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Dveloppement durable et territoires

Dossier 11 : Catastrophes et Territoires


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Bruno Barroca et Gilles Hubert

Urbaniser les zones inondables,est-ce concevable?


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Rfrence lectronique Bruno Barroca et Gilles Hubert, Urbaniser les zones inondables,est-ce concevable?, Dveloppement durable et territoires [En ligne], Dossier 11 : Catastrophes et Territoires, mis en ligne le 06 novembre 2008, consult le 14 avril 2012. URL: http://developpementdurable.revues.org/7413 diteur : Rseau Dveloppement durable et territoires fragiles http://developpementdurable.revues.org http://www.revues.org Document accessible en ligne sur : http://developpementdurable.revues.org/7413 Document gnr automatiquement le 14 avril 2012. Dveloppement durable et territoires

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Bruno Barroca et Gilles Hubert

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Dans de nombreux travaux, lapplication du concept de dveloppement durable au milieu urbain suggre de rflchir en terme de ville dense ou compacte. Les nombreux travaux qui tudient les moyens daccder au dveloppement urbain durable prsentent gnralement la densit comme un facteur ncessaire. Mme si le concept de densit peut engendrer encore de la rticence de la part des citoyens qui prfrent majoritairement lhabitat individuel une tape essentielle vient dtre franchie avec le Schma Directeur de la Rgion Ille de France (SDRIF). La rvision du SDRIF prne en effet la densit, une majorit dlus dfendent ou acceptent maintenant lide de densifier lagglomration afin de la rendre durable. Se pose alors la question des moyens et des lieux de densification. Pour cela un atelier de cration urbaine a t mis en place par la mission SDRIF. Celui-ci travaille notamment sur les moyens durbanisation les zones soumises des charges environnementales et porte une attention particulire pour les zones inondables. Cela permettrait de lutter contre ltalement urbain d aux reports durbanisation sur les espaces voisins. Lagglomration de Strasbourg qui prsente un sixime de ces espaces inondables tudie galement cette hypothse. Le Schma de Cohrence territoriale de la Rgion de Strasbourg (SCOTERS) propose durbaniser certaines zones submersibles de risque moyen ou faible1, porteuses de projets stratgiques. Un concours durbanisme qui programme la construction de 1000 logements dont 20% sociaux- a t lanc dans la zone inondable des rives de Borie. Le laurat de ltude de dfinition est lagence darchitecture TAO associ au paysagiste Catherine Linder pour le projet la ville quai (Miguet 2003). Lurbanisation des espaces submersibles devient une question prgnante dbattue dans de nombreuses agglomrations: Parisienne, Strasbourgeoise, Bordelaise, Orlanaise... Le risque se dfinit par le croisement de deux composantes indpendantes que sont lala et la vulnrabilit (White 1975). Le risque inondation n'existe que lorsqu'un ala hydrologique s'applique sur un territoire vulnrable, c'est--dire un territoire comportant des enjeux qui peuvent tre altrs par une inondation. L'ala reprsente la composante hydraulique du risque, la vulnrabilit tant quant elle la sensibilit des enjeux soumis lala. Les aspects de vulnrabilit exprims ci-dessus (Impact, Rsistance, Exposition) sont issus de recherche en science dure. Ils forment ce qui est couramment appel la vulnrabilit biophysique. Paralllement les travaux raliss en sciences humaines vont aboutir la vulnrabilit sociale qui dpend de la capacit anticiper lala, de la capacit faire face lurgence, du comportement en temps de crise et de la capacit de reconstruction (Wisner, Blaikie et al. 2004). La vulnrabilit sociale permet dagir en labsence de certitudes sur lala et lexposition, elle intgre galement les temporalits du risque. Si il est possible de rduire lala et de matriser ou diminuer la vulnrabilit biophysique et sociale alors lurbanisation des zones inondables est en accord avec un amnagement compacte et durable. La densit et la compacit sont des facteurs essentiels de dveloppement urbain durable2, lurbanisation des zones inondables peut en tre un moyen. Or, actuellement, en France, les espaces urbains inondables sont non amnageables3 du fait des politiques publiques de gestion des risques. Malgr cela, le bilan actuel est mitig comme le montrent la croissance des dommages et l'acceptation difficile des mesures rglementaires. Cette situation peut-elle voluer afin de permettre un dveloppement local durable en accord avec les logiques urbaines spcifiques tout en gardant un niveau de risque acceptable? Dans l'affirmative, comment doit voluer le processus de dcision et sur quoi peut-il sappuyer? Pour tre admises et applicables par les acteurs locaux, lus et socit civile, les actions publiques et les mesures qui en dcoulent doivent tre cohrentes avec la dynamique territoriale sur laquelle elles agissent. Le souci damliorer la proximit des politiques publiques de gestion des risques naturels est trs prgnant notamment dans le cadre des
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mesures de matrise de loccupation des sols en zone inondable qui se heurte de nombreux conflits dusages territoriaux. Aprs avoir rappel les fondamentaux du risque et la situation de la France par rapport aux probables volutions climatiques et dmographiques nous tudierons les modes dactions publiques proposs par le Royaume-Uni o lexpertise socio-conomique y est trs prsente (Reliant 2004). Cette expertise socio-conomique, peut certainement tre complmentaire de la procdure franaise. Au Royaume-Uni lexpertise socio-conomique est un lment fondamental dadaptation des mesures de prvention aux particularits locales des territoires inondables (Barraqu et Gressent 2004). Ensuite, le dveloppement durable dpend de la mise en place dorganisations sociales capables de penser le risque et lamnagement urbains dans ses multiples dimensions sociales, culturelles, techniques, conomiques et environnementales, mais aussi dorganisations sociales capables de mettre en place des procdures mme de faire merger des compromis ou des consensus durables. Or, cette question du compromis est rendue plus complexe par la multiplicit croissante des interactions grer, ce qui nous impose un effort en vue dune meilleure comprhension des modalits dinteraction et de coordination entre les diffrents acteurs, de manire optimiser les processus de dcision. Nous formulons lhypothse que la participation peut tre un vecteur dintgration territoriale des politiques de gestion du risque simultanment un moyen de diffusion dune culture du risque local et spcifique. Enfin, pour que les processus de dcision participative puissent exister il est ncessaire de crer des conditions favorables. Dans ce cadre nous prsentons un outil daide la connaissance des vulnrabilits locales dont le but est de favoriser lchange, et dtablir un langage partag par les acteurs pour rechercher un consensus. Le but de loutil est donc de transmettre les moyens denrichir le dbat, de comprendre les positions des acteurs, et de livrer les clefs permettant de fixer les critres des tudes qui devront suivre.

