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EL ESTADO COMO PROBLEMA


Y COMO SOLUCION*
Peter Evans'
Las teorfas sabre eI desarrollo posteriores a la segunda guerra mundial. que surgieron
en las decadas del los cincuenta y los sesenta, partieron de la prcrnisa de que el aparato
del Estado podria emplearse para fomentar el cambio estructural, Se suponfa que lu
principal responsabilidad del Estado era aceJerar la industrinlizacion, pero tarnbien que
cumplirfu un papel en la modernizacion de la ugriculruru y que suministrarra la infraes
tructura indispensable para la urbanizacion. La experiencia de las decudas posteriores
socavo esta imagen del Estado C01'no agente preenunente del cambio, generando pOl'
contrapartida otra imagen en la que el Esrado aparecia como obsraculo fundamental del
desarrollo. En Africa, ni siquiera los observadores mas bcnevolos pudieron ignorar que en
la mayoria de los parses el Estudo represenraba una cruel parodia de las esperanzus
poscolouiales (cf., por ejernplo, Dutkiewicz y Williams, 19871. Para los latlnoamericanos
que procuraban cornprender las raices de la crisis y cl esrancamiento que enfrcnrabun sus
naciones no era menos obvia la intluencia negutiva del hipertrofico aparato csratal.'
Esta nueva imagen del Estado como problema rue en parte cOnSCC\lCIlCia de SlI fraca
so en curnplir las funciones que Ie habfan fijado los planes de accion untcriores, pero
estn no rue la unica razon. Por 10menos en algunos casas el Estudo hubin extimulado de
hecho un carnbio estructural notable, allanando el camino para poder confiar en mayor
medida en la produccion industrial nacional. Tambien se halna modificudo la definicion
.> Pubticado ell S. Haggard v R. Kaufman. comps.. Tire Politics o{E((!/Iolllir ,\dirll!IJ/IIII. [\,'.1 .. Princeton Univcrvitv
Press. [992. [Se agrudece a la edirorialmencionnda la autorizaclon para la PIC"'ClltL' version ell csp,lJlul N. de 1(/ R.]
t, Departamento de Sociologfu. Universidad de California. Berkeley.
I De Sow (1989) cs probablemente e-l mas conocidc manifiesto autoctono sobrc la .. sufrida.
PETER EVANS
prevaleciente del cambro estructural. Como destaca Stallings (1992), el giro negativo
que adopt6 el crecimiento del comercio internacional en la decada de los serenra, junto
con el especlacular aumento de las lasas de interes reales a fines de esa decada y la
reducci6n de los prestamos comerciales a comienzos de la siguiente, obligaron a los
parses en desarrollo a ajustarse una vez mas a las restricciones irnpuestas por el ambien
te internacional: de ahf que el cambio estructural fuera definido primordial mente en
terminos del "ajuste estructural".
Las modificaciones concretas en los planes de desarrollo y 1a evaluaci6n negativa
del descrnpefio del pasado se aunaron con los cambios sobrevenidos en el clirna ideolo
gico e intelectual, lIevando a primer plano del debate sobre el desarrollo la cuesti6n de
si el Estado debra siquiera tratar de ser un agente econ6mico activo. Volvieron a cobrar
prominencia las teorfas rninirnalistas que insisnan en limitar los alcances de su acci6n al
establecimiento y mantenimiento de las relaciones de propiedad privada, leorfas apun
taladas por un impresionante aparato analltico "neoutilitarista". Por otra parte, las teo
rias neoutiliraristas del Estado se amoldaban bien a las recetas econ6micas ortodoxas
sobre el manejo de los problemas del ajuste estructural, A mediados de los ochentas era
diffeil resistirse a esta combinaci6n.
Como sucede con la mayorfa de las corrientes polfticas y rnodas intelectuales, el
surgimiento de la ortodoxia neoutilitarista luvo limitaciones inherentes (cf. Kahler, 1990).
Los problemas provocados por la aplicaci6n de los programas de ajusle estructural y las
nuevas dudas acerca de si estos bastaban por sf solos para asegurar un crecimiento
futuro lIevaron a replantear otra vez el papel del Estado. Hacia fines de la decada de los
ochentas comenz6 a cristalizar una "tercera ola" de ideas al respeclo.
Para empezar, anal istas como Kahler puntualizaron que las recetas ortodoxas, pesc a
su desden por la sensarez de los politicos, contenfan la paradojica expectativa de que el
Estado (la rafz del problema) serfa de algun modo capaz de convertirse en el agente
iniciador e instrumentador de los programas de ajuste (0 sea, serfa la soluci6n). Esta
expectativa 1\0 carecfa por completo de realisrno empirico. Como han sefialado Waterbury
(1992) Yotros autores, en la medida en que se acornetieron real mente la liberalizaci6n,
las privatizaciones y otras medidas asociadas al ajuste estructural, las elites estarales
cumplieron un papel de vanguardia en la puesta en marcha de esas medidas. Sin embar
go, esto era incompatible con la conducta de apropiaci6n de rentas publicus [rent-seeking
behm'ior] prevista por la teoria neoutilitarista del Estado.
Guste 0 no guste, el Estado tiene una funci6n central en el proceso de carnbio estruc
tural, aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. EI reconocimiento
de este papel central retrotrae, inevitablernente, a las cuestiones vinculadas con la capa
cidad del Estado. No se trata meramente de saber identificar las polfticas correctus. La
aplicaci6n consistente de una politica cualquiera, ya sea que apunte a dejar que los
precios "alcancen su nivel correcto" 0 al establecimiento de una industria nacional,
requiere la institucionalizaci6n duradera de un complejo conjunto de mecanisrnos poli
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EL ES'II\OO COMO PROBLEMA Y ('0/0,10 SOI.llCION
ticos; y como argurnento persuasivamente Samuel Huntington en In pasada gencracion,
dicha institucionalizacion de ninguna munera puede darse por dcscoutuda. A fines de la
decada de los ochenta, ineluso los antiguos bastiones de la orrodoxia. como el Banco
Mundial, contemplaban la posibilidad de que los problemas de sus clicutcs pudiesen
derivarse 110 solo de la adopcion de medidas equivocadas sino de deficiencias
institucionules por ser corregidas unicarnente en e1largo plazo.' La respucsta no esui, pues,
en el desmantelarniento del Estado sino en su reconstruccion.
Una caractenstica de la tercera ola de ideas acerca del Estado y cI desarrollo es la
admision de la importancia de la capacidad del Estado, no simplemente en el sentido de
la pericia y de la perspicacia de los tecnocratas que 10 integran, sino en cl scntido de una
estructura institucional perdurable y eficaz. Las expecrativas optimist," y poco realistas
sobre el Estado como instrumento del desarrollo, que signaron a la primera ola, fueron
exorcizadas, perc tarnbien 10fueron las concepciones utopicas segun las cuales eI Esta
do debcria limitarse a realizar un suerte de patrullaje social con vistas a la prcvcncion de
las violuciones cometidas contra los derechos de propiedad. Entre los autores que se
ocuparon de los problemas del ajuste, Callaghy (1989, PI', 117, 131-132) es un buen
ejemplo de esta tercera ola. En su analisis, parte de la premisa de que la capacidad para
abordar deterrninados problemas, como la estabilizacion y el ajuste, precede de ciertus
caracterfsticas generales difusas del aparato esratal y su vinculo con las estructuras so
ciales circundantes, y de que estas, a su vez, son consecuencia de procesos de cambio
institucional de largo plazo.
EI analisis que haremos a continuacion intenta ser una contribucion a est a tercera
ola. Su base empfrica no es el exarnen de la relacion entre la capacidad del Estado y la
instrumenracion exitosa de programas de ajusre estructural. En lugar de ello procura
examinar cl papel del Estado en los planes de desarrollo previos (Ia tmnsformacicin
industrial) y trata de suministrar un cuadro analftico de las curucterfsticas institucionules
que diferenciaron a los Estados que lograron mayor exito en esta tarea respecto de los
que no 10 lograron.
No debe suponerse que la estrategia de dar un paso arras para considerar los anterio
res patrones de tran-formacion industrial equivale a afirmar que la definicion de las
instituciones estatales eficaces es la misma ell todos los planes de acci6n economics.
Algunas caracterfsncas institucionales que favorecieron el crecirniento de la industria
nacional quiza puedan ser disfuncionales para alcanzarla estabilizacion y cl ajuste. De
todas rnaneras, existe una correlacion elemental entre el descrnpefio del Estado en un
plan de transtorrnacion industrial y su desernpeno en un plan de ajuste. Los paisex
africanos que no consiguieron crear una industria nacional tampoco consiguieron ga
rantizar eI crecimiento con un prograrna de ajuste estructural. Los parses del Esie asia
r Caltaghy (198\}. P IJJ) dine! informc de 191'9 del Banco Mundinl sabre ]0:-' puru ujnsre COlU() cjcmp'c del
nuevo enfasis en 1'1 consuuccion insritucioual.
PETER EVANS
rico que mas exito tuvieron en la instrumentacion de prograrnas de transformaci6n in
dustrial fueron asimismo los mas exitosos en cuanto a su modo de abordar los proble
mas del ajuste. Los parses latinoamericanos ocupan un lugar intennedio en 10 que atafie
a su desempeiio en ambos campos. Apreciar esta correJaci6n elemental no significa en
modo alguno dernostrar que existen imporlantes rasgos institucionales que facilitan
ambas tareas, pero sf sugiere que la cornprension de la transfonnaci6n industrial puede
contribuir eventualmente al anal isis del papel del Estado en un ajuste exitoso.
Esta correlaci6n elemental del desemperio del Estado en distintas tareas indica tambien
que las concepciones neoutilitaristas, segun las cuales los requisitos institucionales para
poner en practica las recetas econornicas ortodoxas son contrarios a los que demanda el
fomento de la industria nacional, son cuestionables, Si a este respecto se considera
necesario, un mejor fundamento te6rico podrfa ser uti I repasar las perspectivas
instirucionalistas clasicas de Weber, Gerschenkron, Hirschman y otros, en lugar de con
fiar tinicarnente en el "nuevo institucionalisrno".
Aquf ernprenderernos tanto una reconsideracion conceptual como un anal isis hist6
rico cornparativo. En primer lugar, exarninare algunas incongruencias de la concepcion
neoutilitarista del Estado. Luego pasare revista a algunas ideas provenientes de la litera
tura clasica del institucionalismo comparative. en busca de indicios que pudieran ayu
darnos a construir un anal isis de las estructuras estatales eficaces. La mayor pane de
este artfculo consiste en un analisis comparativo inductive de los Estados que tuvieron
cierto exito, centrado no en la estabilizacion y el ajuste de la decada de los ochenta, sino
mas bien en los empeiios por promover la transformaci6n industrial en la posguerra,
Para ello se examinan varios casos. Se toma al Zaire bajo el gobierno de Mobutu como
ejemplo de un "Estado predatorio" casi puro, y se analizan las caracterfsticas del Estado
desarrollista a traves de tres parses del Este asiatico: Japon, Taiwan y Corea. Estos
ejernplos son luego comparados con dos Estados que alcanzaron un exito considerable
en ciertos sectores y periodos, pero no supieron mantener un desarrollo consistente:
Brasil y la India. Finalrnente, procurare extraer algunas enseiianzas de este analisis
comparativo y hare ciertas especulaciones acerca de su importancia para los problemas
de la estabilizaci6n y el ajuste.
Perspectivas sobre el Estado
La antipana hacia el Estado como instituci6n tiene rnuchas rakes, como 10 sabe bien
cualquiera que alguna vez haya tenido que esperar interminablemente el otorgamiento
de una licencia de un organisrno burocratico 0 se haya visto obligado a tratar con un
empleado publico intransigente. De estas antipatias, asf como de las pruebas notorias de
desempefio deficiente, se nutrieron los ataques al Estado durante la segunda ola, en
cuya genesis tarnbien cumpli6 un papel irnportante la evoluci6n de las perspectivas
teoricas sobre aquel.
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EL ES1ADO COMO PROI3LEMA Y COMO SOLUCI()N
Incluso las teorfas del desarrollo que privilegiau el rnercado como institucion siern
pre han reconocido que "la existencia del Estado es esencial para e1 crecimiento econo
rnico" (N0l1h, 1981, p. 20), pero el Esrado esencial era un Esrado minimo, "Iimitado en
gran medida, si no integramente. a proteger a las personas y sus derechos y propiedudes
individuates, y a la aplicaci6n de los contratos privados ncgociados ell forma volunta
ria" (Buchanan et al., 1980, p. 9). En su variante neoclasica minima, se consideraba al
Estado una "caja negra" ex6gena cuyo funcionamiento interne no era un lerna propio
del analisis econornico. Sill embargo, los teoricos neoutilitaristas de la econornfa polfti
ea estaban convencidos de que las consecuencias economicas ncgativas de 141 accion del
Estado eran harte irnportantes como para dcjar cerrada esa caja negra; para poner al
descubierto su modo de operar aplicaron el analisis del Estudo "los instrumenros co
rrientes de la optimizacion individual".'
La esencia de la accion del Estado radica en el intercarnbio que tiene Ingar entre los
funcionarios y sus sustentadores. Los funcionarios requieren, para sobrevivir. partida
rios politicos. y estos, a su vez, deben contar can incentives suficientes si no SC' quiere
que desplacen sn apoyo a otros potenciales ocupanres del Esrado. Quienes dcsernpcnun
cargos piiblicos pueden distribuir directamente los recursos con que cuentun entre sus
partidarios a traves de subsidies. prestarnos, ernpleos, contrataciones 0 provision de
servicios, 0 bien apelar a su autoridad para crear rentas publicus devtinudas a grupos
favorecidos, 1imitando la capacidad de rnaniobra de las fuerzas del mcrcado. Entre las
maneras de generar estas renras se hallan el racionamicnto de divixas, las restricciones
irnpuestas al ingreso en el mercado mediante las Iicencias otorgadas a los productores y
la fijacion de aranceles 0 limitaciones cuantuativas a las importaciones, Los funciona
rios pueden asimisrno quedarse con una parte de esas rentas para sf. De hecho, se adopta
la hipotesis de que "la competencia para ocupar cargos publicos es, en parte, una COI11
petencia por las rentas" (Krueger, 1974, p. 293). Como esta "busqucda de ganancias
directamente improductivas" genera utilidades considerables, f.,e torna mcnos atractiva
la inversion en las actividades productivas en la ecouomia en su conjunto; pOl' 10 tanto.
disminuyen la eficiencia y el dinamisrno.
A fin de eludir los electos nocivos de la accion del Estado, este deberia reduci r su
jurisdiccion al minimo, remplazando donde sea posible el control burocrtitico por los
mecanismos del rnercado. Si bien la gama de funciones estatales que se juzgan suscep
tibles de pasar a la esfera del mercado varia. hay autores que Ilegan a cspeculur con la
posibilidad de utilizar "premios" y otros incentivos para insiar a los "privatistas" y a
, Srutivasnn i 19R5. r. 411. Entre los rcoricos de 1'1 clcccicn prlhlica. nuis conocidcs son Buchanan rluurcado
con ol PI'CIllj(l Nuhcll Y SliScolaboradorcs Tollison)' Tullae!.; (ef. Buchanan, Tolll"oll y Tulloch.. 14i'\O), Tamhil'n
pucde lIlcnclonv.r,\c a Nish.ancn (1971 ). Auster y Silver (1479). HI n:cicnle surgllllJl:JUCl de la ecnnomfa [lolflicil tlcoo.:l;h!t:[\
Ull plln!O de visla similar. aunque [lor 10 ('amLIn exlremo; Colander (J9H41. EklllcnlOs de la
cOllccpci6JlIlCOUlilitari!-ta estan presenles asilllismo en las pcrspet:liql:<' 1a accioll gr. OISOIl, 1982\
Y In mlCva cl:Onomfa insti\\lcion'll. que pone el acenta en los dcrcchos de pl'l.lpkdad (\" gr. Norlh. [98 I l,
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PETER EVANS
otros ciudadanos particulates a solventar, al rnenos parcial mente, los gastos nacionales
de defensa (Auster y Silver, 1979, p. 102).
