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Quel avenir pour la coopération nordique de défense ?

Par le capitaine de frégate Christine Reinboth (Norvège), promotion maréchal Lyautey, juin 2010.

Aujourd’hui, deux faits dans le secteur de la défense sont communément admis. Les nouvelles technologies sont de plus en plus coûteuses et par conséquent il est devenu plus difficile de financer des armées modernes. Parallèlement, la volonté politique d’augmenter la part du produit intérieur brut dédiée au budget de la défense reste limitée, à l’exception des Etats-Unis, voire nulle, dans des pays démocratiques qui vivent en paix depuis plus d’un demi-siècle.

Dans ce contexte, les pays nordiques 1 sont en train de tirer les conséquences de cette double réalité. En effet, si la mise en œuvre de partenariats dans le domaine de la défense est une pratique ancienne, notamment dans le cadre d’accords bilatéraux comme par exemple ceux existant entre la Suède et la Norvège, un accroissement de la coopération nordique de défense est à noter actuellement alors même que ces pays sont déjà parties prenantes à différentes organisation en matière de sécurité collective. Ainsi, la Finlande et la Suède qui ont opté pour la neutralité sont membres de l’Union Européenne (UE), la Norvège est pour sa part, à l’instar de l’Islande, dans l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et le Danemark quant à lui est à la fois membre de l’UE et de l’OTAN.

L’accentuation actuelle de ces coopérations, en marge de la participation aux grandes organisations de défense collectives, doit ainsi conduire à appréhender les éléments qui les ont favorisés, leur réalité actuelle et l’avenir de tels rapprochements.

Les raisons de cette coopération : aspects historiques et politiques

L’histoire des pays nordiques est fortement liée. Pendant un millénaire, ces derniers n’ont eu de cesse de se faire la guerre, établir des unions et s’envahir les uns les autres. Les pays ont donc développé des cultures très proches et une histoire commune induisant de fait, aujourd’hui, de nombreux liens et des interactions fréquentes.

Les premiers pas vers la mise en œuvre d’une coopération formelle en matière politique datent de l’après Deuxième Guerre mondiale avec la création en 1952 du conseil Nordique qui regroupe l’ensemble des pays nordiques et dont la finalité est de développer la coopération interparlementaire. En 1971, a été créé le conseil Nordique des ministres, organe qui a permis de formaliser la coopération entre les différents gouvernements parties à ce conseil.

En matière de politique de défense et de sécurité, même si certains contacts existaient en la matière entre les différents pays nordiques tout au long de la Guerre Froide, ce sujet restait malgré tout tabou. Vingt ans après la chute du mur de Berlin, cette situation a irrémédiablement évolué. Ainsi, actuellement, il convient de noter que ces pays manifestent

1 Ensemble géographique qui désigne le Danemark, la Finlande, l'Islande, la Norvège et la Suède, ainsi que leurs États associés, l’Aaland, le Groenland et les îles Féroé.

une volonté politique affirmée pour renforcer ce type de coopérations et dictée par le sentiment d’une communauté d’intérêts réels, fruit de l’histoire et d’un ensemble géographique partagés, et cela indépendamment des relations respectives qu’ils peuvent entretenir avec l’UE et l’OTAN.

Ce sentiment est en outre accentué par le fait que les pays nordiques gèrent une zone maritime substantielle qui va, en raison du réchauffement climatique et de la fonte des glaces induite, prendre une importance stratégique de tout premier plan en raison de l’ouverture de nouvelles voies de communication, des intérêts économiques en jeu et de la problématique de la protection de l’environnement dans cette région.

La référence à l’Organisation des Nations Unies constitue un autre élément fédérateur pour ces pays. Ceux-ci sont en effet de farouches partisans de cette institution et ont développé une tradition de travailler sous « le parapluie » ONU. Ils souhaitent ainsi tous développer « la contribution nordique » aux opérations de maintien de la paix qui est le domaine de prédilection des interventions de ces pays. Il est en effet plus facile de trouver des intérêts communs dans ce domaine que dans la mise en œuvre d’une « défense du territoire » commune.

