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Janela Afonso, Almerindo Nem tudo o que conta em educao mensurvel ou comparvel. Crtica accountability baseada em testes estandardizados e rankings escolares Revista Lusfona de Educao, Nm. 13, 2009, pp. 13-29 Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias Portugal
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Revista Lusfona de Educao, 2009,13, 13-29

Nem tudo o que conta em educao mensurvel ou comparvel. Crtica accountability baseada em testes estandardizados e rankings escolares
Almerindo Janela Afonso*
O conceito de accountability , em geral, polissmico e denso. Contudo, eu pretendo, neste texto, mencionar apenas alguns dos aspectos da sua contextualizao ampla em termos tericoconceptuais. Associo o conceito de accountability a trs dimenses articulveis: avaliao, prestao de contas e responsabilizao. Depois, analiso algumas das relaes entre avaliao e accountability tendo como pretexto os testes estandardizados, os exames nacionais e os rankings. Finalmente, concluo que a accountability baseada apenas nestes procedimentos uma forma parcelar, incompleta e redutora face complexidade e pluralidade dos objectivos, misses e funes da educao escolar.

Palavras-chave Polticas educativas; accountability; testes estandardizados; exames nacionais; rankings.


* Socilogo, Doutor em Sociologia da Educao, Docente Universitrio e Pesquisador do Centro de Investigao em Educao (CIEd) da Universidade do Minho (Portugal)

ajafonso@iep.uminho.pt

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O conceito de accountability , em geral, polissmico e denso, como facilmente se pode constatar numa rpida reviso da literatura especializada (cf., por exemplo, Schedler, 1999; Mulgan, 2000). Porm, neste artigo, no pretendo fazer seno uma breve contextualizao terico-conceptual que permita, num primeiro momento, dar sentido perspectiva que aqui adopto: ou seja, associar o conceito a trs dimenses essenciais autnomas, mas fortemente articuladas (ou articulveis): a avaliao, a prestao de contas e a responsabilizao. Num segundo momento, partindo da experincia dos Estados Unidos da Amrica e da importncia que voltou a ser atribuda aos testes estandardizados na ltima reforma conservadora de G. W. Bush, analiso sucintamente a centralidade que tm estes instrumentos de avaliao na estruturao da principal forma de accountability no mbito do sistema educativo neste pas. Finalmente, tendo em mente quatro formas de accountability em construo no contexto portugus (decorrentes da avaliao do desempenho docente; da avaliao institucional das escolas; dos exames nacionais e da publicitao dos rankings), a argumentao desenvolvida situa-se apenas nestas duas ltimas. Procurarei, mais precisamente, chamar a ateno para a crescente centralidade dos exames e testes estandardizados (nacionais e internacionais) na configurao das polticas educativas contemporneas, apelando tambm a uma reflexo mais aprofundada e crtica em torno da descomplexificao, despolitizao e tecnicizao das formas tendencialmente dominantes de accountability, porque nem tudo o que conta em educao pode ser medido ou comparado 1. Avaliao, prestao de contas e responsabilizao A avaliao pode ser utilizada, entre muitos outros objectivos e funes, como condio sine qua non para o desenvolvimento de processos de prestao de contas e de responsabilizao (accountability). Ou seja, a prestao de contas, como acto de justificao e explicao do que feito, como feito e porqu feito, implica, em muitos casos, que se desenvolva alguma forma ou processo de avaliao ou autoavaliao (mesmo que implcita). Neste sentido, quando a prestao de contas exigir a avaliao, esta dever desenvolver-se de forma fundamentada e o mais possvel objectiva, de modo a procurar garantir a transparncia e o direito informao em relao prossecuo de polticas, orientaes, processos e prticas. E se, por alguma razo, no for esperada nem ajustada a assuno voluntria de eventuais responsabilidades pessoais, polticas ou institucionais 2, ou se, em decorrncia da prestao de contas, houver lugar a prmios ou sanes, ou outras formas de responsabilizao de instituies, organizaes ou pessoas, isso deve ser tambm consequncia (pelo menos em determinadas situaes) de uma avaliao rigorosa e prudente sob o ponto de vista tcnico-metodolgico (tendo por referncia, entre outros, critrios, objectivos e padres previamente definidos), e tendo em conta igualmente o enquadramento cultural, tico e jurdico que preveja procedimentos democrticos e salvaguarde direitos fundamentais.

