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EVALUATION CONJOINTE DE LEFFICACITE ET DE LIMPACT DE LA POLITIQUE FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DU PROGRAMME ALIMENTAIRE MONDIAL (PAM)

ETUDE PAYS MALI

VOLUME 1
DCEMBRE 2004

Le prsent rapport peut tre tlcharg sur le site Web suivant: www.edpevaluation.com

Lvaluation a t mene par un consortium des socits DRN, ADE, Baastel, ECO Consulting Group et NCG. Lauteur assume lentire responsabilit du contenu et de la prsentation des constats et des recommandations quil renferme. Les opinions exprimes dans ce rapport reprsentent le point de vue des auteurs et ne refltent pas ncessairement celui des organismes donateurs : lAgence canadienne de dveloppement international (ACDI); le ministre des Affaires trangres du Royaume du Danemark, lAssistance danoise pour le dveloppement international (DANIDA); le dpartement de la Coopration au dveloppement international du ministre finlandais des Affaires trangres; la Direction gnrale de la Coopration internationale et du Dveloppement du ministre franais des Affaires trangres; le ministre fdral allemand de la Coopration conomique et du Dveloppement (BMZ); la Direction gnrale de la Coopration et du Dveloppement du ministre italien des Affaires trangres; lAgence amricaine pour le dveloppement international (USAID).

EVALUATION CONJOINTE DE LEFFICACITE ET DE LIMPACT DE LA POLITIQUE FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DU PROGRAMME ALIMENTAIRE MONDIAL (PAM)
ETUDE PAYS MALI
VOLUME I:
Aide la Dcision Economique (Belgique)

RAPPORT PRINCIPAL

VOLUME II:
ANNEXES:
Groupe-conseil Baastel lte (Canada)

(sur CD Rom)

1 Plan de travail et carte du pays 2 Liste de personnes rencontres 3 Observations de terrain: Fiches de projet 4 Rfrences

ECO Consulting Group (Allemagne)

Nordic Consulting Group (Danemark)

Lvaluation a t mene par un consortium de DRN, ADE, Baastel, ECO et NCG a/s de DRN, socit leader :

DRN srl Via Ippolito Nievo 62 00153 Rome, Italy Tel +39-06-581-6074 Fax +39-06-581-6390 mail@drn-network.com

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REMERCIEMENTS

Ce rapport a t prpar durant les mois de juin et juillet 2004 par lquipe de la mission pays Mali (Noumou Ben Diakit, Dienebou, Tounkara, Laurence Wilhelm et Anne-Claire Luzot). Lquipe souhaite remercier vivement lquipe du PAM Bamako et dans les rgions, pour lorganisation efficace et transparente des visites de terrain, des runions avec les principaux partenaires du PAM au niveau du gouvernement malien et autres parties prenantes et pour la mise disposition des documents et donnes ncessaires au travail de lquipe dvaluation.

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TABLE DES MATIRES


ACRONYMES .....................................................................................................................V RSUM ..........................................................................................................................VII CONTEXTE ........................................................................................................................ 1
INTRODUCTION ................................................................................................................................................... 1 OBJECTIFS ET PORTEE DE LETUDE PAYS ............................................................................................................. 1 Base pour la slection du pays ...................................................................................................................... 1 Objectifs de lvaluation de ltude pays...................................................................................................... 2 Terminologie utilise dans ce rapport........................................................................................................... 2 Activits entreprises....................................................................................................................................... 3

METHODOLOGIE .....................................................................................................5
1.1 1.2 ELEMENTS CLES ........................................................................................................................................ 5 DIFFICULTES RENCONTREES ET LIMITES DE LEXERCICE ........................................................................... 6

INTERVENTIONS DU PAM AU MALI....................................................................8


2.1 LE CONTEXTE DU PAYS .............................................................................................................................. 8 2.1.1 Donnes socio-conomiques .......................................................................................................... 8 2.1.2 Situation de la scurit alimentaire ............................................................................................. 10 2.1.3 Priorits du Gouvernement et des donateurs, mesures et programmes concernant la pauvret et linscurit alimentaire ................................................................................................................ 11 2.2 INTERVENTIONS DU PAM AU MALI ......................................................................................................... 15 2.2.1 Portefeuille dinterventions.......................................................................................................... 15 2.2.2 Programme pays (PP) et caractristiques des interventions en cours........................................ 16

PRINCIPALES CONSTATATIONS.........................................................................22
3.1 PERTINENCE DU PP ET DE LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DU PAM ................................................. 22 3.1.1 Cohrence du PP avec les principes et objectifs de la PFD ........................................................ 22 3.1.2 Pertinence du PP par rapport aux politiques du pays/locales et au contexte.............................. 23 3.1.3 Complmentarit et intgration avec les autres oprations du PAM au Mali ............................. 24 3.2 MECANISMES, MOYENS ET OUTILS INTRODUITS/RENFORCES AU NIVEAU DU PAYS POUR FACILITER LA MISE EN UVRE DE LA PFD AU SEIN DU PP...................................................................................................... 27 3.2.1 Progrs (et changements) dans le partenariat ............................................................................. 27 3.2.2 Participation des parties prenantes et appropriation .................................................................. 29 3.2.3 Progrs (et changements) dans la mise en vidence des rsultats ............................................... 31 3.2.4 Introduction du principe de Renforcement de lgalit des chances entre les hommes et les femmes ......................................................................................................................................... 33 3.2.5 Prise en compte du principe de renforcement de la lutte contre le HIV/SIDA............................. 34 3.2.6 Financement................................................................................................................................. 35 3.3 LES PRINCIPAUX RESULTATS DE LA PFD AU NIVEAU LOCAL/PAYS ......................................................... 38 3.3.1 Appui lducation de base......................................................................................................... 38 3.3.2 Alimentation complmentaire et appui aux services communautaires de sant .......................... 43 3.3.3 Cration dactifs productifs ......................................................................................................... 45 3.3.4 Prvention et attnuation des catastrophes ................................................................................. 56 3.3.5 Utilisation efficiente des ressources au niveau des projets.......................................................... 58 3.3.6 Cohrence des effets directs avec les objectifs de la PFD ........................................................... 61 3.3.7 Viabilit........................................................................................................................................ 61

CONCLUSIONS ET ELEMENTS DE CONSIDERATION..................................63


4.1 4.2 CONCLUSIONS ......................................................................................................................................... 63 ELEMENTS DE CONSIDERATION ET RECOMMANDATIONS ......................................................................... 64

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TABLEAUX
Tableau 1: Localisation des projets visits au Mali................................................................................. 4 Tableau 2: Quelques indicateurs dmographiques et socio-conomiques .............................................. 8 Tableau 3: Incidence de la pauvret par rgion en 1998 ......................................................................... 9 Tableau 4: Caractristiques des rgions o le PAM intervient dans le cadre du PP ............................... 9 Tableau 5: Aide alimentaire reue par le PAM 1999 - 2003 (en tonnes) .............................................. 16 Tableau 6: Aide alimentaire prvue par type dactivits (PP 1999-2002) ............................................ 17 Tableau 7: Aide alimentaire prvue par type dactivits (PP 2003-2007) ............................................ 18 Tableau 8: Contributions au programme - Pays du Mali ...................................................................... 35 Tableau 9:Ressources financires (ODOC et DSC) reues par an et par type dactivits .................... 36 Tableau 10: Aide alimentaire (en tonnes) reue par an et par type dactivits...................................... 36 Tableau 11: % dachats locaux dans laide alimentaire(en tonne) destine au PP................................ 38 Tableau 12:Nombre dcoles vises et de bnficiaires prvus par rgions ......................................... 39 Tableau 12 A: Bnficiaires des cantines scolaires............................................................................... 39 Tableau 13: Bnficiaires du PCS (effectifs Trimestre 1, anne scolaire 2003/04).............................. 40 Tableau 14: Effectifs dans des coles de la rgion de Mopti bnficiaires du PCS.............................. 41 Tableau 15: Cration dactifs productifs: Aide alimentaire prvue par region (PP 1999-2002, PP 2003-2007) .................................................................................................... 46 Tableau 16: VCT/VCF Aide alimentaire fournie par rgion et par an 2000-2003................................ 46 Tableau 17: VCT/VCF Rcipiendaires et bnficiaires 2000-2003...................................................... 47 Tableau 18: VCT/VCF Rcipiendaires et % de femmes....................................................................... 47 Tableau 19: Rpartition des rcipiendaires par activit et % de femmes par activit ........................... 49 Tableau 20: VCT/VCF Rpartition des vivres par secteur et par an PP1999-2002, PP 2003-2007...... 52 Tableau 21: Rpartition des vivres PAM par secteur dactivit et par an Mali 2000-2003 .................. 52

GRAPHIQUES
Graphique 1: Cration dactifs productifs: Proportion de laide alimentaire (prvisions PP 2003-2007) prvue et du nombre de pauvres dans les 4 rgions nord.... 26 Graphique 2: Comparaison de la rpartition des budgets et de laide alimentaire (AA) par type dintervention .......................................................................................... 37 Graphique 3: Type daliments distribus entre 2000 et 2003 dans le cadre du PP ............................... 59

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ACRONYMES
ACV AF ANICT APE BM BNDA CA CCC CESAC COCSSA COD CRRA CSCOM CSLP DNPP DOC DRCN DRS DSC ECHO PFD EMEP EMOP FAO FCC FCFA FFW FIDA FSA HCR IGN ISC ITSH NU ODM ODOC OMA OMS ONG OPAM PAIB PAM PAPIV PCS PDDSS PIV PISE PMN Analyse et Cartographie de la Vulnrabilit Activit Fondamentale Agence Nationale dInvestissement des Collectivits Territoriales Association des Parents dElves Banque Mondiale Banque Nationale pour le Dveloppement Agricole Conseil dAdministration Centre de Conseil Communal Centre de Soins dAnimation et de Conseil Comit dOrientation et de Coordination du Systme de Scurit Alimentaire Cot Oprationnel Direct Centre Rgional de Recherche Agronomique Centre de Sant COMmunautaire Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret Direction Nationale des Projets du PAM Direct Operational Costs Direction Rgionale de la Conservation de la Nature Direction Rgionale de la Sant Direct Support Costs European Commission Humanitarian Office Politique Favoriser le Dveloppement (Enabling Development Policy en anglais) Enqute Malienne dEvaluation de la Pauvret Emergency Operation Food and Agriculture Organization Fonds de Contre Partie Francs de la Communaut Financire Africaine Food For Work Fonds International de Dveloppement Agricole Fonds de Scurit Alimentaire Haut Commissariat aux Rfugis Institut Gographique National Indirect Support Cost Internal Transport, Storage and Handling Nations Unies Objectifs de Dveloppement pour le Millnaire Other Direct Operational Costs Observatoire des Marchs Agricoles Organisation Mondiale de la Sant Organisation Non Gouvernementale Office des Produits Agricoles du Mali Projet dAppui aux Initiatives de Base Programme Alimentaire Mondial Projet Amnagement Primtres Irrigus Villageois Projet Cantines Scolaires Plan Dcennal de Dveloppement Sanitaire et Social Primtres Irrigus Villageois Programme dInvestissement dans le Secteur de lEducation Programme Mali Nord

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PNPE PNUD PP PRMC PRODEC PRODESS PRRO PSA PSN RBM SAP SIDA SIGMA SIM SNS SNU SPR UNDAF VCF VCT VIH

Politique Nationale de Protection de lEnvironnement Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Programme Pays Programme de Restructuration des Marchs Craliers Programme Dcennal pour le Dveloppement de lEducation Programme Dcennal pour le dveloppement de la Sant et de lAction Sociale Protracted Relief And Recovery Operation Programme Support and Administrative Funds Projet Sant / Nutrition Result Based Management Systme dAlerte Prcoce Syndrome dImmuno Dficience Acquise Systme dInformation Gographique MAlien Systme dInformation sur les Marchs Stock National de Scurit Systme des Nations Unies Standard Project Report United Nations Development Assistance Framework Vivres Contre Formation Vivres Contre Travail Virus de lImmuno Dficience Humaine

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RSUM
INTRODUCTION 1. Le 4 mai 1999, le conseil dadministration du Programme Alimentaire Mondial approuvait la Politique Favoriser le dveloppement (PFD1) en vue daider le Programme affiner ses activits de dveloppement. Cette valuation externe, finance par un groupe de donateurs du PAM, a pour objectif danalyser la pertinence, lefficacit, lefficience, limpact et la viabilit de cette politique. Lvaluation est mise en uvre en 3 phases: la phase desk sest termine en mars 2004; la phase de terrain incluant 7 tudes pays (dont fait partie le Mali); et la phase de synthse. Au cours de la premire phase, 4 questions dvaluation principales ont t identifies et dveloppes au sein dune matrice dvaluation. Ces questions constituent le cadre de rfrence pour lensemble des quipes dtudes pays. 2. Lobjectif de ltude pays est de fournir des lments de preuve au processus dvaluation global travers lanalyse des principes de la PFD, des activits et des rsultats dans le contexte prcis dun pays. En cohrence avec la matrice dvaluation, ltude pays analyse: la pertinence des principes de la PFD dans le contexte national et local; ladaptation des modalits de mise en uvre du PAM au niveau pays pour faciliter lintgration des principes de la PFD; les rsultats (produits, effets directs et impacts) de la PFD au niveau local et du pays ; et le degr de viabilit de la PFD au niveau local et du pays. 3. Le Mali est lun des pays les plus pauvres au monde (174me sur 177 en 2002 selon les indicateurs de dveloppement humain du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement) avec une croissance de population de plus 3% par an. Seulement 19% des adultes sont alphabtiss. Prs de 64% de la population vit dans la pauvret. Cest dans ce contexte que le gouvernement a dvelopp un cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP). Par ailleurs la scurit alimentaire connat une amlioration rgulire depuis ces 20 dernires annes: due la fois une augmentation de la production cralire, une commercialisation plus fluide et un meilleur approvisionnement des marchs. Le gouvernement malien a mis en place un cadre stratgique de scurit alimentaire quilibr entre des objectifs de production, daccessibilit, dapprovisionnement et de prvention. 4. Cest dans ce contexte que le PAM est prsent au Mali depuis 40 ans. Les activits de dveloppement travers les programmes de pays (PP) ont absorb au cours des 5 dernires annes entre 50% et 78% de laide alimentaire annuelle totale du PAM destine ce pays. Vient ensuite le Protracted Relief and Rehabilitation Operation (PRRO) avec prs de 28%. Enfin les oprations durgences sont trs marginales, variant entre 0% et 6% du total des allocations daide alimentaire durant la mme priode. 5. Le PP 2003-2007 du Mali inclut 4 projets: lappui lducation de base (qui absorbe 46% du total de laide alimentaire prvue pour le PP); un volet alimentation complmentaire et appui aux services communautaires de sant (5%); la cration dactifs productifs (32%); et enfin, un appui au programme de restructuration des marchs craliers (PRMC) avec 17% de laide alimentaire prvue pour le PP sur la priode. 6. Lanalyse des activits du PAM au Mali a permis dapporter un certain nombre dlments de rponse aux 4 grandes questions dvaluation identifies lors de la premire phase de lvaluation globale.
1

Dans lensemble du rapport et afin de faciliter la lecture la politique favoriser le dveloppement est nomme

PFD.

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PERTINENCE DU PP ET DE LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DU PAM 7. Le PP est globalement cohrent avec les principes cls de la PFD. Si le type dintervention mene est similaire dun PP lautre sauf pour la sant, lapproche poursuivie a en revanche beaucoup volu, signe dune progression entre les deux PP en terme dadhsion aux principes de la PFD. Ceux-ci sont explicits dans le document du PP, sauf pour la prise en compte de lgalit de chances entre hommes et femmes. Cest une problmatique qui est seulement envisage au niveau du ciblage des activits. Enfin, il convient de noter que si loutil du cadre logique est trs utile dans le cadre dun travail de conception participatif du programme, il semble que certains des concepts qui le sous-tendent ne soient pas toujours bien compris, induisant des confusions dans lutilisation des indicateurs de produits et de rsultats. 8. Le PP est cohrent avec les objectifs de dveloppement pour le millnaire et le cadre de lUNDAF (United Nations Development Assistance Framework), et pertinent par rapport aux politiques publiques maliennes. Ainsi, en cho lquilibre du cadre stratgique de scurit alimentaire et au CSLP, le PP, avec le volet cration dactifs productifs, contribue la fois augmenter lapprovisionnement ainsi que le pouvoir dachat des personnes les plus pauvres. Les volets appui lducation de base et sant/nutrition, qui reprsentent 51% de laide alimentaire alloue au PP, sont des investissements en capital humain pour les gnrations futures. Enfin, lappui au PRMC permet la fois damliorer les performances des marchs craliers tout en assurant une capacit prvenir les crises par le biais du stock national de scurit. 9. Le ciblage gographique des zones dinterventions des activits du PP a t ralis sur la base dune analyse cartographique de vulnrabilit (ACV) lexception de la rgion de Kidal qui nest pas reprise dans cette tude mais nanmoins slectionne dans le PP, essentiellement pour des raisons de stabilit. Les critres de slection identifis pour chaque type dintervention sont globalement respects. Nanmoins, au niveau local, la slection des sites dinterventions est galement dpendante de facteurs comme les quilibrages entre les communes, la prsence de partenaires sur le terrain et de projets pouvant tre soutenus par le PAM. MECANISMES FACILITANT LA MISE EN OEUVRE DE LA PFD AU SEIN DU PP 10. Le partenariat est un lment constitutif des interventions de dveloppement du PAM, que ce soit avec le gouvernement avec lequel des accords sont signs pour chaque volet dactivits, le Systme des Nations Unies (SNU) avec lequel des changes ont lieu rgulirement et des activits dveloppes avec des supports conjoints ou avec les partenaires de terrain quils soient initiateurs des collaborations dans le cadre de la cration dactifs productifs ou responsables du suivi comme cest le cas dans les volets ducation et sant. 11. Le PP 2003-2007 a t dvelopp dans le cadre dun processus participatif permettant lensemble des parties prenantes de collaborer sa conception. La participation des partenaires de terrain et des collectivits locales est un des facteurs cls contribuant positivement la mise en uvre du PP. 12. Le systme de suivi et dvaluation est confront un certain nombre de lacunes. Ainsi, il ninclut pas systmatiquement les donnes ncessaires lanalyse des rsultats ou effets directs des interventions du PAM dans le cadre du PP. Les donnes disponibles au niveau des produits sont elles mme parfois inconsistantes (voir le cas de lappui lducation de base). Enfin le rfrentiel de base du PP 2003-2007 nest pas encore disponible. 13. Des efforts certains ont t raliss au niveau du ciblage des activits en faveur des femmes. En revanche, le PP ne propose aucune stratgie particulire pour la promotion de lgalit des chances entre hommes et femmes au niveau de la mise en uvre du programme lui-mme.

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14. Les fonds allous aux activits de dveloppement ont considrablement augment pour le PP 2003-2007, dans un contexte o les autres activits du PAM (urgence et rhabilitation) sont en dclin. Le PAM est en mesure de donner la prfrence aux achats locaux qui varient entre 13% et 70% de laide alimentaire distribue dans le cadre du PP (la variation tant essentiellement due la disponibilit de crales sur les marchs locaux). 15. Les volumes de ressources financires par tonne daide alimentaire sont relativement plus importants pour les oprations de rhabilitation que pour celles de dveloppement, ce qui est paradoxal. Le bureau pays du PAM est fortement contraint dans ses activits de dveloppement par le manque de ressources financires et humaines, ce qui affecte directement la mise en uvre dun certain nombre de principes de la PFD tels que le suivi, les formations, la conception de lignes directrices, manuels, etc. LES PRINCIPAUX RESULTATS PAR TYPE DACTIVITE 16. Lappui lducation de base cible les lves (garons et filles) des coles publiques rurales de premier cycle dans les zones dinterventions du PAM. Les filles sont particulirement vises par le biais des rations sches (huile). La logistique est oprationnelle et les coles assistes sont fournies rgulirement en aide alimentaire compatible avec les habitudes alimentaires locales. Sur le terrain on observe une mobilisation relle des directeurs dcoles et des parents dlves par le biais de comits de gestion des cantines responsables de la mise en uvre de lactivit. On rapporte des augmentations des taux de scolarisation mais les donnes disponibles pour mesurer les effets sont dune fiabilit toute relative. Cest ainsi que le PAM a mis en place un systme de suivi mensuel avec des partenaires de terrain. 17. Le volet alimentation complmentaire et appui aux services communautaires de sant est trs rcent puisquil a dbut officiellement fin 2003. Son objectif est de faciliter laccs de la farine enrichie produite localement, celle-ci tant soit distribue (malnutrition), soit vendue un prix subventionn. Les principaux bnficiaires sont les enfants de 6 59 mois et les femmes enceintes et allaitantes, mais galement toute personne se prsentant au centre de sant pour acheter la farine enrichie au prix subventionn. Un certain nombre dlments de mise en uvre restent dfinir pour le bon fonctionnement du projet, comme par exemple lutilisation des fonds gnrs par la vente de la farine enrichie. Ce volet inclut une petite composante VIH/SIDA relativement marginale. 18. Lactivit de cration dactifs productifs est mise en uvre dans les rgions nord du pays. Les communauts et groupements villageois effectivement cibls par lactivit dpendent des propositions que les partenaires de terrain font au PAM, et au sein de ces communauts, la rpartition des vivres est laisse la discrtion des chefs de villages, dassociations ou de groupements directement impliqus dans la mise en uvre de lactivit. 19. La logistique du PAM est tout fait performante et les aliments livrs correspondent globalement aux habitudes alimentaires des bnficiaires. La contribution du PAM est de lordre dun apport dappoint dans la mise en uvre dun projet, qui permet de mobiliser un grand nombre de personnes autour de tches particulires. Les interventions sont relativement saupoudres la fois au niveau gographique et en terme de types dactivits soutenues. Les rsultats sont globalement positifs en matire de scurisation de la production et de la scurit alimentaire, lapprovisionnement en eau, la conservation des ressources naturelles et la diversification des revenus, mais toujours de manire trs localise. La prennisation des actifs crs est largement dpendante de la manire dont les projets ont t conus et grs par les partenaires.

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20. Le PAM contribue galement au stock national de scurit dans le cadre de son appui au PRMC au sein duquel il joue par ailleurs un rle actif de coordination et dimpulsion dans le comit de co-gestion des donateurs. On peut cependant sinterroger sur lopportunit du soutien du PAM au stock national de scurit alors que la question de son niveau actuel dans un contexte de fluidification des marchs est pose. 21. A un niveau plus gnral de la mise en uvre on observe deux lments principaux. Le PAM recourt prioritairement aux achats locaux quand les niveaux de production le permettent. Par ailleurs le niveau de synergie entre les diffrents volets du programme est trs faible. 22. Dans la mesure des donnes disponibles (relativement limites) on peut dire que le PAM utilise les ressources dont il dispose de manire efficace. Mais le niveau de ressources financires disponibles est inadquat pour la mise en uvre de certains principes de la PFD tels la formation, la conception de manuels, notes dorientation la collecte de donnes, etc. Les ressources humaines sont galement trop peu nombreuses pour faire face lensemble des exigences de la mise en uvre de lensemble des principes de la PFD. Par ailleurs, on peut se poser la question de savoir si dans le volet sant mais surtout dans la cration dactifs productifs, lutilisation de ressources financires pour rmunrer les bnficiaires impliqus dans les activits ne permettrait pas daugmenter considrablement le nombre de bnficiaires sans consquence ngative sur les marchs, lesquels sont par ailleurs largement oprationnels (sauf peut-tre dans quelques zones particulirement enclaves). VIABILITE 23. La viabilit des rsultats reste une grande question. Par exemple dans le contexte de la cration des actifs productifs, le PAM est en partie dpendant de la manire dont le partenaire a pris en compte ds la conception du projet, la question de lappropriation, de la gestion et de lentretien des actifs crs. Au niveau des institutions publiques, il ny a pas vraiment de stratgie permettant de renforcer leurs capacits prendre le relais la suite du PAM. Par ailleurs, le PAM na pas vritablement dvelopp de stratgies de sortie de ses activits au niveau des sites dinterventions. En conclusion le PAM a un certain nombre de dfis relever: Niveau macro: renforcer la programmation dans le cadre dune vision stratgique. Il sagit par exemple didentifier des priorits notamment au niveau de la cration dactifs productifs qui permettront au PAM de soutenir des projets allant dans une mme direction et dviter ainsi une multitude dinterventions dans des secteurs diffrents dont les effets sont beaucoup plus disperss; Niveau mso: renforcer les collaborations avec les collectivits territoriales dans le contexte de la dcentralisation tout en gardant une vision globale des rsultats atteindre identifis dans la programmation; Niveau micro: dvelopper les synergies entre les diffrents types dactivits mises en uvre; Renforcer la mise en oeuvre de certains principes de la PFD (en particulier, la formation en vue du renforcement des capacits institutionnelles, la prise en compte de la dimension de genre de manire plus globale, les systmes de suivi, la collecte de donne, la mise en place de stratgies de sortie, etc.).

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CONTEXTE
INTRODUCTION 1. La politique favoriser le dveloppement (PFD2) a t approuve par le Conseil dAdministration du PAM le 4 mai 1999 afin daider lorganisation renforcer ses activits dans le domaine du dveloppement. Cette valuation externe, finance par un certain nombre de Bailleurs de Fonds du PAM, a pour objectif danalyser la pertinence, lefficacit, lefficience, limpact et la viabilit de cette politique. Les rsultats de cette valuation devront: i) fournir aux Bailleurs de Fonds des analyses et lments de rflexion relatifs leur appui futur la politique de dveloppement du PAM; ii) contribuer une meilleure comprhension des conditions de succs de laide alimentaire dans les activits de dveloppement; et iii) identifier des mesures et modalits permettant ventuellement damliorer lefficacit du PAM dans la conception et la mise en uvre de son portefeuille de dveloppement. Il a t dcid que la PFD serait principalement value sur base de lanalyse des rsultats quelle a produit. Cette analyse doit se faire au niveau global, national et local, laccent tant mis sur le niveau local. 2. Lvaluation est mise en uvre en 3 phases: la phase desk sest termine en mars 2004. La phase de terrain incluant 7 tudes pays (dont fait partie le Mali) sest droule entre mars et juillet. La phase de synthse, elle, sera finalise la fin de lanne 2004. Au cours de la premire phase, 4 questions dvaluation principales ont t identifies et dveloppes au sein dune matrice dvaluation. Ces questions constituent le cadre de rfrence pour lensemble des quipes dtudes pays. 3. Ce rapport est articul en 5 chapitres principaux. A la suite du contexte, le chapitre 1 prsente brivement la mthodologie suivie et les difficults rencontres. Le chapitre 2 dcrit le contexte malien en ce qui concerne les questions de scurit et daide alimentaire et prsente succinctement les interventions du PAM dans le pays. Le chapitre 3 se concentre sur les observations cls de la mission dvaluation au niveau national, rgional et local. Le dernier chapitre prsente les principales conclusions de lquipe dvaluation.
OBJECTIFS ET PORTEE DE LETUDE PAYS

Base pour la slection du pays


4. Lors de la premire phase de lvaluation, 2 critres ont t retenus pour procder la slection des pays devant tre visits durant la phase de terrain. Le premier est dordre quantitatif et se rfre la ncessit dassurer une reprsentativit rgionale quilibre du portefeuille de dveloppement du PAM. Le second, plutt de nature qualitative, se rfre au jugement3 de lquipe dvaluation de la contribution potentielle de chaque tude pays pour rpondre aux questions dvaluation.

PFD.

Dans lensemble du rapport et afin de faciliter la lecture la politique favoriser le dveloppement est nomme

3 Ce jugement est notamment fond sur: i) la ncessit dinclure tous les contextes socio-conomiques dans lesquels le PAM volue; ii) la prsence dactivits ou dexpriences particulirement intressantes pour des tudes de cas; iii) ajustements dans le portefeuille de dveloppement (finalisation ou dveloppement de nouvelles activits); iv) couverture des 5 domaines dinterventions de la PFD; et v) existence dtudes et dvaluation permettant de faciliter le travail de lquipe dvaluation.

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5. Sept4 pays ont t slectionns travers le monde dont le Mali. Les pays slectionns devraient prsenter adquatement la diversit des contextes dans lesquels le PAM met en uvre ses activits de dveloppement bien que les pays naient pas t slectionns sur base statistique.

Objectifs de lvaluation de ltude pays


6. Lobjectif de ltude pays est de fournir des lments de preuve au processus dvaluation global travers lanalyse des principes de la PFD, des activits et des rsultats dans le contexte prcis dun pays. En cohrence avec la matrice dvaluation, ltude pays analyse: La pertinence des principes de la PFD dans le contexte national et local; Ladaptation des modalits de mise en uvre du PAM au niveau pays pour faciliter lintgration des principes de la PFD; Les rsultats (produits, effets directs et impacts) de la PFD au niveau local et du pays; Le degr de viabilit de la PFD au niveau local et du pays.

