1)

QU ES UN PROBLEMA DE CARCTER PUBLICO?

Diariamente todos nos enfrentamos a una serie de problemas sobre los que creemos que el gobierno debe asumir algn tipo de responsabilidad con el fin de verlos solucionados pronta y permanentemente. En algunos casos es posible que el gobierno tenga dispuesta una respuesta pero que sta no haya sido bien aplicada o haya sido mal diseada. En algunos otros es posible que no exista ningn tipo de estrategia para responder a la problemtica. Como ciudadanos debemos ser conscientes de que tenemos el derecho a expresar nuestras opiniones e Inconformidades sobre los problemas que enfrentamos y sobre la manera en que el gobierno piensa resolverlos. Sin embargo, es igualmente importante entender que es un deber ciudadano involucrarse en las problemticas de nuestra comunidad, no slo identificndolas o diagnosticndolas, sino proponiendo formas de solucin efectivas. Tal vez la mejor forma de cumplir con ese deber ciudadano es conociendo la manera en que funciona el Estado, pues al hacerlo, entendemos quin o quienes son los encargados de responder a nuestras problemticas y cmo podemos ayudar a que lo hagan de la mejor manera. Es del entendimiento de la importancia de ese trabajo mancomunado entre gobierno y comunidad en la bsqueda de soluciones efectivas de donde se deriva el concepto de poltica pblica que propone Proyecto Ciudadano. En efecto, las polticas pblicas son las respuestas que da el gobierno a los problemas que vemos en nuestras comunidades y deben ser el resultado de un trabajo en equipo entre la ciudadana y los funcionarios pblicos, como lo veremos en el desarrollo de este primer paso. En este sentido, Proyecto Ciudadano est ntimamente relacionado con el concepto de polticas pblicas ya que durante la investigacin que ustedes van a realizar deben: Identificar problemas que pueden ser objeto de una poltica pblica; Investigar las polticas pblicas existentes que dan respuesta a estos problemas y proponer una poltica pblica para responder al problema que hayan escogido para su Proyecto Ciudadano. Resulta entonces evidente la necesidad de entender claramente qu significa este concepto. Por esta razn, el objetivo principal de este primer paso es facilitar una slida comprensin de lo que son las polticas pblicas y de la importancia que tienen en el desarrollo de Proyecto Ciudadano. Este paso busca entonces que ustedes revisen los distintos planteamientos que se encuentran a continuacin y los discutan grupalmente para asegurar que cada uno de los elementos sea entendido por todos

2) QU ES UNA POLITICA PBLICA? A continuacin tres definiciones de poltica pblica. Para Dye (2008:1) una poltica pblica es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer. Aguilar Villanueva (1996: 26) en tanto, seala que una poltica pblica es en suma: a) el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la accin colectiva produce. Finalmente Kraft y Furlong (2006:5) plantean que una poltica pblica es un curso de accin o de inaccin gubernamental, en respuesta a problemas pblicos. [Las polticas pblicas] reflejan no slo los valores ms importantes de una sociedad, sino que tambin el conflicto entre valores. Las polticas dejan de manifiesto a cul de los muchos diferentes valores, se le asigna la ms alta prioridad en una determinada decisin. En tanto objeto de estudio y de accin, las polticas pblicas, son un cambo de abordaje interdisciplinario. All la ciencia poltica, la administracin pblica, el derecho, la economa, la sociologa, la comunicacin, el trabajo social, la ingeniera y la psicologa, entre otras, han de dialogar para analizar, disear, planear, evaluar e implementar las acciones gubernamentales. La pregunta central de las polticas pblicas es: qu producen quienes nos gobiernan, para lograr qu resultados, a travs de qu medios? En un Estado de Derecho, las polticas pblicas se refieren a materias o sectores diversos: regulacin, educacin, desarrollo social, salud, seguridad pblica, infraestructura, comunicaciones, energa, agricultura, etc. Las principales reas de anlisis de las polticas pblicas son:

Beneficios y repercusiones en la sociedad. El desarrollo social. La economa, la infraestructura y expansin de las vas generales de comunicacin, de las telecomunicaciones, del desarrollo social, de la salud y de la seguridad pblica, entre otras. Los planes de desarrollos anuales, quinquenales, etc. Los presupuestos anuales de los estados y las administraciones autonmicas y municipales La administracin pblica o sistema burocrtico y sus planificaciones Los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los estados individuales o unidos en agrupaciones regionales: Naciones Unidas, Amrica Latina, Unin Europea, etc., con nfasis en la cohesin social y la gobernabilidad para desarrollos integrales o totales.