Serra necio negar que la concepcion neoutilitarista ha captado un aspecto significa
tivo del funcionamiento de la mayoria de los Estados y tal vez el aspecto predominante
en algunos de ellos. La apropiacion de las rentas piiblicas [reJll-seeking], conceptualizada
de un modo mas primitivo como corrupcion, siempre ha sido una faceta consabida de la
manera de operar de los aparatos estatales del Tercer Mundo. Algunos de estes consu
men el excedente que extraen, alientan a los agentes privados a pasar de las actividades
productivas al rent-seeking improductivo y no proporcionan bienes colectivos. La con
sideracion que tienen por sus respectivas sociedades no es mayor que la de un predador
por su presa, y pueden denominarse legftimamente Estados "predatorios"."
La concepcion neoutilitarista podria ser vista como un avance respecto de la vision
neoclasica tradicional del Estado como arbitro neutral, dado que reintroduce la polftica.
De hecho, la premisa de que las medidas oficiales "reflejan los intereses creados exis
tentes en la sociedad" retoma en parte algunas de las ideas de Marx sobre los sesgos que
rigen la politica estatal (Colander, 1984, p. 2), Como explicacion de una de las pautas
del comportamiento de los funcionarios, que puede 0 no predominar en determinado
aparato estatal, el pensamiento neoutilitarista constituye un aporte iitil; pero como teo
ria suprema monocausal aplicable a los Estados en general, tal como lIega a serlo en
manos de sus mas devotos adherentes, el modelo neoutilitarista es controvertible.
Para empezar, es dificil entender por que, si los funcionarios publicos estan preocu
pados ante todo por obtener rentas individuates, no actuarfan todos ellos en forma "free
iance", La logica neoutilitarista no nos esclarece mucho acerca del motive por el cual
los funcionarios querrfan trabajar en conjunto, como una entidad colectiva. Si postula
mos que de alguna manera el Estado resuelve sus problemas de aceion colectiva, no hay
razon, dentro de la logica neoutilitarista, para que quienes monopalizan la violencia se
contenten con ser meros vigilantes, y en cambio hay todas las razones posibles para que
procuren ampliar los refugios de obtencion de rentas ptiblicas [rental havens]. En surna,
la adhesion estricta a la logica neoutilitarista torna dificil explicar la existencia misma
del Estado, y convierte al Estado vigilante casi en una imposibilidad teorica.'
~ lmporta scnatar que estu manera purtieular de concepruahznr ul Estado predatono es muy dlstinta de la que ernplean
quiencs han propucsto estc concepto. Tanio Lul '19881 como Levi (1988) equiparan el comportamienro predarono
Lon ln muxinuzucion de la rccaudacion publica. Scgun el uso que da Levi al tennino. los Bstndos pueden maximizar
sus ingrcsos en lonna que promuevonel desarrollo 0 que 10impidan: por endc. en su rerminologfael vocnbto "predatorto"
110 ticnc forzosamentc connotacioncs dcsnrrollistas. Segun ~ 1 I definicion. podrtan facilrrente llumarse prcdatorios cicr
10 tipo de Estados que otros Haman desurrollistas. LJI esramasconvencido de que exisre una relacion negative entre la
maximizncion de los ingresos publicos y el desarrollo: para el. como pam los neoutilitaristas. lu ahcrnativa Irente al
Estado prcdarono cs el Estado vigilante mlnimo. y no deja cspacio analftico alguno para el Estado desarrollista.
< Schalcmcs que cstn cruicu prctcndc dcstacar algunos de los problemas de las ideas que sustentan el enfoquc extreme
del Estado caractcristicc de la scgundn ala. )" no pasar revista a la amplla litcratura sobre el Estado surgida bajo cl
rctulo de lu "eleccion racional". Para una reseuade esta indole. vease Levi (1988. "Apendice").
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EL ESTADO COMO PROI3LEMA Y COr.'1() SOI.LJCION
AI mismo tiernpo, el supuesto neoutilitarista de que las relacioncs de cambio son
naturales. 0 sea, epistemol6gicamente anteriores a otras clases de relacioucs sociales.
no esta avalado por la evidencia empfrica. Estudios minuciosos de los procesos reales
de intercambio (en oposicion a los resumenes analfticos de sus resultados) comprueban
que los mercados s610 operan bien cuando estan apoyados por otro tipo de redes socia
les (Granovetter, 1985). Un sistema eficaz de relaciones de propiedad no es suficiente.
EI buen funcionarniento del intercambio exige un media mas dense )' profundamente
desarrolJado, que es el de la confianza mutua y los entendimientos culturalmente com
partidos, que Durkheim resumi6 bajo el r6tulo, enganosamente simple, de "los elemen
tos no contractuales del conrrato".
Para bien 0 para mal. los mercados estrin siernpre incxtricablemente integraJos en
una matriz que incluye pautas culturales y redes sociales compuestas par lazos indivi
duales polivalentes. En ciertos casas, las relaciones de carnbio pueden generarse en una
internee ion informal; en otros, las orgnnizaciones jcnirquicus Iormules puedcn
"intcriorizar' dichas relaciones (cfr. Williamson, 1975). Si a fin de poder operar los
rnercados deben estar circundados par otras clases de estructuras sociales, entonces los in
tentos neoutilitaristas de liberar al mercado uel Estado tal vez terminen destruyendo los
puntales institucionales que penniten el inrercambio. Esta era. desde luego, la postura
de la tradici6n clasica de los estudiosos del institucionalismo comparado, quienes des
tacaban la complementariedad esencial de las estructuras del Estado y del intcrcarnbio
en el mercado, sabre tada para promover una transformacion industrial.
Dentro de esta tradicion, siempre se vio can ojos criticos la afirmacion de quc el
intcrcambio es una actividad natural, que s610 exige un mfnimo de susremo insiitucional.
Hace 40 ail as, Polanyi (1957. p. 140) argumentaba: "EI camino que lleva al libre merca
do fue construido y mantenido gracias a un enorme aumento del intervencionismo con
trolado, central mente organizado y permanente". Scgiin Polanyi, desde cl comicnzo la
vida del mercado qued6 entrelazada no s610 can otros tipos de lazos sociules, sino
adernris can las formas Y po!fticas fijadas por el Estado.
En su examen de las sociedades de rnercado consolidadas, Weber IIev6 aun mas
lejos esta linea de pensurniento, aduciendo que el funcionarniento de In ernpresa capita
lista en gran escala dependfa de que existiera el tipo de orden que s610 puedc proporcio
nar un moderno Estudo burocnitico. "El capitalismo y la burocracia sc cncontraron UIlO
al otro y son fntimamente el uno para el otro", escribio (Weber, 1968, p. 1395, n. 14).
Esta prernisa de la existencia de una relacion fnrima entre ambos se basaba, desde luego.
en una concepcion del aparato estatal burocratico que era la imagen opuesta de la
neoutilitarista. Los burocratas de Weber s610 se preocupaban por cumplir con sus tareas
y contribuir a alcanzar los objetivos del aparato en su conjunto. EI uso de las prerroga
tivas del cargo para maximizar los intereses particulares era, segun el, un rasgo de
forrnas prcburocraticas anteriores.
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PETER EVANS
Weber pensaba que el Estado era iitil a quienes operaban en los mercados precisa
mente porque el proceder de los funcionarios obedecia a una logica muy distinta de la
del intercambio utilitario. La capacidad del Estado para apoyar a los mercados y a la
acumulacion capitalista dependfa de que la burocracia fuese una entidad corporativamente
coherente, y de que los individuos viesen en la consecucion de las metas corporativas la
mejor manera de promover su interes personal. La coherencia corporativa exige que los
funcionarios individuates esten aislados, en alguna rnedida, de las dernandas de la so
ciedad circundante. Este aislarniento, a su vez, se refuerza confiriendo a los burocraras
un estatus distintivo y recompensador. Para la eficacia burocratica tarnbien era decisiva
la concentracion de los experros, a traves del reclutamiento basado en el rnerito y las
oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera profesio
nal de largo plaza. En sfntesis, segun Weber, la construccion de un solido marco de
autoridad era un requisito indispensable para el funcionamiento de los mercados.
Observadores posteriores ampliaron la vision de Weber sobre el papel del Estado. La
capacidad de instrumentar las reglas en forma previsible es necesaria, pero no suficien
te. La obra de Gerschenkron sobre el desarrollo tardio complementa la de Weber, al
centrarse en el aporte concreto del aparato estatal para superar la disyuntiva creada por
la escala de la actividad economica requerida para el desarrollo y el alcance efectivo de
las redes socialcs existentes (Gerschenkron, 1962). Los parses de industrializacion tar
dfa que enfrentaron tecnologfas productivas cuyos requerimientos en materia de capital
excedian 10 que eran capaces de reunir los mercados privados, se vieron forzados a
confiar en el poder del Esrado para movilizar los recursos necesarios. En lugar de brin
dar simplemente un entorno adecuado, como en el modele de Weber, el Estado era
ahora el organizador activo de un aspecto vital del mercado. La argumentacion de
Gerschenkron plantea adernas otro problema: el de la asuncion de riesgos, EI eje de las
dificultades de los parses de desarrollo tardio es que en elias no existen instituciones
que permitan distribuir los riesgos importantes en una amplia red de duefios de capital,
y los capitalistas individuales no pueden ni quieren asumirlos. En tales circunstancias,
el Estado debe actuar como empresario sustituto.
Hirschman retorna con mucho mas detalle este enfasis en el papel empresarial del
Estado como elernento faltante para el desarrollo. Basandose en sus observaciones so
bre los paises de desarrollo "muy tardio" del Tercer Mundo en el siglo xx, Hirschman
sostiene que el capital ---en el sentido de un excedente potencial mente invertible- no
es el principal ingrediente faltante en los paises en desarrollo, sino la capacidad empre
surial, es decir, la voluntad de arriesgar el excedente disponible invirtiendolo en activi
dades productivas, 0 en las palabras de Hirschman, "la percepcion de las oportunidades
de inversion y su transforrnacion en inversiones reales", Si la clave, como el afirma,
esta en "inducir las decisiones de maximizacion", el papel del Estado implica un alto
grado de sensibilidad ante el capital privado (Hirschman, 1958, pp. 35, 44). EI Estado
debe ofrecer incentives desequilibrantes para instar a los capitalistas privados a invertir,
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EL ESTADO COMO PIWI1lDI,.fA Y so: lICI(lN
y ul misrno tiernpo debe estar en condiciones de aliviar los "cuellos de hotcllu" que
generan desincentivos para la inversion.
Los Estados que logran exito en las tareas esbozadas por Gerschenkron y Hirschman,
asi como en las establecidas por Weber, pueden llumarse legftimamcnte "desarrollistas".'
Extraen antecedentes, pero tambien ofreccn bienes colectivos. Fomentan perspectivas
ernpresariales de largo plazo en las elites privadas, aumentundo los incentives para
participar en inversiones transforrnadoras y disrninuyendo los riesgos propios de tales
inversiones. Es posible que 110 sean inmunes a la apropiacion de las rent.is puhlicas 0 al
uso de una parte del excedente social en beneficio de los funcionarios y sus amistades,
y no de la ciudadama en su conjunto, pero en general las consecueucias de sus aetas
promueven el ajuste econornico y ia transformacion estrucrural en lugar de impedirlos.
La existencia de Estados desarrollistas es ampliamente reconocida. De hecho, segtin
algunos ell os fueron el clemente esencial del desarrollo "tardio" 0 "rnuy tardio". While
y Wade, pOI' ejernplo, afirman que "el fenorneno de un 'desarrollo tardio' exitoso [...J
debe entenderse [... J como un proceso en el cual los Estados desempcnaron un papcl
estrutegico en eI dominio de las fuerzas del mercado interno e inremacional y en su
sujecion a\ interes econornico nacional" (White y Wade, 1988, p. I I. No obstante, la
identificacion de los rasgos estructurales que permiten a estos Estados xer desarrollistas
es mas controvertida.
Ell la concepcion gerschenkroniana/hirschmanianu la relacion entre la capacidad del
Estado y el aislamiento (0 "autonoruia") es mas umhigua quc en la perspectiva de Weber
0, incluso, ell una vision neornarxista.? Para que un Estado aislado sea eficaz. deben
resultar e videntes la naturaleza del proyecto de acumulacion y los medics de
instrumentarlo. En lin plan de transformacion gersehenkroniano a hirsclnuauiano. 11
forma de dicho proyecto de acumulacion debe descubrirse, casi inventarse, y su puesta
en marcha exige establecer estrechas conexiones con el capital privado. Una burocrucia
al estilo pmsiano puede ser muy eficaz para la prevencion de la violeucia y del fraude.
pero eJ tipo de capacidad empresarial sustitutiva de que habla Gerschcnkron 0 la sUI;1
prornocion de In iniciativa privada en la que pone el acento Hirschman exigen algo mas
que un aparato administrativo aislado y dorado de coherencia corporutiva: cxige mucha
mteligencia, inventiva, dinumisrno y bien claboradas respucstas trente a una rcalidad
(, La expre sion "hsrado dcsarrotlistu". C0l110 "Estado prcdatorlo". cs ntilizadn COil una v.mcuud de vipniflcados:
Dutkiewicz y Williams (1987). por cjemplo. 11 apllcun <l cuulqcier Bstado que profcsc intcres PO! cl desarrollo. indc
pendicmcmcnrc de que pucdn aducirsc 0 no que las- mcdidas pOl' CI adoptudas hayan renido COIhL:L'IICIlClas posuivns
par<l el desarrollo. a de que C5C intcres marufesrado sea algo mris que pura rctorica. As!. segun estes nutorcs In" 'E...;ta
des dcsanolli.eras" no sc difercneil'ln de los predatorios, Mi empleo deIIL(rminl) c!-. similar al del grupo 111\ (\case. ".,p.,
Whirl' 'j W'lde. 1988))" al de Chalmcrs John"on, y gllarda cierla scrncJ1IIl/.a call \(lllliC l)ll\-all y Fn:'cl11,m
(19;;U) dellomillan "Estudos empresariales".
, Los Ilt'Ofllun:istas en favor de IIna alltonomfa rc!ati"a rcspccto de la" dellland:b parlicul:lri:o.l'lS lie los
capitalistas individuaks corwboran la idea dc que debe habcf un dnculo ClltrL' capacidilll y <llllOl1(lllll:l. Cr.
Rtlcsc.:hcmcyer y b\'alls (1985).
119
PETER EVANS
econ6mica carnbiante. Estos argumentos demandan un Estado mas bien enraizado (0
encastrado) en la sociedad, que aislado."
Cualesquiera que sean los rasgos estructurales de la capacidad del Estado, las argu
mentaciones en favor de su papel central se aplican sobre todo a aquellas situaciones en
las que Ia transformaci6n estructural esta a la orden del dfa. La industrializaci6n (eje de
los estudios de caso que a continuaci6n presentarernos) es el ejemplo chisico de este
tipo de transforrnacion, pero tarnbien el ajuste estructural requiere algo mas que un
cambio gradual. EI coruraste entre el Estado predatorio y el Estado desarrollista cobra
mayor relieve cuando se planea una Iransformaci6n. Como sefiala Callaghy, la existen
cia potencial de un papel positive del Esrado no genera la necesidad 16gica de que se
concrete ese potencial. Hay sociedades y economfas que "necesitan" Eslados desarrollistas
pero que no los aleanzan necesariarnente, como dernuestra bien a las claras el caso de
Zaire.
Un ejemplo de predaci6n: Zaire
Desde que Joseph Mobutu Sese Seko lom6 el poder en Zaire en 1965, el y un pequefio
circulo de allegados que controlan el aparato del Estado hicieron una gran fortuna a
partir de los ingresos generados por las cxportaciones de la gran riqueza minera del pafs.
En los 25 aiios subsiguientes, el po, per cdpita disminuvo a una rasa anual del 2%,
Ilevando poco a poco a Zaire hacia el extreme inferior de la escala jerarquica de las
naciones del rnundo y dejando a su poblaci6n en una miseria igual 0 mayor que la que
padeci6 bajo el colonialismo belga (World Bank, 1991, p. 204). En resumen, Zaire es
un ejcrnplo, propio de un libro de texto, de un Estado predatorio en el cual el afan de la
clase polftica por apropiarse de las rentas publicas convirtio a la sociedad en su vfctirna.
