarlos, para lo cual hizo cargar un tren de tropas selectas y se fue a Len para hablar con el Mayor Sacasa y poner el fortn bajo el mando de uno de sus hombres. Ante esta accin de Somoza, Sacasa envi un Comunicado a Estados Unidos, Mxico y a los pases Centroamericanos, pidiendo ayuda para resolver la situacin provocada por Somoza. En ese memorndum se muestra la inestabilidad poltica que viva el pas y el temor que le tena al Jefe Director de la Guardia Nacional. En el transcurso de su campaa presidencial Somoza se aprovech de huelgas, una de estas fue La Huelga de Choferes por la escasez de gasolina. Sacasa orden a la guardia dispersar a la multitud. Somoza, aprovechando la situacin, resolvi el problema con un discurso a los huelguistas, en el cual les prometi que la guardia distribuira la gasolina y que estaba decidido a.garantizarles justicia en sus demandas.
Con este hecho Somoza gan popularidad, al extremo que algunos huelguistas propusieron que tomara el poder, y hasta el diario "La Noticia" que antes se opona a su candidatura, elogi la actuacin en dos editoriales. Esta maniobra es una muestra del uso de la poltica populista, arma usada por Somoza para !a obtencin de sus objetivos polticos. Otro elemento que nos muestra la popularidad alcanzada por Somoza es la declaracin del Doctor Crisanto Sacasa:
Por su parte Somoza pas las semanas siguientes arreglando los detalles de su prxima eleccin como Presidente. Aunque no estaba interesado en cumplir la ley, por lo menos en apariencia trataba de ser legal y as hizo que el congreso pospusiera las elecciones hasta diciembre 1936 con el fin de que transcurriera el tiempo necesario para su participacin legal en las elecciones.
El movimiento social En 1944 la oposicin conservadora aliada a los grupos medios urbanos logr montar un movimiento en el que se manifiestaron abiertamente contra la reeleccin de Somoza y en solidaridad con los movimientos populares de Guatemala, Honduras y El Salvador; adems luchan por la Universidad "nica, autnoma y popular". Durante toda esa dcada mantuvieron una continuada agitacin contra la dictadura. Somoza logr torcer las protestas de los sectores del comercio, agricultura e industria que, afectados por los desmanes y el peculado somocista (enriquecimiento ilcito del dictador) reaccionaron airadamente cerrando sus establecimientos y participando en las manifestaciones callejeras guiadas por los estudiantes e intelectuales que canalizaron temporalmente los sentimientos populares antisomocistas. Mientras esto aconteca, el Partido Socialista Nicaragense, por decisin de sus dirigentes, tcticamente apoy al gobierno negndose a participar en una huelga general, que no pudo realizarse inclinando la balanza a favor de Somoza, quien logr superar la crisis y pudo reprimir fuertemente a sus opositores. La respuesta que di Somoza a esta crisis, en la que se le enfrent lo ms vigoroso de la juventud universitaria, fue ordenar a la Guardia Nacional que allanara y cerrara indefinidamente la Universidad Central, cuya sede estaba en Managua, y adems arrest a centenares de estudiantes y sus respectivos dirigentes, de tal manera, que la capital se convulsion. Los estudiantes, sin embargo, haban ganado una batalla al lograr que el Dictador se abstuviese de participar en las elecciones de 1947. En efecto, en las elecciones de febrero de 1947 es electo Presidente el Dr. Leonardo Argello, quien dur en el poder 26 das, pues quiso reordenar los cuadros de la Guardia Nacional, lo que motiv que Somoza lo declarara incapaz en el Congreso y lo obligara a asilarse en la Embajada de Mxico, escogiendo como designado a Benjamn Lacayo Sacasa.
La Asamblea ratific a Lacayo Sacasa, quien como Presidente Interino, procedi a nombrar al General Somoza Garca, Ministro de Guerra con jurisdiccin sobre todas las fuerzas de aire, mar y tierra de la nacin, anexndole tambin la Direccin General de la Guardia Nacional. El 5 de julio de 1947, bajo la direccin de Somoza Garca, el Presidente Lacayo Sacasa decret el confinamiento de los principales dirigentes del Partido Socialista en la isla de Ometepe, bajo los cargos de pertenecer a una agrupacin prohibida por la Constitucin. Desde esa fecha, Somoza Garca rompi con la izquierda y busc el apoyo de los conservadores para fortalecer su posicin en el Gobierno. Tambin nombr el nuevo gabinete, dejndose varios cargos vacantes para ofrecer a representantes de los varios partidos polticos, con el fin de involucrarlos en su gobierno. La Organizacin de Estados Americanos se neg a reconocer Lacayo S., quin, bajo fuerte presin internacional y por rdenes de Somoza, convoc la eleccin de una Asamblea Nacional Constituyente para el siguiente tres de agosto, menos de tres meses despus. En la eleccin no vot ni el 10% de la poblacin apta para hacerlo. El mismo da de su instalacin, el 15 de agosto de 1947, la Asamblea acept la renuncia de Lacayo Sacasa y eligi Presidente de la Repblica al anciano Vctor Romn y Reyes para un perodo de cuatro aos con Mariano Argello Vargas como vice. Antes de ser ratificados por los legisladores, firmaron un pacto de honor con Somoza, quin, sign otro pacto con Carlos Cuadra Pasos. En 1950 se firm el pacto de los Generales entre Anastasio Somoza y Emiliano Chamorro. Este acuerdo permiti el desarrollo de elecciones generales con una Constitucin reformada que conceda la ciudadana a la mujer (aunque el voto femenino slo fue posible a partir de 1955); as como la reparticin de los cargos antes de los comicios. Esto qued plasmado en la reforma de la Ley Electoral de 1950.
El ltimo recurso de la oposicin (Chamorro, Daz y Sacasa), fue solicitar a Estados Unidos la supervisin de los comicios; el rechazo de "Somoza se impone porque as lo quiere el pue blo entero de Nicaragua, vean Ustedes, vengo esta peticin signific la derrota de la oposicin. de Len y all, encontr que mi padre, mis her - Con el fin de eliminar la ltima barrera constitumanos y dems familiares son todos somocis - cional para su eleccin, Somoza renunci en tas, hasta los sirvientes de la casa. En Granada noviembre de 1936 al puesto de Jefe Director hasta los conservadores en su mayora simpa - de la Guardia Nacional y el Presidente Brenes tizaban con Somoza, lo mismo que en los otros Jarqun nombr al Coronel Reyes en ese cargo. Departamentos. Veo y palpo que as es la cosa, La renuncia era simblica, Somoza vesta de y creo que nos debemos tragar la pldora del civil pero continuaba ocupando su oficina de Somocismo y buscar la manera de que sea Jefe de la Guardia en el Campo Marte. legal, pues de lo contrario, Tacho ser A pesar de toda la inestabilidad poltica que Presidente el 1 de Enero de 1937, con forma - viva el pas, las elecciones se llevaron a cabo lismos legales o sin ellos". sin problemas ya que la guardia contaba los Somoza, adems de todas la usurpaciones de cargos y de su campaa demaggica, realiz maniobras polticas con el general Emillamo Chamorro y Carlos Cuadra Pasos, a quienes les propuso un Lomazo al Doctor Sacasa, dndoles a cambio una amplia participacin en el gobierno que l instaurara. La propuesta fue rechazada por ambos dicindole que cualquier paso que diera en contra de la Constitucin, sera un dao para l y para el pas entero. A pesar de esta respuesta, Somoza les contest que estaba dispuesto, de la forma que fuera, a obtener el poder poltico de Nicaragua. El Presidente Sacasa envi al Congreso su renuncia formal el 6 de Junio de 1936. En este documento atac a la guardia por rebelarse contra su autoridad y manifest que depositaba el poder Ejecutivo en manos del Ministro de gobernacin Julian Iras quien enseguida lo deposit en el masays Brenes Jarqun. votos. El 11 de diciembre de 1936 fue dado a conocer el resultado final de las elecciones: la guardia hizo ganar a Somoza. El 16 de diciembre Somoza asumi el cargo de Ministro de Guerra y ascendi a Rigoberto Reyes a Jefe Director de la Guardia, con esta maniobra recuper su antiguo cargo de Jefe Director de la Guardia, cargo con el cual haba obtenido excelentes resultados. Una vez conquistado el poder, Somoza Garca lo consolid sustentndose en tres pilares, el apoyo de los Estados Unidos que responda a una fidelidad absoluta de su parte; el control sobre el ejrcito y el aparato burocrtico estatal con vas al enriquecimiento y la alianza con un sector de la clase dominante, integrada por la antigua fraccin liberal que se convirti en el Partido Liberal Somocista, siguiendo, as la tradicin caudillesca de movilizacin de masas.
En justicia, no se le pueden atribuir a Vctor Manuel Romn y Reyes todos los desmanes de Somoza, pues su posicin de subordinacin tambin estaba determinada por la situacin internacional, que alcanz uno de los mximos repuntes de la confrontacin este-oeste. Romn y Reyes asumi su posicin y se dedic a hacer lo mejor posible, nacionaliz el Instituto Juan Jos Rodrguez, de su ciudad natal, y el Instituto de Masaya; moderniz y reactiv el Programa de Reforestacin; construy el Palacio de Comunicaciones y el Estadio Nacional; adems institucionaliz las conferencias semanales de prensa de la Presidencia. Al fallecer en la presidencia Vctor M. Romn y Reyes, el Congreso nombr para concluir su perodo al senador vitalicio Somoza Garca. Las negociaciones, las Constituyentes, los Pactos, el reparto de "cuotas de poder" llenan todo este perodo de la historia del pas en el que, Somoza, a travs de su Partido, legaliz su participacin poltica institucionalizando las llamadas paralelas Liberal y Conservadora y reprimiendo cualquier oposicin independiente. Despus de firmar el Pacto de los Generales", se estructuran las organizaciones econmicas bajo la forma de bancos privados (Banco de Amrica y Banco Nicaragense) que se convirtieron en dos grupos monoplicos junto con el Grupo Somoza, a cuyo alrededor se mueve la principal actividad econmica nicaragense. Detrs de ellos estaban los gigantes financieros de los Estados Unidos: Chase Manhattan Bank, como soporte del Banco Nicaragense, y Wells Fargo Bank, con el First National Bank of Boston, como soporte del Banco de Amrica. Paralela a esta situacin, en el Pacfico empieza a consolidarse la produccin algodonera y la explotacin de los trabajadores del campo. El consenso logrado en el Pacto del 50 dura pocos debido al incumplimiento sistemtico por parte de Somoza Garca que la destituye alcaldes y hostiga a funcionarios conservadores, adems de insistir en reelegirse en 1957.
Somoza, electo en los comicios de 1950, asume con una Constitucin reformada para propiciar su reeleccin, la que impuls desde 1953 en Estel cuando plante que si el pueblo le elega, l aceptara. Esto signific el rompimiento del Pacto de los Generales, y a partir de este momento la oposicin no tenia ningn medio legal para detener a Somoza Garca. Como resultado del rompimiento del pacto, Emiliano Chamorro orden el retiro de sus diputados del Congreso. Algunos de ellos acataron el pedido de Chamorro; pero la mayora, liderados por el Dr. Eduardo Conrado Vado, aceptaron seguir el juego a Somoza, logrando ser reconocidos por el somocismo como partido oficial de oposicin, fue as que surgi lo que ahora se conoce como "el Zancudismo". El "Pacto de los Generales" se rompe oficialmente en 1954 a raz de una revuelta contra Somoza Garca, que fue ahogada en sangre en menos de 24 horas. En aquel momento histrico proliferaban en la regin Circunscaribe dictaduras militares impuestas y sostenidas por el Gobierno norteamericano con el pretexto de opacar la influencia del "comunismo". La implantacin de las dictaduras militares en Centro Amrica y El Caribe dio como resultado que en algunos pases naciera una organizacin o Movimiento Internacional llamado "La Legin del Caribe", cuyo objetivo era eI derrocamiento de las tiranas para dar paso a la formacin de gobiernos democrticos. Uno de sus fundadores fue Jos Figueres quien acabando de llegar a la presidencia de Costa Rica en 1953, se prest a apoyar a los enemigos de la dictadura somocista, ya que ste haba apoyado a los gobiernos de Picado y Caldern, que fueron derrocados por Figueres. As en 1954, Figueres apoy un movimiento revolucionario para derrocar a Somoza y a la naciente dictadura guatemalteca. El gobierno norteamericano -aunque no estaba de acuerdo con los objetivos de la Legin, estaba a la expectativa de lo que aconteca para intervenir en el momento oportuno.
La conspiracin fracasada Los integrantes del movimiento armado que quera derrocar a Somoza Garca eran exiliados civiles y militares de la Guardia Nacional descontentos por la marginacin social, militar y econmica a que los tena sometidos Somoza. Tambin participaron opositores descontentos por el monopolio del poder poltico, militar, econmico y social de Tacho y sus allegados. Este movimiento buscaba derrocar la tirana y establecer un gobierno democrtico a travs de "elecciones limpias, justas y honestas". El golpe se haba empezado a fraguar desde mayo de 1953. Todo el complot fall, debido a que los planes a ejecutarse no eran claros y muchas veces se aplazaban o se reformaban. Acordaron atacar la caravana en la que Tacho viajara a Montelimar. Los conjurados se distribuyeron sobre la carretera a esperar la caravana que nunca lleg. La intil espera colm la paciencia de uno de los participantes en el atentado, que embriagado se entreg a la Oficina de Investigacin que diriga el general Gustavo Montiel (futuro jefe de la seguridad). La repuesta de la dictadura fue una represin despiadada a los miembro del ejrcito involucrados, hasta lleg a ofrecer una recompensa de quince mil crdobas para los que dieran informacin que llevara a la captura de cualquiera de ellos; fusil adems a todos los que cayeron en sus manos, entre ellos Adolfo Bez Bone su hermano Luis Bez Bone, Pablo Leal, comandante en jefe del golpe y otros militares. Los cafetales de Carazo sirvieron de tumbas a los que buscaron cmo salvarse de la Guardia Nacional. Las mazmorras se llenaron con los opositores. El plan fue abortado en 24 horas. Originando una desbandada de opositores polticos, las Embajadas, en especial la de EE.UU., se llenaron de exiliados. Fueron implicados Emiliano Chamorro, Pedro J. Chamorro, Fernando Agero y Enrique Lacayo Farfn. Emiliano Chamorro y su partido negaron cnicamente toda participacin en el plan. La dictadura le sac partido al fracaso de la conjura acusando a todos sus opositores y definiendo la legtima accin de rebelin como un acto criminal en el Mensaje Anual al Congreso de abril de 1954. El apoyo del gobierno tico a los rebeldes molest al dictador, y desde entonces busc por todos lados los medios como derrocarlo. Con ese objetivo, el gobierno Somocista concert una compra de 25 aviones de combate P51 a Suecia. Esta compra de los aviones hace que la FAN se convierta en la mayor fuerza area de la regin centroamericana. Por otro lado, la ayuda norteamericana haba sido aumentada para favorecer y fortalecer la capacidad de combate por tierra del ejrcito. Es as que en enero de 1955 en una franca y abierta violacin a la paz, el conflicto entre el gobierno somocista y el tico se agudiza. El gobierno somocista prest su apoyo a exiliados ticos, enemigos del gobierno de Figueres aduciendo que ste estaba ayudando a comunistas a derrocar a los gobiernos del rea que no fueran de su agrado. El Gobierno Norteamericano comprendiendo que este conflicto poda desestabilizar la regin y afectar sus intereses, recurri a la O.E.A. Esta, a pedido de los Estados Unidos, conden la participacin de fuerzas extraas en el problema interno del gobierno tico y pidi a Nicaragua que cerrara sus fronteras para evitar suministros adicionales a los rebeldes ticos. El Somocismo por no indisponer a sus aliados tuvo que aceptar de mala gana los dictados del Gobierno Norteamericano. Pacificado el pas el dictador, con la ayuda de los ZANCUDOS y la bancada somocista prepar una reforma a la Constitucin Poltica y en especial al articulo 186 que deca que no podra ser elegido para Presidente de la Repblica en el perodo siguiente todo aquel que haba estado en la Presidencia.
La muerte del dictador El 21 de septiembre de 1956, se celebraba al futuro presidente en el club social de Len. Rigoberto Lpez Prez, cercano a los movimientos progresistas de la poca, quiso apresurar "el principio del fin de la dictadura" y dispar contra Somoza, hirindolo de muerte. Ah mismo fue asesinado por la Guardia Nacional. Los peridicos oficiales intentaron convencer al pueblo de que el atentado no haba sido grave, mientras llegaba el Dr. Heaton, destacado mdico militar norteamericano, director del Hospital Walter Reed de Washington, al frente de un equipo de mdicos. Trasladaron al herido a un hospital de la zona del Canal de Panam, mientras en Nicaragua entraba en vigor el estado de sitio y eran encarcelados e interrogados los ms destacados polticos de la oposicin por la Guardia Nacional, la que ahora diriga Anastasio Somoza Debayle, Tachito. Mientras unos militares sacaban cargado a Somoza hacia el Hospital San Vicente, otros prohiban la salida del local, enfilaban a los asistentes hacia el Parque Central, donde seran investigados sus nombres, fotografiados y quedaban bajo las rdenes del jefe de la plaza, coronel Lisandro Delgadillo. Ordenes y contrardenes se escucharan luego, producto de las contradicciones y altanera del teniente de la Seguridad Alesio Gutirrez y el coronel Delgadillo. Las patrullas recorran la ciudad, sacando de sus casas a amigos del poeta, sospechosos por haber conversado con Rigoberto tras su regreso de El Salvador, de donde vino para ejecutar el plan. El clima de inestabilidad era notable. El ajusticiamiento llevado a cabo por Rigoberto haba puesto realmente en peligro la dictadura en un momento en que las fisuras existentes en la Guardia y los brotes de liberalismo reformista amenazaban al somocismo. Mientras el pueblo esperaba un golpe de Estado, Washington trataba de amarrar los hilos.
El da 28 el Congreso eligi por unanimidad a Luis Somoza Debayle, hijo mayor de Somoza, como "encargado del ejercicio de la presidencia". Luis era entonces Presidente del Congreso, despus de que en 1955 su padre reform la Constitucin, anulando la clusula que prohiba a los parientes del presidente ocupar cargos en el Congreso. El da 29 muri Somoza, quien, al obtener el poder, slo tena una finca de caf. Richard Millet, seala en su libro Guardianes de la dinasta, que en los tres primeros aos de gobierno acumul una fortuna de 3 a 4 millones de dlares. Cuando muri, se calcul que su capital ascenda a unos 100 millones. Otras fuentes, sealan que sus empresas, slo en Nicaragua, se valoraban entre 400 y 500 millones, ms del valor de las exportaciones. Cuando los medios de comunicacin y los partidos de oposicin lo acusaban de corrupcin, Somoza Garca se burlaba y exiga pruebas. Ya en la Presidencia, Luis es nombrado candidato por el Partido Liberal para las elecciones de 1957. El Partido Conservador consigui movilizar a algunos sectores de algunas ciudades con la consigna "Basta ya!", pero en definitiva se abstuvo de participar en los comicios. Igual que en campaas anteriores, se cre un Partido Conservador fantasma para que diera legalidad al proceso que se celebr el 3 de febrero de 1957. En uno de sus primeros mensajes el nuevo presidente declar hacer suyas las causas por las que haba luchado su padre, entre ellas, la armona continental presidida por Estados Unidos. Luis trat de hacer un perodo de transicin que le diferenciara el estilo absolutista de su padre y "la democracia continuista" que Tacho se propona crear; tras unos aos de fuerte control del poder, Luis, hizo algunas concesiones democrticas, algunas impuestas por la nueva orientacin de la poltica estadounidense del presidente John F. Kennedy.
En 1960 Luis Somoza enfrenta al recin surgido movimiento guerrillero impulsado por el Frente Insurreccional Nicaragense, que desde la clandestinidad organiz y desarroll la lucha armada antisomocista. Luis enarbol la bandera del Sufragio Efectivo, No Reeleccin y reform la Constitucin estableciendo que ningn pariente suyo desde el cuarto grado de consanguinidad hasta el Segundo de afinidad podra presentarse como candidato presidencial. Adems, el dictador promulg la ley de la reforma agraria en 1963, pero no obtuvo los resultados esperados. Durante el gobierno de Luis Somoza se repartieron tierras entre los campesinos en un intento por detener la presin que reciba el gobierno, cre el Instituto Agrario de Nicaragua (IAN) y el Instituto de Bienestar Campesino para distribuir la tierra. El IAN desarroll un plan de colonizacin en la Costa Atlntica y de titulacin de parcelas en la zona central del pas, se crearon colonias que beneficiaron a 2,651 familias; no obstante, no se les facilit crdito, insumos o asistencia tcnica. El proceso de Reforma Agraria practicado por el somocismo redujo las presiones de la poblacin rural, facilitando an ms la expansin de los cultivos de agroexportacin, sin embargo, el problema principal qued sin resolver, permaneciendo intacto el desequilibrio en la estructura de tenencia de la tierra. Luis intent modernizar la economa promoviendo los cultivos tropicales exportables, como caf y pltanos, a lo cual sum el algodn. Bajo su rgimen, Nicaragua hizo destacados esfuerzos para crear el mercado comn centroamericano e integrar al istmo, lo que l vea como el nico medio de vigorizar las economas de la regin y mejorar las condiciones de vida del pueblo coordinando e integrando los planes econmicos de los cinco pases.
Ren Shick Finalizado el perodo de Luis, en 1963, gana sin oposicin las elecciones el Dr. Ren Schick, del Partido Liberal Nacionalista. Muchos crean que sera un ttere de los Somoza por todos los antecedentes de personajes dciles y sumisos puestos en la presidencia por esa familia. Pero no fue as, y su independencia como gobernante se not desde los primeros meses de su gestin. Una vez que tom posesin del cargo nombr como Secretario de la Presidencia al Dr. Pedro Quintanilla quien como liberal de principios propiciaba la independencia de los poderes del Estado, una justicia social que tradicionalmente haba sido escamoteada a la poblacin y devolver al pas la esperanza de que el continuismo somocista deba desaparecer dando paso a nuevos lderes de ese partido. En su perodo se habl por primera vez, y a nivel popular, de Estado de Derecho. El deca que no iba a permitir que se cometieran atropellos al margen de la ley, ni que a alguien se le perjudicara sin sustento en la ley o que a nadie se le aplicara una ley que no existiera. Fue un loable esfuerzo porque funcionaran las leyes y la institucionalidad como freno a la arbitrariedad. El propio Shick promovi la reforma de la Ley Electoral que impeda la participacin de nuevos partidos polticos y nombr una comisin con dignatarios opositores para convenir una Ley Electoral. Pero uno de los opositores dijo que hablar con los emisarios de Schick era perder el tiempo, pues quien mandaba realmente en Nicaragua era Somoza. Schick rompi las plticas afirmando que los lderes opositores eran los culpables de que prevaleciera el mtodo somocista de plomo para los enemigos, plata para los amigos y palo para los indiferentes. Shick trat de llevar al pas hacia el entendimiento nacional, promoviendo el respeto a los Derechos Humanos y polticos. Se dice que, por eso, Tachito di rdenes de envenenarlo.
La masacre del 22 de Enero El doctor Ren Schick Gutirrez falleci el 3 de agosto de 1966 y le sucedi Lorenzo Guerrero Gutirrez, que tom posesin para gobernar por ocho difciles meses, desde el 3 de agosto de 1966 hasta el primero de mayo de 1967. La posicin a la dinasta creci y se hizo fuerte en el Gobierno de Schick, poca en que se form la UNO, Unin Nacional Opositora, para disputar las elecciones el 5 de febrero de 1967. Su candidato era Fernando Agero. La UNO estaba integrada por el partido Conservador de Nicaragua, el Liberal Autntico, el Liberal Independiente y el Social Cristiano (los de izquierda, Movilizacin Republicana y Socialista Nicaragense, apoyaban a la UNO pero no se integraron a ella). El 22 de enero de 1967, en una gigantesca manifestacin, el alto mando de la UNO exigi al Presidente Guerrero posponer las elecciones a fin de reformar la Ley Electoral, reestructurar el Tribunal Nacional de Elecciones y garantizar comicios libres y limpios. Ese mismo da, Tachito, candidato del gobernante Partido Liberal Nacionalista, cerraba su campaa electoral en la ciudad de Len. Aunque el jefe de la Guardia Nacional era oficialmente el mismo Presidente, Agero tambin pidi al Estado Mayor de la Guardia Nacional que bajara a la Avenida Roosevelt para dialogar con los lderes opositores, y orden a los manifestantes, entre los que haban personas armadas, que no se movieran del sitio mientras los jefes militares no accedieran a dialogar. En vez de dilogo hubo tableteo de ametralladoras. El centro de Managua se cubri de cadveres y por sus calles corri la sangre de innumerables nicaragenses que demandaban libertad y democracia. Al da de hoy no se han logrado cuantificar las vctimas de esa masacre. Al amparo de la brutal represin que se desat el 22 de enero, el general Somoza Debayle se hizo elegir Presidente en los comicios del 5 de febrero de 1967.
Anastasio Somoza Debayle Desde que fue comandante jefe de la Guardia Nacional, Tachito, ambicion ser presidente y acumul poder durante la gestin de su hermano Luis y de Schick hasta que logr ser elegido. En 1971 disolvi el Parlamento, derog la Constitucin elaborada por su hermano, pues impeda su reeleccin presidencial. En diciembre de 1972, Managua fue asolada por un terremoto que dej en ruinas la ciudad. Somoza aprovech las circunstancias y se autonombr Presidente del Comit Nacional de Emergencia que se organiz para la reconstruccin de la capital. Esto le ayud a concentrar ms poder provocando la renuncia del Dr. Fernando Agero Rocha de la Junta de Gobierno en marzo de 1974, ao en que convoc elecciones presidenciales en las que, sin oposicin, fue elegido para el perodo 1974-80. Gobern de forma autoritaria, eliminando en la prctica la oposicin e incrementando notablemente la ya muy considerable fortuna familiar. Durante su Gobierno hubo prosperidad econmica, gracias al alza en los precios del caf, el algodn y la carne; y a la diversificacin de la agroindustria. Sin embargo, la represin poltica y el deterioro econmico bajo la presidencia de Tachito, desde 1967, reforz la oposicin, pues la corrupcin y la usurpacin de los recursos pblicos del pas le aisl de los sectores sociales dominantes y del empresariado. Al lado de la oposicin civil, la oposicin revolucionaria se gest durante la dcada de los sesenta representada por el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN), que se fortaleci gracias al descontento de los sectores econmicos y de las mayoras populares El asesinato de una de las figuras ms destacadas de la oposicin, Pedro Joaqun Chamorro, el 10 de enero de 1978, dio paso a una rebelin abierta y provoc la unin de los diferentes sectores de la oposicin, la situacin desemboc en una guerra civil abierta que concluy con la victoria militar del 19 de julio de 1979.
La Revolucin Popular La muerte de Pedro Joaqun provoc desrdenes y manifestaciones contra el gobierno, adems de una huelga nacional e intentos aislados de levantamientos armados. A pesar de que Somoza mantena el control, su rgimen se tambaleaba y la oposicin internacional aumentaba progresivamente. En agosto de 1978, un grupo de comandos sandinistas asalt el Palacio Nacional de Managua y tom como rehnes a los miembros del Congreso nicaragense. Los sandinistas negociaron la liberacin de varios prisioneros del FSLN y solicitaron un rescate, la publicacin de su llamado a la rebelin y un salvoconducto para que los integrantes del comando abandonaran el pas. El xito de la incursin sandinista alent a las fuerzas contrarias a Somoza y estallaron levantamientos en todo el pas. Se declar el estado de sitio y las fuerzas somocistas aplastaron esas rebeliones con gran brutalidad, bombardeando incluso objetivos civiles. Estas operaciones motivaron a cientos de nicaragenses a unirse al FSLN y aumentaron la presin internacional para encontrar una solucin negociada al conflicto. Los Estados Unidos impuso sanciones econmicas a Somoza; mientras Costa Rica, Venezuela y Panam brindaron su apoyo a los sandinistas. La lucha se reanud en mayo de 1979: los sandinistas anunciaron una ofensiva final e hicieron un llamado a la rebelin nacional. En esta ocasin, la Guardia Nacional no consigui controlar la situacin y los rebeldes se apoderaron de numerosas zonas del pas. Se produjeron batallas en las principales ciudades, como Len, Masaya y Managua, donde los aviones de la Guardia Nacional bombardearon los barrios en los que la poblacin se rebelaba. La Organizacin de Estados Americanos (OEA) pidi a Somoza abandonar el poder y rechaz la oferta de EE.UU. de enviar fuerzas de paz. Cuando Managua fue rodeada por los insurrectos, Somoza abandon el pas y la Guardia Nacional qued desarticulada.
El 19 de julio de 1979, la insurreccin popular que derroc a la dinasta, provoc la admiracin y la simpata del mundo entero. Esta insurreccin popular acab con 45 aos de dictadura dinstica e hizo florecer nuevas oportunidades para un pas deseoso de vivir en paz, consolidar la soberana nacional y promover proyectos que propiciaran formas de socializar la riqueza del pas en bien de las mayoras empobrecidas por la injusticia social anterior. La Junta de Gobierno de Reconstruccin Nacional que tomi las riendas del Pas estuvo compuesta por cinco miembros: el comandante Daniel Ortega Saavedra, el escritor Sergio Ramrez, Moiss Hassan, el empresario Alfonso Robelo Callejas y a Doa V o l e t a i Barrios, viuda de Pedro Joaqun Chamorro. El Frente Sandinista de Liberacin Nacional, unas veces al frente del pueblo y otras siguiendo su movilizacin espontnea y encauzndola, se convirti en el grupo ms poderoso de la alianza de sectores que conform el Gobierno de Reconstruccin Nacional. Los miembros de la Junta de Gobierno de Reconstruccin Nacional visitaron Estados Unidos en septiembre y ese mismo mes, el Presidente Carter solicit un paquete de ayuda para Nicaragua, la que fue aprobada por el Congreso ocho meses despus. A finales del ao es pblico que en los estados de Florida y California se entrenan militarmente miembros de la exguardia somocista. Estados Unidos aduce que se trata de campos privados. Robelo y Violeta Chamorro abandonaron la Junta al cabo de un ao y fueron sustituidos por dos polticos independientes que contaban con escaso poder dentro de la junta. El Consejo de Estado se reorganiz con mayora sandinista. Las elecciones fueron aplazadas, se impusieron restricciones a los medios de comunicacin y aument la tensin en las relaciones con la Iglesia catlica; empeoraron asimismo las relaciones del gobierno con los partidos de la oposicin y los empresarios del sector privado.
En 1980, la Plataforma de la campaa electoral de Ronald Reagan deplor la toma del poder por los sandinistas y los supuestos intentos de desestabilizar El Salvador, Guatemala y Honduras exportando la revolucin. En el transcurso de ese ao, los exguardias somocistas organizados en Honduras comienzan a recibir apoyo abierto de las autoridades militares de ese pas. Se incrementan ataques a puestos fronterizos de Nicaragua y se establece una confrontacin armada. En diciembre de 1982 el Senado y la Cmara de Representantes del Congreso de EE.UU. decretan una orden que restringe a su gobierno el suministro de equipo militar y entrenamiento o asesoramiento militar o cualquier otro tipo de apoyo para actividades militares con el propsito de derrocar al gobierno de Nicaragua o provocar un enfrentamiento militar con Honduras. En enero de 1983 se renen en Panam los cancilleres de Venezuela, Colombia, Mxico y Panam y constituyen el "Grupo de Contadora" que hace un llamadoa todos los pases del rea para que, por medio del dilogo y la negociacin, se reduzcan las tensiones y se establezcan las bases para la convivencia pacfica y respeto mutuo entre los estados. Asimismo, manifestaron su preocupacin por la injerencia fornea en los conflictos de la regin. En abril de 1984 Nicaragua demanda a los Estados Unidos ante la Corte Internacional de Justician en La Haya por la accin directa de EE.UU. en el minado de puertos de Nicaragua y la direccin, abastecimiento y financiamiento a las fuerzas contrarrevolucionarias. Pide adems que la Corte ordene a Estados Unidos poner fin a su agresin y pague a Nicaragua una indemnizacin por los daos sufridos. En mayo, la Corte Internacional de Justicia de la Haya ordena al gobierno de EE.UU. que deje de financiar las fuerzas contrarrevolucionarias. La Casa Blanca rechaz anticipadamente la decisin del Tribunal sobre sus acciones.
El gobierno nicaragense convoc elecciones generales el 4 de noviembre de 1984 en las que participan siete partidos polticos, entre ellos el Popular Social Cristiano, el Conservador Demcrata de Nicaragua, el Movimiento de Accin Popular (ML), el Frente Sandinista de Liberacin Nacional y el Partido Socialista Nicaragense. El 82 por ciento de la poblacin vot en las elecciones que gan el FSLN con el 67 por ciento de los votos. Los observadores internacionales estimaron que los comicios fueron limpios, pero los partidos opositores sealaron la instrumentacin de los rganos del Estado y los medios de comunicacin adeptos al FSLN, as como la actitud intimidatoria de las organizaciones de masas, todo lo cual haba menoscabado la libertad del voto y las reglas del juego democrtico. El 10 de enero de 1985, Ortega tom posesin de la Presidencia con mandato constitucional hasta 1991. El inicio del perodo fue acompaado por la intensificacin de las acciones de la Contra y el acelerado deterioro de la economa, a causa del creciente gasto militar y la errtica gestin sandinista. Al mes escaso de su toma de posesin, Ortega cogi por sorpresa a muchos al anunciar una drstica revisin de la poltica econmica, que destac aspectos liberales del modelo mixto. Decidi levantar parcialmente los controles del mercado de divisas y suprimir varias subvenciones a productos bsicos. Tambin promovi un recorte en la plantilla del Estado para aliviar las cargas financieras. Finaliz la nacionalizacin de empresas y la expropiacin de tierras, de manera que la mitad de las fincas agrcolas del pas continuaron en manos privadas. El gobierno sandinista impuls un programa de cambios nunca visto en el pas y la regin. En 1980, la Campaa Nacional de Alfabetizacin redujo el analfabetismo del 53% al 12%. Las jornadas de vacunacin erradicaron, en pocos aos, enfermedades endmicas. Organismos de la ONU pusieron a Nicaragua como modelo de programas educativos, infantiles y de salud.
La reforma agraria puso fin a siglos de latifundismo y en el pas se ponan en marcha los mayores programas de industrializacin de su historia. Las actividades culturales alcanzaban cimas nunca vistas con la edicin de libros y la produccin cinematogrfica, la que nunca antes haba existido en Nicaragua. Tambin se acumularon errores, como las arbitrariedades con la propiedad privada y la ruptura de la unidad poltica en la coalicin de tendencias, lo que haba debilitado al FSLN. El sandinismo dio muestras de voluntad de dilogo y de respeto al pluralismo poltico y sindical, nunca tantos partidos y sindicatos haban sido legales en el Pas. Sin embargo, la guerra acrecentaba el descontento pblico, y algunos errores cometidos por el gobierno, provocaron que muchos campesinos pasaran a la Contra. EE.UU. decret un embargo comercial contra Nicaragua, y amenaz en varias ocasiones con una invasin militar, pero la opinin internacional se solidariz con el gobierno revolucionario, tras revelarse pblicamente el financiamiento de la Contra por parte de los Estados Unidos. El juicio en la Corte Internacional de La Haya decret que EE.UU. finalizara las hostilidades y pagara una cuantiosa indemnizacin millonaria a la muy empobrecida Nicaragua. Sin embargo, ese triunfo acab siendo meramente simblico. Nicaragua era destruida por la guerra; las victimas eran cuantiosas. En 1988, tras una fuerte ofensiva militar del gobierno que puso en jaque a la Contra, se iniciaron conversaciones de paz. En 1989 el gobierno se comprometi a celebrar elecciones al ao siguiente, en las cules fueron vencidos por la coalicin opositora UNO, que obtuvo un 55% de los votos depositados. En la derrota, el sandinismo logr amplia credibilidad protagonizando un hecho histrico sin precedentes en el Pas: el primer traslado pacfico del poder de una tendencia poltica a otra. El FSLN contina siendo uno de los partidos polticos ms fuertes del pas, aunque muchos de sus lderes histricos sean hoy disidentes.
Violeta Barrios de Chamorro A raz del triunfo de 1979, Violeta Barrios figur en la Junta de Gobierno de Reconstruccin Nacional de la que dimiti el 19 de abril de 1980 en desacuerdo con la orientacin poltica y el incumplimiento de los compromisos de establecer un sistema democrtico. Desde entonces atac al gobierno a travs del diario que haba heredado de su esposo, La Prensa, que fue clausurado temporalmente en cinco ocasiones. junto con la oposicin poltica legal, Barrios aglutin una coalicin de catorce partidos: la Unin Nacional Opositora (UNO); que abarcaba desde la derecha nostlgica del somocismo hasta el Partido Comunista, que se agruparon por el rechazo a la gestin del FSLN. En las primarias conducidas por la UNO, en septiembre de 1989 para escoger su candidato, Barrios logr imponerse a Virgilio Godoy, del Partido Liberal Independiente (PLI), y a Enrique Bolaos del Liberal Constitucionalista (PLC). Barrios derrot al candidato reeleccionista, Ortega, con el 54,7% de los votos y la UNO obtuvo 51 de los 92 escaos de la Asamblea. Ese, para muchos, fue el fin de la revolucin. Tras tomar posesin el 25 de abril, negoci elcese de hostilidades de la Contra, que haba anunciado un alto el fuego el 19 de abril y que complet su desarme el 15 de junio, poniendo fin a una guerra civil de diez aos con 45.000 muertos y un dao enorme a la economa. En 1990 el cuadro no poda ser peor: la recesin productiva alcanz el 5,5% del PIB, las importaciones duplicaban a las exportaciones, la deuda externa triplicaba la produccin nacional y la inflacin registr un inslito 12.400%, el reto era enorme. Los siete aos del gobierno de Barrios discurrieron entre graves disensiones polticas y una penosa situacin econmica y social, fruto de una dcada de bloqueo comercial por EEEUU, los estragos de la guerra y los fracasos de la gestin sandinista, hechos que limitaron su margen de maniobra y minaron su autoridad.
Un mes antes de la toma de posesin, el 27 de marzo, Barrios adopt con Ortega un Protocolo de Transicin del Poder Ejecutivo, que era un consenso mnimo sobre una serie de puntos polticos y jurdicos necesarios para garantizar cierta gobernabilidad. Barrios procedi a revertir algunas de las medidas aplicadas por el Gobierno anterior, como la reforma agraria, la estatalizacin de empresas y la subvencin de servicios pblicos, y aplic un paquete de medidas liberales de austeridad contenidas en el denominado Plan de los 100 Das. Pero la fuerte reaccin sandinista, le oblig a retirar buena parte de las medidas, granjendose la hostilidad de los sectores ms conservadores de la UNO. El programa de ajuste fue precariamente financiado con prstamos del FMI y otras instancias internacionales y nacionales. El programa contemplaba el ajuste de los precios de las tarifas pblicas y los bienes de primera necesidad, una devaluacin del crdoba del 400% y la reconversin laboral del funcionariado y fue rechazado por huelgas y manifestaciones. La abultada deuda exterior sufri los recargos de las ayudas trabajosamente gestionadas por Barrios, si bien, en septiembre de 1991, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo accedieron a condonar la totalidad de los dbitos contraidos. En enero de 1993, conforme a su lnea moderada, acord con el FSLN mantener determinados logros de la revolucin, como la legislacin socializante de la propiedad de la tierra y la vivienda a cambio de una liberalizacin econmica promercado y la reprivatizacin de algunas empresas, hecho que precipit la ruptura con el vicepresidente, Godoy, que puso su dimisin. Personas ligadas al sandinismo entraron en el Gobierno, y el socialdemcrata Gustavo Tablada fue elegido presidente de la Asamblea. La continuidad de Humberto Ortega al frente del Ejrcito, le granje muchas crticas como presidenta y ministra de Defensa.
En este contexto, la coalicin gobernante se rompi y fue desintegrndose. En diciembre de 1994 naci la Alianza Liberal (AL) como una coalicin de partidos salidos de la UNO, el PLC y el Partido Neoliberal (PALI), entre otros. El nico sector destacado de la UNO que apoyaba a Barrios se agrupaba en torno al ministro de la Presidencia, Antonio Lacayo, su yerno, que, en septiembre de 1995, form una organizacin centrista, Proyecto Nacional (Pronal), y que en 1996 vio inhibida su candidatura por sus vnculos familiares con la jefa del Estado. La aprobacin en noviembre de 1994 de 65 enmiendas a la Carta Magna de 1987 provoc una crisis institucional sin precedentes que paraliz la actividad poltica y legislativa, ya que Barrios apoyaba el cambio de nombre y total despolitizacin del Ejrcito, la abolicin del servicio militar obligatorio y la garanta de la propiedad privada, pero discrepaba de las medidas para el reequilibrio del poder entre el ejecutivo y el legislativo, favorable a este ltimo. Finalmente, se lleg a un acuerdo de mnimos por el que salieron adelante las reformas, incluidas la reduccin del mandato presidencial de seis a cinco aos, con una sensacin de victoria de los diputados. El reto de la triple transicin que tuvo que enfrentar pasando de la guerra a la paz, del totalitarismo a la democracia, y de la economa estatizada a la apertura y la competencia, era muy difcil por el deterioro acumulado de la economa, pero tambin tuvo que batallar contra la incomprensin de sectores que ni comprendan ni aceptaban una poltica de reconciliacin nacional pluralista con la participacin de todos. La lenta y delicada tarea de la reinsercin de los ex combatientes propici el fenmeno de los recompas y recontras, antiguos miembros del Ejrcito y de la Contra no reinsertados, que, en algunos casos, se agruparon bajo una sola bandera, lo que fue muy perjudicial para la poltica de reconciliacin nacional de Barrios e hizo temer el resurgir de la guerra civil.
A pesar de los xitos macroeconmicos, como la evolucin del PIB y la reduccin de la inflacin hasta el 12% (1996), Barrios no logr una mejora sustancial de las condiciones de vida de la poblacin y Nicaragua baj en el ndice de Desarrollo Humano casi hasta el nivel de Hait. Su gestin no cont con la ayuda financiera que demandaba la reconstruccin posblica del pas, particularmente por parte de EE.UU., que durante la guerra civil s haba volcado ingentes sumas de dinero para financiar a la Contra y fue conminado por la Corte Internacional de Justicia a resarcir los daos causados al Pas. Sin embargo, Barrios, sent las bases de la red de seguridad social para los grupos ms vulnerables e inici la institucionalizacin de la la programacin de inversiones basadas en las demandas de las comunidades y de acuerdo a sus ideas, experiencias y recursos; introduciendo la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno en la definicin de soluciones para los enormes problemas sociales a travs de: La reforma del sistema de salud, enfatizando los aspectos de prevencin y atencin primaria y poniendo en manos de la sociedad la conduccin de las instalaciones de salud (SILAIS). La reforma en el sistema de educacin con la Autonoma Escolar, en la que los maestros y los padres de familia manejan las escuelas. Fortaleci los gobiernos municipales apoyando sus planes de inversin y promoviendo los comits de desarrollo municipales que favorecieron el dilogo pblico-privado acopiando la demanda social para que el gobierno, municipal y nacional, coordinados, planificaran las obras de acuerdo a la capacidad fiscal del Pas. Fortaleci el Instituto de la Mujer y la Comisin del Nio para promover una mayor participacin de las mujeres en el desarrollo del Pals y velar por los derechos de estos grupos. Fue anfitriona de tres cumbres centroamericanas, entre ellas la Cumbre Ecolgica, que estableci la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible.
La Alianza Liberal El 10 de enero de 1997 concluy el mandato de Doa Violeta y, en las elecciones del 20 de octubre de 1996, result victoriosa la Alianza Liberal liderada por el PLC. Este gobierno promovi un programa ambicioso de reformas estructurales y la creacin de medio milln de puestos de trabajo en el sector privado definido como "progresista", adems de dar solucin a los problemas de la restitucin o reventa a precios reales de las propiedades expropiadas durante el rgimen sandinista, la reinsercin de los combatientes de la guerra civil y el fin de la violencia social. En el primer punto cooperar con el FSLN, sin cuyo aval no podra gobernar, por lo que impuls un dilogo nacional "sin agenda ni condiciones". Pero el antagonismo ideolgico hizo muy difciles las relaciones, adems de que determinados sectores de la Alianza, ligados al pasado somocista, se sintieron decepcionados porque no les devolvi las propiedades confiscadas. Los sandinistas acusaron al gobierno de fomentar la reaparicin de"dos Nicaraguas" y de pretender destruir las conquistas sociales de la revolucin, en particular la reforma agraria. Luego de organizar una importante movilizacin en 1997 le obligaron a renunciar a sus proyectos de devolucin de latifundios. Con todo, el 27 de diciembre de 1997 anunci que los ltimos 500 recontras, antiguos miembros de la Resistencia Nacional que no se plegaron a los acuerdos de 1990, haban entregado las armas para integrarse a la sociedadl. El Gobierno inici negociaciones con el FMI y otros acreedores internacionales para la condonacin de un 80% de la deuda nacional a cambio de aplicar un ajuste estructural basado en la reactivacin econmica que reflejaba el crecimiento del PIB (5% en 1998 y 1999 y un punto ms en 2000), gracias al rpido desarrollo de las maquiladoras taiwanesas, que no lograron mejorar la distribucin del ingreso ni redujeron la pobreza, pero que generaron empleo.
En este perodo se dieron sucesivos desastres naturales, erupciones volcnicas, sequas y el huracn Mitch, que a su paso en 1998 caus un millar de muertos y arras extensas zonas agrcolas y la infraestructura vial. En medio de estos desastres naturales y por presiones del FMI y la Comunidad Cooperante, se formul la Estrategia de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza con lo que se increment la coperacin y solidaridad internacional vinculada a proyectos especficos y con destinos condicionados, pues la gestin pblica generaba suspicacias entre la comunidad internacional a la luz de una serie de escndalos sobre uso del erario pblico para beneficios privados que fueron sistemticamente denunciados en los medios masivos de comunicacin. En el plano exterior, Alemn particip en las cumbres Iberoamericanas anuales, excepto la que tuvo lugar en La Habana en noviembre de 1999, en muestra de disconformidad con Fidel. Tambin asisti a las cumbres de presidentes centroamericanos y fue anfitrin de una reunin extraordinaria en septiembre de 1997 y de la que sali una Declaracin sobre la puesta en marcha de una Unin Centroamericana a travs de un proceso "gradual y progresivo". En abril de 1999 el descontento con la administracin Alemn, acusada a diestra y siniestra de incumplir sus promesas, revivi los disturbios y protestas laborales, sobre todo del sector del transporte; era tal la magnitud del conflicto que el presidente orden al Ejrcito la vigilancia de instituciones y edificios gubernamentales. En 1999 firm un tratado de libre comercio con Mxico. A comienzos del 2000 se registr una reduccin sustancial del dficit presupuestario, hasta el 35%, pero a cambio la inflacin se duplic al 10%, mientras que el desempleo super el 20% de la poblacin activa. La popularidad del gobierno caa y Agustn Jarqun, Contralor General de la Repblica, exiga explicaciones por el aumento del patrimonio del presidente en un 900%.
Un pacto inesperado El huracn Mitch haba expuesto ante la comunidad internacional las profundas limitaciones institucionales y las caractersticas ms negativas del gobierno de Nicaragua. A un ao del Mitch, cuando las huellas de aquella catstrofe siguan casi todas ah, el gobierno recibi una inesperada advertencia de parte del Fondo Monetario Internacional (FMI). Por primera vez, el FMI planteaba el tema de la gobernabilidad, la transparencia y la erradicacin de la pobreza, rechaz el documento de polticas financieras y econmicas del gobierno y condicion la condonacin de la deuda externa al fortalecimiento de instituciones independientes, a frenar la corrupcin y a ms equidad. En este contexto de presiones internas e internacionales el presidente logra firmar un acuerdo con el FSLN, en donde ambas partes salen ganando, aunque el Pas sufre un retroceso. El PLC era el dbil y necesitaba oxgeno poltico para gobernar y cumplir las exigencias internacionales. La oposicin era la fuerte. El acuerdo estableci que la Contralora dependera de un cuerpo colegiado integrado por sandinistas y liberales. Es decir, se limit la libertad de investigacin del contralor. Se incrementaron los magistrados que conforman la Corte Suprema de Justicia con conocidos polticos de ambos partidos. As mismo, se dividen los cargos en el Consejo Supremo Electoral y se eliminan las asociaciones de suscripcin popular; adems se establece que las elecciones presidenciales se podrn ganar en la primera ronda si cualquier partido obtuviera el 35 por ciento de los votos y una ventaja del 5% sobre el segundo contendiente. Las cpulas de ambos partidos celebraron el pacto, pues redujo las acciones del Contralor, increment el control poltico de la justicia y propici el regreso del FSLN al poder a la vez que daba una imagen de gobernabilidad con nuevos nombramientos, leyes e instituciones como la Procuradura de Derechos Humanos.
La primera institucin afectada fue la Superintendencia de Bancos, SIB, esto proporcion al gobernante informacin de primera mano sobre transacciones bancarias, estados de negocios, etc. Saber es poder. Una Superintendencia controlada es un excelente instrumento para monitorear las finanzas del pas y dar oportunos golpes de mano contra adversarios polticos o empresariales, persuadir a posibles disidentes y acercar a tiles indecisos. Una Contralora colegiada permiti neutralizar, al politizarla, la actividad del Contralor, dejando libres ciertas manos para caer sobre las arcas del Estado. La Organizacin Centroamericana de Entidades Fiscalizadoras emiti una resolucin oponindose a esa colegiacin, muchos organismos internacionales, incluido el Banco Mundial y la embajada de EE.UU. en Managua, defendieron el trabajo del Contralor y su equipo, y abogaron por la independencia de la CGR de cualquier partido y del Ejecutivo. Pero todas las presiones internacionales sirvieron de poco, pues ante las acusaciones del Ejecutivo, el Contralor y la Subcontralora se presentaron ante el Tribunal de Apelaciones para renunciar a sus inmunidades, confiando en los tribunales. Un comportamiento ejemplar que podra ser un precedente para tantos funcionarios pblicos que cometen delitos y se escudan tras su inmunidad. El precio de esta accin fue la crcel para el contralor. A sto le sigui la negociacin de una serie de importantes reformas a la Constitucin Poltica que figur desde el inicio como parte del pacto. Las discusiones se centraron sobre los temas electorales de la Constitucin: inhibicin de candidaturas, calendario electoral, plazos de autoridades, mnimo de votos para declarar vencedor y la diputacin automtica a Alemn. El debate gir sorpresivamente al plantearse una Asamblea Constituyente para elaborar una nueva Constitucin que fortaleciera un rgimen parlamentario o que le restara atribuciones al Ejecutivo, sellando una hegemona excluyente.
Quiebra de bancos El primer banco en ser intervenido y liquidado fue el Banco Centroamericano, Beca, en 1996, sigui el Banco del Sur,Bancosur, en 1999, en el 2000 quebraron el Banco de Crdito Popular, BCP, y el Intercontinental Bank, Interbank. Tambin fueron intervenidos y liquidados el Pribanco, Primer Banco Inmobiliario, Banco del Caf, Bancaf, y el Banco Nicaragense de Industria y Comercio (Banic), en que el Estado posea el 32% de las acciones. La sociedad exigi sanciones para los directivos de las entidades quebradas, diversos sectores polticos, de la empresa privada y de la Iglesia, demandaron la investigacin de las causas de las quiebras de los bancos, exigieron un informe de las prdidas del Estado y el castigo con crcel para los culpables. Cuatro socios del Bancaf, incluido el ex presidente del Banco Central, Francisco Mayorga, fueron los nicos detenidos por esas quiebras. Segn el superintendente de bancos, intervino y liquid seis bancos por dar malos crditos y por una descapitalizacin fraudulenta, adems de falta de liquidez y de financiamiento doloso a socios y directivos. As mismo indic que el costo para el Estado en la intervencin de esas instituciones "pudo haber sido considerablemente menor" si se hubiera comenzado desde 1998, con las inspecciones asistidas por un grupo de expertos extranjeros. Es necesario repasar varias de las contradicciones y revelaciones inquietantes salidas a la luz pblica con la intervencin del Interbank, ocurrida el 7 de agosto, tras meses de haberse detectado un conjunto de irregularidades que violaban varias de las disposiciones con que la SIB controla el sistema financiero nacional. La crisis del Interbank revel fragilidades profundas de la institucionalidad y de la economa nacional y hasta qu punto y en qu extensin el pacto da al Pas. Se partidarizaron las instituciones polticas y las de control del gobierno y las de control de la economa.
Nicaragua: pas corrupto La administracin Alemn, en slo cinco aos, llev a Nicaragua a la lista de los pases ms corruptos de Amrica Latina y el Mundo y promovi la descomposicin tica y moral de los ciudadanos, que comenzaron a ver la corrupcin como parte del sistema de gobierno. La clase dirigente, tanto seglar como eclesistica, particip directa o indirectamente en ella. Nos dej sumidos en un inmenso caos moral, donde la honestidad era vista como una extravagancia. Ese divorcio entre la moral y la poltica ha causado mucho dao a nuestra sociedad. Si hay una accin humana que, por su trascendencia social, debe estar rigurosamente sometida a la moral, sa es la poltica. El pueblo est claro que la deshonestidad y la conducta no tica de los funcionarios pblicos y la empresa privada, constituyen un grave peligro para los principios y valores de la sociedad civil y el gobierno, que socava la confianza de los ciudadanos e impide la construccin de un Estado de Derecho. Est claro que la corrupcin gubernativa, erosiona la autoridad, afecta la credibilidad de los rganos de poder y se convierte en una de las acechanzas ms peligrosas contra la gobernabilidad democrtica de una Nacin, porque corroe los valores ticos sobre los que descansa la organizacin social. Al finalde su mandato, Alemn estuvo muy pendiente de la poltica interna del PLC con motivo de la definicin del candidato para sucederle en los comicios generales del 4 de noviembre del 2001. En la Convencin Liberal celebrada el 28 de enero de ese ao fue elegido Enrique Bolaos Geyer, antiguo presidente del COSEP y vicepresidente de la Repblica desde 1997. Bolaos mantuvo un bajo perfil poltico y, al ser postulado, intent distanciarse de la imagen de corrupcin de la administracin. Se dice que Alemn dio luz verde a la designacin de un dirigente que no perteneca a su crculo y que no tena mcula ante el electorado, a cambio de poder designar a los candidatos a diputados, entre los que incluy a ms de doce parientes.
El Gobierno de La Nueva Era Bolaos Geyer, electo con una abrumadora mayora, desde un inicio trat de enfrentar el problema de la corrupcin que se acrecent en la gestin en que l fue vice-presidente y Presidente del Comit Nacional de Integridad. Empero, muy pronto se dio cuenta que todos estaban enfermos y que la medicina poda resultar peor que la enfermedad. El nuevo Presidente tuvo que contrarrestar el poder, todava real, de su antecesor que pugnaba por convertirlo en un presidente ttere. El pueblo estaba dispuesto a iniciar la construccin de un nuevo orden de cosas. Es decir, que deseaba acabar con la impunidad de los corruptos, desatar los nudos que mantenan unidos solidariamente a todos los implicados y que se aplicara, al fin, la justicia. El gran desafo del autollamado Gobierno de la Nueva Era, era luchar contra la corrupcin. Pero, cmo construir la Nueva Era con los mismos funcionarios del anterior gobierno? El modelo al que apost Bolaos encontr ms lmites que los que previeron los estrategas de su equipo. Ni el Presidente ni ninguno de sus ministros se esperaban ni se imaginaban lo que iban a descubrir al tomar posesin de los ministerios y empezar a poner en orden la casa. Era tal la herencia de desorden administrativo que el ajuste debera ser ms estricto de lo previsto para ordenar la economa, pues la corrupcin institucionalizada afect el aparato estatal, se instal en las prcticas de la empresa privada y penetr en la sociedad. Los fuegos entre el Ejecutivo presidido por Bolaos y el Legislativo presidido por Alemn se rompieron con el caso del Canal 6 y el nivel de gobernabilidad desciendi. La situacin se fue haciendo insostenible con Alemn atrincherado en su inmunidad para no ser juzgado. En agosto del 2002 Bolaos destapa La Huaca y acusa a Alemn de lavado de dinero sustrado del erarario pblico al estilo del crmen organizado.
Por su inmunidad como diputado ante la Asamblea Nacional y ante el Parlamento Centroamericano, el expresidente no poda ser juzgado en agosto, fue en diciembre del 2002, tras una batalla parlamentaria de varios meses, que Alemn finalmente pudo ser desaforado como diputado y puesto a la orden del Juzgado Primero de Distrito del Crimen. El 16 de enero del 2003, la jueza Juana Mndez lo declar culpable y lo conden a 20 aos de prisin por los delitos de lavado de dinero, fraude y malversacin de fondos pblicos, entre otros, convirtindolo en el primer expresidente del pas condenado por actos de corrupcin. Los liberales, con mayora en la Asamblea, no lograron impedir que su lder fuese desaforado y procesado por corrupcin, mediante la alianza de Bolaos con la bancada del FSLN. Los conflictos subieron de tono en 2004, cuando Bolaos, por presiones de EE.UU., rompi la alianza que tena con el FSLN, lo que provoc que liberales y sandinistas revivieran su pacto controlando la Asamblea y, en el 2005, impulsaron una reforma constitucional que reduca los poderes presidenciales y entregaba el control del gobierno a la Asamblea. Las enmiendas originaron una crisis institucional entre Bolaos, que se neg a acatarlas respaldado por polica y ejrcito, y la Asamblea, que exiga su cumplimiento por la va judicial. La crisis llev a la mediacin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) que en septiembre del 2005 logr, con el apoyo de la representacin de las Naciones Unidas en Managua, que la Asamblea pospusiera la vigencia de las reformas hasta el 20 de enero del 2007. Bolaos gobern durante cinco aos con el legislativo, el poder judicial y la contralora bajo control de los liberales y sandinistas. En su discurso de despedida, despus de la victoria electoral del FSLN, asegur que, a pesar de todo, su gobierno "marc el camino" por el cual el pas "puede avanzar positivamente hacia al desarrollo".
"No todas las cosas que me propuse hacer las pude realizar, en gran parte, por los obstculos que me pusieron mis opositores, pero es innegable que Nicaragua est mejor". Dijo que cambi la mala imagen del pas ante el mundo con su lucha contra la corrupcin, que ahora Nicaragua es conocida como destino turstico y como un importante paraiso para la inversin extranjera y el mercado de tierras. Destac logros de su gestin en el crecimiento de las exportaciones, las reservas internacionales y la creacin de miles de empleos con la instalacin de nuevas zonas francas. Agreg que deja a Ortega ms de 1.800 millones de dlares contratados con fuentes externas para programas de desarrollo, adems de unas finanzas pblicas en orden. Mencion la firma del tratado de libre comercio con EE.UU., as como un acuerdo comercial con Taiwn y una posible alianza comercial con Europa. Pidi al nuevo legislativo y a las nuevas autoridades trabajar a favor de "reformas que hagan ms neutrales la justicia, la contralora, la fiscala y el sistema electoral". Tambin le dese lo mejor a Ortega, "porque lo mejor para todos es que le vaya bien" dijo. El presidente Ortega tiene serios retos. En primer lugar, tendr que generar confianza ciudadana. Su aceptacin ante la opinin pblica ha subido notablemente porque ha tendido puentes. Gobernar sumando es, no obstante, una labor que requiere de mucho tacto. Segundo, Ortega cre un sinnmero de expectativas entre sus electores y la ciudadana que vive en la pobreza. Para satisfacerlas, necesita mantener la estabilidad macroeconmica a la vez que encontrar, contratar o liberar recursos que le permitan aumentar el gasto social. Por ltimo, las relaciones internacionales requerirn un fino balance. Si bien una relacin ms estrecha con Venezuela es deseable, no debe perder de vista que a Nicaragua le fue muy bien cuando se sum a los No Alineados y adopt una poltica de no confrontacin.
Breve resea histrica electoral. La historia electoral nicaragense inici en 1810 con la eleccin de un representante de la Provincia de Nicaragua ante la Corte de Cdiz. En aquella ocasin el sufragio fue exclusivo de un grupo influyente muy reducido. El voto se convirti en una prctica popular hasta 1893 cuando triunf la Revolucin Liberal dirigida por el general Jos Santos Zelaya. Desde entonces en Nicaragua se han realizado numerosos procesos electorales, muchos de los cules se han visto frustrados por los golpes militares, derrocamientos de presidentes constitucionales, revueltas y revoluciones. Cabe sealar que ninguna de las elecciones efectuadas entre 1810 y 1984 fue el origen de un cambio de Gobierno, de un cambio de partido o de un cambio de grupo en el poder. Los cambios se han efectuado por "manu militari". Desde 1858, ao que marca el comienzo de nuestra historia republicana con la expulsin definitiva del filibusterismo y la instauracin de autoridades nicaragenses, no se ha producido ninguna eleccin para efectuar cambio cvico de Gobierno entre fuerzas antagnicas. Hubo un intento de efectuar un traspaso ordenado mediante una eleccin popular, que fue desvirtuado por la intervencin de tropas estadounidenses en 1928, las que dirigieron el proceso bajo una fuerza de ocupacin militar. Luego vinieron sucesivas guerras civiles, hasta llegar a 1979, cuando triunf la Revolucin Popular Sandinista, que acab con la dinasta y asumi al poder por la va armada. La primera eleccin que permiti el cambio cvico y ordenado del Gobierno entre fuerzas antagnicas fue la del 25 de febrero de 1990, en la que result electa la seora Violeta Barrios. La segunda fue 16 aos despus, el cinco de noviembre del 2005 con la eleccin de Daniel Ortega que releva la gestin liberal del Dr. Arnoldo Alemn y del Ing. Enrique Bolaos Geyer; establecindose la alternancia cvica.
El voto de la Mujer en Nicaragua El acceso de la mujer al sufragio es producto de un proceso histrico marcado por avances y retrocesos, protagonismos y anonimatos en materia de participacin ciudadana. La historia oral y las tradiciones nos permiten encontrar algunos rasgos del perodo prehispnico que an prevalecen en la vida cotidiana de los diversos grupos culturales de Nicaragua. Dentro de ellos tenemos la preeminencia de la familia como ncleo bsico de la sociedad, el papel de la autoridad moral de los ancianos y chamanes o curanderos, mujeres y hombres. En ese perodo la autoridad se obtena mediante mritos como la valenta y la sabidura. Ms adelante, durante el perodo de la conquista las mujeres y hombres se dedican a cultivar la tierra. Eran orgullosos poseedores de grandes riquezas en oro, plata y piedras preciosas y se ataviaban con hermosos textiles y plumas. Sin embargo, la codicia de los conquistadores los condujo a un saqueo sistemtico, impuso la obligacin de los tributos y jornadas de trabajo extenuantes a los indgenas, cuyo resultado fue su exterminio masivo. En esta poca las mujeres fueron obligadas a servir sexualmente a los conquistadores y fue as que miles de ellas, en resistencia a los abusos cometidos se suicidaban con el fin de no dar a luz hijos de espaoles. Con el paso del tiempo se fue dando el mestizaje y con l la imposicin del patriarcado. Esta Nicaragua mestiza es el resultado del proceso de imposiciones culturales, donde el estatus y los roles sociales estaban segmentados: castellanos, criollos, indios, y negros trados inicialmente como esclavos y, por supuesto, en donde no haba igualdad de derechos. Los sectores que podan tener acceso al poder y al goce y disfrute de los bienes eran en primera instancia los castellanos y los criollos, quienes estaban al servicio de la Corona espaola.
A partir de 1821, las primeras constituciones establecen deberes y derechos para los ciudadanos, pero con grandes diferencias entre ellos. Por ejemplo, la Constitucin de 1826 estipulaba que para ejercer el voto el ciudadano deba tener propiedades y ejercer una profesin. Eso evidentemente inhiba a grandes sectores sociales, especialmente a las mujeres, que no fueron mencionadas en ese documento. La Repblica Conservadora y la Revolucin Liberal de Zelaya marcan un giro en la poltica interna y externa de Nicaragua. Constitucionalmente, reconocen amplios derechos ciudadanos. Como en el caso de la llamada Librrima, que establece el derecho al voto y la elegibilidad de los ciudadanos que cumplan con los requisitos de edad y que supieran leer y escribir. En el caso de la denominada autocrtica se define nicamente el criterio de edad. Ninguna de estas Constituciones menciona todava a las mujeres. La sociedad nicaragense evolucion en sus aspectos formales y ejerci, desde distintas perspectivas, una fuerte presin para incorporar a las mujeres al ejercicio de los derechos ciudadanos. Esto lo podemos observar en las Constituciones y las reformas, dictadas durante la Dictadura Somocista. En el documento de 1939 se consigna que la mujer queda exenta del servicio militar y que la Ley determinar cundo podr ella ejercer el voto activo (22 de marzo de 1939, art. 30). Ms adelante, en la Constitucin de 1948 se reafirma el derecho al voto (22 de enero de 1948, art. 30). La Constitucin de 1950 establece que la mujer ejercer el sufragio activo de acuerdo con la Ley de la materia, limitando de hecho su capacidad de ejercicio de derechos ciudadanos. Aqu merece especial atencin la reforma a la Constitucin del 20 de abril de 1955 que, al suprimir los prrafos restrictivos con respecto a los derechos de las mujeres demarcados en la Constitucin de 1950, deja libre el camino para su participacin plena como ciudadanas.
Profundos cambios en la poltica nacional cristalizan con la Revolucin Popular Sandinista, que en su Carta Magna del 9 de enero de 1987 establece la igualdad incondicional de todos los nicaragenses en el goce de sus derechos polticos, en el ejercicio de los mismos y en el cumplimiento de los deberes y responsabilidades, y consigna que existe igualdad absoluta entre el hombre y la mujer. Afortunadamente, los espacios ganados en el mbito jurdico encuentran bases slidas para legitimar la igualdad de derechos y deberes de mujeres y hombres en Nicaragua; sin embargo, todava es necesario desarrollar conciencia alrededor de las costumbres y la cultura. Al reflexionar acerca de la construccin de los nuevos espacios en el nuevo milenio es importante prestar atencin y reconocer los valores y las potencialidades de las mujeres. El derecho al voto de la mujer nos confirma un espacio ganado en el mbito social y jurdico. Aunque para lograr el reconocimiento social de las mujeres an se deben transitar caminos muy complejos en la vida cotidiana y, por tanto, es necesario formular unas relaciones de gnero equitativas en todos los mbitos de la vida cultural, social, poltica y econmica del pas. Es partadjico que Nicaragua se destaque como un pas seguro en Centroamrica y en toda Latinoamrica, mientras an persiste la violencia intrafamiliar ante la vista y paciencia de la sociedad, los medios de comunicacin y las autoridades. Esta violencia la padecen tanto las mujeres como los nios, nias y adolescentes, an en hogares sin adultos varones, es decir que no slo se trata de violencia de gnero, es tambin violencia intergeneracional. El desarrollo nacional requiere del esfuerzo comn, sobre todo para propiciar la formacin y educacin de nuevas generaciones de nicaragenses que sean capaces de enfrentar los retos del milenio y de nuestra sociedad con una conciencia plena sobre los derechos de los seres humanos y en especial de las mujeres. El derecho al voto fue slo el primero de ellos.
Lecciones de nuestra historia En Nicaragua la historia se lee con los anteojos de intereses polticos, lo que dificulta la labor de extraer lecciones de nuestra historia. Sin embargo algunas cosas quedan claras. De estos apuntes histricos se desprende una comprensin, no una justificacin, del origen de nuestra cultura del ejercicio del poder. Quizs el perodo de anlisis, quinientos aos, no es suficiente para comprender las races culturales de un pueblo, pero permite entender la mecnica del ejercicio del poder con la nica finalidad de establecer lneas de accin que nos ayuden a definir mejor el camino hacia un ejercicio democrtico, participativo y deliberativo del poder. Nuestra cultura poltica se fragua en el llamado encuentro entre dos culturas, la de nuestros antepasados indgenas y la de nuestros antepasados colonizadores, tanto espaoles como de otros orgenes; culturas antagnicas que nos han generado una compleja dualidad en nuestra forma de entender el mundo. El determinismo Un rasgo incuestionable del ejercicio del poder en los aos de historia documentada que podemos analizar es el determinismo, que se origina en estar convencidos de que las cosas no pueden ser de otra manera porque no dependen de nosotros, creer que la concentracin del poder es natural, creer que existe una fuente de poder concentrada y nica, vertical y absoluta. Eso tiene un origen histrico claro y lineal. La historia establece, sin dudas, que la Corona de Castilla recibi el poder absoluto directamente del Papa, quien era soberano indiscutible de la Europa de esa poca. La Corona ejerci el poder sin restricciones en las colonias a travs de sus virreyes, capitanes generales y gobernadores provinciales en una lnea de mando vertical e incuestionable, el poder era lineal, absoluto y exclusivo. Pasados los desmanes de las dcadas de la conquista hubo un prolongado perodo de acomodo intercultural que fragu nuestra cultura poltica.
El principal punto en comn entre colonos e indgenas era la incuestionable autoridad del rey, figura que simplificaba la toma de decisiones pues su autoridad se impona sobre colonos, criollos, indgenas y mestizos, tanto en el plano poltico, como en el religioso. Los sbditos de la Corona, los colonos espaoles, de acuerdo a su rango, recibieron encomiendas que consistan en el dominio sobre territorios y gente, indios, para su explotacin con fines de beneficio personal y de la Corona. El rango se adquira como una concesin de la Corona que concentraba todo el poder concedido por la iglesia, que, entonces, era la nica autoridad verdadera. Es bajo la autoridad espiritual y material de la iglesia y para beneficio indiscutible e incuestionable de la fe que se ejerce el dominio colonial, el que se traduce en la conversin de los indgenas, la catequizacin, como expresin de la sumisin espiritual, y en el diezmo o participacin de los beneficios materiales del dominio, como expresin de la sumisin terrenal. Es as que el poder ejercido en las provincias, incluida Nicaragua, no provena de ninguna autoridad local, sino de una autoridad desconocida, lejana, pero real y efectiva, casi sobrenatural, que se confunda con la profesin de fe, la fe catlica, apostlica y romana que nos habla de Cristo y de su representante, el Papa, que concede poder a la Corona por designio divino. Trescientos aos bajo ese principio marcan nuestra cultura en la que todo est escrito y en la que, an ahora, Dios castiga sin coyunda, pero castiga. Una cultura que se basa en la voluntad de Dios, aunque sea incompatible con el libre albedro y la democracia; pues la democracia es muy diferente. En la democracia las decisiones son personales, humanas y sociales, pues el poder proviene del pueblo, de abajo hacia arriba, a travs de la representacin otorgada por el voto libre, soberano y secreto de la mujer y del hombre que deciden su destino en base a una decisin consciente y soberana. La dualidad persiste.
El clientelismo y la divisin de clases Por ms de doscientos aos se extendi el perodo de letargo en los que se fragu la desobediencia civil sistemtica y una intrincada red de alianzas, en el seno de los diferentes gremios econmicos, que se las ingeniaban para amortiguar el peso de los diezmos reales y eclesisticos. Fueron siglos de crecimiento econmico, con mayor acumulacin en las comunidades indgenas que en las haciendas y el comercio colonial, pues los hbitos de consumo indgenas favorecan el ahorro comunitario. A mediados del siglo XVIII, all entre 1740 y 1760, la base del dominio colonial, las encomiendas, se enfrenta a una dura realidad, los indios eran cada vez ms insuficientes para continuar siendo el soporte fundamental de la Colonia, las encomiendas deban ser sustituidas por otra forma de explotacin que se adecuara a las condiciones de las colonias y al desarrollo del ejercicio del poder en la poca. Para entonces la poblacin se compona de mestizos, indgenas, zambos, negros y espaoles, en orden numrico, mientras las leyes consideraban slo dos grupos, indios y espaoles, por lo que la mayora de la poblacin viva en un limbo jurdico, no podan ser sometidos como los indios ni tenan la calidad de ciudadanos de los espaoles. Por un lado, no podan ser propietarios de tierras ya que la tierra slo poda ser poseda legalmente por espaoles o pueblos indgenas, como una concesin de la Corona; pero, por otro lado, no tributaban a la Corona a pesar de lucrarse en sus dominios. Este cambio en la composicin demogrfica haba generado un importante sector de artesanos y comerciantes acomodados, un sector que produca riquezas, pero que no era contemplado por las leyes y no tributaba. Aunque en su mayora corra la suerte de los indios, pues si no lograban educarse o dominar un oficio, deban trabajar al servicio de un patrn para garantizar su subsistencia.
Trabajaban al servicio de la minora de espaoles y mestizos acomodados en un esquema que se diferenciaba de las encomiendas slo por los exiguos salarios. Ante esta realidad, la Corona declar a todos los habitantes de las colonias como sbditos del Rey, otorgndoles igualdad y libertad, aboliendo las encomiendas. Indios, espaoles y mestizos se convirtieron en sbditos sujetos al pago de impuestos. Con esta decisin se esperaba un incremento tributario, el que se obtuvo junto al descontento de los espaoles y criollos que perdieron sus privilegios. Mientras la Corona favoreci el lucro a travs de favores que establecan un trato diferenciado a sus sbditos, fue respetada. Pero cuando pretendi establecer un trato igualitario, fue rechazada. Es que como la fidelidad se obtuvo con favoritismos durante tantos aos, no se poda concebir una fidelidad sin beneficios y con obligaciones, mucho menos en un mundo que era testigo de una revolucin en Francia y de la independencia de una colonia en Amrica. Desde entonces Europa dej de ser necesaria pues dej de brindar beneficios diferenciados y se convirti en una molestia. En muchos anlisis histricos se identifica a la oligarqua conservadora con la actividad ganadera, pues durante la colonia slo los espaoles y sus descendientes puros posean haciendas, ya que la propiedad indgena era colectiva. La economa de la poca era eminentemente ganadera, as que el trabajo, fuera remunerado o no remunerado, en las haciendas, sustituy la explotacin de las encomiendas, permitiendo que el ejercicio del poder continuara casi sin alteracin, pues el patrn era la autoridad incuestionable en cada hacienda. El libre acceso a la propiedad y la diversificacin productiva de la repblica no cambi las relaciones de poder en las explotaciones de caf, caa o algodn. En las leyes del siglo XIX se consignaba como delito abandonar el puesto de trabajo y el que lo haca era perseguido, capturado y puesto a la orden del patrn.
La seleccin de autoridades El caos sobrevino con la independencia, al eliminarse la autoridad real, todos fueron iguales y nadie reconoca autoridad en los dems. Como era lgico, el grupo dominante no estaba dispuesto a compartir el poder, quienes ms necesitaban un smbolo de autoridad eran los espaoles puros, pues la posibilidad de un sistema igualitario pona en riesgo sus intereses, por ello buscaron el sometimiento a una autoridad en el imperio mexicano.Fueron ellos los que dominaron durante la anexin a Mxico y los pocos aos de la Repblica Federal. La independencia no cambi las relaciones de poder, sino que la propiedad individual de la tierra se convirti en una condicin del ejercicio del poder y de la participacin poltica, al inicio de nuestra vida independiente. Principio llevado al lmite a inicios de la construccin de la repblica, en esos aos se di un acelerado despojo indgena pues las tierras comunales rodeaban las ciudades, mientras las haciendas y tierras ejidales eran distantes, pero sobre todo, porque el efecto de contencin de la codicia que ejercan las Leyes de Indias se desvaneci. Durante diecisiete aos fuimos parte de una federacin, la autoridad todava no se defina por acuerdos sino que se adquira por la fuerza. Al declararnos repblica independiente, el dilema de la seleccin de autoridades se increment, pues se deba normar la seleccin de los gobernantes y los grupos hegemnicos no eran capaces de lograr consenso por un candidato. Recordemos que Nicaragua era un pas con muy poca poblacin, incomunicado y pobre, donde el poder se haba ejercido durante trescientos aos desde dos ciudades, en las que reinaba la desconfianza, ya que quienes buscaban favores deban demostrar fidelidad a su superior jerrquico y, si era posible, al mismo rey; de manera que la competencia por el favor y el beneficio dificult la generacin de confianza entre los colonos, slo la familia y la afinidad local permitan cierta confianza cmplice. En los aos de la Colonia, la Corona se encargde resolver los conflictos de inters entre los diferentes colonos. La autoridad se concentraba en la jerarqua real y reducidos cuerpos militares, adems de la omnipresente influencia del clero, ambos de origen colonial, por lo que la independencia plena cre un gran problema. Adems, mientras los criollos buscaban una autoridad concentrada, los ladinos, comerciantes y artesanos, preferan un rgimen ms ligero, pues desde dcadas antes de la independencia buscaban acceso a mercados y a unas relaciones sociales ms abiertas. Todos se sentan con derecho de gobernar y dirigir el rumbo del pas pero no eran capaces de llegar a acuerdos. Desde los primeros aos de la repblica eran ms de veinte los candidatos al cargo de Director Supremo y, en poco menos de 20 aos, los conflictos por el poder nos llevaron a la ocupacin extranjera de un aventurero. La Guerra Nacional y la sensatez de un grupo de hacendados granadinos nos permiti una tregua en la sucesin de conflictos internos y estableci un sistema de seleccin de autoridades que dur menos de treinta aos pues no resolvi el problema de sucesin. Desde entonces, los mejores tiempos para el desarrollo econmico han sido aquellos en que ha habido estabilidad poltica, la Repblica Conservadora, la Revolucin Liberal y la Dinasta Somocista, aunque no hubiese justicia social, por ello existe el mito de las dictaduras ilustradas, un gobierno fuerte, dominante, vertical que permita trabajar en paz. Desde 1858 hasta 1990 arrastramos este problema, por primera vez en nuestra historia las urnas electorales permitieron un cambio de autoridades de una filiacin poltica a otra, antes slo haba sido posible mediante la fuerza de las armas; este mismo procedimiento volvi a rendir sus frutos el 2006 con un segundo relevo en el poder entre fuerzas antagnicas.
Bibliografa y referencias
Acua Ortega, V. H. Races autoritarias y brotes democrticos, Versin Digital de Revista Envo, http://www.envio.org.ni/articulo/217 lvarez, Mara Dolores. El voto de la Mujer en Nicaragua. Publicado en la WEB de Bolsa de Mujeres. Ahora no disponible en lnea. Alvarez Montalvn, Emilio. 2000. Cultura Poltica Nicaragense, Hispamer, 2da edicin. Arikah. Historia de Amrica Central. Publicacin digital http://arikah.net/enciclopedia-espanola/Historia_de_Am%C3%A9rica_Central BALTODANO, Mnica. 2002. Democratizar la democracia: El desafo de la participacin ciudadana. Managua. Ediciones Graphic Print. Constitucin Poltica de Nicaragua, Instituto de Derecho Comparado, Universidad Carlos III, Madrid, Espaa. http://www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/consnic.htm Coronel Urtecho, J. Alrededor de la Independencia, la historia como guerra civil. Managua, Revista Conservadora del Pensamiento Centroamericano, n. 84-85, Set.-Oct. 1967. Coronel Urtecho, Jos. Los reyes y los indios, Revista Conservadora del Pensamiento Centroamericano, n. 98, Nov., 1968 Coronel Urtecho, J. 2001. Reflexiones sobre la Historia de Nicaragua: de La Colonia a la Independencia. Managua: Fundacin VIDA, Coleccin Cultural de Centroamrica, Serie Histrica, 19. Cruz, A. 2004. Los treinta aos de la Repblica Conservadora Daz Lacayo, A. Arculos varios en pgina web de Barricada, ahora fuera de lnea. Esgueva Gmez, Antonio. 2000. Las Constituciones Polticas y sus Reformas en la Historia de Nicaragua. Managua: Editorial IHCA. 2 edicin. Gonzlez R., Jos Esteban. Consideraciones sobre el nuevo reto liberal. Publicado en http://www.laprensa.com.ni/cgi-bin/print.pl?id=opinion-20040701-01 Incer Barquero, J. 2002. Descubrimiento Conquista y Exploracin de Nicaragua. Fundacin VIDA, Coleccin Cultural de Centro Amrica, Serie Cronistas N 6 Flakoll, D. J. / Alegra, C. 1982. Nicaragua: la revolucin sandinista. Managua, ANAMA Ediciones Centroamericanas 2004. Lacayo Oyanguren, 2005. A. La difcil transicin nicaragense en el Gobierno con Doa Violeta. Managua, Fundacin UNO, Coleccin Cultural de Centroamrica, Serie Ciencias Humanas N12. Manzano, P. I n t roduccin socio-econmica sobre Nicaragua, un poco de historia. Artculo publicado en la Revista de la SEMG, N 52 - Marzo, 2003. Ortega Arancibia, F. 1975. Cuarenta aos (18381878) de Historia de Nicaragua. Managua, Coleccin Cultural del Banco de Amrica, serie Histrica N6. Prez Baltodano, A. Del Estado Conquistador al Estado Nacin: de la resignacin a la ciudadana, Artculo publicado en la versin digital de la Revista Envo. http://www.envio.org.ni/articulo/2141 Romero Vargas, G. 1987. Las estructuras sociales de Nicaragua en el siglo XVIII. Managua, Editorial Vanguardia. Selser, G. 1958. El pequeo ejrcito loco. Managua, Editorial Nueva Nicaragua, 1983.. Serra Vzquez, Luis, et al. 2004. La cultura poltica de la democracia en Nicaragua. Nashville, Tennessee, Universidad de Vanderbilt. Serrano Caldera, A, et.al. 2003. tica y poltica. Managua, Fundacin Friedrich Ebert Serrano Caldera, A. et al. 2004. Legalidad, legitimidad y poder en Nicaragua. Managua Fundacin Friedrich Ebert. Taboada Tern, A. Nicaragua: Procesos Polticos y Transicin Democrtica, Edicin electrnica. http://ctp.iccas.miami.edu/Research_Studies/ATab oadaSPA.pdf. Zelaya Goodman, Ch. 2004. Nicaragua en la Independencia. Managua, Fundacin ViDA, Coleccin Cultural de Centro Amrica, Serie Histrica, N 16.
III. Prospectiva y Planificacin