3) CMO IDENTIFICO UN PROBLEMA DE CARCTER PBLICO? Como vimos, existen problemas y polticas pblicas de distintos niveles: nacional, regional y local. Proyecto Ciudadano busca guiar a los estudiantes, a travs de una metodologa, hacia la participacin directa en la identificacin de problemas y elaboracin de polticas pblicas. En este sentido, el proyecto debe versar sobre problemas y polticas pblicas del nivel local pues es ah en donde es ms viable y necesaria la participacin directa de aquellos que viven cotidianamente los problemas de la comunidad. As mismo, qued claro que la nica rama del poder pblico que est descentralizada es la ejecutiva. Por esta razn, las entidades u organismos del Estado que tienen la facultad de decidir sobre polticas pblicas en el nivel local son parte de ella. Teniendo en cuenta que Proyecto Ciudadano nos involucra con problemas locales, queda claro tambin que las polticas pblicas sobre las cuales haremos la investigacin deben proceder de esta rama. A pesar de que las polticas institucionales de una entidad pblica como una institucin educativa o un hospital deben atenerse a las polticas pblicas que la rigen, las polticas institucionales no pueden ser objeto de Proyecto Ciudadano. Esto obedece a que esta metodologa busca involucrar a los estudiantes en el proceso de desarrollo de polticas pblicas en su papel de ciudadanos partcipes de su comunidad y no simplemente a los miembros de una organizacin. Si al terminar de revisar y discutir grupalmente estos puntos, sienten que tienen ya elementos suficientes para identificar problemas de poltica pblica en su comunidad, estn preparados para el siguiente paso. Para verificar este hecho, divdanse en grupos pequeos para hacer una revisin de los peridicos de la ltima semana e identificar en ellos problemas de poltica pblica que, segn ustedes, podran servir para trabajar en Proyecto Ciudadano. Presenten su seleccin en plenaria con todo el grupo y discutan colectivamente si creen que cumplen o no con los criterios que han revisado en este paso.

4.

CMO FORMULAR PROBLEMAS DE POLITICA PUBLICA?