Siguiendo a Weber, Callaghy subraya las caracterfsticas patrirnonialistas del Estado
zairefio, encontrando en el esa rnezcla de tradicionalismo y arbitrariedad que segun
Weber habra retrasado el desarrollo capitalista (Callaghy, 1984). En consonancia con el
modelo patrimonialista, el control del aparato del Estado esta en rnanos de un pequefio
grupo de individuos que mantienen estrechas conexiones entre sf. En el pinaculo del
poder se encuentra la "camarilla presidencial", compuesta por "unos cincuenta de los
mas confiables parientes del presidente, que ocupan los cargos mas claves y lucrativos,
como los del presidente del Consejo Judicial, la policfa secreta, el Ministerio del Inte
rior, la Oficina de la Presidencia, etcetera" (Gould, 1979, p. 93). Inmedialamente des
pues esta la "cofradfa presidencial", un conjunto de personas que no son familiares del
presidente, pero cuyos puestos dependen de sus lazos personales con este, con su cama
rilla y entre sf.
~ Para lIll analisis del concerto de "ernbeddedncss". que tmducimcs como cnrnizanuenro. cr. Granovcttcr (1985).
140
EL ESTADO ('OMO PRODLFMA Y COMO SOLUC!()N
Uno de los aspectos mas ironicos y llarnativos del Esrado zaireiio es el grado ell que las
relaciones de rnercado dominan el comportamiento adrninistrativo esto es
casi una caricatura de la imagen neoutilitarista sobre el probable tuncionamicnto de las
burocracias generadoras de rentas pcrsonales-s-. Un arzobispo zaireiio 10describio asf:
i,Por que en nuestros tribunates 1a genie s610 haec prcvalcccr sus dcrccho.... cuando puc
dc pagar gcncrosamcn!c a los jueccs? L,Por que los prisioncros vivcn olvidados ell sus
carceles? Porque no tiencn a nadie que paguc a] jUC7 que mancja sus expcdicnrcs. i,Pm
que ell los organismos oficiales. per ejcmplo en los scrvicios publicos. sc haec a la
genre volvcr un dla Iras otro rani obtener 10 qUL' solicitau? Si no ragan al cmplcado, no
scrau atcndidos (citado en Callaghy. 1984. p. 420).
EI propio presidente Mobutu caracterizo el sistema mas 0 mcnos del mismo modo.
al decir: "Todo est aell venta, todo se compra en nuestro puis. Y cn esle trafico, tener
una tajada de poder publico constituye lin verdadero instrumento de intcrcamhio, con
vertible en una adquisicion ilfcita de dinero II otros bicncs" (Young, 1978, p. 172).
A prirnera vista. el predorninio de una erica cabal de mercado podrfa parecer incom
patible con 10que Callaghy (1984) denomina "lIIlO de los primeros Estados absolurisras
modernos", pero en rigor es muy coherente. EI personalismo y el pi lluje prcdorninuntcs
en la crispide anulan toda posibilidad de una conducta somcrida a norrnas en los niveles
infcriores de la burocracia. Por otra parte, la rnercadizacion del aparato estatal torna casi
imposible el surgimiento de una burguesia orientada a lu inversion productiva a largo
plazo, al socavar la posibilidad de predecir la accion del Estado.
La propia persistencia del regimen podrfa tomarse como prueba de que Mobutu se
las ha ingeniado al menos para edificar lin aparato reprcsivo con 11.1 minima coherencia
necesaria como para excluir a todo posible competidor, pero no resulta cluro que suceda
ni siquiera esto. Como dice rajantemente Gould: "La burguesfa burocratica debe su
existencia al apoyo extranjero que recibi6 y recibe conrinuamenre'' (1979, p. 93). La
ayuda brindada por el Banco Mundial, asf como por ciertas naciones occidentales, ha
cumplido en ello un papel importante, pero el sine qua 110// de la pcnnanencia de Mobutu
en el poder ha sido la intervencion de tropas francesas y belgas en los mementos criti
cos, como ocurrio en Shaba en 1978 (Hull, 1979). As. pues, Mobutu apenas representa
una debil prueba del grado en que puede permitirse que prevalezca la apropiacion de
rentas piiblicas sin minar incluso el aparato represivo indispensable para la superviven
cia del regimen,"
Zaire corrobora con c1aridad que no es la burocracia 10que irnpide el desarrollo, sino
la ausencia de un aparato burocratico coherente. EI Estado zaircno "clcptopatrirnoniulista'
"Como cs 011\(0, lin anrilisis cabal del cunicter original lid regimen y UL" pcrduracion cxigma presrar mayor atcn
cion n la csuuctum socral de Zaire. Para un cnfoque general dcl rema del bl:ldo y cl desarrollo que pnrtc de un
de la esuuctura social. ... case Migdal (I98R).
14]
PETER EVANS
es una arnalgama de personalisrno con un aparato administrative netamente mercadizado. III
Es precisamente eltipo de Estado dominado por el intercambio que postulan y al que
temen los neoutilitaristas, pero 10 que genera no es solo una flagrante apropiacion de las
rentas publicas e incentivos distorsionados, La debilidad presente en el micleo del siste
ma econornico-polftico socava la posibilidad de predecir de las medidas oficiales nece
saria para la inversion privada. Ademas, el Estado no provee siquiera los medios mas
elementales para el funcionamiento de una economia modema: vigencia previsible de
los contratos, suministro y mantenimiento de la infraestructura, inversion publica en
salud y educacion.
Zaire plantea tambien ciertos problemas a las concepciones convencionales sobre la
importancia de la autonomia estatal para formular estrategias de ajuste y crecimiento
que sean coherentes. Por un lado, dado que el Estado, como entidad corporativa, es
incapaz de establecer metas coherentes y de instrumentarlas, y dado que las decisiones
de polftica econornica estrin "en venta" para las elites privadas, podria decirse que el
Estado carece totalrnente de autonomfa. Esta falta de autonomia es 10que favorece una
generalizada apropiacion de las rentas publicas. Sin embargo, al mismo tiempo el Esta
do zairefio se halla notablemente Iibre de constricciones sociales. Es autonomo, en el
sentido de que no deriva sus objetivos del agregado de los intereses sociales. Esta auto
nomia no aumenta su capacidad de perseguir metas propias, sino que mas bien supri
men el control social crftico que podrta ejercerse sobre la arbitrariedad del regimen. EI
caso de Zaire sugiere que es preciso repensar la relaci6n entre la capacidad y la autono
mia. Esto se torna aiin mas evidente si se vuelve la mirada hacia los Estados desarrollistas
del Este asiatico.
Estados desarrollistas
Si Estados como el de Mobutu constitufan una demostraci6n practica de las perversio
nes previstas por las concepciones neoutilitaristas, en los antfpodas un conjunto dife
rentes de naciones estaban trazando una historia que confirmaba las expectativas
institucionalistas. Hacia fines de la decada de los setenta, el exito econ6mico de los mas
importantes parses de industrializaci6n reciente (NIC) del Este asiatico, Corea y Taiwan,
era interpretado cada vez mas como una consecuencia de la activa participaci6n del
Estado (Amsden, 1979), incluso por observadores de inclinaciones neoclasicas (por
ejemplo, Jones e II, 1980). Los casos del Este de Asia no s610 son importantes para
comprender el papel del Estado en el desarrollo, en general, sino ademas porque sugie-
I" La conjnncion del Lev luran y de la mano invisible no es tan coruradictoria como parecena. sino bastanre comun en
rculldud. Cobra dieunras formas en difcrcntes parses. Por cjemplo. en los regfmcncs militares de Argentina y Chile.
tradicionalrnentc menus corruptos. un control brutal del discnso politico, propio del Leviatan. soc corubino con una
fcroz lmposicion Lk In ldgica del mercado a la socicdad clrcundame.
142
EI. EST!ll>O COMO PROBLEMA Y COro,W SOI.UC]()N
rcn quc los sustentos institucionales de los planes previos de transformacion industrial
de una nacion no son irrelevantes para la ejecucion exirosa de un plan de ajusie. Des
pues de todo, estos parses son ejemplos parudigrnaticos tanto de una veloz industrializu
don nacional como de un eficaz ajuste a los cambiantes mercados internac ionalcs.
El modelo japones
En busca de bases institucionules para cimentar una veloz indu-trializacion. los NICS del
Este asiatico se apoyaron en el modelo de Estado activo que tentan en la region: Japon.
Los anrilisis del caso japones brindan un buen pun to de partida para cornprender al
Estado desarrollista. La descripcion que ha hecho Chalmers Johnson de In epoca de oro
del Ministerio de Cornercio Internacional e Industria (MITI) ofrece uno de los rnejores
cuadros que poseernos sobre el Estado desarrollista en accion (Johnson. 1982). Es par
ticularmente fascinante, pues guardu una nitida correspondcncia can 10 podrfa SCI'
en la pnictica una bien elaborada aplicacion de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.
En los anos posreriores a [a segunda guerra rnundial, cuando escaseaba el capital. el
Estado japones actuo como sustituto de los rnercados de capital pobremente desarrolla
dos, al par que inducfa a tornar decisiones de inversion transfonnadoras. Varias institu
ciones oficiales, desde el sistema de ahorro postal hasta eI Banco Japones de Desarrollo.
cumplieron un papel decisivo en la obtencion del indispensable capital de inversion
para la industria. A su vez, el papel central del Estado en el suministro de nuevos capi
tales permitio que el MITI adquiricse una funei6n basica en la politica industrial. Dado
que era e] el encargado de aprobar los prestumos para inversion del Banco de Desarro
llo, las adjudicaciones de divisas con fines industriales y de licencias para importar
tecnologfa extranjera. de establecer concesiones impositivas y de articular los "cartclcs
de orientacion adrninistrativa' con el fin de regular la competencia iruraindustriul, e!
MiTI se hallaba en una excelente posicirin para "inducir la torna de decisiones
maxirnizadoras".' j
Johnson ha dicho que el MITI constituyo "sin duda la mayor conccntracion de talentos
de Japan"; algunos consideraran este juicio exagerado, pero pocos podnin negar que,
haxta una fecha reciente, "los organismos oficialcs atrafan a los mas lalentosos gradua
dos de las rnejores universidadcs, y los cargos de alto nivel de estes ministerios han sido
y siguen siendo los mas prestigiosos del pais"."
Por 10 tanto. el Estado desarrollista japones presenta a todas lures un aspecto
weberiano. Sus funcionarios gozan del particular estutus que segun Weber era cscncial
II per cjcmplo. la dcscnpcion que haec Johnson (1982. p_ 236) de lu forma en que cl MIT! mcndiolas nccesi
dadcs lIL: la industria pctroquunica en las dccadas de los cincucnta y 10:-; scwuta.
rz Johnson (I/lid.. pp. 26. 20). Estc autor cruucma que en 1977 .<.610 I JOOO nspir;lIl1c, de un tota I de."lJ OO() aprobarou
c l Exumcn para Altos Puucionurios. y que c! indice general de fracusos eulns procbas romadas en los urtos 9.;1..1
fuc del 90% (p. ."17).
143
PETER EVANS
para una aurentica burocracia. Siguen una larga carrera en la adrninistracion publica,
obrando en general de acuerdo con reglas y normas establecidas. Eslas caracterfsticas
varian un poco segiin los distintos organismos, pero los rnenos burocraticos y mas
c1ientelistas, como el Ministerio de Agricultura, suelen considerarse como "reductos de
una ineficiencia notoria" (Okimoto, 1989, p. 4). Si Japon confirma los pronunciamien
tos de Weber en torno de la necesidad de una burocracia meritoria y coherente, tarnbien
sefiala la necesidad de dejar atras tales recetas. Todas las descripciones del Estado japo
nes destacan 10 indispensable que son las redes informales, externas e internas, para el
funcionamiento del Estado. Las redes internas, sobre todo los gakubatsu 0 vfnculos
entre ex condiscfpulos de las prestigiosas universidades donde reclutan los funciona
rios, son decisivas para la coherencia de la burocracia." Estas redes informales Ie brin
dan 1a identidad corporativa que, por Sl sola, la meritocracia no podria darle, EI hecho
de que 1a competencia formal, mas que los lazos c1ientelistas 0 las lealtades tradiciona
les, sea el principal requisito para ingresar a la red vuelve mucho mas probable que el
desempefio efectivo sea un atributo valorado por los leales integrantes de los diversos
batsu. EJ resultado es una suerte de "weberianismo reforzado", en el que los "elementos
no burocraticos de la burocracia" refuerzan la estructura organizativa formal, mas 0
menos del misrno modo en que los "elementos no contractuales de los contratos" de
Durkheirn refuerzan el mercado (Rueschemeyer y Evans. 1985).
Mas irnportantes aiin son las redes externas que conectan el sector publico con el
privado. Como dice Chie Nakane, "la red administrativa est a entretejida mas minucio
samente, quiza, en la sociedad japonesa que en ninguna otra del mundo" (citado en
Okimoto, 1989, p. 170). La polftica industrial de Japan depende basicarnente de los
lazos que unen al MITI con los principales industriales." Estos vlnculos entre la burocra
cia y los detentadores del poder privado son reforzados por el generalizado papel de los
ex condiscfpulos integrantes del MITI, quienes a traves del atnakudari (el "descenso del
cielo" 0 jubilacion temprana) terminan ocupando posiciones claves no solo en las em
presas sino tambien en las asociaciones industriales y entidades sernioficiales que con
forman "el laberinto de organizaciones intermedias y de redes informales de las politicas
publicus. donde tiene lugar gran parte del desgastante trabajo dellogro de un consenso"
(ibid. p. 155).
EI caracter central de los lazos externos ha llevado a algunos a afirmar que la eficacia
del Estado japones no se deriva "de su capacidad intrfuseca, sino de la cornplejidad y
eslabilidad de las interacciones que 10 ligan a los actores del mercado" (Samuels, 1987,
p. 262). Esta perspectiva es un complemenlo necesario a descripciones como la de
Johnson, pero podrfa sugerir que las redes externas y la coherencia corporativa interna
I.' Ell 1965, un porccrnaje sunuuucnte llamauvo tel 73o/d de alios funcionarlos emn gruduados de In Facuhad de
Dcrecho de la Universidad de Tokio.
p Okimoto ( 1989, P. 157) esrhua que el vicedircctor de una oficina sectorial del Mill pusu la mayor parte de i;1I ticmpo
en rcunioncs con c! personal clave de las grandes empresas.
144
EL ESTADO Cnr..l0 PROflLEr..lA Y ('01\10
son explicaciones alternat; vas Yopuestas. En lugar de ello, debe verse en la cohcrencia
interna de la burocracia un requisite esencial para la participacion cficaz del Estado en
las redes externas. Si el Min no fuese una entidad cohcsiva y cxcepcionulmentc idonea,
no podria intervenir como 10 hace en las redes externas. Si no fuese autonomo, en cl
seruido de SCI' eapaz de formular de rnanera independiente SIl.S propios objerivos y de
confiar en que quienes deben llevarlos a la pnictica consideren dicha tarca como algo
imporrante para su carrera, tendrfa poco que ofrecer al sector privado. La relativa auto
norma del MITt es 10 que Ie perrnite abordar los problemas de accion colecti va qlle cntra
fia el capital privado, ayudando a los capiralistas en su conjnnto para qlle alcancen
soluciones que de otro modo serfan diffciles de obtener, aun dcntro del muy bien orga
nizado sistema industrial japones.
Esta autonomia enraizada "es la contrapartida de la incohcrenre dorninacion absolu
tista del Estado predatorio y constiruyc la clave organizativa de la eficacia del Estudo
desarrollista. Tal autonomfa depende de la cornbinacion, cn apariencia contradictorin,
de un uislamieuto burocratico weberiano can una intcnsa inrnersion en la estructura
social circundame. Ellogro de esta combinacion contradictoria depcnde, pOl' supuesto,
del caracter historicarnente determinado del apararo estatal y dc la indole de Ja estructu
ra social en la que se inserta, como 10 ilustra la cornparacion de Jupon con los xics del
Este asiatico.
Corea y Taiwan
En Corea y Taiwan, el Estado presenta una estructuru difcrente, 10cual se vincula con la
diversidad de sus bases sociales de apoyo, sus pautas de organizncion industrial y sus
cstrategias de politica econornica (Tun-jeri Cheng, 1987). De todas rnancras. los dos
parses tienen en conuin ciertos rasgos decisivos. En ambos. las iniciativas que tacilita
ron la trunsforrnacion industrial tuvieron sus rafces ell una organizacion burocnitica
coherente e idonea, Si bien en estos dos NICS del Este asiatico el Estado parece ser mas
autonomo que en Japon, ambos ponen de manifiesto elementos de autonornia enraizada
sernejantes a los que tanto influyeron en el exito de Japon.
