Vous êtes sur la page 1sur 112

Plan d’Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale

2012-2013

John CROMBEZ, secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Sociale et Fiscale

Avenue des Arts 7 1210 Bruxelles 02 220 20 11 info@crombez.fed.be www.johncrombez.be

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Table des matières en bref

Partie I Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude

8

Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale

8

Partie II Aspects sociaux de la lutte contre la fraude

30

Chantier 2 Optimisation de la lutte contre la fraude sociale

30

Chantier 3 Simplification et optimisation de certains concepts de droit social

37

Chantier 4 Lutte contre la fraude aux allocations

42

Chantier 5 Approche spécifique au secteur

54

Partie III Aspects transversaux de la lutte contre la fraude

61

Chantier 6 Abus de personnes morales

61

Chantier 7 Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux

77

Chantier 8 Execution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur

dessaisissement

94

Chantier 9 Aspects internationaux de la lutte contre la fraude

107

Table des matières détaillé Partie I Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude

8

Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale

8

1. La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation

8

a. Concertation opérationnelle

9

b. Concertation stratégique

10

c. Circulaires communes

11

2. La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées

11

3. Le développement du soutien stratégique

13

4. Magistrats fiscaux spécialisés

14

5. S’attaquer aux abus de la loi

18

6. Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée”

19

7. Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en

21

8. Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de

matière de fraude fiscale

l’usage de faux à des fins fiscales

22

9. Evaluation de la transaction élargie (EAPS) dans des affaires fiscales

23

10. L’élargissement de la saisie conservatoire

24

11. Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances

25

12. Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction?

26

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale

26

b. Vers une application effective des sanctions existantes

27

c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF

28

13. Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure

28

14. Abus du statut d’indépendant à titre accessoire

28

a. Problèmes constatés

28

b. Solution proposée

29

Partie II Aspects sociaux de la lutte contre la fraude

30

Chantier 2 Optimisation de la lutte contre la fraude sociale

30

1. Non bis in idem

30

a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique

30

b. Méthode de solution

31

2. Modification du champ d’application des amendes administratives

32

3. Audition de personnes par les inspecteurs sociaux

32

4. Instauration d’une disposition anti-abus

34

5. Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie

35

6. Demandes indues de dispense

35

a. Problèmes constatés

35

b. Solution proposée

35

7. Attestation permettant une déduction fiscale

36

Chantier 3 Simplification et optimisation de certains concepts de droit social

37

1. Simplification et optimisation de concept de rémunération

37

a. simplifications réalisables à court terme

37

b. simplifications réalisables à plus long terme

39

2. Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail

39

3. Clarification de l’interdiction de la mise à disposition

40

Chantier 4 Lutte contre la fraude aux allocations

42

1. Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment

42

2. Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage

42

a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire

42

b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle

43

c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande

43

3. Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux

44

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations en

matières

b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite

45

c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport social

et moyenne

44

et la récupération et la révision de l’aide sociale

45

d.

Adapter le code pénal

48

4. Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie

et d’invalidité

 

49

 

a. Cumul

d’indemnité

d’incapacité

de

travail

avec

une

activité

non

autorisée

par

le

 

49

 

b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale

 

49

c. Récupération financière de prestations facturées

 

50

d. Secteur allocations d’incapacité de travail

 

51

5.

Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives

 

51

a. Problèmes constatés

 

51

b. Solution proposée

53

Chantier 5 Approche spécifique au secteur

 

54

1. Immobilier

 

54

 

a. Enregistrement des présences

 

54

b. Chômage temporaire

 

55

c. Retenues sur factures

55

d. Responsabilité solidaire salariale

 

56

e. Faux indépendants

 

56

2. Horeca

 

56

3. Titres-services

 

57

4. Gardiennage

57

5. Transport

 

58

 

a. Cabotage

 

58

b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification sur le

Budget

58

c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles

58

d. Nouvelles initiatives

59

6. Viande

59

a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à l’O.N.S.S. des

60

relations contractuelles

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

 

b. Enregistrement des présences

60

c. Lutte contre la problématique des faux indépendants

60

7.

Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash »

60

Partie III Aspects transversaux de la lutte contre la fraude

61

Chantier 6 Abus de personnes morales

61

1. Mesures relatives à l’administration de l’entreprise

61

 

a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants

62

b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société

63

2. Mesures relatives au siège de la société

63

3. Mesures relatives aux activités des

65

 

a. Les sociétés fictives

65

b. Les sociétés dormantes

66

4. Vers un contrôle sur les personnes morales ?

68

5. Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses

71

 

a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises

71

b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle

72

c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des personnes

morales

73

6. Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts GAFI)

74

Chantier 7 Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux

77

1. Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès

de la Banque-Carrefour des

77

2. Développement d’un casier judiciaire des personnes morales

78

3. Développement d’une banque de données centrale des « exclusions »

78

4. Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques

79

5. Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police

79

6. Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit

fédérale et les CPAS

de la police fédérale

80

7. Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises

80

8. Création de la cellule Cybersquad

81

9. Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15

décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services d’inspection

sociale

81

10. Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux)

81

11. Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale

82

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour de la

Sécurité sociale

82

b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz

 

83

c. Banque-Carrefour des Entreprises

 

84

d. Renforcer

et

accélérer

la

correction

des

données

concernant

le

domicile

et

la

composition du ménage

 

84

e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI

 

87

f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de

87

g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le cadastre des

chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres

allocations familiales de

87

h.

Projet Dolsis

88

i.

Instauration d’une 6 e voie

89

j.

Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS

89

12.

Optimalisation de la détection de la fraude fiscale

89

13.

Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte

91

14.

Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique

92

15.

Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie

92

16.

Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre

92

Chantier 8 – Exécution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur

la fraude à l’identité

dessaisissement

94

1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII)

94

a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte contre

le blanchiment et le financement du terrorisme

94

b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI

95

c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide

96

2. Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation

100

a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE)

102

b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers)

103

c. Réforme de la prescription de la confiscation

103

d. Condamnation à la confiscation solidaire

104

e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police

104

f. Création d’une fonction de receveur spécialisé

104

3. Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de

104

confiscation

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

4. Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 105

107

1. Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux

107

Chantier 9 Aspects internationaux de la lutte contre la fraude

a.

Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière d’allocations

de

107

b.

Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale

107

2. Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis

109

3. Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude

sociale et fiscale transfrontalière

110

a. Accords bilatéraux

110

b. Benelux

111

c. Union européenne

111

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

PARTIE I ASPECTS FISCAUX DE LA LUTTE ANTI-FRAUDE

CHANTIER 1 LA LOI UNA VIA ET DE LOPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

L’instauration de la règle Una Via 1 actuellement en traitement au parlement implique un certain nombre de nouveaux défis. Ceux-ci s’ajoutent aux points névralgiques existants du traitement des enquêtes fiscales pénales, dont l’analyse a entre-temps déjà été faite à plusieurs reprises, notamment par la commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale 2 .

Dans ce cadre, la conclusion suivante du Groupe de travail Una Via du Collège pour la lutte contre la fraude 3 mérite d’être citée: Il serait paradoxal si on ne rencontre et ne solutionne pas les causes actuelles énoncées ci-dessus du manque d’efficacité des poursuites pénales en matière fiscale, que les fraudes fiscales les plus graves ne seraient pas poursuivies et sanctionnées par manque de moyens alors que les fraudes fiscales mineures feraient l’objet de sanctions administratives […]

Il est également essentiel d’indiquer que ce n’est que pour autant que tous les acteurs de la chaîne des poursuites pénales en matière de fraudes fiscales les plus graves, de l’enquêteur du terrain aux magistrats de la cour d’appel, soient performants, spécialisés et efficaces pour aboutir dans les meilleurs délais à une décision définitive et résolument dissuasive, que la lutte contre cette grande fraude fiscale sera réellement efficace.

Le groupe de travail espère que, lors de la réorganisation du paysage judiciaire, on ne perde pas de vue le besoin d’une spécialisation des magistrats du siège et du ministère public appelés à traiter la fraude fiscale la plus grave. Cette spécialisation devrait également être réalisée au niveau des services de police.»

1. La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation

A la suite de la loi Una Via, une « structure de concertation » entre le Ministère public et le SPF Finances est ancrée dans la loi.

Le nouvel article 29, alinéa 3, du Code d’instruction criminelle (Ic) dispose: Le directeur régional visé à l’alinéa 2 ou ses collaborateurs peuvent, dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, se concerter sur des dossiers concrets avec le procureur du Roi. Le procureur du Roi peut poursuivre les faits pénalement punissables dont il a pris connaissance lors de cette concertation. La concertation peut aussi avoir lieu à l’initiative du procureur du Roi. Les autorités policières compétentes peuvent participer aux concertations précitées."

L’exposé des motifs précise qu’il s’agit d’une concertation avec le procureur du Roi en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale en matière de phénomènes de fraude et de dossiers de fraude.

Une double structure de concertation est prévue:

1 La Chambre PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via”dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Doc 53 1973/001 2 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04 3 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Concertation opérationnelle organisée au niveau de la Cour d’appel;

Cellule centrale, créée au niveau fédéral, chargée d’une mission d’analyse stratégique et de coordination.

Les structures de concertation ont comme membres les hauts représentants de l’administration fiscale, de la police et du Ministère public, associés à la lutte et à la poursuite des phénomènes de fraude fiscale ou au suivi des dossiers de fraude fiscale.

Ils peuvent se faire assister par les fonctionnaires qui traitent le dossier individuel ou qui disposent d’une expertise dans le phénomène de fraude concerné en vue de pouvoir décider l’approche la plus opportune du dossier concret soumis ou du phénomène de fraude en question.

a. Concertation opérationnelle 4

La concertation opérationnelle porte sur des dossiers ou des phénomènes de fraude concrets et fait la part entre le traitement administratif du dossier ou de l’approche pénal, comme cela se fait au niveau des cellules d’arrondissement pour les dossiers de fraude sociale. Comme les substituts spécialisés en questions fiscales officient au niveau de la Cour d’appel, cette concertation opérationnelle doit également être ancrée à ce niveau.

Les résultats de la concertation opérationnelle peuvent être rapportés à la cellule prévue au niveau fédéral, de manière à pouvoir y traiter les données relatives aux dossiers de fraude sous forme d’informations stratégiques sur la base desquelles la lutte contre la fraude fiscale sera coordonnée.

Concrètement, la concertation opérationnelle sert à permettre au Procureur du Roi à partir de sa compétence constitutionnelle de se faire un jugement:

sur la nécessité de procéder à une information ou de requérir une enquête judiciaire;

sur la question de savoir si les faits sont susceptibles d’entraîner des poursuites individuelles dans le dossier de fraude fiscal.

A l’issue de cette concertation, on déterminera, selon le principe “Una via » si le dossier de fraude suivra la voie administrative ou pénale.

Si la voie administrative est suivie, les administrations fiscales traiteront et sanctionneront la fraude dans un dossier fiscale. Si la voie pénale est retenue, le Ministère public soumettra la fraude fiscale à une enquête et une poursuite pénales.

L’exposé des motifs donnent, de manière implicite, quelques indicateurs permettant de faire le choix de la “via” appropriée:

D’une part, les dossiers plutôt simples de fraude fiscale pour lesquels les moyens légaux dont dispose l’administration fiscale s’avèrent suffisants pour lutter contre la fraude et, d’autre

4 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una viadans le cadre de la poursuite Des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001; RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale, Chambre, 7 mai 2009, Doc 52 0034/04, Recommandations 78 et 79.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

part, les dossiers de fraude fiscale pour lesquels des moyens d’enquête judiciaire sont nécessaires

En outre toutes les violations des lois fiscales commises dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire constituent des infractions pénales de sorte que la recherche et la poursuite de celles-ci relèvent de la compétence respectivement de la police et du ministère public.

Un dossier de fraude fiscale ou un dossier pour lequel le contribuable apporte sa pleine collaboration à l’établissement et au paiement de l’impôt éludé, sera traité par l’administration fiscale et fera l’objet de sanctions administrations y afférentes. En revanche, un dossier de fraude plus grave ou manifestement organisé fera l’objet de poursuites pénales et de sanctions pénales.

Cela se justifie d’autant plus par l’hypothèse que ce sera plutôt la fraude fiscale grave recourant à des mécanismes complexes organisés, le cas échéant, par des organisations criminelles qui fera l’objet de poursuites pénales.

Ce qui est donc déterminant, c’est d’une part la gravité des faits (pas des simple fraude fiscale, intention frauduleuse, dessein de nuire, fraude plus grave ou manifestement organisée, mécanismes complexes, organisés par des organisations criminelles) et, d’autre part, les moyens d’investigation requis (moyens d’enquête judiciaires, aucune collaboration.

b. Concertation stratégique

Le rôle de la concertation stratégique est décrit comme suit dans l’exposé: « Dans le même temps, les ministres de la Justice, de l’Intérieur et des Finances, seront informés de ces tendances de la fraude de sorte qu’ils pourront arrêter à terme, chacun dans la limite de ses compétences et en concertation avec les autres ministres, des directives contraignantes communes (instructions et Collège des procureurs généraux) s’agissant des infractions aux lois fiscales soumises à la concertation ».

Cette concertation institutionnalisé pourrait en outre servir de cadre pour la conclusion de protocoles d’accord en matière de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, et plus particulièrement entre les administrations publiques et les organisations professionnelles des notaires, avocats, réviseurs et banquiers. Ces secteurs professionnels peuvent ainsi être impliqués dans les diverses phases de la lutte contre la fraude fiscale:

par une information efficace des personnes concernées sur les risques des différentes formes de fraude fiscale, tant pour eux-mêmes que pour les tiers ;

par la communication, dans le chef de ces professions, aux services d’inspection des cas de fraude dont ils ont connaissance et des principales techniques de fraude utilisées dans un secteur professionnel déterminé ;

par la mise en place de système d’investigation requérant une information efficace de tous les acteurs économiques;

par la mise à disposition d’informations économiques plus précises permettant aux administrations de mieux comprendre la spécificité de la profession;

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

c. Circulaires communes

Le cadre décrit ci-dessus découle de l’exposé des motifs de la loi Una Via.

Il est cependant indiqué de poursuivre la concrétisation de la concertation par le biais de circulaires communes du Collège des Procureurs généraux et du Ministre des Finances.