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A avaliao precede (ou pode preceder) a prestao de contas (cf. Kogan, 1986; Dimmock & Hattie, 1990), sendo que, na sequncia da prestao de contas, tambm pode haver lugar a uma avaliao que considere as informaes disponibilizadas sobre as polticas, aces e desempenhos em causa. Por isso, necessrio atender no apenas questo da avaliabilidade, mas tambm congruncia mais ampla entre os modelos de avaliao e os modelos de accountability. Sem haver garantia de avaliabilidade (ou seja, sem a presena de condies que possibilitem desenvolver processos baseados em metodologias credveis, vlidas e fidedignas, e que permitam emitir e fundamentar juzos valorativos sobre prticas, instituies, contextos e polticas), ficam prejudicadas as formas de prestao de contas e de responsabilizao, ou seja, uma parte fundamental dos processos de accountability (cf. Afonso, 2001). Do mesmo modo, sem congruncia de pressupostos, valores e metodologias entre avaliao, prestao de contas e responsabilizao torna-se mais difcil haver uma procura de objectividade e transparncia relativamente a decises e prticas polticas, sociais e educacionais, podendo estar em causa a concretizao do direito democrtico informao e, em decorrncia disso, a possibilidade de afastamento e alheamento dos cidados face ao que acontece nas instituies e organizaes pblicas ou de interesse pblico. , no entanto, necessrio ter em conta, como lembra Stewart Ranson, que um modelo de accountability pode ser sentido como um antema para a comunidade de profissionais. Isto ocorrer quando esse mesmo modelo associado redutoramente a uma imagem potencialmente punitiva (Ranson, 2003, p. 460) que advm, por vezes, do facto de a responsabilizao e a eventual imposio de sanes (enforcement) serem componentes subjacentes. Como um sistema de accountabilty implica frequentemente uma teia complexa de relaes, interdependncias e reciprocidades, bem como possibilidades diferenciadas de justificao e fundamentao, no caso dos professores, por exemplo, a dimenso da responsabilizao particularmente delicada uma vez que estes profissionais tm que prestar contas a vrias instncias hierrquicas (do ministrio aos directores de escola), incluindo tambm outros elementos da comunidade educativa (entre os quais, os pais e os prprios estudantes). Neste sentido, se esperarmos que os professores prestem contas aos pais sobre o progresso escolar dos seus filhos, esses mesmos professores tambm tero expectativas legtimas para esperar que os pais reforcem os cuidados com os processos de aprendizagem. Ou seja, expectativas e responsabilidades so recprocas, no deixando, apesar disso, de poder estar em confronto perspectivas diferentes (e eventualmente conflituais) sobre o que ou no importante para as aprendizagens. Neste sentido, a construo de consensos, a comunicao e o dilogo so dimenses fundamentais de uma prtica discursiva de accountability, mas o potencial positivo desta forma inteligvel e reflexiva de accountability tem sido negligenciado em muitas das teorizaes contemporneas (Ranson, 2003, pp. 460-461). Avaliao, prestao de contas e responsabilizao nem sempre constituem

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elementos que se potenciem mutuamente, e nem sempre se integram em orientaes e relaes guiadas por uma intencionalidade democrtica e de empowerment dos cidados. Com efeito, todas as eventuais combinaes destas variveis so teoricamente possveis e, neste sentido, todas podem ser (ou podero ter sido) praticadas de algum modo e, por vezes, com consequncias ambivalentes (e at perversas), sobretudo se considerarmos conjunturas polticas e realidades sociais e educacionais no democrticas, ou contextos com predominncia de uma democracia ritualstica ou de baixa intensidade. De todas as combinaes possveis, a situao mais problemtica , sem dvida, a que diz respeito responsabilizao sem avaliao e sem prestao de contas. , todavia, frequente (e justificvel) o exerccio autnomo da avaliao sem que ele esteja enquadrado num sistema de accountability institucionalizado ou formal, mas j parece ser mais difcil defender o contrrio, isto , um sistema de accountability que prescinda da avaliao em qualquer situao. Considerando o facto de que h diferentes modelos de accountability e que nem todos os modelos conhecidos se inscrevem em lgicas progressistas, parece-me que, numa concepo mais complexa e potencialmente democrtica, no ter muito fundamento que a prestao de contas no seja, com alguma frequncia, antecedida (e sucedida) por processos claros e rigorosos de auto-avaliao e/ou avaliao (interna e/ou externa), incluindo ainda, em fase posterior, processos congruentes de responsabilizao (no necessariamente com consequncias negativas). Neste sentido, um sistema de accountability democraticamente avanado inclui a avaliao, a prestao de contas e a responsabilizao, mas dentro de articulaes congruentes que se referenciem ou sustentem em valores essenciais como a justia, a transparncia, o direito informao, a participao, a cidadania lembrando, a este propsito, o facto de muitos destes valores estarem a ser repensados no mbito de novas reflexes (crticas e criativas) sobre outras concepes possveis e desejveis de democracia no tempo actual. Defende-se aqui, portanto, uma linha de reflexo e pesquisa que assente numa concepo de accountability mais ampla, fundamentada e complexa do ponto de vista terico-metodolgico, poltico, axiolgico e epistemolgico. Neste sentido, um sistema de accountability assim alicerado no pode ser reduzido a uma prestao de contas ritualstica ou simblica, nem ser associado a perspectivas instrumentais, hierrquico-burocrticas, gestionrias ou de mero controlo, para as quais parecem remeter, muitas vezes, os discursos e prticas vulgares. Alis, a referncia sistemtica prestao de contas est na moda, valendo a pena perceber, por exemplo, as razes pelas quais os mecanismos de accountability tm sido referenciados tanto por orientaes neoliberais e neoconservadoras, quanto por orientaes de matizes ideolgicas distintas (da social-democracia, do trabalhismo, da terceira via, entre outras). A este propsito, Gert Biesta refere que a ideia de accountability pode ser relativamente imune ideologia poltica, como mostram, por exemplo, no caso da Inglaterra, tanto os governos do New Labour como os governos do Partido Conservador, os quais lhe deram grande nfase