AI comparar la burocracia coreana con la de Mexico, Kim Byung Kook (1987, PI'.
10I-I 02) ha senalado que mientras que en este ultimo pais aiin no se ha institucionalizado
un sistema de reclutamiento de funciouarios basada en examcnes de ingreso, este tipo
de examenes rneritocraticos fueron aplicados en el Estado coreano desde el ano 788
d.C., durante mas de un milenio. A pesar de que la historia politica de Corea en el siglo xx
fue caotica. su burocrucia pudoreclutar a sus miembros entre los egresucos mas talentosos
de las rnejores universidades. Los datos sobre la selectividad de los Ex.irncnes para
Altos Funcionarios Publicos de Corea son casi identicos a los que preserua Johnson
para Iapon. A pcsar de que entre 1949 y 1980 se mu ltiplico siere veces la cantidad anual
de ingresos ala funcion publica, s610 fueron aceptados el 2'7c de los coucursanies (ibid,
p. 101).
145
PETER
Estas pautas sirnilares de reclutarniento fueron acornpafiadas de la inculcacion de
una particular cultura corporativa. En su analisis de la Junta de Planificacion Economi
ca, por ejemplo, Choi destaca la presencia de la misrna confianza mutua y espfritu de
cuerpo que segun Johnson caracteriza al MITI (Choi Byung Sun, 1987). Por ultimo,
como en Japon, el reclutamiento meritocratico a traves de las universidades de mas
prestigio y la existencia de un fuerte ethos organizativo han generado en Corea la posi
bilidad de establecer redes interpersonales solidarias dentro de la burocracia, como en el
batsu. En su investigacion sobre los candidates que aprobaron el examen para la fun
cion publica en 1972, Kim cornprobo que el 55% eran graduados de la Universidad
Nacional de Seul, y que el 40% de ellos habfan obtenido sus tftulos secundarios en
destacados colegios de esa misma ciudad (Kim Byung Kook, p. 101).
Aunque la burocracia coreana parece un arquetipo, la experiencia de Corea muestra
tarnbien que no basta con tener una tradicion burocratica. En la dec ada de los cincuenta,
bajo el gobierno de Rhee Syngman, el examen para la funcion publica fue dejado de
lado en gran medida: solo el 4% de los que ingresaron a cargos de jerarquia 10 hicieron
a traves de dicha prueba. Tarnpoco los altos funcionarios ascendfan por via del proceso
C0111un de prornocion interna, sino que los puestos principales eran lIenados fundamen
tal men Ie mediante "designaciones especiales" de corte politico tibid., pp. 101-102).
Por supuesto, los nombramientos y promociones burocraticos del regimen de Rhee
eran coherentes con las caracterfsticas de este, Pese a que hubo cierta industrializacion
por sustirucion de importaciones, fue mas bien predatorio que desarrollista. De hecho,
la rnasiva asistencia econornica de Estados Unidos contribuyo a financiar un alto grado
de corrupcion oficial. La dependencia de Rhee de las donaciones del sector privado para
financiar su dominio politico 10 sometio a lazos c1ientelistas con los ernpresarios, y no
es de sorprender que "la apropiacion de las rentas piiblicas fuese flagrante y sistemati
ca" (Tunjen Cheng, 1987, p. 2(0).
Sin una profunda y muy elaborada tradicion burocratica, no habrfan sido posibles ni
la reconstruccion de la funcion publica que ernprendio el regimen de Park ni su reorga
nizaci6n de los sectores del gobierno a cargo de la polftica economica. Sin alguna otra
base adicional poderosa para crear cohesion en los cargos mas altos del Estado, esa
tradici6n burocratica habria carecido de eficacia. Y sin arnbas, habrfa resultado una
tarea vana transformar la relacion del Estado con el capital privado.
EI Estado pudo "recobrar su autonomfa" gracias al ascenos al poder de un grupo de
fuertes convicciones ideologicas y estrechos lazos personales y organizativos con aquel
(ibid., p. 203). Los funcionarios jovenes que participaron en el golpe de Park Chung
Hee tenlan en cormin sus creencias reformistas y sus lntirnos vfnculos personales, tanto
por su experiencia en el servicio como por su pertenencia a redes tipo batsu originadas
en la academia rnilitar." Aunque la superposicion de esta nueva c1ase de solidaridad
I' pOI" cjemplo. la descripcion que bacc Kang (1988) del club Hanuhoc. fundado por integranrcs de Ia clase lla.
de Ia academia milirar.
146
Et ESTADO COMO PROI3I.EMA Y CDtll0 SOI.UCH)N
organizacional a veces mino la burocracia civil. por cuanto se nombro a militures para
los puestos claves. en general los hombres de arrnas utilizaron lu intluencia que les daba
su propia solidaridad corporativa para fortalecer y disciplinar ala burocracia. Durante el
regimen de Park se quintuplico la proporci6n de cargos de alto nivcl lIenados con los
que aprobaban el Examen para Altos Funcionarios, y la prornocion interna paso a ser el
medio principal de designaci6n de altos funcionarios. con excepcion de los puestos de
mas jerarqufa, que se cubrtan con nombramientos politicos (Kim Ilyung Kook, 1987,
pp. 10 1-08).
Uno de los rasgos de la revitalizacion de la burocracia fue la posicion comparativa
mente privilegiada que tuvo un organismo piloto, el Consejo de Planificacion Econo
mica (CPE). Encabezado POl' un viceprimer ministro, el CPf fue destinado por Park a
constituir un "supcrorganismo" del area econornica (ibid., p. 115), Sus fucultades para
coordinar la polftica economica mediante el control del proceso presupuestario se vie
ron realzadas por mecanismos como el Cornite de Consulta de los Ministros de Econo
mfa y POl' eI hecho de que sus directivos eran a menu do promovidos a pnestos de
conduccion en otros ministerios." Como en el caso de Japan, la existencia de un orga
nismo piloto de est a indole no implica que las polfticas sean incuestionadas en el rcsto
de la burocracia. EI CPE Yel Ministerio de Cornercio e Industria (Met) suelcn discrepar
en 10 tocante a In polftica industrial, 17 pero la presencia de un orgunisrno cuyo liderazgo
en la esfera econornica es aceptado permite lu concentracion de pericia y talento, y
otorga ala politica economica una coherencia de la que carece en un aparato estata! no
tan definidarncnte organizado.
AI asumir el poder el regimen de Park, xu objetivo parecio SCI' mas bien lograr un
total dominio del capital privado, en lugur de aislarse de el. Se amenazo con iniciar
causas judiciales yean realizar confiscaciones: dirigcnres de la industria fueron obligu
des a marchar pOI' las calles en serial de ignorninia. como parasitos corruptos. Esto
pronto se modified, cuando Park advirtio que para nlcanzur sus meras econornicas pre
cisuba contar con la capacidad ernpresarial y la pcricia de los gel'entes privados (Kim
Eun Mee, 1987; Kim Myoung Soo, 1987). Con el tiempo, y sobre todo en la decada de
los setenta, los vinculos entre el regimen y los chaebol (conglomerados) 111<\S importan
res se volvieron tan estrechos, que algunos econornistas que visitaron eI pais llcgaron a
la conclusion, que Hamar a Corea una "sociedad anonirna" era "sin duda una manera
mas apropiada de describir la siruacion alii vigente" que llumar "sociedad anonirna" a
Japon (Mason et al. 1980, citado en Cumings, 1987, p. 73).
POl' cjcmnlo. segun Choi Byung Sun (19R7. p. 50). "cuatro de cada cinco mini ... nos del Ministcrio de Comcrcio c
ludusrr!a entre dicicmbrc de 1913 y mayo de 1982 hnbfau stdo antes vicemiuistros dcl ePE"
p' Tun-jell Cheng pp. 2:\J -2.12) afirma que a comienzos de Ia decade de los sctcnta In poluica industrial cstuvo
dominadu por el \lCI m,h que per el (.'1'1. pero a fines de csn el cr'l rccobrc xu prcdominio.
147
PETER EVANS
AI igual que en Japan, la relacion simbiotica entre el Estado y los chaebol se lunda
ba en que aquel tenia acceso al capital en un medio en el que este escaseaba." Merced a
su capacidad de asignar el capital, el Estado prornovio la concentracion del poder eco
nornico en manos de los chaebol y "orquesto agresivarnente" sus actividades (Wade,
1990, p. 320). Al mismo tiernpo, el regimen de Park dependfa de los chaebol para
realizar la transforrnacion industrial, que era su proyecto primordial y la base de su
legitimidad.
EI caracter enraizado de ia autonomfa del Estado coreano con Park fue un proceso
organizado desde arriba en una medida mayor de 10 que 10 era el prototipo japones al
carecer de asociaciones intermedias bien desarroJladas y estar centrado en un ruirnero
mucho menor de empresas. EI tamafio y la di versificacion de los chaebol principales los
tornaron relativarnente "abarcadores" en terminos sectoriales, de modo tal que el peque
no rnimero de actores no limite los aJcances sectoriales del proyecto cormin de acumu
lacion (cf. Olson, 1982). No obstante, en el Estado coreano no prevalecieron las mismas
relaciones institucionales generalizadas con el sector privado que caracterizaron el sis
tema del MITI, y nunca escape totalmente al peligro de que los intereses particulares de
las empresas produjeran una regresion en el sentido de la apropiacion improductiva de las
rentas piiblicas. Asf, al menos, 10 percibian los tecnocratas radicalizados del CPE a co
mienzos de la decada de los ochenta, quienes pensaban que ya habia Jlegado la hora de
que el Estado comenzase a poner distancia respecto de las pretensiones de los grandes
chaebol en materia de recursos (Haggard y Chung-in Moon, 1990).
Corea representa el caso limite en el cualla insercion del Estado puede restringirse a
unos pocos vfnculos con su entorno sin degenerar en la predacion particularista, EI
riesgo opuesto, 0 sea, la existencia de lazos dcbiles con el capital privado, que amena
zan la capacidad del Estado para obtener toda la informacion necesaria y para contar con
el sector privado en su instrumentacion eficaz, esta representado por el segundo discf
pulo prorninerne del modelo japones en esta region, Taiwan.
En Taiwan, al igual que en Corea, el Estado tuvo un papel central en la acurnulacion
industrial, encauzando el capital hacia inversiones de riesgo, mejorando la idoneidad de
las empresas privadas para insertarse en los mercados internacionales y asumiendo di
rectamente funciones empresariales a traves de las ernpresas publicas. Tarnbien como
en Corea, su capacidad para cumplir esta rnision dependio en Taiwan de una burocracia
weberiana clasica, rec1utada sobre la base del merito y reforzada en grado decisive pOl'
forrnas organizativas extraburocraticas. Como en el caso del Estado coreano, el regimen
del Kuomintang (en adelante KMT) se sustenta en la mezc1a de una larga tradicion con
una transforrnacion espectacular; pero las diferencias en la experiencia historica de ambos
1MLa importancia de lu uyuda exrmnjera primcro y de los prcstamos extemos despues. que fuc canuhzada y distribuida
en ambos casos a troves del Esrado. resulto la piedra angular del control del capital pol' el Estado. vcasc Kim Eun Mel"
( 1987). Woo Jung-en t 1991). YStallings (1990).
148
EL ESTADO CO\IO PROI1LEMA Y COI\IO SOLUCI()N
pulses Ilevaron a muy distintas pautas de relacion con el sector privado y. POf cnde. a
una actitud empresarial muy diferente en el Estado. La transforrnacion sufrida per el
Estado al asurnir el KMT en Taiwan es tan lIamativa como la experimcntada en Corea
entre los gobiernos de Rhee y de Park. En el continente, el regimen del KMT habia sido
en gran medida predatorio, agobiado por la upropiacion de las reruns publicus e incapaz
de impedir gue los intereses de los especuladores privados minaran los proyectos eco
nomicos oficiales. Ell la isla, el partido se reestructuro. Liberado de su antigua base de
terratenientes, y favorecido par el hecho de gue "la mayoria de los miernbros m", 110to
riamente corruptos y dariinos" de la elite capitalista no siguieron a Chiang Kai Shek a la
isla (Gold, 1986, p. 59), el KMT pudo replantear totahnente sus vinculos con el capital
privado. La gue fuera una organizacion partidaria corrompida y en la que imperaban las
luchas de facciones se transformo y lIego a asemejarse al Estado-partido leninista gue
aspire a ser desde el cornienzo (Tun-jeri Cheng, 1987), proporcionando asi ala burocra
cia una nueva fuente de cohesion y coherencia organizativa, m"s poderosa y estable de
la que podria haberle brindado pOl' sf sola la orgauizucion militar.
Dentro de este aparato estatal reforzado, el K"T reunio a una pequenn elite de organi
zaciones de politica econornica similares, en cuanto a su pericia y alcances, ul MITI de
Japon 0 al CPE de Corea." Actualmente, el Consejo de Plunificacion y Desarrollo Eco
nomico (CPDE) es la encarnacion de los conductores de la economra en cl area de la
planificacion. No se trata de un organisrno ejecutivo, sino gue "en lenni nos de 10 gue
sucede en Japon, se encuentra a mitad de camino entre eI 'lITI Yla Agencia de Planifica
cion Economica' (Wade, 1990, p. 198). La Oficina de Desarrollo Industrial (our} del
Ministerio de Asuntos Econornicos esta integrada principal mente por ingenieros y tee
nicos. y asume Ull papel mas directo en las polfticas sectoriales. Estos dos orgunismos,
como sus equivalentes de Corea y Japon, hun atruido tradicionalmcnte a los funciona
rios mas taleutosos y brillantes. EI resto del personal ariende a estar consiituido por
rniembros del KMT que a la vez son diplomados de la presrigiosa Universidad Nacional
de Taiwan (ibfd., p. 217).
Sin negar la transforrnacion fundamental que sufrio el aparato del "iT, debe rcparar
se en que. a1 igual que en Corea, la existcncia de una antigun rr.ulicion burocnitica
olrccio al regimen los cimientos sobre los euales pudo edificar. No solo habia en la
cuspide una organizacion partidaria que brindaba cohesion polttica, sino adenuis una
burocracia econornica con considerable expericncia gercncial. POl' ejemplo, la Corni
sion de Recursos Nacionales (eRN), fundada en 1932, conraba con un personal de 12 mil
rniernbros en 1944 y rnancjaba mas de un centenar de ernpresas publicas cuyo capital
representaba, en su conjunto, la rnirad del capital integrado de todas las cmpresas chi
nas. Constituia, dentro del regimen continental, una isla de reclutamiento rclativarnente
I'. Hn csrc anallsis 1 1 0 ~ apoymllOs fund.uncntnlmenrc ell Wade ll!)!}!)).
149
PETER EVANS
basado en el merito, y sus ex integrantes Ilegaron a desernperiar un cometido significa
tivo en elmanejo de la polftica industrial de Taiwan."
La dura experiencia de ser perjudicados por los intereses particularistas de los
especuladores del continente hizo que los Ifderes politicos del KMT, asf como los ex
miembros del eRN, abrigaran gran desconfianza hacia el capital privado y se adhirieran
seriamente a los elementos anticapitalistas de las proclamas ideol6gicas de Sun Yat
Sen. Estas inclinaciones se vieron reforzadas en la practica por el hecho de que en
Taiwan el fortalecimiento de los capitalistas implic6 que creciera el poder de una elite
privada etnicamente diferenciada y polfticamente hostil. No es de sorprender, entonces,
que en lugar de transferir las propiedades japonesas al sector privado, como aconseja
ban los asesores norteamericanos, el KMT retuviera su control, generando as. uno de los
sectores piiblicos de mayor envergadura en todo el mundo no cornunista (Tun-jen Cheng,
1987, p. 107; Wade, 1990, p. 302). Lo que sf sorprende es que en Taiwan las empresas
del Estado, en contraste con la norma de ineficiencia y el deficit financiero que a menu
do se consideran inherentes al funcionamiento de tales empresas, fueran en su mayorfa
rentables y eficientes (cf. Waterbury, 1992).