Celles-ci devraient entre autres régler les points suivants:

Quels sont les critères auxquels doivent répondre les dossiers pour pouvoir/devoir être soumis à la concertation opérationnelle?

Dans quelles phase, les dossiers peuvent-ils/doivent-ils être soumis à la concertation?

Dans quel délai après la concertation une décision doit-elle être prise en ce qui concerne la voie à suivre.

La façon dont le ministère public informera l’administration fiscale du fait qu’un assujetti, personne physique ou morale, fait l’objet de l’action publique ou la saisine du tribunal correctionnel 5 .

2.

La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées

Sur la base des critères prévus dans l’exposé des motifs relatifs à Una Via, il est à prévoir que le flux de dossiers qui suivront la voie judiciaire ne diminuera pas par rapport à la situation actuelle, peut- être même bien au contraire. D’une part, il se fait qu’aujourd’hui déjà le Ministère public n’instruit pas lui-même les dossiers présentant des indices de fraude fiscale simple, mais qu’il les porte à la connaissance du Comité anti-fraude (CAF) du SPF Finances. D’autre part, les dossiers, dont il est clair au départ qu’ils devront suivre la voie judiciaire, aboutissent déjà dans un stade antérieur au Ministère public. A cet égard, le fisc ne devra plus procéder à des travaux préparatoires en termes de technique fiscale.

A cela s’ajoute l’analyse de la situation actuelle sur le terrain 6 :

pas de traitement spécifique des dossiers fiscaux;

Pas de corps spécifiques d’enquêteurs pour les dossiers fiscaux (sauf les assistants fiscaux mis à la disposition de la police et des parquets fédéraux par le SPF Finances) ;

Problèmes de capacité policière:

o

parfois refus d’un service de police de traiter le dossier;

o

parfois un délai d’attente de plusieurs mois avant de pouvoir lancer un dossier;

o

cela dure parfois des années avant de pouvoir clôturer un dossier;

o

problèmes en matière de compétence policière, en particulier lorsque des mécanismes complexes sont mis en œuvre;

Aucune possibilité de collaboration entre le fisc et la police (art.463, alinéa 1 er CIR92, introduit par la loi du 4.8.1986, ce que l’on appelle la “Charte du contribuable”)”.

5 A voir, les rapports parlementaires, commission finances, 53/1973.

6 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Il ressort de l’analyse du groupe de travail du Collège et la commission parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale 7 que des équipes de recherche performantes, spécialisées, mixtes, spécifiques à la fraude fiscale grave et organisée sont nécessaires.

La même préoccupation ressort de l’évaluation de 10 années de réforme des polices 8 :

A la recherche fédérale, force est également de constater un certain manque de capacité, principalement dans des domaines très spécifiques qui connaissent un important élargissement, comme les matières financières et le terrorisme ainsi que les recherches qui requièrent une importante contribution des unités spéciales (CGSU), OCDEFO ou des unités informatiques spécialisées (FCCU + RCCU). […]

Le besoin de disposer et de maintenir l’expertise spécialisée doit certainement être considéré comme un point essentiel qui nécessite une attention persistante.

Le recyclage et la formation dans des matières très spécialisées doivent certainement rester des objectifs permanents et ce, essentiellement en cas de constatation d’une pénurie d’enquêteurs. […]

En ce qui concerne le déficit en enquêteurs capables de mener à bien des enquêtes poussées en matière de fraude financière, sociale et fiscale et de corruption, et l’augmentation nécessaire - vu le flux de nouvelles affaires complexes en ces matières - des capacités notamment des FCCU, de l’OCDEFO et de l’ORC, le Conseil fédéral de police souligne son inquiétude à cet égard. On plaide donc également dans ce cas-ci pour une augmentation urgente et considérable de la capacité des unités spéciales et des unités informatiques. »

Dans ce cadre, il importe également de renvoyer aux nouvelles recommandations de février 2012 du Groupe d’action financière (OCDE) 9 auxquelles la Belgique doit se conformer dans le cadre de la législation sur le blanchiment: Countries should also make use, when necessary, of permanent or temporary multi-disciplinary groups specialised in financial or asset investigations” 10 .

Ces unités de recherche multidisciplinaires pourraient être mises sur pied à l’instar des GIR (Groupe d’Intervention Régional) français 11 . Le GIR est une structure interdépartementale pleinement opérationnelle disposant d’unités de recherche régionales. Chaque unité a une structure permanente (l’unité d’organisation et de commandement) composée, d’une part, de huit policiers, d’un fonctionnaire fiscal et d’un agent des douanes, et, d’autre part, d’un pool d’enquêteurs (personnels ressources) auxquels – en fonction de la nature et de l’ampleur de l’enquête – il peut être fait appel pour renforcer temporairement l’unité de recherche. Ce pool est composé d’enquêteurs issus de divers services policiers, de services d’inspection fiscale et sociale, de l’inspection économiques et d’autres services. A cet égard, nous renvoyons également à la « Police fiscale » créée par arrêté du 2011 au sein du Ministère français de l’Intérieur.

7 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandations 76, 80, 81, 82, 83 et 84

8 http;//www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, pp. 66-67.

9 Cf. Infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, point 1.Compliance avec les nouvelles normes du GAFI (FATF)’

10 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommandation 30 11 http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1098.pdf

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

La transposition d’un modèle multidisciplinaire au niveau de la situation belge doit encore être déterminée notamment en fonction de la discussion en cours sur les compétences territoriales des parquets et tenant compte de l’esprit de l’Accord Octopus. Dans le prolongement du cadre légal actuel permettant de détacher des fonctionnaires fiscaux vers les parquets fiscaux et vers l’ OCDEFO (Office central de la lutte contre la délinquance économique et financière organisée) ceux-ci se voyant conférer la qualité d’officier de police judiciaire, d’officier auxiliaire du Procureur du Roi – il est indiqué de constituer des équipes de base permanentes mixtes avec des agents détachés du fisc et de la police intégrée. Ces équipes de recherche doivent être dotées d’un cadre structuré distinct, d’une part afin de disposer en permanence d’une capacité de recherche suffisante et, d’autre part, afin d’accroître la stabilité des équipes de recherche. Cela pourrait par exemple se faire sous la forme d’unités vers lesquelles des policiers et des fonctionnaires fiscaux seraient détachés. Les membres de la concertation opérationnelle doivent être associées à la composition des équipes de recherche ; ils connaissent au mieux les compétences requises.

Dans une deuxième phase, on pourrait compléter ces équipes de recherche mixtes “ad hoc” par des enquêteurs provenant des divers services d’inspection (sociale) en vue de mener des enquêtes sur les dossiers de fraude de grande envergure ou complexes impliquant tant des fait de fraude fiscale organisée que de fraude sociale organisée. On pourrait également associer à ces équipes de recherche les membres de l’inspection économique, qui collaborent d’ores et déjà étroitement avec l’AFER, l’ISI et la Police fédérale.

En ce qui concerne la police judiciaire fédéral vu la pyramide des âges on attend une baisse substantielle de l’effectif de personnel dans les années à venir. Il est indiqué de recruter sur les base des exigences de formation spécifiques (masters et bacheliers en économie, droits, criminologie, comptabilité, informatique, …) 12

Dans le cadre des équipes de recherche, on peut également songer à une meilleure collaboration entre le public et le privé, par exemple en matière de connaissances informatiques spécialisées.

3. Le développement du soutien stratégique

Dans le cadre d’Una Via, une concertation stratégique est prévue au niveau national afin de détecter les tendances en matière de fraude et de recommander les mesures nécessaires. Il est indiqué que cette concertation stratégique soit encadrée par des cellules de soutien mixtes. L’OCDEFO dispose depuis 2001 déjà d’une cellule de soutien mixte pour la fraude fiscale grave et organisée pour ce qui concerne l’impôt « indirect » (TVA). Une cellule analogue doit être créée pour l’impôt direct (GFFO). Les deux cellules de soutien mixtes doivent faire l’objet d’un ancrage légal.

12 Si on déterminera qu’un nombre insuffisant de candidats avec un profil adequat s’est présenté, on pourrait executer la recommendation parlementaire de prévoir une prime. En outre, pour les membres issus des services des impôts une révalorisation du statut doit être faite. Il faut noter que cette mesure à été nécessaire mais insuffisante pour la fonction de substitut fiscal. (cf. infra, recommendation 55 du rapport final de la commission parlementaire de recherche sur les dossiers de grande fraude fiscale).

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

4. Magistrats fiscaux spécialisés

Il ressort de l’analyse réalisée par le groupe de travail Una Via du Collège 13 que la situation actuelle sur le plan des magistrats fiscaux spécialisés est problématique à plusieurs titres :

au niveau des poursuites du ministère public:

o

Création de la fonction spécifique de substituts du Procureur du Roi (PR) spécialisés en matière fiscale i (L. 4.8.1986 dite « Charte du Contribuable ») mais abaissement des exigences au niveau des conditions de nomination vu le manque de candidats ;

o

Aucune obligation légale d’assumer réellement la fonction spécifique de substitut du PR spécialisé en matière fiscale ou de ne traiter que des dossiers fiscaux (ou financiers) ;

o

Ils ne doivent pas suivre une formation continuée (Dans une matière aussi technique et évolutive, l’expertise spécifique et précise s’estompe déjà après une dizaine d’années)

Les substituts du PR spécialisés en matière fiscale doivent également traiter d’autres dossiers, être de service à domicile et de week-end au palais de justice (en droit commun), …

surcharge endémique > retard > délai raisonnable souvent dépassé,…

incitation à la fraude vu l’absence de sanction (rapide).

au niveau de l’instruction

o

Le Code Judiciaire ne connaît pas la fonction de juge d’instruction spécialisé en matière fiscale (ou financière) alors que généralement ce sont les dossiers les plus complexes qui sont mis à l’instruction pour que des perquisitions soient notamment effectuées et aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise dans le chef du juge d’instruction pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes;

o

Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assises,…)

o

Parfois certains juges d’instruction ne comprennent pas les mécanismes sophistiqués mis en œuvre dans les dossiers qu’ils doivent traiter.

o

Il n’y a pas de cadre de fonctionnaires du SPF Finances mis à disposition des juges d’instruction.

o

Les juges d’instruction ont tendance à désigner un expert judiciaire pour débroussailler les faits et leur donner un avis technique sur les mécanismes constatés au travers des faits mis en lumière par l’instruction. Ces experts judiciaires sont payés au Tarif criminel (et donc très mal payés). Leur expertise dure généralement très longtemps. Une contre-expertise est généralement pratiquée par des experts très bien payés par les personnes poursuivies de sorte que l’expertise judiciaire n’est que de très peu d’utilité.

o

Les juges d’instruction font parfois trop confiance aux enquêteurs et se contentent de prescrire les devoirs suggérés.

13 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

au niveau des juridictions d’instruction (chambre du conseil et chambre des mises en accusation).

o

Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise dans le chef du président de la chambre du conseil et des magistrats présidents et conseillers siégeant en chambre des mises en accusation pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ;

o

Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assises,…) ;

o

Il n’est pas rare qu’un dossier dans lequel des réquisitions finales sont prises par le P.R, reste plusieurs mois voire plusieurs années au niveau du stade du règlement de la procédure en raison des délais de fixation, des demandes de devoirs complémentaires formulées à la veille de l’audience, …

au niveau des juridictions du font (tribunal de première instance et Cour d’appel)

o

Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est légalement requis dans le chef du juge du fond (en première instance et en degré d’appel) pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ;

o

Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assise,…) ;

o

Parfois des juges ou conseillers suppléants siègent pour juger des faits similaires à des mécanismes frauduleux visés dans des dossiers où ils interviennent comme avocat. »

La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a émis une série de recommandations en la matière 14 .

Il faudra voir ce qui peut être fait (en plus) à chaque niveau:

Les magistrats du parquet (première instance et appel)

Les juges d’instruction et les juges siégeant au sein des juridictions d’instruction

Les juges du fond en première instance et en appel.

Au niveau du ministère public, la fonction de substitut fiscal doit sans doute être rendue plus attrayante que ce qui est le cas aujourd’hui. Entretemps, un supplément de traitement substantiel est déjà accordé, mais cela ne suffit manifestement pas pour maintenir les substituts fiscaux en fonction.

A l’issue de l’instauration d’Una Via, il faudra procéder à une évaluation de la charge de travail pour accroître, le cas échéant, le nombre de substituts fiscaux.

Comme mentionné dans le groupe de travail, il n’existe pas de spécialisation spécifique pour les juges d’instruction qui traitent des dossiers fiscaux, ce qui engendre un certain nombre de problèmes sur le plan de l’efficacité de la poursuite de la fraude fiscale en raison du manque de connaissances en matière de droit fiscal.

14 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandations 19 et 21

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

En ce moment, certains arrondissements règlent l’attribution de nouveaux dossiers de telle manière que certains juges d’instruction se voient prioritairement confier ce type de dossiers. Cependant, cela se fait sur une base volontaire et non de manière systématique.

Il existe toutefois une spécialisation spécifique pour les juges d’instruction chargés d’affaires de terrorisme (article 79 Code judiciaire) :

“ (…)Dans le ressort de chaque cour d'appel, le premier président désigne, sur l'avis du procureur fédéral, parmi les juges d'instruction, un ou plusieurs juges d'instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces juges d'instruction doivent disposer d'une expérience utile pour l'instruction des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal. Cette désignation n'a aucune incidence sur leur statut, ni sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement les dossiers dont ils sont saisis sur la base de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.

Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel de Bruxelles, assure, en tant que doyen, la répartition des dossiers dont il est saisi par le procureur fédéral en vertu de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.

En cas d'empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction spécialisé pour connaître des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal et appartenant au ressort de la cour d'appel de Bruxelles (…) ».

Ce texte peut service de source d’inspiration pour la création de la fonction de juges d’instructions spécialisés en matières fiscales.

A cet égard, il serait opportun de viser tant les juges d’instructions disposant déjà d’une expérience spécifique que ceux titulaires de titres ou de diplômes déterminés.

Voici une proposition de texte:

“Dans le ressort de chaque cour d’appel, le premier président désigne, sur l’avis du procureur général, parmi les juges d’instructions, un ou plusieurs juges d’instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces juges d’instruction doivent être titulaires d’un diplôme attestant d’une formation spécialisée en droit fiscal délivré par une université belge ou par un établissement non universitaire d’enseignement supérieur figurant sur la liste établie par le Roi ou de titres ou mérites attestant de connaissances spécialisées en droit fiscal. Cette désignation n’a aucune incidence sur leur statut ni sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement ces dossiers.

Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel, assure, en tant que doyen, la répartition de ces dossiers.

En cas d’empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction spécialisé en matières fiscales et appartenant au ressort de la cour d'appel. »

Les juges d’instruction reçoivent, du chef de leur désignation dans ce mandat spécial, un supplément de traitement conformément à l’article 357 du Code judiciaire. La spécialisation ne fait l’objet d’aucun supplément de traitement spécifique. Ce serait également la raison pour laquelle les substituts spécialisés en matières fiscales n’accèdent pas à la fonction de juge d’instruction. En effet,

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

les compléments salariaux prévus pour ces derniers rendent la fonction de juge d’instruction moins attractive.

Afin de pallier au manque de spécialisation dans le chef des magistrats du siège, une option pourrait être de faire du « juge fiscal » - indépendamment du caractère civil ou pénal de l’affaire – un mandat spécial (article 259sexies Jud).

Dans ce cas, l’accession à la fonction de juge fiscal pourra être subordonnée à la participation à une formation obligatoire organisée auprès de l’Institut de formation judiciaire (IFJ), à la possession d’un diplôme en droit fiscal ou à une expérience spécifique (pour permettre l’accession d’autres fonctions).

Au travers des critères d’évaluation de ce mandat, la participation à d’autres formations appropriées peut être stimulée (AR du 20 juillet 2000 déterminant les modalités d’évaluation des magistrats, les critères d’évaluation et leur pondération).

Au cas où une telle fonction serait réalisée, on pourrait prévoir une chambre spécifique au sein du tribunal correctionnel compétente pour le traitement des affaires fiscales. Comme cela existe déjà pour le traitement d’affaires relevant de la compétence des tribunaux du travail (articles 76 et 78 Jud).

Lorsque l’affaire est traitée par un juge unique, il devra alors s’agir d’un juge fiscal et si elle est traitée par une chambre de 3 juges, l’un d’entre eux sera un juge fiscal.

Il est douteux que la simple création de cette fonction suffise à attirer des candidats. En ce moment, la plupart des mandats spéciaux sont assortis d’un supplément de traitement, mais pas tous (juge des saisies, juge d’appel de la jeunesse). Il va sans dire que, tout comme pour la plupart des autres mandats spéciaux, il faudra sans doute prévoir dans ce cas également un supplément de traitement (article 357 Jud) qui rende la fonction attractive et puisse faire en sorte que les personnes qui se spécialisent et qui montrent de l’intérêt acceptent d’exercer effectivement la fonction pendant une période prolongée.

En ce qui concerne les juges suppléants, le groupe de travail Una Via a fait remarquer qu’il arrive que des juges et des conseillers suppléants siègent pour juger de mécanismes frauduleux concernant des dossiers dans lesquels ils interviennent à titre d’avocat. A cet égard, le raisonnement est le suivant :

la plupart des juges et conseillers suppléants sont également avocats. En leur qualité de suppléants, ils peuvent faire valider les théories élaborées dans leur propre bureau d’avocat, même si, pour des raisons déontologiques évidentes, ils n’interviennent pas directement dans un dossier. Certains montages fiscaux s’avèrent être mis sur pied ou soutenus par certains avocats qui exercent également la fonction de suppléant. La commission d’enquête parlementaire a également fait une recommandation dans ce sens. 15 .

La déontologie ne permet évidemment pas qu’un avocat siège comme suppléant dans un dossier dans lequel il intervient lui-même comme avocat. A cet égard, il peut en outre être renvoyé à la déontologie (tant des magistrats que des avocats) qui prône explicitement l’impartialité ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour de Cassation qui sanctionne sévèrement toute présomption d’impartialité.

15

La

Chambre,

7

mai

2009

Recommandation 52

RAPPORT

ENQUETE

PARLEMENTAIRE

sur

les

grands

dossiers

de

fraude

fiscale

doc

52

0034/04,

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Le Conseil supérieur de la Justice a déjà donné, à quelques reprises, un avis sur l’institut du suppléant.

En général, le Conseil supérieur constate qu’à l’heure actuelle, le recours aux suppléants s’avère nécessaire au bon fonctionnement de la justice, d’autant plus que ce système évite que certains dossiers soient reportés et que l’arriéré judiciaire continue de s’accroître (avis CSJ du 26 avril 2006).

Le Conseil supérieur constate cependant que le système de suppléant doit être examiné en tant que tel afin de voir si le maintien du système actuel est nécessaire et opportun.

Dans son avis, le Conseil supérieur stipule encore que la plupart des suppléants exercent cette fonction avec de bonnes intentions et avec motivation: ils veulent par exemple offrir un service, apprendre à connaître la magistrature en vue d’accéder à celle-ci.

En ce qui concerne le problème soulevé par le groupe de travail Una Via, le Conseil supérieur a fait valoir qu’il serait opportun d’établir, à l’intention des chefs de corps, des recommandations concernant l’utilisation correcte de l’institut des juges suppléants :

« Les chefs de corps devraient également veiller, surtout au niveau des cours d'appel, à ce que les avocats magistrats suppléants ne siègent pas dans une chambre connaissant des litiges qui intéressent l'essentiel de leur clientèle. »

Il convient de vérifier l’opportunité de l’inscription, par voie législative, d’une telle interdiction dans le Code judiciaire. Nous constatons qu’à cet égard, le Conseil supérieur à choisi la voie d’une recommandation adressée aux chefs de corps plutôt que la voie d’une initiative législative.

5. S’attaquer aux abus de la loi Franchimont. 16

La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude a constaté que les magistrats entendus par la commission ont pratiquement tous dénoncé les abus générés par la loi Franchimont, qui, dans 80% des dossiers en matières financières, est devenu un moyen de faire traîner les procédures. Ainsi, selon le rapport de la commission, il arrive souvent que, juste avant la séance de la chambre du conseil, des inculpés demandent des devoirs d’enquête complémentaires dans le seul but de retarder la procédure. De cette manière, ils obtiennent des reports et un délai de plusieurs mois. A la suite de ce constat, la commission a proposé de suspendre la prescription de l’action publique pendant la période de réalisation des devoirs d’enquête complémentaires.

Cette recommandation peut être appliquée en introduisant dans l’article 24 du Titre préliminaire du Code d’instruction criminelle une disposition prévoyant que la prescription de l’action publique est suspendue chaque fois que le juge d’instruction ou une juridiction d’instruction décide, dans le cadre du règlement de la procédure, de reporter le traitement de l’affaire en vue d’effectuer des devoirs d’enquête complémentaires. De même, lorsque que la juridiction de jugement décide de reporter le traitement de l’affaire en vue de procéder à des devoirs d’enquête complémentaires, il est prévu que la prescription de l’action publique est suspendue. La suspension court à partir du jour de la décision visant à effectuer des devoirs d’enquête complémentaires jusqu’au jour de la reprise du traitement

La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation

28b

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

de l’affaire par la juridiction d’instruction ou par la juridiction de jugement. En vue de la protection juridique des parties, il est cependant prévu que la suspension de la prescription de l’action publique ne peut excéder un an.

Dans l’article 24 du Titre préliminaire du Code d’instruction criminelle, un alinéa 3 et un alinéa 4 pourraient être introduits, rédigés comme suit:

La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque, dans le cadre de la procédure de règlement de la procédure, le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide que des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis. La prescription de l’instruction criminelle est suspendue à partir du jour où le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide que des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis jusqu’au jour où le traitement de l’affaire est repris par la juridiction d’instruction, sans que la suspension de la prescription ne puisse toutefois dépasser un an.

La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque la juridiction de jugement sursoit à l’examen de l’affaire pénale en vue d’accomplir des actes d’instruction complémentaires. L’instruction criminelle est suspendue à partir du jour où la juridiction d’instruction décide de remettre l’affaire pénale jusqu’au jour où l’instruction de l’affaire est reprise par la juridiction de jugement, sans que la suspension de la prescription ne peut toutefois excéder un an.”

6. Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée”

La commission d’enquête parlementaire a recommandé de prévoir une sanction plus sévère pour les faits de « fraude fiscale grave et organisée » 17 . Cela permettrait en même temps de faire mieux coller la sanction de la fraude fiscale organisée (max. 2 ans) à celle des délits « accessoires » accompagnant

la fraude fiscale grave, à savoir l’utilisation fiscale de faux (max. 5 ans) et le blanchiment (max. 5 ans).

La notion de “fraude fiscale grave et organisée” est un concept juridique utilisé déjà dans le code pénal et dans la législation CTIF, à savoir dans l’article 505 P (blanchiment) et dans l’article 43quater

P (confiscation) et dans l’AR du 3 juin 2007 portant exécution de l’article 14quinquies de la loi du 11

janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de

capitaux et du financement du terrorisme, qui reprend un certain nombre d’indicateurs relatifs à la « fraude fiscale grave et organisée ».

La notion existante de “fraude fiscale grave et organisée” doit être évaluée dans le cadre des nouvelles recommandations du GAFII 18 . L’introduction de cette notion dans la législation fiscale doit évidemment être alignée sur la législation en matière de blanchiment, ce qui fera que la notion de « fraude fiscale grave et organisée » sera peut-être retenue.

17 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 46 18 cf. infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, 1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFI, point 1.3

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Le CIR92 pourrait être modifié comme suit:

“Art. 449. Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à [500 000] euros 19 ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution.

Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à 5 ans et d'une amende de 250 EUR à 500.000 euros ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure internationale.

Le code TVA pourrait être modifié comme suit:

Art 73. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à [500.000 EUR] ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution.

Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 euros à 500.000 euros ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure internationale. »

La législation sur les douanes pourrait être modifiée comme suit:

A l’article 220 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :

“Celui qui commet les faits mentionnés au §1er avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire lorsque ces faits, soit ont été commis dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale, soit ont nui ou auraient pu nuire gravement aux intérêts financiers de l’Union européenne et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 45 de la loi du 22 décembre 2009 relative au régime général en matière d’accise, le troisième alinéa est remplacé par le texte qui suit :

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa 2 avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 27 de la loi du 7 janvier 1998 concernant la structure et les taux des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcoolisées, l’alinéa suivant est ajouté :

19 Texte après approbation de la loi Una Via

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 13 de la loi du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés, l’alinéa suivant est ajouté :

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 436 de la loi-programme du 27 décembre 2004, l’alinéa suivant est ajouté:

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

7. Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en matière de fraude fiscale

Le Ministère public a signalé que la version actuelle de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 complétant, en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935 sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances montre une différence entre les versions néerlandaise et française du texte.

Dans le texte français, il est question " […] d'une information, dont l'examen fait apparaître des indices de fraude en matière d'impôts directs ou indirects […]", alors que le texte néerlandais dispose que" […] een strafzaak aanhangig is, waarvan het onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of indirecte belastingen aan het licht brengt […] ".

L’article 2 de la loi du 28 avril 1999 a été introduit en remplacement de l’ancien article 327, §4 du Code de l’impôt sur les revenus, abrogé par l’article 3 de la loi du 28 avril 1999. Le but visé par l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 était d’élargir et de simplifier le devoir d’information du ministère public à l’égard du ministre des Finances.

Alors que l’article 327, CIR92 ne concernait que l’impôt direct et subordonnait la notification au ministre des Finances à l’autorisation expresse du Procureur général ou de l’Auditeur général, le nouvel article disposait que la notification au ministre des Finances s’appliquait tant en matière d’impôt direct que d’impôt indirect et qu’elle devait en outre se faire d’office.

Il ressort des travaux préparatoires que le nouveau système visait à ce que le ministre des Finances soit informé le plus vite possible par les parquets, dès que ceux-ci disposaient d’informations

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

relatives à tout mécanisme susceptible de constituer un délit fiscal, afin de permettre à l’administration fiscale de prendre toutes les mesures nécessaires 20 .

En outre, le législateur s’avère avoir eu l’intention d’éviter que des dossiers pénaux, classés sans suite par le Ministère public, ne donnent pas lieu à une notification au ministre des Finances 21 .

Un arrêt de la Cour d’appel d’Anvers du 5 mai 22 a perdu de vue l’intention du législateur: une imposition au titre de l’impôt direct fut annulée parce qu’elle avait été établie sur la base de renseignements révélés par une information, qui n’avait pas donné lieu à des poursuites pénales. A l’estime de la Cour, aucune imposition fiscale valabel ne pouvait être établie sur la base d’informations révélées par une information classée sans suite.

Par arrêt du 15 octobre 2010, la Cour de Cassation a annulé cet arrêt : De ambtenaren van het openbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken waarbij een strafzaak aanhangig is, waarvan het onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of indirecte belastingen aan het licht brengt, moeten de minister van Financiën onmiddellijk inlichten; deze verplichting voor de bedoelde ambtenaren geldt niet enkel wanneer de strafvordering aanhangig werd gemaakt maar eveneens van zodra een opsporingsonderzoek is ingesteld.”.

Malgré cet arrêt de la Cour de Cassation, il est indiqué que le législateur élimine la différence entre les versions néerlandaise et française du texte de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999. Cela pourrait se faire au moyen de la modification de texte suivante:

« Dans la version néerlandaise de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 complétant, en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935 sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances, les mots « strafzaak aanhangig » sont remplacés par le mot « opsporingsonderzoek ».

8. Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de l’usage de faux à des fins fiscales 23

La Cour de Cassation a décidé à plusieurs reprises que l’usage de faux en général constitue un délit permanent : l’usage de faux, même sans fait nouveau de l’auteur du faux et sans intervention répétée de sa part, dure aussi longtemps que l’objectif visé par celui-ci n’est pas atteint et que l’acte initial qui lui est reproché, sans opposition de sa part, produit l’effet utile qu’il en escomptait.

Par son arrêt 25.2.2010 24 , la Cour constitutionnelle a décidé que l’interprétation du délit d’usage de faux en tant que délit permanent d’enfreint pas le principe de légalité.

L’art. 450 CIR92 (art. 73bis CTVA) reprend une disposition sur le faux fiscal. Il s’agit d’un faux requérant une intention particulière, à savoir la contravention aux lois fiscales.