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(Biesta, 2004, p. 234). No admira, alis, que isto ocorra dado que, como escrevi anteriormente, esta relativa indiferena s diferenas poltico-ideolgicas tem estado igualmente presente no que diz respeito s polticas de avaliao (cf., por exemplo, Afonso, 2001, 2007, 2008). Neste sentido, face s tendncias hegemnicas decorrentes de uma agenda global mais ampla, onde central o papel das organizaes internacionais e supranacionais (OCDE, UE; BM, OMC), o facto que, nas ltimas dcadas, pelo menos nos pases capitalistas ocidentais, as polticas de avaliao, de prestao de contas e de responsabilizao (accountability) foram ganhando uma certa imunidade s concepes poltico-ideolgicas dos governos, disseminando e homogeneizando muitos dos seus efeitos, como se essas mesmas polticas ganhassem o seu verdadeiro sentido situando-se acima das realidades culturais, polticas, econmicas e educacionais nacionais. Esta tendncia, entre outras consequncias, tem aumentado a eficcia legitimadora destas polticas, tornando mais difcil desocultar os interesses, demandas e funes que lhe subjazem. H certamente alguns factos sociais que podem explicar esta aparente consensualidade e transversalidade dos discursos de accountability. Entre outros, podem referir-se sucintamente os seguintes: i) Quando a crise da escola comeou, em alguns pases, a ser atribuda a certos mtodos pedaggicos e ao suposto mau uso da autonomia profissional dos professores, e foi agravada pelas repercusses sociais dos estudos internacionais comparativos relativos aos resultados escolares (rankings internacionais), a presso para reforar medidas de avaliao e de accountability no tardou a fazer-se sentir 3; ii) quando a emergncia neoliberal e neoconservadora se traduziu na criao de mercados e quase-mercados em educao e na valorizao da liberdade de escolha educacional das famlias, cresceram as demandas pela publicitao de resultados educacionais mensurveis e, portanto, tambm por processos de avaliao e de accountability; iii) quando o Estado se tornou mais forte, no apenas para (paradoxalmente) impor a sua prpria reduo no campo econmico, mas tambm para assumir mais explicitamente o exerccio do controlo social, nomeadamente atravs da definio mais apertada de objectivos educacionais, os mecanismos de avaliao e accountability foram accionados como instrumento de controlo centralizado dos sistemas educativos; iv) quando a retraco (real ou ideologicamente construda) dos Estadosprovidncia levou racionalizao de custos e investimentos pblicos e permitiu a induo de lgicas de co-responsabilizao da sociedade civil, a avaliao e a accountability foram exigidas como consequncia de processos de autonomia e de descentralizao; v) quando o direito dos cidados informao sobre o que ocorre na res publica (alis, muito arreigado em certas tradies e em certos pases como os EUA) anda associado ideia de democracia e de responsabilidade, esperada a valorizao de processos de avaliao e accountability; vi) e quando as formas de accountability se sustentam fundamentalmente na aplicao de instrumentos validados cientfica e tecnicamente, como o caso dos testes estandardizados, percebe-se melhor a eficcia da tcnica e cincia como ideologia e, portanto,