Estas empresas fueron un factor decisivo del desarrollo industrial taiwanes. Amen
del sector bancario, que era estatal (como en la Corea posterior a Rhee), elias fueron las
responsables de la mayor parte de la producci6n industrial en la decada de los cineuen
ta." y luego de una cierta merma en la de 1960, su participaci6n volvio a aumentar en la
de los setenta (Wade, 1990, p. 97). Las empresas del Estado son importantes, sobre
todo, en las industrias basicas intermedius. La Acerfa China, por ejernplo, ha perrnitido
a Taiwan competir en el mercado japones con las empresas exportadoras de acero de la
ocoe y superarlas (Bruce, 1983, citado en Wade, 1990. p. 99). Este sector no solo ha
hecho aportes ernpresariales directos, sino que ofrece adernas un medio apto para la
capacitacion de los directivos econornicos del gobiemo central." Asf pues, en Taiwan
la polftica econornica se genera a partir de "una poco comprendida pero aparentemente
vigorosa red, que conecta las oficinas econornicas del gobierno central con las empresas
publicus [y] los buncos estatales" (Wade, 1990, p. 295).
Lo notable, al comparar Taiwan con Corea y Japon, es el grado de ausencia del
sector privado taiwanes en las redes de formaei6n de la polftiea econornica. Aun euando
la tendeneia actual es "expandir e institueionalizar los aportes deeisorios de los indus
triales, financistas y otros" tibid., p. 293), el Estado del KMT y el capital privado (princi
palmente taiwanes) han mantenido relaeiones historicas bastante distanres como para
io Scgun Wade ( 1990. pp. 272-7."l). el cuerpo de tccnocrums de la ('r-'M suministro. entre otros altos funcionarios del area
economicu. ocho de un total de 14 rninistros de Asumos Eeonomicos.
,I lbfd.. p 7:'0:. lucluso en b decnda de los ocherua. eorrespondta al Esrado casi la mirad de la formacion brute inrema de
capital y a los emprcsas priblicas las dos terccras partes de la participaciou del Estado (Tun-jon Cheng. 1987. p. 1661.
,! Scgun Wade ( 1991l. p. 275 I. "lu ntayorfa de los ministros de Asurnos Ecnomicos habfan ocupado cargos gercnciales
en las cmprcsas puhlicas".
150
EL ESTADO COMO PROIJLHIA Y COMO SOLUCI()t',
plantearse si el enraizarniento es, realmente, un componente indispensable del Estado
desarrollista.
Sin duda, el Estado opera can eficacia en Taiwan pese a que los laws de su red
publica-privada son menos densos que en las versiones coreanu a japonesa del Estado
desarrollista. No obstante, no hay que exagcrar su falta de insercion; no sc encuentra
para nada aislado del sector privado. Gold ha sefialado los estrechos vinculos entre cI
Estado y el incipiente sector textil en la dccada de los ochcnta. asf como el papel clave
de interrnediacion que curnplio el Estado en la industria de los semiconductores en la de
los setenta. Wade apunta que los funcionarios de la ODI dedican una parte sustancial de
su tiempo a visitar crnpresas, participando en alga muy sernejante a la "orientacion
adrninistrativa" del MIT! (ibid.. p. 284). En su analisis de la' negociaciones entre los
productores de materia' primas y las ernpresas de la industria de las fibras sinteticas, da
un ejemplo revelador de la intima interaccion del Estado can el capital privado, Si bien
en las negociaciones forrnalcs participaron s610 la asociacion industrial. de integracion
vertical hacia abajo (Ia Asociacion de Fibras Artificiales), y un monopolio interno (aso
ciacion conjunta entre el Estado y la MNC), de integracion vertical hacia arriba, los fun
cionarios estaialcs intervinieron permanentemente tibid., p. 281) a fill de ascgurar que
no corrieran peligro, a raiz de los conflictos privados irresucltos, ni la intcgracion hacia
atras con productos interrnedios, ni la competitividad cxportadora de los fnbricantes de
tejidos. Si bien en Taiwan las redes publico-privadas informales pueden ser menos
densas que en los otros dos pafses, a tadas luces son esenciales para la polftica indus
trial.
Adernas de deli nil' los limites a los que el enraizamiento puede ser reducido, el caso
raiwanes pone de relieve la retacion simbiotica entre la autonomia estatal y la preserva
cion de la cornpetencia en el mercado. La funci6n de preservar las relaciones de merca
do, propia de la autonomia estaral, es tarnbien decisive en Corea y Japan, pero nuis
notoria en Taiwan (cfr. Haggard, 1990, pp. 44-45).
El rnejor ejernplo 10 ofrece la evolucion de la industria textil (cfr, Evans y Chien-Kuo
Pang. 1987). A comienzos de la decada de los cincuenta, K. Y. Yin, dejando de lado los
consejos de sus asesores econornicos forrnados en Esrados Unidos, resolvio que Taiwan
debia tener una industria textil propia. EI resultado fue el "plan de reorganizacion textil"
que. al proporcionar un mercado seguro y materias pumas, minimize el riesgo empresa
rial de entrada a dicha industria y lagro atraer el ingreso de capital privado. En esta fuse
inicial, el Estado brindo apoyo a la manera clasica hirschmaniana, induciendo decisioncs
de inversion y estimulando la oferta de capacidad cmpresariul (err. Gold, 1986, p. 70;
Pang Chien Kuo, 1987, pp. 167-69).
Este plan de reorganizaci6n s610 fue inusual en cuanto al grado de participacion del
Estado para asegurar Ia obtenci6n de dicha capacidad; por 10dermis, rue muy scrnejanrc
a las medidas adoptadas poria mayoria de los paises Intinoamericanos en las primeras
fuses de su inoustrializacion. Lo extrafio fue que el plan de rcorgunizacion 110 se COI1Vlr
151
PETER EVANS
tio en instrumento de los empresarios que habfa generado. En lugar de ella, el regimen
del KMT expuso gradual mente a sus "capitalistas de invernadero" a los rigores del mer
cado, hacienda que las cuotas de exportacion dependiesen de la calidad y precio de los
bienes, desplazando poco a poco los incentives hacia las exportaciones y, por ultimo,
reduciendo can el tiempo la proteccion." Asf, el Estado pudo favorecer el surgimiento
de un rnercado libre en vez de la creacion de refugios para la obtencion de rentas publi
cas. Sin la autonomfa que permitia el poderoso aparato burocratico, habrfa sido imposi
ble impanel' las incomodidades de la libertad de competencia a un conjunto tan confortable
de ernpresarios.
Este ejemplo confirma 10 dicho antes con respeclo al enraizamiento y Ia autonomfa
en Japan. Es poco probable que el capital privado, sobre todo si esta organizado en
estrechas redes oligopolicas, sea una fuerza polftica en favor de los mercados competi
tivos, Adernas, un Estado que sea el registro pasivo de los intereses oligopolicos tampo
co puede dar a esas empresas privadas 10que elias no estan dispuestas a conseguir par sf
rnisrnas. Solo un Estado capaz de obrar en forma autonorna puede proporcionar este
esencial bien colecti vo, La insercion es indispensable para la informacion y la instru
mentacion, pero sin la autonomfa, degenera en un "supcrcartel" que, como todos los
carteles, apunta a proteger a sus miembros de cualquier cambia en el statu quo.
Finalrnente, otra caracterfstica no menos importante del Estado desarrollista es bien
ilustrada por el caso raiwanes. Si bien el Estado taiwanes ha intervenido profundamente
en varios sectores, ha sido surnamente selectivo en estas intervenciones. En las palabras
de Wade, la burocracia opera alii al modo de un "mecanisme de filtrado", dirigiendo la
atencion de los ejecutores de las politicas publicus y del sector privado hacia productos
y procesos decisivos para el crecimiento industrial futuro (Wade, 1990, p. 226). Como
el resto de la estrategia del KMT en Taiwan, esta selectividad fue en parte una reaccion
frente a la experiencia previa en el continente; conociendo los desastres provocados par
la hipertrofia del aparato estaral, el KMT estaba resuelto a administrar bien su capacidad
burocratica en el nuevo media." Sin embargo, la selecti vidad parecerla ser un rasgo
general del Estado desarrollista. Johnson describe de que manera el Estado japones, que
habfa conocido la intervencion detallada y directa en el periodo anterior a la segunda
guerra mundial, luego de esta se limite a una participacion econ6mica estrategicarnente
seleccionada (Johnson, 1982), y Okimoto lIega incluso a decir que, en term inas de su
mugnitud global, el Estado japones podrfa serconsiderado "rninirnalista" (Okimoto, 1989).
Aun continua empleandosc la misma csmncgia. Wade (1990. pp. 207-08) resume los esfuerzos realizados par la 0111
para cstimulur lu produceion nacional de grabadores de video a couucnzos de los ocheruus. AI principio se lcs conce
die el monopolio a dos compantas locales. perc cuando despues de un afio y media no lograbnn aun fabricar productos
comperiuvos en el plano intcrnncionnl. sc pcmutio el ingreso at mereado a empresas juponesns (ell asociacicn
participativn eon emprcsas locales). pcsc a las protestas de las dos eompanfas origiuales.
Johnson en amilisis del caso japones. senala que cl apurato estatal. que en el periodo anterior a In segundu
guerra mnndial hahfa interuudo una inrcrvencion directa y minuciosu con variado exuo.Juego del conflicro se limite a
efecruer iutcrvcncioncs estrarcgicumeme seleccionadas.
152
EL ESTAIJO COMO PROllLEI\1A ,,' rm,..10 SOLLICION
La dindmica de los estados desarrollistas
A estas alturas, ya debe resultar claro cuales son los rasgos cstrucrurales mas salienres
del Estado desarrollista. La eol1erencia corporativa Ie permite resistir las incursiones de
la mann invisible de la maximizaci6n individual de los funcionarios: en 10 interne,
predominan en el las caracterfsticas weberianas. 61 reclutarniento merirocnitico sumu
mente selective y las satisfacciones proporcionadas pOl' una lurgu carrcra burocnitica
crcan adhesion y un sentimiento de coherencia corporativa. Los csiados desarrollistas
han alcanzado una extraordinaria capacidad administrariva. pero ndenuis han linutado sus
intervenciones a las necesidades estrategicas de un proyecio transformador. utilizando su
poder para imponerse en forma selectiva a las fucrzas del mercado. El agudo contraste
entre el caracter burocratico, patrimonialista, del Estado predatorio y la indole mas direc
tamente weberiana de los Esrados desarrollistas debcria hacer reflcxionar a quicnes atribu
yen la ineficacia de los Estados del Tercer Mundo a su naturaleza burocnitica. La lulta de
una nutentica burocracia estarfa mas cerca de constituir el diagnostico correcro.
AI mismo tiernpo, el anal isis de los casos del Este asiutico ha puesto de relieve que
los elementosno burocraricos de la burocracia plieden ser tanto 0 Inas importuntes que los
elementos no contracruales del contrato (Rueschcmeyer y Evans. 1985). Rcdes infor
males de honda raigambre historicu 0 cerradas orgunizaciones partidurias 0 militates
increrncntaron la coherencia de las burocracias del Estc usi.itico. Ya sea que estes lazos
se basen en el compromise con una insutucion corporativa paralcla 0 en el rendimieruo
educative, refuerzan el caracter vinculantc de la participacion en la cstructura de la
organizacion formal, en vez de debilitarlo, como sucede con las redes informales funda
das en el parentesco 0 en las estrechas lealtades lugareiias dentro del esquema predatorio.
Una vez que logra ligarel cornportarniento de los funcionarios con laconsecucion de
sus propositos colectivos, el Estado puede acrunr con cicrtu indeperidcncia respecto a
las presiones particularistas de la sociedad. Sin embargo, 1a autonomia del Estado
desarrollista difiere totalmente de la dorninacion absolutista, carente de ioda finalidad,
propia del Estado predatorio. No se trata de una autononua rclativa, ell eI sentido estruc
rural marxisia de estar constrefiido por los requerimientos gcncricos de la acumulacion
de capital, sino que se trata de una autonomfa inserta en una serie de lazos sociales
concretos, que ligan al Estado con la sociedad y suministran canales institueionales para
III negociacion y renegociacion continuade los objetivos y polfticas.
Para cornprender como surgio esta feliz combinaci6n de enraizamienro y autononua,
es men ester ver al Esrado desarrollista en eI contexte de una conjuncion de factures
internes e inrernucionalcs. Los Esrados desarrollistas del Este asiatico iniciaron el pe
riodode la posguerra con el legado de una antigun tradicion burocnitica y unaconside
rable expericncia, previa a la guerra, de intervencion econornica directa (en Corea y
Taiwan bajo el coIonialismo japones), La segundo guerra mundial y SLIS seeuelas hicie
ron que quedaran en un medic social inusual, Las elites agrariax lradieionales habfan
153
PETER EVANS
sido diezrnadas, los grupos industriales estaban desorganizados y descapitalizados, y
los recursos externos se canalizaban a traves del aparato estatal. EI resultado de la gue
rra -incluida, ironicamente, la ocupacion noneamericana de Japan y Corea- incremento
cualitativamente la autonomia de estos Estados frente a las elites privadas internas (cfr.
Johnson, 1982; Pang Chien Kuo, 1987). La cornbinacion de una capacidad burocratica
acurnulada a 10 largo de la historia y una autonornla generada por la coyuntura los ubico
en una excepcional posicion historica.
A la vez, la autonornfa del Estado se hallaba lirnitada por el contexte geopolftico y
econornico iuteruacional. Estos Estados no eran libres, por cierto, de hacer la historia a
su antojo. Si bien este contexte internacional excluia la expansion militar, genero c1aras
arnenazas externas. La expansion economica no solo era la base para apuntalar la legi
timidad, sino tambien para mantener una capacidad defensiva frenre a tales riesgos. La
hegemon fa norteamericana por un lado y el expansive cornunisrno asiatico por el otro
110 les dejaban muchas opciones mas que confiar fundarnentalrnentc en el capital priva
do como instrumento de industrializacion, EI entorno conspiraba pam generar la con
viccion de que la supervivencia del regimen exigfa una rapida industrializacion basada
ell el mercado. Su pequefio tamaiio y su falta de recursos tornaron obvio el papel de la
competitividad de las exportaciones para el exito de la industrializacion.
La necesidad de industrializarse llevo a estos paises a prornover el crecimiento del
capital industrial nacional. Su excepcional autonomfa les permitio manejar (al menos
en un principio) la creacion de los lazos que ligan al capital con el Estado, De esta
conjuncion surgio el tipo de autonornfa enraizada que caracterizo a estos Estados en los
periodos de su mas notable crecimiento industrial: un proyecto compartido por un apa
rato burocratico muy desarrollado y una serie relativamenre bien organizada de actores
privados capaces de actuar con inteligencia yen forma descentralizada,
Ciertos estudios recientes sugieren que la autonomfa enraizada no es un rasgo
estatico del Estado desarrollista. A diferencia de 10que ocurre con el dominio absolu
tista del Estado predatorio, que parece autofortalecerse, la autonomfa enraizada se ha
cavado su propia fosa en un grado sorprendente. EI propio exito del Estado desarrollista
para estructurar la acumulacion del capital industrial ha modificado la naturaleza de
las relaciones entre el capital y e1 Estado. A rnedida que el capital privado se ha vuelro
menos dependiente de los recursos fiscales, el dominio relative del Estado ha disrni
nuido. La influencia del MITI en la decada de los ochenta no es comparable a la que
tuvo en la edad dorada de la decada de los cincuenta y comienzos de la siguiente. EI
chaebol coreano puede hoy apelar directamente al mercado internacional de capitales
(Woo Jung-cn, 1991) y. consecuenternente, la capacidad del Estado para vetar sus
proyectos se ha erosionado."
,< Sobre la inreraccirin entre cl Esrado y los clt(/elml en ln industria uutomorriz a comicnzos de la decade de los ochenra.
veasc. par cjcmplo. Kim Hun Mee (19871.