20 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 49

21 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 28

22 2008/AR/288

23 K.LAMMENS, De verjaring van het misdrijf van het (fiscaal) gebruik van valse stukken: a never ending story?, RW 2010-11, n°. 24, pp 986 - 994

24 Arrêt n° 17/2010

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

En ce qui concerne spécifiquement l’usage de faux à des fins fiscales, la Cour de Cassation a adopté le point de vue suivant dans ses arrêts des 19.4.1994 et 27.6.1995: En matière d'impôts sur les revenus, l'usage de faux à l'appui de la déclaration d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après l'établissement définitif de l'impôt; le fait de se référer, en réponse à un avis de rectification de la déclaration, aux faux transmis à l'administration à l'appui de la déclaration, constitue un acte d'usage de faux.” et En matière d'impôts sur les revenus, l'usage de faux employés à l'appui de la déclaration d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après l'établissement définitif de l'impôt; la circonstance que l'administration a constaté l'usage de faux ou de pièces falsifiées par le contribuable et procédé à l'imposition sur cette base, n'y déroge pas.

Entretemps, cette jurisprudence a continué d’évoluer 25 et la Cour, dans son arrêt du 21.5.2008, a décidé que l’usage utile d’un faux perdure jusqu’à ce que l’impôt dû ait été effectivement et définitivement payé: mais vise, de manière spécifique, tant le faux qui a pour but de tromper l'administration en vue du calcul de l'impôt sur les revenus que celui qui tend à ne pas payer celui-ci ou à en retarder le paiement.

L’ancrage de cette jurisprudence établie dans la législation permettra d’éviter toutes discussions ultérieures pour les différents juges du fond.

Une modification du texte de l’art. 450 CIR92 pourrait être la suivant:

Sera puni d'un emprisonnement d'un mois à cinq ans et d'une amende de 250 EUR à 12.500 EUR ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, en vue de commettre une des infractions visées à l'article 449, aura commis un faux en écritures publiques, de commerce ou privées, ou qui aura fait usage d'un tel faux.

Celui qui, sciemment, établira un faux certificat pouvant compromettre les intérêts du Trésor ou fera usage de pareil certificat, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à 12.500 EUR ou de l'une de ces peines seulement.

L’usage du faux ou du faux certificat continu jusqu’au moment du paiement effectif et définitif de l’impôt dû. »

9. Evaluation de la transaction élargie (EAPS)

26 dans des affaires fiscales

La loi Una Via dispose que – lorsqu’un dossier suit la voie pénale – l’administration ne peut plus imposer d’amendes administratives (non bis in idem). Elle devra cependant modifier la déclaration et établir l’impôt sur la base de la déclaration modifiée.

La pratique courante selon laquelle l’inculpé aboutit, également dans des dossiers pénaux et sous le contrôle du Ministère public, à un règlement fiscal avec l’administration fiscale, prévoyant le

25 Arrêts dd. 13.6.2006, dd. 7.2.2007 26 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 36

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

paiement outre de l’impôt dû et des intérêts y afférents, d’une amende fiscale administratif et d’une majoration d’impôt, ne sera plus possible.

Il y a lieu de vérifier si les dispositions de l’article 216bis, récemment modifiées, en matière de transaction élargie sont applicables dans ce cadre. En matières fiscales, l’amende maximum s’élève aujourd’hui à 125.000 euros. Après l’entrée en vigueur d’Una Via, celle-ci sera portée à 500.000 euros plus décimes additionnels. La lecture d’Una Via montre que la perception de la dette fiscale – également en cas de poursuites pénales demeure au SPF Finances. En outre, le patrimoine acquis illégalement peut être confisqué. Cela n’est pas contraire à la jurisprudence de la Cour de Cassation et de la Cour constitutionnelle. Dans le cadre de l’EAPS, l’impôt éludé peut dès lors être déclaré comme avantage patrimonial après paiement de l’impôt dû au fisc.

Il convient d’évaluer si cet instrumentaire suffit pour procéder à des transactions sérieuses dans des dossiers pénaux fiscaux de sorte que les tribunaux ne soient pas débordés par ce type de dossiers. En outre, il y a lieu de veiller à ce que les amendes infligées par la voie administrative et les sanctions infligées par la voie pénale aient un même effet dissuasif, et constituent une même sanction proportionnelle27

10. L’élargissement de la saisie conservatoire 28

La commission d’enquête parlementaire a constaté que la plupart des montages de fraude fiscale de grande envergure sont mis sur pied pour soustraire le butin à la justice et au fisc. Dans certains cas de fraude particulièrement dommageables, on exploite habilement les lacunes existant dans la législation ou on utilise un montage non encore découvert que l’on exploite alors intensivement pendant une courte période. Lorsque l’administration fiscale parvient néanmoins à intervenir, elle se retrouve totalement démunie lorsque certains des fraudeurs ont entretemps organisé leur insolvabilité. Afin de mettre fin à cette fraude, l’administration doit donc pouvoir agir en temps réel et de manière efficace. La France par exemple connaît la procédure de flagrance fiscale permettant à l’administration fiscale d’intervenir – sous strict contrôle judiciaire en vue de mettre fin à un cas de fraude en cours si elle dispose d’indices suffisants.

En Belgique, chaque contribuable doit faire une déclaration précise et sincère de la matière imposable. Le plus souvent, cette déclaration fait l’objet d’un contrôle fiscal. Au moyen de ce contrôle, l’administration fiscale peut constater si cette obligation a été respectée et procéder, le cas échéant, à la modification de la déclaration (par exemple lorsque la déclaration du contribuable ne correspond pas à sa situation réelle).

En outre, l’administration fiscale belge peut procéder à un contrôle dès qu’une situation illégale ou irrégulière est découverte, également au cours de la période pendant laquelle aucun délai de déclaration n’est expiré, à savoir l’année ou l’exercice en cours lorsqu’il s’agit d’impôts directs, sinon la période de la réalisation des opérations courantes en cas de TVA. Par conséquent, l’administration

27 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001

28 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, constatations sous n° 22

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

fiscale belge peut également contrôler une période fiscale qui n’est pas encore expirée. Etant donné que l’administration fiscale belge, tant en ce qui concerne l’impôt direct que la TVA, dispose déjà d’une compétence d’enquête pour la période imposable en cours, aucune modification législative ne semble requise à cet égard.

La procédure française précitée a cependant prévu des modes de sanction, notamment une procédure de saisie conservatoire immédiat dans les cas de fraude manifeste. La Belgique connaît également une procédure de saisie conservatoire, mais celle-ci est beaucoup plus lourde. Elle est donc moins facilement applicable qu’en France. S’agissant du recouvrement, la procédure de fragrance fiscale permet de procéder à une saisie conservatoire à concurrence d’un montant représentatif de l’impôt dû pour l’exercice en cours ou pour la période imposable en cours jusqu’au jour où le procès-verbal de flagrant délit est établi.

Actuellement, dans le droit belge, seul l’article 52bis du CTVA, inséré par l’article 2 de la loi- programme du 27 décembre 2006, permet à l’administration de procéder à une saisie administrative conservatoire afin d’assurer le paiement de la TVA. Dans la pratique, il s’avère cependant que cette disposition de loi n’est pas appliquée parce que l’instruction en question présente nombre de défauts. Ainsi, l’instruction parlerait de conditions cumulatives, alors que ce n’est pas le cas dans la disposition de loi. Le fait que l’instruction dispose que seules les marchandises entrent en ligne de compte pour être saisies, est discriminatoire : les marchandises d’un boulanger n’ont en effet pas la même valeur que celles d’un bijoutier. En outre, si l’article 52bis du Code de TVA prévoit la possibilité d’une saisie conservatoire, il ne précise cependant pas comment celle-ci doit être transformée en saisie-exécution.

Aucune disposition similaire n’existe en ce qui concerne l’impôt direct.

La commission parlementaire a recommandé 29 :

d’adapter l’article 52bis CTVA et l’instruction déficiente y afférente;

d’harmoniser les dispositions en matière de TVA et d’impôt direct par l’insertion d’un article similaire en matière d’impôt direct;

11. Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances

Les auditions organisées par la commission d’enquête sur les grands dossiers de fraude fiscale 30 ont fait apparaître que certains acteurs soumettent un dossier au Service des décisions préalables en matières fiscales afin de sonder la réaction de celui-ci. Selon la commission d’enquête il est à craindre que ces acteurs, malgré le retrait de des dossiers en question, poursuivent néanmoins la mise en œuvre de ceux-ci.

Il serait dès lors judicieux de porter également à la connaissance des services de taxation les montages fiscaux présentés dans les dossiers ayant donné lieu à un avis défavorable. C’est pour cette raison que la commission d’enquête parlementaire a recommandé de “Publier au moins une fois par

27 doc 52 0034/04, Recommandations 38 e 39

30

La

Chambre,

7

mai 2009

recommandation 69

RAPPORT

ENQUETE

PARLEMENTAIRE

sur

les

grands

dossiers

de

fraude

fiscale

doc

52

0034/04,

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

an les mécanismes et principes qui auraient été refusés si les dossiers n’avaient pas été retirés avant qu’une décision n’intervienne. La publication respectera l’anonymat et sera motivée pour chaque décision.” L’intention est d’éviter que de tels “demandes tests” soient introduits et d’anticiper sur la soumission de montages fiscaux déterminés qui seront formellement invalidés ou pour lesquels des conditions précises seront imposées. Pour contrecarrer de tels mécanismes, il est indiqué que dans cette matière le SPF Finances publie chaque année des « rapports de vigilance », sur base des informations qu’il reçoit du Service des décisions préalables.

12. Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction?

Bien que la grande majorité des conseillers financiers et fiscaux soient de bonne foi, nous ne pouvons fermer les yeux devant le rôle indéniable que jouent certains acteurs malhonnêtes dans la grande fraude organisée. La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale recommande de prévoir de nouvelles sanctions pour les conseillers financiers et fiscaux impliqués dans l’organisation de montages frauduleux. Outre l’instauration de nouvelles sanctions, des mesures pourraient également être prises visant à appliquer plus efficacement les sanctions existantes. Enfin, il convient de vérifier dans quelle mesure ces professions répondent effectivement à leur devoir de communication dans le cadre de la législation sur le blanchiment, quels organes et mécanismes répressifs sont opérationnels et de quelle manière il est fait rapport de leurs screenings.

a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale 31

La commission d’enquête parlementaire a recommandé, d’une part, d’alourdir les peines pour les conseillers financiers et fiscaux qui jouent un rôle dans la fraude fiscale, notamment en concevant des montages frauduleux et, d’autre part, de prévoir des peines non facultatives spécifiques pour les conseillers fiscaux (par ex. art 455 CIR92) qui recommandent des montages frauduleux à leurs clients.

Une disposition analogue a été reprise dans les recommandations parlementaires en ce qui concerne les sanctions administratives pour les conseillers lorsque le dossier suit la “voie administrative”. Dans ce cadre, il convient également de renvoyer à la déclaration de Seoul de l’OCDE 32 de 2006.

Un modèle possible est celui de l’IRS américain, qui travaille sur la base de Future Compliance Agreements. Ainsi, le fisc pourrait donner, par le biais d’un future compliance agreement, donner un avertissement au conseiller fiscal qui savait ou était censé savoir que son client commettait de la fraude et qui n’a pas averti ou dissuadé explicitement celui-ci. Cet accord pourrait faire état des meilleures pratiques, de formations complémentaires ou d’autres éléments utiles au conseiller concerné. Lors d’un deuxième constat, une amende administrative pourrait alors être imposée, voire au final la déchéance du droit de représenter des contribuables.

31 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, recommandations 49, 50 en 51 32 http://www.oecd.org/dataoecd/38/29/37415572.pdf

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Il est indiqué d’installer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe de travail autour de ce thème afin d’aboutir ainsi à des propositions concrètes. Dans le cadre de ce groupe de travail, le secteur professionnel concerné sera consulté.

b. Vers une application effective des sanctions existantes

En outre, il faut veiller à ce que les sanctions administratives existantes soient effectivement appliquées. Concrètement, il s’agit du retrait de l’agrément ou de la radiation comme membre de la profession économique décidé par son autorité de tutelle à la suite d’une condamnation pénale pour fraude fiscale.

Actuellement, l’application de la sanction existante se déroule de manière problématique pour les raisons suivantes:

(1) Pas de notification automatique d’une condamnation pénale définitive à l’institut concerné Lorsque le praticien de la profession économique encourt une condamnation pénale, les autorités judiciaires ne sont pas obligées d’en informer l’institut concerné (en vue du retrait de sa qualité ou du lancement d’une enquête disciplinaire). 33 L’application effective du mécanisme de sanction existant nécessite que les autorités judiciaires, notamment les greffes, soient légalement obligées d’informer le Conseil de l’institut concerné sur toutes les condamnations pénales définitives encourue par le praticien de la profession économique dans l’exercice de celle-ci, et ci via la transmission d’une copie du jugement ou de l’arrêt.

(2) Conséquences juridiques du retrait de l’agrément comme conseiller fiscal ou fiscaliste agréé Lorsque l’institut concerné procède au retrait de la qualité de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé, la personne concernée peut en principe continuer à exercer les activités professionnelles de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé. La seule différence, c’est que la personne concernée n’est plus autorisée à porter le titre protégé de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé ou à utiliser un terme qui porte à confusion (par ex. consultant fiscal). En effet, le législateur a choisi de ne pas soumettre ces activités professionnelles à un monopole au profit des personnes agréées en cette qualité.

Le conseiller fiscal ou le fiscaliste agréé qui est radié comme membre peut poursuivre ses activités, sans toutefois en porter le titre, sauf si la personne concernée, sur la base d’autres mesures de sanction, n’est plus autorisée à exercer cette profession, comme par ex. l’art. 455 CIR92.

Afin d’aboutir à une application effective de la sanction existante, le retrait de la qualité de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé devrait également impliquer l’interdiction de continuer à exerce la profession (à savoir, conseiller en toutes matières fiscales, assister les contribuables dans le respect

33 L’Institut des Réviseurs d’entreprise a toutefois conclu un accord de collaboration avec le Collège des procureurs généraux (circulaire n° COL 5/2011 du 25 mai 2011 du Collège des procureurs généraux), prévoyant que les parquets et les parquets généraux transmettent à l’Institut une copie des condamnations pénales prononcées à l’encontre des réviseurs d’entreprises.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

de

correctionnelles.

leurs

obligations

fiscales

et

représenter

ceux-ci),

et

ce

sous

peine

de

sanctions

pénales

c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF

Dans ce cadre, il est opportun de renvoyer aux recommandations du Groupe d’action financière (GAFI) publiées en février 2012 34 , notamment à l’obligation, dans le chef des professions non financières de faire mention de toutes transactions suspectes dans le cadre de la législation sur le blanchiment 35 .