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a dominncia destes instrumentos de avaliao em muitos sistemas educativos, a nvel nacional e internacional 4. Accountability baseada em instrumentos de avaliao estandardizados No quotidiano das instituies e organizaes, como as escolas, h sempre modos informais de accountability, mas so os sistemas formais que tm vindo a ganhar importncia. Um sistema formal de accountability consiste em mensurar e codificar padres de resultados e prever determinadas consequncia quando se atingem ou no esses resultados. Por isso, a informao crescentemente quantitativa e os mtodos de mensurao so estandardizados (cf. Hoffer, 2000). Alis, esta maior formalizao tem relaes evidentes com a emergncia do chamado Estado-avaliador e com a disseminao de uma nova gesto pblica (new public management) onde a definio prvia de objectivos e a sua mensurao e quantificao so aspectos centrais. No , portanto, por acaso que algumas formas de accountability em educao tm sido estruturadas tendo como fundamento, exclusivo ou predominante, os resultados dos testes estandardizados no mbito de avaliaes externas. Apesar disto, nenhum sistema de avaliao, prestao de contas e responsabilizao (accountability) bem fundamentado em termos polticos, culturais, ticos, tcnico-cientficos e educacionais, pode esgotar-se na mera recolha e publicitao de informaes baseadas em testes, mesmo que estandardizados. Esta situao ainda mais questionvel quando os resultados acadmicos dos alunos acabam por ser tambm um critrio fundamental para a avaliao das escolas e para a avaliao dos prprios professores. Mas precisamente esta a tendncia que tem vindo a verificar-se h anos, e em diferentes sistemas educativos e que tem sido muito discutida, por distintas razes, quer por defensores, quer por crticos contundentes dos testes estandardizados. A organizao FairTest, por exemplo, tem analisado a experincia de utilizao de testes estandardizados em contexto americano, nomeadamente a que foi desenvolvida no mbito da reforma educativa de George W. Bush, conhecida como No Child Left Behind Act. Neste mbito, a accountability baseia-se nos resultados dos testes estandardizados e inclui sanes, recompensas ou intervenes, dirigidas tanto a distritos escolares como a estabelecimentos de ensino, professores e estudantes 5. Para aquela organizao, o modelo de accountability em causa no apenas mostrou grandes insuficincias como criou efeitos secundrios indesejveis (cf. FairTest, 2007). Um outro aspecto tambm relacionado com a reforma No Child Left Behind, diz respeito avaliao conhecida como high-stakes testing, ou seja, a realizao de testes que tm importantes implicaes para os avaliados, nomeadamente pela possibilidade de acesso a certificados e graus acadmicos e pela atribuio de recompensas ou sanes em funo da prossecuo ou no de objectivos precisos em matria de sucesso escolar, podendo ir, neste ltimo caso, at ao encerramento das escolas

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que no atinjam determinados nveis. O uso de high-stakes testing significa, em ltima instncia, que os resultados dos testes estandardizados constituem o nico factor para a tomada de decises cruciais sobre as escolas, os professores e estudantes. Por estas razes, e tambm pelo facto de a sua aplicao poder dar origem a efeitos no desejveis, os testes com estas caractersticas tm sido fortemente criticados por diversos sectores sociais e da educao, e por prestigiadas associaes cientficas 6. Se verdade que os testes estandardizados no so uma novidade no sistema educativo norte-americano (Koretz, 2002), tambm verdade que houve algo de novo na ltima reforma conservadora de George W. Bush, nomeadamente um maior intervencionismo federal num sistema largamente descentralizado e a extenso do regime de sanes contra as escolas pblicas (Normand, 2008, p. 53). Porm, os conceitos de accountability e de high-stakes testing comearam a ser referenciados e implementados de forma crescente na fase posterior publicao do relatrio A Nation at Risk. Com efeito, antes da dcada de 1980, o termo accountability no era muito ouvido nos debates sobre educao, nem considerado como meio decisivo para melhorar o desempenho das escolas e dos sistemas educativos (cf., por exemplo, Dubnick, 2006) 7. Por esta razo, os referentes mais prximos das polticas a que acabamos de aludir devem ser localizados nos anos oitenta do sculo XX, nos governos da nova direita, quer nos EUA, quer na Inglaterra (para este ltimo caso, ver, por exemplo, Epstein, 1993). Estes governos, pela sua natureza hbrida, articulando conjunturalmente as ideologias neoconservadora e neoliberal, constituem exemplos paradigmticos de viragem nos modos de governao dos sistemas educativos, nomeadamente pela utilizao das avaliaes externas, baseadas em testes estandardizados, como estratgia de induo de medidas de privatizao e/ou lgicas de quase-mercado em educao, mas tambm de aumento do controlo central do Estado e, em decorrncia disso, de induo de formas ou modelos de accountability em educao compatveis com esses instrumentos de avaliao. Como conclu noutros trabalhos a este propsito, a avaliao estandardizada criterial com publicitao de resultados, isto , a avaliao que visa o controlo de objectivos previamente definidos (enquanto produtos ou resultados educacionais), que foi sendo gradualmente apontada como um dos traos distintivos das mudanas nas polticas avaliativas. Isto aconteceu porque a introduo da avaliao estandardizada criterial congruente com o exerccio do controlo por parte do Estado e, simultaneamente, porque a publicao dos resultados dessa mesma avaliao induz a expanso do mercado (e do quase-mercado) em educao. Assim, a avaliao estandardizada criterial com publicitao de resultados tornou-se inicialmente um instrumento importante para a implementao da agenda educacional da nova direita, e continuou a slo para governos de outras orientaes poltico-ideolgicas. No surpreende, portanto, que a avaliao tivesse, de forma congruente, sido accionada como suporte de processos de prestao de contas e de responsabilizao relacionados