1. Perspectives dvolution du risque et modes daction publique


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Dans le contexte de rchauffement climatique actuel, pour la France mtropolitaine, les pisodes pluvieux vont probablement sintensifier en hiver et se rarfier en t (Planton 2007). Si on ajoute le facteur dmographique, la comparaison de la Carte 1 prsentant les territoires

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potentiellement inondables (Prim.net) avec la carte 2 prsentant les perspectives dvolution dmographique (DATAR, ), montre que la gestion des territoires inondables est prgnante.
Carte 1: Communes inondables

Source http://www.prim.net, 2004

Carte 2: Perspective d'volution dmographique sur la priode 2000 - 2020

Source: Le Bras 2002

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En ce qui concerne la politique rglementaire en France, la reconnaissance et laffichage du risque lchelon local passe par la mise en uvre de la cartographie rglementaire, labore par lEtat et applique par les collectivits locales en tant que servitude dutilit publique.

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Aprs plus dune dcennie de cohabitation entre plusieurs outils cartographiques, larsenal rglementaire a t simplifi en 1995 grce la cration des Plans de prvention des risques naturels (PPR), dont le PPR Inondation n'est qu'un cas particulier pour les zones soumises au risque d'inondation. Cest un document compos dun plan de zonage et un rglement crant des servitudes d'utilit publique. Il est labor l'initiative de l'tat - le prfet - et sous sa responsabilit, qui aprs enqute publique et avis des communes, est approuv par arrt prfectoral (Ministre de l'Ecologie et du Dveloppement Durable 1999). La cration des PPR fut loccasion dassocier les aspects de prvention des risques, de protection et de sauvegarde. Force est cependant de constater que les nouvelles possibilits offertes par le PPR ont t trop peu exploites jusqu prsent. La notion de bassin de risque a t surtout utilise pour proposer des PPR intercommunaux. La concertation a essentiellement t organise en direction des maires des collectivits et na pas concern les occupants des zones risque, seulement invits participer lenqute publique en vigueur dans la procdure. Les formes dexpertise nont gure volu et les difficults demeurent quant lvaluation de la vulnrabilit du territoire et son introduction dans le zonage. Si aujourdhui la quasi-totalit des PPR est accompagne de recommandations concernant la rduction de la vulnrabilit de lhabitat, les solutions proposes restent trs sommaires. Si une dizaine danne de pratique a permis de roder la procdure et de progresser dans la mise en uvre des PPR, aucun changement majeur nest souligner et lacceptabilit sociale reste toujours aussi faible. Si la procdure et les ambitions globales ne sont pas contestes, la dmarche de construction de la cartographie rglementaire doit elle tre amliore. Actuellement, le processus de dcision permet difficilement de faire merger un consensus car la concertation entre parties prenantes reste insuffisante (malgr les efforts raliss depuis quelques annes par les services instructeurs), et lexpertise sur laquelle repose la carte reste domine par lvaluation et la reprsentation de lala (malgr les essais effectus pour introduire des connaissances sur la vulnrabilit des territoires). En proposant une procdure rglementaire isotrope base sur une limitation de l'urbanisation des espaces inondables, lEtat saffranchit des spcificits des territoires concerns et cherche limiter linfluence des facteurs contextuels. Si on saccorde dfinir le risque comme tant la conjonction de lala et de la vulnrabilit, lors de lvaluation des risques le poids convenu ces deux lments na cependant jamais t quivalent. Les aspects hydrologiques sont encore considrs comme les lments gnrant le risque, et le territoire du risque qui se dessine lors de la mise en place dun PPR reste une projection spatiale des alas naturels. Cette dlimitation des territoires en fonction des alas tient en partie au fait qu'historiquement, le risque a t assimil aux phnomnes physiques. Les dimensions socio-conomiques mergent difficilement de cette tradition, malgr les essais dintroduction de la notion de vulnrabilit dans la prvention des risques. En 1982, il y eut pourtant un essai dintroduction de la vulnrabilit sous langle des dommages et selon une dmarche lourde et techniciste. Si diffrentes approches et mthodes dvaluation des vulnrabilits existent, il est possible de distinguer dune part les approches analytiques qui recherchent les causes directes et indirectes dune catastrophe et dautre part les approches systmiques bases sur la modlisation explicative ou prdictive dun systme complexe (Lone 2007). A lintrieur de ces deux approches il est possible de distinguer diffrents sensibilits: rtrospectives construites par les retours dexpriences, prospectives visant la ralisation de diagnostics ou de scnario de risque, diachroniques voire dynamiques tudiant lvolution temporelle de la vulnrabilit (Provitolo 2002; Bouchon 2007). Certaines mthodes sont empruntes la gographie ou dautres sciences pour permettre de proposer des analyses quantitatives ou qualitatives partir dentretiens, denqutes, dvaluations financires Rcemment des mthodes labores de manire pilote sur le bassin de la Loire sont apparues. Celles-ci reposent sur la conduite de diagnostics de vulnrabilit spcifiques certains enjeux. Dans ce cas, le diagnostic est une dmarche volontaire, prcise, et adapte chaque enjeu, la dmarche poursuit trois objectifs: amliorer la scurit des personnes et des biens afin d'viter les dgts physiques, psychologiques, et