Terminologie utilise dans ce rapport


7. Avant dentrer dans le rapport lui-mme il est important de clarifier un certain nombre de termes. Au niveau des oprations le PAM met en uvre 3 types doprations: Emergency Operation (EMOP): mcanisme par lequel le PAM fournit de laide alimentaire durgence et lassistance correspondante pour faire face aux besoins alimentaires de populations affectes par une dsastre ou une autre urgence. Une telle opration ne dure en gnral pas plus de 24 mois et aprs lesquels une opration faisant le lien entre urgence et rhabilitation peut tre mise en place si besoin est; Protracted Relief and Recovery Operation (PRRO): mcanisme par lequel le PAM peut continuer de venir en aide aux populations qui ont t affectes par une urgence (les rfugis, les personnes dplaces, etc.) et pour lesquelles des approches de type dveloppement sont progressivement introduites. La dure de telles interventions est gnralement de 3 ans; Oprations de dveloppement: il sagit dun ensemble de programmes et projets daide alimentaire soutenant le dveloppement conomique et social. Cet ensemble est dnomm programme pays (PP). Ceux-ci sont mis en uvre pour une dure moyenne de 5 ans. Ils regroupent un certain nombre dactivits au service dun objectif commun. Ces activits sont identifies dans les zones cls dinterventions slectionnes dans la stratgie pays. 8. Les budgets des oprations du PAM sont rpartis selon les types de cots suivants: Direct Operational Cost (DOC): tout cot encouru pour fournir les inputs directement utiliss dans les interventions du PAM par les bnficiaires, le gouvernement du pays rcipiendaire ou tout autre partenaire de la mise en uvre. Cela inclut le cot des biens, le transport maritime et les cots associs, le transport terrestre, la manutention, etc.; Other Direct Operational Cost (ODOC): cots immdiatement lies un projet, qui ne serait pas encouru en labsence du projet. Cela peut inclure des biens non-alimentaires, des services de support technique, etc.; Indirect Support Cost (ISC): cots lis aux dpenses en ressources humaines et frais gnraux que ce soit au niveau du sige, des bureaux rgionaux et nationaux et qui ne peuvent tre directement imputs un programme ou une activit.
Les 6 autres pays sont lEthiopie (tude pilote), le Mozambique, le Honduras, la Bolivie, le Bangladesh et le Pakistan.
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9. Les termes utiliss au sein de lvaluation suivent les dfinitions de lOCDE5. Ainsi on parlera de: Produits (outputs) pour dfinir les biens, quipements ou services qui rsultent dune opration du PAM; Effets directs (outcomes) pour dfinir ce que laction doit accomplir ou a accompli moyen terme; Impact pour dfinir les effets long terme positifs et ngatifs, primaires et secondaires, induits par une action de dveloppement directement ou non, intentionnellement ou non; Viabilit ou durabilit pour dfinir la continuation des bnfices rsultants dune action de dveloppement aprs la fin de lintervention.

Activits entreprises
10. Lvaluation pays a t ralise de la manire suivante: Concertation avec le responsable de lvaluation dans son ensemble de manire suivre la mthodologie dveloppe lors de ltude pilote en Ethiopie. Cette concertation a pris la forme dun atelier de 2 jours Rome avec lensemble des responsables des tudes pays; Analyse prliminaire des documents fournis par le bureau du PAM au Mali avant la mission de terrain; Mission de terrain de 16 jours effectue par une quipe de 4 consultants et qui a inclus: i) une session de briefing avec le PAM; ii) des entretiens au niveau national, rgional et local avec les autorits publiques, les bailleurs de fonds, les ONG, le personnel du PAM, etc.; iii) visites de projets et entretiens avec les bnficiaires des interventions; et iv) sessions de dbriefing (voir annexe 1); Prparation du rapport et consolidation des observations (incluant la vrification des faits par le biais dune consultation avec le bureau du PAM au Mali).

Voir OCDE, 2002, Glossaire des principaux termes relatifs lvaluation et la gestion axe sur les rsultats.

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Tableau 1: Localisation des projets visits au Mali6

Rgion
Gao Gao Gao Gao Gao Gao Gao Gao Gao Koulikoro Koulikoro Koulikoro Koulikoro Koulikoro Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti

Cercle
Gao Gao Gao Gao Gao Ansongo Ansongo Bourem Bourem Nara Nara Kolokani Kolokani Nara Tombouctou Tombouctou Tombouctou Tombouctou Dir Dir Dir Dir Niafunke Niafunke Niafunke Niafunke Gourma Rharous Douentza Douentza Douentza Bandiagara Bandiagara Bandiagara Bandiagara Bandiagara Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti Mopti

Commune/village
Magnadoue NJawa Forgho Arman Wakareye Fatande Gouthine Monzonga Quartiers de Bourem Dengha Daye MBori Kolokani Didini Goumbou Salam/Nebkit El Elk Tombouctou/Kabara Alafia/Tassakane/Tawa Alafia/Tintelout/Awdess Dir/Doukir/Bangou Bourem Sideye/Timbagan Gari/Gari Tindirma/Tindirma Koumara/Tondo Sounboundou/Tomi Sounboundou/Singo Soumpi/Kassoum Daka-Fifo/Tiboragune Dangol Bor/Bor Dangol Bor/Bor Dangol Bor/Bor Sangha/Diaminigoura Sangha/Kamba Komodiguile Wadouba/Dologon Dongodi Soroly/Kokolo Soroly /Kokolo Korombana/Korientze Korombana/Korientze Korombana/Korientze Sio/Siracoro Sio/Soufouroulaye Mopti

Activits
Cantines scolaires Vivres contre travail Vivres contre formation Cantines scolaires Vivres contre travail Vivres contre travail Cantines scolaires Vivres contre travail Vivres contre travail Cantines scolaires Cantines scolaires Nutrition / sant Nutrition / sant Nutrition / sant Cantines scolaires Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Cantines scolaires Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Cantines scolaires Vivres contre travail Vivres contre travail Cantines scolaires Nutrition Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Cantines scolaires Vivres contre formation Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Vivres contre travail Nutrition HIV-SIDA

Localisation des zones dintervention du PAM disponible en annexe 3.

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1.1

METHODOLOGIE
ELEMENTS CLES

11. En phase avec le processus global dvaluation, lanalyse est mene deux niveaux: Au niveau pays: analyse de la mise en pratique dans le PP des principes cls de la PFD tels le partenariat, la participation, lappropriation, le ciblage, lgalit des chances, les rsultats escompts, etc. Lanalyse ce niveau sest galement focalise sur les financements et les ressources humaines, le poids de chaque composante (EMOP, PRRO et PP) ainsi que les 5 domaines dintervention de la PFD; Au niveau local (et des bnficiaires): analyse des rsultats des interventions du PAM au niveau des projets et des communauts locales. 12. Loutil de rfrence de cette valuation est la matrice dvaluation labore lors de la premire phase et adapte lors de la mission pilote en Ethiopie. La collecte de donnes relatives aux indicateurs identifis dans la matrice dvaluation a ncessit la consultation de sources diverses. La triangulation a constitu un lment cl du travail de lquipe dvaluation sur le terrain. Les deux principales sources dinformation sont les documents crits (voir bibliographie en annexe 4) et les entretiens (voir liste des personnes rencontres en annexe 2). Lanalyse de documents porte sur: i) des documents de projets, des protocoles daccords, des lettres dententes; ii) les PP et autres stratgies; iii) ltude danalyse de la vulnrabilit; iv) les rapports de suivi et valuation; v) les politiques nationales et sectorielles; vi) les bilans communs pays et autres tudes techniques. Les documents du PAM ont permis danalyser le niveau dapplication des principes cls de la PFD alors que les autres documents ont surtout fourni des indications quant la pertinence et la cohrence des interventions du PAM dans le contexte international ainsi que celui des politiques nationales. La qualit et fiabilit des documents analyss sont variables. Ainsi, comme on le verra plus loin la rconciliation des donnes provenant de diffrents documents sest parfois rvle impossible (voir ducation); Les entretiens: i. Avec les fonctionnaires du PAM au niveau national et rgional ont permis dapprcier les progrs raliss et les difficults rencontres dans la mise en uvre des principes de la PFD au Mali; ii. Avec les reprsentants des autorits publiques, ont permis de vrifier la pertinence et la cohrence des interventions du PAM avec les politiques sectorielles et danalyser les modalits de mises en uvre du PP et de comprendre le rle du PAM dans la stratgie de lutte contre la pauvret; iii. Avec le Systme des Nations Unies (SNU) afin danalyser le rle du PAM dans les bilans communs pays ainsi que les partenariats avec les autres agences des NU; iv. Avec les bailleurs de fonds ont t loccasion dapprofondir la dimension de partenariat ainsi que dautres perspectives et points de vue sur lutilisation de laide alimentaire dans un contexte de dveloppement; v. Avec les ONG internationales et locales, partenaires cls du PAM sur le terrain, que ce soit au niveau de la mise en uvre de certaines interventions ou le suivi dautres; vi. Avec les bnficiaires eux-mmes ont constitu un des lments cls de la mission de terrain, que ce soit les changes avec les femmes qui reoivent ou achtent de la farine enrichie dans les centres de sant, les enfants des certaines coles, les membres des groupes impliqus dans la cration dactifs productifs. La majorit des entretiens se sont drouls en groupe. Dans un certain nombre de cas les hommes et les femmes ont t

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spars afin damliorer la comprhension de lquipe de leurs perceptions et ralits respectives. 13. Les rsultats des activits du PAM ont t analyss au niveau des projets et des communauts locales. Lanalyse de lensemble des oprations du PAM a t ralise sur base des rapports standard dactivit (SPR) du PAM, ceux raliss par les partenaires, les rapports dvaluation et un certain nombre dentretiens. 14. Par ailleurs, les entretiens avec les bnficiaires et les visites de terrain se sont rvls dterminants dans lanalyse indpendante des rsultats effectivement observables. Cependant considrant la taille du pays (et donc les distances parcourir), la localisation des interventions et le temps disponible (8 jours), les visites de terrain ont eu essentiellement pour objectif de fournir une illustration de ce qui se passe effectivement au niveau des projets et de comparer les observations de terrain avec les informations fournies par les rapports et les entretiens. Les observations de terrain constituent des contributions importantes au processus dvaluation mais ne peuvent tre considres comme totalement reprsentatives des rsultats des interventions du PAM sur le terrain tant donn leur reprsentativit limite. 15. Trois prcisions mthodologiques doivent tre apportes au niveau du travail de terrain: Slection des projets: une partie seulement des projets a t visite (voir plus haut tableau 1) dans 4 des 6 rgions couvertes par les activits du PAM. Beaucoup defforts ont t faits par lquipe dvaluation pour assurer la prise en compte des diffrents contextes socioconomiques auxquels les bnficiaires sont confronts. Par ailleurs dans chaque rgion, lquipe a visit les diffrents types dactivits mises en uvre dans le contexte du PP; Entretiens et changes en groupe: sur le terrain des changes ont t, organiss avec des reprsentants des communauts locales, les associations de femmes, les groupements paysans, les ONG partenaires, les autorits territoriales, les directeurs dcoles et quelques lves; Informations collectes: lquipe dvaluation a utilis les diffrentes listes de questions labores lors de la phase de prparation et finalises lors de la mission pilote en Ethiopie pour guider sa collecte dinformation. Celles-ci sont essentiellement de nature qualitative. Cependant les informations collectes lors des visites de terrain ont t consolides dans des tableaux afin den faciliter lanalyse (voir annexe 3). 16. Une session de briefing a t organise avec le PAM le premier jour de la mission. Deux sessions de dbriefing ont par ailleurs t organises en fin de mission. La premire a t organise au PAM avec lensemble de son personnel Bamako et la seconde a t initie par lAmbassade dAllemagne. Celle-ci y a convi lensemble des personnes rencontres au cours de la mission, que ce soit les autorits publiques, les ONG partenaires, le SNU et les autres bailleurs de fonds. Le PAM y tait galement invit mais celui-ci a souhait ne pas tre prsent, afin de faciliter les dbats entre les parties concernes. 1.2 DIFFICULTES RENCONTREES ET LIMITES DE LEXERCICE

17. La principale difficult a t la collecte de donnes quantitatives pour lanalyse de lefficience que ce soit au niveau des projets (rsultats) ou au niveau du financement des programmes. Les diffrentes sources de financement, les diffrentes sources dapprovisionnement (importations et achats locaux) ne permettent pas de calculer des cots unitaires comparables. Le bureau du PAM Bamako ne dispose pas de systme de comptabilit analytique. Par ailleurs, un certain nombre dautres donnes financires nont pu tre fournies avec prcision malgr les efforts rels fournis par lquipe sur place. Ensuite les donnes de suivi des activits nont pas toujours t collectes de manire homogne et ne sont pas toujours fiables. Cela dit, toutes les donnes disponibles ont t fournies lquipe dvaluation.

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18. La dure de la mission et la taille de lquipe constituent galement des contraintes. Mme si le programme pays du PAM au Mali nest financirement pas le plus important parmi les 7 pays devant tre visits dans le cadre de lvaluation, les questions dvaluation traiter sont les mmes, les interlocuteurs rencontrer nombreux et les visites de terrain raliser sur de longues distances et dans des conditions difficiles. Le temps prvu pour la rdaction du rapport a galement constitu une contrainte forte qui a amen lquipe dvaluation faire des choix notamment celui de ne pas prsenter dillustrations narratives sous forme dencadrs. 19. Enfin, la mission dvaluation a eu lieu alors que lanne scolaire tait termine. Il na donc pas t possible de voir lactivit dappui lducation de base mise en uvre. De plus, si certaines coles ont mobilis quelques lves, dans la plupart des cas lquipe na pu rencontrer que le directeur de lcole ainsi que les membres du comit de gestion et de lAPE.

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2
2.1

INTERVENTIONS DU PAM AU MALI


LE CONTEXTE DU PAYS

2.1.1

Donnes socio-conomiques

20. Le Mali est lun des pays les plus pauvres du monde. Il se classait 174me sur 177 en 2002 selon les indicateurs de dveloppement humain du PNUD (rapport 2004) et il est trs dpendant de laide extrieure, laquelle se situait entre 15% et 25% du PIB dans le courant des annes 90. Durant ces mmes annes prs de 73% de la population vivait avec moins de 1$ par jour. Ses 12.6 millions dhabitants (en 2002) vivent en moyenne avec 256$ par an. La population augmente au rythme de 3% par an alors que le taux de croissance conomique annuelle nest en moyenne que de 1.7%. 21. Le taux dalphabtisme des adultes est trs faible (19%) et le taux net dinscription lcole primaire est de seulement 38% (32% pour les filles). Le taux de mortalit infantile est de 122 pour 1 000. La prvalence du HIV/SIDA est relativement limite avec 1.9%.
Tableau 2: Quelques indicateurs dmographiques et socio-conomiques Afrique SubDonnes dmographiques Mali Saharienne Population moyenne (en millions) (2002) 12.6 641 Taux de croissance dmographique (%) (2002-15) 3.1 2.1 Taux de mortalit infantile (dcs pour 1000 naissances) (2002) 122 108 Esprance de vie des hommes la naissance (2002) 47.9 Esprance de vie des femmes la naissance (2002) 49 Taux de prvalence du HIV/SIDA adultes (%) (2003) 1.9 7.7 Indicateurs conomiques PIB rel par habitant taux de croissance annuelle (%) 1990-2002 1.7 PIB rel par habitant pour lanne 2002 ($) 256 469 % population vivant avec moins de 1$ par jour 1990-2001 72.8 % de lagriculture dans le PIB 2001 37.8 % de lducation dans le PIB, 1999-2001 2.8 % de la sant dans le PIB, 2001 1.7 % population ayant accs leau potable, 2000 65 57 Aide au dveloppement par hab. (en $ en 2002) 37.4 26.3 Indicateurs sociaux Taux dalphabtisation adulte 2002 19 63.2 Taux dalphabtisation des femmes, 2002 11.9 Taux dalphabtisation des jeunes (15-24 ans), 2002 24.2 Taux dalphabtisation des jeunes filles (15-24 ans), 2002 16.9 Ratio net dinscription lcole primaire 2001-02 38 Ratio net dinscription des filles lcole primaire 2002 32 % de la population totale souffrant de mal nutrition 1999-2001 21 32
Sources: PNUD Rapport sur le dveloppement humain 2004 et BM, Development Economics central database.

Bref tat des lieux de la pauvret 22. Selon le Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret (CSLP) la pauvret touchait en 1998 prs de 64% de la population totale dont prs d1/3 vit dans lextrme pauvret. La grande majorit de la population pauvre (88%) vit dans le monde rural et les femmes sont beaucoup plus touches que les hommes.

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Tableau 3: Incidence de la pauvret par rgion en 1998 Rgions Mali Urbain Rural Kayes Koulikoro Sikasso Sgou Mopti Tombouctou Gao Kidal District de Bamako Trs pauvre* 21 1.6 27.9 24.7 18.5 13.9 25.9 38.1 26.4 11.1 3.6 0.2 Incidence de la pauvret (%) Pauvre* 42.8 28.5 48 37.7 41 51.9 42.3 38.1 50.4 67.6 89.2 28.4 Total 63.8 30.1 75.9 62.4 59.5 65.8 68.2 76.2 76.8 78.7 92.8 28.6

Source: Rpublique du Mali, Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret, 2002. * Note: le CSLP ne prsente pas les critres utiliss pour diffrencier les catgories trs pauvre et pauvre.

23. Lanalyse spatiale de la pauvret faite dans le CSLP permet de caractriser la pauvret au niveau de chaque rgion (en particulier celles o le PAM intervient). Le tableau ci-dessous met clairement en vidence les contraintes auxquelles les rgions vises par le PP doivent faire face.
Tableau 4: Caractristiques des rgions o le PAM intervient dans le cadre du PP Rgion Kayes Caractristiques de la pauvret 62.4% de la population sous le seuil de pauvret. Taux net de scolarisation primaire est de 37.3%. 1/5 des localits ont une cole primaire. Taux de mortalit en bas ges suprieur la moyenne nationale. % des pauvres le plus bas aprs Bamako. Taux net de scolarisation primaire est de 36.7%. 1/3 des localits ont une cole primaire. Etat de sant de la pop. moins critique quailleurs sauf Bamako. Indicateurs sociaux les plus bas du pays. % des plus pauvres le plus lev. 1/8 des localits ont une cole primaire. Taux de mortalit en bas ges le plus lev du pays. 77% de la population sous le seuil de pauvret. Principales contraintes Enclavement intrieur et extrieur. Exode des bras valide. Insuffisance alimentaire. Faible taux de couverture sanitaire, scolaire et de transport. Faiblesse des infrastructures de base. Insuffisance des amnagements hydro-agricoles. Ensablement du fleuve Niger. Conflit foncier. Ingalit trs prononce entre les hommes et les femmes. Insuffisance en quipements agricoles. Contraintes naturelles (enclavement, ensablement, alas climatiques). Insuffisance alimentaire. Faiblesse des infrastructures de base. Contraintes naturelles (scheresse, dsertification, enclavement). Aspects sociaux (exode rural, discrimination lgard des femmes, etc.). Contraintes naturelles (scheresse, dsertification, enclavement). Insuffisance des structures de base. Faiblesse de la gestion des ressources naturelles. Insuffisance alimentaire et de points deau potable.

Koulikoro

Mopti

Tombouctou

Gao

78.7% de la population sous le seuil de pauvret.

Kidal

9/10 de la population sous le seuil de pauvret.

Source: CSLP 2002.

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2.1.2

Situation de la scurit alimentaire

24. Entre 1981 et le dbut des annes 2000, sous limpact des actions menes dans le cadre du Programme de Restructuration du March cralier (PRMC)7, une amlioration rgulire de la situation alimentaire au Mali peut tre constate: elle est due tout la fois une augmentation de la production cralire, une commercialisation plus fluide et un meilleur approvisionnement des marchs urbains: de 1980 1997 la production cralire totale crot au taux de 4.7% par an soit nettement plus rapidement que la population. Cette augmentation intresse en premier lieu le mas (+12%), le riz (+9%) et dans une moindre mesure le mil et le sorgo (+2%). La consommation intrieure est aujourdhui globalement couverte par la production nationale, le recours plus ou moins important suivant les annes un complment import concerne pour lessentiel le riz (les importations reprsentent 10% 30% du volume consomm) et le bl (environ 90% de la consommation nationale est import). Lamlioration relle du niveau de scurit alimentaire se traduit par une disponibilit moyenne par habitant, suprieure 200 kg de crales en anne de bonne rcolte. 25. Le march cralier est devenu plus concurrentiel et plus intgr. Ainsi les rgions de Kidal et de Gao qui dpendaient du march algrien pour leur approvisionnement ont rorient leurs zones dapprovisionnement partir des marchs maliens, notamment de Mopti. Cependant linstabilit des prix demeure une contrainte trs forte et pse lourdement sur le pouvoir dachat des habitants. Cette variabilit peut se trouver aggrave de manire conjoncturelle par la demande de crales manant des pays voisins. Elle est due une plus grande intgration du march national au march sous rgional travers les exportations. 26. Le niveau de scurit alimentaire du Mali sest amlior mais le risque a chang de nature et reste insuffisamment couvert. Le problme principal nest plus la disponibilit en crales mais leur accessibilit par les populations vulnrables. Le risque est pass ainsi dune inscurit conjoncturelle essentiellement rurale et due des facteurs climatiques une pauvret plus structurelle en premier lieu urbaine et pri-urbaine qui est encore mal prise en compte. 27. En milieu rural, si les rgions du sud, du centre et de louest sont aujourdhui parfaitement intgres au march cralier, il reste que les rgions nord Tombouctou, Gao, Kidal et les zones nord de Koulikoro, de part leur enclavement et les contraintes climatiques propres aux conditions de leur production agricole, souffrent encore de manire conjoncturelle dun dficit en crales. Si les crales sont en permanence prsentes et en quantits suffisantes sur la plupart des marchs de ces rgions, les niveaux de prix quelles atteignent sont souvent incompatibles avec les pouvoirs dachat de la population. 28. Selon la stratgie de scurit alimentaire, la consommation nergtique moyenne journalire par personne est de 2,254 Kcal. Cela correspond 92% du niveau de consommation nergtique recommand par lOrganisation Mondiale de la Sant (OMS). Bien quil ny ait pas de surveillance nutritionnelle systmatique, cette moyenne cache des disparits importantes. En effet, lenqute dmographique et de sant du Mali ralise en 2001 souligne que la malnutrition est un des problmes essentiels de sant et de bien-tre de populations et singulirement des enfants. Ainsi cette enqute rvle que 10.6% des enfants maliens sont atteints de malnutrition aigu (poids/taille), 32.2% de 0 59 mois sont trop petits pour leur ge (retard de croissance refltant entre autre le niveau de dveloppement socio-conomique de la population. On observe galement beaucoup de carences en fer et en micro-nutrients tels la vitamine A et liode.

7 Mis en place au dbut des annes 1980 et financ par des fonds de contreparties d'aide/programme, le PRMC avait comme objectif principal d'amliorer la scurit alimentaire des populations en misant essentiellement sur la libralisation des marchs craliers et sur son effet positif sur la production vivrire. Confront aux risques climatiques en milieu sahlien, le PRMC sest graduellement orient vers la prvention et la gestion des crises alimentaires conjoncturelles. Pour plus de dtails, voir encadr dans point 2.1.3.

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2.1.3

Priorits du Gouvernement et des donateurs, mesures et programmes concernant la pauvret et linscurit alimentaire

Le programme de dveloppement durable et de rduction de la pauvret 29. Adopt en mai 2002 par le Gouvernement malien, le Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret (CSLP) reprsente le cadre unique de ses politiques et stratgies moyen terme et le principal document de ngociation avec lensemble des partenaires techniques et financiers. Le CSLP du Mali fixe des objectifs ambitieux en matire de rduction de la pauvret et de croissance pour atteindre les Objectifs de Dveloppement du Millnaire (ODM). La stratgie est base sur trois piliers: i) dveloppement institutionnel et amlioration de la gouvernance et de la participation; ii) dveloppement humain et renforcement de laccs aux services sociaux de base; et iii) dveloppement des infrastructures et appuis aux secteurs productifs. 30. Le CSLP fournit le cadre global dintervention pour la mise en uvre de mesures de politiques et programmes dj dvelopps mais qui sont revus pour prendre en compte lvolution du contexte socioconomique dfini dans la stratgie. Ces politiques comprennent notamment: La politique dEducation (PRODEC) dont les objectifs sont de: i) porter le taux brut de scolarisation de lenseignement fondamental de 63% 73% en 2004 (de 49% 59% pour les filles) tout en rduisant les ingalits entre rgions; et ii) porter le taux dalphabtisation des adultes de 42.5%; Le renforcement des Services de Sant, de nutrition et de population travers le PRODESS et celui de la composante VIH/SIDA et Dveloppement travers la cration de Centres de Soins dAnimation et de Conseil (CESAC) dans deux rgions pour la prise en charge des personnes infectes ou affectes par le VIH/SIDA; La politique de Dveloppement rural qui dveloppe une nouvelle vision btie autour dun schma directeur intgrant, entre autre, une approche par filire, une nouvelle rpartition des rles entre intervenants avec responsabilisation des acteurs promoteurs (acteurs privs, organisations de producteurs), une volont de gestion durable des ressources naturelles et de lenvironnement et la politique de scurit alimentaire. La gestion durable des ressources naturelles travers la Politique Nationale de Protection de lEnvironnement (PNPE) est lune des grandes priorits vises par le CSLP. Les objectifs de dveloppement pour le millnaire et UNDAF 31. Avec le CSLP, les objectifs de dveloppement pour le millnaire et lUNDAF forment la principale rfrence en ce qui concerne les politiques gouvernementales et les interventions des bailleurs de fonds. LUNDAF donne la priorit la ralisation par le Mali des ODM au travers dun appui aux grands programmes et projets nationaux de dveloppement. Pour la priode 2003-20078, lUNDAF a dvelopp une approche stratgique base sur trois domaines prioritaires dintervention: i) gouvernance (consolidation du processus dmocratique et amlioration de la gestion du dveloppement); ii) population et services sociaux essentiels; et iii) dveloppement rural, scurit alimentaire et environnement. Sont galement identifis comme thmes transversaux stratgiques: la lutte contre la pauvret, les droits humains, lquit de genre et le VIH/SIDA. Politique nationale de scurit alimentaire 32. La stratgie nationale de scurit alimentaire adopte par le Gouvernement en novembre 2002 est dfinie comme un rfrentiel dorientation et de coordination des interventions pour tous ceux qui sont impliqus dans la recherche de la scurit alimentaire, dans la perspective
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Plan-Cadre des Nations Unies pour lAide au Dveloppement, 2003-2007, Mali.

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dune lutte contre la pauvret au Mali: ltat, la socit civile et les partenaires extrieurs. La stratgie nationale de scurit alimentaire vise cinq objectifs spcifiques: i) la promotion dune agriculture productive, diversifie, durable et rgionalement intgre; ii) le dveloppement, la fluidification et lintgration sous-rgionale des marchs agricoles et agroalimentaires; iii) lamlioration durable des conditions daccs des groupes et zones vulnrables lalimentation et aux services sociaux de base; iv) lamlioration des dispositifs de prvention et de gestion aux crises conjoncturelles, en cohrence avec la construction de la scurit alimentaire structurelle; et v) le renforcement des capacits des acteurs et la promotion dune bonne gouvernance de la scurit alimentaire. 33. La scurit alimentaire au niveau structurel fait rfrence aux programmes de dveloppement qui ont un impact moyen et long terme sur lamlioration des revenus des habitants et de leur accessibilit aux aliments. Elle permet de faire le lien avec la lutte contre la pauvret puisquil a t prouv que linscurit alimentaire au Mali tait de moins en moins lie la disponibilit des vivres mais plutt en rapport avec la faiblesse du pouvoir dachat. Programme en cours dans le domaine de la scurit alimentaire: le PRMC
LE PRMC La structure de rfrence au Mali en matire de systme de scurit alimentaire et de prparation aux crises est le Programme de Restructuration du March Cralier (PRMC); elle a permis damliorer de manire notable le niveau de la scurit alimentaire grce la libralisation des marchs -ce qui a eu pour consquence laugmentation de la production- et grce la mise en place dun systme national efficace dalerte prcoce (SAP) et de traitement des crises alimentaires conjoncturelles. Pour rpondre une situation de crise alimentaire identifie puis quantifie par le SAP, le systme de scurit alimentaire dispose des outils suivants: o Le Stock National de Scurit (SNS) gr par lOffice des Produits Agricoles du Mali (OPAM). Il est constitu de 35,000 tonnes de crales locales. Les prlvements de crales sur le SNS sont limits aux deux situations suivantes: i) Ralisation des rotations techniques pour maintenir la qualit des crales en stock; et ii) Mise en uvre des recommandations du SAP: distributions gratuites ou actions alternatives (lesquelles consistent en ventes dintervention subsidies ou non et en activits participatives menes en Vivres contre travail ). Les bnficiaires de laide du SNS appartiennent aux 173 arrondissements (349 communes) considrs risque et situs au Nord du 14me parallle. o Un Fonds Commun de Contrepartie (FCC), aliment par le budget de lEtat et les partenaires du PRMC, qui assure, sur la base dun budget annuel prvisionnel, lensemble des cots de fonctionnement du systme et la mise en uvre des premires actions de scurit alimentaire prconises par le SAP. En 1998 et 1999, le PRMC a inscrit un montant annuel de 1.5 milliards FCFA, quivalent au cot total de la distribution gratuite de 7,500 tonnes de crales. o Un Fonds de Scurit Alimentaire (FSA), complment financier du SNS, aliment par lEtat et les donateurs dont lobjectif est fix un montant de 5.5 milliards FCFA, quivalent approximatif aux cots dimportation et de distribution de 25,000 tonnes de crales. o Un plan dintervention durgence et une cellule de veille pouvant tre activs trs rapidement en cas dincident majeur. Le PRMC est considr, au Mali et dans la sous-rgion, comme un modle de coordination et de collaboration particulirement efficace entre lEtat et ses partenaires au dveloppement. Les rsultats atteints tiennent en bonne partie au caractre spcifique des structures de concertation et de prises de dcision mises en place (structures pour partie informelles, rencontres rgulires, dcisions consensuelles, utilisation dun fonds financier commun,) ainsi quau mode de fonctionnement propre au programme.

34. Le seul programme national en cours dans la scurit alimentaire est celui du PRMC9 qui est soutenu depuis sa cration par lAllemagne, le Canada, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, lUnion Europenne et le PAM. Au cours de la priode de 1981 1996, le rle jou par le PRMC dans lamlioration rgulire de la situation alimentaire, bien que ntant pas exclusif, a t important. Confront au dfi sahlien des alas climatiques, le PRMC sest vu progressivement investi dun rle moteur dans la prvention et la gestion des crises conjoncturelles. Ainsi, le PRMC a facilit la cration dun systme complet de scurit alimentaire lchelon national dont
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Le PRMC est prsent en encadr jaune dans le point 2.1.3.