En esta seccin se har una presentacin de la poltica pblica como proceso, pasando por las fases que convencionalmente se establecen en la elaboracin de polticas pblicas. El proceso de elaboracin de la poltica, el papel de las instituciones y la aplicacin de redes de actores sociales tendr como fundamento terico la perspectiva neoinstitucionalista. El proceso de anlisis y decisin puede asumir dos enfoques. Por una parte se puede tener la perspectiva racional en donde se parte, similar a la teora econmica neoclsica, que un individuo o un grupo, actan con criterios racionales estrictos , siendo capaz de establecer un orden de prioridades en sus propios valores y en los consiguientes objetivos, puede conocer todos los medios y contextos necesarios para alcanzarlos, tiene capacidad para evaluar las consecuencias de cada medio a su alcance, establecer o calcular los costos de cada alternativa, siendo posible escoger una opcin que maximice los beneficios y minimice los costos . (Subirats, 1992) Se asume que los actores sociales tienen una racionalidad limitada, en donde los procesos de decisin son complejos, interactuando actores sociales que buscan obtener sus objetivos, en ambientes de incertidumbre, riesgo y conflicto, donde las instituciones expresadas en organizaciones, cultura, normas y disposiciones formales e informales inciden en los procesos de formulacin y decisin de polticas pblicas. (Meny & Thoenig, 1992) De acuerdo a lo antes expuesto, hay dos posiciones con respecto a la racionalidad de los actores sociales para la elaboracin de polticas pblicas. Por una parte, se encuentra el enfoque de accin racional, basada en la teora econmica neoclsica que establece que el actor busca a travs de sus elecciones determinados fines y su nico objetivo es maximizar la utilidad. Por otra parte, se tiene el enfoque de racionalidad limitada, el cual plantea los lmites de los procesos racionales de los actores en la medida en que el contexto estratgico u orden institucional donde se lleva a cabo la poltica pblica, no son como una simple agregacin de preferencias, sino estructuras que modelan, por lo que se da la inestabilidad, la imprecisin y el carcter endgeno que tiene el proceso de formacin de preferencias en cada uno de los actores (Klijn E, 1998). Es importante hacer notar que bajo la perspectiva de racionalidad limitada, se considera que las instituciones formales e informales no son creadas necesariamente o usualmente para ser eficientes en la sociedad, por el contrario en muchos casos son creadas y diseadas para servir a los intereses de los ms poderosos de ella. Para estos autores el ejercicio del poder es el arte de desarrollar instituciones polticas que funcionen. (March & Olsen, 1997: 70) Como indican March y Olsen (1997) el proceder de los actores sociales siguen reglas normativas apropiadas, sujetos a ciertas restricciones impuestas por las consecuencias, la racionalidad se manifiesta por medio de un comportamiento apropiado al entorno en donde se desenvuelve el actor. Pese a que se tiende a plantear las polticas pblicas como un proceso guiado, la realidad es que hay conflictos en los intereses, percepciones y posiciones que estn presentes. Por otra parte estos aspectos

pueden variar con el tiempo y segn las interacciones que se den en diferentes mbitos de la arena poltica y dadas las pautas de comportamiento que definen el marco institucional existente. El enfoque del actor racional parte del criterio de que stos tienen informacin completa y el poder para tomar las decisiones, en el caso que nos ocupa para seleccionar la opcin de poltica pblica. Estos supuestos difieren de la realidad sociopoltica que se dan en el proceso de elaboracin de una poltica. En la tabla 2.1 se comparan los enfoques de actor racional, racionalidad limitada y el de polticas por procesos. Este ltimo es el que ser la base que dominar en este trabajo. Se parte de que existen una gran variedad de actores sociales relacionados con la reforma del sector elctrico en Costa Rica, en donde se dan intereses y objetivos en conflicto que hacen que los actores sociales asuman ciertos comportamientos y alianzas entre sus miembros. Contrario a los planteamientos del actor racional, en el enfoque por proceso se parte de que el poder no se encuentra concentrado, los actores sociales tienen diferentes cuotas de ste, siendo difcil establecer las posiciones que podran dominar. La informacin sobre el sector elctrico y sus relaciones con el mbito econmico, social y poltico es diversa, compleja y no todos cuentan con toda la requerida para sustentar decisiones totalmente racionales y sin incertidumbre. Las metas y valores precisos de los que parte el enfoque de actor racional, no es el comn denominador en los procesos sociopolticos en ningn sistema poltico y en mucho menor medida en las democracias liberales con un sistema de mercado. A partir del enfoque por procesos, se parte de que los valores de los actores sociales son variados, no pudindose definir una orientacin clara para el proceso de formulacin de las propuestas de reforma del sector elctrico. As mismo de las interacciones, nuevos conocimientos y cambios en el entorno hacen que las posiciones de los actores sociales se modifiquen de cara a la poltica pblica en cuestin, dificultando a los actores sus estimaciones de la viabilidad de que determinadas propuestas de poltica tengan xito. Para Lindblom (1991) el proceso de formulacin de las polticas pblicas no necesariamente es un proceso racional. Esto difiere de posiciones que han considerado los procesos de decisin basados en la teora de la eleccin racional. En ese sentido se debe tener presente que la definicin en fases para la poltica pblica tiene un sesgo racional, pues estos procesos son interactivos, no teniendo un desarrollo lineal, ni separable totalmente. Partiendo del enfoque por procesos, la dinmica de la reforma del sector elctrico tiene una variedad de actores sociales, sin poder establecerse con claridad un tomador central de decisin y un objetivo preciso. La informacin no es completa y los diversos actores se enfrentan a importantes niveles de incertidumbre. En el enfoque por procesos la misma definicin del problema por parte de los actores sociales tiene serias discrepancias, pues para algunos los problemas se asocian a la falta de mercados y participacin privada en el sector elctrico, para otros se debe a las restricciones a la inversin pblica y el uso del poder de parte del sector poltico para favorecer a ciertos sectores empresariales. En medio de estos dos planteamientos extremos del problema hay actores con posiciones intermedias, pero que en el marco de