En este mundo cada vez ms interrelacionado, donde las grandes decisiones estn cada vez ms alejadas de la gente, no podemos pretender grandes cambios de corto plazo, debemos cambiar poco a poco, aprender a juntarnos, aprender a tener ganas de cambiar el mundo y de hacerlo entre todos por el bien comn. Esto implica actuar en el presente pensando en el futuro, lo que es ms fcil si tenemos idea de que futuro deseamos, por eso, cada da de nuestras vidas hacemos planes, unos muy sencillos como planificar qu nos vamos a poner o donde vamos a ir a comer, otros un poco ms complejos como la compra de algo caro que "debemos pensar bien" para decidir qu sacrificios deberemos hacer para poder pagarlo. Construir un Plan Nacional de Desarrollo fue un gran reto, porque implic pensar en la gente, en las personas, tan diversas de nuestra sociedad; implic evidenciar intereses y formas de sentir, respetar los deseos y aspiraciones y considerar las capacidades y potenciales de tanta gente con tantas culturas. Al iniciar el proceso de construccin participativa de este plan se tuvo esto muy presente, pero tambin tomamos en consideracin que tradicionalmente se ha partido de lo macro, desde los anlisis acadmicos que se refieren a sociedad, sectores, clases, conflictos y una serie de conceptos abstractos, en vez de partir de las personas que hacemos posible cualquier plan, tal vez por eso han fracasado otros planes. El Gobierno debi resistir la tentacin de hacer el Plan Nacional de Desarrollo desde las instituciones y comenzar a tratar de cambiar la historia como paladines del desarrollo, pues saba que eso no es ni prctico ni realista. Decidi que para imaginar una Nicaragua posible, deba hacerlo desde la gente, desde los territorios, donde las relaciones entre desarrollo econmico y social son ms reales y complejas que en los anlisis y modelos tericos. Desde los sectores, donde los problemas econmicos determinan su xito y donde las polticas pblicas logran concretarse. El reto fue construir propuestas desde los y las participantes, que, al principio, no podan ser muchos, por eso convoc a la gente con reconocimiento en los territorios, como las autoridades electas y las personas que representan a tanta gente organizada en sectores y movimientos sociales y econmicos. Las expectativas eran que esas personas, que han expresado y continuarn expresando sus opiniones y prioridades, fueran capaces de institucionalizar este proceso y ayudaran a Nicaragua, a los y las nicaragenses a construir estructuras democrticas participativas que, primero, permitieran disear un Plan Nacional de Desarrollo fundado en la realidad, basado en las afinidades de las personas y en los potenciales efectivos de cada territorio, para, despus, decidir e implementar las acciones necesarias para llevarlo a cabo. Tambin pretendi abrir espacios donde las decisiones fueran tomadas por los lderes de la sociedad, pues es la poblacin la que le da sentido al Estado y la Sociedad; y si sus deseos se convirtieran en hechos moldearan al Pas, de modo que la voluntad social sera una herramienta de cambio, del cambio que anhelamos. Les motiv avivar la fuerza vital que emana de la gente que se junta para desear, hacer e inventar un nuevo futuro, ese fue el principal ingrediente para fortalecer an ms nuestra principal fortaleza: la fuerza que brota del deseo de culturas diferentes, de necesidades vitales, de ambientes diferentes y cambiantes, que es la fuerza que necesitamos para construir, desde hoy, un mejor futuro comn. Se quiso que este proceso no fuera ms de lo mismo, por eso se promovieron instancias representativas y equitativas, donde la riqueza y el bienestar se distribuyeran mejor.
La memoria y el pensamiento sobre el futuro estn muy interrelacionados y pueden explicar por qu el pensamiento sobre el futuro puede resultar imposible sin memoria. No nos falta valor para emprender cosas porque son difciles, sino que son difciles porque nos falta valor para emprenderlas.
Karl Szpunar
Sneca
Donde la gente adquiriera mayor capacidad de negociacin y mayor reconocimiento social con el fin de generar un sentido de ciudadana; que ayudara a las instituciones del Gobierno a construir mejores herramientas de anlisis y le confiriera mayor capacidad. El reto era y sigue siendo hacer ms equitativos los sistemas tributarios y el gasto pblico de modo que se oriente a apoyar las iniciativas emprendedoras en su tarea de elevar la calidad de nuestra economa; que ayude a las organizaciones de la sociedad civil a reflexionar mejor sobre los problemas sociales y a proponer nuevas polticas que mejoren las relaciones sociales en un marco cultural de respeto, paz, prosperidad, confianza y afecto social. Era difcil construir nuevos senderos si se pretenda seguir viendo la vida desde puntos de vista opuestos, por eso se trat de encontrar nuevos puntos de vista, puntos de vista que nos unieran, que nos acercaran, que nos permitieran dejar de hacer mal lo que hacemos mal y nos dieran energas para enderezar el rumbo de nuestra querida Nicaragua, con ese espritu se construy el Plan Nacional de Desarrollo. El proceso se concibi y dise para facilitar un clima propicio que motivara a la sociedad a reflexionar sobre la dura realidad nacional y despertar, en la conciencia individual y colectiva, la conviccin de que todos juntos debemos hacer transformaciones profundas en nuestra manera de hacer las cosas para lograr reorientar las tendencias negativas actuales y construir un mejor futuro comn. En sntesis se trat de convocar, desde la Presidencia, un proceso participativo para definir un Plan Nacional de Desarrollo, a la vez que se estructuraba un Sistema Nacional de Participacin Ciudadana; para ello se necesit especificar las responsabilidades de las instancias e instituciones participantes desde los pobladores hasta el Presidente. El objetivo fue construir una alianza estratgica entre Gobierno y Sociedad dirigida al desarrollo y la democratizacin.
La metodologa de planificacin-gestin. La planificacin-gestin es una metodologa fundamentada en la experiencia y dirigida a mejorar las prcticas sociales de gestin del desarrollo, de hecho, en la vida diaria no se puede separar la planificacin de la gestin, eso slo se hace conceptualmente; como el desarrollo es parte de nuestra vida individual y de nuestra vida social, es necesario juntar los planes con los actos para hacer lo que pensamos que nos conviene. La metodologa de planificacin-gestin nos ayuda a actuar y a gestionar los acuerdos a que llegamos mediante procesos de planificacin. Para lograrlo partimos de nuestras capacidades reales, pues seremos nosotros quienes haremos posibles nuestros planes, esto implica responsabilizarnos con las decisiones de futuro que tomamos en el proceso de planificacin; asumir la responsabilidad, involucrarnos, para que los planes sean una realidad. La metodologa comprende tres etapas: una primera Preparatoria, una segunda de Implementacin Estratgica y una tercera de Reformulacin-Ajuste. La idea central fue la de un Plan que en una primera etapa estuvo slo delineado, su contenido estaba apenas dibujado. Se fue configurando con la propuesta de construirlo, en base a la temprana interaccin entre diversos actores, esto fue clave para responsabilizarnos del plan, pues partimos de una idea sin haber definido como se poda concretar, as que en el proceso pudimos incluir nuestra visin, conocer la visin de cada participante y asumir la que nos pareci mejor. El rol de cada actor es flexible, no es nico, no iniciamos con un compromiso ni un estereotipo, sino con nuestras actitudes y roles vigentes; fue en el proceso que decidimos qu actitud y que rol era ms coherente con nuestra prctica, nuestras aspiraciones y nuestras capacidades. La hiptesis fue que la interaccin asociada, la negociacin y la concertacin pueden hacer crecer un inters comn.
El intercambio hizo progresar el conocimiento, pues conociendo a los dems tomamos conciencia de nosotros mismos como individuos, como actores sociales y como sociedad. El resultado de esta etapa fue una agenda de consenso para las siguientes etapas. En la segunda etapa el escenario era ms formal, ya habamos establecido de comn acuerdo las reglas de juego; aunque no se saba por anticipado el resultado del proceso, se saba por cual mecanismo sera realizado: el mecanismo fue la metodologa y sus reglas y procedimientos tambin fueron parte del proceso de acuerdo-consenso. Esta etapa fue la etapa de negociacin, de concertacin operativa y de realizacin de acciones comunes, en ella trabajamos juntos para lograr que nuestros planes se hicieran realidad; en esta etapa nos comprometimos, conocimos el compromiso de los dems y nos ayudamos a cumplir y hacer cumplir los compromisos propios y ajenos. En una tercera etapa, la asociacin para la gestin, se haba materializado, se haba dado un proceso de fusin entre conceptos, mtodo y accin, que se iba corporizando en un grupo de actores, que, como si fueran un solo actor, condujeron y orientaron las transformaciones en el modelo de toma de decisiones y en la cultura poltica, que son parte fundamental del PND. La concepcin de la planificacin-gestin como un proceso nico e integrado se sostiene en la necesidad de elaborar estrategias viables. La propia construccin del espacio para la aplicacin de la metodologa constituy, en s misma, un primer cambio estratgico. Exista una voluntad poltica explcita y firme del Gobierno para lograr acuerdos estables y duraderos entre los diferentes actores pblicos y privados y entre los diferentes sectores sociales y econmicos que nos permita avanzar hacia el desarrollo nacional. Por ello se impuls un proceso combinado de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.
Las condiciones necesarias del contexto: a) la voluntad poltica de realizar la experiencia y de asociarse para esos fines; b) dedicar un perodo de tiempo a la preparacin de un escenario de planificacin, lo que ya significa en s mismo un proceso de adaptacin a la metodologa de gestin que se va a implementar, un primer entrenamiento y, a la vez, una aplicacin de la propia metodologa en el proceso de preparacin; c) implementar la metodologa formalizando el escenario de planificacin-gestin y formulando las estrategias de accin; d) realizar una revisin de dichas estrategias, pasado un tiempo prudencial. Las condiciones en que se promovi el PND La voluntad del gobierno de impulsar el PND no era slo poltica, trascenda hacia la formulacin del Presupuesto General de la Repblica, sobre todo en su componente de Inversin Pblica, pues el Gobierno tuvo la determinacin de que las inversiones que se hacen territorialmente fueran definidas desde los territorios. Se dedic tiempo a la preparacin del escenario de planificacin, se hizo en las diferentes sesiones de trabajo convocadas desde la Presidencia en los territorios y con los sectores del pas. Sesiones que se realizaron en base a la metodologa propuesta como un primer ejercicio o entrenamiento mutuo. El Gobierno esperaba que los actores sociales y econmicos, como parte de su participacin en el proceso, realizaran sesiones de trabajo independientes para acordar sus recomendaciones y aportes al Plan Nacional de Desarrollo, para definir su participacin en el desarrollo territorial y nacional y para nombrar sus delegados a las instancias de concertacin. Con un nuevo documento, que inclua los aportes de las diferentes sesiones de trabajo ya realizadas, se abri el camino para cumplir con la formulacin de las estrategias de accin en cada territorio y sector.
El proceso no era nuevo, desde hace muchos aos hemos tratado, en Nicaragua, de ponernos de acuerdo sobre nuestro futuro comn, las acciones ms recientes son el proceso de formulacin de la Visin de Nacin y el proceso de consulta de la ERCERP, aunque ha habido una serie de procesos autnomos impulsados a iniciativa de sectores sociales y econmicos tanto a nivel nacional como territorial. Entre ellos mencionaremos unos pocos, como la Estrategia de Conservacin y Desarrollo de Nicaragua (ECODESNIC 1992), la Poltica de Participacin Ciudadana, la planificacin estratgica municipal, los planes sectoriales, los planes estratgicos de la RAAS y Ro San Juan y muchos, muchos ms. El proceso de planificacin-gestin haba iniciado mucho antes de pensar en el PND; en esta gestin, se realizaron eventos sectoriales a nivel nacional convocados por el Presidente de la Repblica que fue quien promovi el Plan. Se hicieron sesiones de trabajo con los sectores miembros del CONPES, los poderes del Estado, los partidos polticos y la Cooperacin Internacional; en los departamentos y regiones del Pas se realizaron sesiones de trabajo con el personal del Ejecutivo en cada territorio y foros entre los actores polticos, sociales y econmicos de cada regin y departamento. En la primera etapa se promovi la integracin de instancias territoriales de concertacin, planificacin y gestin, lo que fue hecho trabajando juntos, analizando nuestra realidad y nuestra percepcin y expectativas. La filosofa del gobierno se sintetiz en el documento "Bases para una Nicaragua prspera"; a partir del cual se fue definiendo la visin de cada territorio para el 2008 y para el 2028 y se establecieron acuerdos bsicos para integrar el escenario de planificacin-gestin. En esta etapa tambin madur la visin del Gobierno, de los sectores y de las instancias territoriales, lo que gener un debate sobre la pertinencia de un plan de largo plazo.
Durante el proceso se suscitaron crticas constructivas y destructivas que dieron inicio a un intercambio enriquecedor que puso en evidencia lo bueno y lo malo de la Nacin. Adems, se distribuy un importante acervo de informacin pblica que facilit, a los actores participantes, incrementar su conocimiento sobre las condiciones del pas y la magnitud de los retos a enfrentar para su desarrollo. Haca falta formalizar los escenarios de planificacin-gestin que se decidi organizar como resultado de los foros en todos los territorios. Queremos destacar que algunos territorios ya haban avanzado en la integracin de sus instancias de gestin participativa del desarrollo, encabezan la lista Ro San Juan y la RAAS que ya contaban con planes estratgicos de desarrollo concertados por iniciativa propia; le siguieron la RAAN, Rivas, Jinotega, Len, Carazo, Boaco y Nueva Segovia, territorios que tambin integraron espacios de concertacin para la planificacin de su propio desarrollo, esos avances reafirmaron la opcin que promovimos y nos alentaron a seguir por este camino. Tambin haca falta concertar acciones con nuestros socios internacionales, que juegan un papel importante en el apoyo de nuestros planes y que deban relacionarse entre s y tomar acuerdos entre ellos y ellas en las mesas de armonizacin y alineamiento, para que su apoyo fuera ms efectivo y contribuyera mejor al alcance de nuestros objetivos como Nacin. Nuestra meta era completar la primera etapa en todos los territorios y sectores en noviembre del 2003, de manera que en diciembre pudiramos contar con un acuerdo nacional bsico, y con instancias de planificacin-gestin para realizarlo en todos los territorios y sectores del pas. Para el 2004 ya contbamos con planes estratgicos delineados en todos los territorios en los que se haban desarrollado diferentes alianzas y se haban integrado, cada territorio segn sus capacidades e intenciones, diferentes espacios de concertacin pblico- privada.
El desarrollo de la primera etapa En los documentos del PND se incluyen los aportes territoriales, aqu slo haremos una valoracin metodolgica y resaltaremos algunas lecciones aprendidas. 1 Percepcin y expectativas En el planteamiento metodolgico fue incluido un elemento de reflexin rpida, el ejercicio de percepcin y expectativas entre actores y sectores, para valorar el nivel de funcionalidad de los roles actuales de los principales actores y para identificar las disfunciones que podran obstaculizar o complicar el xito del proceso. Las disfunciones son la alteracin de una funcin hacia fines distintos de los que le dieron origen; en una sociedad, eso implica que las funciones sociales asignadas a la sociedad civil y al Estado, sus poderes e instituciones sean tergiversadas y orienten la conducta social y poltica hacia fines ajenos al inters pblico. Para los y las asistentes, este ejercicio debi haber ocupado un da completo de trabajo, pues consideraron necesario valorar adecuadamente el impacto en las problemticas locales y sectoriales de la que consideran una frgil e incoherente institucionalidad actual, para poder fundamentar una reforma institucional que permita orientar mejor la conducta humana, de las personas individuales que conforman la sociedad, desde la sociedad misma y a partir de la voluntad social (democrticamente). Esta valoracin obedeci al hecho que, segn los y las participantes, gran parte de las tendencias negativas del desarrollo nacional se originan en la deficiente vinculacin (disfuncin) entre la lgica de las instituciones y poderes del Estado con aquella de la sociedad, sus organizaciones, gremios y movimientos. Es importante retomar adecuadamente la idiosincrasia de los asistentes al respecto, pues es, quizs, por esta va que se podra lograr una mayor sensibilizacin sobre la pertinencia y trascendencia del PND y, con ella, una participacin de mayor calidad.
Para que la voluntad social sea funcional, al desarrollo y el combate a la pobreza, se requiere una adecuada moral social, aquella que est fuera del mbito jurdico y reside en la conciencia humana individual; es a construir esta moral que contribuyen los principios planteados en el PND; y los asistentes trataron de reflexionar, consciente o inconscientemente, sobre el orden de prioridad entre visualizar un futuro deseable pero incierto y revisar, con una efectiva voluntad de transformacin, las funciones y disfunciones de las instituciones del Estado-Nacin. Para fines prcticos, este primer contraste nos deja como conclusin que el abordaje de la reforma estructural del Estado, en los documentos y los mensajes, debe partir de una descripcin de las disfunciones actuales, con nfasis en aquellas que percibe la mayora de la poblacin, aportando criterios que permitan un anlisis menos afectivo y ms estructural de las reformas; y que, sobre todo, refleje las principales preocupaciones de los y las participantes. 2 La tica del desarrollo En las sesiones de trabajo se dedic tiempo a conocer el potencial de apropiacin, por parte de los participantes, de los principios enunciados en el PND, para saber que tanto estaban de acuerdo con los principios propuestos. Los principios presentados en este apartado metodolgico no se valoraron por si mismos, como se pretenda, sino que se valoraron globalmente y dieron pie a una serie de reflexiones sobre la confianza y la buena voluntad: en primer lugar qu destino lleva esto? por que si es slo para que, ms luego, en boca del Presidente se diga que todos participaron Participante de Chinandega. Bueno esto est muy bonito, a mi me encanta como est el planteamiento, pero mire el asun to cultural, el asunto educativo de los nicas, los niveles de confianza, cmo vamos a hacer para aliarnos, para unirnos, para ver si el dis curso va ser coherente con la prctica? Participante de Chontales.
Yo creo que en las caractersticas de los dife rentes grupos hay coincidencias, sin embargo, lo que siempre nos ha matado, a nivel de la his toria y en todos estos aos, es hasta donde en verdad nos tenemos confianza y hasta donde hay voluntad poltica de realizar estos procesos y estos cambios Participante en Len.
Hacer un plan estratgico as por as, slo para salir del apuro, no!, tiene que ser un trabajo serio. Que nosotros tenemos que presentar este trabajo. bien! entonces la propuesta sera que cada municipalidad trabaje con sus diferentes sectores sociales, as como hicimos nosotros, de acuerdo a sus potencialidades y Para hablar de concertacin en la sociedad de acuerdo a sus sectores, despus, en una tambin hay que darle ciertos elementos, cier - reunin en la que estn involucradas todas las tas pautas, ciertos indicativos de que se quiere municipalidades, elaborar, en conjunto, el plan otra cosa y no lo mismo y lo mismo. Partici- estratgico del departamento. Foro de Boaco. No ser mejor que nosotros lleguemos a la pante de Nueva Segovia asamblea de CONDELEON (Consejo de En estas cuatro citas se aborda la confianza desde distintos ngulos, el de la confianza Desarrollo del Departamento de Len), defina entre unos y otros; la confianza en la voluntad mos todos estos aspectos y nos demos todo el poltica para el cambio; y la confianza o descon- tiempo necesario y posible para discutir estas fianza sobre el fin y destino del proceso; son metas con mucha mayor profundidad, con demandas comprensibles de indicadores claros mucha mayor participacin, con ms pertinen cia e informacin de ella? Foro de Len. de un cambio que no notaban en el Gobierno. Leyendo los aportes entre lneas, en general, se dijo que estaba bonito todo, pero que para creerlo y confiar en su veracidad se requeran muestras de buena voluntad por parte del Gobierno, pues ya exista cierto hasto sobre propuestas bonitas que no pasan de planteamientos escritos; se demandaron smbolos que reflejaran el cambio propuesto. Es importante destacar que no hubo exigencias especficas o programticas, las demandas fueron de orden simblico, que se note el cambio en la conducta de quienes lo promueven y que se note el impacto real de la participacin en las polticas pblicas. 3.- La Visin del Departamento Este ejercicio de visualizacin fue percibido como la bsqueda de una definicin de prioridades tal y como se planteaba metodolgicamente, slo que la suspicacia de los y las participantes lo percibi, adems, como un inters de establecer compromisos en los foros o sesiones de trabajo de un da, lo que calificaron de apresurado y poco realista, sobre todo en aquellos territorios donde ya haban iniciado procesos de concertacin y planificacin: Solamente quiero decirte que yo se que uste des traen su propia agenda y su propio progra ma, pero Matagalpa y los matagalpinos tambin tienen su propia agenda y su propio programa. Quiero decirte que esta es como la cuarta o quinta estrategia que se hace, ya se han hecho varias estrategias de Matagalpa, y ni siquiera hemos conocido los resultados... ...Mi pregunta es la siguiente: En Matagalpa ya hay un movimiento que est haciendo una estrategia, verdad?, un movimiento organiza do de los diferentes niveles del departamento, hay recursos humanos capacitados, ver dad?... ...qu va pasar cuando Matagalpa saque su propia estrategia de desarrollo, hecha en su proceso, con sus propias gentes? y cmo se compaginara con esto que se esta haciendo ahora un poco precipitado?... ...Entiendo que tienen su horario y su programa pero Matagalpa tiene su horario y su programa, tiene sus gentes y sus capacidades tambin... ...mi pregunta es qu va pasar con ese proce so que tenemos?. Foro de Matagalpa
Las cosas no se resuelven de la noche a la maana ni con una sola reunin, no hay que agotar todos los pasos, todos los temas en un da, este es un proceso lento de desarrollo de opiniones, de conclusiones que hay que anali zarlas con detenimiento y bien centrados. Foro de Masaya Por el otro lado, surgieron aquellos que creen que no existen posibilidades de acuerdos internos para lograr la accin conjunta hacia objetivos comunes:
4.- La gestin participativa del desarrollo Uno de los puntos clave del proceso era promover la integracin de instancias de gestin-planificacin en cada territorio, en ello hubo consenso, aunque el abordaje metodolgico fue acertado, la idiosincrasia de los delegados del Ejecutivo caus molestia, pues se retiraron muy temprano en algunos foros y su participacin haba sido pobre en procesos anteriores: nos ha costado involucrar a las instituciones del gobierno central, hay que ser claros como le cost al doctor Armando Incer Barquero en ese tiempo reunirnos, aparte incluso, con las instituciones de gobierno Foro de Boaco
Lo que pasa es que aqu tiene que venir el CONADES a decirnos qu quieren y cmo lo quieren hacer?, el problema es que no tenemos la visin de lo que queremos y no compartimos nosotros necesitamos que ustedes funciona esos intereses porque cada quien est ocupa - rios mos, y representantes del gobierno en los do en sus cosas. territorios, sean una cara seria, que le den la Mis dudas son: si realmente lo queremos hacer cara a la gente, que participen en los eventos, y si compartimos esos intereses, esa visin. en las concertaciones, que lleguen como equi po, que no lleguen disparados Foro de Estel. yo creo que el gobierno tiene una sana intencin para el desarrollo y futuro de nuestra nacin, sin embargo son los funcionarios los que destruyen esa Visin de Nacin que nosotros tenemos en nuestras manos, son funciona rios incapaces de llevar adelante el desarrollo Foro de Masaya En general hubo mucho inters por las oportunidades que abri el Gobierno al impulsar, como parte de su plan de gobierno, los procesos de planificacin estratgica a nivel de departamento y regin. Pero era necesario tener presente los argumentos presentados en cuanto a las desconfianzas en la posibilidad de establecer acuerdos entre los actores tan diversos que participaban, haciendo nfasis en los procesos exitosos, y resaltando el carcter provisional de esta priorizacin departamental; relevando el papel del proceso de planificacin que se requera para lograr acuerdos firmes y duraderos en cada territorio, lo que constituy el trabajo de la segunda etapa de este proceso. tambin tienen que coordinar, tienen que ser eficientes porque son empleados del Gobierno, el Gobierno les puede exigir, como lograr y solucionar todas estas cosas, a travs de gabi netes, entonces, es necesario obligar a los fun cionarios o representantes de las diferentes ins tituciones del ejecutivo, a que se coordinen con el territorio, nada de andar disparados como feudalistas, cada uno por su lado, y van a aprender, yo creo que todava no han tenido una sesin real de gabinete, pero la tendrn que hacer y tendrn que fortalecerse. Foro de Nueva Segovia Creo que los delegados le dan como el motor, no?, para que las cosas fluyan, me parece que el que no hayan estado, pues, es un error muy grave, siendo pues que es la primera reu nin, que se hayan retirado, entonces, me pare ce como que no estn montados en la lgica que esto tiene y eso realmente hay que definir lo ms claramente, porque entonces no tendra ningn chiste que aqu nos encontremos plan teando todo esto. Foro de Masaya.
Un compromiso importante para cumplir efectivamente con la funcin del Gobierno era entrenar a los delegados y delegadas para que pudieran asumir un liderazgo equivalente al de la Presidencia en el proceso, pues si no se vea la beligerancia de los delegados y delegadas dnde estaba la prioridad del Gobierno?. Por ello fue necesario definir un plan de capacitacin para delegados del Ejecutivo en los departamentos y regiones, de manera que se familiarizaran con las herramientas, procedimientos y metodologa que se estaban impulsando para orientar la gestin pblica al servicio de la ciudadana. Tambin implic entrenarles en la prctica del trabajo en equipo, organizados en gabinetes, para que, sin depender de la opinin ni la orientacin de las autoridades nacionales, pudieran ayudar a los actores locales a impulsar los planes que se estaban concertando. Todo esto era nuevo para ellos y ellas, pues tradicionalmente no eran muy tomados en cuenta, muchos ni conocan los planes, mucho menos el presupuesto, de las mismas instituciones que representaban, en el departamento. Estaban ms atentos a las orientaciones de Managua que a su responsabilidad en actividades estratgicas, se limitaban a cumplir con las tareas encomendadas por su institucin. Valoracin general de los foros El proceso impulsado por el Gobierno responde a las demandas territoriales sobre gestin del desarrollo expresadas en procesos anteriores. La apertura para incidir localmente en la definicin de las inversiones pblicas que se aprueban como parte del Presupuesto General de la Repblica tuvo una muy buena acogida. Expresaron dudas en relacin al PND, la ERCERP y los tratados de libre comercio como instrumentos orientadores del desarrollo nacional, sobre todo, hubo mucha inquietud sobre el CAFTA que se perciba como una estrategia regional que condicionara nuestro desarrollo.
Segunda etapa Iniciada en el 2004, fue la etapa operativa del Plan Nacional de Desarrollo, en este ao se inici la gestin de nuestro futuro comn que se delineaba en los planes estratgicos; se formalizaron y fortalecieron las estructuras democrticas participativas y se defini, en la prctica y con mayor precisin, cada una de las tareas individuales y sociales que constituyen nuestro camino hacia el desarrollo integral. Despus de haber realizado un anlisis de coherencia entre los tres documentos resultantes de la primera etapa, la propuesta oficial, las prioridades territoriales y las sectoriales, constatamos que las coincidencias eran enormes, aunque eran ms amplios y explcitos los planteamientos desde los sectores y territorios, por lo que fue necesario ampliar los alcances del PND. Las instituciones pblicas elaboraron las matrices operativas del PND con estos aportes. Tambin en el 2004 se tom la determinacin de incluir, al menos, un proyecto de cada departamento y regin en el presupuesto. Era necesario fortalecer la gestin territorial, para ello se defini una gua de trabajo y se realizaron ejercicios de planificacin que permitieran plasmar los acuerdos de cada territorio en un verdadero plan estratgico. La gua metodolgica, para la formulacin de las Agendas de Desarrollo Departamental y Regional, fue aplicada en los territorio del pas. se concret una cartera de proyectos estratgicos de impacto, los que fueron identificados participativamente por los propios actores departamentales. La visin de dicha agenda era de mediano y largo plazo, aunque los proyectos eran de corto y mediano plazo. El proceso metodolgico se describe en el documento que se reproduce a continuacin, en el que se le otorg alta prioridad a las opiniones y propuestas de los actores locales y, por lo tanto, se bas en la consulta y el consenso y promovi el compromiso de los gobiernos municipales y la gente para construir su bienestar.
En su contenido queda planteada la cuestin de la necesidad de definir el rumbo del desarrollo departamental. En esa poca se realizaban importantes esfuerzos de inversin pblica, pero sta no se inscriba en una proyeccin reflexiva sobre el futuro deseable. Seguir en ese activismo irreflexivo, significaba correr el riesgo de asignar recursos sin establecer las reas prioritarias en las que se poda lograr el mayor beneficio social. Por lo tanto, era necesario facilitar, entre los actores pblicos y privados, un debate sobre este tema, gracias al cual se formul, en cada territorio, una visin para los prximos 5 o 25 aos y, adems, se propusieron estrategias, programas, proyectos y acciones para lograr el bienestar que la poblacin aspiraba y aspira. Los principios sobre los cules se bas este proceso participativo haban sido aplicados en otros pases de Centroamrica en el marco del Programa para la Promocin del Desarrollo Humano Sostenible a Nivel Local (PDHSL), con el apoyo del gobierno de Italia a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS) y la asistencia Tcnica Alemana (GTZ). El documento metodolgico que gui el proceso territorial fue una adecuacin institucional de la Gua para los equipos departamentales "Metodologa para la formulacin de Agendas de Desarrollo Departamental" elaborada por la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) de Guatemala. Sugerimos su revisin y adecuacin a la realidad de cada Departamento, sobre todo en cuanto a la concepcin de participacin y apropiacin que conlleva, se present como material de referencia, no fue una gua oficial pues ya haban varias iniciativas en curso. Reproducimos el contenido de la gua para mostrar el espritu del proceso, aunque la historia de cada plan de desarrollo fue escrita por la voluntad de los departamentos y regiones.
La gua de planificacin propuesta La gua planteaba los siguientes pasos: I. Preparacin Esta etapa incluye todas las acciones necesarias para viabilizar la efectividad del proceso de planificacin del desarrollo del departamento y que se traduce en resultados concretos. Se caracteriza por tres elementos fundamentales: la participacin, en el sentido de que se basa en la consulta, el consenso y el compromiso de los actores departamentales, pblicos y privados; el sentido propositivo, expresado en proyectos y/o acciones concretas, orientados a resolver problemas y/o satisfacer necesidades reales de los sectores involucrados; y, la sostenibilidad, desde los puntos de vista social, econmico y poltico. Se trata de promover un proceso en el cual el Estado y otras instancias nacionales o internacionales de cooperacin slo sean facilitadores e inductores de un debate sobre el desarrollo departamental y las formas de promoverlo en el marco del PND. Los pasos a seguir son: 1. Divulgacin del acuerdo poltico institucional. Antes de emprender un proceso de planificacin, estratgica o de corto plazo, debe darse a conocer, a las autoridades departamentales y regionales, responsables de la direccin de los Consejos Departamentales o Regionales de Desarrollo (CDD y CDR), el acuerdo poltico del Gobierno de Nicaragua para impulsar las agendas departamentales en el marco del PND con el fin de definir el plan de implementacin. 2. Articulacin a nivel nacional A nivel nacional se articula esta iniciativa con la Secretara de Coordinacin y Estrategia de la Presidencia (SECEP) como institucin responsable de coordinar el proceso de planificacin y programacin de la inversin pblica en el marco del PND.
3. Participacin de la Unidad Tcnica Departamental (UTD) Es absolutamente necesario que un equipo tcnico del Ejecutivo se responsabilice del proceso y de los resultados. Este equipo ser integrado por profesionales del Ejecutivo en el departamento y bajo el liderazgo del Gabinete Departamental. Entre los miembros de la UTD se nombrarn a los responsables de las reas descritas en el numeral 5.2.1. Adems, deben estar incorporados en su seguimiento y apoyo los delegados departamentales del Ejecutivo y un representante de la SECEP. Siempre que las circunstancias lo permitan es deseable buscar el apoyo tcnico de algn proyecto de cooperacin internacional presente en el departamento. 4. Informacin y coordinacin permanentes. Durante el proceso de formulacin de la agenda es necesario realizar reuniones de informacin y coordinacin con la comisin coordinadora del CDD. Es conveniente que estas reuniones de trabajo se efecten por lo menos cada quince das. Adems es importante involucrar activamente a las autoridades municipales, a lderes de los movimientos sociales y de los gremios de productores y empresarios. 5. Definicin de elementos conceptuales Sobre la base del mandato presidencial a las autoridades departamentales y/o regionales se definen los elementos conceptuales en el marco de la ruta metodolgica y el marco referencial ilustrados en los Anexos I y II. 5.1 Marco de referencia La formulacin de cada agenda de desarrollo departamental se inscribe en este marco: el Plan Nacional de Desarrollo, que define las polticas y prioridades pblicas para los diferentes sectores en el corto, mediano y largo plazos,
el Diagnstico departamental y las propuestas de desarrollo existentes, a efecto de aprovechar esfuerzos en ejecucin o ya realizados, para evitar su duplicacin; y los Planes de Desarrollo Municipal elaborados de forma participativa en los diferentes municipios del departamento o regin. 5.2 Marco Operativo Se refiere especficamente a la parte de ejecucin de las acciones para lograr los resultados previstos y se puede dividir en dos partes: 5.2.1 Definicin de reas o componentes La estrategia de desarrollo territorial, como parte sustantiva de la Agenda Local y como parte del plan de implantacin del PND, lleva el propsito de combatir la pobreza a travs de la generacin de empleos e ingresos de la poblacin. Por ello, se debe centrar en el rea productiva y medio ambiente, alrededor de la cual se promovern los proyectos de desarrollo social, de infraestructura y servicios bsicos de apoyo, complementados con acciones en el rea de justicia, democracia y gobernabilidad. Estas reas temticas se estructuran con los sectores siguientes: a) Produccin y medio ambiente agricultura ganadera agua bosques turismo sector financiero industria agroindustria b) Infraestructura de apoyo a la produccin energa telefona ejes viales puertos aeropuertos mercados urbanos centros de acopio parques Industriales
c) Desarrollo social educacin salud vivienda agua y saneamiento mujer, niez y familia d) Justicia, democracia y gobernabilidad administracin de justicia seguridad pblica participacin ciudadana gobernabilidad 5.2.2 Contenido de la Agenda Departamental o Regional a) Diagnstico El diagnstico territorial debe ser concreto, incorporando los indicadores bsicos de la situacin actual de las diferentes reas. Para el caso se recurre a informaciones disponibles de fuentes departamentales o nacionales y a otras informaciones que permitan sintetizar en un mnimo espacio, un perfil del territorio. Para este diagnstico tambin es importante recurrir al conocimiento de los propios actores del desarrollo territorial. El diagnstico, en todo caso, aunque breve, no debe sacrificar la integralidad. Es decir, debe incluir todos los indicadores bsicos y la opinin de una parte de las personas consultadas, que reflejen los principales problemas y potencialidades del desarrollo del territorio. Este diagnstico debe contener, adems, el anlisis de potencialidades, los obstculos y conflictos que impiden o apoyan el acercamiento a la visin de desarrollo del PND. De considerarse insalvables los obstculos para el acercamiento a la visin del PND, se debern establecer argumentos que permitan ampliar las consideraciones del PND de manera que sus planteamientos sean realmente capaces de inspirar, contener y apuntalar distintas acciones de desarrollo de cada territorio.
b) Visin de desarrollo Esta visin constituye las ideas y anhelos de los actores departamentales y se formula sobre la base del diagnstico. Esta visin de futuro tiene un horizonte de 5 a 25 aos, para el cual se plantearn las estrategias de desarrollo local de cada territorio en coherencia con el PND. c) Ejes y Estrategias de Desarrollo Estos ejes y estrategias estn representados por aquellos grandes cursos de accin que es necesario seguir y que permiten a los actores territoriales superar obstculos, eliminar problemas y utilizar las potencialidades del territorio para su propio desarrollo. d) Acciones y Proyectos Estratgicos La identificacin y priorizacin de proyectos estratgicos de impacto tiene alta prioridad en el proceso de elaboracin de la agenda local. Dado que la metodologa busca sobre todo la parte propositiva de los actores departamentales para la solucin de los problemas en el largo plazo a partir de los enunciados del PND. Se recomienda disear una ficha sencilla para recolectar la informacin bsica de cada proyecto estratgico identificado. Esta ficha debe contener los datos necesarios para tener una idea de la magnitud e impacto de las inversiones propuestas (Ver anexo III). II. Elaboracin de la agenda 1. Formulacin del plan de trabajo Esta actividad se debe realizar tomando en cuenta las opiniones de los miembros del equipo respecto a cuestiones conceptuales y operativas, actividades, tiempos y la definicin de responsables y responsabilidades. Es necesario y conveniente nombrar coordinadores de rea y/o sectores, responsables de conducir las actividades correspondientes en cada una de las reas temticas descritas en el numeral 5.2.1.
Se estima que la formulacin de una Agenda de Desarrollo Departamental bajo la coordinacin de un equipo tcnico debidamente integrado trabajando a tiempo completo y con una efectiva coordinacin de la Unidad Tcnica del departamento o de la regin, no debe tardar ms de 2 meses, excluyendo, claro est, los plazos de concertacin local que se requieren para convertir la propuesta tcnica en un plan estratgico concertado. 2. Induccin del equipo tcnico Se recomienda que el equipo tcnico reciba una induccin para conocer el proceso y tener claridad respecto al propsito del trabajo. Es necesario definir con precisin el resultado esperado y el planteamiento que lo sustenta. Se deben discutir las caractersticas de la Agenda de Desarrollo Departamental y los principios que respaldan su formulacin. Algunos de estos principios son: el trabajo debe responder a un requerimiento de las autoridades departamentales y contar con el respaldo del CDD; es un proceso en el cual deben participar los actores departamentales relevantes (pblicos y privados); el proceso se basa en la transparencia. Esto significa que los actores departamentales deben estar informados de cmo se hace el trabajo, para qu se hace y para quienes se esperan los beneficios; el trabajo se basa en la consulta de los principales actores departamentales, para la bsqueda del consenso y del compromiso necesario para seguir promoviendo las acciones que permitan concretar los acuerdos para alcanzar el desarrollo; y, se da prioridad a las estrategias de desarrollo y a los proyectos de impacto que los actores consultados propongan para la solucin de los problemas que obstaculizan el desarrollo del departamento.
3. Etapas operativas 3.1 Recopilacin y actualizacin de informacin La primera accin que debe realizar el equipo responsable de coordinar la elaboracin de la Agenda es la obtencin de los insumos tcnicos constituidos por la informacin sobre los principales problemas y potencialidades del departamento, de estrategias de desarrollo y proyectos de impacto ya identificados. 3.2 Identificacin de actores locales a consultar Teniendo definido el resultado esperado, sus caractersticas y las informaciones pertinentes sobre los diferentes sectores o reas, el equipo tcnico procede a la identificacin de los actores que deben ser consultados, tanto gubernamentales como del sector privado. Para la identificacin de los actores es pertinente poner especial cuidado en que deben ser representantes de organismos, instituciones, proyectos, municipios, asociaciones municipales y otras asociaciones con presencia en el departamento o personas individuales con conocimiento de sus respectivos sectores y con capacidad para proponer soluciones. 4. Consultas De acuerdo al plan de trabajo y habiendo realizado la recopilacin de informacin, se inician las consultas de los actores identificados. Para estas consultas se recomienda tener una gua que oriente la actividad en la direccin de conocer la opinin de los actores departamentales y municipales con relacin a: cmo ven la situacin actual del desarrollo del departamento (diagnstico); hacia dnde debera orientarse el desarrollo del departamento en los prximos 5 25 aos (visin de desarrollo); qu sugieren que debe hacerse para alcanzar ese desarrollo (estrategias); qu ideas de proyectos recomiendan (proyectos de impacto);
Estas consultas pueden realizarse mediante reuniones de trabajo individuales (previamente concertadas) o en micro-talleres debidamente planificados. Ambas modalidades se explican a continuacin. 4.1 Reuniones de trabajo individuales 4.1.1 Sector gubernamental Se programan y realizan visitas a los directores y/o gerentes de las dependencias del sector gubernamental, con quienes se tienen reuniones de consulta y reflexin sobre los problemas fundamentales que se afrontan a nivel del departamento, las polticas de desarrollo vigentes, y los proyectos en ejecucin y planificados. En estas reuniones se busca la contribucin de los funcionarios, no tanto sobre la base de sus programas operativos de rutina, sino en aquellas propuestas de largo plazo que pudieran existir y cuya inclusin en la estrategia de desarrollo del departamento resultase pertinente. 4.1.2 Sector municipal Se consulta a las autoridades municipales, aprovechando una o ms de las reuniones del Consejo Departamental de Desarrollo o de la Asociacin Departamental de Municipios (si est organizada) para determinar las demandas prioritarias y traducirlas a proyectos estratgicos de inters intermunicipal. 4.1.3 Sector Privado Empresarial Los actores del sector privado a consultar se deben seleccionar de acuerdo a su experiencia en sus respectivos campos de accin. En general deben ser empresarios con amplio conocimiento del departamento, con negocios estables y representativos de las principales actividades econmicas y las formas de produccin predominantes en el territorio, haciendo nfasis en que la magnitud de sus empresas sea representativa de las empresas mayoritarias; no se trata de consultar a los grandes empresarios, sino a empresarios que caracterizan la actividad econmica del territorio, sean stos micro, pequeos medianos o grandes.
Los que sern consultados para conocer sus opiniones sobre los principales problemas que, a su juicio, frenan el desarrollo del departamento, y sobre todo, para conocer sus propuestas de soluciones. Este es un elemento de gran valor porque se trata de combinar las propuestas de desarrollo del sector pblico, con las del sector privado y de las municipalidades. 4.1.4 Sectores sociales Los movimientos y organizaciones sociales a consultar deben seleccionarse en base a su experiencia, legitimidad e importancia, asegurndose de incluir representantes de los sectores menos favorecidos y los ms desarrollados. En general deben ser lderes de organizaciones gremiales, sindicatos, ONGs, iglesias, organizaciones de base y grupos de poblacin especfica organizada (mujeres, jvenes, indgenas, discapacitados, etc). Los que sern consultados para conocer sus opiniones sobre los principales problemas que, a su juicio, frenan el desarrollo del departamento, y sobre todo, para conocer sus propuestas de soluciones. 4.2 Microtalleres Para enriquecer el proceso de consultas es necesario realizar algunos talleres con representantes de reas y/o sectores, tales como: rea productiva y medio ambiente sector salud sector educacin sector justicia, democracia y gobernabilidad universidades organizaciones no gubernamentales y proyectos de cooperacin internacional con presencia en el departamento gnero
5. Formulacin de la visin, ejes y estrategias de desarrollo y proyectos de impacto. 5.1 Versiones preliminares por rea Al concluir las consultas a los actores departamentales, cada responsable de rea temtica analiza la informacin recopilada y en base a sta formula una visin y estrategias de desarrollo del rea. Esta primera versin es la que sirve de insumo para los microtalleres. Posteriormente se incorporan las recomendaciones vertidas en dichos eventos y se formulan las versiones preliminares con los siguientes aspectos plenamente vinculados : un diagnstico rpido del rea una visin de desarrollo, que constituye el escenario deseado y factible para los prximos 5-25 aos los ejes y estrategias de desarrollo, que constituyen el como los actores departamentales van a hacer realidad esa visin los proyectos estratgicos de impacto a ejecutar en los prximos 5-25 aos y que permiten concretar las metas. es importante que cada estrategia de desarrollo est acompaada de uno o ms proyectos estratgicos. 5.2 Talleres de validacin A estos talleres se convoca a representantes de los sectores para que conozcan las propuestas de visin, estrategias y proyectos de cada rea. En estos eventos se hace un anlisis de todo el documento del rea temtica correspondiente y se procede a realizar los cambios y ajustes necesarios. Se realiza con pocas personas (815), en preferencia en un lugar alejado de sus oficinas de trabajo y con suficiente disponibilidad de tiempo. 5.3 Anlisis de coherencia entre reas temticas y formulacin del diagnstico, visin y estrategias de desarrollo departamental.
Al terminar de formular las versiones de visin y estrategias de desarrollo y la identificacin de proyectos estratgicos de impacto para todas las reas temticas, se realiza un anlisis a efecto de determinar la congruencia entre ests reas, estrategias, proyectos y eventualmente los diagnsticos. Este trabajo lo realiza conjuntamente la UTD, representantes de los municipios y los responsables de las reas y, de ser factible, se efectan las modificaciones, adiciones o supresiones pertinentes. A partir de este ejercicio se formula el diagnstico departamental, la visin departamental, los ejes y estrategias de desarrollo. 6. Elaboracin y edicin del documento Despus del anlisis de coherencia es posible elaborar la primera versin del documento que contendr el diagnstico, la visin y estrategias de desarrollo departamental y los proyectos estratgicos. Para ello se incluye una gua de contenidos (ver anexo IV). Se recomienda que el documento no pase de 40 pginas. Despus de tener la versin final del documento, se procede a su edicin, previo a la convocatoria a un taller multisectorial de informacin. 7. Reunin multisectorial de informacin. Una vez editada la versin validada del documento, la presidencia del CDD convoca a una reunin multisectorial, con el propsito de informar sobre la propuesta de la Agenda elaborada de manera participativa. Este evento tiene las siguientes caractersticas: deben ser convocados los representantes de los municipios, sectores consultados y otras instancias que pudieran asistir como observadores los invitados sern informados por medios adecuados (radio, correo y otros) sobre los principales rasgos de la propuesta no debe tardar ms de seis horas el resultado esperado es una versin final de la agenda para someterla al CDD.
8. Aprobacin de la Agenda por el CDD El presidente del CDD fija una fecha para la aprobacin de la Agenda Departamental de Desarrollo en el seno de este ente colegiado y representativo. 9. Divulgacin La divulgacin de la Agenda Departamental de Desarrollo constituye una accin imprescindible para promover la adopcin de este instrumento por parte de los agentes de desarrollo. Existen varias opciones no excluyentes para tal propsito, pero las ms usuales son: distribucin del documento a las municipalidades, instancias privadas, gubernamentales, no gubernamentales, organismos, organizaciones, asociaciones y fuentes de cooperacin internacional bilaterales y multilaterales distribucin masiva de una versin resumida (folleto) entre la poblacin del departamento difusin por medios radiales, escritos y televisivos. III. Recomendaciones La elaboracin de la Agenda de Desarrollo Departamental debe ser una demanda concreta de las autoridades del departamento. El proceso de formulacin de la Agenda de Desarrollo debe impulsarse con la aprobacin del Consejo Departamental o Regional de Desarrollo, como instancia encargada de promover y coordinar el proceso de desarrollo del departamento. La formulacin de la Agenda de Desarrollo Departamental demanda la participacin a tiempo completo de un equipo tcnico nombrado por el CDD, bajo su coordinacin o la del gerente de este ente. Cada rea temtica debe ser trabajada por un equipo tcnico (funcionarios del departamento), de preferencia coordinado por un especialista.
El proceso para la formulacin de la Agenda de Desarrollo debe realizarse en un plazo no mayor de 2 meses. Es imprescindible definir y ejecutar una estrategia de divulgacin de la Agenda de Desarrollo, para promover su adopcin por los agentes departamentales de desarrollo. La elaboracin de la Agenda de Desarrollo debe entenderse como un proceso, por consiguiente, sta debe ser revisada peridicamente y hacerle los ajustes que la prctica en su ejecucin seale. La Agenda de Desarrollo Departamental debe ser revisada y actualizada cada dos aos, con participacin de actores departamentales y municipales. La participacin de las municipalidades en la elaboracin de la Agenda de Desarrollo Departamental garantiza en gran medida su operativizacin, como instrumento base para la toma de decisiones relevantes para el desarrollo departamental. Fin de la gua. El impacto de este proceso es an difcil de medir, por lo que nos limitaremos a mencionar el indicador acordado entre el Gobierno y la Comunidad Cooperante al respecto: el porcentaje de la cartera de Inversin Pblica alineado con las decisiones locales que se expresan en los planes estratgicos municipales, departamentales y regionales. Este indicador incluy tanto los fondos asignados a las carteras de proyectos departamentales y regionales, como el componente de inversin de las transferencias municipales y los fondos orientados a la demanda, que administraron el FISE y el IDR. En el 2004 se calcul un alineamiento del 10% de la cartera de inversiones pblicas, el que creci significativamente en el 2005, llegando a un 32% y se redujo en el 2006 a un 29% por la disminucin de la cartera del FISE, cuyo impacto negativo fue amortiguado por el crecimiento de las transferencias municipales.
IV. Combate a la pobreza y polticas pblicas