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les principaux instruments sont: Le Systme dAlerte prcoce (SAP), lObservatoire des Marchs Agricoles (OMA, anciennement le Systme dInformation des Marchs (SIM)), le Stock National de Scurit (SNS) et lOffice des Produits Agricoles du Mali, restructur (OPAM). Le Haut Conseil National de la Scurit Alimentaire a pour objet de fixer les orientations en matire de scurit alimentaire, assurer la coordination des politiques sectorielles de scurit alimentaire, renforcer la coopration rgionale et sous rgionale. 35. Il est reconnu que le PAM a jou et continue jouer un rle essentiel dans le PRMC et ce, trois niveaux dintervention: en tant que donateur, coordonnateur des donateurs et coadministrateur des fonds de contrepartie. La coordination des donateurs a t assure par le PAM depuis 1981 ainsi que le secrtariat permanent des donateurs. Ce nest quen 1996 que les fonctions directes de gestion courante telles que la prsidence et le secrtariat du Comit Technique, du comit paritaire de suivi financier, et la gestion comptable, ont t progressivement places sous la responsabilit de la partie malienne conformment au plan moyen terme tabli entre les donateur et le Gouvernement du Mali. 36. Au cours de la priode 1997-1999, le transfert ltat malien dune part importante des charges et responsabilits des missions de service public dans le domaine de la scurit alimentaire est devenu effectif. Assurant dj en 1998 40% du cot total du systme, lEtat a port sa contribution 62% en 1999. En 1998, le Gouvernement du Mali et les partenaires du PRMC ont initi une tude intitule Impact de la libralisation sur les filires cralires au Mali. Le document de synthse, objet de nombreuses runions de concertations et dun sminaire national en juin 1999 entrine les grandes lignes du constat effectu, savoir le dsengagement de lEtat des marchs craliers, la libralisation du processus de commercialisation et de transport des crales, la libre fluctuation des prix et un environnement favorable la promotion des oprateurs privs et associatifs de la filire cralire. Ce document formule de nombreuses recommandations et propose des actions qui ont servi de base llaboration du programme daction moyen terme 2000-2004: celui-ci comprend une anne de consolidation (actions de renforcement du systme de scurit alimentaire dj programmes, tudes visant vrifier la faisabilit des nouvelles actions et dtermination des modalits de leur mise en uvre) et quatre annes de mise en uvre des actions planifies. A partir de 2000, le cot de fonctionnement quinquennal du systme, estim 8.5 milliards de FCFA, a t pris en charge 70% par lEtat tandis que les partenaires extrieurs continuent apporter un appui financier rgulier mais rduit (de lordre de 500 millions de FCFA par an). Ils se sont engags galement assumer aux cts de lEtat le risque majeur, cest--dire loccurrence dune crise alimentaire gnralise, en mobilisant dans ce cas des moyens additionnels indispensables et ce, de manire rapide. 37. Outre le PRMC les bailleurs de fonds soutiennent un certain nombre dinitiatives dans le domaine de la scurit alimentaire et du dveloppement rural notamment:
Bailleur de fonds Commission Europenne Pays-Bas Coopration franaise Priode 1998-2006 2001-2003 2001 Montant ( titre indicatif) 40.7 M 8.2 M/an 21.6 M Interventions Filire riz, dsertification, urgence Appui au schma secteur dveloppement rural Appui institutionnel au secteur rural, PRMC, amnagement hydro agricole, appui aux systmes financiers dcentraliss, appui aux filires levage, crales, etc. Amlioration production agricole, filire riz, environnement Programme de dveloppement rural et eau Amnagements hydro agricoles, projets de dveloppement rural

GTZ BM BAD

1997-2003 1994-2005 1992-2003

52 M 196.8 M 110 M

Source: Dlgation de la CE Bamako: extrait du document de stratgie pays.

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Education 38. Confront des niveaux dducation trs faibles, le gouvernement malien a mis en place un programme dcennal pour le dveloppement de lEducation (PRODEC) centr autour du lien entre lcole et la communaut. Cela a servi de base au dveloppement dun programme dinvestissement sectoriel (PISE) qui a dmarr en 2001. Les dfis majeurs du secteur de lducation sont les suivants: i) la recherche dun quilibre entre le dveloppement quantitatif et la garantie dune qualit minimale de base dans lducation; et ii) la synchronisation du processus de dcentralisation de la gestion et de la dconcentration des ressources et des responsabilits. 39. Les composantes principales du PISE peuvent tre rsumes comme suit: Amlioration de laccs et de la scolarisation: rduire le nombre de villages sans coles mettre laccent en priorit sur les zones les plus dmunies, sensibiliser les parents, etc.; Amlioration de la qualit de lducation: laborer des programmes denseignement mthodes pdagogiques adaptes, mettre en uvre un cadre incitatif de formation initiale continue, de recrutement et de gestion du personnel enseignant, etc.; Mise en uvre de mesures transversales: dveloppement dune politique ducation/genre implication croissante des femmes dans la gestion du systme ducatif, etc. et et et et

40. La mission conjointe de suivi du PISE en 2002 a notamment mis en vidence les points suivants qui se sont vus confirms lors de la revue mi-parcours en janvier 2004. Ainsi, au niveau de laccs et de la scolarisation, on observe une croissance du taux de scolarisation en premier cycle avec une tendance positive en faveur des filles et un engagement croissant des populations dans un contexte de faible augmentation des capacits daccueil et dencadrement ce qui induit un surpeuplement grandissant des classes. La qualit de lenseignement reste limite notamment par un linsuffisance de manuels scolaires. Sant 41. Les problmes de sant tant un dfi permanent, lefficacit des actions ncessite la dfinition dun cadre institutionnel clair pour orienter les politiques, les stratgies et les instruments. Cest dans cette perspective quun plan dcennal de dveloppement sanitaire et social (PDDSS) a t labor pour la priode 1998-2008. Sa premire phase (1998-2003) est en cours dexcution et la seconde en cours dlaboration. Il vise essentiellement tendre la couverture sanitaire, amliorer la qualit des services, rduire la mortalit lie aux maladies prioritaires et renforcer ladministration. La principale innovation de ce programme est, dune part, le renforcement de la mobilisation de la socit civile, et dautre part, la participation des communauts la prise en charge de leurs propres problmes de sant. 42. Confront une insuffisance dans son excution, le CSLP recommande une rvision du PRODESS mettant notamment laccent sur la prvention, la lutte contre la malnutrition et lamlioration des services dans les zones dfavorises. VIH/SIDA 43. La situation conomique prcaire et la faiblesse de la couverture sanitaire reprsentent des contraintes fortes la rduction des impacts de lpidmie. Cependant, le PRODESS a prvu la cration de centres de soins, danimation et de conseil dans deux rgions pour la prise en charge des personnes infectes ou affectes par le VIH/SIDA. 44. Par ailleurs, le gouvernement a mis en place un programme de lutte contre le SIDA (20022006) dont lobjectif est essentiellement de prvenir la transmission de la maladie dans la population gnrale avec un accent particulier sur les groupes de populations les plus vulnrables et damliorer la qualit de vie des personnes vivant avec le virus. Ce programme repose sur

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lengagement politique le plus lev puisquil est coordonn par le Prsidence de la Rpublique et techniquement par le Ministre de la Sant. Dveloppement rural 45. En matire de dveloppement rural le Gouvernement vise : i) rechercher la scurit alimentaire qui intgre laugmentation, la diversification, la valorisation maximale des productions agricoles, pastorales, piscicoles et sylvicoles; et ii) amliorer la productivit et la protection de lenvironnement dans le cadre dune gestion durable des ressources naturelles. Les axes stratgiques de la politique de dveloppement rural ont t revus la lumire de la note dorientation du secteur labore en 1998 et de lanalyse diagnostique (ralise en 2000) de lvolution du secteur et de lvaluation de la mise en uvre du Schma Directeur du Dveloppement Rural depuis 1992. Ils sarticulent autour des principaux points suivants: Le dveloppement des filires, qui constitue un axe fort de la politique de dveloppement rural, travers les tudes sur les filires et les actions de formation des diffrents acteurs et des OPA, d'information et de communication; La restauration et le maintien de la fertilit des sols, en tant que support de la production agro-sylvo-pastorale, travers la prise en compte systmatique de cette dimension fondamentale dans tous les programmes de dveloppement et le renforcement des capacits techniques et financires de prise en charge des actions de restauration/conservation des producteurs et de leurs organisations; La promotion du crdit rural, en vue de permettre les investissements dans le secteur et l'adoption de techniques de production plus performantes et respectueuses de l'environnement (intrants, quipements,). Processus de dcentralisation 46. Depuis 1993, en rponse aux pressions de la socit civile et de la communaut des bailleurs de fonds, le gouvernement du Mali sest engag dans un processus de dcentralisation comme outil de lutte contre la pauvret favorisant la dmocratie locale et la participation consciente des populations leur dveloppement. L'ensemble du territoire est rparti en 8 rgions, 49 cercles et 703 communes. Le gouvernement a mis en place deux mcanismes devant soutenir ce processus: Un mcanisme financier confi lANICT: Agence Nationale dInvestissement des Collectivits Territoriales qui a une direction gnrale Bamako et des directions rgionales dans chaque rgion. LANICT reoit en accord avec le Gouvernement les fonds de certains partenaires dirigs pour les investissements au niveau des collectivits dcentralises. Sur les divers investissements qui lengagent, elle demande un apport financier de 20% des communes; Un mcanisme technique bas au niveau de chaque cercle, le CCC: le Centre de Conseil Communal qui est charg de lappui conseil et de lappui technique au niveau des communes. Le CCC est confi un prestataire local (en gnral une ONG) qui est install dans le cercle et qui connat bien les problmes de dveloppement des diverses communauts. 2.2 INTERVENTIONS DU PAM AU MALI

Lobjet de ce sous-chapitre est uniquement de prsenter le portefeuille du PAM, les deux PP ainsi que leurs principales caractristiques. Les lments dvaluations eux sont prsents au chapitre 3.

2.2.1

Portefeuille dinterventions

47. Le PAM est prsent au Mali depuis 1964, soit 40 ans. Une des interventions les plus importantes a t le projet dveloppement rural buts multiples mis en oeuvre pendant plus de 20 ans (1976-1997). Cela a amen la cration dune direction spcifique au sein du Ministre de
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lAgriculture nomme la Direction Nationale des Projets PAM (DNPP). Au cours de ces 40 annes plus de du budget du PAM ont t affects des projets de dveloppement10. 48. Le PAM met en uvre trois types doprations au Mali: Emergency Operation (EMOP): Il sagit essentiellement de deux oprations dimension rgionale. La premire cible les personnes touches par la crise en Cte dIvoire et la seconde les personnes affectes par la scheresse et une chute de production cralire; Protracted Relief and Recovery Operation (PRRO): Ce programme avait pour objectif gnral de contribuer la paix et au redressement des rgions touches par le conflit interne qui a secou le Mali fin des annes 1990. Longue de 3 ans (2000-2003) lassistance du PAM avait pour rle de faciliter la participation des populations aux activits de rhabilitation et laccs rgulier aux vivres durant les priodes de soudure en favorisant les projets initis par et bnficiant aux femmes; Programme Pays (PP): le PP en cours compte 4 activits qui sont dtailles dans le point 2.2.2.
Tableau 5: Aide alimentaire reue par le PAM 1999 - 2003 (en tonnes) 1999 2000 2001 2002 2003 Total 97 0 0 126 751 973 EMOP 0.99% 0.00% 0.00% 1.47% 6.23% 1.99% 4,807 2,576 2,656 1,907 1,900 13,846 PRRO 49.06% 26.60% 29.97% 22.31% 15.77% 28.29% PP 4,895 7,106 6,205 6,515 9,398 34,119 49.96% 73.40% 70.03% 76.22% 78.00% 69.72% Total 9,798 9,682 8,861 8,548 12,049 48,937

Source: Donnes Bureau PAM Bamako et calculs de lquipe dvaluation.

49. Une analyse plus dtaille de la rpartition du portefeuille dinterventions (voir tableau 5) montre quen moyenne laide alimentaire alloue au PP reprsente prs de 70% de laide alimentaire totale alloue par le PAM au Mali. Cette proportion a constamment augment ces dernires annes, de 50% en 1999 78% en 2003. Le reste de laide alimentaire est allou aux oprations de PRRO (prs de 30%) et seulement moins de 2% vont aux oprations durgence. Laugmentation des montants disponibles en 2003 est due deux lments: une opration daide durgence en 2003, mais surtout, le dmarrage du PP 2003 qui dispose de quantits daide alimentaire que ce ntait le cas dans le PP prcdent (voir le point 2.2.2 pour plus de dtails ce sujet).

2.2.2

Programme pays (PP) et caractristiques des interventions en cours

50. Les principes directeurs du portefeuille du PAM au Mali ont t approuvs par le CA du PAM en 1997 sur la base dune note de stratgie nationale et dun schma de stratgie pays tous les deux prpars en 1997. Cest sur cette base que le premier PP (1999-2002) a t formul et ce, au moment mme o la PFD prenait forme. Celui-ci a t suivi par le PP 2003-2007. Programme pays 1999-2002 51. Les principaux objectifs du PP 1999-2002 sont: i) le renforcement de la scurit alimentaire court, moyen et long terme; ii) la lutte contre la pauvret; et iii) le dveloppement des ressources humaines. Ce programme cible quelques 504,000 bnficiaires par an. 52. Le PP prvoit la mise en uvre de quatre activits fondamentales:

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PAM Programme Pays 1999-2002.

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Activit fondamentale (AF) 1: activits vivres contre travail (VCT) et vivres contre formation (VCF). Lobjectif long terme est de contribuer amliorer la scurit alimentaire, le revenu et les conditions de vie des populations et former les membres des communauts bnficiaires, notamment les femmes, afin quils acquirent les qualifications leur permettant de prendre en charge leur propre dveloppement. Cette activit reprsente 35% du budget prvu pour le PP pour les 4 annes de mise en uvre; Activit fondamentale 2: les cantines scolaires. Ce projet est le plus important, 38% des ressources lui tant destines. Il vise en particulier les lves des coles primaires nomades et communautaires. Son objectif est essentiellement damliorer le taux de scolarisation et en particulier celui des filles; Activit fondamentale 3: sant et nutrition. Lintervention du PAM (13% de lallocation totale) contribue la diffusion dun aliment de complment et lamlioration de ltat nutritionnel des populations en particulier des enfants en bas ge et des femmes enceintes et allaitantes, en favorisant leur accs aux services de sant de base; Activit fondamentale 4: Renforcement du systme de scurit alimentaire et de prparation aux urgences (appui au PRMC). Lappui du PAM est envisag dans le contexte du plan daction moyen terme 1997-1999 du PRMC et en synergie avec les autres bailleurs de fonds. Il sagit de contribuer la mise en place de nouveaux instruments de rponse aux crises alimentaires, lamlioration du travail du Systme dAlerte Prcoce (SAP) et la mise en uvre dactions alternatives aux distributions gratuites. Pour ce faire le PAM a prvu de mettre disposition 4,000 tonnes de farine de bl soit 13% de laide alimentaire prvue pour ce PP.
Tableau 6: Aide alimentaire prvue par type dactivits (PP 1999-2002) AF 1 AF 2 AF 3 AF 4 Activits VCT Cantines scolaires Sant nutrition Rserve scurit Total Tonnes % total 10,569 36% 11,199 38% 4,020 13% 4,000 13% 29,788 100%

Source: PAM, document du PP 1999-2002.

Programme pays 2003-2007 53. Lobjectif global du PP est de mettre les mnages vulnrables, et spcialement les femmes et les enfants, mieux mme de prendre en main leur propre dveloppement et de faire face aux scheresses et aux autres catastrophes naturelles. Ce programme est dclin en plusieurs objectifs spcifiques, chacun deux donnant lieu une (ou deux) activit(s): Amliorer la scolarisation et lassiduit scolaire et rduire les taux dabandon, notamment des filles, dans les rgions o svit linscurit alimentaire; AF 1: appui lducation de base. Contribuer la rduction du taux de malnutrition, en facilitant laccs un aliment de complment nutritionnel pour les femmes enceintes, les mres allaitantes et les enfants de 6 59 mois; AF 2: alimentation complmentaire et appui aux services communautaires de sant. Crer et prserver des actifs qui permettent directement aux mnages de faire face linscurit alimentaire et de ragir en cas de catastrophe; AF 3 ou 3A: Cration dactifs productifs; AF 3B ou 4: Appui au PRMC dans le cadre de la prvention et attnuation des catastrophes.

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Tableau 7: Aide alimentaire prvue par type dactivits (PP 2003-2007) AF 1 AF 2 AF 3 AF 4 Activits Cantines scolaires Sant nutrition Cration dactifs productifs Prvention et attnuation des catastrophes Total Tonnes 29,485 3,000 20,381 10,956 63,822 % total 46% 5% 32% 17% 100%

Source: PAM, document du PP 2003-2007.

54. Le volume total daide alimentaire prvue dans ce PP est deux fois plus important que lors du PP prcdent alors quil nest plus long que dune anne. Les activits prvues dans ce PP sont les mmes que dans le prcdent mais limportance relative donne chacune delle a volu. Laugmentation de laide disponible rpond la volont du PAM de renforcer sa prsence dans lappui lducation de base. En effet laide alimentaire prvue pour les cantines scolaires absorbe prs de la moiti des ressources prvues, ce qui reprsente galement trois fois plus que les montants disponibles durant le PP prcdent pour cette activit. Vient ensuite la cration dactifs productifs avec 32%. Par ailleurs le montant daide alimentaire budgt pour lactivit de sant nutrition ne reprsente plus que 5% du montant total prvu pour le programme. 55. Le projet dappui lducation de base sintgre parfaitement dans la 2me priorit de la PFD permettre aux mnages pauvres dinvestir dans le capital humain grce lducation et la formation. Il se situe dans la continuit de lAF 2 du PP 1999-2002. Le PP 2003-2007 a dmarr seulement en novembre 2003 suite des retards au niveau du Ministre de lEducation pour finaliser la liste des coles cibles par le nouveau PP.
Appui lducation de base Amliorer la scolarisation et lassiduit scolaire et rduire les taux dabandon, notamment des filles, dans les rgions o svit linscurit alimentaire. Augmenter les taux dinscription et de frquentation scolaire des enfants, notamment des filles, des mnages pauvres. Rduire les disparits entre garons et filles dans les taux de scolarisation et dabandon, enregistrs par les coles primaires cibles. 78,220 enfants des coles rurales (premier cycle) bnficient de lassistance alimentaire sous forme dun repas. 10,000 enfants de parents nomades ont deux repas. 31,760 filles, sous rserve dun taux dassiduit dau moins 80% reoivent des rations sches. 1,260 cuisinires reoivent galement 5 rations cuites par jour travaill. Distribution de rations composes de crales, lgumineuses et huile vgtale. Le PAM assure les livraisons jusquaux sites des coles par le biais doprateurs privs slectionns sur base dappel doffre. La prfrence est donne aux achats locaux en fonction des disponibilits. Lautorit technique gouvernementale est le Ministre de lEducation, avec des relais au niveau de la rgion et du cercle. Le PAM collabore avec de nombreux partenaires de terrain pour le suivi de la mise en uvre. Il implique des Associations des Parents dElves (APE) et des comits de gestion des cantines scolaires sont crs. Cot de laide alimentaire $ 8 262 865 Cot total pour le PAM $ 18 561 702 Cot pour le gouvernement $ 1 000 000

Objectif Rsultats escompts Bnficiaires

Modalits de mise en oeuvre

Budget prvu

Source: PAM sommaire de lactivit 1.

56. Le projet sant/nutrition (PSN) du premier PP na en fait jamais dmarr. Cest en ralit un projet test dun an qui a finalement constitu le volet sant de ce PP. Initi en 1998 ce projet avait pour objectif de contribuer aux efforts du Gouvernement visant amliorer les conditions

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sanitaires et nutritionnelles des populations en leur assurant une grande couverture sanitaire. Il comportait 3 volets: i) amlioration de la frquentation des CSCOM et des centres de sant revitaliss par les femmes en ge de procrer; ii) extension de la couverture sanitaire; iii) amlioration de lassainissement des villes de Mopti, Djenn, Gao et Tombouctou. Ce projet a fait lobjet dune valuation en 2000 qui a mis en vidence un certain nombre dlments. Parmi ceux-ci on note un manque de concertation avec les autorits nationales, linadquation du produit utilis, une remise en question du ciblage dans les zones nomades, les effets pervers de la distribution de vivres sur la frquentation des CSCOM (gonflement artificiel des taux de frquentation). A la suite de cela, le volet frquentation a t interrompu et une nouvelle stratgie dintervention a t dveloppe avec lappui dun technologue alimentaire. 57. Sur la base de cette exprience et de la stratgie, le PAM a dvelopp un nouveau projet test sant nutrition de 6 mois (oct. 02 mars 03) dans le rgion de Mopti (distribution de 18 tonnes de farine de complment). A la suite de cela un nouveau projet a t dvelopp dans le PP 20032007. Ce projet dalimentation complmentaire et dappui aux services communautaires de sant rpond la premire priorit de la PFD permettre aux jeunes enfants et aux mres enceintes et allaitantes de rpondre leurs besoins nutritionnels spciaux et autres besoins sanitaires connexes.
Sant / nutrition Contribuer la rduction du taux de malnutrition, en facilitant laccs un aliment de complment nutritionnel pour les femmes enceintes, les mres allaitantes et les enfants de 6 59 mois. Prvenir la malnutrition et contribuer au rtablissement des enfants mal nourris par le biais dune alimentation complmentaire. Favoriser un changement des mauvaises pratiques en matire dalimentation et de sant des enfants chez les mres et les femmes enceintes. Dans 95 aires de sant (CSCOM fonctionnels) dans 140,500 enfants de 6 59 mois. la zone dintervention du PAM. 61,000 femmes enceintes et allaitantes. 5,800 orphelins ou malades du SIDA. Bnficiaires souhaitant acheter la farine enrichie un prix subventionn. 2% de lallocation sont rservs pour les dmonstrations culinaires, 49% sont distribus aux enfants, femmes enceintes et allaitantes mal nourries, 14% aux orphelins et malades du SIDA et 35% sont vendus. Le PAM assure les livraisons jusquaux CSCOM concerns par le biais doprateurs privs slectionns sur base dappel doffre ou par ses propres camions au mode de livraison du PAM. La farine enrichie (Misola et Ucodal (sinba)) est achete localement. Lautorit technique gouvernementale est le Ministre de la Sant, avec des relais au niveau de la rgion et du cercle. Le PAM collabore avec de nombreux partenaires de terrain pour le suivi de la mise en uvre. Cot de laide alimentaire $ 2.873.770 Cot total pour le PAM $ 2.040.434 Cot pour le gouvernement $ 1.803.608

Objectif Rsultats escompts Bnficiaires

Modalits de mise en oeuvre

Budget prvu

Source: PAM sommaire de lactivit 2.

58. Le projet de cration dactifs productifs (AF 3 ou 3A) rpond la troisime priorit de la PFD permettre aux mnages pauvres des rgions o linscurit alimentaire est chronique de crer des avoirs durables. Le PP 3A na dmarr quau dbut mai 2004 en raison dun retard dans la signature du Protocole Oprationnel entre le Ministre de lAgriculture, de lElevage et de la Pche (responsable de la mise en oeuvre de lactivit par le biais de sa structure technique la DNPP Direction Nationale Des Projets PAM) et le PAM.

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Cration dactifs productifs Crer et prserver les actifs qui permettent directement aux mnages de faire face linscurit alimentaire, de se prparer et de ragir en cas de catastrophe. Accrotre les capacits des structures dirigeantes au niveau de la communaut avec une forte participation des femmes dans celle-ci, en matire de gestion et de prservation des actifs. Rsultats Accroissement des actifs crs ou remis en tat (ppinires, plantations agro forestires, escompts pturages amliors, structures de gestion des sols et de leau, amnagements hydro agricoles et infrastructures sociales communautaires), avec 60% des actifs communautaires, permettant aux mnages de parvenir la scurit alimentaire et damliorer leurs revenus. Etablissement de mcanismes institutionnels appropris par lesquels les collectivits territoriales peuvent grer et entretenir les actifs crs. Renforcement des capacits des mnages amliorer leurs revenus. Augmentation de laccs des femmes des actifs adapts leurs besoins et leurs capacits. Accroissement du nombre de mnages en scurit alimentaire. Bnficiaires Bnficiaires directs: 139,000 personnes par Ciblage gographique et socio-conomique: an reoivent directement la ration retenue Gao, Mopti, Tombouctou, Kidal, et certaines par jour en change de leur participation aux zones au nord de Koulikoro et Kayes travaux. 36% des mnages de ces zones souffrant 40% de femmes parmi les bnficiaires dinscurit alimentaire chronique: directs. agriculteurs marginaux et/ou peu performants; Au total 695,000 personnes par an en artisans ayant des revenus faibles et moyenne (bnficiaires directs cits ciinstables; dessus et leurs familles). mnages dirigs par des femmes; 30% des actifs crs bnficient directement leveurs semi sdentaires contraints la aux femmes (notamment les primtres migration saisonnire pour survivre. irrigus, des ppinires et du bois de chauffe produits sur des parcelles boises communautaires). 70% des personnes formes sont des femmes. Modalits Les projets proposs sont issus de requtes manant de la base (groupements, communauts de mise en villageoises), en collaboration avec un partenaire technique et/ou financier. oeuvre La coordination des activits est assure de manire conjointe entre la Reprsentation du PAM Bamako et la DNPP, selon le principe de co-gestion. La signature de protocoles dentente avec les diffrents partenaires est programme annuellement. Le PAM assure les livraisons de vivres aux sites de distribution finaux et de l aux bnficiaires par le biais des partenaires et/ou des communauts bnficiaires. Les livraisons se font en deux temps: 50% lors du dmarrage des travaux et le solde vers la fin des travaux sur la base du rapport dtape. Pour les Vivres contre Travail (VCT), la ration journalire (1H/J) familiale quivaut 5 rations individuelles (1H/J): 2 kg de crales et 75 g d'huile vgtale. Pour les Vivres contre Formation (VCF), la ration journalire (pour 1journe de formation) quivaut 3 rations individuelles: 1.2 kg de crales et 45 g d'huile vgtale. Les vivres sont distribus sous forme de rations sches emporter. Budget Cot de laide alimentaire $ 4.673.480 prvu Cot total pour le PAM $ 9.706.037 Cot pour le gouvernement $ 703.000 Objectifs
Source: PAM sommaire de lactivit 3.

59. Le projet de prvention et dattnuation des catastrophes (AF 3B ou 4) rpond la priorit No 4 de la PFD ciblant les interventions destines rduire les difficults conscutives aux crises alimentaires et aux catastrophes naturelles et prparer la rinsertion conomique et sociale des populations et des zones touches par linscurit alimentaire . Sinscrivant dans le programme national de scurit alimentaire, lactivit appuie lapprovisionnement du Stock National de Scurit pour faire face aux situations durgence identifies par le SAP (Systme dAlerte Prcoce) en complmentarit avec le Gouvernement du Mali et les autres donateurs.

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Objectifs

Rsultats escompts Bnficiaires

Modalits de mise en oeuvre

Budget prvu

Prvention et attnuation des catastrophes Dans le cadre du PRMC: Contribuer la cration des conditions dune scurit alimentaire durable fonde prioritairement sur la mobilisation systmatique des ressources alimentaires. Contribuer la prvention des crises alimentaires et la rduction de limpact des diffrents risques naturels. Renforcement de la gestion du stock national de scurit. Facilitation de la mise en uvre des recommandations du SAP. Facilitation de la gestion des aides scurit alimentaire. 74,000 personnes par an. Ciblage gographique: zone dintervention couverte par le SAP et situe au Nord du 14me parallle, savoir le nord des rgions de Kayes Sgou et Koulikoro, les rgions de Mopti, Tombouctou, Gao et Kidal (349 communes risque). Le PAM fournit 10,956 tonnes mtriques sur cinq ans au SNS. La stratgie dacquisition est flexible: achats locaux de crales sches (mil, sorgho, mas) des prix comptitifs lorsque les excdents sont disponibles, importation des produits en priode de pnurie. Laide alimentaire est fournie conformment aux engagements Gouvernement/Donateurs du PRMC et aux dispositions prvues dans le Contrat plan Etat/OPAM sous trois formes: i) distributions daide alimentaire dans les communes ou parties de communes connaissant ou susceptibles de connatre une situation de famine, de crise alimentaire ou de difficult alimentaire; ii) ventes dintervention effectuer par lOPAM dans les zones risques et/ou en rupture dapprovisionnement suivant le Plan dOprations de lOPAM adopt par le COCSSA; iii) actions de dveloppement alternatives aux distributions gratuites permettant la cration de revenus afin daccder au march. Des rations (crales sches -mil, sorgho, mas) sont distribues par personne selon les normes fixes par le SAP. Cot de laide alimentaire $ 2,300,760 Cot total pour le PAM $ 6,081,356 Cot pour le gouvernement $ 5,928,570

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3
3.1

PRINCIPALES CONSTATATIONS
PERTINENCE DU PP ET DE
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DU PAM

Ce chapitre prsente lanalyse de la pertinence de la PFD par rapport lvolution du contexte en matire de rduction de la pauvret et de scurit alimentaire. Dans la ligne de ce qui a t fait pour ltude pays Ethiopie, le premier point aborde la cohrence du PP avec les principes de la PFD, ensuite vient lanalyse de la pertinence et de la cohrence par rapport au contexte national et aux priorits internationales, les liens entre le portefeuille de dveloppement et les autres oprations. Ce chapitre se termine sur lanalyse de la pertinence du ciblage.