altas divergencias de criterios, intereses y objetivos resulta difcil precisar y ponerse de acuerdo. Estas diferencias hacen que se establezca una dinmica y comportamiento en los actores sociales que mediante una actuacin en la red buscan posicionar sus propuestas. Por otra parte, los procesos de elaboracin de polticas pblicas en el sector elctrico que se han podido apreciar son complejos, modificndose rpidamente el contexto sociopoltico de apoyo o rechazo a las reformas. Adicionalmente los actores sociales tienen poca certeza del resultado final que se pueda tener del proceso, pudiendo llevar a decisiones que son poco predecibles. En el proceso de elaboracin de las polticas pblicas como se podr apreciar en el caso de las reformas propuestas para el sector elctrico, se cuentan con diferentes alternativas que surgen de los procesos de interaccin, discusin, acuerdos y desacuerdos entre los actores sociales. Sin embargo, en caso de que se llegue a concretar una propuesta de reforma del sector, lo cual no es seguro, buscar lograr los mayores apoyos posibles, integrando criterios, intereses y aspectos especficos tendientes a lograr la mayor probabilidad de xito, mediante el acuerdo del mayor nmero posible de actores sociales relacionados con el sector. En ese sentido, por el proceso tan complejo, dinmico y por la misma distribucin del poder a que tienen acceso los actores sociales, generalmente las reformas no son previsibles para ninguno de los actores participantes en el proceso de formulacin de la poltica. El poder se encuentra distribuido por diferentes actores sociales, cada uno de los cuales tiene algn tipo de recurso para incidir en los procesos de decisin para la formulacin de la poltica. En algunos casos actores sociales que se consideran con un poder limitado, al pasar las discusiones de la poltica a arenas polticas diferentes, pueden acceder a tomadores de decisin y por ello lograr una mayor cuota de poder de lo que originalmente se podra pensar. As pues, se tiene un poder distribuido con un marco institucional que influye en sus actuaciones, junto con dinmicas complejas e inciertas en donde cada actor trata de posicionar sus propuestas para el logro de sus objetivos. Como se ha indicado, los actores sociales no tienen informacin suficiente para poder tener plena certeza de las mejores decisiones para el logro de sus objetivos en el proceso de reforma. La complejidad del sector elctrico y de sus mltiples determinantes, junto con el mismo proceso de interaccin de los actores sociales en conflicto y con propuestas diferentes, hacen que el computar las probabilidades de ocurrencia de cada uno de las alternativas sea prcticamente imposible, incluso para aquellos con ms informacin. Las instituciones, el contexto histrico y el legado han creado un conjunto de valores y normas bsicas a los actores sociales de lo que es lo conveniente o adecuado, sin embargo, las diferencias en las percepciones, intereses y objetivos hacen que se pongan de manifiesto valores distintos, que hacen que el conflicto y la dificultad para la toma de decisiones consensuada sea muy difcil. Con base en lo anterior se considera la necesidad de integrar posiciones, especficamente de establecer una visin integradora entre actor y la estructura. Una forma de hacerlo es por medio del enfoque de redes de polticas pblicas. Esta perspectiva plantea que cada sector de actividad pblica conforma una red de actores pblicos y privados interesados en esos mbitos, cuyas relaciones se dan en un marco

institucional e influyen en el comportamiento de los actores como en los resultados de las polticas. (Klijn, 1998) Cuando se logra aprobar una poltica, la nueva situacin conduce al de cambio en la situacin original por medio de la ejecucin, lo cual crea condiciones para nuevas necesidades o problemas llevando a nuevos procesos de elaboracin de polticas pblicas.