Cette obligation a déjà été reprise dans la législation belge sur le blanchiment. A la lumière du screening de la compliance belge par rapport aux recommandations de l’OCDE, il convient de vérifier dans quelle mesure ces professions répondent effectivement à leur devoir de notification, quels organes et mécanismes de sanction sont opérationnels et comment se fait le rapportage sur leurs screenings.

13. Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure

A l’initiative du Ministre des Finances une harmonisation plus poussée des pouvoirs de contrôle relatives à l’impôt fédéral, utilisant un principe de nivellement « vers le haut », aboutira à une investigation plus efficace. A cet égard, la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière d’évaluation judiciaire de la preuve illicitement recueillie (Cass. 10 mars 2008) sera ancrée dans la loi.

14. Abus du statut d’indépendant à titre accessoire

a. Problèmes constatés

Certains indépendants à titre accessoire ont 0 euro de revenus ou des revenus négatifs. Ces personnes ne paient pas de cotisations sociales, mais déduisent certains frais.

Le pourcentage d’indépendants à titre accessoire et “assimilés”, qui ne déclarent aucun revenu ou des revenus négatifs est fort élevé. En 2010, il s’agissait de plus de la moitié de cette catégorie. On constate par contre que ce pourcentage est beaucoup moins élevé chez les indépendants à titre principal (environ 15% en 2010).

L’abus du statut d’indépendant à titre accessoire a surtout un impact au niveau fiscal: d’aucuns déduisent des frais sur le plan fiscal ou sur base d’une activité indépendante qui n’est en réalité pas exercée.

Indirectement, cette problématique touche également aux caisses d’assurance sociale: ils doivent gérer les dossiers de ces personnes alors que celles-ci n’exercent aucune activité indépendante.

34 Voir à cet égard également le chantier 8 exécution de la peine et dessaisissement, point 1. 35 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommendations 22 en 23

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

b. Solution proposée

En premier lieu, l’abus du statut d’indépendant à titre accessoire a surtout un impact au niveau fiscal. Les Ministres des Finances et des Indépendants élaborent, sous coordination du le Secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, une proposition lutter contre l’abus du statut d’indépendant à titre accessoire, quant au statut fiscal et social des indépendants.

En outre, ce problème exerce également une influence indirecte sur le statut social des indépendants. C’est pourquoi le Comité général de gestion pour le statut social des indépendants propose 2 pistes:

a) Instauration d’une présomption d’absence d’activité indépendante

Les indépendants à titre accessoire et assimilés qui, au cours d’un nombre déterminé d’années, n’ont plus eu de revenus, seraient présumés ne pas exercer d’activité indépendante.

b) Cotisation minimum

Les indépendants à titre accessoire et assimilés seraient redevables d’une cotisation minimum dont le montant dépend du nombre d’années d’activité en cette qualité. Ainsi par exemple, ces personnes:

ne seraient pas redevables de cotisations minimums au cours de 5 premières années d’activité comme indépendant à titre accessoire;

seraient redevables d’une cotisation minimum de 50 € par trimestre pendant les 3 années suivantes;

seraient redevables d’une cotisation minimum de 100 € par trimestre à partir de la 8 e année.

Les années ne devraient pas nécessaires se succédées.

La Ministre des Indépendants analysera ces propositions et prendra toutes mesures qu’elle estime utiles pour mettre fin à cet abus.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

PARTIE II ASPECTS SOCIAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

CHANTIER 2 OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE SOCIALE 36

1. Non bis in idem

a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique

L’article 14.7 pacte DCP: “Nul ne peut être poursuivi ou puni en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de chaque pays.

Une formulation similaire se retrouve dans l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, signé par la Belgique mais non ratifié par celle-ci.

Sur le fond, le principe “non bis in idem” comporte trois éléments. En premier lieu, une poursuite pénale (criminal charge) doit avoir été engagée, qui a déjà donné lieu à un jugement définitif punissant ou acquittant l’inculpé. La jurisprudence de la CEDH sur l’interprétation de l’article 4 du protocole n° 7 à la CEDH est normative pour ce qu’il y a lieu d’entendre par criminal charge lors de l’application du principe « non bis in idem ». Conformément à cette jurisprudence, la notion de criminal charge doit être interprétée de manière autonome. La question de savoir si une poursuite peut être considérée comme une poursuite pénale doit, selon la jurisprudence constante de la Cour, être tranchée sur la base des critères suivants : (1) la qualification de l’infraction dans le droit national, (2) la nature de l’infraction, (3) la gravité de la sanction. Cela signifie que des poursuites, qui en droit national ont un caractère purement administratif, peuvent néanmoins être considérées comme poursuites pénales, appréciées en fonction de la nature de l’infraction et de la gravité de la peine. Dans le cadre de l’application concrète du « non bis in idem », il convient donc de d’abord poser la question de savoir si une poursuite pénale a été engagée et si celle-ci a donné lieu à un jugement définitif.

En outre, une deuxième poursuite pénale doit avoir été engagée (duplication of proceedings). L’importance de cet élément, intimement lié au premier élément (jugement définitif) ne peut être assez soulignée. La protection via le principe « non bis in idem » est une protection procédurale. Elle évite au justiciable d’être poursuivi d’être poursuivi deux fois pour les mêmes faits (voir à ce propos le point 3). Autrement dit, le principe en question n’évite pas que deux peines soient imposées en une seule procédure, par ex. une peine de prison et une amende, ou, spécifiquement pour le droit pénal social, une amende et une interdiction d’exploitation. Concrètement, il faut donc, en second lieu, se poser la question de savoir si le jugement contesté sur la base du principe « non bis in idem », constitue une décision à distinguer d’un jugement définitif intervenu antérieurement.

Enfin, les deux procédures doivent concerner les mêmes infractions (offences). A cet égard, il est important que, selon la CEDH, il est question de deux infractions identiques dans la mesure où celles)ci découlent soit de faits identiques, soit de fait substantiellement identiques. En d’autres termes, il faut regarder les comportements réels et donc pas la qualification juridique. Autrement dit, si le même comportement est poursuivi à deux reprises, mais sur la base d’une qualification juridique

36 Ces propos sont complémentaires et non contradictoires aux propositions faites dans le plan d’action de la Service d’Information et Recherche Sociale.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

différente, cela n’empêche pas l’application du non bis in idem. Ce qui va d’ailleurs de soi. Sinon, le non bis in idem risque d’être entièrement vidé de sa substance. Le fait qu’il y a lieu de regarder les faits et non la qualification juridique n’implique cependant pas qu’il faudrait nier un élément moral différent. L’élément moral relève en effet des faits et non de la qualification. Lorsque l’élément moral diffère dans les deux procédures, cela implique que les faits ne sont pas identiques (dans le même sens Cass. 25 mai 2011) et qu’il faut donc apprécier concrètement si, dans les deux procédures, les faits sont soit identiques, soient substantiellement identiques.

Au niveau du droit pénal social, la problématique du non bis in idem se pose de la manière suivante. Comme on le sait, la plupart des obligations prévues dans le droit du travail et dans le droit de sécurité sociale sont assortie de sanctions pénales (dans la suite du texte, la sanction pénale vise tant la sanction pénale correctionnelle que l’amende administrative).

Comme on le sait également, la plupart des organismes de sécurité sociale disposent de la compétence d’imposer ce que l’on appelle une « sanction administrative » (ce qui n’est pas toujours qualifié comme telle) pour un certain nombre d’infractions. A cet égard, il peut s’agir d’une sanction obligeant la personne concernée à payer une certaine somme à l’organisme de sécurité sociale (par ex. art. 22 quater loi ONSS) ou excluant l’assuré social pendant une période déterminée de la jouissance d’une prestation dans la branche correspondante de la sécurité sociale.

Lorsque l’organisme de sécurité sociale prend la décision d’imposer une “sanction administrative”, le risque existe que, lorsqu’il est jugé souhaitable, soit d’imposer une amende administrative, soit de procéder à des poursuites correctionnelles, cela ne devienne impossible compte tenu du principe « non bis in idem ». Cela va à l’encontre du point de départ existant selon lequel les deux « sanctions » peuvent être imposées de manière cumulative.

b. Méthode de solution

Cette problématique requiert une approche à différents niveaux. Dans une approche de fond, il faut en premier lieu inventorier les « sanctions administratives » pouvant être imposées par les organismes de sécurité sociale et présentant un caractère pénal au sens de la jurisprudence de la CEDH. Ainsi par exemple, la mesure prévue à l’article 22 quater de la loi ONSS s’avère ne pas revêtir de caractère pénal (Cour constitutionnelle 1 er mars 2012). A cet égard, il faut par ailleurs déterminer quel est, le cas échéant, le fondement réel de la sanction. La question que l’on doit se poser à ce sujet est de savoir quels faits (élément matériel et moral) peuvent découler de l’imposition de la sanction administrative concernée.

Ensuite, il convient de comparer les faits susceptibles d’entraîner une « sanction administrative » avec ceux pouvant être sanctionnés sur le plan correctionnel ou via une amende administrative. Pour les cas où les comportements susceptibles d’entraîner une sanction administrative et pénale sont substantiellement identiques, il y a en outre lieu de vérifier pour quels comportements il est nécessaire de cumuler la sanction administrative et la sanction pénale (corr. ou amende adm.). A cet égard, le point de départ est que lorsque le cumul n’est plus préconisé, cela (du moins en théorie) atténue la sanction.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

En fonction du résultat de l’examen précédent, il convient d’élaborer une solution procédurale. Pour les cas où les deux sanctions peuvent être appliquées de manière cumulative, il faudra élaborer une procédure prévoyant qu’une seule instance impose les deux sanctions dans le cadre de la même procédure. Dans les autres cas (pas de cumul), on devra élaborer un règlement prioritaire pour lequel on pourra s’inspirer du système d’amende administrative par rapport à la poursuite correctionnelle.

Concrètement, il faudra créer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale et sous la présidence du secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude, un groupe de travail restreint composé d’un représentant des organismes de sécurité sociale où le problème se pose le plus fréquemment (à savoir, l’ONEM, l’INAMI, l’ONAFTS et l’ONSS 37 ), du SPF SS, du SPF ETCS, du SPP Intégration sociale, du SIRS, du DIAGE et de 2 représentants du Conseil d’avis pour le droit pénal social (de préférence un magistrat du siège et un magistrat du Ministère public)

2. Modification du champ d’application des amendes administratives

Vu les problèmes posés par l’usage abusif du statut des indépendants, le Comité général de gestion pour le statut social des indépendants propose de modifier l’AR n° 38 par l’insertion d’une disposition prévoyant une amende administrative en cas d’affiliation fictive à la sécurité sociale des indépendants.

3. Audition de personnes par les inspecteurs sociaux

Le code d’instruction criminelle fixe en son article 47bis les règles à observer lors de l’audition de personnes dans le cadre d’une instruction. A cet égard, il convient de distinguer entre trois types de règles à respecter:

1. les règles à respecter lors de chaque audition indépendamment de la qualité de la personne interrogée (47bis, §1 er Ic),

2. les règles à respecter lors de l’audition d’inculpés (47bis, §2 Ic),

3. les règles à respecter lors de l’audition de personnes soupçonnées de faits susceptibles d’emporter une peine de prison d’au moins un an (47bis, §2 Ic).

Les règles à respecter lors de chaque audition ont été instaurées par la loi du 12 mars 1998 (Franchimont) et existaient dès lors déjà au moment de la réalisation du code pénal social, dans lequel ces règles ont été plus ou moins reprises (art. 62 P)

Les règles en vigueur lors de l’audition d’inculpés ont été insérés par la loi du 13 août 2011 à la suite de la jurisprudence Salduz de la CEDH. Ces règles impliquent concrètement que l’inculpé interrogé doit être informé au préalable (1) des faits qui feront l’objet de l’interrogatoire, (2) du fait de ce qu’il ne peut pas être contraint de s’accuser lui-même et (3) de son droit au silence. S’il est soupçonné de

37 Il s’agit des organismes de sécurité sociale qui ont réagi à la demande du Service d’information et de recherche sociales visant à dresser un aperçu des problèmes relatifs au non bis in idem.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

faits pouvant être punis d’une peine de prison d’au moins un an, l’inculpé que l’on souhait interrogé doit en outre être informé de son droit d’avoir, pour la première audition, un entretien confidentiel avec un avocat (le cas échéant, la personne concernée a le droit de reporter une fois l’audition).

Cette législation date d’après l’entrée en vigueur du Code pénal social. Ces règles n’y sont par conséquent pas reprises. La question se pose de savoir si les règles prévues par le code d’instruction criminelle en ce qui concerne l’audition des inculpés doivent être reprises dans le Code pénal social. Il semblerait que l’on prépare un projet dans ce sens.

A cet égard, un certain nombre de questions critiques peuvent être posées. Comme on le sait, les

services d’inspection sociale disposent tant d’un pouvoir de contrôle administratif que d’un pouvoir d’enquête pénale. Lors des discussions parlementaires préalables à la réalisation du code pénal

social, on a rappelé explicitement que les règles relatives à l’audition prévues dans le code d’instruction criminelle sont d’application au l’audition effectuée par les services d’inspection dans le cadre d’une enquête pénale. En revanche, l’audition réalisée par les services d’inspection en dehors de l’enquête pénale, et donc dans le cadre d’un contrôle administratif, ne tomberait pas sous l’application du code d’instruction criminelle et serait exclusivement régie par les règles prévues dans

le code pénal social (notamment l’art. 62).

La question relative à la transposition de la loi Salduz dans le code pénal social implique que, compte tenu de ce qui précède, les règles Salduz soient rendus applicables à la phase administrative.

A cet égard, la première question qui se pose est de savoir quelle est la distinction exacte entre les

phases administrative et pénale. Cette distinction est en effet tout sauf évidente. Le contrôle administratif se distingue d’une enquête pénale dans la mesure où, dans ce dernier cas, il existe, dans le chef des enquêteurs, une présomption (indication) d’une infraction déterminée. En revanche, dans le cas d’un contrôle administratif, l’acte d’enquête est uniquement posé pour vérifier le respect de la loi (par ex. également les actes de police administrative). Etant donné que les services d’inspection sociale peuvent également lancer une enquête pénale sociale de leur propre initiative (et donc sans apostille du Ministère public), la distinction entre l’enquête administrative et l’enquête pénale ne coïncide donc pas avec la présence ou l’absence d’une apostille du Ministère public, mais

bien avec la présence ou l’absence d’une présomption de commission d’un fait punissable.