3.1.1

Cohrence du PP avec les principes et objectifs de la PFD

60. Deux programmes pays ont t dvelopps au Mali. Le premier PP 1999-2002 a t conu avant lapprobation de la PFD et le second la t aprs. Les VCT sinscrivent dans la suite des activits de food for work menes avant le premier PP. Dans le second PP laccent est mis sur la cration dactifs productifs, le vocable VCT tant utilis au niveau des activits. Les cantines scolaires ainsi que lappui au PRMC se poursuivent dun PP lautre. Le volet sant / nutrition semble avoir t celui qui a t le plus remani aprs les difficults rencontres et linterruption qui sen est suivie au cours du premier PP. On observe donc globalement une continuit dun PP lautre en terme de type dinterventions. 61. Cela dit, lanalyse des deux documents pays permet de mettre en lumire un certain nombre de changements introduits par le PAM au niveau de lapproche suivie dans le deuxime PP et qui peuvent tre directement attribus lintroduction de la PFD. Les principaux changements observs sont les suivants: Le PP 2003-2007 a t conu de manire trs participative avec lensemble des parties prenantes. Ainsi ds le printemps 2001, un atelier de travail avec les partenaires institutionnels, techniques ainsi que des bnficiaires venant des diffrentes rgions dinterventions du PAM. Une fois lbauche du PP ralise, un second atelier de validation a t organis en mai 2002 avec lensemble des partenaires ainsi que des reprsentants du PAM au niveau rgional (Dakar); Les volets du PP 2003 2007 ne sont plus nomms en terme dactivit mais en terme dobjectif. Ainsi on ne parle plus de cantines scolaires mais dappui lducation de base, ni de VCT mais de cration dactifs productifs; Pour chaque volet, le PP 2003-2007 reprend les problmes que lon veut rsoudre, les objectifs et rsultats escompts, les bnficiaires, les lments de partenariats et le dispositif de suivi, ce qui ne se faisait pas avant; En annexe du PP 2003-2007 on trouve un cadre logique incluant un certain nombre dindicateurs. 62. Il ressort cependant de lanalyse du cadre logique un manque de comprhension de certains concepts induisant des confusions sur les indicateurs suivre. Ainsi, sont prsents comme indicateurs de rsultats: le nombre de bnficiaires qui consomment les farines de complment locales, le nombre de CSCOM couverts par lactivit, le nombre denfants qui frquentent lcole par sexe, etc. Par ailleurs certains indicateurs se retrouvent la fois au niveau des produits et des rsultats. Ces lments sont importants car cela a des rpercussions directes non seulement sur ltablissement des fiches de suivi, mais galement sur la possibilit effective de mesurer les rsultats atteints en fin de programme. Enfin, les rsultats escompts ne font pas souvent lobjet dune quantification, il sera donc pratiquement impossible dvaluer dans quelle mesure, les rsultats atteints sont en phase avec ceux qui taient escompts au dbut de programme. Quant

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aux indicateurs dimpacts, ils sont quantifis, mais un niveau tellement global quaucun outil actuellement disponible au niveau du PAM Bamako ne permettra de les mesurer. 63. En ce qui concerne lengagement envers les femmes, il faut noter que les femmes et les filles sont particulirement cibles par les activits du PAM. Cependant dans le document PP, il nest que trs brivement mentionn la promotion de lgalit des chances entre hommes et femmes (notamment laccs et la pleine participation des femmes aux structures de pouvoir et de dcision), tandis que les initiatives que cela devrait impliquer au niveau du programme lui-mme, des relations avec les autorits nationales, des formations et sensibilisations qui pourraient tre menes auprs des partenaires ne sont pas dveloppes.

Points cls concernant la cohrence du PP avec les principes de la PFD o Le PP est globalement cohrent avec les principes cls de la PFD. Si le type dintervention mene est similaire dun PP lautre sauf pour la sant par contre lapproche poursuivie a beaucoup volu, signe dune progression entre les deux PP en terme dadhsion aux principes de la PFD. o Si loutil du cadre logique est trs utile dans le cadre dun travail de conception participatif du programme et dans une perspective danalyse des rsultats escompts, il semble que certains concepts qui le sous-tendent ne soient pas toujours bien compris induisant des confusions dans lutilisation des indicateurs de produits et de rsultats. o Le PP ne mentionne aucun moment la prise en compte de lgalit des chances entre les hommes et les femmes un autre niveau que celui du ciblage des activits.

3.1.2

Pertinence du PP par rapport aux politiques du pays/locales et au contexte

Politiques nationales 64. Le PP contribue directement aux axes stratgiques du CSLP que ce soit au niveau de laxe 2 sur le dveloppement des ressources humaines et laccs aux services sociaux de base par le biais des volets sant/nutrition et appui lducation de base ou au niveau de laxe 3 sur le dveloppement des infrastructures de base et les secteurs productifs par le volet cration dactifs productifs. Laxe 1 du Cadre Stratgique en accordant une importance cl la gouvernance et la participation trouve un cho dans les principes de la PFD de participation, appropriation, suivi et valuation, partenariat, gestion des rsultats, etc. 65. Le cadre stratgique de scurit alimentaire est quilibr entre des objectifs de production, daccessibilit, dapprovisionnement et de prvention. Il en va de mme pour le PP. Le soutien long au PRMC a contribu stabiliser les marchs craliers et le stock national de scurit alimentaire permet de ragir en cas de crise. Le volet cration dactifs productifs contribue la fois la dimension productive et environnementale mais aussi la dimension accessibilit en soutenant les revenus, les diversifiant voire les augmentant. Le volet sant/nutrition contribue diminuer la vulnrabilit des plus fragiliss. Le volet appui lducation contribue amliorer laccs des personnes la nourriture tout en se situant dans une perspective de long terme dinvestissement dans le capital humain.

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ODM et UNDAF 66. Le PP est cohrent avec le cadre UNDAF. Il contribue la rduction de la pauvret en renforant les actifs des groupes vulnrables et risque alimentaire (revenus, actifs productifs crs) et lamlioration des conditions daccs la sant des groupes vulnrables en ciblant les femmes et des enfants dans son activit nutrition/sant. Pour faciliter le partenariat avec les autres agences des Nations Unies, le cycle du PP est harmonis avec ceux du PNUD et de lUNICEF. 67. Le PP contribue un certain nombre des ODM tels quradiquer lextrme pauvret et la faim; atteindre lducation primaire universelle; appuyer la dfinition et la mise en uvre des politiques et stratgies de dveloppement rural, de renforcement de la scurit alimentaire et de protection de lenvironnement; et combattre le HIV/SIDA malaria et autres maladies.

Points cls concernant la cohrence avec les politiques du pays o Le PP contribue directement aux axes stratgiques du CSLP et est pertinent par rapport aux politiques nationales qui en dcoulent. o Le PP est cohrent par rapport au cadre stratgique de scurit alimentaire aussi bien au niveau de ses objectifs de production, daccessibilit, dapprovisionnement ou de prvention. o Le PP contribue directement aux axes stratgiques des ODM et de lUNDAF.

3.1.3

Complmentarit et intgration avec les autres oprations du PAM au Mali

68. Comme le montre le tableau 5 le PP a absorb prs de 70% du total de laide alimentaire distribue par le PAM au Mali entre 1999 et 2003. Les oprations durgences sont marginales (2%) et ne sont pas mises en uvre chaque anne. Lautre intervention importante du PAM cest le PRRO. Cette intervention visant essentiellement soutenir les populations du nord Mali affectes par la rbellion dans les annes 1990 se situe entre lurgence dont ces populations ont bnfici de la part du PAM mais aussi du HCR et de ECHO et les interventions du PP. Lintervention prvue sur 3 ans sest termine en 2003. Les activits du PRRO taient essentiellement des VCT et VCF et les ralisations trs proches de ce qui est mis en uvre dans le contexte du PP (1999-2002) dans ces mmes rgions. Lors de la visite de terrain il ntait pas rare dobserver des rsultats dactivits finances par le PRRO sur des sites proches de ceux o les activits du PP sont mise en uvre dans le cadre de la cration dactifs productifs. 69. On retrouve dans le PRRO un certain nombre des principes de la PFD tels le partenariat (avec le gouvernement et les partenaires de terrain), la priorit donne aux achats locaux, la participation, le ciblage. Cependant, ayant t conu peu prs la mme poque que la PFD on ne peut pas dire que celui-ci intgre les principes de la PFD de manire systmatique, mais que comme pour le PP 1999-2002, il reflte dj un certain nombre de ses principes, alors que dautres sont plutt absents tels le RBM, lappropriation et les stratgies de sortie. Pertinence du ciblage du PP 70. Durant ses 40 annes de prsence au Mali, le PAM est intervenu dans la plupart des rgions divers moments dans le temps. Au moment de la conception du PP 1999-2002, le PAM a dcid de concentrer son programme de dveloppement dans les rgions du nord du Mali (Mopti, Gao, Tombouctou et Kidal). Ce sont des rgions caractrises par des dficits craliers structurels importants et des niveaux de dveloppement humain particulirement bas. Par ailleurs cette

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poque, une partie des populations dplace au dbut des annes 90 lors de la rbellion tait en cours de rinstallation dans ces zones. 71. En 2002, le PAM a ralis une tude ACV11 pour ractualiser les profils dinscurit alimentaire des communauts et des mnages ruraux. Cette tude a conclu que les rgions de Mopti et de Tombouctou prsentent des proportions leves de mnages souffrant dinscurit alimentaire chronique. De nombreuses communauts de la rgion de Gao sont galement touches. Ltude considre que les rgions de Kayes et de Koulikoro sont globalement dans une meilleure situation bien quon trouve un certain nombre de communauts souffrant dinscurit alimentaire chroniques dans leurs zones nord situes prs de la frontire avec la Mauritanie (partie au nord du 14me parallle). Aucune mention nest faite dans ltude de la vulnrabilit des communauts dans la rgion de Kidal (voir carte du Mali en annexe 1). Selon la mthodologie suivie, lanalyse sest faite dans un premier temps sur base de la littrature sur la scurit alimentaire au Mali qui identifie les rgions de Tombouctou, Mopti, Gao et les parties nord de Koulikoro et Kayes. Cest sur cette base que lenqute de terrain a t mene. Celle-ci ne couvrait donc pas la rgion de Kidal. 72. Ltude ACV a t ralise ponctuellement dans le cadre de la prparation du PP 2003-2007 et a essentiellement servi dans le ciblage gographique des interventions du PAM (voir paragraphes suivants). Il semble que les rsultats de ltude ACV aient t repris et intgrs dans les donnes du SAP, qui dans le cadre du PRMC, fournit des informations rgulires et dtailles sur la situation de vulnrabilit des mnages les plus pauvres et cet outil lui est largement utilis. 73. Sur la base de ltude ACV, le PP 2003-2007 a augment sa couverture dintervention en rajoutant les parties nord de Kayes et Koulikoro o des interventions PAM avaient dj eu lieu avant le PP 1999-2002. Cest donc la fois un largissement de couverture et un retour dans des zones dinterventions passes. Kidal reste une rgion dintervention dans le PP 2003-2007 sur base dargument similaires ceux donns dans ltude ACV pour les rgions de Tombouctou et Mopti. Par ailleurs la prsence continue du PAM dans des rgions prcdemment affectes par des conflits internes (surtout Kidal et Gao) est un des lments contribuant la stabilit dans cette rgion. 74. Une fois les zones dinterventions cibles, un autre niveau de ciblage est la manire dont on repartit laide alimentaire disponible pour une intervention entre les zones. A titre dexemple, lquipe dvaluation a effectu la comparaison entre la rpartition daide alimentaire prvue dans les 4 rgions nord pour lactivit cration dactifs productifs et la proportion de pauvres au sein de ces mmes rgions par rapport au total des personnes pauvres12 dans les 4 rgions nord o le PAM intervient. On peut observer un rel dsquilibre entre les besoins et la rpartition des aides. Par exemple, Mopti compte 70% des pauvres dans ces 4 rgions et seulement 20% de laide alimentaire prvue lui est destine. Ce dsquilibre peut tre partiellement expliqu par une srie de facteurs tels que la prsence ou non dautres acteurs dans une rgion donne et la prsence ou non de partenaires capables de mettre en uvre un niveau dactivits suffisant pour procder aux distributions correspondantes de vivres. Cependant, le PP ne donne aucun lment permettant dexpliquer ce dsquilibre.

ACV correspond lacronyme VAM en anglais. Ils regroupent les catgories de pauvres et trs pauvres identifis dans lenqute malienne sur lvaluation de la pauvret 2001.
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Graphique 1: Cration dactifs productifs: Proportion de laide alimentaire (prvisions PP

2003-2007) prvue et du nombre de pauvres dans les 4 rgions nord


80 70 60 50 40 30 20 10 0 Mopti Tombouctou Gao Kidal

% Pauvres % Aide alimentaire

Source: PP 2003-2007 et enqute malienne sur lvaluation de la pauvret 2001 (Primature, Ministre dlgu charg du Plan et PAIB de la BM). Note: Les rgions de Kayes et Koulikoro ont t exclues de cet exemple car le PAM nintervenant pas dans lensemble de ces rgions ni pour la dure du programme cela biaiserait les rsultats..

75. Une analyse des problmes au niveau sectoriel reprend un certain nombre dindicateurs justifiant de la mise en place de lactivit dans lune ou lautre des zones dinterventions prvues. Globalement les choix sont en phase avec les zones gographiques dinterventions slectionnes au niveau du PP, lexception du choix qui a t fait dintervenir Kolokani (qui nest pas dans la zone dintervention du PAM voir carte annexe 1) dans le cadre du volet sant. 76. Dans les zones dintervention du PAM, un deuxime niveau de slection se fait en collaboration avec les autorits nationales, rgionales et locales ainsi quavec les partenaires de terrain. Des critres de slection ont t dtermins dans les protocoles daccord avec le gouvernement. Par exemple au niveau de lappui lducation de base on trouve parmi les critres de slection, lenclavement de certains villages dans laire de recrutement, llimination des coles dans les localits ayant lallure de ville, la mobilit des populations (nomadisme), etc. En ce qui concerne la cration dactifs productifs, le ciblage des mnages se base sur les rsultats de ltude ACV. Celle-ci a identifi 3 profils de mnages pouvant bnficier de lappui du PAM: i) les mnages souffrant dinscurit alimentaire chronique; ii) les mnages ne russissant pas faire face un dficit alimentaire rgulier; et iii) les mnages russissant faire face un dficit alimentaire rgulier mais dont la situation nutritionnelle reste proccupante. 77. Ces critres sont globalement suivis mme si au niveau local dautres facteurs interviennent galement. Par exemple, dans la rgion de Gao, le PAM est prsent dans chacune des communes de la rgion. Cet quilibrage des interventions rpond une volont politique de large couverture de la rgion et de stabilit entre les diffrentes communes. Par ailleurs, dans la cration dactifs productifs, les partenaires sur le terrain jouent un rle dterminant puisque ce sont eux qui soumettent des requtes dintervention au PAM qui lui peut ou non les approuver. Les donnes du Systme dAlerte Prcoce (SAP) sont galement une source dinformation utile au moment de la slection des requtes. En effet, cela permet au PAM dapprouver ou non une requte sur base dune analyse de la situation de vulnrabilit des mnages. 78. Au sein mme des communauts les distributions sont laisses la discrtion du responsable de lassociation, du groupement, du chef de village, etc. Les partenaires de terrain ne sont euxmmes pas toujours informs de la manire dont les distributions sont ralises. Selon certains reprsentants du PAM au niveau rgional, ce qui compte cest que le travail prvu ait t ralis selon les standards techniques requis. Il nest donc pas toujours possible de savoir qui peut

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effectivement travailler sur les chantiers au sein des communauts, si tout le monde peut participer ou bien si les travaux sont rservs certains groupements spcifiques, si les plus vulnrables (en effet ceux-ci ne sont pas ncessairement capables deffectuer les travaux envisags dans le cadre des activits) bnficient vritablement des interventions ou non. Cela dit, les bnficiaires des actifs crs ont travaill leurs ralisations. Les visites de terrain ont montr que trs souvent les bnficiaires finaux font partie de groupements, dassociations et cest ensemble que les dcisions sont prises sur la manire de grer les actifs crs. Points cls concernant le ciblage o Les zones gographiques dinterventions dans le cadre du PP 2003 - 2007 ont t slectionnes en fonction des rsultats de lenqute ACV sauf pour la rgion de Kidal. o Les rsultats de lenqute ACV mene en 2002 ont principalement utiliss par le PAM dans le cadre de la prparation du PP Le PAM utilise galement les donnes du SAP dans le cadre de la slection des requtes. Les deux systmes dinformation ont donc chacun leur utilit. o Les activits du PP sont mises en uvre dans les zones dintervention dtermines par lenqute ACV sauf dans le volet sant qui intervient Kolokani (en dehors de la zone nord de Koulikoro selon la carte des interventions PAM). o Il nexiste aucune orientation dans le PP quant la manire dont le volume daide devrait tre rparti entre les zones dinterventions. o Au sein des zones dintervention, la capacit de cibler des communauts spcifiques et les personnes les plus vulnrables au sein de ces communauts est le fruit de la collaboration avec le gouvernement et avec les partenaires de terrain. o Le choix des sites des activits est aussi dpendant dautres facteurs que ceux de linscurit alimentaire, notamment, les quilibrages entre les communes et la prsence des partenaires sur le terrain et dun projet de dveloppement ligible dans le cadre des interventions du PAM (cration dactifs productifs). o Les personnes pouvant travailler la cration dactifs productifs sont identifies la discrtion des communauts. Les bnficiaires finaux font trs souvent partie de groupements et cest ensemble que les dcisions sont prises sur la manire de grer les actifs crs. 3.2 MECANISMES, MOYENS ET OUTILS INTRODUITS/RENFORCES AU NIVEAU DU PAYS POUR FACILITER LA MISE EN UVRE DE LA PFD AU SEIN DU PP

3.2.1

Progrs (et changements) dans le partenariat

79. Comme le souligne la PFD, laide alimentaire ne peut elle seule favoriser le dveloppement: le partenariat est alors un pr requis pour que cette aide appuie un rel processus permettant daccder aux transformations souhaites. La question du partenariat est donc centrale dans la mise en uvre des principes de la PFD. La mission a pu rencontrer un grand nombre de partenaires du PAM tant Bamako que dans les trois rgions dintervention dans lesquelles elle sest rendue ce qui lui a permis dapprcier: i) les changements intervenus dans les relations de partenariat noues par le PAM suite la mise en oeuvre de la PFD; et ii) comment le PAM se situe dans le contexte de la dcentralisation qui a vu merger une nouvelle catgorie dacteurs locaux: les maires des communes. 80. Au sein du SNU, le PAM est un partenaire considr comme trs actif et ayant jou un rle dynamique dans tout le processus dlaboration du cadre UNDAF: non seulement dans le groupe thmatique scurit alimentaire et dveloppement rural mais aussi dans ceux consacrs lducation et la sant. Deux champs daction nouveaux par rapport la priode prcdente o

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le PAM tait reconnu surtout pour ses comptences en matire durgence et de dveloppement rural. Sur le terrain les relations de partenariat sont surtout troites avec lUNICEF et lUNESCO en ce qui concerne les cantines scolaires et les aspects sant/nutrition. Avec lUNICEF en particulier, le PAM est associ dans le cadre dun programme de cantines scolaires et coles communautaires dans la rgion de Mopti et de Kayes qui est mis en uvre par des ONG locales. La FAO, comme le FIDA sont des partenaires du PAM de longue date au Mali. Le PAM appuie le Programme Spcial de Scurit Alimentaire de la FAO dans la rgion de Mopti et dans la rgion de Tombouctou le projet de dveloppement de la zone lacustre financ par le FIDA. Dans les deux cas le PAM intervient par lapport de vivres des communauts villageoises ralisant des primtres rizicoles irrigus. Les activits menes en commun avec les partenaires du SNU restent par ailleurs relativement limites compte tenu des ressources financires restreintes des agences des Nations Unies. Les relations avec lONU-SIDA consistent essentiellement en changes dinformation et nont pas conduit la mise en oeuvre de projets communs. 81. Le travail du PAM en tant que coordonnateur du comit de cogestion des donateurs du PRMC est unanimement apprci tant par ses partenaires maliens que par les donateurs. Pourtant alors que dans ce cadre les changes entre donateur sont rguliers, les activits de dveloppement du PAM sont peu ou mal connues de certains importants donateurs. Le PAM Mali est encore souvent peru comme une agence plus spcialise dans lurgence, le secours ou menant des activits classiques de VCT. Bien que le PAM soit officiellement tenu au courant par le gouvernement des discussions sur la dcentralisation et leurs implication, il nest pas associ la rflexion en cours sur larticulation au niveau des communes des diffrentes interventions, lappui llaboration des plans de dveloppement communaux, le financement de ceux-ci etc. qui font lobjet de nombreuses runions et concertations entre bailleurs. Comme le souligne un donateur nous naurions pas lide dassocier le PAM ces runions. Or les maires que la mission a rencontrs sur le terrain, notamment dans le cas de visites dcoles dont les cantines sont appuyes par le PAM sont, eux, trs conscients du rle que joue le PAM dans leur commune. Les bailleurs sont certainement prisonniers dune image assez convenue du PAM, mais le PAM Bamako nest pas non plus assez pro actif dans ce domaine. Ce que reconnaissent volontiers nos interlocuteurs au PAM de Bamako. 82. Alors que leur champ daction avec les collectivits dcentralises est important et que sur le terrain les relations entre les autorits locales et les bureaux rgionaux sont rgulires, il est vident que le PAM na pas encore russi concevoir le type darticulation mettre en place avec ces lus pour mener des actions de dveloppement. Il convient de souligner cependant que cest un des objectifs, que le PAM Bamako sest fix pour cette anne 2004. 83. Dans les rgions o intervient le PAM, la multiplicit et la diversit des partenaires dexcution sont tout la fois un atout et une contrainte pour le PAM. Un atout, car ceci lui permettent dintervenir sur un grand nombre de sites avec des activits diverses. Cette diversit traduit une relle participation des partenaires aux dcisions dintervention. Une contrainte pour le PAM car cette situation conduit une certaine dispersion de ses ressources limites. Quant aux modalits de mise en uvre des activits, le PAM apparat souvent troitement dpendant de celles des partenaires de dveloppement qui jouent un rle dinterfaces vis--vis des communauts bnficiaires. La capacit des ONG internationales et des ONG locales nest videmment pas la mme. La plupart des ONG locales ont des ressources humaines et financires trop limites pour assurer toujours les activits de coordination, de concertation et de suivi. Ceci repose le problme important de la prennisation et du retrait progressif du PAM. Par contre les ONG internationales grent souvent de grands programmes qui ont des moyens importants et semblent demander trop au PAM sans que ce dernier ne puisse avoir toujours sa propre stratgie dintervention afin de se prononcer sur leurs requtes. 84. Les rsultats sur le terrain sont jugs globalement satisfaisants au niveau des partenaires. Les petites ONG locales reconnaissent toutes que leur partenariat avec le PAM est dynamique,
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quelles ont acquis de nouvelles comptences (en particulier les ONG suivant les activits cantines scolaires et nutrition/sant) quelles pourront valoriser avec dautres bailleurs de fonds. Le suivi effectu par les partenaires de terrain dans le cadre de lappui lducation de base est rgulier et les rapports sont systmatiquement fournis au PAM (pour plus de dtails voir point 3.3.1). Il convient de souligner aussi les efforts soutenus que font les bureaux rgionaux du PAM pour crer un cadre de concertation rgulire (points focaux pour la sant, lducation) avec toutes les parties prenantes (administrations, service techniques, autorits locales) pour le suivi et la mise en uvre des activits de dveloppement. 85. A lavenir lautorit communale sera un interlocuteur incontournable pour lancrage des diverses activits. Ceci permettra de renforcer les activits la base. Le PAM a dj des contacts avec les autorits communales mais ces contacts devront alors tre renforcs et systmatiss. Cela impliquera du temps et certainement du travail au niveau du renforcement des capacits institutionnelles. Par ailleurs, lexcution des activits restera toujours tributaire de lexistence de partenaires appropris et des rgles en vigueur dans chaque groupe ethnique concern (par exemple, diffrents groupes ethniques peuvent avoir des critres diffrents pour organiser les distributions en leur sein, le rle du chef de village peut galement diffrer). Points cls concernant le partenariat o o o Au sein du SNU le PAM semble tre un partenaire trs actif. Les activits effectivement mises en uvre avec les autres agences du SNU sont limites compte tenu des contraintes financires de ces partenaires. La rflexion du PAM sur larticulation de ses interventions avec les autorits locales dans le cadre dun appui au dveloppement communal est insuffisante surtout dans le contexte de la dcentralisation. La multiplicit et la diversit des partenaires dexcution sont tout la fois un atout et une contrainte pour le PAM. Cette diversit traduit une relle participation et autonomie des partenaires dans les dcisions dintervention du PAM. Elle entrane cependant parfois une dispersion de ses ressources limites. Les modalits de mise en uvre des activits du PAM apparaissent parfois trop troitement dpendantes de celles des partenaires.

3.2.2

Participation des parties prenantes et appropriation

86. La participation de lensemble des parties prenantes est un lment important de la PFD qui fait directement suite celui de partenariat discut ci-dessus. Au niveau du pays, deux points majeurs mritent dtre relevs: Un large processus de consultation a t mis en place par le PAM pour la formulation du PP 2003-2007, incluant des reprsentants des autorits publiques des diffrents secteurs concerns ainsi que des diffrents niveaux de responsabilits (national, rgional, voire local), des reprsentants des partenaires. Le travail de conception de dfinition de la stratgie dintervention, des objectifs et priorits, a t ralis en atelier et la logique dintervention a fait lobjet dune validation par les parties prenantes; La coordination des interventions du PAM au niveau du gouvernement malien tait assure par une direction spcifique au sein du Ministre de lAgriculture, la Direction Nationale des Projets PAM (DNPP). Cette solution tait pertinente tant que les interventions taient concentres sur les questions de dveloppement, une fois que lon parle sant et ducation, le pilotage du programme doit se faire un autre niveau vitant ainsi que la DNPP ne soit juge
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et partie. Cest ainsi que ds le PP 1999-2002 un comit interministriel de coordination du PP regroupant les reprsentants des ministres de dveloppement rural, de la sant, de lducation de base, des affaires trangres et plan, et de ladministration territoriale, a t mis en place. Actuellement cest le Ministre des Affaires Etrangres qui assure le pilotage du PP au niveau des autorits publiques (mme si des questions institutionnelles doivent encore tre rsolues au niveau de la DNPP). 87. Au niveau de chaque volet dactivits se sont les ministres sectoriels concerns qui assurent lautorit de tutelle de lactivit et sont responsables de lexcution de lactivit selon des arrangements spcifis dans chaque protocole daccord entre le PAM et le Gouvernement. Les documents refltent cette responsabilisation aux niveaux dconcentrs. 88. Au niveau local, lquipe dvaluation a pu noter un certain nombre dlments relatifs la participation des parties prenantes: Education: au niveau de lducation nationale les directeurs dcoles et les enseignants sont engags dans la mise en uvre des cantines scolaires. Les comit de gestions composs de membres de la communaut et trs souvent prsids par le directeur dcole sont relativement oprationnels; Sant/nutrition: au niveau local, le personnel des CSCOM est responsable de la mise en uvre de lactivit. Des comits de gestion sont en train de se mettre progressivement en place; Cration dactifs productifs: les partenaires de terrain jouent un rle cl. En effet, ce sont eux qui entrent en contact avec le PAM et/ou les reprsentants de la DNPP au niveau rgional par le biais de requtes, demandant dintervenir dans un projet avec des apports en vivres un moment o la mobilisation de main duvre est ncessaire. Outre les requtes venant dONG internationales dans le cadre de la mise en uvre de leurs propres programmes de dveloppement, il arrive galement trs rgulirement que la demande dappui du PAM vienne directement dassociations locales, de groupement de femmes, de socits coopratives, de groupement dagriculteurs. Ces associations se mettent alors en contact avec une ONG locale qui entre en contact avec le PAM et ou la DNPP au niveau rgional. Lapprobation de la requte est faite en concertation entre le PAM et la DNPP suite une visite de terrain le plus souvent conjointe. 89. Au niveau des bnficiaires, les lments de participation sont plus variables. Leur participation est la plus importante dans les activits de cration dactifs productifs: non seulement ils peuvent initier l'intervention du PAM mais surtout -et il faut le souligner- l'apport du PAM (qui reprsente gnralement un appoint assez limit en quantit) ne fait qu'appuyer leur contribution propre en travail et presque toujours aussi montaire aux chantiers qu'ils ralisent. Ces chantiers entrepris par les hommes (digues, primtres rizicoles, bourgoutires, etc.) comme par les femmes (reboisement, tangs piscicoles, etc.) exigent toujours un effort considrable soutenu sur plusieurs mois (parfois plusieurs annes la suite comme dans le cas du reboisement). Les bnficiaires du volet sant sont essentiellement des consommateurs, dans le sens o une grande partie de la farine enrichie est vendue. Cela dit, un certain nombre de femmes sont impliques activement dans les dmonstrations culinaires mais celles-ci sont marginales. Les lves, part dans quelques cas (prsence dans le comit de gestion ou bien apports de bois de chauffe), ne sont pas parties prenantes dans la conception et la mise en oeuvre de l'activit. Cependant les parents eux, ainsi que frquemment, les associations de femmes du village participent trs souvent de faon remarquable la mise en ouvre de la cantine scolaire (cotisations rgulires, activits productives pour complmenter l'ordinaire des repas de la cantine).

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Points cls sur la participation et lappropriation o Le PAM a mis en place tout un processus participatif lors de la conception du PP 20032007. o Le PAM a adapt le mcanisme de coordination des interventions suite lvolution du PP. o Les partenaires ainsi que les fonctionnaires sur le terrain jouent un rle cl au niveau de la cration dactifs productifs, des coles et des CSCOM. o Le niveau de participation des bnficiaires est diffrenci selon le type dintervention. Alors quelle est relativement limite dans les activits de sant, elle est plus importante dans le cadre de la cration dactifs productifs.