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com os resultados educacionais e acadmicos. Se verdade, como acima referi, que emergiu o Estado-avaliador, tambm verdade que as mudanas nas polticas avaliativas foram igualmente marcadas pela introduo de mecanismos de mercado. isto que explica que o controlo sobre os resultados escolares no tenha sido subordinado, nem se tenha restringido, a uma mera lgica burocrtica o que tornou a actuao do Estado neste campo claramente distinta das estratgias adoptadas em outras pocas e em outros contextos histricos (cf. Afonso, 1998, 1999, 2005, 2007). Em termos de accountability, estaramos, neste ltimo caso, perante um modelo distinto do modelo hierrquico-burocrtico tout court em que a prestao de contas essencialmente interna ao sistema educativo. Em vez disso, o modelo subjacente s polticas atrs sinalizadas tem um carcter hbrido ou misto porque a accountability envolve, por um lado, a sociedade civil e o mercado e, por outro, o prprio Estado. No deixa de haver, todavia, nuances importantes, consoante os contextos nacionais uma vez que os modelos de accountability so constructos sociais (cf. McCormick & James, 1983), apresentando variaes importantes consoante as relaes de poder dominantes, e as tradies culturais, ideolgicas e institucionais. Apesar disso, um ponto de convergncia encontrado em tradies nacionais muito diferentes (como o caso da Frana e da Inglaterra) pde ser traduzido pela preocupao de ambas em assegurarem o exerccio do controlo atravs da linguagem da accountability (Broadfoot, 2000, p. 45). Exames nacionais estandardizados e rankings das escolas em Portugal Voltemo-nos agora um pouco para a realidade portuguesa. Durante o regime poltico autoritrio, que durou sensivelmente entre 1926 e os primeiros meses de 1974, havia exames nacionais obrigatrios e a progresso e certificao dos estudantes estavam muito dependentes desta avaliao externa. Com a revoluo democrtica de Abril de 1974, estes exames (tradicionais) foram abolidos, tendo prevalecido, nas duas dcadas seguintes, uma avaliao das aprendizagens essencialmente interna e baseada na escola (Fernandes, 2007, p. 589). Em 1996, os exames nacionais foram novamente introduzidos no final do ensino secundrio e, em 2005, no final da escolaridade obrigatria. Trata-se agora de provas sumativas externas estandardizadas, mas que esto longe de ter as mesmas consequncias ou visar objectivos idnticos aos que tm os high-stakes testing nos EUA. Com efeito, em Portugal, apesar da reintroduo dos exames nacionais estandardizados e da realizao de provas aferidas, a avaliao interna realizada pelos professores nas suas respectivas escolas e turmas continua a ter, ainda hoje, um peso muito maior e mais decisivo em termos de progresso e certificao dos estudantes. So, todavia, os resultados destes exames externos estandardizados que constituem a base para a organizao de rankings das escolas, os quais, desde 2001, passaram a ser divulgados para a opinio pblica, dando azo a muitos debates divergentes na