Es importante tratar de centrar el acercamiento conceptual a travs de algunos elementos bsicos que rigen el proceso de construccin de una democracia participativa y la importancia de la descentralizacin en el conjunto de polticas pblicas, desde el combate a la pobreza, el desarrollo local y la construccin de la gobernanza y la gobernabilidad nacional. Si partimos de las estrategias tradicionales para enfrentar la pobreza, nos encontramos con una diferencia cultural, de gnero y generacional, en las formas de enfrentarla. Los hombres, en su mayora, optan por una estrategia de sobrevivencia a travs de la produccin alimentaria bsica o la seguridad alimentaria de la familia. Si revisamos el empleo generado por la produccin de granos bsicos, notaremos que es bsicamente un empleo masculino. Es en torno a esta estrategia de sobrevivencia que se manifiesta con ms fuerza la demanda de tierras, todas estas revindicaciones histricas sobre la propiedad son parte de la estrategia econmica de sobrevivencia que lleva a la seguridad alimentaria, la que, en Nicaragua, se fundamenta en el acceso a la tierra. Esta estrategia puede o no generar bienes transables, o sea que la produccin agrcola nicaragense tradicional no est enfocada hacia el mercado, sino al autoconsumo, aunque el excedente se comercialice para obtener productos de la ciudad que son de uso cotidiano como el aceite o el jabn. Este sistema est tan desapegado del mercado que cuando el pas sufre una crisis, sea econmica o poltica, el campesinado simplemente se abstrae del intercambio econmico y se repliega en su aislamiento rural, consumiendo el maz y los frijoles que siembra y se evita las preocupaciones e incertidumbres de las relaciones sociales y de mercado. Por el otro lado, estn las mujeres, ellas representan un 70% del sector informal ya que, histricamente, han tenido muy poco acceso a la tierra, pues, a diferencia de los hombres, fue hasta hace unos veinte aos que se empez a titular a favor de las mujeres. Entonces, ellas se dedican a otras actividades, las actividades de transformacin de la produccin agrcola tradicional, son ellas quienes convierten el maz de la finca en la chicha, el nacatamal, la tortilla, las cajetas y todos los bienes elaborados, de la economa rural, que se transan en el mercado. Toda la industria alimentaria y agroalimentaria, bsicamente, est en manos de mujeres, y ellas se orientan, mayoritariamente, a la generacin de excedentes. Adquieren la materia prima y la transforman, agregndole valor, y la colocan en el mercado. Esta es una estrategia mucho ms compleja que la estrategia de sobrevivencia tradicional de los varones, es una estrategia de generacin de excedentes, a travs de procesos de transformacin, sus productos son bienes transables, pues no las motiva el inters de comerse sus tortillas o sus cajetas, sino el producto de su venta para poder propiciarse otros bienes del campo y la ciudad. La diferencia generacional, en las estrategias de combate a la pobreza, se nota en la tendencia de las nuevas generaciones hacia empleos urbanos, vinculados a la industria y los servicios, y ya no a la continuidad del nexo con la tierra que caracterizaba las estrategias de las generaciones anteriores. El medio de produccin ms importante no es ya la tierra, es el conocimiento y por ello las demandas se enfocan ms a acceso a educacin, que a acceso a tierras. Lo que puede explicarse por las dificultades de acceso a la tierra, pero, realmente, se debe a que las actividades urbanas son ms lucrativas.
...vivimos en un mundo de una opulencia sin precedentes, difcil incluso de imaginar hace cien o doscientos aos... ...y sin embargo, tambin vivimos en un mundo de notables privaciones, miseria y opresin... Con suficientes oportunidades sociales, los individuos pueden configurar en realidad su propio destino y ayudarse mutuamente. No tienen por que concebirse como receptores pasivos de las prestaciones ingeniosas de programas de desarrollo. Existen, de hecho, poderosas razones para reconocer el papel positivo que desempea la agencia libre y viable, e incluso la impaciencia constructiva.
Amartya K. Sen
Los enfoques de reduccin de la pobreza que, generalmente, se han aplicado en los programas nacionales han descuidado el principio de la integralidad del desarrollo, el que tiene que pasar por la familia, por la unidad econmica familiar; ya sea la familia mononuclear o la familia extensa, pues en ambos casos agrupan diferentes actores econmicos. Las estrategias deben orientarse a ampliar las oportunidades del conjunto, por lo que deben apuntar tanto a la seguridad alimentaria, como a la generacin de excedentes, partiendo de una canasta de actividades familiares que disminuya los riesgos del mercado y propicie la mejora de la calidad de vida. En la familia mononuclear campesina, el hombre, proporciona la seguridad alimentaria, en la milpa, y la mujer se encarga del resto, en la casa, el patio y sus alrededores, de donde se aprovisiona de energa (recoleccin y manejo de la lea), salud (acarreo y manejo del agua) y educacin (transferencia oral de conocimientos ancestrales). Tambin se responsabiliza del ambiente (plantacin de rboles) y de las exportaciones (el chanchito o las frutas que salen estacionalmente hacia el mercado). Las familias extensas tienen una complejidad mayor, son dos, tres, cinco ncleos familiares, que funcionan integrados como uno solo, diversificando sus estrategias econmicas. Unos se ocupan de la seguridad alimentaria, va la produccin de alimentos; otros, venden su fuerza de trabajo; otros, se dedican a la transformacin de productos y la artesana y, otros, de la comercializacin de excedentes y bienes manufacturados. Esta lgica familiar tradicional no ha logrado ser interpretada en las polticas pblicas nacionales y tiene que ser retomada porque ella nos da un portafolio de actividades y productos que favorecen una diversificacin del riesgo y que reducen el impacto de la pobreza en las unidades familiares y eso debemos tenerlo presente como base fundamental de toda estrategia de desarrollo y combate a la pobreza.
La situacin actual En Nicaragua, an existe un desencuentro enorme, por un lado est el estado inversionista, las alcaldas son inversionista, los ltimos tres gobiernos nacionales han sido inversionistas. Inversionistas pblicos aislados de la inversin privada, por lo que la inversin publica no siempre ha estado enfocada a complementar los esfuerzos de la inversin privada. Trtese de grande, mediana, pequea o micro. En el sector privado pasa lo mismo, existe una inversin privada que no cuenta con la inversin pblica, lo nico, que la inversin privada encuentra como favorable de la inversin pblica, es la infraestructura. Por eso hay una fuerte demanda sobre caminos de penetracin, carreteras, etc., que permiten mitigar el problema nacional de transporte y mejoran el acceso a los mercados nacionales e internacionales. Aunque esta tendencia puede ser correcta para el conjunto de la economa, no lo ha sido para los servicios sociales, pues no son las escuelas ni las instalaciones de salud las que elevan la calidad de la educacin y los servicios de salud. Son muchas las instalaciones educativas y sanitarias que han quedado abandonadas por falta de personal y presupuesto. Debemos corregir esta tendencia que parte de confundir inversin con construccin de obras, descalificando la inversin en la creacin y fortalecimiento de capacidades o inversin en capital humano, para construir una cultura que propicie la asociatividad, la cooperacin pblico-privada, la orientacin de servicio, etc. Los resultados de este desencuentro inversionista son dos, primero las inversiones pblicas tienen poco impacto en trminos de empleo e ingreso, y la inversin privada tiene baja rentabilidad, alta fragilidad y se encuentra constantemente amenazada por los cambios del mercado. Esto nos da como consecuencia primaria un estancamiento de la economa local, poca generacin de empleo y baja generacin de ingresos, esto implica que la lucha contra la pobreza ha sido casi igual a cero.
Ese aislamiento ha hecho insuficiente la lucha contra la pobreza, pues, aunque se ha invertido mucho para reducir la pobreza, el impacto ha sido poco satisfactorio, lo que nos deja claro que no se est resolviendo el problema. Lo que debemos hacer es generar una sinergia pblico-privada, que la inversin pblica y la inversin privada apunten a objetivos comunes. En primer lugar, cuando se planifica una inversin pblica, debe hacerse una proyeccin del dinamismo que imprimir a la inversin privada. Por ejemplo, hace mucho se construy la carretera Telica-San Isidro, una carretera importante destinada a unir las facilidades portuarias de Corinto con las zonas productivas del norte, la carretera est hecha, pero la inversin privada no se reorient para aprovechar esa lgica y rentabilizar la inversin; se continu exportando por Corinto, pero va Managua, con los consabidos costos de transporte. Adems, no se desarroll una actividad econmica coherente con los potenciales agropecuarios que atraviesa ese circuito donde, segn los expertos, yace uno de los mantos acuferos ms importantes de Centroamrica. No ha habido una inversin privada que justifique y rentabilice socialmente esa inversin pblica. Tampoco ha habido un proceso de promocin desde el Estado para orientar la actividad privada hacia objetivos nacionales, de modo que las inversiones pblicas generen un nuevo dinamismo econmico, tengan impacto en trminos de empleo e ingreso e incrementen los aportes fiscales para su mantenimiento. As mismo, cuando hay una inversin privada fuerte, como las plantaciones de caf de Jinotega y Matagalpa, donde un conjunto de unidades econmicas campesinas y unos cuantos latifundios, generan un importante aporte fiscal, es imprescindible que se planifique una inversin pblica que les facilite, por lo menos, acceso al mercado. Cuatro gobiernos han descuidado su responsabilidad con los productores y productoras de caf del norte.
Sostener la que se ha hecho en las plantaciones de caf, requiere inversiones en redes elctricas, infraestructura vial y comunicaciones para incrementar su rentabilidad, mejorar los ingresos de los inversionistas y su aporte al fisco, as como ampliar la oferta y la calidad de los empleos directos e indirectos. Debe haber sinergia pblico-privada donde la inversin privada sea acompaada por la inversin pblica y viceversa, de manera que toda inversin local o nacional tenga rentabilidad econmica y sostenibilidad social. stos elementos debemos tenerlos siempre en cuenta para lograr un efectivo desarrollo de la economa local y una lucha real contra la pobreza. La sinergia pblico-privada es una tarea compartida entre Estado y Sociedad, no podemos seguir pensando en que el gasto pblico o la inversin publica es slo responsabilidad del sector pblico, el sector privado tiene responsabilidad en orientar y mejorar ese gasto. 1. La responsabilidad pblica es la promocin econmica, crear las condiciones favorables para nuevas inversiones privadas, crear el mbito de negocios y fomentar la inversin, que es uno de los temas ms debatidos y menos concretados: las polticas de fomento. 2. La responsabilidad privada es el crecimiento econmico, lo que implica generar nuevas inversiones, renovar y diversificar las inversiones existentes ampliando el valor agregado de la produccin local y nacional. El reto del sector privado es superar la simple reproduccin de la actividad econmica tradicional, que se reproduce a s misma en un esquema extensivo, se trata de hacer nuevas inversiones que intensifiquen y diversifiquen la produccin integrando nuevos productos y procesos para activar el desarrollo econmico local mejorando los niveles de ingreso, de empleo y de productividad de los pequeos productores. El Estado debe impulsar las energas privadas y encauzarlas hacia proyectos estratgicos para el desarrollo y el combate a la pobreza.
Polticas pblicas y desarrollo En Nicaragua, la primera reaccin ante un problema estructural es hagamos una ley que resuelva esto, porque se cree que las leyes impactan directamente en el objetivo pblico. Aunque lo que tratamos de desencadenar es realmente una accin estatal que regule cierta actividad privada o comportamiento social. El impacto de las polticas pblicas no es tan directo como se cree, menos an si se trata de generar desarrollo humano. El que se expresa en el desarrollo de capacidades y valores para que, la sociedad, de manera libre y autnoma, emprenda procesos sostenibles que propicien su bienestar poltico, social y econmico. Lo que genera bienestar poltico es la oportunidad de participar en la toma de decisiones, lo que genera bienestar social es la satisfaccin de los derechos sociales y lo que genera bienestar econmico es el empleo y los ingresos. Es responsabilidad del Estado impulsar polticas pblicas que promuevan, regulen, tutelen y falten el acceso ciudadano a las oportunidades polticas, econmicas y sociales. El principal vaco de las polticas pblicas en Nicaragua se ubica en el campo econmico, pues no corresponde al Estado generar empleos e ingresos. Es cierto que corresponde a la inversin privada, a los agentes econmicos que invierten, la generacin de empleos e ingresos, pero ellos no invierten para alcanzar el objetivo pblico de erradicar la pobreza y generar bienestar, ellos invierten para alcanzar su objetivo privado de obtener beneficios o ganancias privadas, lo que es completamente legtimo, es su derecho. Por ello, deben promoverse polticas pblicas que incidan en los mecanismos que se pueden y deben usar para que, al obtenerse los objetivos privados, se contribuya al alcance del objetivo pblico; eso se logra a travs de la normacin y regulacin de la actividad econmica de manera que apunte a fortalecer el empleo y los ingresos, que son los objetivos pblicos.
No se trata de controlar la actividad econmica, pero, al igual que llegamos a acuerdos sobre la necesidad de regular las inversiones para reducir los impactos negativos en el ambiente, hace falta regularla para incrementar el impacto positivo en la generacin de empleos, por ejemplo. La normacin y regulacin de las actividades sociales e inversionistas es fundamental, pero el Estado Nicaragense an no ha asumido ese rol, o lo ha hecho muy dbilmente, en parte por las tendencias clientelistas y en parte por la falta de especializacin de la funcin pblica. En los 90 se dieron los primeros pasos hacia una modernizacin del Estado, separando las funciones de regulacin de las de prestacin de servicios pblicos, quedando la administracin y ejecucin de bienes y servicios pblicos de un lado y crendose los entes reguladores por el otro, como INE y ENEL o INAA y ENACAL. Pero, no basta con separar administracin de regulacin, es necesario que la regulacin se especialice separando las funciones de normacin de las actividades de fiscalizacin: 1. La fijacin de polticas y normas corresponde al nivel global macro, que es el que define los rieles por los que avanzar la economa. 2. La fiscalizacin de la funcin pblica y de la funcin privada. Son actividades para el control del desempeo o el cmo se estn realizando realmente las inversiones y cmo se estn brindando los servicios pblicos. La especializacin de la accin reguladora del Estado, ms all de los servicios que le corresponde brindar, tiene impacto en las funciones centrales y territoriales de gestin. A nivel central se debern mejorar las capacidades para fijar polticas y normas, esto es, capacidades para acordar con los sectores interesados las normas que regularn sus actividades; y promover socialmente la aplicacin de las normas y polticas que deben orientar la actividad privada, para que, juntos, estado y sociedad, puedan alcanzar el objetivo pblico de generar equidad y bienestar.
El nivel central deber liberrse de la administracin simple de proyectos, pues, con la administracin de proyectos, se pierde la visin estratgica del ejercicio de la funcin pblica, que es dirigir los destinos del Pas. En los territorios se debern crear capacidades para la administracin y ejecucin de los servicios pblicos indeclinables que son una responsabilidad ineludible del Estado y no pueden ser delegados a privados, aunque pueden ser administrados por privados, siempre sern una responsabilidad pblica, stos son educacin, salud, seguridad social y agua potable. Tambin se requieren capacidades territoriales para fiscalizar esos y otros servicios pblicos como energa, comunicacin, agua, transporte, infraestructura vial, puertos y aeropuertos, que son los que ms se demandan como dinamizadores de la actividad econmica. De igual manera se debern crear y fortalecer capacidades territoriales para regular la actividad social y las inversiones, de manera que no deterioren el tejido social ni los recursos patrimoniales (suelo, agua, atmsfera y biodiversidad) y apoyen la adopcin de valores, el desarrollo de capacidades organizativas y de prcticas de produccin adecuadas a cada realidad socioambiental, de manera que favorezcan el desarrollo humano, el bienestar y la equidad. La creacin de capacidades territoriales implica impulsar un proceso de desconcentracin y descentralizacin orientada a crear una administracin pblica con tres niveles administrativos, no tres niveles de gobierno, sino tres niveles de administracin y gestin pblica. - El nivel nacional, como expresin poltica de la Democracia Representativa, es responsable de definir tanto las polticas y estrategias de inversin y desarrollo nacional como las normas para lograrlo integralmente; no se trata slo de establecer polticas y estrategias sino que se deben definir, promulgar y hacer cumplir las normas parta regular la actividad social, para que se cumpla integralmente con las polticas y estrategias planteadas.
- Al nivel intermedio, departamental o regional autnomo, le corresponde integrar las polticas nacionales con los planes y estrategias locales a travs de procesos de planificacin participativos e incluyentes. - El nivel local se debe consolidar y fortalecer como espacio de encuentro entre Estado y Sociedad y conviene analizar en cada cartera la conveniencia de conferirle competencias como ejecutor de la accin pblica, pues es ms rentable un crdoba administrado directamente en un municipio que un crdoba administrado desde un ente nacional, entonces parece natural que la ejecucin de las acciones pblicas se realice a este nivel. Establecer estos tres niveles de especializacin de la Administracin Pblica exige una serie de reformas del Estado donde la descentralizacin y la participacin ciudadana son elementos claves de dinamismo y viabilidad. La descentralizacin es la accin pblica encaminada a acercar la gestin del Estado a la Sociedad, de manera que las polticas nacionales se adecuen a las diferentes realidades del Pas, es una manera de facilitar que los nfasis del ejercicio de las competencias de las diferentes dependencias sean definidos y moldeados por la realidad local. Aunque las experiencias internacionales han demostrado que la descentralizacin por s misma no es garanta del desarrollo de la democracia, pues pueden haber gobiernos municipales descentralizados pero con administraciones centralistas y verticales. La participacin de la ciudadana en la gestin pblica es un mecanismo democratizador que permite acercar las decisiones pblicas a los planteamientos, aspiraciones y necesidades socialese, por lo que, acompaar los procesos de descentralizacin con mecanismos de participacin favorece la democratizacin de la gestin y facilita la eficacia y el control de la gestin pblica en la definicin de polticas, la asignacin de recursos y la produccin de servicios.
Participacin e incidencia poltica La participacin ciudadana tiene como fin, por un lado, apoyar a los funcionarios en el desempeo de sus responsabilidades, facilitando que sus decisiones se inspiren en la voluntad social, dotndolas de mayor legitimidad; por el otro, favorece que la ciudadana activa oriente y supervice la gestin pblica e incida en la definicin y ejecucin de las polticas pblicas. Los principales instrumentos de incidencia poltica con que cuenta la Participacin son la planificacin estratgica y la auditora social. La planificacin estratgica ha ayudado a incrementar la eficacia pblica, ha sido la herramienta que ms hemos usado en Nicaragua, tanto en el nivel municipal como en el departamental, regional y nacional, gracias a ella, la inversin pblica, ha ido adquiriendo mayor eficacia. Antes de generalizar los procesos participativos de planificacin estratgica, la inversin pblica apuntaba a resultados y objetivos diferentes de los intereses de la poblacin. Con la ampliacin de los espacios de dilogo pblico-privado, que constituyen la base y esencia de la planificacin estratgica, hemos logrado que se junten y se encuentren cada vez ms la inversin pblica con las aspiraciones sociales. La auditoria social es la herramienta participativa de fiscala y control, es una herramienta relativamente nueva y an estamos aprendiendo a usarla, no se trata de una fiscalizacin por s misma, sino de un seguimiento crtico del desempeo pblico orientado a mejorar la eficacia pblico-privada, para incrementar la confianza entre pobladores y servidores pblicos a travs de un monitoreo social de los planes estratgicos para favorecer su xito. Es un mecanismo que permite constatar si lo que se planific y se presupuest est siendo hecho o no, y si est siendo hecho al costo que se defini y en base a las normas establecidas, pero, sobre todo, si est teniendo el impacto esperado, si est favoreciendo el bienestar poltico, social o econmico buscado.
Para que el control social de la gestin publica sea de calidad, se requieren ciertas condiciones como el acceso amplio a la informacin pblica (de ah la importancia de la Ley de Acceso a la Informacin) y una prctica de rendicin de cuentas de las autoridades pblicas. La rendicin de cuentas simplifica la gestin pblica, pues si la autoridad pblica plantea seores este ao voy a apoyar al sector productivo construyendo la carretera que baja del cerro, voy a extender la cobertura de los servicios de salud a tres comarcas y voy a ampliar el acceso a la energa a 600 familias, porque slo para eso tengo de plata y eso es lo que hemos priorizado del plan estratgico; al final del perodo no le vamos a reclamar por el acceso a agua segura, que no estaba programado aunque sea otra de nuestras prioridades, pues slo se rinde cuentas de lo programado. La rendicin de cuentas implica la adopcin de una gestin por resultados, no se trata de construir carreteras o puestos de salud, se trata de alcanzar resultados, la carretera es slo una de las alternativas para lograr el resultado que nos interesa que es reducir los costos y los tiempos de la movilizacin de personas, bienes y servicios donde se requiere; el puesto de salud por si solo no garantiza el resultado buscado que puede ser la reduccin de la mortalidad infantil; es slo uno de los medios para reducirla. La gestin tradicional programa obras y se plantea metas fsicas, porque es ms fcil construir letrinas que reducir las afectaciones de diarrea. La gestin por resultados no es una programacin de obras, es un compromiso con el logro de resultados, en plazos determinados y definiendo los medios para lograrlo en base a referencias concretas. Como la deuda social aqu es enorme, se deben orientar las acciones y las inversiones a lograr resultados para que no sigamos diciendo que hay tantas escuelas, sino que se reduzca el porcentaje de nios y nias fuera del sistema educativo, lo importante no son las obras, lo que nos interesa son los resultados.
Participacin y gestin por resultados Los procesos de planificacin estratgica han servido para ir creando una visin compartida pero deben evolucionar, ampliar su alcance para definir responsabilidades a cada uno de los actores sociales involucrados en los procesos participativos, no se trata nicamente de definir las responsabilidades de las autoridades pblicas en el territorio, es necesario definir las responsabilidades del sector privado, qu es lo que se va a garantizar y cules son las estrategias para lograrlo, slo as se podrn hacer convergentes los esfuerzos pblicos y privados. 1. Comenzamos con la identificacin de las aspiraciones de la sociedad; la sociedad tiene una visin de desarrollo, por ejemplo los boaqueos queremos ser productores de leche y exportadores de queso ellos establecen su visin de desarrollo. 2. Despus se constata la viabilidad en base a las condiciones y los factores regionales, es apto el territorio para que eso camine adecuadamente o no, porque sabemos que hay problemas de degradacin de suelos en Boaco y para hacer ms eficiente la actividad ganadera se necesita cambiar las prcticas de produccin, si los productores estn de acuerdo en adoptar los cambios necesarios, entonces ser posible lograr la visin. 3. Las condiciones de la demanda. El tercer factor es el mercado, conocer la demanda de los productos que se piensan exportar y los precios que se pueden obtener, para ver si la leche y los quesos permitirn mejorar los ingresos y elevar la calidad de vida. Si coinciden las aspiraciones de la poblacin con los potenciales del territorio y las demandas del mercado tendremos lo que se llama un nicho de oportunidad, una oportunidad de inversiones estratgicas tanto pblicas, como privadas, es ah donde debemos enfocar los esfuerzos y dirigir los recursos. Orientar la educacin, la adopcin tecnolgica, las formas organizativas, la infraestructura y la inversin privada.
Slo as se podrn estructurar cadenas productivas, que nos permitan aprovechar las bondades de nuestro medio ambiente para colocar nuestros productos en el mercado. En Nicaragua partimos de una produccin que se basa en los recursos naturales, lo que hacemos es rentabilizar nuestros recursos naturales, no tenemos un desarrollo industrial verdadero sino que lo que estamos haciendo es extrayendo de los bosques, las aguas y los suelos su riqueza, sin mucho valor agregado por el trabajo humano, pues vendemos materias primas y bienes poco elaborados. En la cadena productiva debemos desarrollar diferentes eslabones que le agreguen valor a los bienes que extraemos del medio ambiente. Una cadena agrcola, por ejemplo, parte de la propiedad de la tierra, la que debe ser estable y segura, pues los sistemas productivos pueden variar mucho en funcin del rgimen de propiedad, por ejemplo, no invierte lo mismo en proteccin de suelos alguien que alquila tierras que quien la posee. El rgimen de propiedad es un factor determinante en la sostenibilidad de la capacidad productiva del suelo. La propiedad es tambin un factor para la estabilidad de su uso, pues el precarismo fomenta la migracin y el cambio de uso del suelo, por ello tantas tierras forestales se han convertido en agrcola y, despus, en ganaderas. Mientras en las zonas donde la propiedad es estable se han desarrollado sistemas productivos complejos que racionalizan el uso de los suelos. La estabilidad de los sistemas de produccin favorece el desarrollo de la agroindustria, pues se garantiza un flujo continuo de materias primas que propicia inversiones para su transformacin, agregndole valor y ampliando las oportunidades de empleo. Por ltimo, el empaque, el almacenamiento y el transporte hacia la comercializacin, tanto mayorista, como minorista, para llegar al consumidor final, aqu tambin hay importantes oportunidades de empleo.
Por compleja que sea la cadena productiva es siempre un proceso de trasferencia de bienes desde el medio ambiente y los recursos naturales para satisfacer las demandas del consumidor final, son productos del medio que cambian de dueo. Si la cadena es muy corta, no se le agrega valor a los bienes extrados del medio y la poca remuneracin dificulta que el productor invierta en evitar la degradacin del recurso. Aunque cosechar y exportar frijoles le brinda ganancias al comerciante no le agrega valor al frijol, pues el frijol que sale del pas es el mismo que se cultiv en la finca campesina. Exportar productos primarios reduce las oportunidades de retribucin, pues el flujo de capital, que viene desde el consumidor final hasta los productores primarios, responsables directos de tutelar los recursos naturales, generalmente es insuficiente para que los sistemas de manejo de las fincas puedan retribuir a la naturaleza lo que se le ha extrado, por ello se degradan los recursos, y se merman las posibilidades de desarrollo futuro. Por eso es importante dar relevancia al medio ambiente desde todos los mbitos, porque es el patrimonio que sustenta nuestra economa y est siendo degradado continuamente. Por eso debemos regular las actividades desde el productor al consumidor de manera que, las transacciones que generan el flujo de capital del consumidor final hasta el productor, garanticen un componente de reinversin en el medio ambiente natural. Esa es una normacin an pendiente de nuestros sistemas productivos. Aunque el incipiente proceso organizativo de los gremios y las cadenas de produccin ha generado mayores capacidades en las unidades productivas, y aunque cada vez hay ms asociatividad, quedan muchos retos pendientes para la planificacin pblico-privada en materia de estrategias que faciliten la reduccin de la pobreza, generen empleo, mejoren los ingresos y garanticen una tutela responsable del patrimonio ambiental del Pas.
Toda cadena de produccin se desarrolla en un mbito especfico que la condiciona, por un lado estn las condicionantes del territorio, las culturales, las climticas, la infraestructura, la localizacin geogrfica, la educacin, etc., y, por el otro estn las impuestas por la demanda, cules son los productos primarios y secundarios que prefieren los consumidores, por ejemplo, Estados Unidos no nos compra carne con hueso, slo carnita pura, el hueso se queda por estos lados, son restricciones que impone el mercado y que debemos aplicar a nuestros sistemas productivos. Tambin estn los servicios de apoyo que brinda el Estado y los que podemos agenciarnos mediante la asociatividad como la adquisicin a gran escala de insumos, la contratacin conjunta de servicios de transporte, la negociacin de normas legales, los crditos solidarios, la contratacin grupal de asesora y transferencia tecnolgica, para citar algunas Otra serie de condicionantes son las polticas de gobierno, como la monetaria y fiscal, o las polticas de subsidios sectoriales y las prioridades de inversin publica, que tienen impacto directo en la estructura de cadenas productivas. Por ltimo estn los factores fortuitos, aquellos de los que no tenemos control y que nos afectan constantemente como los fenmenos climticos, huracanes, inundaciones, etc. Las crisis polticas y sociales que generan incertidumbre o los mismos cambios de gobierno, que no brindan seguridad sobre la continuidad de la gestin pblica, pues tradicionalmente generan una fractura o un cambio de prioridades. Tambin son factores fortuitos los vaivenes de la economa mundial como la cada del precio del caf o del algodn, o la subida del petrleo que afectan nuestras capacidades productivas. La participacin de cara al desarrollo econmico local debe ubicarse entre el mbito social y el mbito institucional para armonizarlos el uno con el otro, en un proceso gradual que permita construir una visin compartida del desa-rrollo econmico territorial.
Las instancias de participacin facilitan el intercambio entre sectores sociales, econmicos y estatales y propician los consensos sobre el destino temporal de nuestro territorio. Sobre este consenso se deben determinar cules son las capacidades de gestin que requiere el grupo de gobierno, ya sea el grupo de gobierno municipal, departamental o regional, para que como representantes del sector pblico faciliten la estrategia econmica territorial. Adems del rol promotor del grupo de gobierno, se deben atribuir funciones y responsabilidades a la instancia de participacin, al gobierno municipal y a cada gremio o sector participante hasta consensuar claramente las competencias y responsabilidades de cada uno. El rol de las organizaciones empresariales es fundamental, no podemos pensar que estn al margen, ellas estn al centro de esto porque son las que empujan las inversiones que producen los empleos y generan los ingresos para mejorar las condiciones de vida de la sociedad.
El rol de la instancia de participacin es establecer consensos sobre las funciones de la misma instancia, las funciones del grupo de gobierno, las funciones de promocin, las funciones de las organizaciones empresariales y sociales para establecer prioridades de inversin pblico-privada que apuntalen el desarrollo econmico territorial para la superacin de la pobreza. La cadena de valor es bastante fcil de definir porque es un proceso tcnico rpido entre los prestadores de servicios de apoyo a la produccin y los productores; el problema es la promocin econmica real, o sea pasar del plan de desarrollo territorial al plan de acciones conjuntas que integre y armonice los programas y proyectos que se promueven desde el sector pblico y desde el sector privado, esto es un proceso de negociacin poltica. Para esta negociacin poltica se ha creado todo un marco conceptual que vincula la participacin con la gestin descentralizada.
V Adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica

Nicaragua desde pocos aos antes de 1990 ha venido construyendo una nueva institucionalidad de gobierno. Esta se ha caracterizado, en un primer momento, por la institucionalizacin de las alcaldas como gobiernos locales descentralizados del Ejecutivo y autnomos, y en los ltimos aos, por una serie de ensayos de diversas formas de institucionalidad para el nivel intermedio (departamental/regional autnomo) del pas, como los espacios de concertacin pblico/privados y los gabinetes territoriales de gobierno que organizaron. La readecuacin sectorial es la integracin operativa de las instancias del ejecutivo en gabinetes con homogeneidad temtica. La readecuacin funcional implica la redistribucin de las funciones del Poder Ejecutivo entre las diferentes instituciones y entes que lo conforman, estableciendo las reglas del juego como los correspondientes equilibrios y contrapesos. Los principios funcionales que rigen esta readecuacin son: Separacin y balances funcionales mnimos basados en los siguientes lineamientos: el que fija Polticas y Normas NO Administra y NO Fiscaliza. el que Administra NO fija Polticas ni Norma y NO Fiscaliza. el que Fiscaliza NO administra y NO fija Polticas. Transferencia de funciones al sector privado cuando corresponda La readecuacin territorial, tiene como objetivo el tratamiento de los asuntos pblicos y privados en los niveles territoriales que mejoren la eficiencia y la eficacia de la intervencin pblica. Los principios de esta adecuacin son: Un Estado estructurado bajo el principio de eficiencia, eficacia y subsidiaridad Desconcentracin de responsabilidades operativas, bajo polticas y normas definidas desde el nivel central, la rectora sectorial, La modernizacin de la Administracin Pblica se orienta a crear un sistema de decisiones inserto en una lgica de gestin pblica basada en la concertacin de prioridades de intervencin entre la autoridad competente y la ciudadana involucrada en su esfera de competencias, lo que permite un esquema orientado a consensos publico-privados, cuyo eje conductor es democratizar la gestin publica.
La aspiracin democrtica no es una simple fase reciente de la historia humana. Es la historia humana. La democracia no es ms que un poder arbitrario constitucional que ha sustitudo a otro poder arbitrario constitucional.
Franklin Delano Roosevelt
Para institucionalizar estos procesos se han promulgado diversas leyes referidas a las funciones y competencias de los gobiernos locales y los cambios en los procesos de negociacin pblico-privada, stas son la Ley de Autonoma, la Ley de Municipios, la Ley de Participacin Ciudadana y la Ley de Transferencias Fiscales. Sin embargo esta nueva institucionalidad no est terminada y presenta algunos retos que se plantea enfrentar con la Estrategia Nacional de Descentralizacin para el Desarrollo Local, la que comprende tres readecuaciones institucionales: sectorial, funcional y territorial. Principios de la Descentralizacin. La visin territorial del desarrollo implica la descentralizacin en la provisin de bienes y servicios pblicos, encaminada a generar condiciones de eficiencia mediante la simplificacin administrativa, la promocin de la competencia y proteccin del consumidor, y el establecimiento de un sistema de calidad y de certificaciones conforme las exigencias del mercado mundial. Se busca un mayor grado de sinergia de la inversin pblica con la privada, acompaada del fortalecimiento del sistema de concertacin y participacin ciudadana, la adecuacin funcional y territorial de la administracin pblica y la descentralizacin poltica, administrativa y financiera del Estado .
Pierre Joseph Proudhon
Esta reforma busca el ordenamiento estratgico de las acciones pblicas tendientes a satisfacer las demandas y aspiraciones de la ciudadana, readecuando, a partir de procesos de concertacin, las funciones, competencias y mecanismos de dotacin de recursos de las instituciones pblicas en cada nivel territorial. El Gobierno y la Sociedad deciden, de comn acuerdo, sobre los bienes pblicos. Igualmente trata de favorecer el ejercicio de las competencias en cada nivel, a la vez que busca una mayor eficiencia del gasto pblico, sin distorsionar las dinmicas del mercado. (neutralidad fiscal y no injerencia en los mercados). Los niveles territoriales de la intervencin pblica son los municipios, departamentos, regiones autnomas y la nacin, adems de aquellos que trascienden el territorio nacional y estn vinculados con intereses internacionales que compartimos. La lgica de la accin territorial se basa en reconocer la diversidad de potencialidades y marginalidades que caracteriza a los territorios, y es la base para la formulacin de planes de desarrollo consistentes con cada realidad concreta. De los procesos de concertacin y planificacin de cada territorio se desprenden estrategias diferenciadas para las regiones con altas potencialidades y para aquellas marginales. Se pretende fortalecer la autonoma real de los gobiernos locales y regionales para que ejerzan las funciones que benefician exclusivamente a los habitantes de su localidad reintegrando, a tal efecto, un porcentaje de los recursos fiscales generados en sus circunscripciones. Esto significa que los gobiernos locales y regionales deben fortalecer las capacidades de recaudacin propias, pero, tambin, implica la definicin de una poltica fiscal para la retribucin y redistribucin de los ingresos fiscales. Esta lgica implica asignar a las unidades poltico-administrativas una proporcin de los recursos tributarios generados en las mismas para el financiamiento de los bienes y servicios a proveer segn sus planes de desarrollo.
Esto es relativamente simple en las unidades poltico-administrativas que cuentan con un gobierno propio (municipios y regiones autnomas) pero demanda un proceso de reforma y fortalecimiento institucional en aquellas unidades poltico-administrativas carentes de una instancia de gobierno (departamentos). El principio de equivalencia que se aplica en este esquema de descentralizacin de recursos y competencias debe ir acompaado del principio de equidad. El sentido de Nacin nos llama a velar por un equilibrio equitativo entre los territorios prsperos y aquellos con menos posibilidades econmicas. La equidad se expresa en la nocin de solidaridad que contiene tanto la Ley de Equidad Fiscal como la de Transferencias y apunta a la redistribucin de los ingresos fiscales, tomando una porcin de las recaudaciones para dirigirla a los sectores y territorios menos favorecidos con el fin de equiparar los bienes y servicios que reciben con los del resto del pas. La aplicacin flexible del principio de subsidiaridad enuncia que las competencias delegadas estarn en funcin tanto de los bienes y servicios concretos a prestar como de las capacidades de cada andamiaje institucional. La diversidad de capacidades institucionales entre territorios permitir, por un lado, una descentralizacin diferenciada orientada por las capacidades existentes y, por el otro, la ejecucin de polticas de fortalecimiento institucional dirigidas a satisfacer las demandas particulares de cada territorio. De esta manera, la administracin descentralizada y/o desconcentrada de los servicios pblicos, podr ser asumida por las autoridades competentes o entidades ms cercanas posibles a los usuarios de cada servicio. El control de los recursos a los distintos niveles debe realizarse en estrecha colaboracin entre las instituciones de contralora establecidas por la Ley y por las organizaciones civiles, a travs de procesos de auditoria ciudadana con los usuarios de los bienes y servicios.
Elevar los niveles de transparencia en la administracin y el uso de los fondos pblicos es responsabilidad de todos, por tanto se deben de facilitar espacios para la colaboracin de la ciudadana en la definicin y contratacin de servicios, de manera que la prestacin de los servicios la realice la entidad pblica o privada que garantice la mayor eficiencia y eficacia. Procesos transparentes de licitacin permitirn consignar la provisin de la oferta a los contratistas ms eficientes. Procesos intransparentes por el contrario, reducen las capacidades que tiene el Estado para cumplir con las demandas de la poblacin. La participacin de la ciudadana en el monitoreo de los procesos de contratacin es indispensable para garantizar el uso eficiente de los recursos pblicos. Ms an cuando las capacidades de las entidades estatales de contralora no son suficientes para acompaar a todos los gobiernos locales en sus crecientes procesos de contratacin. Aunque los avances de los municipios en la adopcin de los controles internos definidos por la Contralora General de la Repblica es muy satisfactoria, la colaboracin de las organizaciones civiles comprometidas con acciones de auditora social y capacitadas para ejercer funciones de contralora, puede ser de gran ayuda para el monitoreo de los fondos pblicos. Los principios claves para este proceso de desconcentracin y descentralizacin son, como se seal anteriormente, los de equidad, equivalencia, subsidiaridad, eficiencia, eficacia y transparencia. Estos principios se aplican a todos los mbitos de decisin. Las acciones cotidianas de este proceso son la identificacin de la demanda, la constatacin de competencias, la priorizacin de intervenciones en un plan estratgico, la calendarizacin de las acciones en un plan anual elaborado en base a la disponibilidad de recursos, administrado por el ente competente que contrata o presta servicios, los que son monitoreados y evaluados por la ciudadanas organizada.
Para ubicar a qu nivel territorial corresponde dar respuesta a la demanda, sea un bien pblico como la construccin de cunetas o un servicio concreto como la educacin primaria, se debe comenzar por identificar la circunscripcin del usuario y del beneficiario. Por ejemplo, en la construccin de una cuneta se trata de un usuario dentro de la circunscripcin municipal, es slo el municipio el que se beneficia, y (aplicando el principio de equivalencia) se financiar con recursos estrictamente municipales. Mientras que para la educacin primaria, cuyos usuarios son pobladores del municipio, pero cuyos beneficios irradian a todo el pas, se aplica el principio de equidad, financindose con recursos nacionales o de la cooperacin internacional ya que Nicaragua es un pas beneficiado por la iniciativa HIPC. En segundo lugar, se debe identificar el mbito de competencias de los actores pblicos para la prestacin de los servicios; de acuerdo al ejemplo anterior, las obras de infraestructura vial y drenajes que son de utilidad municipal competen al Gobierno Municipal, por lo que la demanda de cunetas debe ser satisfecha por la Alcalda, bajo el principio de subsidiaridad. Mientras la educacin primaria es competencia nacional y compete al MECD satisfacer esa demanda, por lo que no debe ser incluida en el plan de inversiones municipales ni comprometer recursos del municipio. Ahora, cmo se negocia con el MECD la satisfaccin de la demanda?, cmo se discrimina la demanda?, es decir, si se presenta una demanda de cunetas en todos los barrios de un municipio, a cul se le da respuesta este ao y cules quedarn para los prximos?. La primer pregunta tiene que ver con el proceso de planificacin institucional que debe ser orientado a la demanda, esto es, de abajo hacia arriba, siempre y cuando sean demandas que no son de competencia municipal. La segunda, es la justificacin primaria del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin cuya finalidad inicial es definir prioridades de intervencin.
Retos para la accin territorial La convergencia entre los procesos de readecuacin territorial, funcional y fiscal se pueden observar en la siguiente matriz de anlisis de los procesos de readecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica. La matriz contiene los conceptos que rigen la propuesta del PND y la Estrategia Nacional de Descentralizacin Para el Desarrollo Local (ENDDL). En el grfico puede observarse a qu reglas estn sujetas cada una de las relaciones funcionales / territoriales. En la matriz, la adecuacin territorial corre de abajo hacia arriba y viceversa, segn los principios de eficiencia, eficacia, equivalencia y de subsidiaridad. As mismo, la adecuacin funcional corre de izquierda a derecha segn la separacin de funciones, comenzando con la identificacin de beneficiarios y la demanda social y terminando con Evaluacin & Seguimiento. La explicacin de la matriz se har por cada nivel territorial
Adecuacin funcional y territorial de la administracin pblica Partiendo de los enunciados sobre la creacin de una administracin pblica de tres niveles territoriales el municipal, el intermedio (departamental y regional autnomo) y el nacional y de la necesidad de promover la adecuacin funcional de la administracin pblica se estableci una matriz que facilita el anlisis de las competencias de cada nivel territorial por mbito. El primer mbito es el de la demanda ciudadana o social de bienes y servicios pblicos, para lo cual se han desarrollado las instancias de participacin ciudadana en las que se acopian y priorizan las demandas. El segundo eje denominado oferta, se refiere a las competencias de los rganos del Estado, pues segn la doctrina los funcionarios pblicos deben cumplir lo que la Ley les manda. El tercer eje es el de conciliacin entre oferta y demanda por nivel, esto se desarrolla en las instancias de participacin en las que se contrasta la demanda con las competencias de los entes del Estado de cada nivel, las competencias determinan si la demanda puede ser satisfecha a ese nivel o si debe trasladarse a otro. La planificacin de las acciones a realizar se formaliza en el instrumento definido para cada nivel, el plan de inversiones en los municipios y los planes sectoriales a nivel nacional. Las fuentes financieras estn definidas para cada nivel, lo que es necesario gestionar son los recursos extraordinarios que se requieran. El plan y formato de presupuesto tambin se han establecido, as como las responsabilidades de administracin, la ejecucin de obras y la prestacin de servicios. El CDM identifica la demanda y la contrasta con las competencias y responsabilidades del gobierno municipal de acuerdo a lo que establecen la Leyes correspondientes; si la demanda es de competencia municipal debe incluirse en el plan de desarrollo municipal.
Para el financiamiento de sus planes, los municipios, cuentan con recursos propios y transferencias presupuestarias. De acuerdo a las capacidades financieras, se presupuestan las acciones que se pueden realizar cada ao a travs de la administracin de la Alcalda. La ejecucin procede de acuerdo a lo establecido por la ley de la materia. Si satisfacer la demanda no es de competencia municipal, se debe pasar la demanda a un nivel superior, en este caso el nivel superior es la instancia de participacin departamental o regional autnoma en la que se inscribe el municipio, el Consejo de Desarrollo Departamental o el Consejo de Desarrollo Regional. Este nexo no es muy gil todava, aqu tenemos el primer punto rojo, los gobiernos municipales no han adquirido la disciplina de negociar, a nivel intermedio, las demandas sociales que no son competencia municipal, por lo que ejercen competencias que no les corresponden, por eso algunos al Alcaldes dicen estamos haciendo un montn de cosas que le corresponden al gobierno central, pero como tenemos que resolver las estamos haciendo nosotros y lo hacen slo porque no tienen la disciplina de trasladar esa demanda al nivel inmediato superior. En el nivel intermedio se trabaja igual, se contrasta la demanda con el conjunto de competencias de las delegaciones departamentales o regionales autnomas, segn sea el caso. Aqu est el segundo punto rojo, pues no existe una norma de competencias a este nivel, aunque existe un estatuto de autonoma, la Ley 28, que define las competencias regionales, no existe una norma para los departamentos. Llenar este vaco implica establecer competencias claras a las delegaciones departamentales del Ejecutivo bajo la previsin jurdica que establece la Ley 290, como se plantea en la Estrategia Nacional de Descentralizacin para el Desarrollo Local, que recoge y ordena la opinin ciudadana sobre lo que se debera descentralizar a nivel intermedio departamental.
Matriz de adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica
NIVEL Internacional
QUIEN Ms de un OFRECE pas CONVENIOS MsY un de TRATADOS departamento LEY 290
Convenios QUIEN SE BENEFICIA y tratados

MAS DE UN PAIS
COMO ONU Y DONDE SE OEA CONCILIA
Cooperacin QUIEN PAGA BM y FMI
Organismos QUIEN QUIEN LO ADMINISTRA BRINDA internacionales
/ GLOBAL Nacional
REGIONAL
Ley 290
COOPERACION ORGANISMOS ONU BM Y FMI OEA INTERCONADES Recaudacin, Gobierno NACIONALES
CONPES
NACIONAL
Regional
REGIONES AUTONOMAS DEPARTADepartaMENTAL mental MUNICIPAL
RAAN y RAAS
LEY 28
MAS DE UN DEPARTAMENTO
Ley 28
CONADES CONPES COPLAR
RECAUDACION, CREDITOS Y COOPERACION
crditos, Coop. Recaudacin y
Nacional
GOBIERNO NACIONAL Gobierno
RAAN Y RAAS
CORDES COPLAR
CORDES CDD CDD CDM
RECAUDACION transferencias GOBIERNO Regional Y TRANSFEREGIONAL RENCIAS ASIGNACIONES
Gobierno
Ms de un DELEGACION municuipio
LEY 40 21 6
MAS DE UN
Delegacin MUNICIPIO
DENTRO DE UN MUNICIPIO
Asignaciones
Ley 40 Recaudacin y Gobierno Dentro de un CDM Municipal plantea desde la demanda y se establece en base a las competencias de la oferta y de El nivel se municipio 261 transferencias Municipal
la cicunscripcin de quien se beneficia, las instancias del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin son el mbito para la conciliacin oferta/demanda, las fuentes de recursos se vinculan con la responsabilidad administrativa, las prestaciones se asignan va licitacin.
RECAUDACI)N Y TRANSFERENCIAS
Entidad ENTIDAD DELEGADA delegada