3.2.3

Progrs (et changements) dans la mise en vidence des rsultats

90. Un des aspects importants de la PFD est la ncessit de mettre en vidence les rsultats des interventions. Pour ce faire le PAM a mis en place le systme de Result Based Management (RBM) ou de Gestion Base sur les Rsultats. Cela implique, entre autres, une grande attention porte aux indicateurs de rsultats. En effet, dans le cadre dinterventions de dveloppement on ne peut pas se limiter collecter des informations en terme de quantits de nourriture distribue ou de nombre de bnficiaires. Ce qui importe cest de savoir quels sont les rsultats obtenus par rapport des objectifs quantifis mais aussi par rapport la situation au moment du dmarrage de lintervention (ex: augmentation du taux de scolarit des lves dans les coles assistes, la diminution des redoublements, etc.). 91. Plusieurs problmes ont t identifis dans ce domaine: Confusions au niveau dun certain nombre dindicateurs dans le cadre logique annex au PP 2003-2007. Les indicateurs attachs aux produits, rsultats et impacts ne sont pas toujours appropris. Par ailleurs il ny a aucune base de rfrence disponible dans les documents de projets si ce nest le nombre de bnficiaires prvus (voir point 3.1.1 pour plus de dtails); Actuellement le systme de collecte de donnes existant ne permet pas de faire une analyse systmatique des rsultats des interventions du dveloppement du PAM au niveau du Mali. Les donnes le plus systmatiquement collectes se situent au niveau des produits (nombre de rations distribues, de bnficiaires, dactifs crs, etc.) et sont disponibles dans les SPR. Le format du SPR partir de 2003 est beaucoup plus lisible. Les donnes sont systmatiquement dsagrges par sexe et font la diffrence entre ce qui tait prvu et ce qui a t ralis; Les donnes disponibles au niveau des produits ne sont pas ncessairement fiables. Ainsi au niveau de lducation, de grandes variations dans les effectifs sont observes dune anne lautre (pour plus de dtails voir le point 3.3.1); Le rfrentiel de base nexiste pas encore. Selon le PAM, un systme dinformation gographique pour le Mali (SIGMA) est en train dtre dvelopp et devrait permettre de collecter les donnes de rsultats. 92. La mise en place dune gestion base sur les rsultats implique lintroduction de nouvelles pratiques non seulement au niveau du cadre logique mais aussi au niveau du suivi et de lvaluation. Le PAM Mali a commissionn des tudes en 2001 et en 2002 sur la manire de renforcer les systmes et mthodes de suivi. La mise en place dune gestion base sur les rsultats implique lintroduction de nouvelles pratiques non seulement au niveau du cadre logique mais aussi au niveau du suivi et de lvaluation. Le PAM Mali a commissionn des tudes en 2001 et en 2002 sur la manire de renforcer les systmes et mthodes de suivi. Dans ce cadre, le dveloppement de partenariats avec des oprateurs de terrain pour le suivi externe mensuel de chaque cole et CSCOM par cole et par CSCOM et la prparation de fiches de suivi mensuelles et de rapports trimestriels devrait amliorer la qualit des donnes et leur fiabilit surtout au
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niveau des produits. Cependant, une analyse succincte de ces fiches a montr que celles-ci ne permettaient pas de collecter lensemble des donnes ncessaires lanalyse des rsultats. Par ailleurs il ny a encore aucun systme de suivi externe mis en place pour la cration dactifs productifs.
SIGMA Dans le cadre du Projet SIGMA financ par le PAM et des partenaires et log lInstitut Gographique National (IGN), un travail important est en cours afin de mieux analyser et situer suivant une approche cartographique les donnes sur la vulnrabilit et l'inscurit alimentaire par grande zone gographique. Ce programme a un comit de pilotage comprenant le SAP, l'IGN, la Direction nationale de la Statistique et de l'Informatique (DNSI), le PAM et les Cellules de Planification et de Statistiques des ministres de la Sant, de l'Education et du Dveloppement Rural et vise mettre en place un outil commun aux diffrents acteurs car constitu partir de leurs donnes. Compte tenu de la trs grande diversit des bases de donnes existant au Mali, de l'htrognit des mthodologies de collecte des informations et du difficile recollement des donnes entre elles, ce nouveau projet impuls par le PAM jouera un rle important dans l'laboration d'un rfrentiel collectif pour le suivi des impacts des interventions sur la vulnrabilit et l'inscurit alimentaire des mnages au Mali.

93. Cette tude recommandait galement de mettre en place un rfrentiel de base (qui manque toujours), dorganiser des formations (pour linstant il ny en a pas eu, le PAM ayant essentiellement organis des sances dinformation avec les partenaires de terrain pour remplir les fiches de suivi) et de formaliser les orientations mthodologiques (un guide de mise en uvre pour le volet sant est en train dtre dvelopp). Ces diffrents aspects doivent encore tre renforcs avant dtre pleinement oprationnels. 94. Le suivi et lvaluation ne sont pas que de la responsabilit du PAM. Les PP et protocoles daccord avec le gouvernement mentionnent lengagement des autorits publiques ce niveau. Les rapports de suivi produits par le gouvernement durant le PP 1999-2002 ne sont pas ncessairement disponibles dans les bureaux du PAM et ceux que le sont, se limitent le plus souvent aux mouvements des stocks et au nombre de bnficiaires. Lors de la mission, les Ministres concerns ont ritr leur engagement sur le suivi et lvaluation au sein PP 2003-2007. Points cls sur la mise en vidence des rsultats o Il ny a pas de collecte de donnes systmatique permettant lanalyse des rsultats des interventions du PAM dans le cadre du PP. o On observe certaines confusions entre les indicateurs de produits et de rsultats dans le cadre logique annex au PP 2003-2007. o Certaines donnes de produits ne sont pas toujours consistantes entre elles (voir exemple de lducation). o Les fiches de suivi actuellement disponibles ne permettront pas de faire danalyse des rsultats. o Il nexiste actuellement aucun rfrentiel de base. o La faiblesse gnrale du systme de suivi et dvaluation est partiellement en voie de redressement avec la mise en au point dun systme de suivi dans le cadre des projets ducation et sant.

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3.2.4

Introduction du principe de Renforcement de lgalit des chances entre les hommes et les femmes

95. Oprant une rupture complte avec des annes de Vivres contre travail dans le dveloppement rural dont les bnficiaires taient essentiellement des hommes, les deux PP 1999-2002 et 2003-2007 concentrent dsormais la majorit des ressources disponibles (51% du total) sur lappui aux secteurs sociaux de lEducation et de la Sant/Nutrition avec un ciblage particulier sur les femmes. Deux tudes genre ont t inities pralablement llaboration des PP, lune en 1998 et lautre en 2001 ce qui souligne lattention croissante accorde par le PAM Mali la prise en compte des femmes dans les activits de ses programmes pays.
96. Ainsi, dans le projet Education/cantines scolaires des dispositions spcifiques ciblent les

filles pour encourager les parents les envoyer lcole et 100% des bnficiaires cibls par lactivit Nutrition/Sant sont les femmes et leurs enfants. La participation des femmes aux activits de dveloppement rural et de formation fait lobjet dobjectifs prcis dans les deux PP: dans le premier - 1999-2002 - il est prvu que 29% des bnficiaires directs des activits de cration dactifs productifs seront des femmes, tandis que dans le second PP 2003-2007, leur part est renforce (40% des bnficiaires) et surtout dtaille: il est prvu que 30% des actifs crs devront tre contrls directement par les femmes et que 70% des actions de formation leur seront destines. Il est aussi mentionn que 20% des membres des Comits de gestion devront tre des femmes.
97. Cependant les principes du genre ne sont pas encore trs oprationnels mme dans le dernier

programme pays. Il manque en particulier des directives claires concernant leur intgration concrte par les partenaires (autorits nationales et partenaires dexcution) et les initiatives que le PAM Mali devrait prendre dans ce but en matire de sensibilisation et de renforcement de leurs comptences13. Les outils mthodologiques permettant le suivi du genre paraissent insuffisants et aussi non adapts, la responsabilit nen incombant dailleurs pas uniquement au PAM Mali. A titre dexemple, alors que le cadre logique du PP 2003 2007 mentionne comme indicateur de rsultat le pourcentage des actifs productifs crs et contrls par les femmes, il nen nest mme pas fait mention dans les indicateurs retenus par le dispositif de suivi valuation labor fin 2002 par une mission dappui14. 98. Jusquen 2003, le principal indicateur ventil par sexe rgulirement suivi par le PAM ou les partenaires d'excution est le nombre de bnficiaires de sexes masculin et fminin. A partir de 2003, suite aux recommandations de lEvaluation sur la mise en uvre des Engagements envers les femmes au Mali15, le SPR fournit des donnes (Gender process indicators) sur la proportion prvue et ralise de femmes occupant des positions cls dans les comits de gestion des cantines scolaires, et dans les associations impliques dans les activits de cration dactifs productifs. 99. Sur la base des informations recueillies et des entretiens mens durant les visites de terrain, les observations suivantes peuvent tre faites: De grandes diffrences de prise en compte des femmes dans les activits de cration dactifs productifs existent entre les diffrentes rgions dintervention du PAM. Le PAM dpendant des partenaires dexcution pour la ralisation des activits, on constate ainsi qu Tombouctou, rgion dans laquelle le amnagements hydro agricole reprsentent lessentiel du programme dactivit (un partenaire dominant Programme Mali Nord), les femmes ont
13 La mission dvaluation sur les Engagements en faveur des femmes ralise au Mali en 2002 regrettait en particulier que les efforts rels engags par le PAM Mali naient pas dbouch sur des rsultats plus tangibles: entre autre, concernant les deux tudes genre pr cites, lvaluation notait que leurs conclusions taient si gnrales quelles napportaient que trs peu dindications oprationnelles. 14 Deuxime mission de renforcement des mthodes de suivi des activits assistes par le PAM Programme de PAYS 2003 2007, PAM, Bamako, Octobre 2002. 15 Final evaluation of WFPs commitments to women 1996-2001, country case study: Mali, March 2002.

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automatiquement une part bien moindre dans les bnficiaires. Les activits tant plus quilibres dans les trois autres rgions les femmes y sont plus reprsentes (activits de marachage, de reboisement etc.); Les ratios tonnage distribu/bnficiaire suivant lactivit fait apparatre des diffrences entre les activits de type amnagements hydro agricoles et les autres: les femmes tant toujours beaucoup moins nombreuses dans les premires, elles bnficient beaucoup moins des distributions les plus intressantes. Il existe aussi de grandes diffrences, il convient de le mentionner, dans les ratios pour une mme activit mise en uvre principalement par les hommes entre les rgions. La rgion de Tombouctou est celles ou les bnficiaires ralisant des PIV reoivent les plus grandes quantits; Les femmes en revanche bnficient en trs grande majorit des actions dalphabtisation: malheureusement leur part est infime dans le PP 2003-2007 comme dans le 1999-2002 (2%). La ration alloue est trs correcte; Elles sont effectivement prsentes dans les comits de gestion des cantines scolaires et souvent trs actives avec leurs associations dans la ralisation dactivit de marachage pour complter la nourriture de la cantine. Elles sont aussi prsentes dans les comits de distribution de vivres pour les activits productives qui les concernent directement (reboisement, marachage). Les diffrents comits mis en place pour la ralisation de primtres irrigus qui ont pu tre rencontrs lors de la mission de terrain ne comprenaient pas de femmes; Les partenaires du PAM nencouragement pas forcment le renforcement de lgalit des chances entre les hommes et les femmes dans leurs activits: ils appuient de petits groupes de femmes ou des associations de femmes de faon traditionnelle. 100. Globalement et ce tout en reconnaissant un progrs rel en matire de genre, il reste des progrs faire par rapport aux engagements pris dans la politique de genre du PAM16, surtout au niveau de lengagement nV relatif limplication des femmes dans les comits de distribution et autres. En effet, le niveau de reprsentation des femmes (20%) dans les comits de gestion des activits de cration dactifs productifs annonc est de loin infrieur la parit. Par ailleurs si la participation aux comits est un premier pas, il sagit ensuite de veiller leur implication relles dans le processus de dcisions et ce niveau est trs variable dun comit lautre selon ce qui a pu tre observ lors de la mission de terrain. Points cls: principe de renforcement de lgalit des chances entre les hommes et les femmes o Les PP apportent une attention croissante la participation des femmes en tant que bnficiaires des activits. o Les mesures promouvant le renforcement de lgalit des chances entre hommes et femmes sont encore insuffisantes tant au niveau du PAM quauprs des partenaires (institutionnels et dexcution).

3.2.5

Prise en compte du principe de renforcement de la lutte contre le HIV/SIDA

101. Le PAM, depuis 2000, a pris lengagement de dvelopper des moyens de lutter contre le HIV/SIDA en utilisant de laide alimentaire ce qui a conduit la mise en place dune unit cet effet au sein du dpartement de politique et stratgie. Etant donn que ces mesures ont t prises
16

WFP, 2002, Gender Policy (2003-2007) enhanced commitment to women to ensure food security, Policy issues Agenda item 4.

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aprs la conceptualisation de la PFD, les questions de HIV/SIDA ny sont pas spcifiquement traites. Cependant au niveau du PAM, la manire dont laide alimentaire peut contribuer la lutte contre le HIV/SIDA fait partie intgrante de sa stratgie au niveau du dveloppement. 102. Au niveau du Mali, le volet sant/nutrition du PP 2003-2007 inclut une petite composante lutte contre le HIV/SIDA (14% des montants allous lactivit) sous forme dun volet de prvention de la transmission de la mre lenfant et ce, sur base dune recommandation de lUNICEF. Par ailleurs il y a des changes dinformations entre le PAM (vice-prsident du groupe thmatique HIV-SIDA de lUNDAF) et lONUSIDA. Par ailleurs, le PAM a une volont affiche daugmenter lattention donne cette question en en faisant une activit transversale et de crer ainsi des synergies avec les autres interventions du PP. Mais cela reste encore dmontrer. Points cls: prise en compte du HIV/SIDA o Le PAM a mis en place quelques activits focalises sur cette problmatique dans le cadre du volet sant /nutrition. o Le PAM affiche une volont de faire du HIV/SIDA une activit transversale et daugmenter ainsi les synergies avec les autres activits mais la mise en uvre en est encore ces tout dbuts.

Note sur larticulation des principes de la PFD


Lexprience faite par le PAM au Mali montre que la mise en uvre des diffrents principes de la PFD implique une volution relle dans la manire de dvelopper des interventions et de les mettre en uvre. Un quilibre est constamment chercher entre le ciblage des interventions et la prsence de partenaires de terrain dans les lieux cibls, entre la volont de cibler certaines zones et la ncessit des pouvoirs publics de rpondre aux demandes des diffrentes collectivits territoriales. Le PAM a une srie dobjectifs en terme de renforcement de lgalit des chances et de lutte contre le VIH/SIDA qui demandent du temps avant dtre accepts, voire appropris par les partenaires. Par ailleurs mettre en place un systme de RBM est une chose si le PAM tient lensemble des cartes en main de la conception lvaluation et une toute autre, si le systme doit tre dvelopp dans un contexte de partenariat. Les diffrents principes de la PFD impliquent en effet le dveloppement dune approche trs particulire base sur la dure et la disponibilit de ressources financires et humaines adquates. Ces diffrents principes ne peuvent en effet tre dvelopps dans toutes leurs dimensions quen mettant en place des mcanismes de collaboration intense, en prvoyant des lieux de rencontres, des ateliers de travails, des formations, etc.

3.2.6

Financement

103. La mise en uvre du PP selon les principes de la PFD requiert un certain nombre de ressources. Une des premires contraintes la mise en uvre du PP est le dcalage entre le budget approuv et les contributions effectives. Ainsi pour le PP 1999-2002, les contributions effectives reprsentent finalement 63% du budget approuv.
Tableau 8: Contributions au programme - Pays du Mali Budget approuv Contributions confirmes
Source: PAM PP 1999-2002, SPR 2002, PP 2003-2007.

PP 1999-2002 ($) 14,490,330 8,956,157

PP 2003-2007 ($) 36,866,477 n.a.

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104. Par ailleurs le budget prvu pour le PP 2003-2007 est plus de deux fois plus important que celui du PP prcdent. Cela peut tre expliqu partiellement par la volont de garder un certain volume dactivit une poque o les autres types dintervention (EMOP et PRRO) sont en recul (voir tableau au point 2.2.1), mais galement par la volont de dvelopper lappui lducation de base ainsi quune prsence dans 2 nouvelles rgions le nord de Kayes et Koulikoro. Le volume total daide alimentaire (tout type dintervention confondue) trait par le PAM Mali a lui augment de 23% entre 1999 et 2003. Outre la disponibilit de laide alimentaire, les ressources financires jouent un rle essentiel dans la mise en uvre du PP et des mesures envisages dans le cadre de la PFD. Il est gnralement reconnu que les ressources ncessaires dans ce cas sont plus importantes que pour dautres types dactivits. Le tableau 9 reprend lensemble des budgets annuels attribus chaque type dintervention depuis 2000. En dessous des diffrents types dactivits se retrouvent les ressources pour les activits administratives et dappui (PSA) qui viennent en support de lensemble des activits du PAM. Le tableau 10 lui reprend les volumes daide alimentaire reus chaque anne par type dactivits.
Tableau 9: Ressources financires (ODOC et DSC) reues par an et par type dactivits 2000 ($) EMOP PRRO PP PSA Total 0 239,777 32,000 55,000 326,777 % total 73 10 17 100 2001 ($) 0 267,287 1,217,537 166,782 1,651,606 % total 16 74 10 100 2002 ($) % total 2003 ($) % total 6,000 1 7,700 1 463,922 57 193,129 28 289,302 35 426,732 63 55,000 7 55,000 8 814,224 100 682,561 100

Source: PAM Bamako.

105. On voit trs clairement que les ressources financires disponibles pour le PP varient trs fort dune anne lautre. Plusieurs explications sont possibles, telles les retards dans les transferts entre le sige et le bureau pays, les dlais dans les dons des bailleurs de fonds au PAM. En tout cas cela ne peut pas tre d la variation des montants daide alimentaire reus ces mmes annes. Par exemple, comme le montre le tableau 10 celles-ci taient plus importantes en 2000 quen 2001 alors que cest le contraire pour les ressources financires. Par ailleurs le PSA en 2001 est trois fois plus important que les autres annes. Ayant procd lanalyse des donnes aprs la mission de terrain lquipe dvaluation na pas t den discuter avec lquipe du PAM Bamako afin didentifier les raisons cela.
Tableau 10: Aide alimentaire (en tonnes) reue par an et par type dactivits 2000 (T) EMOP PRRO PP Total
Source: PAM Bamako.

% total 0 27 73 100

2001 (T) 0 2,656 6,205 8,861

% total 0 30 70 100

0 2,576 7,106 9,682

2002 (T) % total 2003 (T) % total 126 1.5 751 6 1,907 22.3 1,900 16 6,515 76.2 9,398 78 8,548 100 12,049 100

106. Le graphe qui suit montre quen 2000 le PP a absorb plus de 70% de laide alimentaire alors quil ne disposait que de 10% des ressources financires disponibles. La situation est beaucoup plus quilibre lanne suivante. Mais en 2002 la situation sinverse nouveau pour redevenir plus quilibre en 2003.

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Graphique 2: Comparaison de la rpartition des budgets et de laide alimentaire (AA) par

type dintervention
100% 80% 60% 40% 20% 0% AA budget 2000 AA budget 2001 AA budget 2002 AA budget 2003 EMOP PRRO PP

Source: PAM Bamako.

107. Globalement, le PRRO dispose de plus de ressources financires par rapport au volume daide alimentaire quil absorbe que le PP. Ainsi en 2003 le PRRO dispose de plus de 100$ (ODOC+DSC) par tonne daide alimentaire alors que le PP ne disposait que de 45$ par tonne17. Cela constitue une indication relativement claire des moyens mis disposition du PAM pour excuter le PP. Selon des entretiens avec le staff du PAM Bamako il ressort que la prsence du PRRO donne une certaine flexibilit financire pour la mise en oeuvre PP. LEMOP est trs marginal et ne joue donc aucun rle ce niveau. 108. Cest ainsi que lors de la mission de terrain il est apparu que les faiblesses identifies dans la mise en uvre dun certain nombre dlments de la PFD sont dues des contraintes financires. Cependant, les donnes financires disponibles nont pas permis de faire une analyse plus approfondie de la manire dont les ressources financires sont utilises au sein du PP qui aurait permis de voir quels sont les montants dpenss par type dactivit (suivi, logistique, formation, missions de terrain, etc.). 109. Il est apparu clairement lquipe dvaluation que lquipe du PAM tait contrainte par le manque de ressources financires pour le dveloppement de son PP. Cest ainsi que des sources alternatives de financement ont t recherches auprs de fonds spciaux (tels le country improvement grant ) pour mener des tudes spcifiques. Ainsi le dveloppement du rfrentiel de base est financ par des dotations extrieures au budget PP. Outre le fait que les ressources financires ne soit pas trs importantes, elles sont transfres annuellement et parfois tard dans lanne, ce qui constitue une contrainte supplmentaire la mise en uvre des activits. La contrainte financire se traduit directement par une contrainte au niveau des ressources humaines disponibles. Aide alimentaire importe et achats locaux 110. Une partie importante de laide alimentaire destine au PP est achete localement et ce depuis plusieurs annes. La baisse importante observe en 2003 est essentiellement due la mauvaise rcolte observe cette anne l. Cela contribue largement fournir des aliments correspondants aux habitudes alimentaires. En terme de dlais de livraison aucun problme

17

Les raisons pouvant expliquer cela nont malheureusement pu tre discutes avec le PAM Bamako. En effet, les donnes ont seulement t traites en retour de mission en fonction des dlais disponibles pour ce faire.

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majeur na t rapport. Au contraire il semble que du point de vue logistique le systme mis en place soit tout fait oprationnel.
Tableau 11: % dachats locaux dans laide alimentaire (en tonne) destine au PP Anne Importation Achats locaux 2000 2,106.12 5,000 2001 2,705.04 3,500 2002 1,093.20 5,422 2003 8,162.58 1,235.2
Source: PAM Bamako.

Total % achats locaux 7,106.12 70.36% 6,205.04 56.41% 6,515.20 83.22% 9,397.78 13.14%

Points cls sur le financement du PP o Le budget allou au PP 2003-2007 a fortement augment dans un contexte o les autres types dintervention sont en dclin. o Le volume de ressources financires par tonne daide alimentaire est plus de 2 fois plus important dans le contexte du PRRO que du PP. o La mise en uvre du PP surtout en ce qui concerne un certain nombre de principes de la PFD est largement contrainte par le manque de ressources auxquelles le PAM Bamako est confront quelles soient financires ou humaines. o Les achats locaux sont privilgis dans le cadre des interventions de dveloppement lorsque la production cralire nationale le permet.

3.3

LES PRINCIPAUX RESULTATS DE LA PFD AU NIVEAU

LOCAL/PAYS

Ce chapitre aborde la 3me question dvaluation (rsultats au niveau local et du pays) ainsi que la question dvaluation 4 (viabilit des rsultats). Les observations de lquipe dvaluation sont dabord ralises projet par projet travers lanalyse des bnficiaires, des modalits de distribution, des produits et rsultats atteints, et des impacts. Les trois points en fin de chapitre analysent les rsultats atteints en terme defficience, leur cohrence avec les principes de la PFD et les perspectives de viabilit.

3.3.1

Appui lducation de base

Les bnficiaires 111. Le projet de cantines scolaires (PCS) est mis en uvre dans 6 rgions du Mali: Mopti, Kidal, Tombouctou, Gao, Kayes et Koulikoro. Ces deux dernires rgions ont t rajoutes au PCS dans le cadre du PP 20032007 sur base des rsultats de lenqute danalyse de la cartographie et de la vulnrabilit (ACV) de 2002. Celle-ci identifiait clairement les zones nord (bande sahlienne) de ces deux rgions comme tant particulirement vulnrables au niveau de linscurit alimentaire. Au sein des zones gographiques dinterventions du PAM, cest le Ministre de lEducation en concertation avec les niveaux rgionaux (les Acadmies dEnseignements) et locaux (les Centres dAnimation Pdagogique) qui tablit, en collaboration avec le PAM, la liste des coles bnficiaires sur base dun certain nombre de critres dfinis dans le contrat oprationnel liant le PAM et le Gouvernement malien pour la mise en uvre de lactivit. Ces critres sont les suivants: Six premiers niveaux dtudes des coles fondamentales publiques en milieu rural; Mobilit des populations (nomadisme);

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Importance de laire de recrutement; Enclavement de certains villages; Elimination des coles des localits ayant allure de ville. 112. Dans la majorit des cas, les coles bnficiaires durant le PP 1999-2002 le sont encore actuellement sauf pour certaines dentre elles qui taient situes en zones urbaines. Par ailleurs, lors du PP 1999-2002 les coles communautaires et les mdersas (coles coraniques) pouvaient bnficier du PCS alors que ce nest plus le cas dans le nouveau PP qui concentre son intervention dans les coles publiques. Laide alimentaire disponible pour ce projet a augment de 11,000 tonnes lors du PP 1999-2002 plus de 29,000 tonnes pour le PP 2003-2007, soit 2.6 fois plus. Cela permet la fois dintervenir dans 2 nouvelles rgions, mais aussi daccrotre le nombre dcoles bnficiaires dans les rgions dj couvertes. Dans certaines rgions, le projet couvre lensemble des communes (Gao), dans dautres ce nest pas le cas.
Tableau 12:Nombre dcoles vises et de bnficiaires prvus par rgions Rgions Mopti Gao Tombouctou Kidal Kayes Koulikoro Total Ecoles 117 51 38 14 1999/2000 PP 2003 2007 (effectifs par an) Garons filles total Ecoles garons filles total 15,912 9,455 25,367 134 17,755 15,369 33,124 7,453 5,087 12,540 122 13,332 9,853 23,185 2,512 1,826 4,338 118 11,659 8,376 20,035 n.d. n.d. 1,536 27 974 503 1,477 49 5,173 2,827 8,000 17 1,552 666 2,218 25,877 16,368 43,781 467 50,445 37,594 88,039

220

Sources: Donnes du Ministre de lEducation pour lanne 1999/2000 et Contrat oprationnel conclut entre le gouvernement du Mali et le PAM pour lactivit appui lducation de base PP 2003-2007.

Tableau 12 A: Bnficiaires des cantines scolaires Anne 1999 2000 2001 2002 2003 Garons 29,603 Filles 20,377 Total 42,185 49,980 % filles 40.77%

50,445

37,594

88,039

42.70%

Source: SPR 1999 2003.

113. Les principaux bnficiaires sont les enfants des coles publiques rurales. Parmi ces enfants, prs de 10,000 lves (dans les zones nomades) bnficient de 2 repas par jour et les filles, dont le taux dassiduit est dau moins 80%, reoivent une ration dhuile emporter. Enfin les cuisinires (1,260 prvues) reoivent 5 rations cuites emporter. Lors des visites de terrain il est apparu que les petits enfants ainsi que les garibous18 se joignent parfois aux lves de lcole lors de la distribution des repas. 114. Connatre le nombre exact des bnficiaires sest rvl impossible. En effet, les SPR du PP 1999-2002 donnent des indications de nombre de bnficiaires seulement pour 2 annes. Par ailleurs, ces donnes sont un peu diffrentes de celles fournies par le Bureau du PAM Bamako lors de la mission. Enfin, certains documents du Ministre de lEducation et du PAM font la diffrence entre le total des lves des coles cibles et les effectifs retenus pour lactivit. Il semble que cela relve dune stratgie du Ministre de lEducation afin de couvrir un plus grand

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Enfants disciples des marabouts (qui ne sont pas ncessairement nourris chez le marabout).

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nombre dcoles de cantines, supposant quun certain nombre dlves rentrent manger chez eux le midi, ce que lquipe dvaluation na pas pu vrifier sur le terrain19. Les principaux produits (outputs) 115. La matrice dvaluation du PP 2003-2007 dfinit un certain nombre dobjectifs atteindre. Bien que le programme vienne juste de dmarrer, il est nanmoins possible deffectuer un certain nombre dobservations sur base de lexprience du PP prcdent et des visites de terrain menes par lquipe dvaluation. Une comparaison entre les tableaux 12 et 13 montre que le nombre de bnficiaires pour la premire anne du PP 2003-2007 est suprieur ce qui tait prvu de prs de 10,000 personnes. Les filles reprsentent 44% des bnficiaires. Le nombre de cuisinires assistes est galement suprieur ce qui tait prvu.
Tableau 13: Bnficiaires du PCS (effectifs Trimestre 1, anne scolaire 2003/04) Rgion Ecoles Mopti 133 Tombouctou 118 Gao 122 Kidal 24 Kayes 49 Koulikoro 17 Total 463
Source: PAM Bamako.