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sociedade portuguesa relativamente aos seus verdadeiros objectivos, pertinncia ou no pertinncia das metodologias utilizadas na sua elaborao e aos efeitos sociais e educacionais da sua utilizao. Estes rankings, por exemplo, depois de divulgados na comunicao social, tm sido interpretados por professores no mbito das escolas e, em muitos casos, so considerados uma boa razo para a adopo de medidas pedaggicas e formas organizativas congruentes com estratgias de manuteno ou de melhoria em relao aos lugares atribudos nessas listas ordenadas. Entre muitos outros efeitos, a preocupao das escolas pelo seu lugar nos rankings pressiona e reconfigura as funes quotidianas dos professores, no sendo por acaso que a avaliao de desempenho destes ltimos tambm tende a ser associada aos resultados e performances dos estudantes. Um estudo sociolgico recente confirma que os docentes do ensino secundrio inquiridos passaram a levar em considerao os resultados dos rankings publicados nos mass media, encetando, a partir da, processos de reflexo tendo como preocupaes centrais a imagem que projectada sobre a instituio de ensino e, tambm, a sua prpria imagem enquanto docentes (Melo, 2007a, p. 87) 8. Porm, acrescenta esta mesma autora em outro trabalho, mais do que os rankings escolares a existncia dos exames nacionais que parece justificar o modo como os professores desenvolvem a sua aco quotidiana. Esta diferena de opinies e atitudes relativamente aos rankings e aos exames, foi relacionada, no referido estudo, com o processo de recepo das mensagens mediticas, sobretudo com a falta de credibilidade e confiana que os docentes atribuem aos critrios que presidem elaborao das listas ordenadas das escolas e tambm devido ao facto de ideologicamente defenderem a realizao de uma avaliao multidimensional [] (Melo, 2008, p. 11). Apesar das fortes presses a que esto actualmente submetidos, os professores no constituem um monoltico em termos de opinies e prticas. Tambm por isso, este e outros estudos sobre a problemtica dos rankings em contexto portugus tm sido fundamentais para perceber alguns vectores, fragmentaes e tenses subjacentes s orientaes de poltica educativa nos ltimos anos. Sabemos tambm que os rankings induzem efeitos de mercado (quando est em causa a comparao e a eventual procura diferenciada entre escolas pblicas e privadas), e efeitos de quase-mercado (quando a comparao e a procura diferenciada se efectuam entre escolas pblicas). No entanto, segundo alguns autores, o debate sobre os rankings em Portugal, ao contrrio do que ocorreu noutros pases, ter sido induzido mais por uma reivindicao em nome da necessidade de prestao de contas e da transparncia do que por uma opo inequvoca por uma orientao das polticas educativas para o mercado (NetoMendes; Costa & Ventura, 2003, p. 1). Com efeito, h alguma evidncia emprica que sustenta a afirmao dos autores, sobretudo se atendermos existncia de um neoliberalismo educacional mitigado (Afonso, 1997) em que, muitas vezes, as lgicas de mercado tm sido mais retricas do que constitutivas de decises concretas em termos de demanda e de investimento na educao escolar no

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estatal. E tudo isso num contexto em que a escola pblica continua a ser, apesar da crise que atravessa, uma instituio prestigiada no sistema educativo portugus, a par da existncia de uma escassa tradio e oferta do ensino privado, a que se soma, no momento actual, a retraco do mercado e o abrandamento de iniciativas da sociedade civil (sobretudo da classe mdia) devido crise econmica e financeira que, por sua vez, tem levado o Estado a reassumir de forma mais efectiva o seu papel de provedor e regulador dos bens colectivos, como a educao. Mas se verdade o que acabei de afirmar, tambm, por outro lado, no deixa de ser facilmente demonstrvel, em diferentes esferas da vida social, a presena da ideologia de mercado (e a sua materializao) num conjunto heterogneo de medidas e decises que se inscrevem numa orientao neoliberal voltada para a privatizao de alguns organismos do Estado ou de alguns servios imprescindveis ao funcionamento de instituies e organizaes pblicas (servios de segurana, limpeza, alimentao, manuteno), verificando-se igualmente, atravs de lgicas de quase-mercado, a privatizao da gesto de alguns hospitais e de outras organizaes pblicas, a concorrncia e competio entre instituies pblicas, como as escolas, e, dentro destas, por exemplo, a adopo de certos procedimentos de feitura de turmas e de distribuio do servio docente, ou a valorizao de modelos e instrumentos de gesto que, directa ou indirectamente, induzem o individualismo competitivo e a sobrevivncia neodarwinista dos supostamente mais aptos (estudantes, professores ou funcionrios). Em sntese, para alm de outras formas parcelares de accountability, actualmente em desenvolvimento em Portugal, nomeadamente a que poder decorrer da avaliao de desempenho dos professores e a que poder advir da avaliao institucional das escolas pblicas, estamos a assistir, simultaneamente, emergncia de outras duas que tm como nico fundamento os resultados acadmicos dos estudantes. Mais concretamente, temos, neste ltimo caso, uma forma de accountability sustentada em exames nacionais estandardizados e provas aferidas, que se constitui, de forma idntica a outros pases, essencialmente como exerccio de controlo centralizado por parte do Estado; e temos ainda uma outra, centrada nos rankings das escolas, que se pode considerar como sendo uma forma de accountability por iniciativa da sociedade civil e do mercado, impulsionada, de forma decisiva no caso portugus, por alguns importantes media (privados) de comunicao social. Embora fazendo parte do mesmo sistema educativo, todas estas formas (mais ou menos elementares, lineares e relacionveis) de accountability esto muito desarticuladas entre si, no constituindo, tambm por isso, um modelo ou sistema integrado e congruente.Assim, podemos dizer que no existe ainda um sistema de accountability na educao em Portugal, havendo, no entanto, orientaes polticas, normativos legais, expectativas sociais e prticas em curso que podero vir a evoluir, a curto ou mdio prazos, para algo mais prximo disso. Apesar das dvidas decorrentes das ambiguidades e instabilidades que se observam em algumas medidas e processos, seria desejvel que da resultasse uma estrutura mais duradoura de avaliao, prestao de contas