GOBIERNO MUNICIPAL
Ley de adquisiciones y contrataciones LEY DE CONTRATACIONES
La Ley 290 plantea la delegacin de competencias a un rgano subordinado administrativamente para que las ejerza de manera autnoma en una circunscripcin territorial especfica, a esto se le llama desconcentracin. El instrumento de planificacin a este nivel es el plan de desarrollo departamental o regional, pero no se ha definido una fuente financiera a este nivel, por ello, en la estrategia antes citada para la descentralizacin, se propone definir cifras de referencia que brinden un parmetro cuantitativo para la planificacin de acciones a este nivel, aunque despus deban ser negociadas a nivel nacional para que se incluyan en el Presupuesto General de la Repblica. Desde el 2004 se han establecido negociaciones entre delegados departamentales y funcionarios de los ministerios a nivel nacional, las que han sido acompaadas y respaldadas por el Sistema Nacional de Inversin Pblica, que ha creado capacidades de seguimiento de la inversin pblica en los territorios a travs de las Unidades Territoriales de Inversin Pblica, las que contrastan la cartera de inversin pblica en cada municipio, departamento y regin con los respectivos planes territoriales. Un resultado visible de este funcionamiento sistmico, de hecho, lo representa el creciente alineamiento de las inversiones pblicas con los planes territoriales, para el 2005 un 32% de la inversin pblica fue definida desde los departamentos, regiones y municipios. Esta matriz funcional y territorial de la administracin pblica ha servido para la gestin pblica, pero no resuelve el vaco de una capacidad de gestin administrativa departamental. El presupuesto nacional asigna fondos del tesoro para realizar proyectos en territorios y sectores, pero no existe una instancia de administracin ni de presupuesto o una asignacin presupuestaria a nivel intermedio. La prestacin y ejecucin se hace desde el nivel nacional, de acuerdo a la ley, por licitaciones. El nivel nacional funciona como el municipal.
Disfunciones de la Administracin Pblica para la promocin del Desarrollo Local Nivel Municipal. Los municipios cuentan con gobiernos legtimos y tienen claridad sobre la circunscripcin territorial y su poblacin, adems, tienen un sistema de financiamiento definido, pero no todos funcionan apoyados por Comits de Desarrollo Municipal, por lo que la conciliacin entre la demanda y la oferta de bienes y servicios pblicos difcilmente ser fluida. Si a esto le agregamos la falta de una clara delimitacin de competencias, la excesiva rotacin de funcionarios, lo que debilita las capacidades institucionales, no nos sorprenderemos porque la gobernabilidad democrtica se estanque. Entre las competencias recurrentes, las an no delimitadas por nivel, y las inconsistencias del sistema de administracin pblica que dificultan el funcionamiento fluido de la administracin municipal en sus funciones, tenemos: En la Funcin de Planificacin: Los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) no son considerados por los sistemas sectoriales de planificacin, por lo que no se logra una complementariedad operativa ni perspectiva, mucho menos un verdadero proceso de programacin de abajo hacia arriba. En la funcin de Presupuestacin: Recursos Propios. Las alcaldas an presentan debilidades en su sistema tributario. El sistema se ha mejorado en los ltimos 10 aos a travs del apoyo de la cooperacin internacional junto con INIFOM que han fortalecido los sistemas de catastro, pero el nivel de recaudacin es todava bajo. En unos casos debido a la falta de mecanismos coercitivos para hacer cumplir el deber ciudadano de pagar sus tributos; en otros debido a las excesivas exoneraciones que se brindan en menoscabo de las finanzas fiscales municipales; adems de las deficiencias de los sistemas de recaudacin municipal.
Transferencias fiscales. Actualmente presentan un conflicto potencial por el traslape de funciones, atribuciones y competencias de cada nivel territorial de gobierno, lo que podra generar una prdida de balance en el presupuesto nacional y un conflicto tanto con organismos internacionales como con el Gobierno Nacional, pues esta situacin conlleva a un potencial abandono de inversiones por parte del gobierno nacional por considerar que deben ser cubiertas con las transferencias municipales. Cabe mencionar que, las transferencias fiscales, se alimentan del apoyo presupuestario de la cooperacin internacional. Algunos acuerdos de apoyo presupuestario colocan como condicin la coherencia entre el Plan de Inversin Municipal con el Plan de Desarrollo Municipal. As, para tener acceso a los fondos, los proyectos deben ser consensuados en el marco de los Comits de Desarrollo Municipal que, como apuntamos antes, no se han generalizado. Esto se agrava por la ausencia de un sistema de presupuestacin que integre, de abajo hacia arriba, los esfuerzos de prospeccin municipales con los departamentales, regionales autnomos y nacionales sectoriales. Nivel Regional Autnomo En las regiones autnomas, la base jurdica es clara, aunque hace falta una delimitacin y armonizacin de competencias entre este nivel y los niveles nacional y municipal; adems, hacen falta tanto la definicin de un sistema de financiamiento claro y expedito, como el fortalecimiento de capacidades de gestin para lograr adecuados procesos de gobernabilidad. En las regiones, los gobiernos regionales invaden competencias municipales, y las delegaciones del Ejecutivo compiten con los rganos autonmicos en el ejercicio de sus funciones, por lo que es indispensable regular la interaccin entre esos tres niveles de gobierno. Lo mismo se refleja en los procesos de planificacin entre dichos niveles.
Nivel Departamental. En el nivel departamental, donde se articula la demanda supramunicipal, existe un vaco estructural en cuanto a la ausencia de una interaccin entre delegaciones que le de coherencia a la administracin pblica, aunque haya estructuras de coordinacin incipientes y el marco jurdico municipal podra contribuir a llenar este vaco bajo la figura de los consorcios municipales; hace falta avanzar en la desconcentracin del ejecutivo partiendo de un proceso que le de autonoma a las delegaciones para la toma de decisiones en sus circunscripciones y que les asigne competencias claras a estas unidades poltico-administrativas, hasta dotarlas de mecanismos de financiamiento, partiendo de una poltica fiscal que impulse la retribucin de un porcentaje de los aportes fiscales del territorio para invertirlos en acciones de desarrollo. Para clarificar los mecanismos de financiamiento se deben contabilizar de modo desagregado por departamento los aportes fiscales para establecer as las bases de la negociacin del porcentaje de retorno presupuestario entre territorios y gobierno central. Esta modalidad pretende generar incentivos fiscales en los diferentes territorios, sin embargo, la solidaridad entre los territorios no debe ponerse en juego, por lo que los mecanismos de redistribucin se deben formalizar al mismo tiempo. Para la desconcentracin de decisiones y la asignacin de competencias es importante integrar sistemas de gestin por funcin. Ms adelante, en el captulo de descentralizacin, se incluye una propuesta para poner en prctica el principio de Rectora Sectorial que se establece en la Ley de Organizacin, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo, Ley 290, junto con los principios de desconcentracin y descentralizacin; la lgica de dicha Ley apunta a ampliar la autonoma de gestin de los niveles territoriales de la Administracin Pblica sin poner en riesgo la coherencia e integralidad de la Funcin Pblica, por ello introduce el principio de Rectora Sectorial.
La Funcin de Concertacin y Planificacin Esta funcin est orientada a integrar procesos ascendentes para la satisfaccin de las demandas por niveles territoriales agregados (CDM a CDD/CDR; CDD/CDR a CONPES) o por sectores, a travs, tanto de los actores sociales vinculados con cada sector, como de las estructuras institucionales sectoriales. No haya procedimientos oficiales para ordenar las demandas, pues la prctica ha sido ms de arriba hacia abajo que de abajo hacia arriba. Adems, persisten las confusiones en todos los actores sobre las funciones y competencias de cada uno para este fin; en base a la experiencia, podemos asegurar que lo mismo sucede con las representaciones sociales en cada nivel territorial, pues al haber funcionado con una lgica jerrquica, de arriba hacia abajo, no logran aprovechar el espritu de la Ley 475 de Participacin Ciudadana que, aunque no es explcita en este sentido, supone un ejercicio de la ciudadana de abajo hacia arriba. La sociedad civil ha reconocido poco a poco los espacios de concertacin pblico / privado y se ha integrado a ellos. En los Consejos de Desarrollo Departamentales y Regionales han organizado la representacin social a partir de delegados de las organizaciones y los sectores y no a partir de individuos. As mismo, se ha avanzado en la integracin de las representaciones municipales hacia las intermedias (departamento/regin) y de las intermedias hacia lo nacional (CONPES, CONADES) mediante un delegado de cada circunscripcin del nivel municipal en la circunscripcin correspondiente al nivel intermedio y de ste al nacional. De igual manera se ha vinculado a los consejos consultivos sectoriales con el CONPES, para tratar de facilitar el encuentro entre las polticas y estrategias sectoriales con los planes de desarrollo territoriales, estableciendo el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin que desarrollamos en otro captulo.
Por parte del Ejecutivo, los gabinetes departamentales y regionales se han definido como interlocutores de la ciudadana a este nivel; pero todava estn en proceso de conformacin, y tienen una maduracin diversa por departamento y sector. Las delegaciones departamentales de los ministerios tienen limitaciones de recursos humanos que les permitan responder a las nuevas funciones y competencias que le plantea la nueva institucionalidad que se est construyendo; ello nos lleva a la necesidad de impulsar una estrategia clara de desconcentracin y delegacin que favorezca un aprovechamiento integral de las diversas formas de administracin contempladas en la ley 290. El PND no es explcito en la definicin de las funciones y la organizacin de esta nueva institucionalidad, aunque plantea los gabinetes que se han venido organizando. El gabinete que ms ha avanzado ha sido el de Produccin y Competitividad (bajo el liderazgo del MIFIC). Durante el 2005 y el 2006, la Presidencia, a travs del CONADES, impuls la organizacin de los otros gabinetes sectoriales, el social y el de gobernabilidad, en el nivel intermedio, pero no se estableci una norma que sirviera de gua y le diera mayor formalidad a este esfuerzo de coordinacin e integracin. Planes de desarrollo departamentales, PDD. El Sistema de Planificacin departamental an est desvinculado de la planificacin sectorial de las instituciones pblicas, aunque se ha avanzado en la orientacin, desde este nivel, de un 10% de la inversin pblica, alinendola con los proyectos definidos en los PDD. En esta tarea es necesario destacar la funcin de las unidades territoriales de inversin pblica que han sido un elemento dinamizador de los procesos departamentales y un vnculo invaluable entre este nivel y el nacional a travs de su vinculacin institucional con el Sistema Nacional de Inversin Pblica, SNIP, que sirve de puente entre territorios y sectores.
La funcin de Presupuestacin: La planificacin se concreta en presupuestos concretos para plazos determinados, slo as logra pasarse de un ejercicio de prospeccin a una funcin de desarrollo. En el marco legal tributario no existe una definicin para la cuantificacin de los aportes fiscales de los municipios, departamentos y regiones que dote de una base de clculo al principio de equidad, contenido en la ley de transferencias fiscales, para la definicin del presupuesto de inversin pblica en cada territorio. La definicin de la cartera de inversiones se basa en la discrecionalidad, mientras las asignaciones para el gasto corriente depende de la voluntad poltica de la Asamblea Nacional, lo que reviste de incertidumbre los procesos de planificacin territorial y merma los esfuerzos por construir la gobernabilidad democrtica. El Sistema Nacional de Inversin Pblica, SNIP, tiene una capacidad limitada de incidencia en el presupuesto nacional porque no todos los procesos de decisin de inversiones tienen contacto con l, por ejemplo, los sistemas de planificacin y presupuestacin sectoriales que responden a polticas y estrategias institucionales, lo que debilita los esfuerzos inversionistas, pues se separa la prospectiva territorial de la sectorial en lugar de integrarla sistmicamente. Existe poco o ningn conocimiento por parte de los actores locales de los procesos y decisiones sectorial, lo que limita el impacto potencial de las acciones de incidencia de la sociedad civil. Bajo los criterios de eficiencia y eficacia, el gobierno nacional debe proceder a la definicin del nivel intermedio ms adecuado para facilitar y fortalecer los esfuerzos ciudadanos y de los gobiernos municipales, dado que los departamentos no conforman unidades territoriales homogneas, estas ltimas deberan ser conformadas como verdaderos espacios de administracin, lo que implica ordenar la divisin poltico-administrativa partiendo de un criterio espacial que propicie las relaciones sociales.
Diputaciones departamentales y regionales Han existido algunas experiencias de relaciones de negociacin entre diputados departamentales y sus consejos departamentales de desarrollo. Sin embargo, estas relaciones se han producido en encuentros interdepartamentales de cara a revindicaciones inversionistas. La representacin formal de la ciudadana, segn el espritu y la letra de la Constitucin, se organiza en la seleccin y eleccin de los diputados ante las Asamblea Nacional. La funcin de la Asamblea es determinante en cuanto incorpora la funcin de aprobar cada ao la Ley del Presupuesto General de la Repblica que es la concrecin de las polticas y estrategias de la Administracin Pblica. La Ley de Participacin Ciudadana asigna un lugar en los consejos de desarrollo departamentales y regionales a los diputados de su circunscripcin, pero su participacin ha sido irregular y discrecional, lo que dificulta su funcin de representacin y debilita la democracia. Nivel Nacional. Cuando coincide la demanda de ms de dos departamentos, su atencin corresponde al nivel nacional. Es importante diferenciar en este nivel las demandas de orden estrictamente territorial de las que realmente alcanzan los intereses nacionales. Tal diferenciacin se establece con la ubicacin de los usuarios. nicamente en el caso de los bienes comunes como los referentes a la reduccin de la pobreza o los dirigidos al desarrollo econmico o a la conservacin del medio ambiente, se deben ubicar como una demanda de orden nacional. El financiamiento estar en dependencia de la diferenciacin anterior. Las demandas de orden meramente territorial debern tener como fuente de financiamiento, la retribucin de parte de los ingresos de los departamentos beneficiados directamente por este bien. Las de carcter nacional encontraran la fuente presupuestaria directamente del presupuesto nacional, el que se asignar para concretar polticas nacionales.
Instancias de Concertacin y Planificacin A nivel nacional existen dos consejos globales, el CONPES y el CONADES. Ambos son equivalentes nacionales de los CDR, los CDD y los CDM, pero, sus normas creadoras, separan sus funciones y competencias. La incidencia en el presupuesto y la operacionalizacin de las polticas y estrategias se asigna al CONPES; mientras la definicin de polticas y estrategias y su concrecin a travs de la participacin de la ciudadana en instancias independientes que elaborarn sus propias agendas, se le asigna al CONADES. Adems, en el nivel nacional, estn los consejos consultivos sectoriales que son equivalentes a las comisiones temticas de los CDM, CDD y CDR. La integracin sistmica de estas instancias se aborda en el siguiente captulo de este libro. Los Procesos ciudadanos de cara a la formulacin del Presupuesto General de la Repblica no estn normados y el PND no promueve una institucionalizacin clara de los espacios de concertacin y participacin en la construccin del presupuesto nacional. Nivel Internacional Finalmente, las demandas que sobrepasan los lmites nacionales como la proteccin del medio ambiente o el combate al narcotrfico, se abordan en negociaciones de alto nivel entre las naciones de Centroamrica y el mundo. Como la tutela de las reservas de biosfera y biodiversidad aporta bienes a la humanidad, se han establecido mecanismos financieros globales y regionales para apoyar a las naciones en esta tarea de impacto planetario. Los modos de financiamiento se acuerdan en base a los mecanismos de cada fondo y se incluyen en el presupuesto nacional, pero an persisten brechas deficitarias que son objeto de negociacin entre los pases involucrados, tanto desde la cooperacin internacional, como desde los receptores de esos recursos.
Sistema institucional nacional. A partir de lo anterior, vemos que no slo se encuentran debilidades en la estructura del ejecutivo del pas, sino que haya debilidades prcticamente en todos los niveles y funciones que se analizan en la matriz de adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica. Para ir reduciendo estas debilidades se hace necesario impulsar cambios y ajustes en las reglas de juego institucional. Actualmente el gobierno central est impulsando los cambios legales que considera necesarios para su fortalecimiento, por ello es oportuno aportar las siguientes reflexiones. Adecuacin Territorial: Una de las acciones que la ciudadana valora como de las ms importantes es el fortalecimiento de la institucionalidad municipal. En los ltimos 15 aos se ha avanzado considerablemente en el fortalecimiento de los gobiernos locales. Sin embargo, en el nuevo contexto institucional, cada vez ms, se demanda a estos gobiernos la gestin del desarrollo local. Asignndole, por ejemplo, cada vez ms funciones en materia de infraestructura, sea econmica o social. La presin generada por la brecha fiscal toma como vlvula de escape a los municipios, pretendiendo que las transferencias fiscales sirvan para traspasarles nuevas competencias. Esto nos lleva a reflexionar sobre cules son las funciones pblicas que pueden y deben asumir los gobiernos municipales y su rgano ejecutivo: las alcaldas. Varios ministerios han impulsado iniciativas de descentralizacin a este nivel que pueden tomarse como referencia para cualquier decisin sobre esta lnea. Para fundamentar cualquier resolucin, tambin ser necesario que los tcnicos de las instituciones calculen los costos de los bienes y servicios que el Estado brinda a la ciudadana desde los diferentes niveles administrativos.
Igualmente necesario es analizar la complejidad tcnica y administrativa de los programas y proyectos seleccionados por la sociedad civil, de manera que se asignen resposabilidades a cada nivel de acuerdo a sus competencias actuales y, tomando en cuenta los costos de oportunidad y las capacidades establecidas, antes de tomar decisiones para mantener o reasignar competencias entre niveles. Este proceso de adecuacin territorial debe hacer disponible la informacin que existe y la que se genere con el fin de que la toma de decisiones pueda ser apoyada por la ciudadana. Sin embargo, podemos asegurar, basados en la constatacin emprica, que es necesario asignar nuevas responsabilidades de la gestin pblica sectorial a nivel departamental y regional, entre ellas, la administracin de programas y proyectos que les amplen el margen de autonoma para la toma de decisiones en los procesos de concertacin pblico-privados. Los cambios introducidos por la ley 290, partieron de las propuestas de organizacin de la Administracin Pblica emanados del Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica y estaban orientados a dar cabida a la adecuacin sectorial del gobierno pero no para su adecuacin funcional. Las funciones, que la democracia representativa exige al aparato estatal, plantean a la institucionalidad, apuntan a una mayor eficiencia y eficacia, la que es factible con la readecuacin territorial, iniciando con el nivel nacional y el intermedio para, despus, poder incursionar en cambios del nivel municipal si, y slo si, fueran estrictamente necesarios, pues este nivel an no ha logrado estabilizarse funcionalmente. La solucin de adecuacin territorial a nivel intermedio, en el corto plazo, est vinculada a la capacidad de las instituciones pblicas de desarrollar su institucionalidad en unidades poltico-administrativas ms homogneas, como apuntan algunas experiencias en curso como el INTA, IDR y algunos consorcios de municipios.
Adecuacin Funcional. Las funciones administrativas son comunes a todos los niveles territoriales, por lo que deben ser integradas en sistemas bajo el principio de rectora sectorial (Ley 290). Las funciones normativas tienen su mximo nivel en la Asamblea Nacional, pero tambin realizan funciones de normacin los municipios, las regiones autnomas y el Gobierno Nacional, por lo que es importante analizar si la lgica de la democracia participativa, de abajo hacia arriba, ha sido adecuadamente incorporada en la definicin de las normas que regulan las relaciones en nuestra sociedad, sobre todo en aquellos mbitos donde nuestra legislacin tiene enormes vacos como el uso del suelo y otros recursos patrimoniales renovables. Antes de profundizar en esta materia conviene analizar la lgica que se ha desarrollado en las instancias de concertacin y participacin, que son los mecanismos ms visibles del ejercicio de la democracia participativa, como complemento a la institucionalidad que se ha construido sobre los mecanismos tradicionales de la democracia representativa, que han dado muestras de ser insuficientes para sustentar la gobernabilidad democrtica a que aspiramos
VI El Sistema Nacional de Concertacin y Participacin