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cologiques ; favoriser un retour la normale le plus rapide possible ; rduire les dommages des biens irremplaables ou intangibles (Camp'huis and Devaux-Ros 2006). Pour saisir les vulnrabilits prioritaires, chaque type de vulnrabilit est valu selon une chelle de gravit. Cette tape permet de rechercher des mesures de rduction qui seront affiches par des recommandations. Actuellement des mthodes oprationnelles couvrent les activits agricoles ainsi que les PME et PMI par des autodiagnostics (Mengual 2003; Gosciences Consultants 2004); les grandes entreprises par des diagnostics conduire en rgie ou sous-traiter (Ledoux et SAGERIS 2000) et les quipements publics lis l'eau (Langumier 2001). Certaines mthodes de diagnostics sont en cours de validation pour le logement individuel et collectif et pour l'habitant. Au niveau des documents durbanisme, le systme de planification existant ne facilite pas lintgration du risque et de la vulnrabilit dans lamnagement des territoires urbaniss. Les documents durbanisme et la cartographie rglementaire sont mis en place sparment. Lapplication des principes juridiques de prise en compte et de compatibilit ne suffit pas pour articuler convenablement les deux dimensions en cause. Enfin les catastrophes rvlent que limportance de la culture locale du risque est un facteur essentiel de rduction des dommages. Or, les modes daction publique actuels prsentent en la matire des limites comme en tmoignent des travaux rcents sur lvaluation des PPR. En effet, mme dans les communes soumises la cartographie rglementaire depuis plus de 5 ans, des recherches exposent le manque de culture, de perception et de connaissance du risque sur ces territoires (Hubert et de Vanssay 2005).