154
EL ESII\oo cosro PRORLEM,\ Y COMO SOLl'CION
Asirnismo, a medida que las carreras profesionales en el sector privado se vuelvcn
mas gratificantes, ha empezado a desgastarse la capacidad del apurato estatal para con
vocar la lealtad de los especialistas mas talentosos recibidos en las mejores universida
des. Par ejemplo, Wade senala que la proporcion de licenciados y de doctores que
ingresaron a la funcion publica en Taiwan se redujo sustnnciulrnentc, cn tanto que au
menlo la de quienes entran al sector privado (Wade, 1990, p. 218), 10 cual no debe
sorprendernos dada la crecientc diferencia de sueldos entre el sector publico y el priva
do. Aiin esta par verse si sera posible preservar, frente a estas tendencias, el tradicional
esprit de corps de la burocracia y su coherencia corporative. Lo que es mas fundamen
tal, ellogro de rnejores niveles de vida ha tornado mas dificultoso legitimar un proyecto
nacional exclusivamente sobre la base de su aporte al crecimiento de] I'IlI. EI resurgi
miento de las exigencies distributivas, tanto polfticas C0l110 econornicas, no se amolda
bien a las estructuras burocraticas y las redes de elite que auspiciaron cl proyecto origi
nal de acumulacion industrial. 26
No hay motives para suponer que el Estado desarrollista persistira en la forma en
que aqui se describe, ni para pensar que si estos aparatos estatalcs rnantuvieran su forma
actual podrian satisfacer las metas sociales futuras. Dernostraron ser instrumentos for
midables para irnpulsar la acurnulacion de capital industrial, pero rnuy probable mente
debenan ser transforrnados si se pretende abordur can e1I0s los problemas y oportunida
des generados por el exito de su proyecto original.
Brasil y la India: casos "intermedios"
Una vez establecido el contraste entre la autononua enraizada de los Estados desarrollistas
del Este asiatico y el absolutisrno incoherente del regimen prcdatorio de Zaire, ya es
hora de ver como es dable cornbinar de diversas maneras elementos procedentes de
estos dos tipos ideales a fin de producir resultados que no sean puramente predatorios ni
purarnente desarrollistas. Brasil y la India surninistran amplios cjcmplos de la cornbina
cion de elementos del tipo ideal desarrollista con curactcrfsticas que niegan el aisla
rniento weberiano y socavan la inserci6n.
Ambos Estados han auspiciado una transforrnacion significativa de sus respectivos
paises. La India, pais increfblernente segmentado, con una enorme poblacion agraria
que vive en una pobreza desesperante y cuya base de recursos se exni desgastundo ve
lozmcnte, logro, pese a ello, una industrializacion considerable y tasas de crecimicruo
muy respetables en la decada de los cincuenta y comienzos de la siguiente; luego de
tambalearse en la decada de los setenta, en los ochenra el pais ha vuelto a crecer con
: ' ~ C0l110 aduccn Rucschcmcycr y Evans (1985. p 53 J, la capacidad cst.ual rcqucrida pam insrrumcmar politicn-,
disrribntivas es probablcmcnre mucho mayor que In rcuucrida para instrumcmar pouricas de acumutaciou. 10 cual
complica ann mas [as perspectivas de exito.
155
PETER EVANS
rapidez. Brasil ruvo altas tasas de crecimiento en toda la posguerra y experiment6 un
rnilagroso impulso industrializador en la decada de los setenta. EI deterioro del "mila
gro brasilefio" en los anos ochenta min6 sus pretensiones de convertirse en un Estado
desarrollista, pero Corea bien podrfa envidiarle los cuantiosos excedentes comerciales
que su industria continuaba generando a fines de esa decada,
Brasil
Un ciirnulo de estudios hist6ricos y conternporaneos han puesto en claro las diferencias
entre Brasil y el tipo ideal de Estado desarrollista." Estas diferencias comienzan con
una simple cuesti6n: el modo en que se obtienen los puestos pt1blicos. Barbara Geddes
ha descrito las facultades inusuales con las que cuenta el ejecutivo para hacer designa
ciones politicas y la correspondiente dificultad de Brasil para instituir rnetodos de reclu
tarniento rneritocraticos (Geddes, 1986). Ben Schneider puntualiza que, si los primeros
ministros japoneses suelen nombrar algunas decenas de funcionarios y los presidentes
norteamericanos algunos centenares, los presidentes brasileiios nornbran millares
(Schneider, 1987a, pp. 5, 212, 644). No llama la atenci6n, entonces, que el Estado
brasilefio sea farnoso como cabide de emprego (fuente de ernpleo) y se pueble sobre la
base de las conexiones personales mas que de la idoneidad.
Las consecuencias negativas de este favoritismo se exacerban por el tipo de carrera
profesional que estimula un sistema de esta clase. En lugar de apuntar a beneficios de
largo plazo a traves de promociones fundadas en un desernpefio significativo para su
organizaci6n, los burocratas brasilefios abordan carreras puntuales, marcadas por los
ritmos de las cambiantes conducciones politicas y el peri6dico surgimiento de nuevos
organismos. En una encuesta realizada en 1987 entre 281 funcionarios brasilefios,
Schneider comprob6 que carnbiaban de organismo cada cuatro 0 cinco anos, Dado que
los titulares de los cuatro 0 cinco niveles superiores de la mayorfa de las organizaciones
son nombrados desde fuera, la adhesi6n duradera a esras solo rinde beneficios limitados
y la formaci6n de un ethos y de una pericia util para el organismo y para la polftica en
cuestion se lorna diffcil, Hay entonces pocas motivaciones que limiten estrategias orien
tadas al beneficio individual y politico."
::.-' Entre los estudios hisrcricos. son especialmcrue pcrtincnres para este anal isis los de Murilo de Carvalho (1974) Y
Uricocchca ( 19801. Entre los estudics contcmpontneos importantes cabe mencionar los de Abranchcs (1978), Barzclay
(19861. Hagopian (19:'11l.Geddes (1986). Raw (1986), Schneider (1987l1. 1987b). Shapiro (1988) y Willis (1986). EI
nruilivis que sigue se hasa fundamentalmeme en Schneider.
: ~ Schneider (1987(1. p. 106). Como pumualiza elite autor, dicha paula presenta rasgos posin...'os y negatives. Desalien
ta la adopclon de una perspecuva crganizauva estrecha de ruiras y genera una red de lazes mterorgunizacionales entre
los individuos. EI principal problema de estas carreras en la funcion publica es que no ofrecen suflcientc contrapeso ni
[rente a 1<1':> dccisicnes nisfndns de los altos dtrigenres politicos. ni frente a 1a tcndcncia a la apropiacicn Individual de
las rcntas pubhcas
156
EL ESTADO COMO PROnLEMA y COr-IO SOLlIC]()r..;
Imposibilirados de transforrnar ala burocracia en xu conjunto, los dirigentes brasile
nos se empeiiaron en crear "reductos de efieieneia" dentro de la burocracia (Geddes,
1986, p. 105), modernizando gradualmente el aparato del Estudo cn Iugur de someterlo
a una transformacion amplia (efr. Schmitter, 1971; Schneider, 1987a, p, 45). EI Banco
Nacional de Desarrollo (aNDE), especial mente fuvorecido por Kubitschek en la decada
de los cincuerua como instrurnento de su desarrollismo, fue hasra haec poco un buen
ejemplo de un reducto de eficicncia." A difereneia del resto de lu burocrucia brasi lena,
el BNDF brindaba "una clara carrera profesional, con ohligaciones vinculadas al dexarro
110 y a una etica de la funcion publica" (Schneider, 1987(/). En los comienzos de sn vida
institucional (en 1956), el aNDE inauguro un sistema de ex.imcnes publicos para la in
corporaci6n de funcionarios. Se dictaron normas contrarias al rechazo arbitrario de las
opiniones de los tecniccs del banco por parte de sns superiores. Una solida mayorra de
los directores del aN DE procedfa del propio banco, en cI cual surgio un nftido ".\'1'1';1 de
corp" (\\li llis, 1986).
Es natural que organismos como el BNIJE sean mas eficaccs para un plan desarroll ista
que los secrores tradiciouales de 1'1 burocracia brasilcfia." De acuerdo con Geddes. los
proycctos del Plan de Metas de Kubitschek que estaban bajo 1'1 jurisdiccion de grupos
ejecutivos 0 de trabajo y con el patrocinio financiero del cumplieron un I02'7c de
sus objetivos, en tanto los proyectos a cargo de la burocracia traclieional solo cumplie
ron un 32% (Geddes, 1986, p. 116). Como el BNDE era una de h" principales fuenres de
prestarnos de inversion a largo plazo, su profesionalismo estimulo a otros scctores a
rnejorar su descmpefio." Tendler (] 968) sefiala, pOl' ejemplo, que la nccesidad de com
petir par sus fondos fue un aliciente notable para el mejoramiento de las propucstas
elevadas par las compafifas de generacion de eleetricidad de Brasil (cfr. tumbien
Schneider. I987a, p. 143).
Por desgracia, los reductos de eficiencia tienen vurias dcsvenrajas. En lu medida en
que estrin rodcados par un mar de norrnas clientelisticus tradicionales, dependcn de 1'1
proteccion personal dc los presidentes, Geddes (1986, p. 97). par ejcmp!o, traza 1'1
er6nica de la decadencia en la eficacia del Departamento Administrativo de Service
Publico (DASP), creado par Vargas en 1938como parte del Estado Novo, cuando dejo de
contar con el amraro de este. Willis (1986) destaca la sujecion del BNDI'. '11 apoyn presi
dencial, tanto en 10 toeanle a la definicion de sus finulidades C0l110 a su capacidad para
manrener su integridad institucional.
,'J EIIJi\llI' convirtio mQ:'- adelanto en eJ 1I1\1U:" (Banco National de Desarrollo Econonuco y Social). Su hi-roriu
cxaminadn tanto por Geddes COllJO pOI" Schneider. perc las cronicas mas amplius :-.011 las que ofrcccn Martins (1985) Y
{1<J861.
'" Entre Ins organismos en que pone cl accrue Geddes (1980. p. 117) csrun cl ('1 CiCl v. cl .\l voc. el Ili\SP,
lramanuy. los grupos ejecutivos de Kubitschek y los grupos de uubruo y cl departamento de moncdas extranjcras del
Banco de Brasil.
'I Scgun willis (1986. P. -to), et banco habfa "moncpolizado virtuatmcntc 1.:1 orcrgnmiento de crcdiu de largo plaza ell
Brasil. que a ruenudo reprcsemnba hasta lin 100/1' de lu fonnacion bnuu rlc capital ill[crno".
157
PETER EVANS
El incrementalismo, 0 reforma por adicion, suele dar pOl' resultado una expansion
mal coordinada y toma mucho mas diffcillograr una selectividad estrategica, Los mili
tares hrasilerios. que cuando tomaron el poder manifestaron su intencion de reducir en
200 mil los cargos publicos, terminaron creando "centenares de nuevos organismos y
empresas, muchos de ellos redundantes"." EI intento de modemizar pOI' via de una
adicion fragmentada mina tarnbien la coherencia organizativa del aparato estatal en su
conjunto. AI agregar nuevas piezas al conjunto, 10que surge es una estructura cada vez
mas grande y barroca. EI aparato resultante es "segrnentado" (Barzelay, 1986), "dividi
do" (Abranches, 1978) 0 "fragrnentario'' (Schneider, 1987a). Es una estructura que no
solo dificulta la coordinacion de las polfticas piiblicas, sino que fomenta las soluciones
personal istas.
Asf como la estructura intema del aparato estatal brasilefio reduce su capacidad para
imitar el desempefio de los Estados desarrollistas del Este asiatico, la indole de su inser
cion toma mas arduo elaborar un proyecto de transforrnacion industrial en corruin con
las elites industriales. Si bien el Estado brasilefio ha sido una presencia permanente
poderosa en el desarrollo social y economico del pais desde la epoca de la Colonia, es
irnportante tener presente que, como han destacado Fernando Uricoechea, Jose Murilo
de Carvalho y otros, "la eficiencia del gobiemo dependio [...] de la cooperaci6n de la
oligarqufa terrateniente" (Uricoechea, 1980, p. 52). A despecho del peso creciente del
capital industrial en la economia, el duradero legado del poder rural sigue plasmando el
caracter del Estado. Hagopian argumenta que las elites rurales conternporaneas procuran
cada vez mas utilizar el Estado como medio para reforzar sus redes c1ientelistas tradicio
nales (Hagopian, 1987). Ast, en vez de centrarse en su relacion con el capital industrial, el
Estado ha tenido que lidiar siempre al rnismo tiempo con las elites tradicionales amenaza
das poria conllictiva transforrnacion de las relaciones de c1ases rurales.
AI mismo ticmpo, los vlnculos con el capital industrial se vieron complicados poria
temprana y masiva presencia en el mercado interno del capital industrial transnacional."
La amenaza de dorninacion pOI' parte de las empresas transnacionales (en adelante, ET)
creo un clirna de nacionalismo defensivo y volvio mas diffcil imponer disciplina al
capital nacional. Es mucho mas arduo obligar al capital industrial a enfrentarse con el
mercado (como hizo K. Y. Yin con la industria textil taiwanesa) cuando el capital
transnacional es el probable beneficiario de cualquier borrasca de destruccion creativa,
Los problemas provocados pOI' las divisiones en las elites economicas dominantes
fueron exacerbados por la naturaleza de las estructuras del Estado. Ademas, la falta de
una estructura burocnitica estable impidio establecer vinculos regulares del tipo de una
"orientaci6n administrativa" con el sector privado, e impulse la interaccion publico
': Schneider (19871/. pp. 109.57:". 441_ E ~ [ t ' era el objcrivo de Roberto Campos ubid.. p. 575).
" vca-,e Evans (1979):::-c hullnru un aruilisisde las ccnsccucncias que tuvo para Brasil el capital extranjero en Evans
(19821: prim uno comparacicn mris general entre America Latina y el ESIC asiatica. vease Evans (1987) y Stallings
( 1990).
158
EL ESTr\DO COMO PROnU]\"lA Y COMO SOLlTH)N
privado par canales individuales. lncluso el regimen militar, que Iue el que mas posibi
Iidades estructurales tuvo para aislarse de las presiones clientelistas, mostro SCI' inepto
para crear una relacion de orientacion adrninistrativa con In elite industrial nacional."
El regimen era "muy legitimo ante la bnrguesfa nncional, pero no cstaba coucctado a
esta par ningun sistema bien institucionalizado de enlaces" (Evans, 1982. p. S-221). En
lugar de institucionalizarse, las relaciones se individualizaban, cobrando la forma de 10
que Cardoso (1975) llama "anillos burocraticos": pequcfios gmpos de industriales se
conectaban con grupos igualrnente pequeiios de burocratas, pOI" 10 comun a traves de
algun funcionario que actuaba como pi vole. Como senala Schneider (1987 b, pp. 230
31), el caracter personalizado y ad hoc de estos enlaces los vuelve poco confiables para
los industriales y arbitrarios en cuanto a sus resultados. Son. en sfntesis, 10 opuesto del
tipo de lazos entre Estado y sociedad que describen Samuels y alms autores en sus
anal isis del Estado desarrollista.
En general, esta Iectura de la estructura interns y los lazos externos del Estado brasi
lena es congruente can la queja de Schneider (1987". p. 4) en el sentido de que "Ia
cstructura y modo de operacion del Estado brasileno Ie impediran cumplir incluso con
las funciones rnfnirnas de gobierno", No obstante. importa destacar que, pese a estos
problemas, el Estado brasilerio ha actuado con eficacia empresarial en una variedad de
esferas industriales, que sin duda son las que conrribuyeron a su crccimiento e indus
trializacion a largo plazo. Como es de suponer, sus exitos se dicrou en las areas en que
las organizaciones estatales relevantes gozaban de una exccpcional capacidad y cohc
renciu. A su vez, estas entidades estatales coherentes descansaban ell Ull conjunto mas
eficaz, institucionalmente hablando, de enlaces con el sector privado, que es precisa
mente la paula notoria en los Esrados dcsarrollistas del Este asiauco.
Un buen ejernplo es el estudio de Shapiro (1988, p. 57) sobre el papel del Grupo
Executive para a Industria Automobilistica (GEIA) cn el establecirniento de la industria
automorriz brasilefia a fines de la decada de los cincuenta y comicnzos de los seseruu.