Las instancias de participacin conforman, de hecho, lo que se ha convenido en llamar el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin. De hecho, porque no existe una norma clara que promueva su organizacin, sta ha sido una consecuencia lgica del proceso. Para tratar este tema, recurro al estudio elaborado por Silvio Prado, miembro de la Red por la Democracia y el Desarrollo Local, quien fue contratado para evaluar la aplicacin de la Ley de Participacin Ciudadana y sus hallazgos y opiniones no estn sesgadas por una participacin activa en las decisiones que moldearon este proceso. Aunque fue uno de los promotores de la Ley 475 y desarroll una larga experiencia en el fortalecimiento de los comits de desarrollo municipales. Introduccin El presente trabajo se propone evaluar la aplicacin de la Ley de Participacin Ciudadana, o Ley 475, en sus primeros tres aos de vigencia tomando como referencia general el objetivo enunciado en el Artculo 1, que reza: promover el ejercicio pleno de la ciudadana en el mbito poltico, social, econmico y cultural, mediante la creacin y operacin de mecanismos institucionales que permitan una interaccin fluida entre el Estado y la sociedad nicaragense. Entre otras disposiciones la Ley 475 establece distintos mbitos de la funcin estatal y espacios para la participacin ciudadana que ataen no slo al Poder Ejecutivo sino adems al Legislativo y al Judicial. Este conjunto de espacios y mecanismos, aunque la Ley no los articul expresamente, la ejecucin de polticas pblicas y los procesos que implican coordinaciones verticales y horizontales, hicieron pensar a la Secretara Tcnica de la Presidencia de la Repblica (SETEC) que era posible integrarlos en un diseo de sistema que los relacionara tanto en lo sectorial como en la territorial, en lo horizontal como en lo vertical. Este sistema presenta contrastes importantes por las funciones y la representatividad de las instancias que pretende vincular. Por un lado estn las instancias territoriales que son consideradas ampliamente en la Ley 475, que establece la obligatoriedad de formar en todos los municipios los comits de desarrollo municipal, y da la responsabilidad al Ejecutivo de integrar los espacios del nivel meso, como son los Consejos de Desarrollo Departamentales y los Regionales Autnomos. Si bien la vinculacin entre el nivel micro (municipal) y el meso (departamentos y regiones autnomas) no est normada por la Ley, en la prctica, el nivel meso est determinado por una agregacin de municipios que, en algunos casos abarca a representantes de las instancias de participacin del nivel micro. Se trata de una vinculacin funcional no jerrquica cuya finalidad es propiciar la adecuacin funcional y territorial de la administracin pblica como se establece en el PND. Es decir, a partir de delimitar competencias por nivel: en el nivel micro se vinculan las competencias municipales a la instancia municipal; en el nivel meso se concilian las demandas micro que exceden las competencias municipales con la oferta macro del Gobierno Central y con la visin estratgica meso o intermunicipal, sea sta departamental o regional autnoma. A nivel macro (nacional) se contempla la vinculacin entre las distintas instancias del nivel meso con las instancias sectoriales nacionales en el seno del CONPES, segn lo expresa el Decreto No. 76-2005, del 19 de octubre del 2005. Un desafo importante para este diseo sistmico participativo ha sido la formulacin y la ejecucin de PRORURAL, en su calidad de estrategia nacional sectorial de desarrollo agropecuario, y la concertacin de la inversin pblica travs del SNIP.
Sera una necedad pretender que el pueblo no puede cometer errores polticos. Puede cometerlos, y graves. El pueblo lo sabe y paga las consecuencias; pero comparados con los errores que han sido cometidos por cualquier gnero de autocracia, estos otros carecen de importancia.
John Calvin Coolidge .
Pocas personas, en lugares pequeos, haciendo cosas pequeas, pueden cambiar al Mundo.
Graffiti Annimo en el Muro de Berln
En ambos casos se trata de someter a prueba los distintos espacios y mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas. De all que la presente consultora apunte a elaborar la documentacin analtica indispensable para asegurar que el gobierno entrante tenga conocimiento de las experiencias acumuladas, y abonar a la potenciacin de las mismas. Asimismo, tener en cuenta los antecedentes en el campo de la armonizacin y alineamiento de las acciones de cooperacin internacional en la participacin ciudadana. En esta fase de transicin, el Gobierno de Nicaragua quiere dejar sistematizado el esfuerzo que en participacin ciudadana se ha estado realizando y dejar definidos de cara al futuro los desafos, en forma de un diseo de programa que pueda ser compartido por todos los actores relevantes de este proceso. La estrategia de cmo vamos a proseguir es tan importante como el balance de lo que hemos avanzado hasta hoy. Con el propsito de que sirva de memoria y de referencia, el presente informe est organizado para guiar a quienes quieran tener un estado de la cuestin de la participacin ciudadana y de sus potencialidades. El primer captulo est pensado como un diagnstico sobre cules fueron los espacios de participacin ciudadana que la Ley 475 reconoci y norm. Antes se abordan los factores del contexto poltico y administrativo que influyeron en la puesta en marcha de la Ley. En el segundo capitulo se aborda el anlisis de los mismos espacios reconocidos por la Ley, pero siguiendo las transformaciones que experimentaron en los primeros tres aos de su puesta en vigor. Esto se hizo tratando de no excluir otros cambios e innovaciones que no estuvieran directamente relacionados con la formulacin de las polticas pblicas.
En el tercer captulo se aborda el comportamiento de las mismas instancias participativas pero referidas estrictamente a las inversiones pblicas y a PRORURAL. Se examinan por separado para poder destacar las lecciones de cada caso, y porque una (la inversin pblica) es ms instrumental pero no menos sustantiva que la otra. El cuarto captulo est dividido en dos partes. La primera recoge el balance general de la comparacin entre el rol de la participacin ciudadana entre ambas decisiones pblicas. En la segunda parte se ha querido profundizar un poco ms en la reflexin sobre los aportes de la Ley 475 a la democratizacin y la modernizacin de la administracin pblica. Objetivo General de la consultora Evaluar el aporte de la Ley de Participacin Ciudadana a la modernizacin y la democratizacin de la administracin pblica, mediante su aplicacin a las polticas pblicas y al programa nacional de inversiones, de modo que permita extraer lecciones para su fortalecimiento en el futuro. Objetivos Especficos Analizar la incidencia del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin en el alineamiento de la demanda de la inversin pblica en los niveles departamental y municipal. Conocer los avances y las limitaciones que ha enfrentado la participacin ciudadana en el ciclo de formulacin de PRORURAL en los tres niveles establecidos en la Ley de Participacin Ciudadana y expresados en el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin. Valorar el papel de la Asamblea Nacional como facilitador de los procesos de inversin pblica acordados mediante el sistema de participacin ciudadana. Identificar los elementos principales para la formulacin de un perfil de programa de participacin ciudadana que coordine y armonice las acciones en este tema.
Apartado conceptual La participacin ciudadana Por razones de coherencia metodolgica, en este trabajo entenderemos por participacin ciudadana lo mismo que entiende la Ley 475 en su Artculo 4to, es decir: El proceso de involucramiento de actores sociales de forma individual o colectiva, con el objeto y finalidad de incidir y participar en la toma de decisiones, gestin y diseo de las polticas pblicas en los diferentes niveles y modalidades de la administracin del territorio nacional y las instituciones pblicas con el propsito de lograr un desarrollo humano sostenible, en corresponsabilidad con el Estado. Esta definicin contiene un conjunto de proposiciones que conviene explicitar a fin de orientar mejor los resultados de la evaluacin de la Ley 475. En primer lugar, que la participacin se trata de un proceso, de un conjunto de actividades relacionadas y no de actos aislados o coyunturales. Esto aclara de entrada que la participacin que busca promover y regular esta ley es una participacin vinculada con un ciclo de decisiones que tiene fases en las que se demanda diferentes tipos de involucramiento de los actores sociales. Lo segundo a destacar es la forma en que se manifiesta la participacin: individual y colectiva. En otras palabras, ni las formas colectivas son las nicas, aunque sean las ms deseables por su fcil aplicacin y porque implican la agrupacin de las demandas individuales; ni las formas individuales son las que mejor aseguran la legitimidad de las exigencias ciudadanas. El tercer rasgo establece el objeto principal de la participacin ciudadana: el ciclo de las polticas pblicas, un ciclo que empieza con el diseo y contina con las distintas fases de la gestin de las polticas pblicas, en el entendido de que stas son las respuestas que el Estado ofrece a los problemas y a las prioridades de la ciudadana.
Algo a subrayar en este tercer rasgo es el nfasis puesto en la participacin como toma de decisiones, habida cuenta la tendencia de limitar la intervencin de los ciudadanos estrictamente a la consulta, y que es en el momento de la toma de decisiones cuando se ejerce el grado ms alto de la participacin ciudadana. De este rasgo tambin se puede deducir la importancia del consenso como medio para llegar a las decisiones finales, asumiendo que detrs de cada una existen intereses diversos y muchas veces contrapuestos. El cuarto factor a rescatar, de la definicin aprobada en la Ley, son los mbitos de ejercicio de la participacin ciudadana. En el texto queda establecido que la misma es aplicable a todos los niveles y modalidades de las instituciones pblicas, con acento especial en la administracin pblica en tanto que en ella se operan las relaciones ms frecuentes entre los ciudadanos y el Estado, y que corresponde a la administracin pblica la gestin de las polticas. El quinto y ltimo factor est referido al objetivo estratgico de la participacin ciudadana, que es el mejoramiento de las condiciones de vida personales y colectivas, y al papel insustituible del Estado como rector del desarrollo y como contraparte necesaria en esta participacin. De all que la realizacin de la presente evaluacin se haya acotado a las interacciones entre el gobierno y la sociedad en el proceso de la polticas pblicas, sin olvidar el papel clave que juega la Asamblea Nacional en la aprobacin final de las inversiones pblicas. Sin embargo, el nfasis en el Poder Ejecutivo se debe a que es el mbito donde se han realizado las mayores reformas e innovaciones dentro del Estado al amparo de la Ley 475 o de Participacin Ciudadana; y porque la mejor manera de valorar el desempeo de una ley en la prctica es comprobando sus aportes a las polticas, teniendo presente que las polticas unen lo que las leyes han dividido.
Las dimensiones de lo pblico y lo privado. En la interaccin con el Estado los ciudadanos cumplen mltiples roles segn los intereses que representen. Entre otros roles, la participacin ciudadana puede contribuir a defender intereses estrictamente corporativos (en el caso de los gremios, de los sindicatos y las cooperativas), a buscar cmo mejorar las condiciones competitivas (las corporaciones empresariales), y a procurar el bien comunitario (organizaciones comunitarias y ONG). Esta diversidad de intenciones ante el Estado plantea un reto a la tradicional dicotoma pblico-privada con que se suele clasificar los intereses en juego cuando se establece el dilogo poltico entre el Estado y la sociedad. Segn esta clasificacin, los intereses pblicos estaran representados de manera unvoca por el Estado, en su carcter de constructor legtimo y defensor del bien comn. Por oposicin, los intereses privados corresponderan a la sociedad civil, el locus de los intereses individuales. Bajo esta lgica, los actores civiles de la participacin ciudadana seran portadores de intereses individuales privados, una especie de rent seekers que slo buscan sacar el mximo provecho de su interlocucin con el Estado. Sin embargo, como ya ha sido ampliamente abordado en las discusiones en torno a la reforma del Estado, ste dej de ser hace mucho tiempo el nico representante y promotor de los intereses pblicos. La delimitacin de las reas de actuacin del Estado entre actividades exclusivas y no exclusivas, dio paso y visibilidad al desempeo de las organizaciones pblicas no estatales y abri una brecha en las categoras usuales de intereses pblicos e intereses privados. Por eso nos permitimos ampliar su definicin. Las organizaciones pblicas no estatales En la presente evaluacin, por organizaciones pblicas no estatales entenderemos aquellas organizaciones sin fines de lucro que tienen como objetivo de trabajo el inters pblico.
Ya sea por el bienestar comunitario o de beneficio social ms amplio. Dentro de esta categora caben casi todas las ONG, las redes temticas o especializadas, los centros de investigacin y algunas universidades A diferencia de los gremios no buscan proteger los intereses de sus asociados, y comparadas con las corporaciones empresariales y financieras no persiguen el lucro ni mejorar sus rentabilidades en la interlocucin con el Estado. Por eso conviene ampliar el concepto de investigacin cuando se trata de evaluar una Ley de Participacin Ciudadana genrica, que no limita su mbito de aplicacin a la interaccin entre intereses pblicos y privados como sinnimos de lo estatal y lo social, respectivamente. El trmino de actores sociales al que se refiere el concepto de Participacin Ciudadana arriba examinado amerita la ampliacin de las categoras de anlisis, en congruencia con la pluralidad de intereses que intervienen en los ejercicios participativos. Mantener el enfoque dicotmico publico-privado restringira los resultados de este trabajo evaluativo a las lgicas de apropiacin de los bienes y servicios derivados de las polticas sometidas a la deliberacin. Ello dejara en una zona gris el desempeo y las potencialidades de quienes intervienen pensando en salvaguardar y ampliar (e incluso complementar) el papel de lo pblico estatal. Esto no niega que el Sistema Nacional de Participacin Ciudadana promovido por el Gobierno Bolaos haya tenido en su base la intencin de contribuir al dilogo y la concertacin pblico-privada, como partepartiendo del proceso de consultas del Plan Nacional de Desarrollo. Al contrario, la introduccin de la categora de lo pblico no estatal ms bien contribuira a mostrar las potencialidades del Sistema para canalizar y ser referencia de una interrelacin Estado-sociedad ms inclusiva, que al fin de cuentas es uno de los grandes objetivos de la participacin ciudadana.
Espacios de participacin ciudadana en la administracin pblica Contexto poltico y administrativo La ejecucin de la Ley de Participacin ciudadana se ha visto acompaada por varias medidas del gobierno que han incidido en la reforma de la administracin pblica, que es el marco de realizacin de esta evaluacin. El proceso de descentralizacin La descentralizacin del Estado inici en 1987 con la aprobacin del Estatuto de Autonoma de las Regiones de la Costa Atlntica de Nicaragua, mediante la Ley No. 28. Otro hito histrico fue la aprobacin de la Ley de Municipios, o Ley No. 40, en 1988, con la cual se restauraba la autonoma municipal. En cambio, el proceso de descentralizacin de la administracin pblica empez con la creacin del Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica (CERAP), 1994, entre cuyas comisiones de trabaj estuvo la Comisin Sectorial para la Descentralizacin (CSD). El principal resultado de los trabajos de la CSD fue la primera propuesta de la Poltica Nacional de Descentralizacin orientada al Desarrollo Local, sometida a una amplia consulta ciudadana en 2002 y 2003 y finalmente aprobada en el 2006. A su vez, desde el 2004, la Oficina de la Administracin Pblica (OAP), empez a trabajar en la Estrategia Nacional de Descentralizacin para el Desarrollo Local. En este marco de discusiones en torno a la Poltica y la Estrategia de Descentralizacin, algunos ministerios como Educacin, Salud, y Recursos Naturales, se adoptaron estrategias de descentralizacin hacia los municipios. En este espritu, tambin fueron reconocidos y promovidos los Consejos de Desarrollo Departamental por la Presidencia de la Repblica, se introdujo la ley de Transferencias Presupuestarias hacia los municipios y se dio un nuevo impulso al Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
Las consultas de la Estrategia Reforzada para el Crecimiento Econmico y la Reduccin de la Pobreza (ERCERP), y del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Paralelo a la implantacin de un nuevo modelo de administracin pblica descentralizada, las instancias de participacin ciudadana, en sus distintos niveles, se vieron alimentadas por dos procesos de formulacin consultiva de estrategias nacionales: la ERCERP y el PND. Ambas estrategias contribuyeron a poner a prueba y a hacer ajustes al diseo sistmico de participacin ciudadana que estaba naciendo, en la medida que aportaron interrelacin y dinamia a estructuras que parecan inconexas y estticas. La primera fue el Proyecto de Apoyo y Seguimiento a la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza (PASE), pensado, en sus inicios, como un mecanismo de acompaamiento a la ejecucin de una de las polticas centrales del gobierno para el combate de la pobreza. Para su aplicacin, el nivel central de la administracin pblica, propuso un diseo de articulacin sistmica que hiciera posible la concertacin, la coordinacin, la comunicacin y la participacin ciudadana, en el que convergieran lo sectorial y lo territorial. De modo que se salt del PASE, en tanto instrumento de seguimiento a la ERCERP, a un sistema genrico de formulacin y seguimiento aplicable a todas las polticas y estrategias nacionales. Este modelo sistmico, estructurado en ejes y niveles, se convirti ms tarde en el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin. La ejecucin y el seguimiento de la ERCERP, pusieron de manifiesto la necesidad de concatenar todos los niveles de la administracin que venan siendo reformados por el proceso de descentralizacin. El nivel administrativo de mayores innovaciones fue el departamental o meso, por tres tipos de medidas: la creacin de las unidades tcnicas departamentales de apoyo al monitoreo y el ordenamiento de la inversin pblica.
El refuerzo de los gabinetes departamentales compuestos por las delegaciones de los ministerios y entes autnomos del Ejecutivo que componen el Gobierno Central; y la incorporacin de los espacios de dilogo poltico departamental entre la sociedad civil, los gobiernos municipales y los gabinetes departamentales. Como se afirma en el sitio web del PASE, en esta lgica sistmica las entidades involucradas se comunican entre s de manera vertical y horizontal, propiciando una trama de relaciones que permiten la circulacin y retroalimentacin de la informacin en todas las direcciones. En el siguiente apartado se ver que es la misma lgica bajo la cual fue construido el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin. El segundo ejercicio de calistenia para este naciente sistema de participacin ciudadana fue el proceso de consultas del Plan Nacional de Desarrollo, que contribuy a reconocer y formalizar el Sistema Nacional de Participacin Ciudadana en su versin actual. Esto fue posible por dos factores asociados a la formulacin y la ejecucin del PND: las consultas departamentales en la fase de formulacin y la visin territorial de desarrollo que impuls. Las consultas departamentales -con la participacin del nivel municipal- tuvieron por finalidad la incorporacin a los planes sectoriales y territoriales nacionales, de los planes y agendas de desarrollo que los Consejos de Desarrollo Departamentales y Regionales venan construyendo a medida que se constituan como instancias intermedias de dilogo y concertacin entre representantes del Gobierno Central, de los gobiernos municipales y de la sociedad civil. Estas consultas enlazaron por primera vez los tres niveles participativos reconocidos por la Ley 475, en la discusin sucesiva de una estrategia nacional que el Gobierno Central quera construir de abajo hacia arriba. A partir de all pudieron verse en la prctica los aciertos y las limitaciones que presenta el diseo sistmico.
En particular los desajustes entre los niveles municipales y los departamentales, y entre stos y los nacionales, as como los desafos implcitos que se derivaron del poco reconocimiento que los funcionarios pblicos prestaban a esta forma de tomar las decisiones pblicas. En cuanto a la visin territorial del PND, parta de la descentralizacin en la provisin de bienes y servicios, encaminada a generar condiciones de eficiencia mediante la simplificacin administrativa, la promocin de la competencia y proteccin del consumidor. Este enfoque de implantacin se encontraba directamente relacionado con la estrategia de conglomerados productivos, para lo que se requera interacciones de sinergia entre el sector pblico, las cadenas de produccin y los consumidorespobladores. Como ver en el captulo de los resultados, en algunos casos el fortalecimiento de los espacios departamentales de dilogo y concertacin se ha visto respaldado en buena medida por las agendas de produccin y competitividad, adoptadas en referencia al PND y a sus adecuaciones en los departamentos. De modo que ambos procesos de formulacin consultiva deliberativa significaron no slo la puesta en marcha del encadenamiento sistmico de la participacin ciudadana, sino que, adems, contribuyeron a hacer ajustes a las deficiencias que se iban observando en la prctica. El Sistema Nacional de Inversin Pblica, SNIP, y el papel de las UTIP El SNIP fue creado por el Decreto Ejecutivo 612001, con el propsito de procurar una asignacin y ejecucin eficiente de los recursos pblicos y facilitar la administracin y racionalizar el proceso de inversin pblica. Esta asignacin eficiente implicaba dos grandes cambios en el proceso de inversin pblica: el reordenamiento de los mecanismos administrativos interiores mediante los cules se construyen los programas de inversiones anuales, y su apertura a la deliberacin en los espacios participativos a fin de conciliar las inversiones con las demandas.
Para ello, el SNIP repos en la figura clave de las UTIP (Unidades Territoriales de Inversin Pblica) ubicadas dentro del nivel departamental y regional de la administracin que, tras desaparecer las Secretaras de Gobierno, termin heredando el doble rol de seguimiento tcnico de la inversin pblica y de apoyo tcnico-poltico a los CDD, a los Gabinetes de Gobierno y a los gobiernos municipales. Sin embargo, ha sido la apuesta por un carcter ms tcnico que poltico de las UTIP, lo que les permiti convertirse en un punto de encuentro entre las propuestas de inversin de las delegaciones ministeriales y las emanadas de los planes de inversin municipales y de los planes de desarrollo departamentales. Esto puso por primera vez al alcance de los ciudadanos representados en los espacios de concertacin y participacin, la informacin acerca de las inversiones pblicas en los departamentos y en los municipios, adems de la posibilidad de incidir en su reorientacin. De modo que podra afirmarse que el SNIP acerc ms a los ciudadanos, dentro del sistema participativo, a las decisiones sobre qu hacer con los recursos pblicos en sus propios territorios de residencia y de trabajo. Los espacios nacionales de participacin ciudadana Los espacios nacionales de participacin ciudadana reconocidos por la Ley 475 son de dos tipos: los sectoriales y el CONPES, un espacio mixto que trata de combinar representaciones sectoriales con territoriales. De acuerdo al arto. 38 de la Ley, tanto el CONPES como los consejos sectoriales son puntos de insercin de la ciudadana en general para la formulacin de polticas pblicas nacionales y sectoriales. Es decir que ambas instancias estn pensadas para la misma finalidad de abrir espacios de interaccin entre la ciudadana y las autoridades pblicas en los niveles nacionales de toma de decisiones.
De esto se puede deducir que el CONPES y los consejos sectoriales son los espacios participativos correspondientes a los mximos niveles de gobierno del pas. Entre otras, se observan dos grandes diferencias entre ambos cuerpos participativos: su origen y su composicin. El CONPES fue creado por las reformas constitucionales de 1995 pero no fue instalado hasta en 1999. Su composicin y funcionamiento estn regulados por la Presidencia de la Repblica, quien mediante el Decreto ejecutivo N 102-2002, del 31 de octubre de 2002, retir de su seno a los funcionarios pblicos y a los partidos polticos. Este Decreto, que haba convertido al CONPES en un cuerpo compuesto exclusivamente por organizaciones y personalidades de la sociedad civil, fue derogado ms tarde por el Decreto No. 76-2005, del 19 de octubre del 2005, que restaur, entre otras medidas, su carcter mixto, aunque de manera no permanente. Los consejos sectoriales estn adscritos a la poltica sobre la que pretenden intervenir y estn coordinados por la institucin estatal rectora de la misma. Son creados por decretos ejecutivos y por leyes sectoriales, y su composicin est dictada por el Arto. 40 de la Ley de Participacin Ciudadana. A diferencia del CONPES, tienen carcter mixto permanente porque contemplan integrantes de la sociedad civil, de las instituciones estatales centrales y de los gobiernos regionales autnomos. Un rasgo que comparten estos espacios nacionales es su papel predominante de tipo consultivo de las decisiones pblicas y su baja capacidad (que se deduce de la letra de sus decretos) de iniciativa para presentar propuestas que no estn sujetas a los mbitos fijados por las entidades rectoras, ya sea la Presidencia de la Repblica o los ministerios correspondientes.
Los espacios departamentales El nivel departamental de participacin ciudadana representa la innovacin ms reciente dentro de la administracin pblica por dos razones: porque hasta la fecha de su creacin no haba una instancia de interlocucin entre gobierno y sociedad civil departamental, debido a la ausencia de un gobierno en este nivel poltico-administrativo, con excepcin de las regiones autnomas del Atlntico, donde s hay un gobierno regional; y porque no fue sino hasta la promulgacin de la Ley 475 que el nivel departamental acogi formalmente los consejos de desarrollo departamentales. Los consejos de desarrollo departamentales fueron oficializados por el Presidente de la Repblica mediante un Decreto Ejecutivo despus de entrar en vigencia la Ley. Son de carcter consultivo y entre sus funciones est asegurar una efectiva coordinacin, seguimiento y evaluacin de planes y proyectos de inversin dirigidos al desarrollo departamental. Antes de su formalizacin, estos consejos fueron impulsados en gran medida por el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), como foros de coordinacin y de deliberacin entre las instituciones pblicas y las organizaciones de la sociedad civil en torno a la planificacin estratgica del departamento, tomando como base un asociacionismo municipal in crescendo que parti con la organizacin de los alcaldes para fortalecer sus posiciones polticas frente al gobierno central en el proceso de descentralizacin. A los CDD, se sumaron ms tarde otros actores bajo la misma lgica de la articulacin con miras a llenar el vaco participativo que presentaba la organizacin administrativa en este mbito territorial. Este espritu de integrar la mayor cantidad de actores departamentales fue recogido por el arto. 47 de la Ley, en el que a diferencia de los espacios nacionales y municipales, los CDD quedan abiertos para la incorporacin de todas las delegaciones de los otros Poderes del Estado.
Por ello se explica que los CDD aspiren a contar en su seno con los diputados departamentales, con los jueces y con los delegados del Consejo Supremo Electoral. En la actualidad existen CDD en todos los departamentos del pas, salvo en Managua por las complejidades que representa ser el departamento que alberga la capital de la Repblica. De modo que no es exagerado afirmar que, sin negar las particularidades de cada uno, los CDD son una figura sui generis plenamente incorporada al diseo institucional de Nicaragua.
Testimonio del CODEBO El antecedente directo del Consejo de Desarrollo de Boaco (CODEBO), es el proceso de articula cin departamental que la Asociacin de Municipios de Boaco (AMUB) estaba promovien do como una estrategia de posicionamiento de los gobiernos municipales en su interaccin con las instancias sectoriales del Gobierno Central y como opcin de bsqueda de soluciones a los problemas supra municipales. El proceso desde la AMUB contaba con la presencia de los gobier nos locales y la sociedad civil. El dilogo entre estos actores permiti la identifi cacin de una agenda departamental de desarro llo, que termin en una matriz de planificacin identificando los problemas de mayor incidencia en el departamento. La prctica de discusin de los principales proble mas del departamento, de identificar las priorida des inmediatas, las metas en el mediano y largo plazo, as como, los potenciales de desarrollo de los seis municipios; llev a la comprensin del departamento como un espacio ms en trminos del desarrollo territorial, en el que se deban invo lucrar todos los municipios. Esta visin de territorio comn fue puesta en evi dencia al momento que se present en el munici pio de Boaco el Plan Nacional de Desarrollo (PND); los actores, partes del proceso impulsado por AMUB, consideraron que el PND no reflejaba adecuadamente el departamento de Boaco.
Los espacios municipales El mbito municipal no slo es la base del entramado institucional de la participacin ciudadana sino adems su origen. Esto fue gracias a la restauracin de la autonoma municipal en 1987, hecha efectiva a partir de 1990, y la Ley de Municipios de 1988 que consign las formas participativas en las relaciones gobierno-ciudadana. Los mecanismos y espacios de participacin ciudadana en el municipio han ido evolucionando de los actos coyunturales informativos a los procesos de intervencin en la toma decisiones.
Esta situacin se convirti en uno de los estmu los de los actores para la conformacin de una instancia de dilogo entre instituciones del gobier no central, autoridades locales y sociedad civil. Para la conformacin del CDD se realiz una asamblea general, que cont con el acompaa miento del PASE, a travs de la UTIP. La asam blea tom dos decisiones fundamentales en el surgimiento de la instancia de participacin depar tamental; En primer lugar, se retom el proceso organizativo impulsado por AMUB, los actores decidieron que en el CDD se incluyera a las insti tuciones del gobierno central junto a quienes ya participaban de una instancia de dilogo supra municipal. En segundo lugar, se retom, en el contenido de trabajo para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Departamental, la agenda que ya haba sido discutida. Partir de la experiencia organizativa que ya exis ta en el territorio y retomar los productos de esa experiencia, contribuy a que los actores se apro piaran de la instancia; una muestra de lo anterior es el nombre que le dan a la instancia; Consejo de Desarrollo de Boaco (CODEBO). Por otro lado, se retomaron los estudios realiza dos antes de la formacin del CODEBO con lo que se refuerza la idea de reconocimiento a lo realizado anteriormente y continuidad de esos procesos. En esta lgica son retomados: la oferta de los sectores (Instituciones del Gobierno Central), Programa de Ordenamiento Territorial de Boaco (PRONOT) y PND. Con todos los insu mos anteriormente sealados se formul el PDD.
Esto ocurri cuando los cabildos abiertos y las sesiones pblicas del Concejo Municipal se vieron complementados con el proceso de elaboracin del Presupuesto Municipal, contemplado en las Leyes No. 376 de Rgimen Presupuestario Municipal y la No. 446 de Transferencias Presupuestarias a los Municipios. Ambas Leyes introdujeron una nueva dinmica a la participacin ciudadana municipal, que se desglosa en los siguientes puntos: La visin cclica de la elaboracin de los presupuestos municipales y por ende de la participacin ciudadana. La obligatoriedad de llevar las consulta ciudadanas a las distintas demarcaciones territoriales dentro de un municipio. La fijacin de fechas y plazos obligatorios para realizar las consultas. Involucramiento de las autoridades municipales en las deliberaciones con los pobladores sobre las propuestas de inversiones en los barrios y las comunidades rurales. Acceso de la ciudadana a la posibilidad de influir en las decisiones sobre las inversiones pblicas. Sometimiento de las autoridades a la fiscalizacin social. Todo lo anterior vino a ser ampliado con la Ley 475 que reforz los Comits de Desarrollo Municipal (CDM), hasta entonces relegados al numeral 7 del artculo 28 de la Ley de Municipios; y potenci el papel de las asociaciones de pobladores y de las organizaciones sectoriales que tambin haban sido creadas por la Ley de Municipios, pero presentaban una alta heterogeneidad de un municipio a otro, en el caso de estar organizadas. Mediante la Ley 475 los CDM quedaron reafirmados en su carcter de espacio mixto consultivo (Estado - sociedad civil; pblico-privado), apuntando al igual que los CDD a la gestin conjunta del desarrollo del territorio.
Las innovaciones institucionales. En el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin Ciudadana Como ya se ha visto, la Ley 475 no crea vnculos manifiestos entre los tres niveles de participacin ciudadana; ms bien los define de forma separada y no establece jerarquas ni relaciones funcionales entre las diferentes instancias y momentos de participacin. Este diseo de compartimientos estancos trat de ser articulado mediante la ejecucin del ya mencionado proyecto PASE, que aunque naci como un mecanismo de apoyo y seguimiento dirigido exclusivamente hacia la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, al poco tiempo fue convertido por el Gobierno Central en un Sistema Nacional de Coordinacin para la Implementacin, Monitoreo y Evaluacin Participativa de otras polticas nacionales.
Como se ver ms adelante, de este modelo de implantacin sistmica surgi la vertebracin de los espacios de participacin ciudadana en una suerte de subsistema o eje de Concertacin - Participacin, que ms tarde pas a denominarse Sistema Nacional de Participacin y Concertacin (SNPC). Este sistema trat de resolver por la va ejecutiva las limitantes que surgan de tener espacios participativos inconexos que la Ley 475 no haba enlazado. Antes de su oficializacin en el PND, el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin nunca fue formalizado en ningn Decreto Ejecutivo. Por eso en esta evaluacin al hacer una revisin sobre sus rasgos principales tomaremos como referencia el documento citado.
Grosso modo, el SNPC (Figura 1) est compuesto por tres niveles territoriales y cuatro mbitos de gobernabilidad. Los territoriales corresponden a la divisin poltico-administrativa del pas y los mbitos a los sectores que intervienen en la ejecucin de las polticas de gobierno, a saber: el poltico-administrativo, el tcnico-ejecutivo, el de concertacin y participacin y el de coordinacin con la cooperacin. Detrs de este diseo subyacen varios supuestos que conviene explicitar. La puesta en prctica de la tercera generacin de reformas del Estado. La primera generacin estuvo dirigida a la reduccin del aparato estatal; la segunda se enfoc ms hacia la separacin entre las entidades reguladores y las prestadoras de servicios, y la diferenciacin entre stas y las de fiscalizacin. La tercera ola de reformas se ubica en lo que, en el PND, se denomina como Adecuacin Territorial: (a) enfatizar acciones en las reas del pas donde coincida el potencial de desarrollo con las condiciones de pobreza; (b) inducir y estimular a la economa a las reas con mayor potencial; (c) implementar programas sectoriales basados en el territorio y en las necesidades de diversos segmentos de la poblacin; y (d) dar una respuesta holstica a los problemas ligados a la realizacin de trmites, reducindolos y acercndolos a la poblacin. El reordenamiento interno de la administracin pblica como condicin necesaria para organizar y hacer ms efectiva la participacin ciudadana. Ello inclua la articulacin vertical y horizontal entre las instituciones pblicas en los distintos niveles territoriales. Como dice la evaluacin del PASE, la articulacin horizontal en el nivel nacional ha sido la ms deficitaria en comparacin con la presentada dentro de los Gabinetes Departamentales. En la articulacin vertical las diferencias se encontraban entre el eje Tcnico-Ejecutivo, que era el ms avanzado gracias al papel clave de las UTD como enlace con las UTM y su relacin directa con los niveles centrales y los otros tres ejes ms rezagados por diferentes motivos.
La articulacin en la prctica entre los tres niveles del Eje Concertacin - Participacin. Ello supona a su vez otros grandes retos: la superacin de las brechas y de las dualidades entre el CONPES y los consejos sectoriales, la reforma del CONPES para dar cabida a representantes de los CDD, la incorporacin a los CDD de representantes de los CDM y de sus propuestas no resueltas en el nivel municipal, la regularizacin de los CDM en todos los municipios, y el no menos importante reto de funcionar de manera concatenada en la planificacin, el seguimiento y la fiscalizacin de las polticas nacionales en sus distintos niveles. Superar el enfoque instrumental de la participacin ciudadana de apoyo a consultas y asumir un rol ms activo en la construccin de estrategias departamentales de desarrollo plasmadas en los PDD, donde la gente decidiese qu hacer con sus propios recursos. Construccin de un Estado de tres pisos o niveles, en que el Nacional se encarga de la definicin de normas; el departamental se ocupa de la integracin y de la articulacin las propuestas nacionales con las locales; y el local se implica en la ejecucin de las polticas para mejorar de la calidad de vida. El grado de cumplimiento de estos supuestos, como se ver a continuacin, ha influido en la consolidacin e institucionalizacin del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin. Pero la falta de un respaldo jurdico claro de parte del Ejecutivo ha hecho ms lenta su incorporacin a la cultura organizacional de los funcionarios pblicos. De igual manera ha influido en que, segn las entrevistas realizadas, ni autoridades ni ciudadana se sientan parte de un conjunto participativo que d curso, tanto en sentido ascendente como descendente, a las propuestas emanadas al interior de los espacios participativos.
Figura 1 Fuente: PND
La reforma del CONPES Tras un perodo de letargo entre 2004 y 2005 en el que vio reducido drsticamente su presupuesto, el CONPES reinici sus labores con dos reformas que revitalizaron su papel en la interlocucin gobierno-sociedad civil: la incorporacin de un representante de cada CDD, que pasaron a sumarse a las representaciones territoriales de las regiones autnomas atlnticas; y la reincorporacin de los Ministros Coordinadores de los gabinetes del Gobierno, con voz pero sin voto en las deliberaciones. La inclusin de las representaciones de los CDD se haba convertido en una demanda de los departamentos a medida que avanzaba su grado de organizacin. Detrs de ello se encontraba la reivindicacin de aumentar la representatividad territorial del CONPES, dado que el mismo haba sido un cuerpo de representacin sectorial que por lo general no aseguraba la transmisin de los debates nacionales hacia los niveles subnacionales de participacin, ni recoga las discusiones sobre los problemas locales. De modo que con esta reforma del CONPES se buscaba una nueva identidad que lo arraigara en las agendas territoriales, y que le permitiera convertirse en el cruce de camino entre los planes y las polticas sectoriales, y los planes y agendas de desarrollo de los departamentos y los municipios. La otra reforma estaba ms dirigida a su razn de ser como instancia de participacin ciudadana. Pues, la salida de los funcionarios del nivel central haba dejado al CONPES como un espacio de dilogo exclusivamente civil en el que estaban representados, en mayor medida, intereses privados. La reforma reabri las puertas a los ministros coordinadores de los cinco gabinetes del Gobierno Central, permitiendo as la reinstauracin de la deliberacin cara a cara entre autoridades del nivel central, autoridades locales y representantes de la sociedad civil.
Estos cambios internos y hacia el exterior colocaron al CONPES en disposicin de actuar ms en coherencia con el rol que le supona el Sistema Nacional de Participacin Ciudadana. Es decir, como nivel mximo de dilogo poltico entre ciudadanos y autoridades en torno a las polticas pblicas nacionales y sectoriales. Una tercera reforma, menos perceptible al exterior del CONPES, fue la articulacin con el CONADES, que hasta ese momento era el dinamizador ms claro de los procesos de constitucin de los CDD. Si bien ambos comparten el campo de la vinculacin con los territorios, el CONPES haba estado ms orientado a incidir en la elaboracin del Presupuesto anual del Estado y hacia las polticas pblicas, y el CONADES hacia la planificacin de estrategias nacionales y de los planes de desarrollo departamentales. Una reforma o revisin pendiente del CONPES sigue siendo la redefinicin de sus estructuras y de su funcionamiento para superar las dualidades y los desajustes que se presentan entre sus comisiones de trabajo y los consejos sectoriales. Como se ver en el siguiente apartado, hay zonas grises de competencias entre ambos mecanismos que hacen repetitivos e infructuosos los ejercicios de participacin. La presente evaluacin abord el traslape que se produce, por ejemplo, entre la Comisin de Produccin y Competitividad del CONPES y el Consejo de la Produccin adscrito al MAGFOR. En otro apartado expondremos los resultados de esta comparacin. Cambios en los Consejos Consultivos Nacionales Sectoriales La Ley 475 sirvi de marco de reconocimiento para estos Consejos y dio pie para que fuesen incluidos dentro del diseo sistmico participativo. De entrada, esto ya fue un avance para los Consejos, porque hasta entonces haban estado ocultos bajo los organigramas de los ministerios y sesionando a la buena voluntad del funcionario a cargo.
Hasta la fecha se contabilizan ms de un centenar de Consejos Sectoriales nombrados ante los distintos ministerios y entes autnomos del Estado; unos funcionando mejor que otros, y otros de tan slo existencia virtual. En lo formal, la Ley 475 fortaleci la figura de los Consejos Sectoriales: Defini una composicin estndar para todos. Esta composicin fue ms all del formato tripartito (propios del corporatismo) que haban tenido los rganos consultivos del gobierno, que slo tomaban en cuenta a los representantes del gobierno central, a los empresarios y a los trabajadores. En cambio, el diseo ratificado por la Ley agreg a otros actores, como los gobiernos autonmicos y municipales, y los representantes de organizaciones sociales vinculadas a la poltica en cuestin. Esta forma de organizacin se acercaba ms al modelo de redes de polticas que a los habituales comits interinstitucionales. Estableci cmo deba normarse su funcionamiento interno. En particular mand que los Consejos adoptaran sus propios reglamentos internos y que disearan metodologas aplicables a la gestin de polticas. Todo esto en relacin directa con los planes de trabajo que incluyeran los calendarios de consulta de los Consejos. Precis el camino que deban seguir las polticas y las propuestas generadas de su seno: de los Consejos al Ministro del sector, del Ministro al Presidente de la Repblica, quin a su vez lo reenva el CONPES para su sancin definitiva. Renov la competencia de los Consejos en las otras fases de las polticas, no slo para la consulta en la formulacin sino que tambin en el reajuste de las polticas para su ejecucin, y en el seguimiento y la evaluacin de las mismas. Todas estas caractersticas han acercado a los Consejos Sectoriales al modelo de las redes de polticas, una forma de organizacin dentro de la administracin pblica que establece nexos interdependientes entre agencias de gobierno, empresas privadas, ONG y organizaciones comunitarias y gremiales.
El diseo de redes de polticas ha venido cobrando fuerzas tanto en pases desarrollados como en desarrollo, como una forma alternativa de direccin de la sociedad y de la economa frente al fracaso de los modelos de gobierno jerrquico. Esto ha cambiado el enfoque de la realidad administrativa, de uno burocrtico, centralista y autosuficiente que formulaba y ejecutaba polticas de arriba hacia abajo, a otro ms relacional, descentralizado y de mutua interdependencia con los actores sociales, ms abierto a un proceso de concertacin de polticas de abajo hacia arriba. Un factor convergente con la organizacin en redes fue la aplicacin del enfoque sectorial para reorganizar la administracin pblica a partir del 2002. Estas transformaciones fueron motivadas por la necesidad de coordinacin y alineacin con la cooperacin internacional. Las mismas tuvieron sus ejes en las mesas temticas de dilogo y concertacin entre el sector pblico y las agencias de cooperacin internacional. Por eso era de esperarse que los Consejos Sectoriales contribuyeran a resolver el problema de la pobre articulacin horizontal nacional que sealaba la evaluacin del PASE antes citada. En primer lugar porque fortaleca y obligaba a la coordinacin entre entidades estatales de un mismo sector; y en segundo, porque abra las puertas a la sociedad civil a las ms altas instancias de decisiones en contacto directo con las autoridades. Los CDD y sus comisiones de trabajo La mayor innovacin en el nivel departamental fue la oficializacin de las instancias que reconocan los procesos organizativos que ya estaban en marcha en el territorio. Esto contribuy a que se superaran los voluntarismos de funcionamiento y de organizacin a que estaban sometidos los espacios de dilogo en los departamentos.
Con su oficializacin, los CDD, obtuvieron el respaldo jurdico necesario para definir una composicin y un funcionamiento obligatorio. Adems, se les vincul al proceso formulacin de las polticas pblicas nacionales, lo que vino a fortalecer sus contenidos de trabajo. Aunque existen variantes organizativas de un territorio a otro, la estructura organizativa genrica por la que han optado los CDD se ve de la siguiente manera:
Asamblea General Junta de Coordinacin Secretara Ejecutiva Secretara Tcnica
Las comisiones de trabajo o sectoriales tienen otra caracterstica importante. A travs de ellas se abre paso a la inclusin de actores relevantes del departamento en la discusin de un problema concreto, aunque no sean miembros de la instancia departamental. Cada miembro pleno tiene la posibilidad de invitar a la discusin de la comisin a una persona u organizacin con experiencia en el tema, o que se considere como un actor directamente ligado a las consecuencias de la discusin. Internamente las comisiones posibilitan varios tipos de relaciones con las instituciones de gobierno, cuya efectividad depende de la consolidacin interna de los actores y del nivel de representatividad que tengan de las demandas de sus representados:
Instituciones de gobierno organizaciones no gubernamentales. Estos actores son los que han logrado mayor nivel de organizacin; adems, cuentan con recursos propios que les permiten interactuar con las instituciones del gobierno central en mejores condiciones que los actores antes sealados. Instituciones de gobierno central gobierno local (intergubernamental). Este nivel de interlocucin ha sido uno de los ms beneficiados, en el sentido que las autoridades locales han alcanzado mayor fuerza en su planteamiento frente a las instituciones del gobierno central. El ejercicio de esta relacin ha llevado a los CDD a convertirse en una instancia de poder frente al gobierno central. En resumen, la organizacin en las comisiones de trabajo fue una de las grandes innovaciones que se introdujo en las instancias de dilogo departamental: por lograr una discusin con nivel tcnico y con conocimiento de la problemtica; por haberse insertado en un esquema de procesamiento de demanda; y porque lo que en ellas se discute tiene la posibilidad de subir a instancias superiores a travs de las instancias de coordinacin de los CDD. Aunque lo anteriormente descrito reconoce transformaciones importantes en la vida institucional de los CDD, debe sealarse que subsisten dos debilidades: en primer lugar el pobre respaldo que tienen en la Ley 475, que se limita a un artculo de tres prrafos y que implica una pobre definicin en la nica referencia jurdica que los ampara. Lo segundo es el problema de la representatividad de los CDD, derivado de las dificultades para establecer la legitimidad (y por tanto la representatividad) de todos sus miembros. Si bien esto no ocurre con las autoridades municipales, s sucede con las organizaciones civiles por la ausencia de normas para elegir sus liderazgos, y con las delegaciones ministeriales por la falta de respaldo institucional de sus sedes centrales.
Esta debilidad queda manifiesta en la disparidad del nmero de integrantes de los CDD, que vara en un rango de 60 a 180 organizaciones participantes, segn registros del 2005. De ello se deducen los problemas que los CDD deben afrontar para tratar de construir el consenso en la toma de decisiones. Los CDM y sus comisiones La Ley 475 otorga un peso importante a los CDM en la elaboracin de los planes de desarrollo municipal, que seran las matrices de las polticas locales, y en los planes de inversin anuales y multianuales, como lo establece su Arto 53. Pero han respondido de forma lenta en lo que se refiere a su vinculacin a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas locales. Este desajuste podra deberse a la inercia arrastrada de las funciones que tradicionalmente venan cumpliendo los CDM en su papel auxiliar de los gobiernos municipales, y ms en concreto en la validacin de proyectos que llegaban al municipio, como en el caso de los propuestos va FISE. Este rol poco activo de los CDM se corresponde con la visin que se tena de ellos un ao despus de aprobada le Ley 475, segn se desprende de un estudio sobre la participacin ciudadana en la gestin municipal realizado en 42 municipios. En este estudio, los CDM eran una referencia de participacin tan slo para el 22 por ciento de los encuestados. A ello contribua, como el mismo estudio seala, la existencia de opciones de gestin ms expeditas como los contactos directos con las autoridades (factor de proximidad), las reuniones peridicas con pobladores, y otros espacios de encuentro con las autoridades como las sesiones del Concejo Municipal (factores de frecuencia) y los cabildos, en los que afirm haber participado al menos una vez el 31.5 por ciento de los entrevistados.
Comisin Econmica/ Productiva
Comisin Ambiental
Comisin de Infraest. Social
Comisin Institucional
De esta estructura hay que destacar como una de las innovaciones de los CDD, el papel jugado por las comisiones de trabajo. Estas se convirtieron en las reas sustantivas del dilogo poltico. En ellas se produjo la primera deliberacin entre los actores presentes en el CDD, donde se discutieron y se construyeron los primeros acuerdos alrededor de las propuestas tcnicas y sobre el orden de prioridad de las demandas. En otras palabras, en las comisiones de trabajo se alcanz un acuerdo inicial mnimo entre los actores departamentales ms ligados a las temticas que se abordaban. Un ejemplo de la importancia del rol jugado por las comisiones de trabajo lo constituye el departamento de Rivas. En este departamen to el CDD, como instancia de dialogo Estado sociedad, se vio paralizado por desencuentros entre las nuevas autoridades municipales electas y los anteriores miembros del CDD, en especial las delegaciones ministeriales.
La primera de las relaciones que se identifica es la de instituciones de gobierno gremios. La composicin de los gremios es uno de los puntos dbiles de los integrantes de los CDD. Los gremios en general no logran la representacin de todos los actores del municipio de ah que estn constantemente demandados por mayor representacin de sus propuestas. Instituciones de gobierno organizaciones comunitarias. Las comunidades no logran tener el nivel de organizacin suficiente y donde existe, hay debilidades en la agregacin de la demanda. De all que las posibilidades de dilogo entre estos actores y las instituciones de gobierno sea mnima en el nivel departamental.
Sin embargo, la existencia de la Comisin Econmica con una Agenda de Produccin y Competitividad, hizo posible el entendimiento poltico entre las partes enfrentadas para for mar una instancia transitoria denominada Comisin Tripartita con el fin de relanzar el desarrollo junto con la gobernabilidad del departamento.
Sin embargo, un estudio ms reciente muestra que los Comits de Desarrollo Municipal han comenzado a experimentar importantes transformaciones en su desempeo. El 86.8% de los consultados manifestaron que los CDM funcionan mejor que hace dos aos (en referencia al 2003, cuando se aprob la Ley 475), y porcentajes siempre por encima del 80 por ciento afirman que los CDM son una buena instancia para priorizar los proyectos, con ms presencia de lderes comunitarios y ms intervencin en la aprobacin de los Planes de Desarrollo Municipales. Esto podra deberse a que una de las innovaciones de los CDM que introdujo la aprobacin de la Ley de Participacin Ciudadana fue haberlos hecho visibles en la organizacin pblica y volverse de implantacin obligatoria para todos lo municipios. Otro de los cambios experimentados fue empezar a tomar en cuenta a una organizacin comunitaria no slo urbana, sino tambin rural; a diferencia de lo que vena ocurriendo cuando se prestaba ms atencin a las demandas urbanas que las rurales. Esta nueva organizacin comunitaria, formalizada e institucionalizada por la Ley 475, tendr que repercutir necesariamente en la organizacin de los CDM, cuya composicin hasta la promulgacin de la Ley haba sido exclusivamente de organizaciones urbanas. En lo que a la articulacin vertical CDM-CDD, en algunos CDD se empez a experimentar la incorporacin de representantes de los CDM a su asamblea general, pero no se cuenta con la suficiente informacin que confirme si esta es una tendencia generalizada. En cuanto a las mesas de trabajo o comisiones temticas, llama la atencin la importancia que han empezado a cobrar entre la poblacin. Segn el estudio sobre los CDM antes citado, en el 93.2 por ciento de los CDM se encuentran organizadas estas mesas de concertacin o comisiones, que por lo general tienen un funcionamiento mensual.
La importancia que la poblacin les da se refleja en la siguiente cita in extenso de por qu son tiles las mesas de concertacin: A travs de las mesas de concertacin se conocen mejor las necesidades y problemas de cada barrio y comarca para luego buscar soluciones. Ayudan a consolidar el trabajo municipal. Apoyan la gestin del Alcalde logrando as un proceso democrtico en la gestin del munici pio. Inciden para que la gestin municipal sea transparente. Permiten conseguir fondos para proyectos de beneficio a la comunidad. Garantizan la participacin ciudadana de todos los sectores sociales y particularmente de la mujer en la toma de decisiones. Permiten que haya una mejor coordinacin del trabajo en el municipio.
De all que para mejorar la inversin pblica era necesario insertar el proceso de elaboracin del Programa de Inversiones Pblicas en el Sistema Nacional de Participacin Ciudadana. El grado de imbricacin del SNIP con el Sistema Nacional de Participacin Ciudadana puede ser evaluado segn el desempeo de los espacios creados por la Ley 475 en la elaboracin de los PIP anuales. Partiremos de los espacios nacionales hacia los municipales. CONPES El contacto del CONPES con los Programas de Inversiones Anuales se da dentro del anteproyecto de Ley del Presupuesto General de la Repblica que le es sometido por el Ejecutivo cada ao. Esta relacin entre las inversiones pblicas y el CONPES no fue modificada por la Ley de Participacin Ciudadana. De all que se pueda hacer la misma valoracin sobre el papel del CONPES hacia el PIP que hacia el Anteproyecto de Presupuesto de la Repblica. Hacia este ltimo, su principal debilidad sigue estando en lo poco que son tomadas en cuenta las recomendaciones que presenta al Proyecto de Ley Anual del Presupuesto General de la Repblica. Segn los propios informes del CONPES, de las 43 recomendaciones para el Presupuesto del 2005, tan slo haban sido acogidas dos (2) por el Ejecutivo, 19 se encontraban en fase de desarrollo y 22 no haban sido consideradas del todo. Las recomendaciones para el Presupuesto del 2006 no corrieron mejor suerte. Vale aclarar que estas recomendaciones no tuvieron al PIP como destino especfico porque no est dentro de las competencias del CONPES conocerlo separado del Presupuesto General. Adems, como se extrae de las entrevistas realizadas, hay desajustes entre el calendario de elaboracin del PIP por parte del SNIP y la Secretara Tcnica, el PGR en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), las consultas en los territorios, y la que se realiza con el CONPES.
Esto ltimo ocurre al final de todo el proceso, cuando ya slo caben recomendaciones generales. Como se ver en los niveles municipales, estos desajustes tambin se presentan con los procesos participativos de los Planes de Inversin Municipales (PIM). A estas limitaciones del CONPES, habra que agregarle dos debilidades: una interna y otra de articulacin sistmica. La interna se deriva del deterioro que sufri la imagen del CONPES tras la inactividad que experiment entre el 2004 y el 2005. Debido a este perodo de letargo, el CONPES perdi su papel de puente entre el gobierno y la sociedad civil; en especial se debilit en la interlocucin con la Presidencia de la Repblica, uno de los principales atributos de su poder. Esto se vino a sumar a la salida de los funcionarios pblicos como miembros plenos del funcionamiento regular de las Comisiones de Trabajo, ocurrida dos aos atrs. Su consecuencia fue la limitacin del CONPES a espacio de dilogo exclusivo entre actores de la sociedad civil, entre intereses pblicos no estatales e intereses privados. La falta de presencia de los representantes del sector estatal vino a desnaturalizar su carcter de espacio deliberativo entre los ciudadanos y el gobierno. Tambin disminuy su peso en las polticas oficiales, porque se extrajo del mismo a los nicos facultados para tomar finalmente las decisiones y llevarlas a cabo. Con esto perdi el carcter de mxima red de polticas que la Ley 475 le atribuy en su Arto. 35. La debilidad externa es menos evidente por su complejidad. Est relacionada con la ubicacin del CONPES en la cspide del Sistema Nacional de Participacin Ciudadana y con su articulacin an precaria con los niveles territoriales. Vistas las restricciones legales, las nicas formas de que el CONPES incida en la programacin de las inversiones anuales son a travs de los Consejos Sectoriales y de los Consejos Departamentales.
Desempeo del espacio de participacin ciudadana en las decisiones pblicas

Funcionamiento del eje ConcertacinParticipacin en el alineamiento y conciliacin de la inversin pblica. Entre los objetivos del SNIP estn orientar y coordinar los procesos de inversin pblica, y fortalecer la capacidad institucional del gobierno en los procesos de formulacin y programacin administracin del gasto pblico. En ambos objetivos est implcita la construccin de programas de inversin orientados a la demanda como condicin necesaria para garantizar su eficiencia y la eficacia. Para facilitar la sintona con las demandas ciudadanas, los rganos del SNIP deban tomar en cuenta los planes de desarrollo departamentales, as como tambin los planes de desarrollo y de inversin municipales, elaborados todos de forma participativa.
Porque ambas instancias participativas, en teora, s tendran acceso a las fases de construccin de los programas sectoriales anuales. Sin embargo, aqu se presentan dos inconvenientes: Como se ver en el siguiente punto, los Consejos Nacionales Sectoriales no intervienen en la programacin de las inversiones sectoriales. No est normado ni estn preparados para ello. Los CDD recin se han incorporado al CONPES y conocen muy poco las potencialidades que este espacio les puede ofrecer, como un segundo momento para impulsar y defender las inversiones para sus departamentos correspondientes. A ello hay que sumar que los delegados de los CDD tambin tienen dificultades para monitorear sus propuestas dentro de los Anteproyectos de Presupuestos Generales. Pese a todas estas debilidades, no puede obviarse que las ltimas reformas del CONPES en 2005, entre las que destacan la incorporacin de un representantes por cada CDD y la reincorporacin de los Ministros Coordinadores de Gabinetes, pueden ser los pasos iniciales para cerrar la brecha sectorial-territorial que an persiste en la concertacin y el alineamiento de la inversin pblica. De igual manera, es justo reconocer otro paso importante del CONPES apoyado en la Ley 475, en relacin con la orientacin de la inversin pblica. Este paso ha sido la elaboracin y presentacin de la agenda de nacin denominada Accin Ciudadana para el Prximo Quinquenio 2007-2012. Con esta propuesta el CONPES ha demostrado que tiene todas las potencialidades para convertirse en un espacio nacional de dilogo sobre temas estratgicos. El proceso de discusiones para su construccin, convoc cerca de 2,000 lderes sociales y gremiales, y expertos, relanzando al CONPES como foro nacional. As, el contenido de la propuesta recoge las prioridades de los departamentos y de las Regiones Autnomas, concertadas en los planes de desarrollo respectivos, por lo que puede ser una herramienta para alinea y dar seguimiento a la inversin pblica.
Los Consejos Sectoriales La participacin de los Consejos Sectoriales en la fase de consultas del PIP anual no est consignada en ninguna ley ni normativa ministerial. En otras palabras: no existe. Esto se debe a dos causas identificadas: la falta de contacto entre las Unidades Sectoriales de Inversin Pblica (USIP) y los Consejos Sectoriales; y el funcionamiento irregular de la mayora de los Consejos Sectoriales. Segn el Manual de Procedimientos del SNIP, no se espera que las USIP sometan a consultas ante los Consejos Sectoriales respectivos sus programas sectoriales de inversiones, algo que s est estipulado para las ideas de proyectos emanadas de los CDD y los Planes de Inversiones Municipales. No obstante, en algunos manuales de funcionamiento de los Consejos Sectoriales, como el Consejo Nacional de la Produccin, est contemplado que apoyen las oportunidades de inversin pblica y que promuevan la evaluacin de la cartera del sector. De lo anterior se deduce que la intervencin esperada de los consejos sectoriales en las inversiones sectoriales sea de tipo genrico, con recomendaciones generales para orientar y evaluar las inversiones sectoriales. Sin embargo no hay nada que habilite a los consejos para conocer, proponer o influir en los programas anuales de inversin elaborados por tcnicos. El otro impedimento de los consejos termina de cerrar sus opciones para incidir en las inversiones sectoriales: su funcionamiento irregular, en el mejor de los casos, cuando no su parlisis total. Ello tiene que ver con la forma en que son convocados y la preparacin de las agendas. El hecho de depender nicamente de las convocatorias de las autoridades pblicas que los encabezan y que adems preparan la agenda, hace que los consejos sectoriales pasen largos perodos sin sesionar, y cuando lo hacen, tengan que discutir temas que no son necesariamente del inters de las organizaciones civiles.
Sin duda alguna, uno de los alicientes de la participacin en estos rganos mixtos es la posibilidad de influir en la asignacin de las inversiones segn los intereses que se representan. Pero si esta participacin se ve limitada a roles pasivos (receptores de informacin) o a incidencias genricas, el atractivo de participar decae y con ello la legitimidad del mecanismo de concertacin. El reto pasa por atreverse a trasladar poder a estos rganos consultivos sobre la materia que para los representantes es sustantiva, y dar estabilidad a su funcionamiento. En este orden, la adopcin de manuales de funcionamiento y de un calendario de sesiones son formas alentadoras de institucionalizar los consejos por la mejor va: la reconstitucin de la legitimidad y la gestacin de la efectividad. Los CDD El papel de los Consejos de Desarrollo Departamentales en la fase de formulacin del PIP anual se ha ido consolidando en estos tres aos, aunque todava no es homogneo. A partir de los casos estudiados y de evaluaciones anteriores, es posible afirmar que todos cumplen con la funcin de ser un espacio deliberativo para conocer y priorizar los proyectos departamentales que sern sometidos al Programa de Inversiones Pblicas del Gobierno Central. En esta deliberacin participan autoridades locales, delegaciones de los ministerios y, de manera muy numerosa e irregular, las organizaciones de la sociedad civil de cobertura departamental, debido a las complejidades para acreditar su representatividad. Un actor que merece mencin especial son los diputados departamentales. Si bien la Ley 475 les asigna por derecho propio un lugar dentro de los CDD, no es frecuente encontrarlos dentro de las listas de participantes de las sesiones, ni de las Comisiones de Trabajo ni de los plenarios. La presencia de los diputados dentro de los CDD fue pensada al menos con tres propsitos: Dar mayor peso y autoridad al espacio participativo entre el Estado y la sociedad civil;
hacer de los CDD un lugar de informacin y de rendicin de cuentas de los diputados ante sus circunscripciones; y concertar territorialmente las inversiones pblicas con quienes finalmente las aprueban en la Asamblea Nacional. En lo que se refiere a las Unidades Territoriales de Inversin Pblica (UTIP), de carcter auxiliar dentro de los CDD, por su aporte a la discusin informada, a la planificacin departamental y al establecimiento de las prioridades para la inversin anual, merecen ser examinadas con ms amplitud Uno de los aspectos que ms valoran los funcionarios pblicos del nivel central es la progresin de la calidad de las demandas presentadas por los CDD en la formulacin de los PIP, gracias al papel de las UTIP. Esto es atribuido a varios factores: El traslado de informacin, va UTIP, hacia el nivel departamental que antes slo era conocida por los niveles centrales. Despus de la instalacin formal de los CDD, desde el Ejecutivo se decidi volcar paquetes informativos para soportar la planificacin estratgica del departamento en coherencia con el enfoque territorial del Plan Nacional de Desarrollo. Como parte de esta estrategia de fortalecimiento de las capacidades intermedias tambin se decidi abrir la informacin sobre los programas anuales de inversin (sectoriales y descentralizados). Ello signific poner a disposicin de las organizaciones sociales y privadas la informacin necesaria para hacer una participacin ms informada sobre los programas de los ministerios en los territorios, y por ende, tener un marco ms realista para las propuestas emanadas de los espacios de dilogo y de concertacin. El mejor conocimiento del ciclo de las inversiones pblicas. Esto permiti que los proyectos propuestos estuvieran presentados en formatos ms homogneos y ms alineados con los planes municipales y departamentales, y con el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, contribuy a que las demandas de los CDD no llegaran de forma extempornea a los niveles centrales de formulacin del PIP.
El papel de las UTIP como orientadoras y articuladoras de las demandas de inversin pblica dentro de los CDD. La presencia de las UTIP ha ayudado a mejorar la organizacin y el funcionamiento de los Gabinetes Departamentales de Gobierno, proporcionndoles la informacin que antes no obtenan ni de sus propias sedes centrales. Tambin las autoridades municipales reconocen el valor que las UTIP han agregado a la deliberacin y la concertacin departamental por la fuente de informacin y de asesora que representan. En cambio, para la sociedad civil, la tendencia es que sean los gremios de productores los que mejor estn aprovechando la oportunidad de las UTIP. Para otras organizaciones sociales, ms interesadas en ejercer la fiscalizacin de la administracin pblica a travs de auditoras sociales, las UTIP an no aparecen tan visibles como ventanillas de informacin para el monitoreo de las inversiones pblicas. De modo que no sera exagerado afirmar que en general las UTIP estn contribuyendo a cerrar la brecha vertical que todava existe entre los niveles administrativos centrales y municipales. Esto mismo ha hecho que el Estado, como rgimen administrativo, tenga mayor consistencia en su organizacin interna, y que su materia prima de trabajo, las inversiones, tengan mayor visibilidad y sean ms accesibles para los dems actores de los CDD. Pero como ocurre en todo proceso de institucionalizacin, tambin se dan casos o momentos de disfuncin de las UTIP. En una de las experiencias analizadas, donde la Secretara Tcnica sustituy a la figura de los Secretaras Departamentales de la Presidencia, arrastr consigo las connotaciones derivadas del rol que se les supona a las delegaciones del Presidente de la Repblica. Es decir, un papel ms poltico que tcnico en la coordinacin de las delegaciones ministeriales, en la relacin con los gobiernos municipales y hasta en la interlocucin con la sociedad civil.
Sin duda que esto ocasiona desajustes en la organizacin pblica porque altera dos supuestos bsicos de los CDD: su carcter de espacios de coordinacin, no de gobierno; y el frgil equilibrio frente a la autonoma municipal. Las comisiones sectoriales como anclaje de la concertacin Estado-sociedad civil. Las comisiones o mesas de trabajo en sus distintas denominaciones se han convertido en la expresin ms concreta del dilogo para la concertacin de las inversiones pblicas. En este espacio es donde los representantes de los distintos intereses (pblicos, pblicos no estatales y privados) discuten y se ponen de acuerdo para establecer la prioridad de los proyectos de lo que sera el PIP departamental. Esta forma de articulacin tiene la ventaja de ser un mecanismo de trabajo sobre reas especficas, donde se abordan los problemas con criterios tanto tcnicos como polticos, con la intervencin de funcionarios especialistas y de representantes sociales directamente relacionados con los problemas que deben resolver. Experiencias recientes indican que cuando las mesas tienen en frente una agenda propia construida con el mximo consenso (como en el caso de las agendas de competitividad), su grado de estabilidad es tal que pueden incluso funcionar sin el paraguas del CDD. En Rivas, por ejemplo, la Mesa de Produccin no slo ha seguido funcionando a pesar del impasse que experiment el CDD entre 2005 y 2006, sino que adems, su agenda de trabajo, la Agenda Departamental de Competitividad, sirvi de base de consenso para la constitucin de la Comisin Tripartita que reorganizar el CDD. Las diferencias y los desajustes en el funcionamiento de los CDD. Estn dados por el origen de su formacin -exgeno o endgeno-, por el grado de conocimiento que los participantes tienen de sus funciones y, una vez ms, por la baja calidad de la representatividad de las organizaciones civiles participantes, lo que obliga a tener CDD como los ya citados, con hasta 180 delegados.
Los CDD que fueron creados sobre la base de las asociaciones de alcaldes parecen tener mayor autonoma frente al gobierno central y un papel ms poltico en las propuestas de inversin pblica. Aquellos que fueron promovidos por agencias del gobierno central o de la cooperacin internacional, ponen ms acento en el CDD como espacio de interlocucin, y son ms anuentes a concertar y a alinear las inversiones con el Plan Nacional de Desarrollo. En el otro foco de diferencias, se encontraron grados muy dismiles de comprensin entre funcionarios y autoridades pblicas, y dentro de las organizaciones civiles, acerca del papel que los CDD deben jugar en la fase de formulacin de las inversiones. Las autoridades municipales recin electas tienen poco claro el rol de los CDD como espacios intergubernamentales abiertos a la sociedad civil. Algunos confunden los CDD con los Gabinetes, o con las UTIP. En cambio, para las delegaciones ministeriales, los CDD no pasan de ser una ms de las muchas coordinaciones interinstitucionales que hay el departamento. Esto ocurre menos cuando las comisiones/mesas sectoriales se han logrado estabilizar en torno a una agenda de trabajo, como el ejemplo antes citado de Rivas. En el nivel central, la opacidad de los CDD es an mayor, y de ambos lados se reconoce que no se presta suficiente atencin a las propuestas que llegan del nivel meso. Los CDD son una figura muy reciente para ser conocida e interiorizada en la cultura administrativa de los funcionarios pblicos, y con mayor razn entre quienes consideran que procesos altamente racionales y tcnicos como la inversin pblica, no deben ser discutidos con personas que no comprenden la complejidad de los PIP. Para algunos, hace falta una normativa clara sobre los CDD para los funcionarios centrales. Al realizar este trabajo, se revel a los evaluadores que haba una propuesta especfica para la participacin de los Gabinetes Departamentales de Gobierno en los CDD, que inclua una mejor articulacin con las sedes centrales.
Los CDM Este espacio bsico de la participacin ciudadana aparece como el ms dbil en las consultas del PIP anual, a pesar de que el mbito municipal tiene la legislacin ms desarrollada en pro de la participacin ciudadana y la ms expresa: la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal. Esta debilidad se debe a un sinnmero de factores que desembocan en el municipio y vuelven compleja la formulacin de los planes de inversiones municipales anuales y multianuales: El grado de organizacin de los CDM. Aunque la Ley 475 haya definido un formato de organizacin genrico para los CDM, persisten las mltiples modalidades que haba antes de su aprobacin. Volviendo al estudio sobre los CDM encargado por la Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local, el 65,7 por ciento de los entrevistados en cien municipios, afirm que haba CDM organizados antes de la aprobacin de la Ley 475; y que junto a los formados con posterioridad, configuraban una amplia gama segn su composicin. Por lgica, en todos estn presentes las autoridades municipales y las delegaciones municipales de los ministerios, en particular MINSA y MECD. En frecuencia le siguen los lderes territoriales y los ONG. Las diferencias ocurren con las representaciones sociales: mujeres, jvenes, productores privados y gremios. Por lo general la participacin de estos sectores no excede el 50 por ciento respecto a los dems participantes. Las nuevas organizaciones de pobladores que introdujo la Ley 475 no se mencionan, quizs porque estn encubiertas bajo la figura de los lderes territoriales. Esta heterogeneidad hace que los CDM tal vez no sean los espacios de dilogo gobiernosociedad civil que se espera de ellos; que sus capacidades de propuestas sean muy reducidas en los que se refiere a temas complejos como los planes de inversiones; y que por ello terminen limitndose a consultas puntuales sobre proyectos que llegan al municipio.
No hay relacin entre CDM y UTM. Si se compara el CDM con los CDD, una diferencia sustantiva es que en su seno no cuentan con la fuente de informacin y de apoyo tcnico que representan las UTIP para los CDD. En ninguno de los casos estudiados los Equipos Tcnicos Municipales sesionan de manera peridica con los CDM ni con sus comisiones de trabajo. La informacin se limita a proyectos especficos que proporcionan otros funcionarios como el alcalde/alcaldesa o el Director de Relaciones con la Comunidad. La poca importancia otorgada por las autoridades a los CDM en las consultas del PIM. De los cien municipios considerados en el estudio de la Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local antes citado, tan slo en el 30 por ciento hay comisiones especiales formadas para la discusin del presupuesto municipal. Segn algunos alcaldes entrevistados, los CDM son tan slo una fuente de atrasos y de complicaciones debido a los problemas para convocarlos, y a la baja asistencia con la que responden. Por ello, para las consultas de las inversiones prefieren la comunicacin directa con los barrios o comarcas concernidas. Una hiptesis que estara detrs de esta pobre valoracin de los CDM podra ser la poca legitimidad que tienen, dada la competencia que les hacen otros espacios de consulta, como las reuniones sectoriales y territoriales de los concejales; y la mayor efectividad de la concertacin cara a cara que ofrecen los encuentros con grupos especficos. Desajustes entre procesos de programacin de las inversiones. Si hay desajustes temporales entre el nivel departamental participativo de programacin de las inversiones y los niveles nacionales, es an mayor, por no decir de imposible armonizacin el desacoplamiento con el calendario de las consultas municipales. Ello se debe a que no hay coincidencia entre las consultas que la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal manda realizar a partir de octubre, y las que realizan los ministerios a partir da la primera mitad del ao.
Esto hace que los proyectos aprobados dentro de los PIP anuales lleven un ao de retraso respecto a la elevacin de sus propuestas desde los niveles municipales. Una solucin a este desfase podra ser la consideracin de las inversiones pblicas para los municipios segn los planes multinanuales, tambin conocidos como PIMM. Pese a lo anterior, entre el 2003 y el 2006, la percepcin de sentirse tomado en cuenta por las alcaldas aument del 18 al 36 por ciento entre la poblacin. Esta misma percepcin en las cabeceras departamentales se increment del 29 al 49 por ciento. Si bien estos datos indican que las alcaldas se estn convirtiendo en un eje de concertacin y democratizacin de la administracin pblica, estas cifras no son enteramente atribubles a los CDM. Ms bien habra que pensar en los otros mecanismos y espacios con que cuentan los gobiernos municipales para relacionarse con sus ciudadanos, que hemos venido reseando y que son ms expeditos a la hora de recoger sus demandas y sus opiniones.
y manera de gobernar y convertir a los ciudadanos, desde su condicin y calidad de administrados, en protagonistas de los procesos de transformacin de la sociedad nicaragense y sus diferentes modalidades en la gestin desde las comunidades de la nacin. Posterior a la aprobacin de la Ley No 475, la formulacin de polticas pblicas deba darse en el marco de un proceso participativo a travs de las instancias en los distintos niveles territoriales que mand crear. Desempeo de las instancias participativas en el proceso de consultas para la formulacin de PRORURAL Aunque PRORURAL sea ms que una poltica pblica en sentido estricto, su rango de estrategia nacional de gobierno la obligaba a recorrer un proceso participativos a travs de las instancias definidas por la Ley No. 475: El CONPES, los Consejos Nacionales Sectoriales, los Consejos de Desarrollo Departamental y los Comits de Desarrollo Municipal. Por eso la hemos considerado en esta evaluacin como una poltica o macro poltica, que tiene los mismos ciclos de las respuestas que da el gobierno a las demandas ciudadanas. PRORURAL (El Programa, en lo sucesivo) desde sus inicios, desarroll un proceso participativo. Los antecedentes inmediatos en la formulacin del Programa se ubican en el primer Foro de la Produccin Agropecuaria y Forestal, en el que se establecieron las grandes lneas estratgicas. En este evento participaron actores del nivel nacional, productores, sociedad civil, polticos e instituciones del Estado. A partir de los resultados de este Foro, se desarrollaron las consultas a travs de las instancias participativas identificadas por la Ley No 475. La consulta se hizo siguiendo un esquema mixto, de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Un primer momento de construccin de propuesta para la discusin se realiz en el nivel central con actores de carcter nacional.
Luego se baj al territorio y despus se volvi al nivel central hasta llegar al CONPES, la mxima instancia de participacin para la formulacin de polticas pblicas. La consulta se desarroll de la siguiente manera: CONPES El marco normativo para la participacin ciudadana le asigna al CONPES la funcin de emitir opinin sobre las polticas pblicas que sern presentadas al Presidente de la Repblica. Este espacio de dilogo Estado-sociedad civil funciona, adems, como generador de consensos amplios sobre las polticas y de espacio de divulgacin para actores relevantes al tema. Si se valora el desempeo del CONPES a travs de las variables antes mencionadas tenemos que, en general, cumpli con las expectativas que se tenan de l. Presentacin y discusin de PRORURAL. El Programa fue discutido en el CONPES, y las reacciones presentadas al Ministro del sector. Segn informacin brindada por los informantes y pgina web del MAGFOR-PRORURAL, se recogieron las recomendaciones a la formulacin del Programa. La construccin de consenso nacional para la formulacin de la poltica. La aprobacin de la poltica pblica es la mejor evidencia de ello. Aunque el logro de consenso nacional no es una atribucin exclusiva del CONPES, el hecho de ser la instancia participativa ms cercana a la toma de decisin final para la aprobacin de la poltica, demuestra que s particip de la construccin del consenso entre los actores nacionales. La naturaleza plural del CONPES permite que la discusin de cualquier poltica pblica se conozca por parte de los actores involucrados. En ese sentido, se cumpli con el requisito de darla a conocer a los actores nacionales que tenan importancia para el Programa. Adems, el CONPES, mediante el sistema de divulgacin de sus recomendaciones facilit el cumplimiento de esta atribucin.
Balance de la participacin ciudadana en el proceso de formulacin y ejecucin de PRORURAL