5) INTERVENCION ESTADO EN LOS PROBLEMAS DE CARCTER PBLICO El estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una curiosa anomala: los investigadores se hallan divididos, no slo por las metodologas, sino tambin por la misma definicin del objeto de estudio. Precisar cules son los elementos constitutivos de una poltica pblica constituye, en efecto, una tarea ms bien compleja tanto a nivel terico como operativo. Las dificultades se hacen evidentes si tenemos en cuenta la diversidad de opiniones de los mismos "padres fundadores" de la disciplina: para Lasswell y Kaplan (1950, p. 32), una poltica es "un programa proyectado de valores, fines y prcticas", mientras que segn Lindblom (1959, p. 86), el policy making "es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso ste se halla sometido a continuas reconsideraciones". El acento puesto sobre el control orgnico y programado de la intervencin pblica, implcito en la primera definicin, se atenua hasta desaparecer en la segunda, ms ligada en cambio a aspectos como el ajuste ininterrunpido de los fines, la adaptacin recproca o la negociacin. La tensin entre estos elementos aparentemente contradictorios, pero inevitablemente presentes -si bien con intensidades variables- en cada policy ha dado lugar a una serie de definiciones generadoras a su vez de los distintos planteamientos analticos. Al pluralismo de las definiciones de poltica pblica corresponde, en efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las metodologas aplicadas al mbito de la disciplina en el que hallamos trminos recurrentes como policy studies, policy sciences, policy analysis o simplemente public policy. Tambin en el plano emprico la determinacin de la unidad de anlisis constituye una fase de la investigacin especialmente delicada. En efecto, una poltica pblica no es un fenmeno objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido (Heclo 1972, p. 84). La primera tarea del investigador es, por tanto, de tipo casi hermenutico, y consiste en delimitar "qu soluciones a qu problemas" se hallan asociadas en un contexto determinado, a la intervencin pblica en un determinado sector. (Scharpf, p. 349). Ligado a la eleccin de los criterios a seguir para delimitar los contornos de una determinada poltica pblica, aparece el tema de la deteccin de los actos significativos que revelan su presencia. Si se consideran elementos suficientes las simples declaraciones de intencin, la introduccin de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la institucin de una estructura burocrtica ad hoc, debemos contestar afirmativamente. En cambio, si se es ms estricto, exigiendo la realizacin efectiva de iniciativas coordinadas, entonces slo una pequea parte de la intervencin pblica superar la prueba. La decisin de situarse entre estos dos extremos no es slo un problema formal, sino que se relaciona con una serie de opciones estratgicas para el desarrollo de la investigacin. La frontera entre la ausencia y la existencia de una poltica pblica constituye, en efecto, una zona extremadamente interesante, ya que la elaboracin terica tambin nos permite decir algo sobre las "no polticas", como indica implcitamente la definicin de Dye, segn el cual todo lo que los Gobiernos deciden o no hacer constituye una poltica pblica (Dye, 1975; tambin Bachrach y Baratz, 1963). Por tanto, no es de extraar que un marco de estudio definido tan genricamente, haya dado lugar a una gran variedad de aproximaciones tericas y empricas que pueden dificultar un tratamiento ms o menos unitario. A pesar de ello s que podemos considerar que existen algunas caractersticas distintivas que permitiran el hablar de especialidad o disciplina.