2. Lintgration du risque dans les politiques urbaines lchelon local, lexemple du Royaume Uni
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La France et le Royaume-Uni ont suivi des chemins parallles en matire de politique de prvention des risques naturels. Dans la premire moiti du XXme sicle, ce sont les mesures de protection qui ont t privilgies au dtriment dun contrle rigoureux de la prsence des biens et des personnes en zone inondable. Ce nest qu partir des annes 1980 que les gouvernements franais et britannique vont rellement sengager dans des actions prventives par la mise en place de politiques de matrise de loccupation urbaine des zones inondables. Si leurs objectifs sont relativement similaires (tenter dassocier amnagement du territoire et gestion des risques), les chemins emprunts pour les atteindre sont diffrents. Cest dans ce contexte particulier que lexprience anglaise est intressante car elle constitue un bon exemple dintgration du risque dinondation dans la planification urbaine, sans passer par la voie rglementaire. La politique anglaise affiche en effet comme objectif une meilleure gestion des territoires inondables, non pas en interdisant tout amnagement mais en organisant mieux lusage de ces espaces (Parker 1995). Cest davantage sur la forme que sur le fond que les politiques franaises et anglaises diffrent; elles poursuivent en effet des objectifs similaires et voluant dans le mme sens tout en empruntant des chemins diffrents. Outre Manche, la matrise de loccupation des sols en zone inondable ne se fait pas via une rglementation impose par lEtat mais travers une approche que lon peut qualifier de procdurale. Elle repose sur lide que lautorit de lEtat peut sexercer plus efficacement en sappuyant plutt sur le consentement que sur la contrainte. Cette approche nous intresse notamment car le recours ce mode dintervention offre la possibilit pour chaque territoire de dfinir collectivement ses propres objectifs. Il passe par la mise en place dinstruments de connaissance, de dlibration et de dcision qui permet en thorie dassurer des interactions cadres entre des acteurs pluriels, de faciliter les ajustements, de favoriser lexpression des intrts en jeu en amont des dcisions et la formulation daccords collectifs (Lascoumes 1997). Lessentiel des recherches est men par le Flood Hazard Research Centre (FHRC), un des premiers centres travaillant sur ces problmatiques dvaluation du risque (depuis les annes 60) autour dune quipe interdisciplinaire qui tudie plus spcialement les relations entre les inondations et la socit (Parker 1995). Les connaissances acquises dans le domaine sont telles que des guides de rfrence officiels dimportance internationale y ont t publis: le Blue manual (Penning-Rowsell et Chatterton 1977) et le Red manual (Parker, Green et al. 1987).
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Cette approche est largement ancre dans les modes daction publique et de fait dans la politique de gestion des risques dinondation, luvre depuis plusieurs dcennies. Son application sur le terrain est encadre par une srie de circulaires gouvernementales. La premire en date de 1947 prcise aux autorits locales que leurs dcisions damnagement doivent tre prises en tenant compte de la gestion des eaux. La logique est lpoque de ne pas aggraver les conditions dcoulement des eaux. En 1962 puis en 1969, deux nouvelles circulaires viennent moderniser le dispositif tout en conservant le mme objectif: empcher les constructions qui viendraient entraver les conditions dcoulement hydraulique. Ds cette poque, les dcisions prises sont issues dune concertation entre les autorits en charge de la planification urbaine et celles responsables de lamnagement du territoire et de la gestion des eaux. En 1982, une autre circulaire est produite par le gouvernement. Elle introduit aux cots des considrations sur les alas, la dimension socio-conomique des risques en demandant aux autorits locales de prendre en compte les incidences des inondations sur les biens et les personnes4. Mais son importance tient au message qui est formul: les impacts des inondations doivent tre rduits par une politique alliant protection et amnagement de lespace. Cest le premier document officiel prner la mise en uvre de mesures non structurelles en complment des mesures structurelles (Reliant 2004). Cette ide est reprise dans une autre circulaire datant de 1992 qui confirme la rupture avec la tradition de lutte contre les inondations en donnant la priorit aux ouvrages hydrauliques. Elle montre aussi la volont des pouvoirs publics dintgrer le risque dans les politiques damnagement du territoire. Certains chercheurs estiment que cette politique est trop souple et que les circulaires qui se sont succdes nont pas permis de matriser correctement loccupation des sols en zone inondable (Parker 1995). Cest dans ce contexte que le gouvernement labore partir de 1998 des documents stratgiques pour prciser la politique de lEtat dans le domaine de lamnagement du territoire et de la gestion du risque dinondation. Les orientations en matire de gestion des zones inondables sont regroupes dans le PPG 25 (Planning Policy Guidance n 25) qui est publi en 2001. Il a pour but de coordonner la planification de loccupation des sols avec les oprations de dfense contre les inondations et de fournir des orientations trs prcises vers lesquelles le systme de planification doit tendre pour rduire les constructions en zone inondable (Reliant, 2004). Le PPG 25 na pas comme objectif dinterdire loccupation des secteurs risque mais de donner aux territoires concerns une vocation acceptable en organisant les usages des sols en fonction des niveaux dala. Une aide est propose aux collectivits locales, lgalement en charge des documents durbanisme prvisionnels et oprationnels, qui peuvent faire appel lAgence de lEnvironnement pour mieux intgrer les recommandations dans les projets. Cet tablissement public cr en 1995 met disposition ses connaissances, ralise des expertises, prodigue des conseils ou encore formule des avis. Pour la question de la valorisation des zones inondables, lagence est le relais de lEtat faire appliquer les recommandations du PPG 25 dans les dcisions damnagement lchelon local. Les dmarches qualitatives et les analyses de vulnrabilits sont toutefois peu dveloppes. En outre, les analyses de type multicritres ne sont pas employes dans le cadre de lvaluation des impacts des inondations (PenningRowsell 1999). Fond davantage sur la persuasion que sur la contrainte, le systme anglais ne prvoit gure de sanctions en cas de non application des recommandations gouvernementales. Si une collectivit locale refuse de les suivre, elle doit justifier solidement le bien fond de son choix. En tout tat de cause, elle engage sa responsabilit et sexpose des recours juridiques. Les pouvoirs publics anglais reconnaissent au PPG 25 lintrt davoir favoris la prise en compte du risque dans la planification. Ils en soulignent galement les limites en prcisant quen dpit des recommandations contenues dans le PPG 25 et de lavis de lAgence de lEnvironnement, des projets inappropris ont t raliss en zone inondable5. En guise de rponse, le gouvernement a modifi les rgles du jeu et renforc sa stratgie en publiant en 2006 le PPS 25 (Planning Policy Statement n 25). On passe ainsi du stade de la recommandation une quasi obligation. Dsormais, lAgence de lEnvironnement est obligatoirement consulte pour tout projet en zone inondable. Depuis le 1er janvier 2007, la

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collectivit a obligation dinformer lEtat des dcisions durbanisation prises contre lavis de lAgence de lEnvironnement. Le gouvernement se donne la possibilit de revenir sur la dcision en question. Comme on le voit, la politique de dveloppement en zone inondable tend se durcir sans pour autant tre remise en cause. De la mme manire, le processus dlaboration des documents durbanisme perdure. Il est marqu par une concertation organise par la collectivit avec les groupes dintrts en prsence plusieurs tapes de la construction du plan local. Cest ainsi que la premire version du projet est soumise consultation auprs de structures telles que English Nature (protection de lenvironnement), English Heritage (patrimoine historique et culturel), Highway Authority (infrastructures de transports),, sans oublier lAgence de lEnvironnement. Suite cette tape de consultation, la collectivit entre dans une phase de concertation avec les opposants locaux afin de trouver un terrain dentente. Ce processus de dcision constitue un bon exemple de coordination dacteurs visant la ralisation de projets collectivement ngocis dont lun des objectifs est de rechercher une adquation entre la prsence du risque dinondation et les potentialits de dveloppement, dans le respect des directives nationales.