La aprobacin de la Ley No. 475 a la vez que da fuerza jurdica a una diversidad de prcticas referidas al involucramiento de los ciudadanos en los asuntos pblicos, implica una nueva forma de entender la gestin pblica. Las transformaciones en el involucramiento de la ciudadana en los asuntos pblicos demandaron transformaciones a la administracin pblica, en enfoques y en formas organizativas. Segn los considerando de la Ley: la gestin pblica no puede ser concebida hoy en da sin la participacin directa y permanente de la ciudadana, pues esto constituye uno de los aspectos que exige un nuevo rol del Estado para contribuir a la transformacin de los modelos y concepciones tradicionales sobre la forma
Pese a estos buenos desempeos, los actores entrevistados observan insuficiencias en el funcionamiento del CONPES. Las preferencias por el dilogo y la concertacin sectorial versus consensos ms amplios. En especial, los gremios de productores ven de mayor utilidad la discusin de polticas como PRORURAL en el Consejo Sectorial que en el CONPES. Las razones de esto se expondrn en el momento de la valoracin del Consejo Nacional de la Produccin. Cabe preguntarse si la reflexin derivada de la apreciacin de los actores es aplicable a la formulacin de todas las polticas pblicas o si esta preferencia slo ocurre en el caso del Programa. Falta de encadenamiento sistmico de la administracin pblica. El otro sealamiento crtico es que la articulacin entre los niveles centrales administrativos y los espacios regionales, departamentales y municipales no funciona como un sistema integrado para canalizar demandas, sino ms bien de manera piramidal, en el que la cspide decide qu acepta y qu rechaza. Lo mismo ocurre con el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin, en su calidad de instancias sucesivas de representacin de intereses. El CONPES todava no aparece como la entidad que organiza el Sistema Nacional de Participacin para apoyar la toma de decisiones (...) y para evacuar consultas sobre las polticas, estrategias y otros temas... como reza en el Arto 5, del Decreto No. 76-2005. A esto hay que agregar que segn las percepciones de los actores locales (departamentales y municipales) las distintas instancias creadas por la Ley de Participacin Ciudadana todava funcionan de manera aislada para la formulacin de polticas, lo que impide que el sistema de participacin se comporte como un todo armnico.
Consejo Nacional de la Produccin Por tratarse del examen del nivel participativo que tuvo el Programa en su fase de formulacin, nos referiremos principalmente al Consejo Nacional de la Produccin (CNP). El proceso de consulta de PRORURAL fue coordinado por el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR). Para el mes de septiembre del ao 2003, se desarroll un primer proceso de consultas al interior del Consejo Nacional de la Produccin, donde participaron actores gremiales con presencia nacional. Se esperaba que el tendido territorial de los gremios contribuyera a la consulta subnacional. Adems participaron actores polticos como algunos diputados de la Asamblea Nacional. La consulta desarrollada en el Consejo Nacional de la Produccin se dio en dos momentos. Un primer momento se centr en la discusin de un borrador de propuesta de poltica y estrategia para el Desarrollo Rural Productivo. Este borrador fue llevado a la consulta territorial para someterlo a discusin con los actores locales. Un segundo momento de discusin del Programa se dio una vez que se haba realizado la consulta territorial, ms dirigida hacia la armonizacin de las matrices de acciones propuestas por los territorios. Los primeros pasos hacia una red de polticas. En la prctica la primera instancia de consulta del PRORURAL fue el Consejo Nacional de la Produccin. El proceso desarrollado permite valorar el desempeo del Consejo de manera positiva. Los integrantes entrevistados consideraron que fue una instancia pertinente para la discusin y el diagnstico de los problemas del sector que sirvieron de base al Programa De modo que la fortaleza del Consejo Nacional de la Produccin ha estado en haber avanzado hacia su constitucin como espacio de dilogo entre el Estado y la sociedad civil.
Esto ha sido posible porque en l tambin participan autoridades de gobierno facultadas para tomar decisiones en el sector, as como los actores de la sociedad civil que se ven involucrados en la dinmica diaria de la produccin. La fortaleza estriba en que la demanda encuentra a la autoridad facultada para dar respuestas, sin necesidad de ir otra instancia para llegar a un acuerdo. Esta es la principal razn de atribuirle mayor utilidad al CNP que al CONPES. Sin embargo, an falta encontrar el punto de convergencia entre el CNP y la Comisin de la Produccin del CONPES, que a simple vista comparten reas de trabajo en lo que al ciclo de polticas se refiere. La primera reaccin sera fusionarlas o complementar sus papeles, en vista de que si el CNP tiene a su favor el dilogo y la concertacin Gobierno-sociedad civil ms directos, el CONPES se puede preciar de ser un foro de consenso ms amplio y de mayor calado ante el aparato del Estado que el CNP. Consejos de Desarrollo Departamental En el 2004 se llev a cabo la consulta en los departamentos del pas. Segn el MAGFOR en el proceso se involucr a ms de un mil personas, incluidos actores del nivel municipal. Desde el nivel nacional de coordinacin de la consulta la intencin era que se realizara a travs de los CDD, pero esto no siempre fue as. Posibilidad de alineamiento con los Planes de Desarrollo Departamentales. Al momento de la consulta territorial del Programa, los CDD estaban trabajando sus Planes de Desarrollo Departamental, lo que les dio una mejor posicin para participar, en vista de que tenan un diagnstico de cada territorio, haban reflexionado sobre las opciones de desarrollo y, sobre todo, haban identificado las necesidades y prioridades del sector rural. Esto le dara mayor arraigo al Programa en cada departamento y posibilitara la apropiacin de los actores.
Los vacos de informacin previa. Sin embargo, falt entregar informacin sobre PRORURAL a los participantes antes de su llegada a la consulta territorial. Los participantes realizaron aportes al Programa sobre su conocimiento de la realidad de los territorios, pero no pudieron hacer aportes a las acciones de la Poltica en vista de que su conocimiento de las mismas era sumamente limitado. Los ciudadanos involucrados no conocan con anterioridad el documento sobre el que iban a emitir opinin. En general el desempeo de los Consejos de Desarrollo Departamental en la formulacin de PRORURAL fue variable. En algunos departamentos fue positivo para los actores involucrados. En cambio, en otros departamentos los CDD no jugaron el rol protagnico que se hubiera esperado en esta fase del Programa. La variacin en el desempeo se debi fundamentalmente a la integracin de los productores en las instancias de participacin departamental y a la organizacin de gabinetes departamentales de produccin y competitividad. Participacin de productores en los CDD. En los departamentos donde se logr un buen desempeo, los productores estaban integrados al CDD, trabajaban en las mesas econmicas, y estaba organizado un gabinete de produccin y competitividad. Un subproducto de este buen desempeo fue la legitimacin del nivel intermedio como espacio de dilogo Estado-sociedad civil. La organizacin sectorial de las delegaciones del Gobierno Central. Adems, la consulta sirvi para fortalecer la propuesta de poltica pblica integrando las demandas de los territorios e identificando las soluciones ms apropiadas. El involucramiento de los actores locales en la discusin de asuntos estratgicos permiti que se consolidaran los espacios de trabajo abiertos para el tema productivo.
En el caso de Rivas, el Gabinete Departamental de Produccin y Competitividad elabor una Agenda de Produccin y Competitividad que sirvi de orientacin en el trabajo posterior a la formulacin de PRORURAL. El peso de las debilidades organizativas. En los departamentos en los que el CDD jug un rol menos activo, se evidenciaron dificultades de carcter organizativo. Estas instancias presentaban limitaciones organizativas debido a la ausencia de actores econmicos relevantes del territorio en los CDD, y por falta de una organizacin pblica que abordara el tema productivo con el mismo enfoque que PRORURAL. El estado de la situacin llev a los organizadores de la consulta de PRORURAL a tomar la decisin de organizar un espacio de dilogo distinto al CDD, para involucrar a los actores econmicos en el desarrollo rural productivo. La organizacin de estos espacios de dilogo paralelos rest la posibilidad de que los CDD se apropiaran de la poltica que se estaba formulando. Adems, redujo las posibilidades de alimentar la propuesta de poltica con las demandas territoriales que ya haban sido identificadas en los Planes de Desarrollo Departamental, que era el principal contenido de trabajo de los CDD al momento de la consulta del Programa. Comits de Desarrollo Municipal La consulta de PRORURAL no se realiz en las instancias de nivel municipal. La inclusin del nivel municipal en la consulta departamental trat de ser resuelta mediante la invitacin de actores econmicos relevantes de los municipios. No obstante, la invitacin se realiz a actores (autoridades y lderes) individuales. Aunque en las consultas departamentales se invitaron a actores municipales, la convocatoria no se realiz a travs de los CDM, tampoco se realiz a travs de las organizaciones sociales representadas en ellos. Los Comits de Desarrollo Municipal no fueron tomados en cuenta para la consulta de PRORURAL.
El mecanismo de invitacin no favoreci la incorporacin de las instancias municipales de participacin. Tampoco asegur la representacin de los gremios, sobre todo porque quienes participaban lo hacan a ttulo individual, en su condicin de actores econmicos relevantes de los municipios. La ausencia de consulta en el nivel municipal es una constante para las consultas que se realizan desde el nivel nacional y sectorial. Los inconvenientes causados por los altos costos y el mayor tiempo que implican la ejecucin de procesos participativos extendidos al nivel municipal, son tambin aplicables a PRORURAL y a cualquier otra poltica pblica que pretenda ser consultada a lo largo de todo el Sistema Nacional de Participacin Ciudadana. Esto podra estar generando la tendencia a excluir al nivel municipal de las consultas de polticas nacionales. Involucramiento de las instancias participativas en el seguimiento de la ejecucin y la evaluacin de PRORURAL CONPES En las entrevistas realizadas con los organizadores de la consulta de PRORURAL, se conoci que la versin definitiva del Programa fue presentada en el CONPES. Sin embargo, no hay constancia de que el CONPES d seguimiento al Programa. En esta fase (de la poltica) su mayor dificultad es no contar con instancias territoriales ni mecanismos que le permitan monitorear el grado de ejecucin fsica y financiera. El hecho de que se hayan incorporado representantes de las instancias departamentales no es suficiente para el seguimiento de una poltica pblica. Los entrevistados comparten la idea de no involucrar al CONPES en el seguimiento a las polticas pblicas, y prefieren para ello a los Consejos Sectoriales. Ellos ven la utilidad del CONPES en la discusin de asuntos estratgicos sobre los destinos del pas y en la construccin de consensos nacionales.
Consejos Nacionales Sectoriales Pobre vinculacin con la fase de seguimiento de PRORURAL. El CNP no se ha involucrado en el proceso de ajuste para la implementacin de la poltica pblica, ni se le ha informado sobre los avances de su ejecucin. Esto significa que el ejecutor tiene la funcin de auto supervisin. En correspondencia con su diseo, el CNP es informado a travs de la presentacin de informes de avances de la ejecucin elaborados por la institucin rectora. Ello ha significado un inconveniente en el proceso de apropiacin del nuevo enfoque de la gestin pblica enunciado en la Ley, segn el cual los ciudadanos son partes del desempeo diario de la administracin. Hasta la fecha de esta evaluacin, los representados ante el CNP no contaban con informaciones propias de calidad para contrastar los reportes oficiales. En consecuencia, los delegados de gremios como UNAG Y UPANIC estn convencidos de la necesidad de involucrarse en el seguimiento a PRORURAL. As el ejecutor obtendra una opinin independiente sobre la puesta en marcha de la poltica. Excesiva supeditacin al MAGFOR. Los entrevistados reclamaron una mayor independencia funcional del Consejo respecto del MAGFOR. Esta posicin no implica un cuestionamiento a la rectora del Programa, sino ms bien una solicitud de confiar al CNP el seguimiento del Programa. Si el Consejo est sujeto en su funcionamiento al Ministerio, el ritmo de trabajo se ve afectado por la dinmica interna del MAGFOR. Recientemente esto signific el estancamiento del Consejo por varios meses.
Consejo de Desarrollo Departamental No fue posible comprobar ningn tipo de seguimiento de los CDD sobre PRORURAL; aparentemente esta funcin recae ms en los gabinetes de produccin y competitividad, donde estn organizados. Esto es una contradiccin de la ejecucin participativa de las polticas pblicas. Si el espacio departamental discute sobre programas y planes de inversin para el desarrollo territorial, tambin debera jugar un rol decisivo en la ejecucin de las polticas pblicas, dada su cercana a los lugares concretos donde se est ejecutando, y los desgloses departamentales de los POA anuales. En consecuencia, se est dejando por fuera del seguimiento a los espacios que tienen mayores ventajas comparativas para el seguimiento de la ejecucin de las polticas. Adems, el nivel meso es el nico que cuenta con una herramienta tcnica que le permite el seguimiento fsico y financiero. En los CDD estn integradas las Unidades Territoriales de Inversin Pblica, que son las encargadas de alimentar al sistema de monitoreo de la inversin publica desde el nivel departamental. Comits de Desarrollo Municipal El involucramiento de los CDM en el seguimiento de la ejecucin y evaluacin de polticas pblicas es inexistente, igual que su participacin en la formulacin de las mismas. No obstante, al ser los municipios el espacio territorial en el que se implementan las acciones de las polticas pblicas, son las instancias privilegiadas para el seguimiento a la ejecucin fsica y la evaluacin de la poltica pblica. Pero esta situacin exige un cambio en el esquema normativo a fin de que se les reconozca esa funcin a la instancia participativa municipal incorporada al Sistema Nacional de Concertacin y Participacin.
Balance general. Aportes a la modernizacin y democratizacin de la Administracin Pblica Las apreciaciones que a continuacin se exponen son resultado de la comparacin entre el desempeo de los espacios de participacin ciudadana en la conciliacin de los programas de inversin pblica, y en la formulacin y el seguimiento de una poltica pblica. De esta comparacin trataremos de inferir conclusiones generalizables para todo el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin, y en su segunda parte intentaremos de inferir el aporte de la Ley a la modernizacin y la democratizacin de la administracin pblica. Estado del Sistema Nacional de Participacin y Concertacin El diseo de participacin ciudadana que surgi de la Ley 475 todava est en fase de prueba. Tres aos es un perodo muy corto para valorar los verdaderos alcances de la implantacin de un modelo de participacin ciudadana que pretende transformar la manera de tomar y ejecutar las decisiones pblicas. Si esta evaluacin pudiese ser una especie de lnea de base del estado de la participacin ciudadana despus de los primeros tres aos de aplicacin de la Ley 475, habra que darse por satisfechos. En lo general En esta primera fase de experimentacin, el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin enfrenta los retos normales que cualquier otro proyecto al ser llevado a la prctica. Los aqu identificados -sin tratar de ser exhaustivosson los siguientes: La falta de un encadenamiento efectivo entre las distintas instancias que lo componen. Aunque son innegables los avances en la articulacin entre los espacios y mecanismos creados por la Ley 475, al someterlos a la prueba del comportamiento sistmico que requiere la formulacin y el seguimiento de una poltica pblica an se perciben incongruencias, vacos
y bloqueos dentro de los mismos niveles territoriales (entre el CONPES y los Consejos Nacionales Sectoriales) as como entre distintos niveles (entre los CDM y los CDD). Esto no significa que el Sistema no haya avanzado en su vertebracin. Como se vio en los casos del PIP y de PRORURAL, poco a poco se ha ido construyendo una estructura que se soporta en torno a los CDD y al papel de las UTD/UTIP como proveedoras de informacin y de asesora para la planificacin, en el punto de encuentro entre las demandas territoriales y los requerimientos sectoriales. Sin embargo falta la fluidez en todos los sentidos, vertical y horizontal. Como se sabe, esta fluidez es clave para transformar el estilo de formular las polticas, del jerrquico y unidireccional top-down (arriba hacia abajo) al ms democrtico y bidireccional bottom-up (abajo hacia arriba). Su consecuencia es el dficit de legitimidad y de efectividad de las respuestas pblicas a los problemas de la ciudadana. El reconocimiento de la administracin pblica. Los casos analizados demuestran importantes progresos en los tres niveles de las administraciones (central, departamental y municipal). Una prueba de ello fue el proceso de consultas que sigui PRORURAL, y la anuencia a concertarse con los Planes de Desarrollo Departamental. Lo mismo con los esfuerzos que se hacen para conciliar las inversiones pblicas al menos con el nivel departamental. No obstante, an persisten desconocimientos y rechazos hacia la intervencin de los ciudadanos en la formulacin y, ms an, en el seguimiento de las polticas. Esto podra deberse a que los funcionarios de cada mbito administrativo todava no conocen ni entienden el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin, y porque quizs todava es muy temprano para que ste figure en los manuales de procedimientos o normativas similares. Algo es seguro: si los funcionarios no reconocen esta nueva forma de construir las
decisiones pblicas, difcilmente podr abrirse la administracin pblica a su democratizacin, como en el fondo lo pretende la Ley 475. Unos espacios ms desarrollados que otros. Como es de esperarse en diseos que han juntado mecanismos nuevos con otros ya existentes, y adems bajo otros regmenes de autonoma, el Sistema presenta la inestabilidad propia del desarrollo desigual entre los espacios que pretende articular. Estos grados de desarrollo vienen dados no slo por antigedad, sino tambin por la voluntad poltica que tienen tras de s para conferirles poder. El ejemplo ms claro son los CDD y los CDM. Como se vio en los resultados parciales de la evaluacin, los CDD, aunque de reciente creacin se han beneficiado de la voluntad del Ejecutivo de fortalecer este espacio de dilogo y de concertacin. En cambio, los CDM, de ms larga data, no se han visto favorecidos por las preferencias de las autoridades municipales, que han optado por otros mecanismos participativos ms efectivos en los municipios. La complejidad del gobierno multinivel. Este quizs sea uno de los retos ms difciles de resolver para el Sistema porque requiere de cambios profundos en el marco jurdico administrativo. Sucede que el Sistema encierra en su seno dos tipos de regmenes: el gobierno central y los gobiernos locales. Esto hace que los impulsos para hacer participativas las polticas pblicas emanadas desde el Gobierno Central slo puedan llegar hasta el nivel departamental, porque el municipal tiene autonoma, entre otras competencias, para promover la participacin ciudadana. A ello hay que agregar, que el seguimiento a la ejecucin de las polticas en el municipio, no tiene necesariamente como contraparte a ninguna instancia nacional ni departamental de participacin ciudadana, sino a las autoridades municipales. Esto provoca un cortocircuito en la lgica del sistema, porque el flujo de abajo hacia arriba no est garantizado.
Por ejemplo, nada obliga al CDM del municipio X, a enviar el informe de su evaluacin de PRORURAL al CDD, para que este a su vez lo enve al CONPES y al CNP. Quizs lo ms seguro es que la evaluacin de PRORURAL llegue al MAGFOR por la va de su delegacin municipal; es decir, por la va sectorial pero no por la va territorial que es la lgica predominante en el Sistema. Se puede contra argumentar diciendo que tanto la formulacin como el seguimiento de las polticas nacionales pueden fluir a travs de los planes que se elaboran en cada nivel del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin, sin importar el rgimen al que correspondan. As, PRORURAL se aplicara a travs de los PDD y los PDM, y las evaluaciones pasaran del nivel municipal al departamental a travs de los delegados ante este ltimo (los alcaldes y las organizaciones sociales y gremiales). Pero esto no se indica en el flujograma del Sistema. Lo que se observ en el trabajo de campo y en la revisin documental, es que las consultas no llegan, por el momento, al nivel municipal por las razones que sean. Tampoco hay correspondencias entre la elaboracin participativa de los presupuestos municipales y los PIP anuales. Ambas constataciones son hechos respaldados en los estudios encargados por la Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local en el mbito municipal. Si se espera que el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin funcione como tal, tiene en la autonoma municipal un foco de reflexin importante para encontrar las respuestas a este aparente funcionamiento a dos tiempos. Los tiempos y ritmos que siguen los espacios nacionales e intermedios por voluntad del Gobierno nacional de descentralizar las decisiones; y los tiempos y ritmos que siguen los espacios locales (en particular los CDM) por voluntad legtima de los gobiernos locales de aplicar medidas concretas para resolver problemas concretos.
Quizs en el avance del proceso de descentralizacin estn las respuestas; en profundizar una subsidiaridad que diferencie mejor los roles entre ambos niveles de gobierno, y en torno a ella redefinir la construccin, la aplicacin y el seguimiento de las polticas pblicas. En lo particular, el CONPES y los Consejos Nacionales Sectoriales. La Ley 475 y el Decreto 76-2005 le asignan al CONPES el rol de organizar el Sistema Nacional de Participacin, de lo que se deduce el nimo de convertirlo en la cabeza del mismo. Al respecto, vale decir que el CONPES todava est en proceso de convertirse en el mximo vrtice del Sistema. Las ms recientes reformas an no han madurado para hacerlo superar su carcter de espacio de representacin sectorial y llevarlo a espacio sectorial-territorial. Lo mismo puede decirse de sus otras brechas histricas con los Consejos Nacionales Sectoriales. Hace falta mucho anlisis para superar las duplicidades y las contradicciones entre ambos espacios. A simple vista tan slo se tratara de redefinir los papeles, vista la innegable importancia de los Consejos en todo el ciclo de las polticas nacionales. Tal vez la clave est en repensar los Consejos Sectoriales como redes de polticas que acojan las deliberaciones enfocadas a problemas concretos, con una participacin igualitaria de los intereses pblicos, de los pblicos no estatales y de los privados. Para ello los Consejos deberan tener la flexibilidad necesaria para acoger la diversidad de intereses que tienen los ciudadanos frente al Estado: en su calidad de usuarios, de clientes, de proveedores y de activistas sociales, entre muchos otros. Esto afirmara al CONPES como un foro de discusin de problemas y de estrategias macro, pero no de polticas sectoriales que son mejor abordadas en los Consejos, donde hay un encuentro ms cercano y mejor informado y, adems, una representatividad (poltica y tcnica) mejor certificada.
Los CDD Como ha sido dicho a lo largo de todo este informe, los CDD son la innovacin ms reciente y de mayor profundidad tanto para la administracin pblica como para la participacin ciudadana. A diferencia de otras figuras que ha habido en nuestra historia (los Jefes Polticos, los Gobiernos Regionales y las Secretaras de la Presidencia), los CDD estn fundados sobre la capacidad de dilogo y de concertacin entre el Estado y la Sociedad. Lamentablemente todava no logran integrar a todos los representantes del Estado, como los jueces y los diputados departamentales, porque ello ha jugado en contra de su legitimidad como espacios de deliberacin de los departamentos. Pese a ello los CDD se van ganando un lugar en la institucionalidad del pas, es especial en la agregacin de las demandas ciudadanas y en la canalizacin de las relaciones intergubernamentales, tanto al interior de los Gabinetes de Gobierno como hacia los gobiernos locales. Estos avances no niegan que del lado de las organizaciones sociales tengan que resolverse los problemas de representatividad, para evitar que los plenarios de los CDD se conviertan en asambleas multitudinarias con poca efectividad en sus resultados. No obstante hay que resaltar que esta presencia numerosa de organizaciones sociales tiene asidero en el Arto. 47 de la Ley, que ampla la participacin a las diferentes expresiones de la sociedad civil. Los CDM Adems de lo ya dicho en las valoraciones generales, los CDM intervienen en las dinmicas internas de los municipios, y como se vio en estudio de la Red, reciben una buena calificacin de los ciudadanos. Las disfunciones surgen al pretender vincularlos a los procesos de consulta y seguimiento de polticas nacionales. Quizs parte del trabajo que sigue es articular estas instancias con la lgica relacional del Sistema.
La participacin segn las fases de las polticas pblicas Para mayor brevedad consideraremos dos grandes fases de las polticas pblicas, visto que la Ley slo se refiere a la formulacin de las mismas. Por eso analizaremos el comportamiento de las instancias que manda Ley en la formulacin y en el seguimiento. La formulacin Del anlisis comparativo entre los procesos del PIP anual y PRORURAL se extrae que las instancias de participacin ciudadana estn ms dispuestas para las consultas de las decisiones pblicas en un espritu de abajo hacia arriba (bottom-up). Esto no significa que no haya vacos en este empeo. Los ms citados son dos: la falta de informacin oportuna en las consultas y la poca receptividad de los funcionarios centrales a las recomendaciones presentadas por los espacios participativos. Ambos sealamientos estn relacionados con las actitudes renuentes a ceder el poder que se supone patrimonio de los altos cargos de la administracin pblica, lo que se denomina el profesionalismo excluyente. Sin embargo, como en el caso de PRORURAL, se advierten cambios de actitudes para intentar de construir desde abajo los contenidos de una estrategia. Pero este intento de abrir la formulacin de las polticas al Sistema, segn se desprende de PRORURAL se queda en el nivel departamental para abreviar los tiempos de la consulta y por cuestiones operativas; no es lo mismo realizar 16 consultas departamentales y regionales (excluyendo Managua), que hacerlo en 157 municipios. Pero esta simplificacin de los trmites puede estar contribuyendo al cortocircuito del Sistema en el mbito municipal al que ya nos hemos referido. Se observa una progresin hacia la formulacin participativa de las polticas. Es muy probable que en ambos lados de la ecuacin, gobierno y sociedad civil, hayan calado las experiencias de consulta de la ERCERP y del PND.
El seguimiento La evaluacin no pudo profundizar en sus causas, pero en ninguna de las instancias del Sistema se pudo comprobar un seguimiento organizado de las inversiones pblicas ni de PRORURAL. Reflejo de estas insuficiencias son las demandas de los gremios de productores de trasladar al CNP el seguimiento de PRORURAL, y la escasa presencia de los espacios consultivos en el monitoreo de la inversiones pblicas en sus respectivos mbitos. Si en la fase de formulacin se ven tendencias alentadoras, en la de seguimiento ocurre lo contrario. Tal vez esta situacin est relacionada con dos causas: una interna y otra externa. La interna se encuentra en la Ley 475 que es muy poco explcita acerca de la participacin ciudadana en el seguimiento de las polticas, salvo las ltimas dos lneas del Arto. 44. La externa est relacionada con el derecho de acceso a la informacin pblica, cuya normativa est esperando ser aprobada en la Asamblea Nacional desde un largo tiempo. Las inconsistencias en el seguimiento de las polticas impactan de forma directa en la transparencia y la responsabilidad (accountability) de la administracin pblica. De all signifique un serio dficit que el Sistema debe resolver. El aporte de la Ley 475 a la democratizacin y la modernizacin de la administracin pblica La razn de vincular la participacin ciudadana con la democratizacin y la modernizacin de la administracin pblica estriba en que, como lo afirma Nuria Cunill, la cuestin central no es la reforma administrativa en s misma, sino la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esto implica ms que poner la mirada en los cambios para hacer ms eficiente y eficaz el aparato estatal, hacerlo en las transformaciones de su desempeo que acarrea la insercin de los ciudadanos en las reas de formulacin y de seguimiento de las actuaciones pblicas.
Por ello en esta parte de la evaluacin, hemos querido alzar un poco ms la vista para intentar escudriar cules son las transformaciones que desde ahora se advierten en el aparato administrativo del Estado, por efecto de la aplicacin de la Ley de Participacin Ciudadana. Por democratizacin de la administracin entenderemos en este anlisis, la apertura del aparato central del Estado a la intervencin de los ciudadanos a partir de intereses y valores concretos y comprensibles, para generar procesos de deliberacin y de negociaciones que desembocan en medidas de actuaciones del sector pblico. La apertura se refiere a los espacios de dilogo, para la concertacin y el control de los ciudadanos sobre la administracin formalizados por la Ley 475; los intereses y valores estn referidos a los sectores participantes pblico, pblico no estatal y privados; y las medidas concretas son las polticas con que el gobierno responde a los problemas identificados. En consecuencia esta apertura del equipo directivo del gobierno tiene implicaciones directas sobre su organizacin, lo que se conoce como reformas o modernizacin de la administracin pblica. Por modernizacin de la administracin pblica, entenderemos el conjunto de reformas dirigidas a cambiar el modelo tradicional de administracin caracterizado por funcionarios aislados de la relacin poltica entre el gobierno y la sociedad. Este tipo de reformas se propone una mayor accesibilidad a las decisiones, mayor eficiencia en el desempeo y ms calidad en los servicios ofrecidos, medidos por la satisfaccin de los ciudadanos. En sntesis, la modernizacin administrativa centrada en el ciudadano se se orienta a construir una administracin ms eficaz, que cueste menos y sea ms accesible a la fiscalizacin ciudadana.
Aportes a una administracin relacional en vez de aislada Es evidente que los funcionarios pblicos han empezado a reconocer la validez de los espacios participativos como un mecanismo vlido para hacer ms eficiente su trabajo y dar mayor eficacia a sus productos. Esto se ve reflejado en la importancia que se empieza a dar a los Consejos Sectoriales y Departamentales. Como se ha visto en el caso del Consejo Nacional de la Produccin, a pesar de sus fallos y de sus letargos, tanto los funcionarios pblicos como los representantes de gremios, valoran altamente la pertinencia del espacio y abogan no slo por su continuidad sino adems por la adopcin de nuevas responsabilidades en el seguimiento de PRORURAL. De modo que en este nivel de formulacin, ms cercano a la toma de decisiones, ni hay celos exagerados hacia intervenciones extraas a la administracin, ni hay desconocimiento por parte de los agentes sociales del papel de coordinador que corresponde al ministerio respectivo. Esto hace pensar en los primeros pasos hacia una administracin relacional, ms dispuesta al intercambio con el entorno y menos encerrada en las jerarquas de sus organigramas. Resulta difcil afirmar con rotundidad si estas actitudes estn implicando desde ya cambios en los patrones de la cultura administrativa, pero a priori se advierten menos comportamientos excluyentes hacia la participacin de personas ubicadas fuera del cuerpo profesional. En lo que se refiere a los CDD, los aportes de la participacin ciudadana parecen ms claros. En primer lugar ha acompaado al ordenamiento interno de las delegaciones de los ministerios como condicin necesaria para constituirse en un interlocutor nico frente a los otros actores departamentales: las asociaciones de alcaldes, las representaciones de la sociedad civil y ojal, los diputados y las autoridades de otros poderes del Estado.
En este mbito tal vez sea donde ms rpido se est avanzando hacia lo que en otros pases se denomina un gobierno de redes, en el que participan varios niveles de gobierno, diversos intereses sociales, y hasta la cooperacin internacional, que por la importancia de sus aportes tcnicos y financieros, se comporta de hecho como un rgimen de gobierno supranacional. Debido a las exigencias que enfrentan los CDD, por ser los puntos de cruce entre las orientaciones nacionales de polticas y las aplicaciones municipales, adems de las demandas especficas, la administracin departamental es la primera lnea de la concertacin. Por ello est obligada a modificar sus patrones operativos o fracasar en su modernizacin frente a la ciudadana. Si un nivel de la administracin pblica no puede darse el lujo de aislarse de su entorno, ste es la administracin departamental. Aportes a la descentralizacin administrativa y de las decisiones El traslado de las decisiones hacia los mbitos departamental y municipal no hubiera sido completo si estas capacidades hubiesen pasado a ser ejercidas slo entre los funcionarios pblicos de cada nivel. Los espacios de participacin ciudadana reconocidos por la Ley 475 estn contribuyendo a democratizar esta transferencia de poder en la medida que amplan el consenso y la legitimidad de las decisiones. Pero tambin estn aportando ms eficacia a estas decisiones, porque hacen ms realistas los diagnsticos de los problemas en los territorios y sectores poblaciones sobre los que la administracin pretende actuar. Adems, como lo revel el trabajo de campo, hay casos concretos en que las organizaciones de la sociedad civil tambin cada vez intervienen ms en la ejecucin de las soluciones, conjugando los intereses privados de los gremios con los intereses pblicos de las organizaciones comunitarias.
Aportes a la transformacin de la manera de hacer las polticas: del top-down al bottom-up. En este aspecto el Sistema Nacional de Participacin y Concertacin contabiliza avances pero tambin tropiezos, es especial porque se trata de transformaciones de mediano plazo, y porque todava el Sistema necesita de mucha calistenia en la operacin de otras polticas pblicas. La formulacin de PRORURAL y la conciliacin de las inversiones pblicas hacen pensar que el Sistema tiene las condiciones para encarrilar una nueva forma de construir las polticas, pasando gradualmente de un formato de arriba hacia abajo (top-down) que lleva prefabricadas las respuestas que quiere escuchar, a otro de sentido inverso de abajo hacia arriba (bottom-up), que construye las respuestas a partir de demandas. Esto es fundamental para que se siga avanzado hacia otras dimensiones de la modernizacin de la administracin pblica, de una orientacin a insumos y a funciones a otra orientada hacia procesos y resultados. Cuando se abren las puertas a la intervencin de los ciudadanos a todo el ciclo de polticas, se est apostando por un proceso que no termina en la consulta eficiente, se apuesta servicios de calidad que deben ser aprobados por ciudadanos amparados en derechos, con roles diversos que pueden ser de usuarios, clientes o proveedores. Sin embargo, como se vio a lo largo del informe, todava hay vacos e inconsistencias internas que traban la fluidez del Sistema, as como factores externos (polticos y culturales) que obvian las instancias participativas para lograr una interlocucin privilegiada con los tomadores de decisin. A ello se agregan los obstculos para acceder a una informacin de calidad y oportuna, como precondicin para que haya procesos participativos efectivos en la mejora de los servicios y del rgimen democrtico.
De modo que este entrecruzamiento entre democratizacin y modernizacin de la administracin pblica tienen tras de s el establecimiento (o el restablecimiento donde ya lo haba) de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, en las que la ciudadana ocupa un papel central, y tanto la eficiencia como la eficacia de las acciones pblicas son resultados esperables de esta nueva interrelacin.
Por ello, aunque no sean estos todos los aportes que la Ley de Participacin Ciudadana puede hacer a la democratizacin y a la modernizacin de la administracin pblica nicaragense, no es exagerado afirmar que si el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin logra consolidarse, las relaciones entre el Estado y la sociedad no pueden ser las mismas de antes y tampoco la democracia. Quizs esta sea el reto ms importante que enfrente el Sistema y stas las ltimas palabras en su defensa.
VII Territorio y Descentralizacin

Enfoque territorial La nocin de territorio trasciende lo espacial, el territorio es un producto social e histrico con un tejido social nico, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de produccin, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organizacin que se encargan de darle cohesin al conjunto. Al menos cuatro ventajas pueden derivarse de esta nocin de territorio: i. explica mejor las relaciones intersectoriales y potencia el trabajo multidisciplinario; Al hablar de prosperidad, el enfoque territorial tiene como referentes indiscutibles, la superacin de la pobreza y la seguridad alimentaria. El desarrollo local sostenible con enfoque territorial se centra en las personas, en el ncleo familiar, considera la interaccin entre sistemas humanos y sistemas ambientales, busca la sostenibilidad del bienestar, reconoce el carcter multidimensional de los sistemas productivos y favorece el aprovechamiento competitivo pero racional de los recursos que favorecen la inclusin de los grupos sociales relegados. El enfoque territorial tiene repercusiones importantes en la definicin de polticas pblicas: a) convertir el territorio en el objeto de las polticas pblicas; b) concebir la poltica de desarrollo como una poltica articuladora de polticas sectoriales en espacios territoriales; c) diferenciar polticas segn el contexto. El territorio como eje de polticas pblicas. El enfoque territorial apunta a desplazar la primaca de las estrategias sectoriales, donde el objeto de la poltica es el proceso productivo o la cadena, e instaurar la primaca de las estrategias integrales, donde el foco lo constituye el espacio multidimensional (econmico, social, poltico, ambiental, cultural). El cambio de un enfoque sectorial a uno territorial no implica un nuevo instrumental de polticas; pero s plantea cambios significativos en las estrategias de gestin y aplicacin de tales instrumentos. Por ejemplo, los criterios de planificacin, gestin y evaluacin. Las polticas pblicas con enfoque territorial apuntan potenciar los instrumentos tradicionales del desarrollo local y sectorial, en el mbito redistributivo, de crecimiento econmico, de preservacin de las riquezas sociales y naturales y el de la integracin social y territorial.
Bibliografa citada y fuentes consultadas