Comme les règles instaurées par la loi Salduz ne concernent que l’audition des inculpés, elles semblent quoi qu’il en soit seulement appropriées à l’audition réalisée dans le cadre d’une enquête pénale sociale et non pas d’une enquête dans le cadre d’un contrôle administratif. En effet, au cours de la phase administrative il n’est en principe pas question d’un inculpé, ni d’une criminal charge au sens de l’article 6 de la CEDH.

Un contrôle qui débute sous forme administrative peut cependant se transformer en enquête pénale. Il convient d’éviter que, dans ce cas, les constatations faites deviennent inutilisables en raison de la violation du droit à un procès équitable. Pour résoudre ce problème, il suffirait peut-être d’insérer, dans l’article 62 Code pénal social, une disposition transversale par analogie à ce qui existe actuellement dans l’article 47bis, §5 Ic.

Compte tenu des objections émises ci-dessus, il semble indiqué de subordonner l’adaptation du code pénal social à un examen plus approfondie de la problématique. A cette fin, il est à recommander de

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

constituer, au sein du Collège pour la Lutte contre la fraude fiscale et sociale et sous la conduite du Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe de travail composé de représentants du Service d’information et de recherche sociale, du conseil d’avis pour le droit pénal social et du comité de rédaction du code pénal social.

4. Instauration d’une disposition anti-abus

Le droit de sécurité sociale des travailleurs salariés est caractérisé par un haut degré de complexité, tant en ce qui concerne le règlement en matière de cotisations qu’en ce qui concerne les règlements en matière de prestations de sécurité sociale.

Cette complexité découle en large partie de ce que le législateur a toujours essayé d’aligner au mieux la législation sociale sur les besoins sociétaux sous-jacents. Si cela est fort méritoire en soi, il y a cependant une zone d’ombre sur le plan de l’application et du maintien du droit de sécurité sociale. La complexité rend notamment plus difficile l’application correcte de celui-ci par le justiciable ainsi que le contrôle par les services d’inspection sociale. En outre, cette complexité donne lieu à des abus et à des comportements d’évitement, le justiciable limitant de manière abusive, par des artifices et des montages juridiques, ses obligations en matière de cotisations ou s’arrogeant des avantages de sécurité sociale.

Il existe par exemple en matière d’obligations de cotisation de nombreux manuels relatifs à l’optimisation du coût salarial ou du coût de licenciement, expliquant nombre de montages permettant de réduire l’impôt parafiscal. Sur le plan des allocations, on se trouve notamment confronté au phénomène de la séparation de domicile de couples en vue d’obtenir des allocations plus élevées (allocation pour personne isolée au lieu de cohabitante), ainsi qu’aux montages de société qui visent principalement à donner accès à des droits dans le régime de sécurité sociale des travailleurs salariés à des personnes ne pouvant pas prétendre à ces droits.

Dans le droit fiscal, les abus sont en partie contrés par le biais des dispositions générales en matière d’anti-abus (voir notamment l’article 344 CIR92). Sur la base de ces dispositions, les actes qui visent des objectifs purement fiscaux ne sont pas opposables au fisc lorsque le contribuable peut prouver que l’acte en question se justifie par un but non fiscal.

Etant donné que les abus existent également en droit social et que la complexité qui en est en partie à l’origine ne pourra être entièrement éliminée vu la complexité des besoins sociétaux, il existe également un besoin de prévoir une disposition anti-abus en droit social. Comme on vise les abus commis tant sur le plan des cotisations que sur celui des allocations, la loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés (loi du 29 juin 1981) est la loi la plus indiquée pour instaurer cette disposition.

S’agissant du contenu de la disposition, on pourra s’inspirer des dispositions anti-abus fiscales. Une copie exacte est cependant exclue pour la raison évidente qu’il y a lieu de prendre en compte de la spécificité du droit social.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

5. Cessation fictive d’activité Changement fictif de catégorie

Il y a commencement d’activité:

Lorsqu’aucune activité indépendante n’a été exercée au cours du trimestre civil précédant, ou

en cas de changement de catégorie (profession à titre principal, à titre accessoire ou conjoint aidant maxi-statut).

Vu cette disposition, certaines personnes mettent fin à leurs activités ou changent de catégorie (par exemple moyennant des contrats de travail fictifs) à la seule fin de se trouver en période de commencement d’activité et de rompre le revenu de référence. Elles peuvent ainsi échapper aux cotisations calculées sur des revenus considérables.

La Ministre des Indépendants examinera ces propos. Si le Gouvernement décide de reformer le paiement des cotisations sociales pour le système des indépendants dès 2014 et si dans ce cas les cotisations sociales de l’année X seront calculées à base des revenus estimés de cet année X et non pas à base des revenues connus de l’année X-3, la solution proposée ne rapportera que aux années 2012 et 2013.

6. Demandes indues de dispense

a. Problèmes constatés

En 2010, le Comité général de gestion du statut social des travailleurs indépendants a constaté que certaines dispenses étaient également accordées à des personnes qui n’étaient pas en état de besoin. Cela est notamment dû au fait que la Commission des dispenses de cotisations ne dispose pas toujours de toutes les données relatives aux revenus des indépendants (cf. les revenus ne sont connus qu’à posteriori).

Même si ce n’est pas toujours le cas, les exonérations indues peuvent avoir été accordées à la suite d’un acte frauduleux de la part du travailleur indépendant.

b. Solution proposée

Le Comité est d’avis que les décisions de la Commission doivent pouvoir être revues à la demande du directeur général de la DG Travailleurs indépendants. Dans le cadre du maintien de la sécurité juridique, le mécanisme de révision ne pourrait être appliqué qu’en cas de fraude manifeste.

Dans ce cadre, les revenus indiqués dans la demande des dispenses seraient comparés aux revenus définitifs de l’indépendant dès que ceux-ci sont connus. Si la Commission constate de la fraude manifeste, la décision devrait être revue.

Un tel mécanisme permettrait d’une part à la Commission de contrôler les décisions a posteriori, et aurait, d’autre part, un effet dissuasif préventif sur les personnes sollicitant une dispense alors qu’elles savent qu’elles ne se trouvent pas dans le besoin.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

La Ministre des Indépendants analysera ces propositions et prendra toutes mesures qu’elle estime utile pour mettre fin à cet abus.

7. Attestation permettant une déduction fiscale

Actuellement, les indépendants ne peuvent déduire leurs cotisations pour la pension libre complémentaire des indépendants que s’ils disposent d’une attestation comme quoi ils sont en règle avec leurs cotisations sociales « AR n° 38 ». Il faut examiner si ce couplage devrait également être prévu pour d’autres produits d’assurance complémentaires (cf. assurance de groupe, assurance- pension individuelle ou assurance revenu garanti).

Le couplage éventuel pour d'autres produits d'assurances ne peut avoir pour finalité de dresser un cadastre des produits auxquels ont souscrit les indépendants.

Les indépendants qui bénéficient de dispense ou d'un plan d'apurement de leurs cotisations sociales sont exclus de cette mesure.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

CHANTIER 3 SIMPLIFICATION ET OPTIMISATION DE CERTAINS CONCEPTS DE DROIT SOCIAL 38

1. Simplification et optimisation de concept de rémunération

Comme prévu dans l’accord du Gouvernement : clarification de la notion de rémunération pour mettre fin aux abus, par exemple le paiement de primes au travailleur par l’intermédiaire de tiers et aux abus en matière de frais forfaitaires.

La rémunération constitue la base de calcul des cotisations sociales. Cela devrait être un principe simple, mais il ne l’est pas. En effet, depuis l’instauration du concept de rémunération en 1965, il donne de plus en plus lieu à certaines interprétations et constructions tendant à restreindre le concept. Cela a pour conséquence que les services d’inspection ont besoin de plus de temps pour garantir l’application correcte du concept de rémunération, ce qui va au détriment d’autres tâches de contrôle.

En outre, un certain nombre d’avantages sont explicitement exclus, en tout ou en partie, du concept de rémunération. Cette liste s’est allongée au fil des ans. Citons-en quelques exemples connus :

chèques-repas, éco-chèques, chèques-cadeau, chèques sport et culture, voitures de société, indemnités de frais forfaitaire, avantages non récurrents liés au résultat, prime à l’innovation, gsm, ordinateurs, connexions internet et téléphone.

Ces deux tendances font que l’application correcte de la réglementation devient de plus en plus difficile. Le risque d’erreurs, d’évitement et de fraude est considérable, ce qui entraîne le risque de voir la massa salariale sur laquelle les cotisations sociales sont calculées vidée de substance. En outre, la réglementation actuelle requiert également plus de travail de contrôle de la part des services d’inspection, ce qui fait qu’ils ont moins de temps pour se concentrer sur les phénomènes de grande fraude organisée.

La réglementation doit être simplifiée sans porter atteinte à l’objectif des exonérations précitées, à savoir réduire les coûts salariaux. Cela peut se faire dans différentes gradations. A relativement court terme, un certain nombre d’adaptations ponctuelles pourraient être apportées. En revanche, d’autres adaptations requièrent davantage de temps pour être élaborées. Quelques pistes différentes seront proposées. La simplification et l’optimalisation du notion de rémunération seront examinés auprès d’un ou plusieurs groupes de travail par les Ministres de Travail, Affaires Sociales, Finances, en collaboration avec le Secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, leurs administrations concernées et les partenaires sociaux.

a. simplifications réalisables à court terme

i. révision de la notion de frais forfaitaires propres à l’employeur

Etant donné qu’ils sont souvent difficiles à estimer, les frais propres à l’employeur pris à charge par le travailleur pourraient être remboursés par l’employeur de manière forfaitaire. Le problème qui se pose cependant, c’est que l’inspection sociale éprouve souvent des difficultés à prouver que ces frais forfaitaires ne constituent pas une indemnité pour des frais réellement exposés.

38 Les points ci-dessous portent sur l’aspect de fraude dans un débat général sur la clarification, simplification ou optimalisation des notions mentionnés.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

ii. écrêtage de toutes les exonérations

Le raisonnement suivi ci-dessus d’une limitation du salaire exonéré pourrait également être appliqué à toutes, sinon à certaines catégories d’exonérations.

iii. Généralisation de la condition de non-remplacement ou de non-transformation du salaire soumis à cotisations

La réglementation relative aux chèques-repas, aux éco-chèques, aux chèques sport et culture, stipule que si ces chèques sont ou ont été accordés en remplacement ou en conversion de la rémunération, de primes, d’avantages en nature ou d’un quelconque autre avantage ou complément à ce qui précède, soumis ou non à des cotisations de sécurité sociale, ils ne sont pas considérés comme salaire exonéré.

Cette condition ne s’applique pas aux autres éléments de la rémunération exonérés en tout ou en partie. Il faudrait examiner si cette condition ne devrait pas être généralisée.

iv. La relation triangulaire en ce qui concerne les chèques

Les chèques-repas, les chèques-cadeau et les chèques sport et culture constituent une forme parafiscale et fiscalement avantageuse de rémunération. En résumé, il s’agit d’une diminution conditionnelle des cotisations sociales sur une partie de la rémunération. Cette rémunération exonérée est payée sous forme de chèques. Une telle forme de rémunération présente cependant les inconvénients suivants:

le paiement entraîne des coûts supplémentaires pour les employeurs. Une partie de la diminution des charges salariales accordée par l’Etat n’est donc pas utilisée à cette fin;

les commerçants sont confrontés à des frais supplémentaires directs (échange des chèques) et indirects (traitement administratif des chèques), qu’ils n’ont en fait pas demandé;

en cas de perte ou de péremption des chèques, les travailleurs voient leur pouvoir d’achat diminuer.

Différentes alternatives peuvent être envisagées permettant d’éviter les inconvénients liés aux chèques, tout en préservant intégralement l’idée de base, à savoir une diminution des cotisations sociales. Cette simplification ne profiterait pas seulement aux employeurs, aux commerçants et aux travailleurs, mais aussi aux services d’inspection sociale et économique qui sont, aujourd’hui, chargés de contrôler l’octroi et l’utilisation corrects des chèques.

Une réflexion sur l’avenir de ce type de rémunération sera menée.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

b. simplifications réalisables à plus long terme

i. modernisation de la notion d’avantage à charge de l’employeur

Les services d’inspection sociale constatent de plus en plus souvent que la notation d’indemnité à charge de l’employeur est vidée de sa substance par la mise en place de certains montages visant à réduire le coût salarial.

Un exemple de système mis en place par des employeurs (dans les parfumeries) qui a pour résultat de diminuer la base de calcul des cotisations de sécurité sociale consiste à faire payer des commissions à des vendeurs/vendeuses d’un établissement ou d’une chaîne d’établissements, par l'intermédiaire de représentants de marques de produits vendus par ces établissements, sans intervention (in)directe de l'employeur de ces vendeurs/ses. Dans certaines situations, ces commissions étaient originellement payées par l’employeur de ces vendeurs (ou de son préposé), commissions considérées comme de la rémunération passible de cotisations de sécurité sociale et soumise à l’impôt, avant d’être payées directement par cet intermédiaire. Cette ingénierie permet donc de ne pas payer de cotisations sur les commissions.

Le salaire net du travailleur reste le même, mais uniquement sur la partie déclarée, souvent pas beaucoup plus que le salaire minimum, des droits en sécu sont constitués. Dans la plupart des cas, le travailleur n’est pas au courant. En outre, le travailleur est considéré comme indépendant pour la partie reçu du tiers. Par conséquent, il devrait payer des cotisations en régime indépendant, mais vu qu’il n’est pas au courant, il ne le fait pas et il pourra donc être sanctionné.

ii. Réflexion sur la suppression des exonérations et diminution du taux de cotisation

En excluant de la notion de rémunération certains avantages le législateur a eu pour objectif de réduire la charge parafiscale. Il sera examiné dans quelle mesure cet objectif pourrait être atteint d’une manière administrativement plus simple.

2. Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail

La réglementation en matière de durée de travail est particulièrement complexe, notamment du fait qu’au fil des ans, les possibilités de flexibilité ont été élargies. De ce fait, de plus en plus de fondements juridiques ont été prévus dans la législation sur la base desquels les limites légales en matière de durée de travail pouvaient être franchies (voir notamment l’article 20bis de la loi sur le travail, la loi sur les nouveaux régimes de travail). Tout système de flexibilité a par ailleurs quelque part son propre encadrement juridique en termes de repos de récupération, de sursalaire, de période de référence, de limites des heures supplémentaires, etc. En outre, nombre d’aspects relatifs à la durée de travail sont réglés dans différentes lois. Afin de cerner le cadre juridique global, il faut le plus souvent consulter conjointement plusieurs lois : la loi sur le travail, la loi sur la protection de la rémunération, la loi sur le travail à temps partiel, la loi sur le contrat de travail, l’AR sur le travail à temps partiel, la loi sur les nouveaux régimes de travail, sans parler des règlements sectoriels et des conséquences pour la déclaration Dmfa.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

En outre, la réglementation du temps de travail ne s’avère pas toujours idéalement adaptée aux besoins pratiques. A cet égard, il est symptomatique que certaines pratiques, bien que contraires à la réglementation, sont cependant tolérées par les services d’inspection. L’exemple le plus frappant sont les horaires de travail flottants qui, au sens strict, sont contraires aux dispositions de l’article 6 de la loi sur les réglementations du travail. On peut par ailleurs renvoyer aux horaires de travail variables pour les travailleurs à temps plein. Ces horaires ne font pas l’objet d’un règlement légal, mais sont tolérés par les services d’inspection pour autant que les règles en matière d’horaires variables pour les travailleurs à temps partiel soient appliquées par analogie. Autre exemple symptomatique : l’AR du 10 février 1965 désignant les personnes investies d'un poste de direction qui tombent en dehors de l'application de la loi sur la durée du travail. Cet AR n’est pas tout à fait adapté à la vie économique actuelle.

Les constatations précitées font que la réglementation de la durée du travail est très souvent enfreinte. Certains secteurs se plaignent de l’impossibilité de respecter correctement celle-ci. D’autre part, l’application de certains régimes de flexibilité prévus par la loi entraîne des difficultés en ce qui concerne la déclaration Dmfa.

La réglementation de la durée du travail doit être évaluée, dans ce sens qu’il y a lieu d’examiner si, tout en respectant les objectifs de la législation (protection du travailleur et contrôle des prestations et des rémunérations exercée par les services d’inspection), il ne peut être prévu un système plus simple et si ce système ne peut être mieux mis en adéquation avec la réalité sociétale. On pourrait notamment songer à l’instauration d’un système d’enregistrement des prestations, auquel cas l’interdiction de travailler en dehors de l’horaire de travail ne devrait pas être appliquée aussi strictement qu’aujourd’hui. Ces propos se développeront en collaboration avec la Ministre de Travail.

3. Clarification de l’interdiction de la mise à disposition

L’accord du Gouvernement prévoit de s’attaquer aux abus relatifs à ’application de la législation sur la mise à disposition.

Comme l’indique le rapport 2011 du Collège des Procureurs généraux au Comité parlementaire chargé du suivi législatif (Doc. Parl., Chambre, doc. 53 1414/005, p. 69) : La loi de 1987 sur le travail temporaire, le travail intérimaire et la mise de travailleurs à la disposition d’utilisateurs prévoit le principe que la mise à disposition de travailleurs est interdite.

On se trouve en présence d’une mise à disposition dès lors que l’utilisateur exerce une quelconque parcelle de l’autorité patronale.

C’est à ce titre que l’on s’est attaqué à la traite de la main-d’œuvre au cours des années nonante. Mais la loi du 12 août 2000 a apporté une modification de fond à l’article 31.

Un deuxième alinéa a été inséré au § 1er de cet article. Il stipulait que :

“Ne constitue toutefois pas l’exercice d’une autorité au sens du présent article, le respect par le tiers des obligations qui lui reviennent en matière de bien-être au travail ainsi que des instructions données

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

par le tiers, en vertu du contrat qui le lie à l’employeur, quant aux temps de travail et aux temps de repos et quant à l’exécution du travail convenu”.

Cette modification a, de facto, vidé cette loi de sa substance, puisque la mise à disposition interdite est devenue quasi invérifiable. Cependant, la loi de 1987 pourrait s’avérer une arme redoutable pour contrer le développement de la mise à disposition que l’on rencontre actuellement, même celle à dimension internationale.

Conformément à l’accord du Gouvernement, une évaluation de la loi en concertation avec les partenaires sociaux a été demandée au Conseil national du travail.

Au terme de celle-ci, l’initiative législative éventuelle sera prise.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

CHANTIER 4 LUTTE CONTRE LA FRAUDE AUX ALLOCATIONS

1. Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment.

Dans le cadre légal actuel, la prescription d’une récupération d’allocations accordées indûment est interrompue au cours de l’enquête par ce qu’on appelle un acte d’interruption de prescription. Cet acte émane de l’organisme de sécurité sociale concerné. Cependant, lorsque le débiteur interjette appel de cette récupération, cela n’est pas assimilé – à la suite d’un arrêt de la Cour du Travail de Mons du 10 avril 2008 – à un tel acte d’interruption de prescription. De ce fait, l’Etat risque d’être confronté, au cours de cette procédure d’appel ou justement en raison de la mise en œuvre de cette procédure, à la prescription de la récupération.

Il peut être remédié à cette situation en insérant dans la réglementation un article similaire à la disposition prévue à l’article 443ter du CIR92. L’article 443ter est libellé comme suit:

« § 1er. Toute instance en justice relative à l'établissement ou au recouvrement des impôts et des précomptes qui est introduite par l'Etat belge, par le redevable de ces impôts ou précomptes ou par toute autre personne tenue au paiement de la dette en vertu du présent Code, des arrêtés pris pour son exécution ou du droit commun, suspend le cours de la prescription.

La réclamation et la demande de dégrèvement visée à l'article 376 suspendent également le cours de la prescription.

§ 2. La suspension débute avec l'acte introductif d'instance et se termine lorsque la décision judiciaire est coulée en force de chose jugée.

Toutefois, en cas de réclamation ou de demande de dégrèvement d'office visée à l'article 376, la suspension débute avec la demande introductive du recours administratif. Elle se termine :

lorsque le contribuable a introduit une action en justice, au jour où la décision judiciaire est coulée en force de chose jugée;

dans les autres cas, à l'expiration du délai ouvert au contribuable pour introduire un recours contre la décision administrative.

2.

Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage

a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire

A la suite des constatations faites par le Ministère public 39 sur l’éventuelle sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire et compte tenu des remarques de l’Office national de l’Emploi en la matière, il est recommandé de mener une enquête afin d’examiner in extenso la sensibilité à la

fraude du système. Les éléments suivants peuvent être visés : l’accès au régime, l’assimilation au système de chômage complète des jours passés et l’utilisation des faux documents.

Il semble indiqué, en l’occurrence, de mener une enquête sur la sensibilité à la fraude du régime de

chômage temporaire, sous la coordination de l’Office national de l’Emploi et avec la collaboration de

la cellule stratégique Lutte contre la fraude. A cet égard, il convient de faire remarquer que le régime

39 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), p. 204

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

de chômage temporaire prouve son utilité dans le cadre actuel de la sécurité sociale et dans le climat économique actuel. Son optimisation ne peut porter atteinte aux piliers essentiels du système. En outre, il faut continuer à garantir l’agenda des inspections de l’ONEM, mais en le complétant éventuellement. Enfin, une attention particulière doit être portée à la mise en adéquation du mécanisme d’inspection avec la fraude transfrontalière consistant à combiner un emploi à l’étranger avec un chômage temporaire dans notre régime de sécurité sociale.

b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle.

A la suite des constatations faites par le Ministère public 40 en ce qui concerne la possible sensibilité à la fraude du système des cartes de contrôles (c.-à-d. les cartes de pointage), une étude doit être réalisée visant à examiner plus avant cette sensibilité à la fraude et à recommander un changement du système si nécessaire et si possible.

Dans cette examination, une attention particulière peut être requise pour certains chômeurs qui

exercent des activités, soit pour leur propre compte, soit dans le cadre d’une activité d’indépendant

à titre accessoire, étant donné le manque d’effectivité des contrôles sur ce plan et le risque

important d’abus (sous la forme de l’introduction d’une carte autre que la carte complétée). A cet égard, il convient de souligner que si on ne contrôle pas la carte de contrôle que le chômeur- travailleur doit toujours avoir sur lui sous forme complétée – cette possibilité d’introduction d’une carte de contrôle non remplie existe également.

A cet égard, l’Office national de l’Emploi, en concertation avec la cellule stratégique concernée, a

déjà lancé une étude sur la modernisation du système des cartes de contrôle. Cette étude devrait

accorder une attention particulière à la réduction de la sensibilité à la fraude du système. On demande dès lors d’associer la cellule stratégique Lutte contre la fraude aux travaux.

c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”.

Contrairement aux deux sujets précédents à examiner, il s’agit, en l’occurrence, non pas en premier lieu d’un système (ou d’un élément de celui-ci), mais bien de la complexité accrue du contexte de contrôle déterminé par la densité de l’activité économique au sein d’une seule zone, la grande ville. Cette situation entraîne en effet un certain nombre de problèmes spécifiques, tels que la mise en œuvre de la capacité de contrôle suffisante par rapport à la densité précitée de l’activité économique.

Une analyse plus poussée doit montrer quels sont éléments caractéristiques du contexte de contrôle, du contrôle lui-même, des infractions se produisant dans un contexte de grande ville. Dans un tel

contexte, il convient également de focaliser sur les secteurs qui sont d’un intérêt primordial, tels que

le commerce de détail, les services aux personnes et l’horeca. En outre, la notion de « grande ville »

doit être clairement définie par les diverses inspections, de sorte à prendre en compte ces caractéristiques lors de l’instauration de contrôles en termes de spécialisation des contrôles, de ciblage du contrôle et de capacité des services de contrôle concernés.

40 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), pp. 205-206

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

3. Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux

Dans le total des mesures d’aide appropriées par les CPAS une attention particulière doit être requise au droit à l’intégration sociale et au droit aux services sociaux. Ce n’est pas d’une considération que ce sont des systèmes particulièrement vulnérable en termes de fraude, mais d’une nécessité d’optimaliser la lutte contre les abus, on propose quelques mesures qui offrent aux CPAS les instruments de contrôle nécessaires pour participer à cette lutte. Le Gouvernement fédéral, qui tient dans les deux cas la tâche particulière de contrôler l’appropriation et de procurer le remboursement aux CPAS des mesures d’aide, et doit fonctionner en termes de facilitateur et instance de contrôle de deuxième ligne, en service des CPAS.

Sauf si mentionné explicitement dans le texte, les mesures ci-dessous sont, dans le cadre des modalités de la législation concernée – en particulier la loi sur le droit à l’intégration sociale du 26 mai 2002 et la loi sur la prise en charge de l’aide accordée par les CPAS valide pour le droit à l’intégration sociale ainsi que pour le droit aux service sociales.

a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations en matières pénales.

Il existe actuellement un problème d’interprétation quant à la validité du secret professionnel du personnel de CPAS et des conseillers de CPAS à l’égard de demandes d’informations émanant du Ministère public en matière pénales 41 . Tel que prévu dans l’article 458 P, le secret professionnel vise notamment à permettre d’établir un lien de confiance entre le travailleur social – et, par extension, les services du centre public – et le demandeur ou le client. L’intention n’est pas d’intervenir dans cette relation d’assistance, mais bien de permettre de transmettre, à la demande spécifique du Ministère public, des informations pertinentes relatives à une instruction en cours. A cet égard, le cadre législatif actuel manque de précision. Afin d’y remédier, le Ministère public propose d’ajouter un point d) à l’article 46quater, §1 er du Code d’instruction criminelle, rédigé comme suit :

En recherchant les crimes et les délits, le procureur du Roi peut requérir, s'il existe des indices sérieux que les infractions peuvent donner lieu à une peine d'emprisonnement correctionnel principal d'un an ou à une peine plus lourde, les renseignements suivants : […]

d) les renseignements administratifs nécessaires auprès de l’administration fiscale, auprès de la Banque-Carrefour des entreprises, auprès de la Banque-Carrefour de la sécurité sociale instituée par la loi du 15 janvier 1990, et auprès des institutions de sécurité sociale visées à l’article 2, 2°, de la loi du 11 avril 1995 visant à la Charte de l’assuré social 42 .”

41 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), pp. 193-195. 42 2° “organismes de sécurité sociale”:

(a) les ministères, les institutions publiques de sécurité sociale ainsi que tout organisme, autorité ou toute personne morale de droit public qui accorde des prestations de sécurité sociale;) b) les institutions coopérants de sécurité sociale, c'est-à-dire les organismes de droit privé, autres que les secrétariats sociaux d'employeurs (et les offices de tarification des associations de pharmaciens), agréés pour collaborer à l'application de la sécurité sociale; c) les fonds de sécurité d'existence institués, en vertu de la loi du 7 janvier 1958, par conventions collectives de travail conclues au sein des commissions paritaires et rendues obligatoires par le Roi, dans la mesure où ils accordent des avantages complémentaires visés au 1°, littera f);

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

Ce faisant, on donne également suite à la demande du Ministère public visant à obtenir accès, dans le cadre d’une instruction, à la Banque-Carrefour des Entreprises et à la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale. En tout cas, toute modification sera faite en respectant la législation sur la vie privée.

b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite et moyenne

Aujourd’hui, un certain nombre de CPAS de grandes villes procèdent à un screening en matière de fraude lors du traitement de dossiers « revenu d’intégration » ou autres mesures d’aide en cours, autre l’enquête sociale obligatoire et les révisions périodiques. Ce screening est réalisé sur la base de clignotants et implique une enquête sociale approfondie sur des dossiers « revenu d’intégration » et les autres dossiers d’aide sensibles à la fraude qui ont été dénoncés. Pour ce faire, le couplage à des sources de données automatisées est essentiel.

Par rapport aux moyens disponibles, les CPAS de taille petite et moyenne effectuent une enquête sociale de qualité. Hélas, étant donné leur effectif de personnel et leur situation budgétaire, ils leur est difficile de consentir les mêmes efforts que les grands CPAS.