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e responsabilizao que fosse leve, criativa, dinmica e aberta, mas tambm avanada em termos culturais, democrticos e epistemolgicos. Essa estrutura, eventualmente com conexes e interfaces mais complexas, mas bem sustentadas e legitimadas, ter-se-ia de confrontar com especificidades de diferentes mbitos (micro-profissional; meso-organizacional ou institucional; macro-estatal; e megainternacional ou supranacional), uma vez que, relativamente avaliao, prestao de contas e responsabilizao, h tradies, representaes, desconfianas, expectativas, disponibilidades e etapas diferenciadas de desenvolvimento (social, cultural, poltico, moral) que no podem deixar de ser tidas em conta. No contexto portugus, a explicao da relativa ausncia ou de um certo atraso no debate em torno das questes agora levantadas, no pode deixar de ter em conta que a presso social que se tem exercido nos ltimos anos sobre as escolas e os professores tem essencialmente motivaes de ordem ideolgica, ainda que a retrica comum remeta para questes de transparncia, direito informao e responsabilizao, deixando, no entanto, na penumbra, ou perturbando, uma discusso aberta e amplamente participada que, com tempo de maturao e aperfeioamento, pudesse dar legitimidade social a uma configurao adequada de accountability na educao 9. Naturalmente que, se queremos uma sociedade democrtica que concretize e pratique certos princpios e valores fundamentais, no podemos deixar de defender a necessidade de essa mesma sociedade estar bem informada e conhecer com o mximo de objectividade possvel o que ocorre nas suas instituies, nomeadamente nas escolas. Mas no com a utilizao de exames nacionais ou outras formas similares de avaliao externa estandardizada, transformadas em instrumentos de controlo social, redutores e fortemente centralizados no Estado, que se promove a avaliao, prestao de contas e responsabilizao adequadas pluralidade de objectivos, misses, estruturas e actores que constituem o sistema educativo. Certamente que os exames nacionais podero cumprir alguns objectivos importantes, mas no estes. Tambm no se promove accountability pblica em educao com a induo de lgicas de mercado, muitas vezes conseguidas atravs de formas de comparao e competio esprias (alheias, por exemplo, s consequncias mais nefastas dos rankings), ou pela introduo de mecanismos de privatizao e de mercantilizao da educao que desvalorizam a escola pblica enquanto escola publicamente comprometida com os princpios da igualdade real de oportunidades para todos, da pluralidade de excelncias, da justia educacional e da cidadania democrtica. Certamente que, como refere K. Ryan (2004), h aspectos positivos nestas comparaes sobretudo quando elas, desagregando determinados dados relativos a classe, gnero, raa, entre outros, servem para revelar e denunciar importantes desigualdades educacionais entre escolas. Todavia, na minha perspectiva, os usos que normalmente so feitos das comparaes baseadas em resultados de exames e testes estandardizados (nacionais e internacionais) no parecem ter como central a preocupao com polticas que promovam o combate s desigualdades subjacentes a essas