En juin 2008, un rapport publié par les chefs d’état-major des armées de la Finlande, de la Norvège et de la Suède va renouveler l’esprit de la coopération militaire. Ce rapport développe en effet différentes voies de coopération possibles et cela afin d’augmenter l’efficience de la dépense et d’améliorer ainsi les différentes capacités militaires. Basé sur le constat que la technologie de défense moderne devient de plus en plus coûteuse, il énonce qu’il devient de plus et plus difficile pour chaque pays de financer l’ensemble des capacités nécessaires pour sa défense et que rapidement la problématique de « la masse critique » se pose. Ce document, tout en énonçant 140 propositions de coopération, dont 40 d’application immédiate, précise toutefois que cette démarche ne représente en aucune façon une alternative à l’adhésion à l’OTAN ou l’UE. Celui-ci a été accueilli de façon positive par la classe politique qui voit dans les mesures préconisées le moyen « par une coopération nordique » de renforcer immédiatement « la sécurité dans notre région ».

Enfin dernièrement, le « Rapport Stoltenberg » du nom de l’ancien ministre des affaires étrangères de Norvège, est venu renforcer l’idée de la mise en œuvre d’une coopération militaire entre les Etats nordiques. Ce document, présenté le 9 février 2009, fait suite à une demande particulière des ministres des affaires étrangères de ces pays. Il contient 13 propositions concrètes permettant de développer une politique étrangère et de sécurité commune. Il s’agit de :

1. L’unité d’action pour la stabilisation civilo-militaire dans des pays extérieurs ;

2. La coopération nordique pour la surveillance aérienne au dessus de l’Islande ;

3. La surveillance maritime commune dans le nord de l’Atlantique, la mer de Barents et la mer Baltique ;

4. L’unité des forces d’intervention maritime ;

5. Le développement d’un satellite nordique de surveillance et de communication ;

6. La coopération pratique pour les questions liées à la région arctique ;

7. La mise en œuvre d’un réseau de compétence pour la lutte contre les cyber-attaques ;

8. L’unité d’action dans le cadre de catastrophes ou accidents majeurs ;

9. L’unité d’investigation dans le cas de crimes de guerre ;

10. La coopération pratique sur les affaires étrangères/ambassades ;

11. La coopération militaire dans les domaines suivants :

a. Transport

b. Service médical

c. Formation/éducation

d. Matériel

e. Champs et zones d’entraînement ;

12. La création d’une unité amphibie spécialiste des conditions arctiques ;

13. La déclaration de solidarité nordique en cas d’agression.

Si ces propositions sont toutes relatives aux questions de sécurité globale des pays nordiques, il convient toutefois de noter que certaines d’entre elles (n°1, 11 et 12) sont plus spécifiquement liées à l’établissement de coopérations de défense concrètes. Enfin, et en ce qui concerne la proposition n°13 relative à une déclaration de solidarité nordique en cas d’agression, monsieur Stoltenberg souligne qu’une telle déclaration devrait être compatible avec les obligations des pays envers l’ONU, l’UE et l’OTAN.

C’est dans ce cadre historique et sous l’impulsion des chefs d’état-major, relayée par les acteurs politiques de ces pays, qu’a été développée toute une série de coopérations entre les Etats nordiques.

L’état actuel des coopérations de défense.

Le cadre de la coopération nordique de la défense et de la sécurité est actuellement une coopération à plusieurs strates. Au niveau politique, tout d’abord, dans le cadre du conseil Nordique qui rassemble les ministres de la Défense, ainsi que dans le cadre de la réunion biannuelle des chefs d’état-major. Au niveau militaire ensuite, la coopération se fait à plusieurs niveaux.

Depuis le 1 er janvier 2010, la Norvège a succédé à la Finlande pour diriger la coopération nordique de défense qui regroupe l’ensemble des pays nordiques. L’accord qui organise cette entente, dont la finalité est de développer la coopération opérationnelle et le domaine capacitaire, se dénomme le « Nordic Defence Cooperation » et a été signé par les ministres de la Défense le 5 novembre 2009.