En primer lugar, resulta claro que la preocupacin esencial en este tipo de anlisis se centra en los problemas a los que la intervencin de los poderes pblicos intenta dar respuesta. Por lo cual, no se trata tanto de preocuparse de las caractersticas propias de las instituciones, de la normativa, o de los grupos presentes, como de considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significativos con respecto a la adopcin y puesta en prctica de una poltica pblica. De esta manera, el anlisis de polticas pblicas permite una cierta utilizacin prescriptiva, y desde este punto de vista, estamos probablemente describiendo algo que ha existido desde tiempos remotos, es decir, la capacidad de asesoramiento al decisor. No cabe duda que tal menester se ha ido sofisticando a lo largo de los aos, pero la novedad reside en que desde finales de los sesenta se ha dado un desarrollo diverso y una ampliacin de su objeto de estudio: del anlisis de la decisin y sus implicaciones, al estudio de las acciones que se derivan de la misma y sus efectos sobre el planteamiento original. Pasar de la preocupacin por la decisin a la preocupacin por la accin, plantearse esencialmente la accin implica preguntarse por el papel que juegan los diversos protagonistas de la misma, sus intereses e interacciones, relativizando el papel del decisor pblico, su estatuto y su proceso de seleccin (Friedmann, 1987, p. 179). Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas permite superar planteamientos formalistas o institucionalistas, debido a su capacidad de explicar "en lo concreto" el rumbo y las limitaciones de los procesos de actuacin de los poderes pblicos. Pero es, sobre todo, su potencialidad prescriptiva la que sobresale en momentos como los que vivimos, en los que muchos de los instrumentos analticos y operativos de nuestros sistemas polticos se nos aparecen como demasiado "simples" para dar respuesta al evidente y repetidamente mencionado aumento de las dificultades de gobierno en sociedades cada vez ms complejas y fragmentadas (Ruffolo, 1986, p. 43). Es evidente que desde otras perspectivas de anlisis se pueden decir muchas cosas sobre actores (anlisis de sociologa de la administracin...), sobre instituciones (anlisis sobre el gobierno y el parlamento y sus procesos de decisin,...), sobre leyes o reglamentos (derecho constitucional, derecho administrativo,...), pero aqu slo nos interesan tales informaciones en tanto y en cuanto podamos determinar como se han relacionado los diversos factores para dar el tipo de resultado o actuacin que precisamente se quiere analizar. De esta forma, destaca tambin en la perspectiva del anlisis de polticas pblicas el elemento de interdisciplinariedad. No cabe duda de que, en buena parte, la perspectiva o disciplina desde la que se hace el anlisis influir en la determinacin de cal, de entre las aproximaciones posibles dentro de la escuela de anlisis de polticas pblicas , se sta utilizando. Pero ello no puede confundirse con la necesidad de todo analista de polticas pblicas de utilizar informaciones y datos procedentes de diferentes campos y de valorar los factores que han estado presentes en la decisin tomada, y que sin duda son al mismo tiempo econmicos, polticos, jurdicos, tcnicos, organizativos o culturales. Esa mezcla de saberes y tcnicas resulta relevante en la formacin de esos analistas, siendo adems pertinente una ms profunda especializacin en aquel campo especfico (transportes, industria, sanidad, agricultura, polticas sociales...) que se escoja como mbito primordial de trabajo.

Pero su fuerza sera, al mismo tiempo, su debilidad, al no poder fcilmente conseguir pasar de esos anlisis empricos a criterios de validez ms universal. No resulta fcil construir categoras generales con fragmentos de ejercicio de poder, actores con nombres y apellidos, y un proceso de seleccin de lo importante o de lo marginal en que ha tenido mucho que ver el analista y su mismo proceso de conformacin de la poltica que "l" quera estudiar. A pesar de ello, intentos s ha habido, y entre ellos uno de los ms relevantes ha sido el que, desde una perspectiva precisamente comparativa, se plante relacionar los llamados policy styles o estilos de formulacin y puesta en prctica de polticas pblicas en distintos pases de la Europa Occidental (Richardson, 1982). Por tanto, en esta aproximacin crtica y una vez valorados algunos puntos que plantea el anlisis de las polticas pblicas, acordaremos que el anlisis de las mismas es una ciencia social aplicada que usa la razn y la evidencia para clarificar, valorar y recomendar soluciones a los distintos problemas pblicos. Adems de usar la razn y la evidencia, sigue ciertos procedimientos y mtodos de investigacin con la finalidad de producir razonamientos racionales sobre polticas pblicas. (Dunn, 1981, p. 34 y 35).