3.La vulnrabilit territoriale en question


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Comme nous lavons vu, en France la reprsentation du risque reste dans la plupart des cas induite par le phnomne naturel qui pose l'ala comme l'lment dynamique et repousse les aspects socio-conomiques au rang d'objet6. De mme les logiques administratives et politiques conoivent les instruments de gestion des risques partir des zonages directement issus de lanalyse de lala. Pendant longtemps lamnagement et lurbanisme ont ignor le risque. A la prvention, on a frquemment prfr la mise en uvre de protections visant limiter lala en empchant la ralisation du phnomne. Entre la ngation du risque de nagure et linterdiction de toute modification dun site, tout un ventail de possibilit existe. [] dsormais, sil nest plus concevable dhypothquer les conditions de dveloppement et de croissance, il convient de prendre en compte la multifonctionnalit des zones inondables lors des rflexions damnagement. Dautant que ces zones peuvent offrir des opportunits damnagement (Scarwell et Laganier 2004). Faute dtre rellement intgre et concerte, une telle politique peut rencontrer de fortes difficults. Les chercheurs ont souvent mis en cause la rapidit de mise en uvre et lefficacit des PPR du fait de leur focalisation sur le contrle de loccupation du sol selon une dmarche trs descendante et contraignante qui namliorait pas le niveau dinformation sur le risque. Lefficacit de telles procdures rglementaires pourrait tre renforce en augmentant la place de la concertation et en les replaant dans une problmatique damnagement du territoire (Hubert, 2001). La prise en compte et la gestion du risque, tant sur la forme que sur le fond, doivent alors voluer en consquence.

3.1. Prescrire le projet "vulnrabilit minimale"


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Par lintgration de la vulnrabilit dans la mise en place des procdures rglementaires spcifiques au risque, il est possible dinciter la concertation et la participation. L'tude de la vulnrabilit doit alors quitter le seul champ de l'valuation et des diagnostics pour se tourner vers des formes plus adaptes la participation, bases sur des projets locaux d'amnagement du territoire. Ces projets peuvent concerner des zones urbanises ou non urbanises. Dans ce cas il ne s'agit plus d'valuer le risque d'un espace en fonction notamment d'un ala, mais d'organiser une participation entre les acteurs impliqus pour trouver des solutions afin que ce territoire rduise ou maintienne le risque un niveau acceptable. Nous parlerons alors de projet "vulnrabilit minimale" l'instar d'un projet "Haute Qualit Environnementale" ou d'un projet de "renouvellement urbain". Cela requiert une approche du risque large, en lien avec les politiques damnagement du territoire qui associent beaucoup dacteurs la dcision avec parfois des antagonismes exprimer. Lintroduction de la vulnrabilit dans une dmarche de gestion des risques par des projets "vulnrabilit minimale" permet denvisager la prise

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en compte des diffrentes reprsentations portes par les acteurs et doit susciter une action collective au profit du bien commun.

3.2. Modle participatif et aide la dcision


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Le dbat participatif est un moyen qui implique de crer des dispositifs sappuyant sur des rgles claires qui incluent une qualit dlibrative assez forte. Le concept de participation nest pas clairement dfini dans les textes nationaux o internationaux, cependant la participation peut tre dfinie comme lensemble des mcanismes qui permettent aux particuliers dinfluer de manire directe mais sans pouvoir dcisionnel, sur ladoption, le contenu et la mise en uvre des dcisions administratives unilatrales (Delnoy 2005). La reconnaissance de chacun des acteurs Etat, lus locaux, assureurs, citoyens, associations d'usagers, gestionnaires techniques, scurit civile, etc.- est le premier lment de la solidarit qui permet la communaut dagir ensuite efficacement pour le bien de tous. La rencontre entre les acteurs diffrents et l'instauration d'un dialogue permet de croiser des dynamiques top down et bottom up (Bacqu, Rey et al. 2005). A la suite de la phase participative qui doit prparer la dcision , des orientations stratgiques et partages par les participants doivent tre proposes. L'ingnierie de l'aide la dcision permettra alors de les caractriser. Des expriences montrent que pour la phase participative il existe un manque crucial dans lusage des technologies de linformation et de la communication pour dvelopper linteractivit entre les lus et les citoyens (Degrange 2006). Il convient de trouver les outils permettant de partager les connaissances de telle sorte que le dbat puisse s'instaurer et se nourrir par les reprsentations du risque de chacun des participants.