En ce qui concerne la coopération opérationnelle, les pays nordiques ont décidé de coordonner, entre autres, leurs contributions aux opérations internationales et plus spécifiquement actuellement celles liées à l’Afghanistan. Ainsi, alors que l’ensemble des pays nordiques sont engagés dans l’opération de l’ISAF (OTAN), cette collaboration vise à mieux coordonner leur contribution et à rendre l’utilisation de leurs ressources plus efficace, notamment dans le cadre de la logistique, dans l’entrainement des forces Afghanes et de l’utilisation de capacités en commun. Des pistes d’effort en la matière sont encore envisagées et cela essentiellement en matière de transport stratégique et de maintenance sur ce théâtre d’opération.

Dans le cadre de l’ONU, les pays nordiques ont pour objectif de renforcer le rôle de l’organisation et sa place dans la communauté internationale. Ainsi, ils ont accru ces dernières années leur engagement, particulièrement en Afrique. Dans ce cadre, il est envisagé une contribution substantielle dans une opération de l’ONU en 2011, selon toute vraisemblance au Soudan. Une telle politique n’aurait pas pu être mise en œuvre séparément

par les pays nordiques. Dans le même ordre d’idée, il convient de citer le Nordic Advisory and Coordinating Staff (NACS), établi à Nairobi en septembre 2009, dont la finalité est d’aider les pays de l’Afrique de l’Est à éviter les conflits et à rétablir la paix dans leurs pays.

Même si la Norvège ne fait pas partie de l’UE elle contribue à la PESD, ce qui permet une intégration de personnels dans les différents niveaux de planification et de conduite des opérations. Ainsi, actuellement, huit officiers norvégiens contribuent, sous commandement suédois, à la planification du « Nordic Battle Group 2011 ». Dans le même registre, des officiers de liaison norvégiens sont affectés en Suède dans des « directions de l’armement » pour développer et coordonner les potentiels en ce domaine.

Enfin, il convient de noter qu’en ce qui concerne l’opération Atalanta conduite dans le cadre de l’UE, les pays nordiques ont participé à cette dernière de façon individuelle, la Norvège contribuant par exemple avec la mise à disposition de la force d’une frégate. Toutefois, des initiatives conjointes existent dans le cadre de cette mission avec par exemple le déploiement d’un bâtiment de commandement suédois sur la côte somalienne à compter d’avril 2010 et qui, outre des officiers suédois, embarquerait des officiers des états-majors norvégiens et finnois.

Le domaine capacitaire fait l’objet entre les pays nordiques de coopérations développées. Le potentiel en ce domaine dépasse souvent la seule acquisition de matériels et peut porter également sur le système de soutien logistique, la formation, l’entraînement, etc. Actuellement la Suède et la Norvège développent ensemble le système «Archer» qui porte sur l’acquisition de pièces d’artillerie pour l’armée de terre. Ces pays sont également en train d’explorer les possibilités d’effectuer d’autres acquisitions de matériels terrestres, des véhicules de patrouille et des camions, qui ne nécessitent pas des expressions de besoin trop complexes. Dans le domaine aérien, les Finnois ont acheté le système sol-air norvégien NASAMS II. Même s’il ne s’agit pas d’une coopération à proprement parlé, cette acquisition commune permet de standardiser des systèmes et d’obtenir ainsi des effets économiques sur le long terme. Un autre domaine en plein développement est la surveillance aérienne, où la Norvège, la Suède et la Finlande mettent au point en commun un système d’échanges d’informations basé sur le système en vigueur dans l’OTAN.

Toutefois l’ensemble des coopérations qui ont été envisagées ne se sont pas soldées par des succès probants. Ainsi, alors que les Etats nordiques avaient de grandes ambitions en matière d’association pour l’achat de l’hélicoptère NH90, et cela afin de pouvoir peser dans le cadre des négociations avec l’industriel, il est apparu que ces Etats étaient au final incapables de définir des spécifications techniques identiques. C’est ainsi que ceux-ci ont passé des contrats séparés. Le projet Viking portant sur la définition d’un sous-marin nordique est également symptomatique de l’incapacité de ces Etats à développer ensemble certains types de matériels. Au final, les Danois ont pris la décision de ne pas avoir cette capacité. Ces exemples d’échecs sont là pour rappeler que les particularismes nationaux restent importants et que les coopérations pour pleinement réussir nécessitent certes une volonté politique forte, mais également une volonté au niveau des acteurs en charge de les mettre en œuvre.