Aranda, R. (2006). Sistematizacin de experiencias exitosas en conformacin de los Consejos de Desarrollo Departamentales y elaboracin de planes de desarrollo departamentales en Chontales, Estel, Nueva Segovia, Rivas y Ro San Juan. Bresser Pereira, Luiz C. La reforma del Estado de los aos noventa. Lgicas y mecanismos de control, en Desarrollo Econmico, Vol. 38, N 150 (jul-sept 1998) CONPES. Decreto No. 76-2005, en http://www.conpes.org.ni/acuerdos.html Cunill, N (2004). La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a vencer, en Bresser Pereira et al (eds.) . Poltica y gestin pblica, Fondo de Cultura Econmica Argentina y CLAD, Buenos Aires. (1997). Repensando lo pblico a travs de la sociedad, CLAD y Nueva Sociedad, Caracas. CONPES (2006). Accin Ciudadana para el prximo quinquenio 2007-2012. Versin digital. El Consenso de Rivas para la superacin de la pobreza. Comisin Tripartita. 8 de febrero 2006. Gobierno de la Repblica de Nicaragua. Plan Nacional de Desarrollo. Versin Oficial 2005-2009 www.magfor.gob.ni/servicios/descargas/Boletin66.pdf Jarqun, MJ (2003). Reforma institucional en Nicaragua: un reto permanente. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Leonelli, M et al (2006). Descentralizando la planificacin para el desarrollo en Nicaragua: Hacia un Sistema de Planificacin Nacional y Municipal coherente. Informe de consultora. SETEC-PASE. Moncada, M y Wallace (2005). Valoracin de avances del PASE. Informe de consultora. Moncada. M y Sotomayor, E. (2002). Propuesta del Sistema Nacional de Coordinacin, Implementacin, Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin Parti-cipativa de la ERCERP. Informe de consultora. Plan estratgico departamental de Rivas. Versin validad, noviembre 2004. Proyecto PASE. http://www.pase.gob.ni/PASE.htm Red Nicaragense de por la Democracia y Desarrollo Local (2005). Evaluacin de la participacin ciudadana en la gestin municipal 2001-2004, en 42 municipios de Nicaragua. Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local (2006). Diagnstico nacional sobre el estado de organizacin de los CDM. Rivas Emprendedor. Boletn de de la Agenda Departamental de Competitividad. No. 1, julio 2006. SETEC, Unidad de Inversiones Pblicas. Manual de procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, marzo 2003. SETEC-OAP (2006). Descentralizacin en accin. Estrategia nacional de descentralizacin y desarrollo local. Propuesta para Consulta Nacional. Transparencia y corrupcin en 5 servicios locales de la Administracin Pblica. 71 sitios centinela. Resumen Ejecutivo, Nicaragua, Abril 2006.
ii. permite integrar los ejes fundamentales del desarrollo sostenible; es decir, los aspectos de organizacin econmica, de relacin con el medio natural, de organizacin social y poltica, y de articulacin de los elementos culturales del territorio; iii. permite entender y gestionar el desarrollo ms eficientemente, en colaboracin con los actores locales; y iv. potencia la integracin del conocimiento acumulado por las sociedades para alcanzar un desarrollo armnico y democrtico. El enfoque territorial busca, fundamentalmente, la integracin de espacios, agentes, mercados y polticas pblicas de intervencin, y, en este sentido, promueve la unin de municipios, entre s y con el resto de la economa nacional, su revitalizacin y reestructuracin progresiva y la adopcin de nuevas funciones. Tal bsqueda tiene como objetivo principal el logro armnico de las metas del desarrollo, en el marco de una visin territorial de nivel nacional. Esto es, el punto de partida debe ser la definicin de una Visin de Pas, cuya aspiracin fundamental sea ofrecerle prosperidad a la mayor parte posible de la poblacin, meta que slo puede lograrse fomentando la equidad, la competitividad productiva, el manejo sostenible del ambiente, la estabilidad poltica y la gobernabilidad democrtica.
La poltica de desarrollo local como instrumento de articulacin de polticas pblicas . Las polticas pblicas orientan la accin pblica; reflejan la voluntad poltica del Estado y son el resultado de las presiones de los diferentes actores econmicos, sociales, polticos e internacionales. Las polticas pblicas definen lneas concretas que afectan las decisiones de los actores pblicos y marcan las pautas que han de seguir los agentes privados. Uno de los principales objetivos de los actores sociales es que la agenda poltica de desarrollo local genere una economa integrada en el territorio como el elemento articulador bsico para superar las brechas sociales. Asumir al desarrollo local, como estrategia integral de orden territorial y con enfoque de sostenibilidad, le da sentido al conjunto de polticas que inciden, directamente, en el avance de los territorios y de los sectores que los componen. Las principales polticas son las macroeconmicas; las sectoriales; y las territoriales, pues ellas determinan las estrategias de desarrollo adoptas por una nacin. Las polticas macroeconmicas proveen el marco general que condiciona a las polticas territoriales y sectoriales; las polticas territoriales se conciben como marcos para la articulacin de polticas sectoriales, y las polticas sectoriales reflejan las prioridades de intervencin de los entes pblicos y privados, y definen, en ltima instancia, los componentes de una estrategia de desarrollo local. Las polticas macroeconmicas, por su carcter marco, condicionan las estrategias locales, de orden econmico o social, por lo que pueden alterar los resultados obtenidos por aos de poltica sectorial o de desarrollo local. Las que mayor incidencia tienen en el desarrollo local son la poltica fiscal, la poltica cambiaria, la poltica comercial y la poltica monetaria y financiera, por lo que al definirlas, es importante tener en cuenta las oportunidades y restricciones que imponen al desarrollo local.
Las polticas sectoriales constituyen un andamiaje clave de la poltica pblica, pues concentran una porcin significativa de las inversiones y de la estructura institucional, ya que se orientan a brindar los servicios pblicos indeclinabes del Estado incluyendo salud, educacin, agua y saneamiento. Tambin se orientan a las inversiones de infraestructura y capital humano Desde el punto de vista de las polticas pblicas, la principal finalidad del enfoque territorial es servir de marco para la articulacin de polticas sectoriales en territorios concretos. Esta naturaleza transversal del desarrollo local busca superar la idea sectorial, reconociendo la influencia dinamizadora de los centros urbanos, las caractersticas ambientales y la economa rural tanto agrcola como no agrcola. Aunque retoma el sentido compensatorio o subsidiario de la proteccin a grupos vulnerables trasciende hacia la promocin econmica local. Es este sentido de transversalidad y de promocin econmica lo que lleva a la transformacin de la poltica de desarrollo local en una poltica de desarrollo territorial. Las polticas territoriales corresponden a los planes de desarrollo departamentales y regionales autnomos, al desarrollo de conglomerados de negocios o cadenas productivas y a los planes de desarrollo municipales. Son las polticas que ms se relacionan con el sentido moderno del desarrollo local sostenible, pues pugnan por una mayor transversalidad a fin de integrar las acciones sectoriales que tienen lugar en los diferentes niveles territoriales de gestin pblica. Las principales polticas territoriales son las polticas de reforma administrativa, entre las que destacan la de descentralizacin de la gestin y la de regionalizacin o reforma de la divisin poltico-administrativa; le siguen las polticas urbanas, que apuntan a ordenar las ciudades y sus interacciones; adems, estn las polticas de integracin y desarrollo regional; y las polticas de integracin y desarrollo fronterizo.
Polticas diferenciadas segn el contexto. Desde la perspectiva territorial, la meta del desarrollo local es impulsar el ascenso de los territorios o actores ms rezagados a niveles mayores de desarrollo, de manera que paulatinamente se reduzcan las brechas territoriales. As, una estrategia nacional de desarrollo local debe combinar las polticas diferenciadas en funcin de la meta de cohesin territorial nacional; y las polticas diferenciadas en funcin de la meta de cohesin social intra-territorial. Diferentes realidades territoriales demandan planteamientos e intervenciones pblicas diferenciadas. Cada caso particular requerir una combinacin, tambin particular, de polticas bsicas de carcter asistencial, de acceso a activos y redistribucin de stos, y de formacin y desarrollo de capacidades, con polticas ms universales de fomento productivo, desarrollo tecnolgico, acceso a mercados y desarrollo de marcos legales e institucionales. Cuanto menor sea el nivel de desarrollo mayor ser el abanico de polticas y mayor el nfasis en polticas bsicas; cuanto mayor sea el nivel de desarrollo menor ser la gama de polticas y mayor el nfasis en polticas de carcter universal. En todos los casos debe haber coherencia entre los instrumentos y los objetivos de los distintos niveles de polticas. Institucionalidad y los mtodos de gestin. Las reformas macroeconmicas y de mercado han jugado un papel decisivo en la definicin de la agenda de polticas pblicas durante las dos ltimas dcadas, con implicaciones institucionales relevantes para las polticas pblicas que pugnan por un desarrollo local sostenible: la redefinicin del papel del Estado y la institucionalidad local; y la creacin de arreglos que permitan potenciar la cooperacin social, local y nacional, como elemento de gestin. El Estado se ha ajustado a nuevas reglas, pero inmerso en grandes confusiones y debates sobre sus nuevas responsabilidades y sobre las nuevas responsabilidades de la sociedad civil.
Las reformas impulsadas como parte de los procesos de reforma del Estado han modificado la institucionalidad al promover el desplazamiento de la responsabilidad pblica hacia una compleja gama de organizaciones, con responsabilidades sociales y econmicas. Tambin, debe destacarse la importancia otorgada a las polticas de descentralizacin, orientadas a concederle una mayor autonoma a las instancias de gestin local y regional, en su papel de auto-gestores del desarrollo. Las reformas institucionales adquieren especial relevancia como parte del replanteamiento de las polticas pblicas de desarrollo local con enfoque territorial. Esta nueva institucionalidad entraa el fortalecimiento de los gobiernos locales; el desarrollo de mecanismos de articulacin interinstitucional entre ministerios; entre organizaciones pblicas y organizaciones de la sociedad civil; entre gobiernos nacionales y regionales y gobiernos locales; entre el sector pblico y el sector privado; la instauracin de mecanismos de dilogo y concertacin pblico-privados de mbito nacional, regional y local; y la creacin de mecanismos pluri-municipales. Redefinicin del papel del Estado. El objetivo fundamental de las polticas pblicas de desarrollo es la generacin de instrumentos, incentivos y condiciones para que los territorios puedan aprovechar, al mximo, las oportunidades de los procesos de desarrollo local. Esto implica replantearse el papel del Estado en el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, como socio de los agentes comunitarios y empresariales, eliminando la concepcin paternalista del Estado, en la que los agentes pblicos asumen las tareas que corresponden a las comunidades locales y a sus redes. Esto implica replantear las funciones bsicas del Estado, como la produccin de bienes pblicos, la direccin y la regulacin de la economa y la construccin de la democracia y la institucionalidad local, funciones que son claves al momento de definir las polticas pblicas.
La produccin de bienes pblicos Las posibilidades de alcanzar metas significativas para el desarrollo humano y econmico dependen de la provisin de bienes pblicos; es decir, de aquellos bienes que generan beneficios generales, que son de todos y que por su naturaleza deben ser proporcionados por el Estado, ya que, adems de basarse en un precepto constitucional, no existen incentivos suficientes para que sean asumidos por agentes privados o no conviene que sean desarrollados segn esquemas de lucro. Entre los bienes pblicos ms importantes para el territorio figura la infraestructura (especialmente en materia vial, energtica y de comunicaciones), la cual requiere de inversiones extraordinarias y genera amplios beneficios a los municipios que la reciben. Igualmente se consideran bienes pblicos los sistemas de salud y de educacin, en su condicin de universalidad, como derecho de todos y de responsabilidad pblica. Tambin se incluyen las estructuras de conocimiento e innovacin, entre las que sobresalen los avances cientficos y tecnolgicos, como generadores de conocimiento bsico y estratgico para la apropiacin tecnolgica. Otros bienes pblicos se refieren a la presencia de estructuras polticas e institucionales que garanticen los fundamentos de justicia y seguridad para la vida en comunidad. La provisin de bienes pblicos resulta fundamental para el beneficio general de la sociedad. Es all donde se concentra la mayor parte de la inversin pblica y de los esfuerzos institucionales, que potencian la capacidad de las comunidades, las familias y los individuos. Sin embargo, la visin tradicional de desarrollo de arriba hacia abajo, a la que se suma la visin sectorial de las instituciones responsables de impulsarlo, no permite la formulacin de estrategias integrales de provisin de bienes pblicos, como base para un desarrollo econmico y productivo acorde con las realidades locales.
La direccin y regulacin de la economa La competencia del Estado en la direccin de la economa constituye el eje de la discusin poltica sobre modelos de desarrollo en el mundo. Ejemplo de ello son las enormes discrepancias sobre el papel del mercado en el desarrollo. La economa funciona sobre la base de instituciones, reglas de juego y organizaciones, que tienen sus propios incentivos e intereses. Sin embargo, hay graves distorsiones que impiden el libre juego de los actores y el acceso general a los beneficios del desarrollo econmico. Las principales distorsiones son la concentracin improductiva de la propiedad de activos, la desigualdad en el acceso a la informacin y las economas especulativas que limitan el desempeo de los procesos de creacin de riqueza. El Estado tradicional dirige y regula la economa a travs de procesos de reasignacin de activos, cuyo ejemplo clsico es la reforma agraria; la ampliacin del acceso a la informacin y el conocimiento, como los sistemas de extensin; y la ampliacin del acceso a capital, como los sistemas de crdito preferencial. El reto del Estado moderno es eliminar los factores de concentracin improductiva de los activos y derribar las barreras para el acceso a la informacin, el conocimiento y el crdito. Ello implica promover la cohesin social y la cohesin territorial, las cules se manifiestan en trminos de la equidad social, y, justamente en la equidad se encuentran las bases de la democracia, el ejercicio ciudadano, el ejercicio de los deberes y el respeto a los derechos. Tambin implica promover una visin econmica de nacin frente a los procesos econmicos de la globalizacin, pues con la internacionalizacin de la economa, las distorsiones se hacen cada vez ms notorias y excluyentes. Por ello, el Estado debe establecer procesos de negociacin y de regulacin que reduzcan los riesgos generados por las distorsiones y asimetras que cunden en el mbito mundial.
Construccin de la nueva institucionalidad Los enunciados anteriores han guiado los procesos de cooperacin local, que se vieron favorecidos con la construccin del Sistema Nacional de Concertacin y participacin, que como hemos visto, se perfilan como verdaderos espacios polticos democrticos para el desarrollo social, econmico, cultural y ambiental. La formulacin de la Visin de Nacin concertada en el 2001, sin solucin de continuidad, desemboc en el proceso de construccin participativa del PND, en cuyo contexto se desarroll un sentido de unidad entre las expresiones de la ciudadana insertas en los procesos de construccin de polticas a cada nivel territorial. Las polticas pblicas concertadas en estos espacios bajo la figura de planes de desarrollo, contienen una marcada perspectiva territorial que demanda la articulacin de un nivel de gestin y administracin pblica entre lo local y lo nacional, pues en el nivel intermedio an no existen estructuras institucionales bien definidas que permitan la integracin sistmica de la funcin pblica. La construccin de estas estructuras y los arreglos institucionales para su adecuado funcionamiento es un reto que enfrenta la accin del Estado desde la perspectiva territorial. La cooperacin local en la planificacin y en la gestin del desarrollo territorial se corresponde con una forma particular de organizacin de los procesos de desarrollo. En esencia, la meta es lograr la mayor eficiencia posible en la gestin de cada uno de los agentes que participan en cada nivel, mediante la construccin de sinergias, enlaces, formas comunicativas, alianzas, solidaridades, identificacin de ventajas territoriales y compromisos de aprovechamiento. Este proceso se expresa en los modelos de cooperacin local, donde los distintos miembros de la comunidad se han asociado libremente en organizaciones autnomas para gestionar el desarrollo de sus territorios.
Las experiencias exitosas han mostrado que la participacin ha sido un factor de desarrollo de las capacidades locales y ha fortalecido el capital social para aprovechar las oportunidades de desarrollo de sus territorios. La participacin se expresa en la construccin de alianzas orientadas a movilizar la voluntad para incidir en la toma de decisiones, orientando la funcin pblica en la provisin de bienes y servicios pblicos en funcin de los planes estratgicos de desarrollo municipales, departamentales y regionales. En sntesis, los actores pblicos, los agentes econmicos, los actores externos y la comunidad organizada han generado sinergias para impulsar sus proyectos comunes dndole un nuevo giro a las relaciones Estado-Sociedad. Logrndose una mayor coincidencia entre los enfoques de arriba hacia abajo que corresponden a las polticas macroeconmica y sectorial y los enfoques de abajo hacia arriba que se expresan en la planificacin, priorizacin y presupuestacin de las acciones en el territorio. Desarrollar una institucionalidad que fomente, ample y fortalezca estas nuevas prcticas implica identificar las competencias, responsabilidades y funciones de los agentes pblicos y privados idneas para cada nivel con el nico fin de crear las condiciones para impulsar un desarrollo equitativo y sostenible. El desarrollo de capacidades y el aprovechamiento de las oportunidades son los puntales sobre los que se asientan los procesos productivos y de generacin de ingresos para el combate del flagelo de la pobreza. La Estrategia Nacional de Descentralizacin para el Desarrollo local recientemente elaborada en el seno del Sistema Nacional de Concertacin y Participacin con el liderazgo de la Oficina de la Administracin Pblica sintetiza, en forma de un programa amplio, las diferentes iniciativas que debe emprender el Estado para concretar la institucionalidad necesaria para fortalecer estos procesos.
Recomendaciones para la accin

El territorio siempre fue un sistema; ahora las redes lo re-sistematizan an ms con nuevas inclusiones y fragmentaciones, con nuevas dependencias, con nuevos modos de armar y desarmar vnculos, con la informacin como lazo invisible. Como nunca, descubriremos que heredamos la topografa pero construimos el territorio. El territorio no es un ata vismo ni una fatalidad y podemos hacerlo inclusivo y sustentable, o no. Fabio J. Quetglas
Viabilidad jurdica de la organizacin descentralizada. Por ello, a la descentralizacin se le define como inicio y como fin del proceso de modernizacin del sistema poltico, entendido como la base fundamental del Estado, y a la participacin, como garanta de una gestin orientada al bien comn. En Nicaragua no ser diferente, por lo que, iniciar y enfocar la reforma poltica desde la descentralizacin, es tan vlido como iniciar con la modernizacin de la Administracin Pblica, pues los efectos sern similares, complementarios y coincidentes en el fondo. Por ello es determinante enfocar la estrategia de descentralizacin como un proceso con acciones progresivas en cada mbito de competencias, pero simultneas entre mbitos competenciales, es decir un proceso gradual en su impacto pero simultneo en todas las estructuras orgnicas del Estado. Este planteamiento nos obliga a iniciar por el meollo del proceso que es el competencial, pero no por s mismo, sino vinculado a los principios establecidos en la poltica: subsidiariedad, contexto, gradualidad, equidad, sostenibilidad, participacin ciudadana, control social, transparencia, rendicin de cuentas, coordinacin, corresponsabilidad, autonoma, partenariado y solidaridad. Analizar competencias en este contexto de principios con un enfoque de distribucin territorial (descentralizado) de las mismas, nos permite un acercamiento ms funcional y orientado a la satisfaccin de las demandas, donde el desarrollo institucional se da en funcin de brindar servicios equitativos a la sociedad y el marco de polticas se orienta a crear un ambiente propicio para la gobernabilidad democrtica y para el desarrollo con equidad. Los principales conceptos jurdicos sobre los que se basa la actual Administracin Pblica se consignan en la Ley 290 y se definen as: Centralizacin Administrativa, es una forma de organizacin administrativa, integrada en un rgimen jerarquizado, en la que un conjunto de rganos se estructuran unos respecto a otros, de arriba hacia abajo, formando una unidad que se logra y se mantiene en virtud de las determinaciones del Presidente de la Repblica. Los Ministerios de Estado son entes centralizados, no tienen autonoma de ningn tipo, patrimonio ni personalidad jurdica propia. Desconcentracin Administrativa, es una forma de organizacin administrativa en la cual un rgano centralizado confiere autonoma tcnica a un rgano de su dependencia para que ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental que tiene administracin desconcentrada no tiene patrimonio ni personalidad jurdica, su status legal y presupuesto devienen del Ministerio al que estn vinculados jerrquicamente. Descentralizacin Administrativa, es una forma de organizacin administrativa en la cual se confiere a travs de una Ley a un rgano, autonoma tcnica y administrativa. Se le otorga patrimonio propio y personalidad jurdica, existiendo control o tutela del Presidente de la Repblica o del Ministerio al que estn vinculados. El Director del ente es nombrado por el Presidente de la Repblica o por la autoridad establecida de acuerdo a su Ley Creadora. Rectora Sectorial, es el vnculo del rgano de administracin centralizada con los entes de administracin desconcentradas o descentralizadas y se ejerce por medio de instruccin y direcciones sobre las actividades que estos deben realizar de acuerdo a las estrategias y polticas del sector. Los entes gubernamentales proponen sus planes, programas, inversiones y presupuestos al Ministerio correspondiente o al Presidente de la Repblica en su caso.
En los procesos de cambio de las instituciones democrticas, tanto la modernizacin de la administracin pblica, como la modernizacin econmica, la reforma del Estado y la descentralizacin se perciben como partes de una misma dinmica orientada a redefinir la relacin entre la sociedad y el sistema poltico. Es por ello que el sistema poltico que se plantea desde la descentralizacin se caracteriza por ser un sistema democrtico y abundante en mbitos de participacin ciudadana institucionalizada a todo nivel, tanto municipal como regional/departamental y nacional, lo que facilita la relacin Estado - Sociedad. La reforma del Estado no puede desligarse de su funcionamiento en un sistema democrtico fundado en un slido estado de derecho que implique la institucionalizacin de un sistema judicial que efectivamente garantice la igualdad ante la Ley, pues la calidad del sector pblico de un pas depende en gran medida de la calidad de su sistema de justicia y ste de la calidad de sus normas y leyes. Adems, este proceso plantea como necesario impulsar decididamente la presencia del Estado y sus servicios en los territorios alejados, con una mayor eficiencia, eficacia y legitimidad democrtica y, en suma, una mayor gobernabilidad, lo que slo ser posible si se impulsa una vigorosa descentralizacin inspirada en la corresponsabilidad entre Estado y ciudadana como elemento fundamental para viabilizar el desarrollo local.
En este marco jurdico-conceptual, la descentralizacin administrativa se equipara a la autonoma, la que slo puede otorgarse mediante una Ley, de manera que la descentralizacin se concibe como competencia del Poder Legislativo cuando se refiere al traslado de competencias de un ente (centralizado o descentralizado) a otro. Pero, dados los traslapes de competencias entre niveles de gobierno, dispuestos por las leyes existentes, no hacen falta nuevas leyes para trasladar competencias del nivel nacional a los niveles subnacionales, si este traslado se hace en el marco de las leyes que rigen la organizacin funciones y competencias de los niveles de gobierno institucionalizados. Lo que hace falta es delimitar el alcance de las competencias a cada nivel, de modo que la estrategia debe enfocar la descentralizacin como lo que en gran medida es: un proceso de delimitacin de competencias compartidas, un ordenamiento funcional y territorial de la administracin pblica en el marco de las leyes. El concepto de Rectora Sectorial favorece este enfoque de la descentralizacin, pues permite fortalecer las funciones estratgicas del nivel nacional (ministerio o ente rector) como regulador de la actividad de los entes desconcentrados y descentralizados mediante polticas y estrategias sectoriales, sin interferir en su gestin ni en el alcance de su autonoma. Con el concepto de Administracin Desconcentrada se resuelve la asignacin de competencias al nivel departamental, asignndole a las delegaciones departamentales competencias limitadas a su circunscripcin territorial de acuerdo a lo establecido en la Ley 290. No se podrn conferir ms competencias que las que estipula la referida Ley, pero su alcance es suficiente para poder integrar un nivel de administracin desconcentrada acorde con las demandas de la nueva institucionalidad, lo que har falta resolver, y puede ser hecho con una poltica especfica, es la asignacin presupuestaria desde los ministerios a los que se vinculan jerrquicamente.
El proceso de descentralizacin La primer tarea para impulsar la Estrategia Nacional de Descentralizacin para el DesarroLo Local es el anlisis y la delimitacin de competencias por cobertura y funcin de acuerdo al modelo de gestin participativa, de hecho, que se ha construido para promover el desarrollo. La especializacin institucional se fundamenta en el establecimiento de mbitos y competencias diferenciadas por cobertura y funcin, entendiendo las competencias como las facultades o poderes que corresponden a cada parte de una organizacin pblica o a una autoridad para el conocimiento o resolucin de un asunto de inters pblico. La organizacin de la Administracin Pblica por competencias claramente delimitadas parte del principio de que quien norma, no administra recursos ni presta servicios; quien administra recursos, no presta ni norma; y quien presta los servicios pblicos, no norma ni administra. Lo que facilita la divisin del trabajo entre instituciones por funciones (tareas que corresponde realizar a una institucin o entidad, o a sus rganos o personas) y cobertura (jurisdiccin de una institucin o entidad o persona, las que generalmente son de carcter nacional, departamental/regional o municipal). Partiendo de esta base doctrinaria legal y del hecho de existir un enorme traslape de competencias entre el Gobierno de la Repblica y los gobiernos municipales y regionales autnomos en materia de servicios pblicos (educacin, salud, agua y saneamiento) los que, segn la Constitucin, son responsabilidad del Estado, por lo que ha sido oportuno incluir en la Estrategia de Descentralizacin la trascendencia de la especializacin funcional entre niveles encaminado a diferenciar las competencias entre niveles en materia de regulacin y de prestacin de dichos servicios. Adems incluye un eje estratgico para definir los modelos de gestin para cada uno de los servicios priorizados en el proceso de consulta que permiti elaborar la estrategia.
Procedimiento La delimitacin de competencias por institucin y nivel de cobertura es el elemento que permitir integrar los procesos de modernizacin con los requisitos de profesionalizacin del personal pblico bajo estndares de alto desempeo en un contexto de servicio civil de carrera. La implantacin del modelo de gestin pblica por competencias deber iniciar con la identificacin y anlisis de las mejores prcticas existentes a fin de determinar las competencias institucionales y funcionales que se requiere fortalecer y desarrollar en cada institucin y en cada nivel de cobertura. La Estrategia establece un orden lgico progresivo y simultneo de fortalecimiento de capacidades para el cumplimiento de las competencias ya asignadas y de creacin de capacidades para las que se deleguen de acuerdo a los principios de la misma Estrategia, partiendo de establecer el marco funcional de cada nivel institucional, definido por cobertura y por disciplina, para crear, tambin a cada nivel, las capacidades de administracin requeridas. Como la delegacin de competencias, en la Estrategia, se plantea de carcter temporal y establecida va convenios, contempla la realizacin de un anlisis de conveniencia que permita valorar, en un plazo no establecido an, si conviene continuar con la delegacin administrativa o si procede recurrir a una ley que traslade definitivamente las competencias delegadas o, por el contrario, si es conveniente reconcentrar competencias. La delegacin administrativa de competencias por mbito de cobertura, fue el modelo aplicado por el MECD en su pilotaje de descentralizacin educativa. El principio doctrinario de la organizacin del Estado en tres niveles, facilita la asignacin de competencias a cada nivel, el nacional con las funciones de normacin, el intermedio compatibilizando los planes locales con las polticas y estrategias nacionales; y el municipal ejecutando las acciones de inversin y desarrollo.
Organizacin de sistemas de gestin. Las funciones globales o generales de la administracin pblica son aquellas que se realizan en todas las instituciones y en todos los niveles de cobertura: planificar, presupuestar, recaudar, contratar, ejecutar, registrar, controlar e informar; dado su carcter transversal, deben articularse en sistemas de gestin. De acuerdo al anlisis funcional y territorial de la Administracin Pblica y su relacin con la ciudadana a la que debe sus servicios, identificamos siete sistemas que deben ser estructurados, bajo el principio de Rectora Sectorial, desde el mbito local al nacional con el fin de facilitar tanto un intercambio fluido entre sociedad y estado como un funcionamiento armnico entre las distintas estructuras del Estado en sus tres niveles: municipal, intermedio (regional y departamental) y nacional. Estos son: 1 El sistema de competencias, se trata de racionalizar competencias por nivel y entre instancias de cada nivel, las que deben ser complementarias entre niveles en el sentido vertical y entre actores en el sentido horizontal de la matriz funcional y territorial. 2 El sistema de planificacin, se trata de establecer, en base a las competencias, qu se planifica por nivel, de manera que cada nivel garantice las acciones y previsiones correspondientes a sus competencias; esto en un proceso acumulativo de menor a mayor, de municipio a nacin, de abajo hacia arriba. Este sistema previene que lo que se plantea hacer en un nivel menor no se haga en uno mayor, evitando la duplicidad de gastos y el consecuente dficit fiscal. 3 El sistema fiscal-tributario, es el que (bajo los principios de equivalencia, equidad y solidaridad) debe vincular las recaudaciones con las asignaciones, estableciendo una poltica de retribucin fiscal que, bajo la ptica de la equivalencia, permita reinvertir parte (an por determinar) de los ingresos fiscales en su territorio y sector de origen.
Esto se plantea para evitar casos como el de la carretera a Jinotega que lleva cuatro perodos de gobierno sin ser resuelta aunque Jinotega sea uno de los territorios ms productivos del pas. Tambin debe administrar una poltica de distribucin fiscal que garantice la equidad en el acceso a los servicios universales que consigna nuestra Constitucin, lo que slo es posible con la solidaridad entre territorios, de manera que de las recaudaciones de los territorios ms productivos se trasladen recursos a aquellos menos productivos en bsqueda de brindar servicios equiparables en todo el territorio. Actualmente se garantiza esto ltimo descuidando lo primero, lo que desincentiva el incremento en la tributacin. 4 El sistema de presupuesto se configura como un resultado de los tres anteriores y se refiere a la asignacin de recursos fiscales y extraordinarios en base a competencias y planes, en el marco de la bsqueda de la equidad en el acceso a los servicios pblicos pero sin descuidar los incentivos por el esfuerzo productivo y tributario, lo que en el PND se llama asignacin por dinamismos y pobreza, slo que con un enfoque fiscal equitativo y retributivo. Este sistema ser vital para garantizar el ejercicio de competencias por nivel, evitar duplicidades en la asignacin y uso de recursos, aumentar la eficiencia del gasto y reducir el dficit fiscal. 5 El sistema de compras y contrataciones se articula bajo el principio de economa de escala. Las asignaciones presupuestarias se pueden administrar de forma centralizada o descentralizada sin afectar ninguno de los sistemas anteriores; es as que el MINSA, por economa de escala, realiza la compra de medicamentos y materiales tcnicos de forma centralizada, aunque se administran descentralizadamente en cada SILAIS. Este sistema aportar a la eficiencia del gasto, mejorando el rendimiento de los recursos y disminuyendo las inequidades en el pago por servicios.
6 El sistema de administracin est determinado por los anteriores. La funcin administrativa se refiere al arte de brindar los servicios que se especifican en las competencias usando slo los recursos que se asignan en el presupuesto para adquirir los bienes y contratar al personal requerido para cumplir con las metas establecidas, lo que se conoce como administracin por resultados. El sistema de administracin por resultados funcionar eficiente y eficazmente slo si los sistemas anteriores estn debidamente ajustados. La funcin de administracin no implica el manejo de recursos monetarios, pero s el manejo de las decisiones sobre el origen, destino y calidad de insumos y personal ajustados a un presupuesto, para cumplir un plan de servicios establecido en base a las competencias propias de la unidad y a las demandas del sector de poblacin correspondiente a su jurisdiccin. 7.El sistema de monitoreo y seguimiento, se fundamenta en verificar el nivel de cumplimiento de los resultados, metas y productos establecidos en el plan, lo que se realiza mediante indicadores de resultado, proceso y desempeo que ayudan a establecer ajustes en los sistemas anteriores. Por ejemplo, gracias al monitoreo y seguimiento de los ltimos aos se ha constatado empricamente que el actual sistema de compras y contrataciones se rige por normas que dificultan el desempeo general de la Administracin Pblica. As mismo, el seguimiento ha ayudado a entender y comprender los procesos de toma de decisiones y administrativos de los municipios derribando muchos mitos y supuestos con evidencia Emprica. Estos sistemas caractersticos de la gerencia pblica y privada, se apoyan en dos ms que son transversales y muy importantes para la calidad y legitimidad de la administracin pblica y son propios de ella: el Sistema de Concertacin y Participacin y el Sistema de Informacin Pblica.
El Sistema Nacional de Concertacin y Participacin es vital para el de planificacin y para el de monitoreo y seguimiento, tambin puede ser muy til para los sistemas de presupuesto y administracin; es un sistema propio de la Administracin Pblica moderna como punto de encuentro vital entre Sociedad y Estado. El Sistema Nacional de Informacin Pblica es omnipresente y debe constituirse en la base fundamental para el funcionamiento y la articulacin de todos los dems, pues har ms claras las competencias, los planes, las polticas fiscales, el presupuesto, las compras y contrataciones, la administracin y ms sencillas las acciones de monitoreo y seguimiento. La descentralizacin favorece la articulacin de los sistemas ms importantes de la administracin pblica como son el de planificacin, el presupuestario, el fiscal/tributario, el de registro y el de informacin, todos ellos como herramientas de integracin e interaccin interinstitucional para favorecer el ejercicio armnico de las competencias propias de cada institucin a cada nivel. El sistema de planificacin es, quizs, el ms avanzado, el PASE ha apoyado su definicin en base a los procedimientos y normas nacionales y municipales de planificacin existentes. El principal reto en este sistema es la definicin de criterios de asignacin de recursos por funcin y por territorio, aunque enfrenta otros retos como compatibilizar los planes estratgicos territoriales (municipales, regionales autnomos y departamentales) con aquellos sectoriales; as como la definicin de cifras de referencia para la planificacin. El sistema presupuestario funciona para la programacin del gasto pblico en dos esferas, la nacional, que es competencia de la Asamblea Nacional, la que asigna los recursos con una orientacin marcadamente sectorial y poltica, muy discrecional; y la municipal, normada por ley y con procedimientos claramente definidos, ms tcnica y menos discrecional.
El sistema fiscal/tributario est altamente centralizado, aunque recauda a diferentes niveles de cobertura, casi todos los recursos fiscales son administrados nacionalmente, con la excepcin del impuesto sobre bienes inmuebles y algunas tasas por servicios que se recaudan a nivel municipal. La indefinicin de un sistema fiscal/tributario propiamente dicho ha sido sustituida por asignaciones porcentuales del presupuesto a instituciones y entes autnomos como los poderes del Estado, las universidades y gobiernos municipales; una tarea urgente de la descentralizacin es el diseo y promocin de este sistema basado en la delimitacin de competencias. El sistema de informacin est desarticulado, el Consejo Supremo Electoral administra el Registro Civil de la Personas; INETER maneja un Catastro Nacional independiente del Catastro Municipal que administran los gobiernos municipales. Las estadsticas nacionales son administradas a juicio y criterio de cada institucin para fines internos y no con un sentido de informacin pblica, mientras a nivel municipal se registran estadsticas muy desagregadas, a nivel nacional se manejan cifras agregadas que dificultan el monitoreo de indicadores para soportar la toma de decisiones. El sistema de informacin pblica en general no ser una realidad mientras no existan normas de registro; sin embargo, en los ltimos aos se han incrementado los esfuerzos por disponer de un sistema de informacin sobre la administracin de recursos pblicos, el Sistema Integrado de Gestin Financiera Administrativa y Auditora, SIGFA, es un avance, aunque hace falta que que extienda su cobertura a todos los entes presupuestados o que reciben fondos del Presupuesto General de la Repblica. En la tubera de la Asamblea Nacional est atorado un Proyecto de Ley de Acceso a la Informacin Pblica que establece normas para el registro y administracin de informacin y sentar las base para este sistema.
Procedimiento Articular cada uno de los sistemas mencionados debe constituir una lnea central del Programa Nacional que se formule para la implementacin de la ENDDL; esta lnea programtica debe estar orientada a establecer funciones sistmicas promoviendo mecanismos para favorecer la especializacin de los diferentes niveles de gestin y administracin sin separarlos, sino integrndolos en sistemas que favorecen la conexin operativa y funcional entre niveles volvindolos interdependientes y complementarios sin recurrir a la subordinacin, sino, por el contrario, fomentando la autonoma y responsabilidad de cada uno en el mbito de sus competencias. Los sistemas deben articularse simultneamente pues son necesarios para evitar que la descentralizacin genere anarqua y, adems de ser interdependientes, son la clave para el funcionamiento armonioso e integrado de una Administracin Pblica descentralizada y gestionada participativamente. Cada sistema deber integrarse bajo el principio de Rectora Sectorial, de manera que cada uno cuente con un ente rector que norme la unidad conceptual y la compatibilidad funcional del todo y las partes; en los casos que no exista una entidad nacional capaz de regir determinado sistema, ser necesario crear el ente rector correspondiente, lo que debe ser contemplado e incluido en la implementacin de la ENDDL. La organizacin por sistemas de funciones comunes o generales facilita la integralidad e integracin de la gestin descentralizada, favorece la ayuda mutua, el aprendizaje continuo y el control sectorial y territorial del desempeo pblico a la vez que facilita el desarrollo y fortalecimiento de capacidades que permitan el desempeo esperado de cada una de las distintas instancias de cada sistema, slo as se lograr cumplir con los principios fundamentales de subsidiariedad, gradualidad, equidad, autonoma, partenariado, solidaridad y sostenibilidad.
Gestin descentralizada y participacin La modernizacin y descentralizacin de la Administracin Pblica tiene como contraparte la corresponsabilidad social que se expresa a travs de la participacin ciudadana en la gestin pblica; los alcances de la participacin son mltiples y variados, pero en el contexto de la descentralizacin focalizaremos en dos funciones bsicas: la toma de decisiones y el control de la gestin. Nuestra Constitucin Poltica establece: Arto. 2 La soberana nacional reside en el pueblo y la ejerce a travs de instrumentos democrticos, decidiendo y participando libremente en la construccin y perfeccionamiento del sistema econmico, poltico y social de la nacin. El poder poltico lo ejerce el pueblo por medio de sus representantes
Arto. 101 Los trabajadores y dems sectores productivos, tienen el derecho de participar en la elabora cin, ejecucin y control de los planes econmi cos. Arto. 111 Los campesinos y dems sectores productivos tienen derecho de participar en la definicin de las polticas de transformacin agraria, por medio de sus propias organizaciones. Arto. 150 Son atribuciones del Presidente Repblica, las siguientes: / de la
Procedimiento El Sistema de participacin se organiza a partir de las instancias sectoriales y territoriales, la meta es integrar dos grandes sub-sistemas: el territorial y el sectorial; y que ambos converjan en el CONPES como espacio nacional. El subsistema sectorial, animado por el secretariado del CONPES, debe contar con representantes de las organizaciones sectoriales con cobertura nacional ante el CONPES, se organizar de lo general a lo particular, partiendo de las cinco comisiones sectoriales del CONPES, las que se articularon en Agosto del 2005 para establecer vnculos estables entre el Sistema y cada Gabinete del Ejecutivo; dichas comisiones se ramificarn en doce consejos sectoriales, uno por cada Ministerio del Ejecutivo; y en 91 comisiones sectoriales nacionales vinculadas a una o ms estructuras del Ejecutivo. La articulacin de las instancias de este subsistema requerir la integracin de secretaras tcnicas de gabinete equivalentes a la que ya se ha estructurado en el Gabinete de Produccin y Competitividad. Cada secretara contar con un equipo tcnico muy pequeo vinculado al ministerio cabeza de sector que anima las coordinaciones de gabinete y su relacin con los gremios y organizaciones sociales que integran cada sector. Una tarea importante de las secretaras tcnicas de gabinete ser jerarquizar las instancias de participacin vinculadas a cada gabinete y a los ministerios de lnea que lo integran, de manera que establezcan interacciones de lo general a lo especfico, con el fin de evacuar las temticas de inters y generar acuerdos sectoriales; adems se encargarn de animar las mesas sectoriales de coordinacin para alinear la cooperacin.
El subsistema territorial, animado por el secretariado del CONADES, tiene representantes de cada departamento y regin autnoma ante el CONPES y se compone de 170 instancias (2 comisiones de planificacin regionales autnomas, 15 consejos departamentales de desarrollo y 153 comits de desarrollo municipales) que se articulan de abajo hacia arriba de lo particular y local a lo general y nacional. La articulacin de este subsistema se logr en un arco de tiempo relativamente corto partiendo de la asociatividad municipal y del ordenamiento poltico-administrativo del Pas, de modo que los municipios se articulan en su circunscripcin departamental o regional y las regionales y departamentales se integran al CONPES. Con el PND se ha integrado, adems, un subsistema mixto que se expresa en las comisiones de conglomerados de negocios que tienen una caracterstica sectorial y una expresin territorial definida; estas comisiones se insertarn al sistema a travs de los dos sub-sistemas anteriores mediante los planes estratgicos sectoriales y territoriales. Los diferentes consejos y comisiones se caracterizan por contar con una membresa heterognea de empresarios, lderes gremiales y de organizaciones sociales y de pobladores, as como autoridades pblicas adecuadas a cada nivel (ministros, directores generales, delegados territoriales, alcaldes y concejales). La ENDDL contempla una lnea estratgica orientada a desarrollar en las instancias sectoriales y territoriales, del sistema, capacidades de control social y de incidencia poltica, a la vez que contempla una campaa de comunicacin dirigida a perfeccionar y ampliar la representacin y la representatividad del sistema como expresin social organizada.
13. Dirigir la economa del pas, determinando la poltica y el programa econmico social.
Crear un Consejo Nacional de Planificacin Econmica Social que le sirva de apoyo para dirigir la poltica econmica y social del pas. En el Consejo estarn representadas las organiza ciones empresariales, laborales, cooperativas, Arto. 7 Nicaragua es una Repblica democrtica, parti - comunitarias, y otras... cipativa y representativa En sintona con los preceptos constitucionales Arto. 49 En Nicaragua tienen derecho de constituir orga nizaciones los trabajadores de la ciudad y el campo, las mujeres, los jvenes, los producto res agropecuarios, los artesanos, los profesio nales, los tcnicos, los intelectuales, los artis tas, los religiosos, las comunidades de la Costa Atlntica y los pobladores en general, sin discri minacin alguna, con el fin de lograr la realiza cin de sus aspiraciones segn sus propios intereses y participar en la construccin de una nueva sociedad. Estas organizaciones se for marn de acuerdo a la voluntad participativa y electiva de los ciudadanos, tendrn una funcin social y podrn o no tener carcter partidario, segn su naturaleza y fines. antes citados, la participacin ciudadana se ha estructurado poco a poco a travs de comisiones y consejos sectoriales nacionales creados por leyes, decretos ejecutivos y resoluciones ministeriales, siendo la norma de mayor relevancia la Ley 475 de Participacin Ciudadana, cuya evaluacin incluimos antes.
En base a lo actuado por el Estado existen y funcionan ordinariamente 108 instancias sectoriales nacionales, las que sumadas a las 170 territoriales que manda integrar la Ley 475 (153 Comits de Desarrollo Municipal, 2 Comisiones Regionales de planificacin y 15 Consejos de Desarrollo Departamentales) contamos con un andamiaje institucional amplio para el dilogo y la concertacin pblico-privada que tiene como cpula o espacio de sntesis al Consejo Arto. 50 Los ciudadanos tienen derecho de participar en Nacional de Planificacin Econmica Social, igualdad de condiciones en los asuntos pbli - CONPES, en el que confluyen las instancias cos y en la gestin estatal. Por medio de la ley sectoriales y territoriales; este andamiaje se se garantizar, nacional y localmente, la partici - est organizando como el Sistema Nacional de Concertacin y Participacin. pacin efectiva del pueblo.
Abreviaturas y acrnimos utilizados CAFTA CDD CDM CDR CERAP CNP CONADES CONPES CSD EE.UU. ENACAL ENDDL ENEL ERCERP Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y Estados Unidos Comit de Desarrollo Departamental Comit de Desarrollo Municipal Consejo de Desarrollo Regional Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica Consejo Nacional de la Produccin Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Consejo nacional de Planificacin Econmica y Social Comisin Sectorial de Descentralizacin Estados Unidos de Norteamrica Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados Estrategia Nacional de Descentralizacin para el Desarrollo Local Empresa Nacional de Electricidad Estrategia de Crecimiento Econmico y de Reduccin de la Pobreza Equipo Tcnico Municipal Fuerza Area de Nicaragua Fondo de Inversin Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional Frente Sandinista de Liberacin Nacional Iniciativa para Pases Pobres Altamente Endeudados Instituto de Desarrollo Rural Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillado Instituto Nacional de Energa Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragense de Fomento Municipal Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
MAGFOR MIFIC MIPyME OAP OCDE ODM OMC ONG ONU PASE PDD PDR PGR PGR PIB PIMM PIP PND
Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio de Fomento Industria y Comercio Micro, Pequea y Mediana Empresa Oficina de la Administracin Pblica Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos Objetivos del Milenio Organizacin Mundial del Comercio Organismo No Gubernamental Organizacin de Naciones Unidas Proyecto de Apoyo y Seguimiento a la Ejecucin de la ERCERP Plan de Desarrollo Departamental Plan de Desarrollo Regional Presupuesto General de la Repblica Procuradura General de la Repblica Producto Interno Bruto Plan de Inversiones Municipales Multianuales Programa de Inversiones Pblicas Plan Nacional de Desarrollo
ETM FAN FISE FMI FSLN HIPC IDR INAA INE INETER INIFOM INTA
PRORURAL Estrategia de Desarrollo Rural Productivo SECTEC SNIP SNPC TLC UNAG UPANIC USIP UTD UTIP Secretara Tcnica de la Presidencia de la Repblica Sistema Nacional de Inversiones Pblicas Sistema Nacional de Participacin y Concertacin Tratado de Libre Comercio Unin Nacional de Agricultores y Ganaderos Unin de Productores Agropecuarios de Nicaragua Unidad Sectorial de Inversin Pblica Unidades Tcnicas Departamentales Unidades Territoriales de Inversin Pblica

Participación y Descentralización 2006

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Participación y Descentralización 2006

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

A Jorge y Lorenzo Por su autenticidad, su rebelda y su perseverancia en la bsqueda de alternativas para la justicia y el bienestar social. Su legado vive en nosotros.

IV.- Combate a la pobreza y Polticas Pblicas

II.- Apuntes de Historia

V.- Adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica

Disfunciones de la Administracin Pblica 98

VI.- El Sistema Nacional de Concertacin y Participacin

III.- Prospectiva y Planificacin

I Presentacin: Desafos del Estado Nacin

II.- Apuntes de historia

Etapas de la intervencin norteamericana

III. Prospectiva y Planificacin

IV. Combate a la pobreza y polticas pblicas

V Adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica

Franklin Delano Roosevelt

Pierre Joseph Proudhon

Matriz de adecuacin funcional y territorial de la Administracin Pblica

QUIEN Ms de un OFRECE pas CONVENIOS MsY un de TRATADOS departamento LEY 290

Convenios QUIEN SE BENEFICIA y tratados

COMO ONU Y DONDE SE OEA CONCILIA

Cooperacin QUIEN PAGA BM y FMI

Organismos QUIEN QUIEN LO ADMINISTRA BRINDA internacionales

COOPERACION ORGANISMOS ONU BM Y FMI OEA INTERCONADES Recaudacin, Gobierno NACIONALES

CONADES CONPES COPLAR

RECAUDACION, CREDITOS Y COOPERACION

crditos, Coop. Recaudacin y

GOBIERNO NACIONAL Gobierno

RECAUDACION transferencias GOBIERNO Regional Y TRANSFEREGIONAL RENCIAS ASIGNACIONES

Entidad ENTIDAD DELEGADA delegada

Ley de adquisiciones y contrataciones LEY DE CONTRATACIONES

100 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 101

102 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 103

VI El Sistema Nacional de Concertacin y Participacin

104 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 105

106 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 107

108 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 109

110 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 111

112 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 113

Figura 1 Fuente: PND

114 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 115

116 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 117

Comisin Econmica/ Productiva

Comisin de Infraest. Social

118 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 119

Desempeo del espacio de participacin ciudadana en las decisiones pblicas

120 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 121

122 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 123

124 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 125

Balance de la participacin ciudadana en el proceso de formulacin y ejecucin de PRORURAL

126 Descentralizacin y participacin

Descentralizacin y participacin 127