4. Vers un outil de prparation la dcision


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Actuellement il existe diffrents types doutils qui ont pour but de permettre aux acteurs dexprimer leurs opinions. Ainsi, pour favoriser la participation et lorganiser, la Suisse a cr une plateforme de dmocratie directe [] qui facilite le dialogue et le dbat avant le lancement "officiel" d'une initiative, et permet de bnficier de la formidable "intelligence collective" de toute la population. 7 Cet outil qualifi d"acclrateur de dmocratie", de "guichet des rclamations" du gouvernement ou encore de "tremplin initiatives" a aussi pour avantage de permettre aux citoyens qui le souhaitent de sinscrire pour lire et faire partie d'un Groupe de Travail, de proposer et contribuer au dbat, ou de recevoir les informations, communiques par les "agents" de recherche. Dautres outils actuellement dans le monde de la recherche veulent rpondre la grande htrognit des participants au fort volume de donnes utilises dans un objectif d'intgration des points de vue s'exprimant au sein du groupe de travail. Ces outils daide la formulation des problmes doivent permettre des acteurs aux comptences et aux centres d'intrts trs diffrents de construire un problme intgr. Chaque dcideur ou groupe de dcideur, par sa formulation du problme, construit une situation problmatise, celle-ci est ensuite organise et mise en interaction dans un processus collectif. Les utilisateurs locaux ont ainsi les outils de comprhension du positionnement et des besoins de chacun sur la scne dcisionnelle (Rousseau 2003). Chacun des acteurs se fait une reprsentation du territoire qui, au sein du groupe de travail, doit tre prsente et dbattue. Lutilisation de ces deux outils soulve un double obstacle, celui de ltablissement dun vocabulaire partag ncessaire au dialogue, et celui du partage et de laccs aux connaissances indispensables pour comprendre les enjeux. Pour favoriser la participation et la comprhension des diffrents points de vue, il est ncessaire dtablir un langage commun et une comprhension du territoire territoriaux et de ses vulnrabilits.

4.1. Construction dun outil de partage et de comprhension des vulnrabilits


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Lutilisation dindicateurs se rvle dune formidable utilit pour valuer la vulnrabilit des territoires urbains. Lorsquils sont construits comme des descripteurs, les indicateurs dpassent la mesure simplifie dune situation pour tre tour tour des cls de lecture, de comprhension
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et dinterprtation du territoire. Les types dindicateurs et leurs formats de prsentation varient en fonction du type dutilisateurs auxquels ils sadressent. Dans le contexte participatif, la varit des utilisateurs dtermine lobjet de la dmarche qui suit ainsi que la nature et la structure de linformation. Loutil repose sur un catalogue gnrique dindicateurs construit partir dexprience de terrain (Hubert, Capblancq et al. 2003; Lefort 2003; Pottier, Lefort et al. 2004; Barroca, Pottier et al. 2005), danalyse bibliographique, et danalyse du contenu des principaux outils dvaluation de la vulnrabilit existant. La constitution du catalogue fut dbattue et complte dans le cadre du projet DayWater8. Lambition est de couvrir le plus largement possible la vulnrabilit pour une chelle allant du quartier la commune. Chaque indicateur est introduit par un court texte descriptif qui prsente sa pertinence, lindicateur est ensuite illustr et mis en situation travers des exemples rels. En cela les indicateurs rpondent bien au but assign qui est de nourrir la rflexion et permettre la concertation, la mesure des indicateurs tant une tape ultrieure pour laquelle diffrents outils existent dj: Vulnerability and Capacity Assessment - VCA (IFRC 1996), Environmental Vulnerability Index - EVI (SOPAC et UNEP 2005), etc. La construction d'indices ou de paramtres permettant lvaluation quantitative nest pas renseigne, mme si lindicateur prsente gnralement les sources de donnes ncessaires son valuation quantitative (Barroca, Mouchel et al. 2007). Pour cela le participant choisit un indicateur car il correspond ce qui est considr pour ce participant comme un aspect important de lvaluation ou car lindicateur le renseignera sur ltat global dune problmatique. Il nexiste pas de bons indicateurs en soit, le choix des indicateurs doit se faire en fonction du territoire et du contexte. La slection dindicateurs accomplie par les utilisateurs et discute lors de la participation doit aider construire des objectifs partags (Centre qubcois de dveloppement durable 2001). En permettant une slection dindicateurs par la participation et en fonction des facteurs contextuels de vulnrabilit spatiaux, humains, sociaux, organisationnels, conomiques, etc., on offre la participation un objet de rflexion.
Figure1: VAT, vue gnrale de l'arbre et de la feuille "Processus d'alerte"

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Le "Vulnerability Assessment Tool" (VAT) est loutil informatique de consultation des indicateurs, il montre galement les interrelations entre ceux-ci. Cet outil est accessible gratuitement sur Internet. La naviguation "Vulnerability Assessment Tool" est conue partir