Filles Garons 17,171 17,896 9,405 11,986 12,481 15,371 630 1,231 3,765 7,486 624 1,559 44,078 55,528

Effectif Cuisinires 35,067 501 21,391 306 27,852 404 1,861 35 11,251 162 2,183 49 99,605 1,457

Total bnf 35,568 21,697 28,256 1,896 11,413 2,232 101,062

116. La ration est essentiellement compose de crales (mil, farine de mas), de lgumineuse et dhuile et, selon les rsultats des visites de terrain, elle est bien accepte par les bnficiaires. Le PAM recourt aux achats locaux selon les disponibilits. Les livraisons sont effectues par le PAM jusquaux coles 3 fois par an. Toutes les coles visites sont globalement satisfaites des dlais de livraison. Le principal retard mentionn partout sest pass une fois fin 2003: laccord avec le gouvernement nayant t sign quen novembre, les livraisons ont eu lieu ce mois l, soit 2 mois aprs le dbut des classes. Cependant, bien quil sagisse dun vnement ponctuel li des lments conjoncturels, celui-ci a pu avoir un impact ngatif sur la frquentation de lcole par les enfants en milieu nomade. Il est en effet rgulirement rapport quen labsence de nourriture ces enfants quittent lcole et ne reviennent pas. Il est donc particulirement important de veiller la ponctualit des livraisons. 117. Par ailleurs il persiste un certain nombre de problmes au niveau du stockage celui-ci ne correspondant pas toujours aux standards. Dans les rgions nouvellement impliques dans les activits la visite dcoles dans la rgion de Koulikoro a permis de voir que les ustensiles ncessaires la cuisine nont pas encore t fournis par le PAM. 118. La mise en uvre de lactivit au niveau des coles dpend essentiellement des enseignants, du directeur de lcole, des APE ainsi que des comits de gestion. Si ceux-ci sont prsids par le directeur, les parents y sont galement actifs. Ils sont en charge dassurer la logistique au niveau de lcole que ce soit en terme de main duvre pour les repas, mais aussi dapprovisionnement en bois, en eau et en condiment. Dans certaines coles visites o lAPE est particulirement active, les rcoltes de champs collectifs ont t attribues lcole pour complmenter les repas ou pour assurer la disponibilit des repas mme en cas de rupture de stock.

La mission dvaluation a eu lieu alors que lanne scolaire tait termine. Si certaines coles ont mobilis quelques lves dans la plupart des cas lquipe na pu rencontrer que le directeur de lcole ainsi que les membres du comit de gestion et de lAPE.
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119. En 2002/03 le taux brut de scolarisation tait de 56.4% pour les filles et de 77.9% pour les garons20. Dans les zones couvertes par le PAM ces taux sont les plus bas Kidal (25.7% pour les filles et 36.9% pour les garons) suivi de Mopti (avec respectivement 40.4% et 51.2%). Cest pourquoi le projet prvoit la distribution de ration dhuile trimestrielle pour toutes les filles dont lassiduit est au moins de 80%. Selon le dernier SPR disponible, 30,823 filles ont reu de telles rations en 2003. Labsence de donnes ne permet cependant pas de faire de comparaisons avec les annes prcdentes pour analyser les volutions. Les principaux effets directs (outcomes) 120. Le PP prvoit 2 effets principaux au niveau de cette activit: laugmentation des taux de scolarisation et de frquentation scolaires des enfants, notamment des filles, des mnages pauvres et la rduction des disparits entre garons et filles dans les taux de scolarisation et dabandon enregistrs par les coles primaires cibles. 121. Bien que ces effets taient dj formuls dans le PP 1999-2002, il nexiste pas de donnes de synthse permettant de dterminer les tendances observes dans les coles bnficiaires en matire de scolarisation. Il existe nanmoins un certain nombre de tableaux provenant du Ministre de lEducation et du PAM donnant les effectifs par genre et par cole par anne scolaire dans les diffrentes rgions couvertes par le programme. Mais aucun lien ne semble fait entre chacun deux. Par ailleurs le PAM tient des tableaux deffectifs par trimestre pour calculer les montants daide alimentaire prvoir.
Tableau 14: Effectifs dans des coles de la rgion de Mopti bnficiaires du PCS 1999/2000 Commune Ecole 2001/2002 2002/2003 2003/2004

Filles Gar. Total Filles Gar. Total Filles Gar. Total Filles Gar. Total 50 94 144 59 133 192 70 133 203 63 88 151 65 89 154 102 119 221 37 148 185 92 157 249 80 120 200 80 103 185 98 128 226 37 87 124 89 328 417 157 243 400 160 229 389 34 64 98 46 97 143 33 73 106 33 84 117 38 84 122 26 74 100 131 143 274 180 206 386 147 138 285 79 190 269 30 110 140 32 123 155 87 125 212 41 102 143 86 154 240 60 90 150 60 143 203 155 216 371 54 98 152 70 120 190 21 51 72 141 222 363 165 195 360 173 197 370 32 53 85 46 77 123 90 106 196 161 204 365 130 250 380 198 281 479 59 94 153 80 136 216 23 100 123 1,190 2,128 3,320 1,357 2,270 3,627 1,433 2,201 3,634 58 57 115 116 134 250 141 114 255 99 87 186 208 214 422 56 95 151 52 108 160 139 127 266 82 108 190 92 101 193 155 147 302 37 64 101 233 205 438 87 93 180 195 251 446 139 127 266 1,889 2,032 3,921

Baye Yira Dialloub Dialloub Diougani Diougani Fatoma Niacongo Kendi Kendi Korientz Doko Korientz N'Gorodia Kouakourou Mourrah Mondoro Dioulouna Mondoro Tiguila Mondoro Yengassadiou Mougna Kouima Ouenkoro Ouenkoro Sofara Bankassi Sofara Madiama Sofara Bonguel Total

Sources: Dsignation des coles bnficiaires du Ministre de lducation pour les annes 1999 et 2001. Tableaux de suivi des effectifs du PAM Bamako pour les annes 2002 et 2003.

122. A titre dexemple uniquement21, lquipe dvaluation a repris dans le tableau 14 un certain nombre de ces donnes. Bien quaucune conclusion ne puisse en tre tire, il est nanmoins possible de faire un certain nombre de commentaires:
20 21

Donnes du Ministre de lEducation (CPS). Etant donn les contraintes de temps auxquels lquipe dvaluation est confronte et le manque de lisibilit des tableaux, il a t dcid de suivre un certain nombre dcoles dans la rgion de Mopti depuis 1999 (dbut du

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Globalement on voit que le nombre des effectifs a augment de 18% en 4 ans, avec des tendances trs contrastes puisque le nombre de garons semble avoir diminu alors que le nombre de filles lcole a augment de prs de 58%. On pourrait en conclure assez rapidement que le projet a un effet positif sur le niveau de scolarisation des filles par le biais des rations sches mais que la disponibilit des repas nest pas un lment assez motivant pour les garons; Or, lorsque lon regarde les chiffres par cole et par an, on observe de grandes variations dans les effectifs qui rendent peu crdibles la valeur de ces donnes. Il y a sans doute certaines ambiguts entre les effectifs rels et ceux annoncs dans le cadre du PCS. Il est apparu lors dune mission rcente de suivi du responsable du PCS au niveau du Ministre de lEducation que certaines coles avaient moins deffectifs quannoncs (problme de gonflement) alors que dans dautres cas il semble que ce soit le contraire, afin de pouvoir faire bnficier plus dcoles du programme. 123. Des problmes identiques sur les effectifs ont t relevs au niveau des coles visites lors de la mission de terrain (voir annexe 3). Confronte cette absence de donnes fiables pouvant faire lobjet dune analyse quantifie, la mission a cherch dautres lments dinformation lors du travail de terrain et a pu observer ce qui suit: Une forte mobilisation des acteurs de terrain (enseignants, directeurs dcoles et parents) pour inscrire les enfants surtout dans les villages reculs o les coles nont t ouvertes que rcemment (moins de 5 ans); Apparente mobilisation des familles pour assurer la prsence rgulire des filles lcole. Les rations sches jouent l un rle trs important; Consolidation de la sdentarisation des populations nomades; Rle pivot jou par les cantines scolaires et leur comit de gestion dans le renforcement de la cohsion sociale surtout dans les villages enclavs. 124. La mise en place dun systme de suivi externe constitue un rel progrs en terme de collecte rgulire de donne. Le PAM travaille avec des partenaires de terrain (le plus souvent des ONG nationales et locales) pour effectuer un suivi mensuel et soumettre trimestriellement des rapports selon un format standard dvelopp par le PAM. Ils sont rmunrs 175,000 FCFA/an/cole. La mission de terrain a brivement analys quelques-uns de ces rapports. Ceuxci sont disponibles sur le terrain (chez les partenaires de terrain) ils sont remplis rgulirement. Les visites dans les coles ne sont pas ncessairement effectues tous les mois. Lorsque les coles sont loignes et que le partenaire na pas spcialement dautres activits sur les lieux, les visites se font le plus souvent au rythme de deux par trimestre. Les donnes collectes sont normalement rgulirement analyses par le PAM afin de prvoir les livraisons futures. Elles doivent aussi tre analyse des fins de vrification (consistance des donnes dune priode lautre, contrle des rapports de suivi, etc.). Impacts prvus / raliss 125. Selon le cadre logique du PP 2003-2007, les principaux indicateurs dimpact sont la rduction de linscurit alimentaire chronique et laugmentation du taux dalphabtisation en particulier des filles22. A ce stade du projet, les lments disponibles ne permettent pas de se prononcer sur les impacts quil produira, non pas quil ny ait pas dimpact mais surtout que les donnes permettant de le mesurer ne sont pas disponibles. La mission de terrain na pu mettre en vidence une rduction de linscurit alimentaire chronique due au PCS. Cependant, l o les communauts locales se sont organises pour trouver des sources dapprovisionnement
premier PP). La slection a principalement t faite sur base de leur prsence dans les tableaux sans confusion de dnomination possible durant 3 annes de mise en uvre du PCS. 22 On peut se demander sil sagit l dindicateurs dimpact ou de rsultat.

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complmentaire, il est possible que la cantine puisse continuer de fonctionner sans les vivres PAM. Effets inattendus 126. Aucun effet inattendu na pu tre identifi. Le ratio dlves par professeur est gnralement plus lev dans les coles publiques que dans les autres coles mais aucun problme particulier na t identifi ce niveau. Il ny a galement aucun lment permettant de dire si le Ministre de lEducation a pris des mesures particulires dans les coles bnficiaires du projet que ce soit en terme de mise disposition de livres ou de professeur afin de conserver le mme niveau de qualit denseignement avant laugmentation du nombre dlves recherche par le projet. Par ailleurs, considrant que les visites de terrain ont eu lieu aprs lanne scolaire comme explicit au point 1.2 lquipe na pas t en mesure dvaluer la qualit de lenseignement que ce soit au niveau de la disponibilit de professeur qualifi, de livres et de matriel disponible. Points cls sur le projet appui lducation de base o Les bnficiaires principaux sont les garons et les filles des coles publiques rurales de premier cycle dans les zones dinterventions du PAM. Les filles sont particulirement vises par le biais des rations sches. Enfin, les cuisinires reoivent galement des rations familiales. o Les rations fournies sont compatibles avec les habitudes alimentaires des bnficiaires. o Les livraisons sont effectues sous la responsabilit du PAM. Trs peu de retards ont t signals lors des visites de terrain sauf en dbut danne scolaire 03/04 pour cause de retard dans lidentification des coles cibles par le nouveau PP. o Les APE et autres comits de gestion semblent oprationnels sur le terrain et couvrent lapprovisionnement des lments complmentaires aux vivres PAM pour la prparation des repas. o Les donnes disponibles pour mesurer les effets sont peu nombreuses et parfois inconsistantes (par ex: grandes variations (augmentations et diminutions) dans les effectifs des coles dune anne lautre). o Un systme de suivi des activits a t mis en place dans le cadre du PP 2003-2007 avec des partenaires de terrain.

3.3.2

Alimentation complmentaire et appui aux services communautaires de sant

127. Si le projet a formellement dmarr en novembre 2003 les activits sur le terrain ont dmarr plus tard surtout dans la Rgion de Koulikoro (avril/mai 2004). Les observations pouvant tre faites ce stade sont donc trs limites et souvent lies aux problmes rencontrs lors du lancement des interventions. Les bnficiaires 128. Les bnficiaires prvus sont les suivants: les enfants de 6 59 mois ainsi que les femmes enceintes et allaitantes dans 95 aires de sant (CSCOM) dans la zone dintervention du PAM. Bien que la zone dintervention du PAM dans la rgion de Koulikoro soit la bande sahlienne il semble quun certain nombre de CSCOM appuys se trouvent en dessous de celle-ci (par ex: Kolokani). Outre les enfants et les femmes enceintes et allaitantes, toute personne se prsentant dans un CSCOM cibl par le projet peut acheter la farine enrichie au prix subventionn dans le cadre du programme. Le volet SIDA cible 5,800 orphelins ou malades du SIDA. Leur slection
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est fonction de leur adhsion ou de leur recensement auprs dune association ou dune ONG assurant le suivi et/ou la prise en charge des orphelins ou des malades du SIDA, du statut vaccinal des enfants, du niveau de vie des populations cibles. Mise en oeuvre 129. Le projet prvoit la mise en uvre de diffrentes activits: La rcupration nutritionnelle pour 50 enfants mal nourris (9 villages relais et CSCOM) par aire de CSCOM travers la distribution gratuite de la farine enrichie. Les visites de terrain ont montr que pour un CSCOM il nest pas toujours possible de choisir parmi les villages quil couvre ceux qui seront relais. Par ailleurs, il nest pas vident de faire un choix parmi les enfants pour identifier ceux qui peuvent bnficier de lactivit de rcupration. Enfin, leur suivi scientifique nest pas toujours fait, parfois par manque dquipement (balance); Les dmonstrations culinaires. Cette activit en est son dbut. Les CSCOM visits nont pas tous reu les ustensiles ncessaires sa mise en uvre. Certains ont nanmoins ralis une (ou deux) dmonstration(s) culinaire(s); Vente de farine enrichie23 dans les villages relais et les CSCOM concerns au prix subventionn de 250 FCFA. Ce prix est infrieur celui auquel est habituellement vendu lun des deux produits utiliss dans le cadre ce projet. En effet, la farine misola est normalement vendue 300 FCFA ce qui pose problme24. Par ailleurs lors de la phase test la farine tait vendue un prix encore infrieur ce qui a engendr des difficults avec les consommateurs dans les CSCOM impliqus dans la phase test; Distribution aux orphelins et malades du SIDA au niveau des centres de soins, danimation et de conseil (CESAC) de Bamako et de Mopti.

130. Le complment alimentaire fourni est de la farine enrichie (misola et sinba). Cette farine est produite localement Le cot de la production est partiellement pris en charge par le gouvernement travers le programme pour les pays pauvres trs endetts de la Banque Mondiale. Les livraisons dans les CSCOM devraient se faire mensuellement par le PAM. Lors des visites de terrain, les CSCOM ont rgulirement mentionn deux difficults: i) la livraison de sinba dans des CSCOM familiariss avec le misola; et ii) des problmes lis aux dates de fabrication et de premption du sinba. Pour linstant seulement une (parfois deux) livraison a eu lieu. 131. Lquipe, lors des visites aux CSCOM, a identifi un certain nombre de diffrences dans la mise en uvre du projet dun CSCOM lautre. Visiblement les informations fournies par les diffrentes parties prenantes (PAM, Ministre de la Sant, partenaires de terrain, etc.) prtent confusion et induisent des comportements qui seront peut-tre difficiles changer (distribution gratuite en lieu et place de la vente, non remplissage des fiches de suivi du projet, etc.). Le PAM Bamako a inform lquipe dvaluation de la prparation dun manuel de mise en uvre du projet, mais celui-ci ntant pas encore finalis au moment de la mission, il ntait pas encore disponible au niveau des CSCOM. 132. La vente dune partie de la farine enrichie va permettre dengendrer des ressources. Le document de projet prvoit de les utiliser comme appui financier au niveau des CSCOM pour le financement de certaines activits mais aussi au niveau des groupements, associations de femmes et relais communautaires. Les modalits exactes dutilisation de ces fonds sont encore largement dvelopper et suscitent beaucoup de questions au niveau des CSCOM.

23 Il y a deux types de farine enrichie, utiliss dans le cadre du projet la misola et la sinba. Leur composition est lgrement diffrente et elles sont chacune fabrique par diffrentes entreprises locales. 24 Cela pose problme la fois pour les fabricants mais surtout pour le projet car la demande pour le produit va tre augmente artificiellement et cela veut dire des cots supplmentaires.

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133. Un systme de suivi externe a t mis en place. Le PAM travaille avec des ONG de terrain qui sont rmunres 300,000 FCFA/an/CSCOM pour assurer un suivi mensuel. Lactivit venant de commencer, aucun lment ce niveau na pu tre analys. Points cls sur le projet sant / nutrition o Les principaux bnficiaires sont les enfants de 6 59 mois et les femmes enceintes et allaitantes mais galement toute personne se prsentant au CSCOM pour acheter la farine enrichie au prix subventionn. o Le projet en est ses dbuts. Un certain nombre dlments de mise en uvre sont encore largement dfinir, ce qui perturbe le bon fonctionnement des activits dans un certain nombre de CSCOM. o Un systme de suivi avec les oprateurs de terrain est progressivement mis en place.

3.3.3

Cration dactifs productifs

Les bnficiaires 134. Le projet Cration dActifs Productifs du PP 2003-2007 est la suite du projet Vivres contre Travail et contre Formation du PP 1999-2002. Il comprend deux composantes: lappui au dveloppement des ressources naturelles productives des mnages vulnrables dans le but de rduire les risques dinscurit alimentaire et lappui de ces mnages dans lacquisition de comptences nouvelles dans des domaines comme lagriculture, diffrentes activits gnratrices de revenus et lalphabtisation fonctionnelle. Dans le premier PP il est aussi spcifi que le projet doit contribuer la consolidation de la paix dans les rgions du Nord du Mali en complmentarit avec le projet PRRO 5804.0025. 135. Quatre rgions sont cibles dans le PP 1999-2002 sur la base du classement du SAP (Systme dAlerte Prcoce): Gao, Tombouctou, Kidal et Mopti. Les trois premires sont caractrises par une haute frquence dapparition de crises alimentaires. Il est prvu en consquence que les rgions sahlo sahariennes de Tombouctou et de Gao se partagent 78% des ressources de laide alimentaire ddies cette activit. La rgion de Mopti bien qutant beaucoup plus peuple se caractrise globalement par un plus faible dficit alimentaire; lassistance par consquent doit se concentrer spcifiquement sur les quelques cercles dcrits par le SAP comme des zones dficit alimentaire rcurrent (le cercle de Bandiagara et la zone du fleuve du cercle de Mopti). 136. Dans le second PP le ciblage est gographique et socio conomique et se base sur les rsultats de ltude AVC (2002 sauf pour Kidal qui ny est pas mentionn): outre les 3 rgions sahlo sahariennes nord cites ci-dessus, une rorientation gographique des montants de laide alimentaire est opre en faveur de Mopti (qui tient plus compte du nombre important de mnages vulnrables de cette rgion trs peuple) et de deux nouvelles zones dans les rgions de Koulikoro et de Kayes. Il est prcis en effet que suivant ltude AVC, dans ces diffrentes zones dintervention, 36% des mnages souffrent dinscurit alimentaire chronique ou court terme et les enfants de ces mnages prsentent un taux de malnutrition lev: on compte en particulier dans cette catgorie des agriculteurs marginaux, des artisans ayant des revenus faibles et instables, les mnages dirigs par des femmes et les petits leveurs semi sdentaires contraints la migration saisonnire.
Assistance alimentaire prolonge en faveur des rfugis maliens, des populations rapatries, des personnes dplaces lintrieur du Mali et des personnes touches par le conflit dans le nord du Mali. 1997-1999, 2000 2003.
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Tableau 15: Cration dactifs productifs: Aide alimentaire prvue par rgion (PP 19992002, PP 2003-2007) Rgion Mopti Tombouctou Gao Kidal Kayes Koulikoro Total tonnes/an PP 1999-2002 % total 15% 53% 25% 7% PP 2003-2007 % total 21% 38% 21% 7% 8% 5% 3,859

3,049

Source: Rsum de lactivit MLI 6146.00, 2000-2002, Rsum de lactivit CP 10205.0 Activit 3 2003-2007.

137. Comme le soulignent les rsums dactivit des projets VCT/VCF26, tant les objectifs quantitatifs par secteur dactivit que leur rpartition gographique sont indicatifs dans la mesure o ils correspondent une estimation tablie au moment de la formulation de lactivit. Ils doivent pouvoir tre ajusts en fonction des besoins et des potentiels des partenaires au fur et mesure du droulement de lactivit. Durant le PP 1999-2002 la rpartition de laide alimentaire pour lactivit VCT/VCF a correspondu globalement au programme prvu lexception de lanne 2000 pour Mopti. En 2003 une nette rorientation de laide alimentaire en faveur de la rgion de Mopti et celle de Gao a t engage mais sur un volume bien moindre de ressources. En 2003 les activits VCT/VCF nont pas encore pu dmarrer dans les rgions de Kayes et de Koulikoro. La diminution des volumes daide alimentaire en 2003 sexplique principalement par la signature tardive du protocole daccord avec le gouvernement due des questions institutionnelles rgler. Par ailleurs en 2003 des distributions gratuites de vitres ont t faites dans ces rgions par dautres intervenants en raison du fort dficit cralier observ cette anne l.
Tableau 16: VCT/VCF Aide alimentaire fournie par rgion et par an 2000-2003 Anne 2000 % total Rgion Mopti 5% Tombouctou 54% Gao 34% Kidal 7% Tonnes/an 3,088 2001 % total 14% 54% 26% 6% 3,485 2002 % total 13% 54% 25% 7% 2,942 2003 % total 26% 28% 35% 12% 1,683

Source: Projet 6146.00 Ralisation physiques 2000, 2001, 2002, PAM Mali, 2003; Rapport annuel 2003 DNPP.

138. En ce qui concerne les bnficiaires de lactivit VCT/VCF les documents PAM (SPR, rsums de lactivit MLI 6146.00, activit 3 CP 10205.0, programmes oprationnels, ralisations physiques) distinguent les bnficiaires directs (appels aussi rcipiendaires) - les personnes qui recevront directement la ration retenue par jour en change de leur participation aux travaux et aux formations - et les bnficiaires indirects - les rcipiendaires et leurs familles. En partant de lhypothse dun seul rcipiendaire par mnage, le montant des rations distribues se base sur une moyenne de cinq personnes par mnage pour les activits VCT/VCF et de trois personnes pour les activits de formation. Le PP 1999-2002 prvoit 93,681 rcipiendaires soit 31,227 par an dont 29% sont des femmes. Le PP 2003-2007 donne seulement une estimation de bnficiaires directs et indirects - environ 139,000 par an soit au total 695,000 personnes par an - mais prcise les objectifs en matire de cration dactifs et de formation par genre: 30% des femmes bnficieront
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Par commodit, on utilise labrviation VCT/VCF pour dsigner lactivit de cration dactifs productifs ce qui correspond lexpression couramment utilise et employe dans les documents PAM Mali (SPR, tableaux de ralisations physiques et impact etc.) et par les partenaires du PAM.

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directement des actifs crs et elles reprsenteront 70% des personnes formes. Le nombre total de rcipiendaires et de bnficiaires par anne entre 2000 et 2003 a largement dpass les prvisions initiales: comme lindique le rsum de lactivit MLI 6146.00, les prvisions du nombre de bnficiaires directs (calcul bas sur un ratio dH/J ncessaire la mise en oeuvre de lactivit) sont gnralement infrieures la ralit (un grand nombre de personnes travaillant pendant un temps individuel moindre que la norme retenue), le chiffre rel des rcipiendaires ne pouvant tre obtenu quaprs visite de terrain.
Tableau 17: VCT/VCF Rcipiendaires et bnficiaires 2000-2003 Activit: Vivres contre Travail et contre Formation/Cration d'Actifs Productifs Rcipiendaires/bnficiaires Prvus Actuels Rcipiendaires 33,324 64,242 2000 Total Bnficiaires 166,624 318,478 Rcipiendaires 35,502 85,534 2001 Total Bnficiaires 177,514 427,670 Rcipiendaires 35,114 45,342 2002 Total Bnficiaires 175,565 215,893 Rcipiendaires 32,550 33,592* 2003 Total Bnficiaires 165,000 167,370

Anne

Source: SPR 2000, 2001, 2002, 2003. * Le total des rcipiendaires donn par les tableaux Ralisations physiques et impacts 2003 pour les rgions de Gao, de Tombouctou et de Mopti est diffrent du SPR 2003: 40656.

139. Les rcipiendaires participant aux activits de formation (alphabtisation fonctionnelle et formation technique) ne reprsentent quune trs faible proportion du total, entre 2% et 8%, lexception de lanne 2002 (12%). Les femmes dans les activits VCT, de 2000 2002 daprs les SPR ont reprsent 30% en moyenne des rcipiendaires de laide alimentaire mais nettement plus en 2003 et entre 60% et 78% des activits VCF.
Tableau 18: VCT/VCF Rcipiendaires et % de femmes Anne 2000 2001 2002 2003 Vivres contre travail Rcipiendaires % femmes 62,876 30% 80,784 30% 39,934 31% 30,862 59% Vivres contre formation Rcipiendaires % femmes 1,366 60% 4,750 78% 5,408 72% 2,730 77% Total Rcipiendaires 64,242 85,534 45,342 33,592 % femmes 23% 32% 36% 60%

Source: SPR 2000, 2001, 2002, 2003.

140. Selon les observations faites lors des visites de terrain27, il ressort que les bnficiaires directs des activits VCT sont des communauts villageoises et des groupements associatifs mixtes ou exclusivement fminins, parfois un groupe de familles dans une localit. Ces communauts et groupements sont toujours appuys dans la ralisation de leur activit par un partenaire (ONG, service technique de lEtat, projet de coopration bilatrale ou multi latrale) qui prsente la requte dintervention en leur nom. 141. Le choix des groupes ou communauts villageoises, appuys en vivres par le PAM dpend de la zone dintervention et du type dapproche du partenaire. Entre 2000 et 2003 les
La mission sest attache au cours des visites de terrain identifier quels sont les bnficiaires directs et indirects appuys par laide alimentaire PAM et quelle est la participation des femmes aux diffrentes activits. Les observations faites sappuient sur un nombre limit de visites et ne peuvent prtendre cerner lensemble des activits mises en uvre. Elles peuvent toutefois donner les premiers lments dapprciation pour une valuation de lactivit. Elles sappuient sur les discussions menes tant avec les bnficiaires quavec de nombreux intervenants (comits de gestion villageois, femmes et hommes rencontrs sur les chantiers ou en runions, partenaires dexcution, services techniques).
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zones dintervention des partenaires correspondent bien aux zones cibles par le premier PP28. A lintrieur de ces zones, les communauts villageoises et groupes ne sont pas cibls en fonction de leur plus ou moins grande vulnrabilit alimentaire mais suivant des critres propres aux partenaires: approche participative, requte par les communauts villageoises ou les groupements, acceptation des conditions sociales (par exemple absence de conflit foncier pour les zones sur lesquelles seront amnags le primtre irrigu, la zone de reboisement, les parcelles marachres) et souvent financires (participation et/ou crdit aux cots des quipements). Le critre de la pauvret nest pas retenu de faon explicite par les partenaires. Pour certains il est mme admis que les groupes ou les communauts villageoises appuys sont les plus dynamiques, les plus entreprenants ce qui ne signifie pas quils sont les plus riches. Il est aussi reconnu que ceux qui sont appuys pour la ralisation de primtres irrigus ou lamnagement de mares ont un avantage comparatif certain de par leur situation gographique (proximit du fleuve) par rapport aux villages qui ny ont pas accs. En revanche tous les villages dans lesquels les partenaires du PAM interviennent sont considrs comme globalement vulnrables du point de vue de la scurit alimentaire. 142. Les activits VCT ralises consistent majoritairement en chantiers exigeant une main duvre importante pendant plusieurs mois: primtres irrigus villageois (PIV), surcreusement et digues pour la submersion contrle des mares, barrages pour la culture en contre saison, pistes rurales, puits pastoraux et villageois, rgnration de bourgoutires, ou constructions dinfrastructures conomiques et sociales (magasins de stockage, salles de classe etc.). Ces chantiers font appel toutes les forces valides du village, essentiellement masculines, qui interviennent en quipes par rotation durant la priode des travaux, les responsables villageois rpartissant le travail entre les diffrentes familles du village. Dans le cas des pistes rurales, des amnagements de mares, de rgnration de bourgoutires, de barrages, les hommes valides de plusieurs villages participent aux travaux. Au cours des entretiens mens avec les habitants il a toujours t dit la mission dvaluation que la distribution des aides alimentaires se fait par les autorits villageoises ou les comits de gestion en respectant les rgles dquit entre les diffrents participants, savoir que les vivres sont partags entre tous les actifs ayant travaill sur le chantier. Plusieurs hommes valides dans une mme famille pouvant participer au chantier, certaines familles reoivent en consquence plus dune ration. Le calcul des bnficiaires sur la base de 5 personnes par rcipiendaire est donc quelque peu thorique. 143. Si la participation des femmes est trs limite dans les chantiers damnagement hydro agricole et dans la construction dinfrastructures diverses29, elle est importante dans certains types dactivits VCT tels que le reboisement, la fixation de dunes, lamnagement dtangs piscicoles (groupes mixtes ou avec une forte proportion de femmes), lamnagement de parcelles marachres (quasi exclusivement des femmes). Ces ralisations sont gnralement organises par des groupes comprenant un nombre limit de participants qui sont les seuls bnficiaires directs de laide alimentaire. Les ralisations en VCT favorables aux femmes restent cependant en nombre restreint ( lexception de lanne 2003, voir ci-aprs) compte tenu de la priorit donne par les partenaires du PAM dans leurs programmes aux amnagements hydro agricoles et la ralisation dinfrastructures. 144. Toutes ces ralisations se basent sur la force valide des hommes et des femmes; les familles nen disposant pas ne sont cependant pas compltement exclues des bnfices directs de
Avec le nouveau PP, le PAM prvoit un certain centrage autour des coles appuyes dans le cadre du volet cantines scolaires, afin daugmenter les synergies et amliorer limpact. Mais cela reste encore dmontrer, le PP tant encore trop peu avanc que pour se prononcer ce sujet. 29 Elles peuvent cependant contribuer des apports en eau, parfois en terre pour la confection des diguettes, elles sont aussi comptes parmi les rcipiendaires en raison de leur activit de prparation de la nourriture des travailleurs.
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la distribution alimentaire. Lorsque le chantier est ralis par toute la communaut il a t souvent mentionn par des responsables de comits villageois que les vivres sont distribus galement certaines familles pauvres (sans actif valide) ou diriges par des femmes seules. Ce nest pas le cas lorsque les actifs sont crs au bnfice dun groupement (tangs piscicoles, parcelles marachres etc.).
Tableau 19: Rpartition des rcipiendaires par activit et % de femmes par activit Anne Secteur dactivit 2003* 2002 2001 2000* Rcipiendaires Rcipiendaires Rcipiendaires Rcipiendaires % %F % %F % %F % %F total total total total 43% 26% 17% 86% 14% 40,656 37% 66% 32% 45% 89% 51% 47% 26% 15% 88% 12% 45,342 25% 47% 24% 31% 72% 36% 54% 30% 10% 94% 6% 85,534 25% 42% 14% 30% 78% 32% 47% 18% 34% 99% 1% 42,371 9% 42% 33% 23% 37% 23%

Ralisation/rhabilitation d'ouvrages lis la production agricole et pastorale Protection de l'environnement et lutte contre la dsertification Infrastructures Total VCT Alphabtisation/ Formation Total rcipiendaires

Source: Ralisations physiques, 2000 (janvier octobre), 2001 et 2002 (janvier dcembre), 2003 (rgions de Gao, Mopti, Tombouctou), PAM Mali.