Concluyc esta aurora que, en lineus generales. "la estrategia brasilciia fuc Ull cxito", y
que la capacidad de planificaci6n y los subsidios otorgados por el Estado a rraves del
(lElA fueron decisivos para inducir las inversiones rcqucridas. EI Cd-JA obro a rnanera de
un miniorganismo piloto, especifico para el sector. Dado que en el se reunfan represcn
tames de todos los organismos que necesitaban aprobaci6n para sus planes, "pudo
implementar su programa con independencia de la fragmentaci6n en cuanto a la ejecu
cion de las polfticas" que afectaba al Estado en su conjunto (ibid, p. III). Su poder de
brindar decisiones predccibles y oportunas fue irnportantfsimo para la reducci6n del
riesgo, en 10tocante a las ET cuyas inversiones se requerfan. Adcmas, y tarnbien en esto
1 ~ Los nulitarcs brasilcrros constitufun 1111 gl'lIpO corporative muy cohesive. cuva rnlta de cpcnunidudcs de combure
him que pnsaran a primer plano los cntcrios tccnocnlticos (0 sea. educntivoo pam In movilidad imcma: ell C ~ I O sc
uscmejaban ;.II ripe de rcfucrzo institucional de la Lm\QCTUi.'ia cstmnl que pwpllgll<lha el "-Ml. Veasc Stepan (19711 y
t:spccialmentt' Geddes ( 1986, cap. 71.
159
PETER EVANS
el GEIA se asernejo al MITJ 0 el 001, "desempeno un papel coordinador crftico entre los
fubricarues de piezas y los encargados del montaje" (ibid., p. 58).
EI desarrollo posterior de la industria petroqufmica rnostro una variante aiin mas
poderosa de auronomia enraizada (Evans, 1981, 1982, 1987). Trebat (1983) afirrna que
la inversion en la industria pctroquirnica, Iiderada por el Estado, ahorro divisas y fue
economicamente razonable, teniendo en cuenta los costos de oportunidad del capital
que a la salon prevalecfan (Evans, 1981). En el corazon mismo de esta iniciativa se
hallaba Petrobras, la entidad mas autonorna y de mayor coherencia corporati va dentro
del sistema de empresas del Estado. Sin embargo, la densa red de lazos establecidos
para ligarel sistema de Petrobras con el capital privado, tanto interno como transnacional,
no fue menos decisiva para el explosive aurnento de la capacidad petroqufrnica de Bra
sil en la decada de los setenta,
De estos ejemplos sectoriales emerge una neta diferencia global entre el Estado bra
siletio y el desarrollista arquetfpico. La autonomfa enraizada es en el un atributo parcial
mas que general, limitado a determinados reductos de eficiencia. La perduracion de
rasgos c1ientelfsticos y patrimonialistas impidio la edificacion de una coherencia corpo
rativa al estilo weberiano. A la IUl de la cornpleja y controvertida estructura de la elite
brasilena no es de extrafiar que la autonornia enraizada siga siendo parcial.
La India
En la India. el Estado se sinia, con mas ambigiiedad aun que en Brasil, en el espacio que
existe entre el Estado predatorio y el desarrollista, Su cstructura interna, al menos en la
cusp ide, se aserneja a la norma weberiana, pero sus vinculos con la complicada estruc
tura social del pars socavan mas completarnente su capacidad de accion. Sus crlticos
mas rigurosos 10consideran clararnente predatorio y afirrnan que su expansion ha sido
tal vella causa principal del estancamiento de la India (por ejernplo, Lal, 1988). Otros
autores, como Pranab Bardhan (1984), adoptan el punto de vista contrario, aduciendo
que la inversion estatal fue esencial para el crecimiento industrial de la India en la
decada de los cincuenta y comienzos de la de los sesenta, y que el repliegue del Estado
y su renuencia a asurnir una postura desarrollista mas emprendedora fue uno de los
tactores importantes del crecirniento cornparativarnente lento del pais en las decadas de
los sesenta y los setenta.
En el momenta de la independencia, el Servicio Civil de la India (SCI) constitufa la
cima de una venerable burocracia y la culminacion de una tradicion que se remontaba a
la epoca del imperio Mughal (Rudolf y Rudolf, 1987). Sus I 100 miernbros forrnaban
una elite prestigiosa, que suministro el "marco de acero del imperio" durante dos centu
rias (Taub, 1969, p. 3). Su sucesor. el Servicio Administrative de la India (SAl). llevo
adelanre esta misma tradicion. EJ ingreso a el se produce a traves de un examen realiza
do en todo el pafs y que, al menos en el pasado, ha sido tan competitive como sus
160
EL ESTADO COr-.'1O PROllLEMA y cnMO SOLl1Cr(lN
equivalentes del Estc asiatico." Si bien la educacion 110 se centra en una (mica universi
dad nacional, como ocurre en esta ultima region, las redes solidarias se vcn reforzadas
por el hecho de que cada landa de reclutas pasan UI1 afio juntos en la Academia Nacional
de lu Administraci6n Publica."
A pesar de una honda tradicion historica de s61ida burocracia esiatal, las tradiciones
coloniales heredadas por el SAl no fueron en modo alguno una clara ventaja desde lu
perspectiva del desarrollo. La asimilaci6n de la cultura imperial y la fonnaci6n
huruauistica eran criterios decisivos para ser aceptado en el SCI. Aun dcspucs de la
partida de los ingleses, los exarnenes que se loman en el SAl sc siguen dividiendo en tres
partes: lengua y literatura inglesas, redacci6n en inglcs y conocimientos generales.'\?
Por supuesto, una persona con buena cultura general pod ria desernpcnarse bien, sicrn
pre y cuando las pautas de la carrera adminisrrativa Ie brindarun la oportunidad de
adquirir gradnalmcnte los conocimientos y habilidades tecnicos indispensables. Por
desgracia, en general no se ofrece esta clase de oportunidades. La carrera administrutiva
se caracteriza por el rnismo tipo de rotacion nipida de personal que identifica a lu buro
cracia brasilena. Por ejemplo, los Rudolf inforrnan que los altos ejecutivos de lu indus
tria petroqufrnica se mantienen en un rnismo cargo nlredcdor de 15 mcscs, en promcdio
(Rudolf y Rudolf, 1987, p. 34). Amen de los problemas provocados I'0r la propia tradi
ci6n del SAl, es cuestionable que el "marco de acero" se haya maruenido incolurne. Los
Rudolf argumentan que ha habido una "erosion de las instituciones estatales" al menos
desde la rnuerte de Nehru (ibid., cap. 2). Estudios de campo conternporaneos hall COJ11
probado que la corrupcion 110 s610 es endemica sino abrumadora (por cjemplo, Wade,
1985). La erosi6n aludida puede deberse en parte a los problemas propios de la burocra
cia. pero una fuente mas grave de dificultad parecertan ser los inconvenientes para
establecer conexiones con la estructura social circundante. En un "Estado subconrincntul,
multinacional" como la India, las relaciones entre cI Estndo y la sociedad son
cualirativamente rruis complejas que en el Este asiarico (Rudolf y Rudolf, 1987). Dudas
las deseconornfas de escala inherentes a las organizaciones adminisrrativas. se requeri
ria un aparato burocratico de extraordinaria capacidad para producir resultados cornpa
rabies a los que pueden obtenerse en una isla de 20 millones de habiiuntes (Taiwan) 0 ell
una peninsula de 40 rnillones (Corea). Las divisiones de clase. etnicas, rcligiosa y
regionales complican atin mas las dificultades udrninisrrarivas.
'vTuub (1969, p. 29) cementa que en cl ana 1960 compiricron I J mil grnduados univcrsiturios por 1111 ccutcnar de
cargos.
", Un ejeruplo de la soiidandad crcada cs la afinnaclon de uno de los infumumtcs de Tauh 1[9fi9, p. :tl) L:'11 el scntido
de que podrfa "cncorurarsc en cualqufcr lugar de la India COil un compartcro de camada [uu cruuarada de close ell cl
.",\1]"', posibitidud que dicho infonnanre consideraba msolita en las rclnciones ncnnalcs COil individuos que no fucran
pnricmcv.
11 vcase. pOI" cjcmplo. [a prcgunta citada por Tnub (1969. p. 30): "Idcmiflquclo sipuicurc: de Milo. Mona Lisa,
el Pensador. william Faulkner. Le Corhusicr. Karen Hantzc Susman. cl ruavor Chcrman Thov. Ruvl Shaukar.
Disneylnndiu".
161
PETER EVANS
Desde los tiempos de la independencia, la supervivencia poHtica de los regfmenes
hindiies ha exigido complacer a la vez a una clase terrateniente de poder permanente y
a un conjunto sumamente concentrado de capitalistas industriales. Los intereses comu
nes de los grandes terratenientes y de los millones de "capataces capitalistas" de la
carnpafia dan a este grupo un aplastante peso politico (ibfd.), AI mismo tiempo, grandes
empresas, como Taras y Birlas, deben seguir en pie (Encarnation, 1990, p. 286). Como
estas ultimas no tienen ningiin proyecto de desarrollo en comnn con los terratenientes,
la elite asf dividida se enfrenta con el Estado en busca de la obtencion de ventajas
particularistas. En los terrninos de Bardhan, componen "una laxa y heterogenea coali
cion dominante, preocupada por apoderarse desenfrenada y anarquicarnente de los re
cursos publicos''."
La micropolitica de las interacciones entre el sector publico y el sector privado dis
minuye aiin mas la posibilidad de que el Estado conduzca un proyecto coherente de
desarrollo. Historicarnente, el veterano funcionario prototfpico del SAl era un brahman
anglofilo, cuyas inclinaciones ideologicas apuntaban a un socialismo fabiano. Lo mas
probable era que los capitalistas privados con que mantenia trato fuesen de una casta
inferior. tuviesen diferentes preferencias culturales y una ideologfa contraria. Si bien
estos estereotipos han ido cambiando con el tiempo, aun falta un discurso compartido y
una concepcion cormin a partir de los cuales pudiera edificarse un proyecto conjunto, y la
unica alternati va frente al estancamiento hostil parecerfa ser el intercambio de favores
materiales. No hay redes de poHtica que permitan a los especialistas industriales del
aparato estaral reunir y difundir informacion, crear consenso, instruir y persuadir; tam
poco hay redes especfficas de sectores, comparables a la que tiga al capital estatal con el
privado enla industria petroqufmica brasilefia, A diferencia de los Estados desarrollistas,
el Estado hindu no puede contar con el sector privado ni como fuente de informacion
sobre el tipo de politica industrial que puede tener exito, ni como instrumento efectivo
para la puesta en practica de una polftica industrial.
Serfa injusto e incorrecto afirmarque el Estado no ha hecho en la India aporte alguno
al desarrollo. Sus inversiones en la infraestructura basica y en los bienes intermedios
fueron un elemento trascendental para mantener una tasa respetable de crecimiento in
dustrial en la decada de los cincuenta y cornienzos de la de los sesenta. Deepak Lal
(1988, p. 237) admite que las inversiones en infraestructura y el aumento de la tasa de
ahorro interno, que dependen ambos en gran medida del comportamiento del Estado.
fueron "los dos grandes logros de la India posterior a la independencia". La inversion
publica en insumos agrfcolas varios, sobre todo en irrigacion y fertilizantes, desernpeno
, ~ Burdhan (19R4. p. 70). lmporta contrustar esta concepcion con un dilema prcpio de una estructura social muy
distirua. perc igualmenre diffcil de resolver par un pres unto Estado desarrollista. En su andlisis sobre Chile. Zeitlin y
Ratcliff's (1988) no enconuuron una elite di vididn sino una en 13que estaban unidos los iruereses ugrarios e industria
Ics. asepurando aSI que In elite en su coujunto pndicru resistir la transformacion del sector agrario y eltipo de hincnpie
unilateral en In industrinhzncion que caracrerizc a los pulses del Este asiatica.
162
EI. ESTADO COJl.IO rROlll.EMA Y COf>.10 SOl.lTCI()N
un importante papel en el aumento del producto agropccuario. EI Estado invirrio de
hecho, uunque no siempre en Forma eficiente," en industries basicas intermedius. como
Ia sidenirgica y la petroqufrnicu, y aun en industrias tecnokigicamente mas azarosas
como la de fabricacion de equipos electricos (Ramamurti, 1987).
Lamentablemente, estos Iogros pertenecen en buena medida al pasudo, a la decada
de los cincuenta y cornienzos de los sesenta, La falta de selectividad de la intervencion
estatal fue constituyendo una crecienre carga para lu burocracia y contribuyo a deterio
rar las instituciones del Estado. En el periodo de las "liccncias, permisos y cuotas"
durante el dorninio britanico se intento aplicar un minucioso control sobre el volumcn
fisico de produccion de una amplia gama de bienes manufacturados (Encarnution. 1990).
AI mismo tiernpo, el Estado participa directamente en la produccion de una gran varic
dad de artfculos, mayor aun que la que intentaron Estados comparari varnente expansivos
como el brasileiio. Las ernpresas publicus de la India no s610 fabrican computadoras
sino tarnbien televisores, no solo acero sino automoviles." La parricipacion del Estado
en el activo de las empresas paso de una sexta parte a la mitad entre 1962 y 1972
(Encamation, 1990, p. 283), y el ruirnero de empresas piiblicas crecio de cinco en 1951
a 214 en 1984 (Lal, 1988, p. 257). Dudas las abrumadoras exigencias que impone la
mera tarea de mantener siquiera un grado rninimo de administraciou publica, la partici
pacion no selectiva del Estado se torna simplemenre insostenibJe.
En relacion con Brasil, puede decirse que la India padcce un exceso de autonornfa y
un enraizamiento inadecuado, y que consecuenternenre riene mas dificultades para cjc
cutar el tipo de proyectos sectoriales en que aquf hernos puesto el acento. A la vez. eI
grado en que el "marco de acero" sigue conservando cicrta coherencia residual tal vcz
explique por que la India pudo evitar los excesos catastroficos de que tue presa Brasil.
Teniendo en cuenta su escala casi continental. podria parecer que Brasil y la India
son casas sui genesis. de limitada relevancia cornparativa; sin embargo, sus respectivos
Estados comparten mucho problemas entre sf y con gran mimero de palses en desarrollo
de ingresos medias. Sus burocracias. que no son una caricarura patrimonialista de las
esrructuras weberianas, como ocurre en los Estados predatorios, carecen crnpero de la
coherenciu corporativa del tipo ideal desarrollista. AIII1 no se ha iuxtitucionalizudo en
ellos un escalafon administrative coherente que ligue al individuo a las rnctas corpora
tivas y le perrnita adquirir la pericia necesaria para desernpcnarse can eficacia. La India
tiene una estructura organizativa mas cabal mente weberiana, pero no posee los lazos
internes que podrfan permitirle arrnar un proyecto compartido con los grupos sociules
intercsados en la transformacion.
". Para un buen anafisis ( I ~ los problemas tic ineflcicnciu ell las invcrsioncs tid Estado. cn ruruuu a 10:;' coctictcmcs
cxrrcmadumcutc altos capital/producto.... ease Aluwalin 11985)
4" Esra falt.r cc sclccttvidad no sicmprc cs cvidcnrc ell las comparru-ioncs agrcgadus. POl' cjcmplo. ClI<lIlUO Jones y
Mason (1l,182. p. 221 cxamlnaron la industria nuinuracurrera como seclor unico. en lugur de dcsagregarlo. lu distribu
chin de las emprcsus puuticas ell Corea y In ludiu parecic muy senll'janle.
16:1
PETER
Estos aparatos estatales intermedios, no dotados de una capacidad burocratica bien
desarrollada, deben, pese a ello, hacer frente a estructuras sociales mas complejas y
divididas. Su idoneidad para construir un proyecto de industrializaci6n se ve particular
mente entorpecida por el poder social permanente de las elites agrarias. En el caso de
Brasil, el problema se complica por la importancia historica de las empresas extranjeras
que forman el nucleo del establishment industrial. En el caso de la India, se exacerba a
raiz de ia divergencia cultural entre los administradores publicos y los capitalistas pri
vados. En ambos pafses, el Estado ha procurado hacer demasiado, y no fue capaz de
seleccionar en forma estrategica un conjunto de actividades acordes con su capacidad.
Las exigencias que impone el conjunto de tareas que se deben abordar, sumadas a esta
insuficiencia, se combinan para tornar imposible la autonomla enraizada.
Las estructuras del Estado y el ajuste
Este analisis comparativo corrobora la idea de que tanto los ejecutores de las politicas
publicus como los teoricos pueden verse beneficiados por la "tercera ola" de ideas acer
ca del Estado y el desarrollo. Los datos comparatives abonan una posicion mas centrada
en la capacidad del Estado como factor importante en la eleccion de politicas y resulta
dos, y contribuyen a esclarecer las estructuras y procesos que estan en la base de dicha
capacidad. Mas concretamente, este anal isis pone en tela de juicio la tendencia a equi
parar capacidad con aislamiento, sugiriendo en cambio que la capacidad transformadora
requiere una mezcla de coherencia interna y de conexiones externas, a la que puede
denorninarse autonomfa enraizada.