Quel avenir pour la coopération nordique de défense ?

Plusieurs éléments conduisent à penser que la coopération nordique de défense est susceptible de connaître un développement important dans les années à venir. En effet, ce type de coopération exprime une tendance de notre époque, renforcée par la crise économique actuelle, face à la progression modeste, voire nulle, des budgets de la défense. Dans ce contexte, un grand nombre de pays risquent demain d’être face à un dilemme : réduire, voire éliminer des capacités, ou établir une coopération renforcée avec d’autres pays. En ce qui concerne la suppression de capacités, la proposition n°13 du rapport Stoltenberg visant à mettre en œuvre

une « déclaration de solidarité nordique en cas d’agression » pourrait servir de fondement à de tels abandons capacitaires. Ainsi, cette proposition permettrait aux pays nordiques, dès lors qu’ils auraient tous accepté ce principe, d’abandonner certaines capacités, celles-ci étant alors mises en œuvre, en cas d’agression, par l’Etat membre les ayant conservées. Les responsabilités pourraient être partagées entre les différents pays selon le principe de subsidiarité ; ainsi, chaque nation assurerait les missions de défense pour lesquelles elle possède la meilleure expertise et les capacités adaptées. En poussant la réflexion à son paroxysme, la Finlande pourrait être responsable par exemple des opérations terrestres, la Suède, des opérations aériennes et le Danemark et la Norvège des opérations maritimes. Une autre approche pourrait également consister à raisonner non pas en termes de répartition des compétences par milieu mais par capacités.

Cette orientation risquerait toutefois de mettre en cause le fondement d’un Etat souverain et serait, à ce titre, à même de susciter de nombreuses controverses. En outre, il convient d’avoir à l’esprit que le développement de ces coopérations prendrait du temps et risquerait de se heurter d’une part, à la préservation des intérêts économiques nationaux (industrie de défense, localisation des plateformes en charge de la maintenance des systèmes d’armement, voire les écoles de formation) et d’autre part, au respect des obligations otaniennes qui pourraient pousser les Etats nordiques à faire prévaloir les coopérations réalisées dans le cadre de l’OTAN sur celles envisagées à leur niveau.

Pourtant la voie à suivre en matière de développement dans les pays Nordiques semble très claire : la coopération de défense est inévitable à long terme pour maintenir la capacité et la compétence militaire dans l’ensemble des pays.

Une approche réaliste de cette coopération sous-entend qu’il faille d’abord synchroniser notre planification de défense afin d’obtenir la plus grande harmonisation de matériel militaire possible dans l’avenir, surtout dans le cadre des systèmes qui exigent un haut niveau de connaissance et un entretien complexe. Au moment où la Finlande, la Suède et la Norvège ont des systèmes de combat terrestres lourds identiques, des gains pourraient être réalisés en favorisant une organisation commune en matière d’entretien, de système de formation, d’entraînement etc. Pour surmonter les aspects liés à la souveraineté des Etats, il est réaliste de penser que les forces opérationnelles de chaque pays restent sous un strict contrôle national. A contrario, il est envisageable d’avoir des fonctions organiques communes pour la préparation des forces.

Enfin il est nécessaire de se demander si une telle organisation serait acceptable au niveau politique ? Sans analyser profondément l’enjeu sécuritaire de la région nordique, on constate que les intérêts stratégiques communs, fruit de l’histoire et de géographie, sont en train de devenir plus prégnants et cela dans un climat géopolitique de moins en moins prévisible. En conséquence la coopération nordique de défense est une voie à privilégier. Celle-ci pourrait en outre utilement servir d’exemple pour les Etats européens qui sont confrontés au même type de problématiques.