Ce type d’enquête approfondie peut être réalisé par le biais des dispositifs de collaboration existants entre les centres publics d’aide sociale, sous l’impulsion du SPP Intégration sociale. Ces initiatives de collaboration doivent prévoir un screening en matière de fraude d’un haut niveau qualitatif, pour lequel elles reçoivent le soutien du SPP Intégration sociale.

Ce soutien peut notamment prendre la forme d’un recueil et d’un partage de bonnes pratiques, d’un soutien du lancement des initiatives de collaboration ou d’un forum d’échange d’expériences et d’idées.

c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport social et la récupération et la révision de l’aide sociale.

i. Définir les exigences minimums en matière d’enquête sociale.

Dans la législation existante, l’article 19 de la loi DIS dispose que l’octroi ou la révision d’un revenu d’intégration est subordonné à une enquête sociale. Celle-ci doit porter, de lege lata, sur les éléments suivant:

tous les éléments de nature sociale susceptibles d’avoir un impact sur le montant à octroyer;

tous les éléments relatifs aux types de revenus et au montants y afférents;

tous les éléments relatifs aux moyens de subsistance exonérés;

(d) les personnes chargées par les institutions de sécurité sociale visées aux a), b) et c) de tenir à jour un répertoire particulier des personnes visé à l'article 6, alinéa 2, 2°, de la loi du 15 janvier 1990 relative à l'institution et à l'organisation d'une Banque-Carrefour de la sécurité sociale. »

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

tous les éléments relatifs aux formations achevées et en cours;

tous les éléments relatifs à l’existence de débiteurs d’aliments.

Cette liste d’éléments à examiner sera évaluée à la lumière de la lutte contre la fraude. A cet effet, la prochaine loi-programme prévoira la possibilité de conférer au Roi le pouvoir de fixer les dispositions relatives à l’enquête sociale. On examinera en outre de quelle manière et dans quelle mesure le contrôle à effectuer par les CPAS peut être renforcé. On pourrait par exemple à condition de toute initiative législative nécessaire - songer à l’instauration d’une enquête obligatoire des banques de données auxquelles les CPAS ont d’ores et déjà accès sur la base de la législation existante (informations détenues par les administrations publiques, par les institutions financières et par les organismes de sécurité sociale, art. 6, §3 de l’AR DIS). Dans ce cadre, le SPP Intégration sociale est censé contrôler, lors de son enquête préparatoire à l’octroi du subside d’Etat, la consultation de ces sources électroniques, notamment via le logging.

ii. Préparer un AR sur le rapport social électronique.

Sous la coordination du cabinet compétent, le SPP Intégration sociale prépare l’élaboration d’un projet d’AR visant à instaurer le rapport social électronique. Dans le cadre de cet AR, les éléments suivants particulièrement importants dans la lutte contre la fraude sociale peuvent être pris en compte.

La législation actuelle ne prévoit aucune exigence de forme pour le rapport social. L’AR DIS précise cependant les éléments essentiels de ce rapport, à savoir :

l’identité, la situation matérielle et sociale du demandeur ainsi que de toute personne avec laquelle il cohabite;

la déclaration des moyens de subsistance;

les éventuels CPAS compétents antérieurement;

l’autorisation conférée par le demandeur visant à obtenir tous les renseignements nécessaires auprès des administrations publiques, des institutions financières et des organismes de sécurité sociale.

Il importe, dans le cadre de la modification des prescriptions sur le contenu de l’enquête sociale, d’accorder une attention particulière à la description détaillée de tous les éléments que l’enquête sociale doit comporter, et de préciser quels éléments doivent être repris dans le rapport sociale et dans le rapport social électronique.

Outre le volet contenu, il convient également de s’attarder sur l’aspect formel. A cet égard, le législateur laisse en effet une grande liberté aux centres publics individuels. Cette absence d’exigences de forme a pour conséquence que la réalisation de l’enquête sociale et le rapportage y afférent manquent de cohérence et de standardisation. Cela complique par ailleurs le croisement des données présentes dans les rapports sociaux.

Le rapport social électronique pourrait rencontrer ces préoccupations à travers les éléments suivants:

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

il s’agit d’un rapport électronique standardisé dans lequel un certain nombre d’éléments sont ancrés;

il s’agit d’un rapport comportant les données issues de différentes sources de données électroniques et présentes dans l’enquête sociale en tant qu’élément obligatoire (cf. supra);

il s’agit d’un rapport permettant l’échange de certaines données avec d’autres CPAS et avec le SPP Intégration sociale, en vue d’améliorer le contrôle sur l’octroi des allocations ou mesures d’aide et, partant, la lutte contre la fraude.

En vue d’améliorer l’efficacité et l’effectivité du contrôle de deuxième ligne effectué par le SPF Intégration sociale et d’améliorer les possibilités de contrôle avant et après l’octroi du revenu d’intégration ou toute autre mesure d’aide par les CPAS, il y a lieu de mettre en place un enregistrement central des rapports sociaux électroniques qui permet une mise à disposition et un croisement maximums des données. A cet égard, la détection des risques et un screening rapide constituent des éléments clés. Ce projet se développe en respectant la législation sur la vie privée et le secret professionnel fonctionnel des assistants sociaux.

Cette mesure génère un impact budgétaire considérable, qui peut cependant donné lieu à un gain d’efficacité pour les CPAS et pour les services de contrôle du SPP Intégration sociale, de même qu’un rendement possible pour l’Etat dans la lutte contre la fraude sociale.

Il est dès lors opportun dans ce cadre de développer l’application du rapport social électronique en collaboration avec les CPAS et leurs associations.

iii. Soutenir les CPAS en offrant un guichet expert pour la récupération et la perception.

Selon les chiffres des centres publics, il existe une grande différence entre les montants à récupérer en matière d’octroi indu de revenus d’intégration ou d’autres mesures d’aide et les montants effectivement récupérés auprès des centres publics d’aide sociale, et ce pour un certain nombre de raisons. En premier lieu, la récupération se caractérise dans la plupart des cas par un faible taux de réussite, étant donné la situation financière des débiteurs. En outre, la récupération requiert un effort supplémentaire de la part des CPAS, lequel n’est parfois par en adéquation avec les montants à récupérer. La récupération signifie également la perte de la subvention de l’Etat pour les revenus d’intégration ou mesures d’aide en question, non seulement le montant compensatoire versé par le SPP Intégration sociale, mais également la dotation de personnel y afférente (à savoir 320 euros/an/dossier, calculée par jour).

Afin de soutenir les CPAS dans les efforts qu’ils fournissent pour récupérer et percevoir effectivement les montants indûment accordés, le SPP Intégration sociale développe un guichet expert offrant aux CPAS de l’expertise et des bonnes pratiques en matière de récupération et de perception.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

iv. Modifier les dispositions en matière de révision obligatoire de l’octroi du revenu d’intégration.

En vertu de l’article 22 de la loi DIS, le droit à l’intégration sociale doit être revu dans certains cas et à fréquence régulière, et ce sous la forme d’une demande renouvelée d’octroi qui annule la décision précédente. Les cas nécessitant cette révision sont énumérés dans l’article précité.

La révision doit être effectuée dans le cadre des nouvelles circonstances ayant une influence sur les droits de la personne, y compris l’octroi d’une allocation sociale. Compte tenu de l’interdiction de cumuler l’aide sociale et une allocation sociale, il y a lieu, dans ce cas, de procéder immédiatement à la révision. Les centres publics ne sont toutefois pas informés automatiquement de ces octrois.

La modification de la composition du ménage et d’autres données relatives à la situation sociale de l’ayant droit donnent, en vertu de la disposition précitée, également lieu à une révision. Dans ce cas également, l’absence d’information des CPAS par les autres services publics pose des problèmes, sous la forme de révisions tardives. Ces adaptations tardives sont à chaque fois nuisibles tant pour le CPAS que pour l’ayant droit. En effet, dans le cas spécifique de ce dernier, la révision peut donner lieu à une récupération.

Afin de rencontrer la préoccupation selon laquelle une révision plus fréquente des dossiers « revenu d’intégration » par les CPAS entraînerait une augmentation trop importante de la charge de travail, les services du SPF Intégration sociale chargés du contrôle préalable au paiement de la subvention de l’Etat ont reçu l’instruction de croiser le demandeur avec les banques données des organismes de paiement en sécurité sociale, afin d’éviter le cumul d’une allocation et du revenu d’intégration. A cet effet, ils utilisent les flux qui existent déjà au niveau de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale.

Pour rencontrer les préoccupations précitées, les mesures suivantes semblent indiquées.

(1) Examiner la possibilité d’installation de clignotants dans les banques de données de la sécurité sociale qui signalent aux centres publics d’aide sociale toutes modifications de la situation en matière d’allocations d’un ayant droit. (2) Examiner la possibilité d’installation de clignotants dans toutes les banques de données concernées des services publics qui signalent aux centres publics d’aide sociale toutes modifications de la situation en matière d’allocations d’un ayant droit (3) Améliorer la collaboration avec les institutions financières afin de pouvoir constater à temps toutes irrégularités.

d. Adapter le code pénal social.

La question se pose de savoir si le maintien de l’intégration sociale doit être incorporé dans le Code pénal social.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

4. Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie et d’invalidité.

a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le médecin-conseil.

Il s’agit en premier lieu d’examiner le cumul d’allocations, par le biais ou non du datamining. Sur base d’un croisement de données (dépenses en invalidité/Dmfa) sur l’année de dépenses 2010, les cumuls interdits seront détectés. Il s’agit d’invalides qui exercent une activité non autorisée ou qui bénéficient d’une indemnité pour rupture de contrat, et pour lesquels l’employeur a fait une déclaration à l’Office national de sécurité sociale.

Les cas de cumuls seront examinés en mutualité par les attachés inspecteurs sociaux, ce qui aboutira à la constatation d’indus notifiés aux mutualités qui prennent en charge la procédure en récupération auprès des assurés. Les cas de cumuls de courte durée seront communiqués aux mutualités pour suite utile.

Outre le cumul des allocations, il convient également de focaliser sur le travail en noir. Il s’agit des dossiers de cumuls d’indemnités d’incapacité de travail avec une activité non autorisée et généralement non déclarée à ONSS.

Ces dossiers sont constitués, à la suite d’enquêtes sur le terrain (constats d’activité non autorisée, auditions, recherches d’informations), par les contrôleurs sociaux qui depuis juin 2010 ont été intégrés au Service du contrôle administratif. Les résultats de ces enquêtes sont communiqués aux mutualités chargées de les exploiter (calcul de l’indu, examen des droits en indemnités et en soins de santé). Les attachés inspecteurs sociaux procèdent ensuite systématiquement au contrôle de ces dossiers au siège des mutualités. Ces dossiers trouvent généralement leur origine dans des lettres de dénonciation de plus en plus nombreuses.

En sus de cette activité, les contrôleurs sociaux participent, en compagnie des autres corps d’inspection, à l’activité des cellules d’arrondissement placées sous la direction des Auditeurs du Travail. Ces activités seront poursuivies en 2012.

Il est proposé d’instaurer un système d’échange d’informations similaires entre l’INAMI et l’INASTI de manière à permettre de détecter les éventuels cas de cumuls entre des indemnités d’invalidité et d’activité indépendante à titre complémentaire, également en concertation avec les mutuelles pour la récupération des indus.

b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale

Depuis 2008, le Service du contrôle administratif a été chargé de traiter en collaboration avec les autorités judiciaires et les autres institutions de sécurité sociale (telles que l’Office national de l’emploi, l’Office national de sécurité sociale, l’Office national des allocations familiales pour travailleurs salariés, l’Office national des vacances annuelles), un vaste dossier de fraude à la sécurité sociale. Il s’agit d’une affaire d’escroquerie, faux et usage de faux, blanchiment, abus et détournement de biens sociaux, et association de malfaiteurs.

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale Plan d’Action 2012-2013

L’affaire se distingue par son ampleur sans précédent.

Disposant de faux documents et se constituant ainsi une fausse assurabilité des « assurés » font appel aux prestations de sécurité sociale et notamment, pour ce qui concerne le secteur de l’assurance maladie - invalidité, à des prestations de santé et des indemnités d’incapacité de travail.

Les attachés inspecteurs sociaux traitent un certain nombre de ces dossiers au siège des mutualités mais, face à l’ampleur du phénomène, une task-force impliquant les mutualités fut mise en place en juin 2008 : après un travail (recherche des personnes concernées, élaboration d’une synthèse des constats par firme) sur les données de l’Office national de sécurité sociale qui a procédé au dés- assujettissement de ces sociétés fictives, le Service du contrôle administratif transmet aux unions nationales la liste des personnes concernées, avec les informations pertinentes concernant l’assujettissement fictif ; les mutualités sont chargées d’examiner, sur base de ces éléments, le droit de ces personnes aux soins de santé et/ou aux indemnités et, le cas échéant, de dégager les sommes indues dont elles doivent poursuivre la récupération. Les mutualités adressent un feed-back au Service du contrôle administratif ; ponctuellement les attachés inspecteurs sociaux contrôlent l’exactitude de ces dossiers traités par les mutualités.

Cette mission sera poursuivie en 2012, sur base des données qui seront fournies par l’Office national de sécurité sociale qui procède aux désassujettissements des sociétés déclarées fictives.

c. Récupération financière de prestations facturées indûment.

On vise ici à éviter et à réprimer l’affectation abusive de moyens au niveau de l’assurance maladie, y compris la récupération financière de prestations facturées indûment. A cet effet, le SECM effectuera des enquêtes thématiques et/ou individuelles par les moyens suivants :

analyse de risque (conjointement ou non avec le Service des soins de santé de l’INAMI),

datamining (remboursement prestations dentistes via le tiers payant),

propre système de détection (par ex. Contrôle du code barre des médicaments) et

gestion des plaintes.

v. Enquêtes concernant les prestations “non fournies”

Il s’agit de la facturation, à l’assurance soins de santé, de prestations non fournies ou de produits non délivrés, par ex. facturer une visite à domicile qui n’a pas été effectuée.

A cet égard, nous rappelons qu’en 2011 les enquêtes « prestations non fournies » ont constaté des

facturations indues pour un montant total de 1.845.279 EUR. Les résultats de ces enquêtes sont

soumis au Comité du SECM et ces enquêtes seront poursuivies en 2012 et 2013.

vi. Enquêtes concernant des prestations non conformes

Il s’agit, en l’occurrence, de la facturation, à l’assurance soins de santé, de prestations non conformes

aux règles définies par la réglementation relati