145. Lanalyse des bnficiaires ne peut toutefois se limiter aux seuls rcipiendaires de laide alimentaire et leurs familles. Elle doit intgrer aussi celle des bnficiaires des actifs productifs et des infrastructures crs. En ce qui concerne les puits villageois ou pastoraux, les fixations de dunes, les infrastructures sociales, lensemble des habitants du village (voire de villages voisins dans le cas dcoles, de centres de sant etc.) ou des leveurs de la zone bnficient effectivement des ralisations. Les parcelles marachres, les tangs piscicoles appartiennent de petits groupements qui en sont les seuls bnficiaires avec leurs familles. Les primtres reboiss peuvent appartenir au village tout entier mais aussi de petits groupements. Dans ce dernier cas les bnfices tirs de lexploitation du bois reviennent seulement au groupement associatif. Cependant les effets bnfiques indirects du reboisement dpassent de loin les seuls attributaires du primtre. 146. Dans le cas des amnagements hydro agricoles, il est admis, de faon un peu rapide, par les partenaires interrogs, que tout le monde bnficie ou bnficiera des amnagements hydro agricoles. Or dans les grands villages tous les mnages ne peuvent pas avoir accs au PIV, cest dailleurs la raison pour laquelle souvent le partenaire est sollicit par les habitants pour appuyer une extension ou la ralisation dun nouveau primtre. Il est donc probable quune certaine proportion de mnages nayant pas accs au foncier ou ntant pas compris dans les attributaires des parcelles des premiers PIV (nayant pas pu contribuer la cotisation financire demande) ne bnficie pas des amnagements crs. 147. Les lments dinformation sur les activits vivres contre formation (VCF) ne permettent pas dapprcier rellement la situation des bnficiaires (ciblage, vulnrabilit alimentaire) ni la ralit des donnes fournies par les documents du PAM (en particulier en ce qui concerne les formations techniques qui seraient dlivres un trs grand nombre dauditeurs et surtout dauditrices compar ceux/celles qui frquentent les centres dalphabtisation). Deux centres dalphabtisation ont t visits (les femmes reprsentaient 86% des auditeurs dans lun - cercle de Bandiagara - et 100% dans celui de Forgho Arman, Gao). Les ONG locales partenaires
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(Associations fminines) ne ciblent pas les participants/ participantes sur le critre de pauvret ou de vulnrabilit alimentaire. Points cls: bnficiaires o Les bnficiaires sont principalement des communauts villageoises et groupements dans les rgions nord du programme. o Le ciblage des villages et groupements dpend des propositions des partenaires. o Il ny a pas de ciblage particulier sur les mnages les plus vulnrables des zones couvertes. La distribution finale laisse la discrtion des partenaires de terrain et/ou des responsables des groupements bnficiaires. o Les infrastructures et les activits environnementales (reboisement collectif, fixation de dunes rgnration de pturages) bnficient lensemble des habitants dun village ou plusieurs villages. o Dans le cas des actifs visant augmenter la production agricole, en particulier les PIV, il nest pas vrifi que les habitants les plus vulnrables en bnficient. Les effets bnfiques de ceux-ci sont limits aux ayant droit fonciers et aux groupes les plus dynamiques. o Les femmes sont encore insuffisamment reprsentes parmi les bnficiaires des actifs productifs, les programmes des partenaires du PAM visant en priorit les chantiers de haute intensit de main doeuvre essentiellement masculine. Les principaux produits 148. Les principaux produits des activits VCT/VCF mentionnes dans les SPR concernent dune part, le nombre de bnficiaires ayant reu les rations alimentaires et le tonnage distribu par grand secteur dactivit (VCT, VCF), dautre part le nombre de ralisations appuyes par laide alimentaire. On examinera en premier lieu comment, quelle quantit, et quel moment de lactivit les vivres parviennent aux bnficiaires et quelle en est lapprciation par ceux-ci. On analysera ensuite le type dactifs crs, leur qualit et leur apprciation galement par les bnficiaires. Distribution alimentaire et apprciation des bnficiaires 149. Les vivres sont distribus sous forme de rations sches emporter. Les rations VCT et VCF consistent en crales et en huile vgtale. Lun et lautre sont apprcis par les bnficiaires. Les crales consistent le plus souvent en petit mil parfois en mas, selon les possibilits dachats du PAM (achats locaux ou dans les pays voisins). La ration familiale VCT journalire est compose de 2 kg de crales et de 75 gr dhuile vgtale. Celle des activits VCF consiste en 1.2 kg de crales et 45 gr dhuile vgtale. Le montant total distribu est calcul sur la base des ratios hommes/jour ncessaires pour la mise en uvre de lactivit (ou suivre les cours de formation) pour une dure qui ne peut dpasser 90 jours. 150. Les vivres sont achemins aux points de livraisons avancs (PLA) et de l jusquaux sites de distribution finaux par des transporteurs privs contracts par le PAM: le site de distribution finale est gnralement le magasin du partenaire. Les vivres sont ensuite soit livrs aux bnficiaires par les soins du partenaire, soit ils sont cherchs par les bnficiaires eux-mmes au magasin de celui-ci. Les livraisons de vivres aux sites de distribution finaux se font en principe en deux temps: 50% lors du dmarrage des travaux et le solde vers la fin des travaux sur la base du rapport dtape tabli par le partenaire. Le rythme et la dure dexcution des micro projets tant diffrents, des livraisons et distributions de vivres peuvent avoir lieu diffrentes priodes.

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151. Les activits VCT appuyes par les vivres PAM seffectuent presque toutes durant la saison sche (entre janvier et juin) lexception des activits de reboisement qui se droulent pendant la saison des pluies (juillet septembre dans les rgions du nord du Mali). La priode de livraison finale aux bnficiaires est gnralement laisse la discrtion du partenaire. Celui-ci peut les distribuer une fois le travail de chantier termin ou pendant la ralisation de lactivit. Les informations recueillies lors des visites de terrain indiquent que les vivres PAM parviennent aux bnficiaires une seule fois le plus souvent pendant la saison sche. Il na jamais t mentionn de double distribution. Dans quelques cas il a t signal que les distributions avaient eu lieu trs tard pendant la saison des pluies. Il apparat surtout que la plupart des bnficiaires ne savent pas gnralement lavance quelle sera la quantit qui leur sera distribue et que celle-ci peut tre en effet trs variable. Les exemples cits portent le plus souvent sur des quantits assez rduites ( lexception des rcipiendaires ralisant des PIV) qui ne semblent pas toujours correspondre aux normes thoriques. Les vivres reus constituent un appoint qui permet selon la taille de la famille de couvrir les besoins alimentaires pendant quelques jours ou quelques semaines (deux ou trois au maximum selon les informations recueillies). 152. La question de lappui en cash versus vivres a t discute avec les bnficiaires et les partenaires du PAM. Les rponses des bnficiaires ont t presque toujours en faveur de lappui en vivres. Les arguments avancs sappuient sur les considrations suivantes: i) les vivres sont un don, on ne peut les utiliser autre chose qu la nourriture de la famille (considration contredite par la pratique du groupe de villageois cite ci-dessus); ii) autre version sur le mme thme, recevoir de largent est dlicat car il peut tre dpens autre chose qu la nourriture compte tenu des innombrables dpenses auxquelles doivent faire face les villageois; iii) lapport PAM est reu gnralement pendant la priode o les prix des crales sont les plus levs et lapprovisionnement des marchs le plus difficile (trs variable selon les annes), la crainte est forte dune flambe des prix; et iv) lapprovisionnement est trs souvent assur sur le site mme du chantier par le partenaire, le cot pour les villageois est minime voire inexistant, ils ne sont donc pas incits chercher une autre solution. Les partenaires semblaient navoir jamais envisag cette alternative. Leur rponse en faveur des vivres sappuyait principalement sur des considrations sociales (largent sera utilis autre chose qu la nourriture). 153. Dans deux cas, lapport en cash a t vivement souhait - par un comit villageois et par le maire dune commune de la rgion de Tombouctou (Soumpi) - pour les mme raisons: les difficults de commercialisation du riz paddy cette anne en raison de la trs bonne rcolte 2003/2004. Le maire de Soumpi a en particulier soulign que la cantine scolaire dun de ses villages (Kassoum) bnficiant dun appui du PAM, il souhaiterait que le PAM contribue en cash plutt quen vivres afin de lui permettre de stimuler la commercialisation du riz paddy dont regorge les magasins des associations de riziculteurs. La cantine scolaire est approvisionne en mil achet dans la rgion de Sgou par le PAM. Or, selon le maire, plus de trois cent tonnes ne trouvent en effet pas preneurs en ce mois de juin alors que les diffrents comits de gestion des PIV de sa commune doivent imprativement mobiliser les ressources financires ncessaires au dmarrage de la campagne a agricole (remboursement des crdits fournisseurs, achats des intrants, du carburant de la moto pompe, etc.). Il reste que cette situation est conjoncturelle. Actifs crs 154. Les actifs crs dans le cadre des VCT recouvrent trois grandes catgories: la rhabilitation/ralisation douvrages lis la production, les amnagements visant la protection de lenvironnement et la lutte contre la dsertification, les infrastructures socio conomiques. En VCF: les activits dalphabtisation et la formation technique. Des objectifs quantitatifs tenant compte des spcificits propres chaque rgion (recommandations ACV, prsence de partenaires dexcution) sont tablis au dmarrage de chaque Programme Pays. En tonnage allou par grande catgorie dactivits, les actifs visant laugmentation de la production et consistant essentiellement en amnagements hydro agricoles (PIV; amnagement de mares) reprsentent la majorit: 66%
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dans le PP 1999-2002 et 71% dans le second. Les activits lies la protection de lenvironnement sont en lgre progression dun PP lautre, tandis que celles lies la construction dinfrastructures noccupent dans le dernier PP plus que 10%. 155. Les activits de formation sont marginales: elles ne reprsentent que 2% du total du tonnage des vivres prvus et nont pas t augment dun PP lautre. Les activits de formation ont t dveloppes rellement Mopti et Gao. Elles ncessitent un encadrement important par rapport au nombre de personnes pouvant participer ainsi quune continuit dans la prsence pour que les formations puissent avoir un effet rel. Cela demande des ressources financires et humaines qui ne sont que rarement disponibles chez les partenaires. Il ny en donc pas beaucoup prsents dans ce secteur. La contrainte se situe donc surtout au niveau des moyens disponibles.
Tableau 20: VCT/VCF Rpartition des vivres par secteur et par an PP1999-2002, PP 2003-2007

Secteur dactivit Ralisation/rhabilitation d'ouvrages lis la production Protection de l'environnement et lutte contre la dsertification Infrastructures socio con. Alphabtisation/Formation Total Total tonnes/an

1999-2002 % total 66% 15% 17% 2% 100% 3,049

2003-2007 % total 71% 17% 10% 2% 100% 3,859

Source: Rsum de lactivit MLI 6146.00, 2000-2002, CP 10205.0 Activit 3 2003-2007, PAM Mali.

156. Entre 2000 et 2003 les activits ralises consacrent la prdominance des amnagements visant laugmentation de la production agricole avec une certaine spcialisation selon les rgions: alors qu Gao les activits lies la protection de lenvironnement sont importantes, celles appuyes dans la rgion de Tombouctou consistent presque exclusivement en amnagements hydro agricoles (PIV), tandis que dans la rgion de Mopti les infrastructures reprsentent presque un tiers du tonnage distribu. Deux observations peuvent tre faites concernant les actifs crs dans le cadre des activits VCT/VCF: les ralisations ont t limites lexception des primtre irrigues villageois et surtout trs disparates. Leur mise en uvre est totalement dpendante des projets conus et raliss par les partenaires. Ce qui explique selon les rgions la fois la dispersion des ralisations entre plusieurs types dactivits et de sites et leur relative surconcentration sur un seul type dactivit dans dautres: ainsi dans le cas de la rgion de Tombouctou o lessentiel du programme consiste en lappui lamnagement des primtres irrigus villageois mis en uvre par le Programme Mali Nord.
Tableau 21: Rpartition des vivres PAM par secteur dactivit et par an Mali 2000-2003

Secteur dactivit Total Ralisation/rhabilitation d'ouvrages lis 55% la production agricole et pastorale Protection de l'environnement et lutte 19% contre la dsertification Infrastructures socio conomiques 15% Formation 11% Total 100% Tonnage an 1,483

2003* Tomb Mopti Gao 88% 2% 6% 4% 100% 473 54% 6% 29% 11% 100% 426 30% 42% 12% 16% 100% 584

2002 62% 18% 13% 6% 100% 2,942

2001 64% 21% 11% 4% 100% 3,485

2000 75.4% 9.4% 15% 0.2% 100% 2,171

* 3 rgions: Gao, Mopti, Tombouctou. Source: Ralisations physiques, rcipiendaires, 2000 (janvier octobre), 2001 et 2002 (janvier dcembre), 2003 (rgions de Gao, Mopti, Tombouctou), PAM Mali.

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157. Au cours des visites de terrain plusieurs observations ont pu tre faites concernant les actifs crs: Les primtres irrigus villageois sont de petite taille (en moyenne 30 hectares) et les amnagements permettent la matrise totale du rseau deau par gravitation par pompage au niveau des systmes de canaux principaux, secondaires et tertiaires jusqu la parcelle. Le partenaire (principalement Programme Mali Nord/GTZ) assure lencadrement et la surveillance des travaux. Les terrassements sont raliss par la main duvre villageoise avec un ingnieur amnagiste. Les amnagements (ouvrages, digues et diguettes) sont simples, aisment matrisables par les villageois ce qui est une garantie de leur entretien; Les parcelles de reboisement ralises par des groupements de femmes ou par des communauts villageoises sont extrmement apprcies et leur rle est trs important, dans lconomie des mnages (des femmes en particulier) et comme facteur dcisif de prservation et de restauration des ressources naturelles. La groupements de femmes associent gnralement au reboisement lactivit de ppinires qui exigent un grand travail; Les tangs piscicoles sont grs de faon communautaire. Les travaux dentretien sont rgulirement faits; La lutte contre lensablement, la protection des berges du fleuve, la rcupration des eaux et des sols (cordons pierreux, diguettes, demi-lunes et zas, etc.) dans un contexte marqu par une forte dgradation des ressources naturelles a un rle trs important mais insuffisamment dvelopp dans les activits. Rle de laide alimentaire dans la cration des actifs 158. Lapport des vivres PAM, quelle que soit la quantit, est dans tous les cas toujours considr par les bnficiaires comme dun grand secours. Effectivement lorsque les vivres ont appuy des actions mises en uvre par des femmes (reboisement, ppinires, parcelles marachres, tangs piscicoles), celles-ci ont toutes soulign que sans laide alimentaire elles nauraient pas pu entreprendre de telles activits. Selon les entretiens mens il apparat toutefois que lappui fourni par laide alimentaire dans les rgions visites nest pas toujours essentiel: son rle varie grandement selon les annes et les conditions alimentaires. Cette anne en raison de la trs bonne rcolte 2003, la situation alimentaire des villages des zones nord visites tait bonne trs bonne pour la plupart. Dans un cas par exemple, les crales reues en avril 2004 avaient t pour partie vendues par le comit de gestion villageois (sans laccord du PAM) qui avait une priorit: solder sa contribution financire pour lacquisition du groupe moto pompe du primtre irrigu qui venait dtre achev. Dans un autre, (villageois ayant creus un puits avec lappui dune ONG internationale), chaque travailleur avait cotis 1,000 Fcfa par jour de travail pour la nourriture prpare sur le chantier. Au total plus de 350,000 Fcfa avaient t cotiss. Les vivres PAM reus en fin de chantier ont t les bienvenus, et considrs comme un paiement du travail fourni, pourtant lONG finance la construction du puits et rmunre les maons spcialiss. 159. En mauvaise anne, en revanche les greniers dans ces rgions sont vides ds les mois de fvrier - mars. La migration saisonnire des hommes (jeunes surtout mais aussi des chefs de famille, parfois des jeunes femmes) est alors la seule stratgie qui peut tre adopte lorsque des activits agricoles de contre saison ne peuvent tre ralises. Dans ces circonstances, les vivres reus pendant la saison sche permettent effectivement selon les bnficiaires rencontrs de se consacrer un travail damnagement collectif ou privatif quil serait difficile voire mme impossible dengager sans cet appui. 160. En ce qui concerne les femmes suivant les cours dalphabtisation, les discussions menes au cours de la visite du centre de Kokolo et de Forgho Arman indiquent que sans les vivres PAM elles nauraient pu consacrer du temps la formation.
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Les principaux effets directs 161. Le premier PP 1999-2002 a formul des objectifs qui consistaient en produits et non en effets directs. Dans le second PP les effets directs prvus sont les suivants: i) accroissement des actifs crs ou remis en tat (ppinires, plantations agro forestires, pturages amliors, structures de gestion des sols et de leau, amnagements hydro agricoles et infrastructures sociales communautaires), avec 60% des actifs communautaires, permettant aux mnages de parvenir la scurit alimentaire et damliorer leurs revenus; ii) tablissement de mcanismes institutionnels appropris par lesquels les collectivits peuvent grer et entretenir les actifs crs; iii) renforcement des capacits des mnages amliorer leurs revenus; iv) augmentation de laccs des femmes des actifs adapts leurs besoins et leurs capacits: sur la priode du programme de pays au moins 30% des actifs crs seront contrls par les femmes; et v) accroissement du nombre de mnages en scurit alimentaire. 162. Pour les bnficiaires rencontrs30, le rle de laide alimentaire dans les changements obtenus est trs variable selon les ralisations entreprises: il a t important pour certains groupements de femmes en particulier qui sans cet appui naurait pas pu amliorer leur situation comme elles lont fait grce la cration dactifs productifs; le lien est ici trs prcisment fait entre les vivres PAM et les changements de situations obtenus. Dans de nombreux autres cas, en particulier les diffrents comits de gestion de primtres irrigus rencontrs, le rle de laide alimentaire apparat trs marginal par rapport aux acquis de lactif cr. Il a t soulign cependant que grce laide alimentaire des bras valides ont pu tre fixs temporairement au village pour la ralisation des amnagements. 163. Les bnfices attribus aux actifs productifs crs sont en revanche multiples. Le principal rsultat des amnagements des primtres irrigus est en effet une augmentation et surtout une scurisation substantielle de la production rizicole. Dans un primtre irrigu, avec la matrise totale de leau le rendement peut atteindre 5 6 T lhectare contre 1.5 T 2 T en submersion contrle (amnagement de mares). Cest la raison pour laquelle les villageois sont prts engager des efforts financiers et de travail, importants. Les paysans rencontrs ont tous souligns quavoir une parcelle dans un primtre est une garantie contre les soudures difficiles. Le taux de charge (cot de la redevance) est environ de 25% 30% de la rcolte, le solde est suffisant pour assurer la couverture en riz des besoins familiaux. En bonne anne les cultures dunaires produisent aussi des quantits importantes, il leur est alors possible de commercialiser lune ou lautre de leurs rcoltes sans craindre la soudure. Le vritable problme est alors celui de la commercialisation: le march est certes oprationnel dans toutes les rgions nord mais en bonne anne les achats sont particulirement ralentis (enclavement, attente des commerants qui ne veulent pas risquer des cots dapproche levs) comme on a pu le constater au cours de la mission. Les bnfices tirs des activits de reboisement, de ppinires, dtangs piscicoles de parcelles marachres sont aussi trs importants: ils permettent une relle diversification des revenus. 164. Autres effets directs titre dexemples: Etangs piscicoles: lanne 2003, trs difficile pour tous les habitants de Korientz, a t traverse sans problme Nous navons pas senti la famine, grce aux revenus de la vente du poisson; Reboisements: les acquis permettent aussi une conomie de fourrage dans certains cas (cercle de Mopti, Sirakoro), lherbe repoussant en abondance entre les ranges darbres est fauche et donne aux animaux autrefois nous devions dpenses plus de 25,000 Fcfa pour nourrir nos btes. Lorsque le reboisement associe les eucalyptus et les essences

Les changements perus dans la situation des bnficiaires, les bnfices tirs de la ralisation de lactivit mene avec lappui des vivres PAM ont t systmatiquement discuts avec toutes les parties prenantes lors des visites de terrain. Les rsultats de ces discussions figurent en annexe 3.
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utiles, baobab, tamarinier, nr, les produits de cueillette amliorent la composition nutritionnelle de lalimentation familiale et procure galement des ressources; Puits: scurisation de labreuvement des troupeaux des leveurs nomades sur leur parcours entre le Douentza et le fleuve Niger (puits pastoral de Tiboragunne); approvisionnement en eau grce au puits villageois dans un village du plateau de Bandiagara; Diguettes: une production rizicole rgulire (Bor, Douentza); Protection de lenvironnement: la fixation des dunes et la plantation dune ceinture verte a limit lavance du sable vers les habitations (Bourem); Diversification de la production cralire: de cultivateurs de crales nayant jamais cultiv le riz, les paysans sont aujourdhui devenus riziculteurs; Amlioration des conditions dapprovisionnement du btail grce aux bourgoutires et leur meilleure valorisation pour les leveurs (bourgoutire de Korientze); Formation: les femmes suivant les cours dalphabtisation souhaitent grer enfin ellesmmes leurs activits (production et commercialisation des oignons, marachage, banque de crales) sans avoir besoin de recourir aux services de lanimatrice (Kokolo, Mopti), dautres souhaitent grce lalphabtisation sengager dans de nouvelles activits artisanales plus rmunratrices (Forgho Arman, Gao)31. Impacts prvus / raliss 165. La scurisation alimentaire est quasi assure dans le cas des PIV: pour autant que la gestion collective de lamnagement puisse faire face aux diverses difficults courantes dans ce type damnagement (redevances verses rgulirement par les paysans, entretien de la motopompe, gestion efficace afin de matriser les cots, solutions des problmes de commercialisation). En effet les principaux cueils de ces ralisations sont en amont, la gestion/ entretien, et en aval, la commercialisation. La scurisation de ces paysans sera aussi fonction de la durabilit des quipements raliss. Les paysans des mares nont pas la mme garantie de scurit alimentaire mais lamnagement permet davoir un appoint plus ou moins important selon les annes. La scurisation alimentaire a t aussi mentionne par les paysans de Bor devenus riziculteurs grce leurs diguettes de retenue deau. Pour tous les autres bnficiaires rencontrs, limpact le plus notable est une diversification de leurs sources de revenus qui a rduit leur vulnrabilit. 166. Il faut souligner aussi limpact du reboisement le long du fleuve Niger sur le maintien des ressources naturelles. Cest un aspect trs important de la scurisation globale des conditions de vie et de production des habitants de ces rgions sahlo sahariennes. Et cest aussi dans ce domaine que laide alimentaire apporte par le PAM a t, suivant toutes les informations recueillies, la plus dcisive. 167. Un impact non prvu doit tre encore mentionn: celui de lapport en 2004 par le PAM de plus de 1,500 tonnes pour les VCT et plus de 300 tonnes pour les 118 coles prvues au PP 2003-2007 dans une rgion, celle de Tombouctou, o le march est dprim et o les difficults de commercialisation reprsentent de fortes contraintes pour les paysans riziculteurs. Il convient de souligner que ces difficults de commercialisation ne sont pas nouvelles, elles sont rcurrentes et sont appeles se dvelopper avec laugmentation des surfaces de PIV tout en tant entrecoupes de priodes de crises alimentaires plus ou moins svres: en effet cette mme rgion lanne dernire tait lobjet dinterventions massives daide alimentaire sous forme de distributions gratuites en raison de la situation difficile qui prvalait. La pertinence dun appui en cash contre travail dans ces circonstances doit tre pose, tout le moins la mise en uvre dune
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Les groupements rencontrs lors de la visite de terrain venaient juste de terminer leur formation ou celle-ci tait encore en cours. La mission na donc pu identifier aucun effet concret ce stade.

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stratgie flexible dapprovisionnement reposant sur des achats dans la rgion. Cela devrait tre lobjectif mme de la synergie entre activits souhaites par le PAM.

Points cls sur le projet cration dactifs productifs o Les aliments fournis sont apprcis et compatibles avec les habitudes alimentaires. o La contribution du PAM est un apport dappoint (un don): elle ne parat pas toujours avoir jou un rle dappui essentiel pour les paysans (en particulier ceux ralisant des amnagements hydro agricoles) sauf dans le cas des activits menes par les femmes. o Les rsultats sont globalement positifs en matire de scurisation de la production, et de la scurit alimentaire (PIV) dapprovisionnement en eau (villageoise), de conservation des ressources naturelles et de diversification des revenus. o Lactivit de VCF est marginale mais des rsultats intressants sont anticips au niveau de lalphabtisation des femmes. o Les principes de partenariat, participation et appropriation sont une ralit observe sur le terrain.

3.3.4

Prvention et attnuation des catastrophes


Les bnficiaires

168. Dans le cadre du projet Prvention et attnuation des catastrophes, le PAM sinscrivant dans le programme national de scurit alimentaire, appuie depuis 2000 lapprovisionnement du Stock National de Scurit pour faire face aux situations durgence identifies par le SAP (Systme dAlerte Prcoce)32 en complmentarit avec le Gouvernement du Mali et les autres donateurs. 169. Le PP 1999-2002 a mis la disposition du PRMC pour le Stock National de Scurit Alimentaire une premire tranche denviron 2,000 tonnes de farine de bl. Dans le cas du PP 2003-2007, 10,956 tonnes de vivres doivent tre fournies sur cinq ans. 2,055 tonnes de mas ont t livres en 2003 et 1,254 tonnes en 2004. 170. Il est prvu que ce volet bnficie 74,000 personnes par an, qui pourront recevoir la ration prvue par le PRMC au prorata du tonnage apport par le PAM au Stock National de Scurit. Les bnficiaires en question ne sont donc pas ceux dune activit de dveloppement appuye par le PAM dans le cadre du Programme Pays mais ceux du programme dinterventions spcifiques en cas de crise alimentaire mis en uvre par le PRMC en conformit avec le cadre dengagement Gouvernement/Donateurs du PRMC et les dispositions prvues dans le Contrat plan Etat/OP AM. Les relations toutefois sont troites entre ces deux catgories de bnficiaires et font lobjet dun dbat: celui qui concerne les distributions gratuites au Mali et le rle nouveau attribu aux activits Vivres contre Travail dans une situation de prvention de crise, de crise elle-mme et de rtablissement de la situation de scurit alimentaire post crise.

Le SAP fournit des informations sur la vulnrabilit de manire rgulire, alors que ltude ACV a t ralise de manire ponctuelle au moment de la conception du PP 2003-2007. Il constitue donc loutil de rfrence en matire didentification des zones vulnrables.
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Les distributions alimentaires en cas de crise 171. Le niveau du Stock National de Scurit est fix 35,000 tonnes de crales. Les modalits dintervention partir du Stock National de Scurit sont les suivantes: i) des ventes de rotation technique (un tiers du stock tous les deux ans), et trois autres types de distributions/ventes subventionnes, cibles et actionnes sur les recommandations du Systme dAlerte Prcoce pour prvenir une situation de crise alimentaire; ii) les distributions gratuites dans les communes ou parties de communes connaissant ou susceptibles de connatre une situation de famine de crises alimentaires ou de difficults alimentaires; iii) les ventes dintervention effectuer par lOPAM dans les zones risques et/ou en rupture dapprovisionnements suivant le Plan dOprations de lOPAM adopt par le COCSSA; et iv) les actions de dveloppement alternatives aux distributions gratuites permettant la cration de revenus afin daccder au march. 172. En 2003 du fait de la situation alimentaire particulirement difficile qui a prvalu au Mali, 22,100 tonnes de distributions gratuites ont t ralises par le PRMC dans les zones cibles par le SAP. Paralllement aux distributions gratuites partir du SNS dans le cadre de la mission du PRMC, prs de 13,500 tonnes ont t distribues sous des modalits diverses aux habitants des zones en crise: i) distributions gratuites du Gouvernement malien sur un fonds de la coopration japonaise, ou finances par diffrents autres bailleurs de fonds bilatraux travers leurs ONG ou des projets en place comme le Programme Mali Nord dans la rgion de Tombouctou, ou encore lances par dautres ONG; ii) approvisionnement de banques de crales et ventes prix rduits: par le Gouvernement sur fonds japonais, la coopration allemande, les ONG, les ventes dinterventions de lOPAM etc.; iii) le programme Vivres contre Travail et contre Formation/crations dactifs productifs du PAM suivant les conditions prvues au PP (projets de dveloppement cibls) mais aussi en distributions aux groupes vulnrables, dautres actions de VCT finances par divers bailleurs de fonds (Japon, Allemagne); et iv) des ventes daliment de btail prix subventionn. Ce sont donc au total prs de 36,000 tonnes de crales qui ont t distribues pour parer la crise en particulier dans les zones dintervention du PAM. Les actions alternatives 173. Les distributions gratuites font lobjet dun dbat au Mali, les principales critiques concernant la question du ciblage, celle de limpact sur les marchs craliers enfin la question des habitudes suscites (comportement dassist). Le PAM avec dautres donateurs et les responsables du PRMC ont engag une rflexion au sein du PRMC sur les modalits de dveloppement dactions alternatives aux distributions gratuites. Celles-ci pouvant consister notamment en activits de Vivres contre Travail pour prvenir/palier les effets de situations de crise alimentaire. 174. Une mission dappui institutionnel au dispositif de pilotage de la politique cralire et de scurit alimentaire a t ralise en avril 200433. Ses conclusions provisoires sont encore en discussion. Le rapport fait lanalyse du cot des distributions gratuites et recommande quelles soient remplaces par des vivres contre travail ou cash contre travail dans tous les cas cela serait envisageable. Le cash for work serait favoriser et des programmes dinterventions spcifiques pour les communes les plus vulnrables pourraient tre labors lavance. Cette option toutefois suscite des rserves parmi certains donateurs, comme a pu le constater lquipe dvaluation. Le PAM lui-mme reconnat quune intervention en Vivres contre Travail dans un cadre durgence soulve plusieurs questions quil est ncessaire dapprofondir: comment dans une situation de crise mettre en uvre un action de ce type, avec quel partenaire travailler, quel ciblage oprer.
Mission dappui institutionnel au dispositif de pilotage de la politique cralire et de scurit alimentaire, Rapport provisoire DRN, avril 2004.
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Niveau du Stock national de Scurit 175. Le niveau du Stock National de Scurit qui est fix 35,000 tonnes fait dbat galement. Son cot de gestion a progress de 46.5% en quatre ans, pendant que les cots de transfert ont t multiplis par plus de trois, au cours de la mme priode selon la mission cite ci-dessus. Compte tenu de la trs grande efficacit du systme de pilotage de la scurit alimentaire au Mali, ax de faon performante sur la prvention et dot doutils financiers oprationnels, lune des recommandations de la mission dappui institutionnel cite plus haut qui rejoint la position de certains donateurs est de procder une tude de faisabilit sur la rduction progressive du stock national de scurit. 176. Au-del de la question du niveau du stock, le soutien du PAM au SNS rpond galement dautres objectifs de nature plus stratgique. En effet, cela lui permet dune part de maintenir son rle en tant que coordinateur des donateurs et co-administrateur des fonds de contrepartie, et par ailleurs cela lui permet de pouvoir puiser dans le stock en cas de durgence et de nondisponibilit de stocks propres.