La primera y mas evidente leccion que puede extraerse de estos casos es que hay
y no cxceso, de burocracia. Este problema no solo se presenta en las sociedades
poscoloniales al sur del Sahara. Aun en paises como Brasil, que cuentan con una oferta
relativarnente abundante de mano de obra calificada y una antigua tradicion de partici
pacion estatal en la econornia, es diffcil encontrar burocracias predecibles, coherentes,
weberianas. La percepci6n cormin en sentido contrario procede de la tendencia corrien
te de las organizaciones patrimonialistas a disfrazarse de burocracias weberianas. Abundan
los organismos normativos 0 adrninistrativos, pero la mayona no tiene la capacidad de
perseguir metas colectivas de un modo predecible 0 coherente, ni el interes de hacerlo.
Weber confundio a sus sucesores al insistir en que la burocracia arrasarla naturalmente
con todas las otras forrnas sociales que Ie precedieron. Asf como los mercados son
rnenos naturales de 10que pretendfa Adam Smith, las burocracias necesitan mas cuida
do y atencion de 10 que nos hizo creer Weber.
La segunda eleccion deriva de la primera. La capacidad del Estado para cumplir
funciones administrativas y de otra indole debe considerarse un bien escaso. Las prime
ras concepciones sobre el Estado desarrollista parecian presumir que los recursos im
prescindibles para emprender nuevas tareas serian generados de manera automatica en
164
EL ESTl.o,DO COMO PROBLeMA Y CO\IO SOU ICJrJN
el desernpeiio de las tareas rnismas, aSI como el aurnento de las ventas de LIlla cmprcsa
generarecursos para su producci6n futura, La analogia es falsa. La ampliacion impru
dcnte de la variedad y cantidad de tareas lleva facitmente a un cfrculo vicioso, EI
ritrno de crecimiento de la capacidad del Estado es mas lento que el del au menlo de
las tareas. Las deseconomfas administrutivas y organizativas de escalu y de alcances
hacen que el desernpefio ernpeore. Un descmpcno deficiente socava la legitimidad y
torna dificultoso reclarnar los recursos necesarios para el aumento de la capacidad. La
brecha entre la capacidad requerida y la disponible se agranda, hasta que corre peligro
incluso In ejecucion eficaz de los deberes del "vigilante nocturuo", en 1:1 version mi
nima del Estado,
Casi todos los Estados del Tercer Mundo procuran hacer nuis de 10 que puedcn. EI
contrastante equilibrio de capacidad y de tareas ernprendidas que diferencia ala India y
Brasil de los Estados desarrollistns del Este asiatico ilustra este punio, Los Estados
desarrollistas no solo han tcnido un mayor nivel de capacidad sino que ejcrcicron una
mayor selectividad en las tareas que acometieron. Se centraron en 1:1 transformacion
industrial y sus estrategias de promoci6n de lu industria estaban destinadas a preservar
recursos adrninistrativos.
La demanda de selectividad concuerda con los argumentos expuestos en la biblio
graffa sobre la estahilizacion y el ajuste: Una de las mayores virtudes de los programas
de ajuste es que son muy selectivos en cuanto a la capacidad que oxigen. Dado que se
centran en la recalibraci6n de un mirnero comparativarnente reducido de variables
macroeconomicas, obvian la necesidad del masivo aparato regulador que precisan las
estrategias menos pro rnercado, para no hablar de In construccion insutucional requcri
da cuando se intenta que el Estado asuma un papel productive directo.
AI rnixmo ticmpo, empcro, gran parte de la literatura sobre el ajustc abriga sospechas
sobre la capacidad del Estado (propia de las perspectivas de la scgunda ola): 1l0S referi
rnos al temor imphcito de que un aumento de dicha capacidad gcncrura un incremento
del pape! del Estado y es pOI' ende negativo en sf mismo. E! argumento uquf expuesto es
muy diferente. Supone que, aunque e! Estado ace pte abordar un rcperrorio de tureas mas
limitado, las dernandas de accion estatal supcraran su capacidad de realizarlas. POI'
mas que se obre con mayor selectividad, es indispensable reforzar dieha capacidad. La
COil signa de la hora es In reconsrruccion del Estado, no su desrnanrclarniento.
EI razonarniento que aquf hernos desarrollado debe distinguirse, asimismo, de las
argumentaciones centradas en el aislamiento, comunes en la literatura sobre la estabili
zacion y el ajuste (cfr. Haggard y Kaufman, 1992, Introduccion). EI enfasis en el ais
lamiento implica que, en ausencia de presiones polfticas. los funcionnrios tccnicamcnte
cornpeterues instrumentaran las decisiones de poltrica economica correctas, y que esas
decisiones son base suficiente para que un plan de estanilizacion y ajuste ienga ex ito. La
proteccion de los tccnocratas respecto de los grupos de presion se prcsenta como cl sine
qua 11011 de la ace ion eficaz. Se supone irnplicitamente que los recnocratas que ocupan
165
PETER EVANS
cargos piiblicos poseen tanto los conocimientos suficientes para adoptar las medidas
adecuadas como los incentivos para hacerlo.
Si el enfasis recae en la coherencia y autonomfa corporativas, la argumentacion co
bra otro tono. Lo que esta en juego es entonces una organizacion autoorientadora, que
genere suficientes incentives como para inducir a sus miembros a perseguir las metas
colectivas y asimilar la informacion que les permita escoger objetivos que valgan la
pena. Tener capacidad significa contar con organizaciones aptas para una accion colec
tiva sostenida, y no meramente con la libertad para tomar individual mente decisiones
que sigan fa logica de fa situaci6n economica.
Este anal isis complementa el que ha efectuado Waterbury (1992) sobre los "equipos
de cambro" (changes teams). Waterbury se centro prirnordialrnente en el surgimiento y
supervivencia de tales equipos. No obstante, si se proyecta un plan de ajuste para un
plaza mas largo, debe incorporarse al debate la cuestion de la capacidad del Estado. Una
vez que el equipo de cambio logra la hegemonfa, debe contar con un aparato para lieval'
a la pracrica la transforrnacion requerida en las polfticas. La experiencia de los tecnocra
tas africanos sugiere que es improbable que un equipo carente de tal aparato puede ser
eficaz mas alia del corto plaza. A la inversa, la de los NICS del Este asiatico ciertamente
indica que Weber no estaba del todo desacertado cuando pensaba que la capacidad
burocnitica era un "bien fungible" 0 intercambiable para diferentes orientaciones de las
polfticas publicus. Aparatos que fueron eficaces en la puesta en rnarcha de una transfer
macion industrial nacional demostraron ser utiles (luego de luchas intestinas de diversa
intensidad, sin duda) como instrumentos para la aplicacion de un plan de ajuste.
La autonomfa y la coherencia corporativas, asf como el aislamiento, pertenecen a la
tradicion weberiana. EI hincapie en el enraizamiento como necesario complemento de
la autonorma no solo contradice la idea de que el aislamiento es el rasgo mas importante
de la capacidad, sino que adernas se aleja de una perspectiva weberiana, EI enraizamiento
constituye una so lucian diferente frente a la escasez de capacidad. Es indispensable
debido a que las polfticas piiblicas deben responder a los problemas percibidos pOI' los
actores privados y, a la larga, dependen de estes para su implantacion, Una red concreta
de lazas externos perrnite al Estado evaluar, controlar y rnoldear, prospectivamente y
con posteriori dad a los hechos, las reacciones privadas ante las iniciativas publicus.
Amplla la inteligencia del Estado y vuelve mas probable la concrecion de sus medidas.
Si se admire la importancia del enraizamiento, los argurnentos en favor del aislamiento
quedan cabeza abajo. Las conexiones con la sociedad civil pasan a ser una parte de la
solucion en vez de ser una parte del problema.
La pregunta obvia es: i,acaso el enraizamiento redundant en clientelismo, corrupcion
y socavamiento de la eficacia del Estado? La respuesta radica, fundamental mente, en
que el enraizamiento solo tiene valor en el marco de la autonornfa, En ausencia de un
tipo de estructura administrativa coherente, autoorientadora, weberiana, es casi seguro
que el enraizamiento tendra efectos nocivos, Como la rnayorfa de los casos de fracaso
166
EL EST,\DO COMO PROI3U::r-..IA Y COMO SOLl'C1()N
exarniuados en la bibliograffa sobre la estabilizacion carectan de las estructuras buro
craticas indispensables. no es de extrafiar que en esa bibliograffa se ponga e l acento
en el aislamiento. Si la subordinaei6n a los lazes clienrelisras es el procedirnieuto
administrativo de rutina, lograr un mayor aislarnieuto es una prioridad legftimn. Lo
que funciona es la cotnbinacion de enraizamienro y autonomfa, no cualquiera de cstus
por scparado.
La eficacia de la autonornra enraizada depende de la indole de 1'1 estructura social
circundante asl como del caracter interne del Estado. Como seiiala Migdal (1988), es
poco probable que la conexion de un aparato estatal, aunquc sea cohercnre, con un
eonjunto fragmentario de detenradores del poder sin interes en la transforrnacion mejore
su capacidad para instrumentar un cambio. Como se indico en el uruilisis previa de la
diruirnica hist6rica de los Estados desarrollistas, el Estado y la cstructura social deben
estudiarse juntos, Sin apropiados inrerlocutores privados, lender luzos can la sociedad
civil es sin duda una tarea infructuosa, pem en la interaccion entre Estado y estructuru
social cl Estado es algo mas que un elernento pasivo.
La esrructura de clascs debe considerarse, al menos en parte, como el producto de la
aeci6n del Estado. No fue rnera coincidencia que en Japon, Corea y Taiwan surgieran
grupos empresarinles que concretaran la autonomfa enrnizada. Las clases industriales
de los Estados desarrollistas contemporaneos son, en buena medida, resultado de la
acci6n estatal. No tcndrfan su forma actual si no cxistiera el Estado, asi como cstc no
podrfa haber alcanzado su objetivo sin elias.
En gran parte de la literatura sabre la estabilizaei6n, el papel del Estado en la coufor
rnacion del tipo de capital existente s610 se rcconoce en lin sentido negative. Se supone
que el Estado puede corromper al capital creando refugios para la obtencion de rentas
publicus, pero que si no existen disrorsiones inducidas por el Estado, el capital nacional
reaccionara al 1110do de los empresarios de Schumpeter, asurniendo riesgos, etectuando
inversiones productivas de largo plazo y aprovechando las oportuuidadcs que Ie ofreccn
los mercados internacionales. Si asf fuese, bastarta con un aparato estatal uislado, pem,
como 10 sugieren los larnentos del Banco Mundial acerca de la "lcnta respuesta de la
oferta", par 10 general este supuesto es poco realism. En Sll mayona, las incipientes
clases industriales requieren un apoyo y participaei6n mas activos del Estado, 10 cual
significa algun tipo de auronornfa enraizada en lugar del mcro aislamicnto.
Retomando en forma esqucrnatica el ejemplo dado anrcriorrnente de K. Y. Yin y el
plan de organizaci6n de la industria textil, podremos dar forma mas concreta a extas
argumentaciones. La crcacion de un grupo de ernpresarios textiles se baso en la exisrcn
cia de un aparato estatal coherente y autonorno, capaz de asumir lu iniciativa. Sin un
grupo de capitalistas potenciales el plan no habria logrado cxito, pero sin lu iniciativa y
apoyo del Estado estos capitalistas potenciales no habrfan ocupado ese "nicho" particu
lar de la industria. La segunda etapa, la de exponer a estos nuevos industriales a los
vendavales de la competencia intcrnacional, exigfa alltonomfa en eJ scntido del aisJa
167
PETER EVANS
miento, como ocurre con los program as de estabilizaci6n. Debfa lucharse contra las
presiones tendientes a preservar un refugio confortable. Pero el proceso tiene una terce
ra etapa, cuya mejor descripci6n la ha hecho Wade para el caso de Taiwan (1990). Los
empresarios dispuestos a enfrentar el vendaval de la competencia necesitan informaci6n,
asesoramiento y de vez en cuando un auxilio estrategico para sobrevivir. Esto es tambien
10que se requiere para estimular la respuesra de la oferta en un programa de ajuste, Lo que
hace que esta tercera etapa prospere es el enraizamiento, no el aislamiento.
Nuevamente, vemos una confluencia interesante entre estos argumentos y los plan
teados pOI' Waterbury (1992). Este autor apunta que la configuraci6n "preestructural y
de ajuste" de intereses econ6micos en los casos pOI' el estudiados bien puede resultar
menos resistente a las fuerzas en favor del cambio de 10 que presumieron los analisis
previos sobre las coaliciones tendientes a la apropiaci6n de las rentas piiblicas. Sin
embargo, es evidente que el exito de un programa de ajuste exige algo mas que el
colapso de la vieja coalici6n. En la medida en que los equipos de cambio logran destro
nar a las elites industriales vigentes, esto es en sf mismo un notable ejemplo del modo
en que el Estado remodela las estructuras sociales; pero a rnedida que transcurre el
tiernpo, la similitud entre el proyecto de los equipos de cambio de Waterbury y los
proyectos aqui descritos debe aumentar. La reconstrucci6n de una elite empresarial
capaz no s610 de sobrevivir sino de prosperar en un medio mas abierto debe ocupar el
centro de la escena, y es probable que esta tarea guarde fuerte semejanza con el antiguo
proyecto de la transformaci6n industrial.
Resta un serio problema respecto a la noci6n de enraizarniento, tal como ha sido
expuesta aquf, Dado que como base empfrica para el desarrollo de este concepto se
parti6 de los Estados exclusionistas del Este asiatico, su definici6n fue demasiado limi
lada. Pero, en pri ncipio, no hay raz6n poria cual no pudieran construirse con los tra
bajadores y otros grupos sociales el tipo de redes que vinculan al Estado con el capital
en dichos paises. Mas aun, hay buenos motivos para pensar que en la mayoria de los
parses esas redes scrian indispensables.
En el Este asiatico, un crecimiento excepcional, no s610de la producci6n sino tam
bien del salario real, permiti6 que una modalidad de enraizamiento limitado se presen
tase como una suerte de hegemonia a 10Gramsci. No es dable prcver que otros Estados
obtengan iguales resultados. En la mayor parte de las naciones del Tercer Mundo, ni
siquiera un ajuste estructural eficaz generarfa las tasas de crecimiento del Este de Asia,
y en ausencia de dicho crecimiento es mas arduo alcanzar la legitimidad. En tiempos
diffciles, cuando no es tan sencillo subordinar las cuestiones distributivas a la acumula
cion, un enraizamiento mas arnplio, como el descrito por Katzenstein (1985) en su
analisis de las pequefias democracias de Europa occidental, puede ser la apuesta mas
sensata (Nelson, 1990). No obstante, debe destacarse, tarnbien en este caso, que la auto
nomia enraizada es un concepto relacional. Las estructuras y estrategias del Estado
requieren como complemento una contrapartida social. Construir los partidos y rnovi
168
EL ESTADO COMO PROLlLEMA Y C(};\lf) SOl UClC)N
mientos obreros que forman la base de una autonomia euraizada mas arnplia es un
proyecto mas complicado que consrruir una clase industrial al estilo de Schumpeter.
A todus luccs, la puesta en pnicuca del diagnostico que deriva de un anal isis cornpa
rativo de los Estados y el carnbio estructnral enfrenra mayores tropiezos que la puesta
en practica de las recetas de la segunda ola. En la mcdida en que el Ioco esta puesto
simplernente en una menor intervencion del Estado, los medics y objetivox resultan
claros. En contraste con ello, la reconstruccion del Estado es una tarea amorfa y frus
trnnte, un proyecto que puede lIevar decadas, si no gcneracioncs enteras. De todas rna
neras, el aurnento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisite de cualquier
polltica econornica eficaz, incluido el ajuste estructural sostenido. Pretender 10 contra
rio seria una variante peligrosa de utopismo. Transforrnar el Estado de modo que deje
de ser un problema y se convierta en una solucion debe ser el punta central en cualquier
plan de accion realista emprendido en los pafses del Tercer Mundo.
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