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de deux fentres. La fentre de gauche prsente le contenu de l'indicateur : description, pertinence, exemple, donnes ncessaires, arguments. Chaque indicateur possde un ou plusieurs arguments sous forme de "mots-clefs" qui permettent de les organiser en fonction des besoins de l'usager. Ces "mots-clefs" permettent de relier les indicateurs entre eux, constituant ainsi des groupes (Figure 1). Par exemple si la vulnrabilit cologique d'un territoire est trs forte du fait de la prsence de nombreuses espces rares et vulnrables, plutt que de consulter l'ensemble des indicateurs, il est possible d'extraire directement le groupe cest-dire ceux comportant l'argument "cologique". Lutilisateur du "Vulnerability Assessment Tool" doit effectuer une slection du contenu du catalogue, en fonction de sa reprsentation du risque. L'architecture de loutil doit aider l'utilisateur effectuer un tri correspondant sa reprsentation du risque sur ce territoire. Pour sadapter un panel vari dutilisateurs "Vulnerability Assessment Tool" propose trois mthodes de consultation: Accs direct aux indicateurs par leur titre, accs aux indicateurs via la consultation dun exemple gnral, et accs aux indicateurs via la slection darguments.

4.2.Discussion
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Au-del de la vulnrabilit et de la participation, il sagit aussi de penser et poser la question de lacceptation du risque. Lacceptabilit permet de replacer le risque dans un contexte plus socital. En effet tout territoire habit est soumis diffrents risques de nature et dintensits diverses, le risque dpendant de la vulnrabilit des enjeux soumis aux alas prsents. Lhomme est donc confront aux dangers inhrents de laccumulation denjeux vulnrables, la base des politiques de gestion des risques est lie au degr de risque acceptable. Pour les inondations, le degr de risque acceptable nest pas discut en fonction des territoires, il est tablit rglementairement et se traduit notamment par la dfinition de la crue de rfrence. Lacceptation locale du risque doit-elle tre un sujet de ngociation au mme titre que lamnagement de zones inondables? Ouvrir le dbat sur le niveau de risque acceptable en fonction des territoires cest accepter lide que lEtat puisse ngocier le risque. A linverse, travailler la vulnrabilit doit permettre damnager certaines zones inondables tout en gardant le niveau de risque acceptable dict par lEtat. Le quartier des rives de Borie Oswald rpond cet objectif (Miguet 2003). Dans les deux cas la ngociation de ce qui est urbanisable, voire du risque acceptable, implique un nouveau partage des responsabilits entre lEtat, les collectivits locales, les citoyens, les assureurs Il faut donc trouver des modes de contrle et darbitrage. Lexemple de lAngleterre prsente par ses volutions actuelles les limites dun systme qui donne peut tre trop de poids aux dcisions locales. En ce sens, il nest pas question de proposer une dlgation de pouvoir de lEtat vers les communauts locales, ni de favoriser un contrle citoyen. La prise de dcision doit avoir lieu en partenariat au travers d'une ngociation entre les pouvoirs publics (locaux et Etat) et les autres acteurs impliqus, ce qui pour la France demande une volution forte des mentalits9. Donner un pouvoir effectif et non pas symbolique10 la participation demande de runir des garanties procdurales, une mobilisation des citoyens, et un niveau de connaissance partag permettant chacun de se faire comprendre. Les diffrents mcanismes de participation du public qui ont t prciss dans le droit Europen lors de la directive 2003/35/C.E. concernant les plans et programmes relatifs lenvironnement sont une base de travail. Contrairement un outil daide la dcision, le VAT ne propose pas une mthode pour hirarchiser ou pondrer les indicateurs. Car de cette pondration influe directement la dcision, cette pondration est donc un lment clef de la concertation. Contrairement lingnierie classique de la dcision (Roy 1985) cette approche moderne, proche des community planning , se dveloppe actuellement dans les pays du nord de lEurope comme en tmoignent les travaux de lagence John Thompson+Partners (Eble 2006). Cette approche semble trs adapte la gestion des risques car elle engendre une implication forte des usagers en accord avec la ncessit dtablir une culture du risque. Si les processus de dcision changent, les concepts lis au risque doivent s'adapter. Au contraire de l'ala purement

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physique, la vulnrabilit, notamment en projet "vulnrabilit minimale", est certainement un concept qui peut favoriser la participation. Un verrou important reste lever concernant larticulation des chelles. Le bon quilibre dans la gestion de linondation doit tre trouv en fonction des spcificits locales mais aussi en fonction des particularits du bassin versant. Ainsi, la gestion du risque inondation doit passer par un ensemble dactions qui peuvent se situer dautres chelles et sur dautres territoires, la rtention ou la sur-inondabilit en amont du bassin en sont des exemples.