Points cls sur le projet Prvention et attnuation des catastrophes o Le PAM joue un rle actif de coordination et dimpulsion au sein du PRMC ainsi que dans le comit de cogestion des donateurs. o Les modalits de laide alimentaire en cas de crise font lobjet dun dbat: quelles actions alternatives mettre en uvre? Est-il opportun dans un contexte durgence de dvelopper des activits de dveloppement de type VCT? Comment viter le dveloppement dune mentalit dassistanat? o Lopportunit du soutien par le PAM au stock national de scurit alors que la question de son niveau est pose.

3.3.5

Utilisation efficiente des ressources au niveau des projets

177. Il sagit de voir dans quelle mesure le PAM utilise efficacement les ressources financires, humaines et daide alimentaire dont il dispose. La faiblesse des donnes au niveau des effets directs des projets ne permet pas de faire des analyses chiffres de lefficience. 178. Au niveau des livraisons sur les sites dintervention, le systme logistique mis en place que ce soit pour les achats locaux, les importations ou les contrats avec les transporteurs privs jusque sur les sites dintervention, est tout fait oprationnel. Les seuls retards mentionns lors de la visite de terrain se situaient au niveau des coles et taient lis aux dlais pris pour tablir la liste des coles cibles. Un bmol cependant en ce qui concerne les livraisons des ustensiles pour les dmonstrations culinaires dans le volet sant. En effet, ceux-ci ntaient pas encore disponibles dans un certain nombre de CSCOM visits lors de la mission de terrain. 179. Les achats locaux reprsentent une proportion importante de laide alimentaire utilise dans le cadre du PP. Par ailleurs quand la production ne le permet pas, le PAM peut alors recourir aux importations comme cela a t le cas en 2003. Le volet sant lui est exclusivement approvisionn par la production locale. Etant donn les cots de production de la farine enrichie par rapport aux importations, le gouvernement intervient largement dans le cot de fabrication par le biais de fonds de la BM. Le choix des aliments achets localement est galement globalement trs opportun. Le mil est la crale la plus utilise, elle correspond globalement aux

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habitudes alimentaires des bnficiaires. Par ailleurs cest une crale meilleur march que le riz galement beaucoup consomm. Cest vrai que les gens lors des visites de terrain ont souvent manifest leur intrt pour le riz. Mais le risque de la revente par les bnficiaires serait dans ce cas plus important.
Graphique 3: Type daliments distribus entre 2000 et 2003 dans le cadre du PP
Lgumineuses 4% Huile 7% Farine bl 7%

Farine Mas 14% Mil 62% Mas 6%

Source: PAM Bamako.

180. Effectuer le suivi rgulier des activits sur le terrain est terriblement exigeant en ressources humaines, logistiques et financires. Loption retenue par le PAM de contractualiser des partenaires de terrain tablis au sein des zones dinterventions pour effecteur le suivi des coles et des CSCOM est la plus efficace compte tenu des ressources disponibles. Dans un certain nombre de cas on observe des synergies entre les diffrentes activits mises en uvre essentiellement en terme dappui du projet de cration dactifs productifs au niveau des coles (constructions ventuelles, production alimentaire, etc.) mais cela reste trs marginal. Les synergies actuellement viennent surtout des partenaires de terrain qui mettent diffrents types dactivits au sein dune mme zone. Le PAM est actuellement en train de mener une rflexion pour amliorer, voire systmatiser, les synergies en favorisant le volet ducation comme point dentre dans une communaut. Mais la manire dont cela va se concrtiser nest pas apparue trs clairement lquipe dvaluation. 181. La question de savoir si laide alimentaire est un outil plus efficace pour la mise en uvre du PP quune assistance financire reste ouverte. Il y a des projets de dveloppement au Mali qui tout impliquant les communauts locales nont pas recours laide alimentaires mme dans les zones dintervention du PAM. La question de lefficacit de lutilisation de laide alimentaire se pose diffremment selon le type dintervention. Ainsi dans le volet sant une part non ngligeable de la farine enrichie est destine tre vendue et le produit de la vente doit aller un fonds pour le dveloppement dautres activits. A terme si le projet dmontre lintrt des populations pour la farine, une assistance purement financire pour la partie vente de lactivit devrait prendre le pas sur laide alimentaire et son cot logistique. 182. En ce qui concerne la cration dactifs productifs, ceux-ci sont destins aux mnages en situation dinscurit alimentaire. En gnral ces mnages sont structurellement vulnrables et lobjectif poursuivi est de crer un environnement favorable afin quil puisse enclencher un processus de dveloppement. La question se poser ds lors et de savoir quel est linstrument le
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plus efficace dans ce cas de figure. Comme le march cralier malien est oprationnel (sauf peut tre dans certaines zones enclaves mais celles-ci sont limites) il ny a priori aucune raison que les travailleurs dans le cadre dune initiative de dveloppement ne puissent tre rmunrs en espces plutt quen nature. Bien sr, lors des visites de terrain certains bnficiaires ont indiqu leur prfrence pour laide en nature. Mais est-ce une raison suffisante pour privilgier cet outil? 183. Les cots lis au transport de laide alimentaire dans le cadre du PP reprsentent en moyenne sur les annes 2000 2003 prs de 64% des ressources financires disponibles pour le PP. Cest certain que dans le contexte dune assistance financire, laccroissement de ressources disponibles d labsence dITSH (transport, stockage et manutention) permettrait non seulement de considrablement renforcer la mise en uvre de la PFD mais galement de faire bnficier plus de personnes du processus de cration dactifs productifs. 184. Enfin, en ce qui concerne lutilisation de laide alimentaire dans le cadre de lappui lducation de base, la fourniture daide alimentaire reste le moyen le plus efficace dintervenir court terme tant donn les capacits institutionnelles actuelles. Mais une volution dun soutien en nature vers un soutien financier terme devrait faire lobjet dune rflexion avec le gouvernement et les autres bailleurs de fonds impliqus dans le programme dappui sectoriel lducation (PISE) afin de voir dans quelle mesure une telle volution serait souhaitable voire envisageable. 185. Par ailleurs, il convient de reconnatre qu lheure actuelle, bien que le gouvernement dispose dune srie dinstruments financiers dans le cadre du CSLP, le taux de mise en uvre de ces instruments nest pas toujours trs lev. On note ainsi de faibles taux de dpenses dans les secteurs de lducation et de la sant. Par contre, le projet de dcentralisation de lANICT lui na aucun problme ce niveau. Il sagit donc de mener une analyse approfondie sur la pertinence et la manire de passer dun appui en nature un appui en espce. 186. Cela dit, il reste que le PAM par le biais du PP et avec les moyens sa disposition, met en uvre des activits dans des domaines o il est quasiment le seul intervenir (les cantines scolaires) et a des bureau oprationnels dans des zones o il ny a pas dautres organisations internationales prsentes de manire permanente (par ex: Gao). Lquipe du PAM au Mali est relativement rduite. A Bamako, lquipe en charge de la mise en uvre du PP se compose essentiellement de 3 personnes (dont une internationale qui vient dtre transfre et qui sera normalement remplace par un(e) expert(e) national(e)) une pour chaque volet dintervention. Cest extrmement peu quand on considre lensemble des choses faire pour mettre en uvre les PP. Il y a galement les quipes sur le terrain. Par exemple Gao ils sont deux devant couvrir 24 communes dans une rgion trs vaste. Ils nont donc le temps de faire quune visite par an chacune dentre elles pour superviser les activits en cours et valuer les requtes faites par les partenaires de terrain pour de nouvelles interventions. 187. La mission de terrain a normment dialogu avec les diffrents membres de lquipe du PAM que ce soit Bamako et dans les rgions et il est apparu trs clairement que cette quipe est trs motive et concerne par la mise en uvre du PP. Les faiblesses observes dans la mise en uvre de certains principes de la PFD sont la fois dus des contraintes de temps mais aussi un manque dexprience (indicateurs, RBM, cadre logique, renforcement de lgalit des chances entre hommes et femmes) qui pourrait partiellement tre combl par des formations internes sur ces sujets.

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Points cls sur lutilisation efficiente des ressources o Il ny a pas de donnes permettant de faire les analyses quantitatives prvues dans la matrice dvaluation. o Laide alimentaire est globalement livre dans les dlais. o Le recours aux achats locaux contribue positivement lutilisation efficiente des ressources disponibles. Le choix des denres (priorit au mil) est galement efficient. o Le niveau de synergie entre les diffrents volets du PP est marginal. o Le PAM utilise les ressources dont il dispose de manire efficace, considrant les contraintes financires et les ressources humaines limites dont il dispose pour mettre en uvre le PP. o Rpondre la question de lefficacit de linstrument aide alimentaire versus laide financire est difficile et doit tre nuance en fonction du type dintervention et de loffre de nourriture disponible dans les lieux dintervention. Ainsi dans le cadre de la cration dactifs productifs dans une zone o les marchs sont oprationnels, rien ne justifie vraiment lutilisation de laide alimentaire. Au contraire lutilisation dun support financier permettrait au moins dconomiser les cots de transports et augmenterait dautant le nombre de personnes pouvant bnficier directement des activits. En ce qui concerne les interventions dans les domaines de la sant et de lducation une rflexion pourrait tre mene pour voir dans quelle mesure une volution progressive vers des outils financiers est souhaitable et envisageable.

3.3.6

Cohrence des effets directs avec les objectifs de la PFD

188. Les diffrents volets du PP sont cohrents avec les domaines dintervention de la PFD. Le volet appui lducation de base est cohrent avec le 2me domaine dintervention de la PFD, le volet sant nutrition avec le premier, la cration dactifs productifs avec le 3me et, enfin, lappui au PRMC avec le 4me domaine dintervention de la PFD. 189. En ce qui concerne les effets directs mme sils ne sont pas quantifis, ils se situent en tout cas clairement dans la ligne des objectifs tablis au niveau de chaque domaine dintervention. Lactivit sant est trop rcente que pour se prononcer au niveau de ses rsultats mais la conception du projet est tout fait cohrente avec lobjectif stratgique du premier domaine dintervention de la PFD. Points cls sur la cohrence avec les objectifs de la PFD o Les volets dinterventions et leurs effets directs sont globalement cohrents avec les domaines dintervention de la PFD.

3.3.7

Viabilit

190. Les critres de slection des activits soutenues par le PAM mettant laccent en priorit sur la participation et lappropriation des bnficiaires toutes les tapes du cycle du projet crent certainement les conditions favorables la prennisation des actifs productifs raliss. Si elles sont indispensables, ces conditions ne sont toutefois pas suffisantes: dinnombrables projets mis

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en uvre avec la participation des bnficiaires (financire et humaine) nont pas ts prenniss. Bien dautres facteurs entrent en ligne de comptes sur lesquels le PAM na que peu, voire pas dinfluence: la qualit des amnagements raliss, la gestion des amnagements et infrastructures crs; leur entretien, la viabilit conomique de lactivit. Cependant, il peut en avoir une, non ngligeable, sur la qualit de linsertion cologique de ces amnagements, sil intgre dans sa dmarche une vision plus stratgique des contraintes lever en priorit dans ses zones dintervention. On pense en particulier tout laspect impact durable sur lenvironnement qui ne se limite pas seulement aux parcelles de reboisement aux lisires des villages ou la fixation de dunes mais qui concerne en priorit les amnagements hydro agricoles de type PIV (boisement systmatique des pourtours des primtres). Cest un axe dintervention qui devrait faire partie systmatiquement des conditions de lappui en aide alimentaire tout amnagement hydro agricole. Rappelons que leur part dans le total des vivres programms par activit pour le programme PP 2003-2007 a encore augment. 191. Une stratgie de sortie ne signifie pas ncessairement se retirer de lactivit mais plutt appuyer les autorits locales dans la prise en charge progressive des activits afin de pouvoir tre prsent ailleurs. En ce qui concerne les stratgies de sortie du projet appui lducation par les cantines scolaires, la mission dvaluation a relev que le rsum de lactivit nen mentionne pas. Or le document PFD fait clairement rfrence la ncessit de prvoir une stratgie de sortie pour toute activit de dveloppement. Le rsum de lactivit Nutrition/Sant fait rfrence une stratgie de sortie: il est prvu que la subvention de la farine enrichie sera dgressive. 192. Par ailleurs il convient galement ds le dbut de lintervention denvisager une stratgie qui permet dassurer la viabilit des rsultats quand lactivit est arrive son terme. Si par exemple dans le projet ducation on observe un accroissement des taux de frquentation scolaire, ceux-ci perdureront-ils une fois le projet termin. Que faut-il mettre en place comme mcanisme pour sen assurer? Quelle stratgie dvelopper afin dassurer le maintien des changements dans la dure? Cela constitue un vritable dfi relever et par rapport auquel on ne trouve pas dlments de rponse dans les projets tels quils sont conus pour linstant. 193. Un autre lment contribuant la viabilit cest le renforcement des institutions publiques tous les niveaux afin quelles puissent prendre en charge la mise en uvre des activits la fin de lintervention. Or les activits dveloppes pour amliorer les capacits institutionnelles sont quasiment inexistantes. Points cls: viabilit o La viabilit des interventions en cration dactifs productifs est dpendante de la conception du projet par le partenaire. o Une vision plus stratgique des contraintes au dveloppement dans les rgions sahlo sahariennes et la prise en compte de laspect environnement pourraient tre dveloppes. o Il ny a pas de stratgie de sortie dans le cadre de lappui lducation de base. o Il nexiste pas rellement de stratgie permettant dassurer le maintien des rsultats une fois un projet arriv son terme. o Il ny a aucun renforcement des capacits des institutions publiques prendre le relais la fin des activits du PAM.

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CONCLUSIONS ET ELEMENTS DE CONSIDERATION

194. Aprs avoir effectu lanalyse des projets et du PP dans son ensemble sur la base de documents, entretiens et visites de terrain, ce chapitre prsente les principales conclusions que lon peut en tirer, des recommandations34 ainsi que des lments de considration qui pourront servir de contribution la synthse globale. 4.1 CONCLUSIONS

Le PP est cohrent avec les principes de la PFD 195. Le PP est globalement cohrent avec les principes cls de la PFD. Si le type dintervention mene est similaire dun PP lautre, sauf pour la sant, par contre lapproche poursuivie a beaucoup volu, signe dune progression entre les deux PP en terme dadhsion aux principes de la PFD. Ceux-ci sont explicits dans le document du PP sauf pour la prise en compte de lgalit des chances entre hommes et femmes. Cest une problmatique qui est seulement envisage au niveau du ciblage des activits. Enfin, il convient de noter que si loutil du cadre logique est trs utile dans le cadre dun travail de conception participatif du programme, il semble que certains des concepts qui le sous-tendent ne soient pas toujours bien compris, induisant des confusions dans lutilisation des indicateurs de produits et de rsultats. Pertinence du PP et de la PFD par rapport au contexte malien dans lequel ils sintgrent 196. Le PP contribue directement aux axes stratgiques du CSLP et ceux de lUNDAF. Le long soutien au PRMC a contribu stabiliser les marchs craliers et le stock national de scurit alimentaire permet de ragir en cas de crise. Cela dit, on peut se poser la question de lopportunit de garder le stock son niveau actuel. 197. Le volet de cration dactifs productifs contribue la fois la dimension productive et environnementale mais aussi la dimension accessibilit en soutenant les revenus, les diversifiant, voire les augmentant. Le volet sant/nutrition contribue diminuer la vulnrabilit nutritionnelle des plus fragiliss. Le volet appui lducation contribue amliorer laccs la nourriture tout en se situant dans une perspective de long terme dinvestissement dans le capital humain. Contribution de la PFD lamlioration du ciblage 198. Le PAM intervient dans les zones les plus fragilises du point de vue de linscurit alimentaire. Le ciblage gographique a partiellement pris en compte les rsultats de lenqute ACV. En effet, ils ont amen le PAM intervenir dans le PP 2003-2007 dans les zones nord de Kayes et Koulikoro dont il stait retir dans le PP 1999-2002. Par contre lenqute ACV ne mentionne pas Kidal. Pourtant le PAM y est toujours prsent, la fois parce que cest une rgion fragilise non seulement du point de vue de la scurit alimentaire mais galement du point politique, et la prsence continue du PAM dans cette rgion ainsi que celle de Gao est un des lments contribuant la stabilit. 199. Au sein des zones gographiques dintervention, un certain nombre de critres de slection ont t dvelopp pour chaque type dintervention. Ceux-ci sont globalement respects mme si au niveau local dautres facteurs peuvent galement intervenir, comme par exemple la volont politique malienne davoir des activits dans chaque commune dans la rgion de Gao. La prsence dun partenaire de terrain et dun projet de dveloppement auquel le PAM peut contribuer sont galement tout fait dterminants.
A la suite dune demande explicite du Steering Committee en septembre 2004 ce rapport prsente un certain nombre de recommandations qui nont cependant pas pu tre testes sur le terrain.
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200. Les personnes qui bnficient du volet cration dactifs productifs le dcident de par le travail quelles fournissent au sein dun projet de dveloppement dans lequel la contribution du PAM vient en support. Les bnficiaires sont des travailleurs (euses) vivant dans la zone gographique vise par le PAM et impliques dans des projets dont les objectifs sont compatibles avec ceux du PAM. Mais il ny a pas dlments permettant de dire que ceux-ci sont les plus vulnrables au sein de leur communaut. Les bnficiaires finaux font trs souvent partie de groupements ou dassociations et prennent ensemble les dcisions sur la gestion des actifs crs. 201. Les bnficiaires principaux de lappui lducation de base sont les garons et les filles des coles publiques rurales dans les zones vulnrables du pays. Les filles sont particulirement cibles par le programme par le biais de rations sches. Enfin, la partie rcupration du volet sant garantit datteindre les enfants souffrant de malnutrition. Accent sur le dveloppement humain 202. Les deux PP analyss couvrent les mmes domaines dintervention de la PFD mais les rpartitions entre ces domaines voluent avec le renforcement de lappui lducation de base qui absorbe maintenant prs de la moiti des ressources. Partenariats de terrain oprationnels 203. Le PAM travaille en collaboration avec les autorits publiques (aux niveaux central, rgional et local). Celles-ci sont trs engages vis--vis du PP surtout sur le terrain. Par ailleurs le PAM a dvelopp toute une srie de partenariats de plusieurs annes maintenant avec des ONG nationales et locales de terrain, au niveau de la mise en uvre du volet cration dactifs productifs mais aussi pour le suivi des activits dans les volets ducation et sant/nutrition. La multiplicit et la diversit des partenaires dexcution reprsentent la fois un atout mais aussi une contrainte. En effet, cette diversit traduit une relle participation et autonomie des partenaires dans les dcisions dintervention du PAM. Elle entrane cependant parfois une dispersion de ses ressources limites. Participation des bnficiaires 204. Bien que la participation des bnficiaires directs dans les cantines scolaires soit limite, les parents eux sont souvent impliqus soit par le biais du comit de gestion ou de lAPE. Leur mobilisation autour des activits a rgulirement t observe. En revanche, la participation des bnficiaires est dterminante au niveau de la cration dactifs productifs. Des ralisations cohrentes avec les prvisions 205. La logistique du PAM est oprationnelle et assure que les livraisons daide alimentaire soient faites dans les dlais. Le recours aux achats locaux contribue largement une utilisation efficiente des ressources ainsi qu ladaptation des aliments fournis aux habitudes alimentaires. Les activits observes sur le terrain montrent que la mise en uvre des projets correspond effectivement ce qui tait prvu. 4.2 ELEMENTS DE CONSIDERATION ET RECOMMANDATIONS

Inadquation des ressources pour une mise en uvre optimale de la PFD 206. La taille de lensemble des oprations au Mali combine avec la quasi absence des oprations durgences qui permettent parfois certaines flexibilits dans lutilisation des ressources, contraignent fortement la mise en uvre de la PFD. Les ressources financires disponibles par tonne daide alimentaire distribue sont quivalentes, en moyenne, la moiti de celles disponibles pour la mise en uvre du PRRO. Les ressources humaines disponibles sont par consquent insuffisantes et nont pas toujours la matrise de certains principes de la PFD. Cest

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ainsi quon observe certaines faiblesses sur un certain nombre daspects de la mise en uvre des activits (lintgration de laspect genre, du VIH/SIDA, lanalyse des rsultats escompts, le suivi et lvaluation, les guides sur les principes de la PFD, les formations, etc.). => La mise en uvre de la PFD requiert des moyens financiers et humains spcifiques. Il est donc recommand de rflchir aux ressources (humaines et financires) ncessaires au programme dans son ensemble. Cest sans doute une rflexion mener un niveau plus gnral. Questionnement quant lutilisation de laide alimentaire 207. La question de savoir si laide alimentaire est un outil plus efficace quune assistance financire pour la mise en uvre du PP appelle une rponse trs nuance en fonction du type dintervention. Il convient de se concentrer en premier lieu sur lobjectif poursuivi par une intervention. Il faut se demander si la dynamique de scurit alimentaire des populations dans la zone dintervention ncessite effectivement une intervention sous forme daide alimentaire ou non. Ainsi dans le cadre de projet de cration dactifs productifs mis en uvre dans une zone o les marchs sont oprationnels, il ny a pas dobstacle majeur ce que les gens qui travaillent dans ces projets soient rmunrs en espces. Cest une pratique courante. En ce qui concerne le projet dappui lducation de base, il est clair qu court terme le soutien en nature reste indispensable au regard de la capacit institutionnelle de grer ce type dintervention. Il en va de mme pour le projet sant. => Au moment de la programmation et de la slection des requtes de cration dactifs productifs il serait important de sinterroger sur la pertinence de loutil par rapport lobjectif poursuivi. En ce qui concerne le soutien au dveloppement du capital humain, il convient de mettre en route une rflexion moyen et long terme sur lopportunit de lutilisation de laide alimentaire versus une assistance financire. Faiblesses au niveau des indicateurs de performances et de leur suivi et difficults mesurer les rsultats 208. Le cadre logique annex au PP 2003 2007 prsente certaines faiblesses au niveau de lidentification des indicateurs confondant produits et rsultats et ne quantifiant ni les niveaux de dparts ni les objectifs atteindre. Certaines donnes ne sont pas collectes systmatiquement et celles qui le sont ne sont pas toujours consistantes, rendant lanalyse quantifie des rsultats trs difficile. Le rfrentiel de base nest pas encore disponible. 209. Les confusions au niveau des indicateurs de suivi, labsence de rfrentiel de base, le manque de systmatisme dans la collecte des donnes durant le PP 1999-2002 nont pas permis lquipe dvaluation de se prononcer clairement sur les rsultats atteints au sein des volets les plus importants du PP, ducation et sant/nutrition. =>Il est recommand de poursuivre les initiatives entreprises dans la collecte de donnes et leur suivi systmatique. Il est galement ncessaire de bien diffrencier les indicateurs de produits (output), de rsultats (outcome) et dimpact et de prciser les valeurs cibles. Promotion ingale de lgalit des chances hommes femmes 210. Au niveau du ciblage des activits on porte une attention croissante la participation des femmes en tant que bnficiaires. Les associations de femmes sont prsentes dans la cration dactifs productifs et elles participent rgulirement lorganisation de lactivit de cantines

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scolaires. Les filles qui vont rgulirement lcole reoivent des rations sches complmentaires. Les femmes enceintes et allaitantes sont particulirement vises par le volet sant. Cependant, on observe des faiblesses au niveau de limplication des femmes dans les comits (actifs productifs). Par ailleurs, les mesures promouvant le renforcement de lgalit des chances entre hommes et femmes sont encore insuffisantes tant au niveau du PAM quauprs des partenaires (institutionnels et dexcution). =>Il est recommand de renforcer limplication des femmes dans les comits mais galement de mener une rflexion sur la manire damliorer le renforcement de lgalit des chances entre hommes et femmes au niveau de la conception et mise en uvre des activits au del du ciblage. Quasi absence de notes dorientations facilitant la mise en uvre de la PFD 211. La mission dvaluation na pu trouver quune note dorientation lusage du personnel du PAM. Dans la mme ligne, il ny a pas eu de formations organises avec les parties prenantes qui auraient permis de mieux intgrer les principes de la PFD dans la mise en uvre du PP. => Il est recommand de dvelopper un programme de formation li aux principes de la PFD et adapt aux besoins spcifiques des parties prenantes. Cela implique des ressources financires et humaines adaptes. Quasi absence de stratgies de sortie des activits 212. Le PP 2003-2007 prvoit le dveloppement de stratgies de sortie dans les sommaires des diffrents volets dintervention. Finalement seul le volet sant en a finalis une. Les interventions du PAM dans le VCT sont ponctuelles et fonction des requtes qui lui sont faites. Mme sil est sr que les domaines dintervention du PAM impliquent une prsence et un investissement de plusieurs annes, il reste quil importe de prvoir, trs tt dans le processus, la stratgie dintervention adopter qui permettra au PAM de se retirer, soit dune activit, soit dune zone gographique particulire. => Il est recommand de mener une rflexion sur le dveloppement des stratgies de sortie des interventions court moyen et long terme selon la nature des activits.

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En bref, la mission dvaluation souhaite souligner les points suivants35

Principaux facteurs de succs identifis: o Cohrence du PP avec la PFD et avec les politiques nationales (CSLP et cadre stratgique de
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scurit alimentaire) dans lesquelles il sintgre. Contribution de la PFD lamlioration du ciblage. Forte implication des partenaires de terrain et des collectivits locales dans la mise en uvre du PP. Forte mobilisation des groupements locaux dans les activits productives et de conservation de lenvironnement. Dialogue soutenu avec les autorits publiques diffrents niveaux ainsi que leur engagement vis--vis du programme. Prsence continue du PAM sur le terrain. Logistique performante.

Principaux problmes relevs: o Manque de vision stratgique sur les contraintes lever en priorit dans les zones
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dinterventions au niveau de la cration dactifs productifs. Faiblesses au niveau du systme de suivi des effets directs. Faiblesses de la stratgie de renforcement de lgalit des chances entre les hommes et les femmes dans les comits de gestion des projets dactifs productifs ainsi quau niveau des documents du PP. Quasi absence de notes dorientation facilitant la mise en uvre de la PFD. Absence de stratgies de sortie. Prise en compte limite des questions relatives au VIH/SIDA. Niveau de ressources financires inadquat pour la mise en uvre des principes de la PFD que ce soit au niveau des formations, de la conception de notes dorientation, du suivi, de la collecte de donnes, etc. Manque de prvisibilit des ressources disponibles.

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Dfis relever: o Niveau macro: renforcer la programmation dans le cadre dune vision stratgique. Il sagit par
exemple didentifier des priorits notamment au niveau de la cration dactifs productifs qui permettront au PAM de soutenir des projets allant dans une mme direction et dviter ainsi une multitude dinterventions dans des secteurs diffrents dont les effets sont beaucoup plus disperss. Niveau mso: renforcer les collaborations avec les collectivits territoriales dans le contexte de la dcentralisation tout en gardant une vision globale des rsultats atteindre identifis dans la programmation. Niveau micro: dvelopper les synergies entre les diffrents types dactivits mises en uvre. Renforcer la mise en oeuvre de certains principes de la PFD (en particulier, la formation en vue du renforcement des capacits institutionnelles, la prise en compte de la dimension de genre de manire plus globale, les systmes de suivi, la collecte de donnes, la mise en place de stratgies de sortie, etc.).

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Ces diffrents lments ont t prsents et discuts lors des deux debriefing qui ont eu lieu en fin de mission de terrain: le premier avec le PAM et le second, linitiative de lAmbassade dAllemagne, avec lensemble des personnes rencontres durant la mission.
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