Conclusion
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La mise en parallle de l'volution des politiques publiques de gestion du risque inondation de la France et de l'Angleterre, montre qu' lchelle locale la prvention rglementaire et conventionnelle souvre de plus en plus la concertation et au dbat public. Cet article propose et dfend le fait que la gestion du risque inondation doit encore largir le cercle des acteurs concerns en intgrant notamment le public. La "matrise" des zones inondables serait alors attentive aux spcificits du territoire et aux projets urbains qui sy tablissent. Le contrle du risque peut trouver une partie des rponses dans des stratgies ou projets traitant des vulnrabilits locales. Or, en dpit des progrs lgislatifs et thoriques raliss depuis 20 ans en France en matire dtudes de vulnrabilit, les acteurs locaux demeurent en qute doutils et de mthodes permettant de connatre les vulnrabilits des territoires dont ils ont la gestion. La connaissance des vulnrabilits locales reprsente un apport pour diminuer et matriser les consquences dun ala sur un territoire donn. Etudier la vulnrabilit des territoires inondables et proposer des projets damnagement les intgrant peut favoriser la construction dune rsilience locale et permettre un dveloppement urbain intgrant le risque, facteur essentiel de durabilit. Les indicateurs prsents dans le "Vulnerability Assessment Tool" ne se suffisent pas euxmmes, mais acquirent du sens au sein dun projet de territoire. Bien videmment il reste maintenant combler certaines lacunes notamment celle de la reconnaissance : celle-ci ne pourra, en tout tat de cause, survenir que lorsque les indicateurs auront t slectionns, et utiliss dans divers contextes. Cette confrontation loprationnel doit amener des adaptations et des amliorations, mais loutil prsent permet dj aux utilisateurs de sinscrire dans une dmarche dapprentissage pour une vision spcialise (territorialise) du risque et dvaluation des vulnrabilits sans en ignorer les diffrentes interactions. Cet outil de dbat favorise la connaissance du risque et du territoire et permet lapport par les participants de donnes moins conventionnelles qui prciseront de la sorte les spcificits locales du risque. Car chaque inondation montre que les tudes de risque ne doivent pas saffranchir des interactions possibles avec le territoire dans ses multiples dimensions notamment identitaire, matrielle et organisationnelle. La participation peut permettre de produire des donnes qui pourront tre gres au sein dun systme dinformation gographique participatif (Jankowski et Nyerges 2001; Roche 2005). La prise en charge locale et participative du risque devrait en sortir renforce.
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Notes 1Par rapport la crue de rfrence modlise comme centennale. 2Car densifier la ville permet de lutter contre ltalement urbain, de rduire les distances de transport et doptimiser laccessibilit au rseau de transport en commun. 3 Sauf en zone bleue BU ou certains amnagements peuvent exister sous rserve de prescriptions. 4Prcisons ce sujet que ds les annes 1970, en Angleterre, les pouvoirs publics ont incit les autorits locales raliser une analyse cot-avantage concernant les projets de protection (cot de lopration par rapport aux dommages vits) en contrepartie de lobtention des subventions publiques. 5Extrait dune circulaire du Department for communities and local government, de dcembre 2006: The town and country planning (flooding) (England) direction 2007. 6Comme le souligne Claude Gilbert en 2003, la dfinition du risque induit une relation de cause effet, la cause tant l'ala, les effets sont appliqus sur les objets vulnrables. Voir Gilbert (2003). 7http://www.enitiatives.ch/ 8Programme, financ par la CE, dnomm DayWater "Adaptive Decision Support System for Stormwater Pollution Control", contrat n EVK1-CT-2002-00111. 9"Si Sherry R. Arnstein repre des exemples de participation chacun de ces huit niveaux aux tats-Unis, la participation ne dpasse pas en France le cadre de la "non-participation" et de l'"information" dans le cadre des rnovations urbaines, selon l'analyse de J. Donzelot et R. Epstein (2006). 10L'auteur amricain Sherry R. Arnstein a distingu en 1969 huit niveaux de participation des citoyens aux projets les concernant.

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Pour citer cet article Rfrence lectronique


Bruno Barroca et Gilles Hubert, Urbaniser les zones inondables,est-ce concevable?, Dveloppement durable et territoires [En ligne], Dossier 11 : Catastrophes et Territoires, mis en ligne le 06 novembre 2008, consult le 14 avril 2012. URL: http://developpementdurable.revues.org/7413

propos de
Bruno Barroca Bruno Barroca est matre de confrences lUniversit de Paris-Est Marne-la-Valle, Laboratoire Gnie Urbain, Environnement, Habitat Universit de Marne-la-Valle - Ple Ville- 5, Bd Descartes Btiment Lavoisier - 77454 Marne la Valle Cedex 2 bruno.barroca@univ-mlv.fr Gilles Hubert Gilles Hubert est professeur lUniversit de Cergy-Pontoise, Laboratoire Mobilits, Rseaux, Territoires et Environnements - Universit de Cergy-Pontoise - Site des Chnes - U.F.R. Lettres et Sciences humaines - 33, boulevard du Port - 95011 Cergy-Pontoise Cedex - Tl.: 01 34 25 64 04 ou 32 - email.: gilles.hubert@lsh.u-cergy.fr

Droits d'auteur Dveloppement durable et territoires Abstract

Flood hazard has been considered for long as a threat to urban development. But stakes in relation to sustainable urban development change the view urban planner have concerning the future of flooding zones. The comparison between French and British situation shows us two different ways to produce and implement flood control legislation. In France, it is considered as a quite up-bottom approach, contrarily to Great Britain were negotiation, assessment and dialogue at a local level are developed. This manner to put into practice flood control strategy encourages a rooted risk culture, a better acceptability and a local management of flood policies. But this ambition is only possible because of the existence of knowledge construction promotion and diffusion tools, at a territorial level. Keywords : urban sustainable development, vulnerability, flood hazard, Urban Planning, Dialogue,
Territories, vulnerability indicators

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