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mesmas estatsticas, tendendo assim, perante a diversidade e a heterogeneidade dos estudantes e dos seus percursos, biografias, origens sociais, aprendizagens reais e condies escolares, a silenciar a polissemia e a invisibilizar os sujeitos (Esteban, 2008). Sabemos entretanto que algumas dessas preocupaes tm sido por vezes sinalizadas, mas nem sempre so consideradas nas suas consequncias, quer nos estudos que so efectuados, quer no patamar da tomada de deciso poltica. Por esta razo, o desafio maior como desenvolver uma accountability em educao com um carcter mais democrtico (Ryan, 2004, p. 456). Um sistema de accountability democrtico deve ser construdo democraticamente e visar objectivos democrticos, o que significa que no se pode criar nenhum sistema tecnicamente assptico ou politicamente neutro. A questo que se coloca no mbito nacional sobre a predominncia de formas de accountability baseadas em exames nacionais ou em testes estandardizados, tambm se coloca, com as devidas especificidades, no contexto internacional. Com efeito, estamos a viver uma poca de comparativismo globalizador (cf. Cuss & DAmico, 2005) 10 caracterizada pela centralidade do papel dos peritos e pela produo de indicadores voltados para mensurar resultados dos sistemas educativos de diferentes pases (com particular incidncia nos resultados acadmicos dos estudantes), indicadores esses que se constituem em si mesmos como um pretexto para justificar decises polticas e influenciar as agendas para a educao. Neste sentido, alguns autores tm vindo a chamar a ateno para as consequncias da construo de projectos estatsticos e respectivos indicadores como uma estratgia de viabilizao e ampliao de uma agenda globalmente estruturada para a educao 11, sendo disso exemplo o trabalho desenvolvido de forma sistemtica, sobretudo desde finais dos anos 1980, incio dos anos 1990, por agncias internacionais como a OCDE, com os conhecidos relatrios Education at a Glance (cf. Teodoro, 2003, 2005, 2008) 12, bem como com programas como o PISA (Programme for International Student Assessment), mais especificamente voltados para a avaliao e comparao de conhecimentos e competncia dos estudantes de vrios pases. Neste ltimo caso, apesar de essencialmente centrados nos estudantes, estes estudos pretendem, todavia, dar informaes credveis sobre os nveis de desempenho dos prprios sistemas educativos, sendo por isso utilizados tambm pelos governos nacionais para tomar (e legitimar) decises relativamente poltica educacional 13. Mais ainda: so assumidos muitas vezes de forma acrtica, como se fossem tcnica, cultural e politicamente neutros e, em qualquer circunstncia, comparveis com outras realidades organizativas, culturais e educacionais independentemente das condies e especificidades de cada pas 14. Reflexes finais Na esteira de alguma literatura especializada, reconhecemos a polissemia e multidimensionalidade do conceito de accountability, e optmos por no traduzir o

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termo para podermos reforar a ideia de que ele deve significar algo mais do que a simples prestao de contas. Com efeito, defendemos o ponto de vista de que a accountability pode ser conceptualizada como um sistema denso do ponto de vista poltico, axiolgico e epistemolgico, bem como um sistema complexo em termos de procedimentos, dimenses e prticas, em que a avaliao, a prestao de contas e a responsabilizao devem, sempre que possvel, estar integradas ou ser integrveis. Talvez se possa mesmo argumentar, como fez Darling-Hammond (2004), que os testes so uma fonte de informao para um sistema de accountability, mas no so em si mesmos esse sistema. Foram, no entanto, certas formas de accountability, com escassa complexidade e densidade, que surgiram associadas implementao de exames nacionais e testes estandardizados, apesar de estes serem instrumentos cada vez mais centrais na recolha de dados, nacionais e internacionais, para apoiar a deciso poltica em educao. Do meu ponto de vista, estas formas parcelares de accountability sustentam-se ainda numa viso despolitizada e tecnicizada da educao. No se trata, no entanto, de defender uma leitura intransigente ou adversa relativamente a qualquer forma de avaliao comparada, a nvel nacional ou internacional. Uma posio ponderada, sem deixar de ser crtica, aquela que quer levar a srio as agendas que esto a tomar-se hegemnicas atravs do governo por nmeros 15. Com efeito, tal como lembra Gert Biesta, o problema que resulta da abundncia de informao sobre os resultados educacionais d a impresso de que as decises e orientaes sobre as poltica e prticas educativas podem basear-se somente em informao factual. Por essa razo, perante a tendncia actual de focalizar as questes educacionais quase exclusivamente na mensurao e comparao dos resultados educacionais, h necessidade de retomar a discusso sobre os fins e propsitos da Educao. Neste sentido, segundo este autor, um dos problemas a ausncia de um pensamento comprometido com valores com o qual seja decisivo discutir o que educativamente desejvel (cf. Biesta, 2009). Em sntese, to ou mais importante do que as questes tericas e metodolgicas referidas, torna-se necessrio assumir, desde logo, que a construo de modelos democrticos e transparentes de avaliao, prestao de contas e de responsabilizao (accountability) implica igualmente a valorizao social, cultural e poltica dos processos de participao, negociao e justificao, e a adopo de modelos explcitos de justia e equidade (social, educacional e avaliativa). Accountability no , portanto, uma mera questo simblica ou retrica que alguns discursos tendem a naturalizar porque, implcita ou explicitamente, a associam a uma concepo restrita e ritualstica de democracia formal, enquanto regime baseado apenas na consagrao legal ou jurdica de direitos e deveres , mas, antes, uma questo ampla de cultura poltica e de aco moral e tica que tem a ver com a qualidade e profundidade das prticas democrticas, ou seja, com uma democracia substantiva, participativa e crtica. Ao contrrio do que afirma Melvin Dubnick (2006), no nos parece que soframos de uma obsesso com o conceito de accountability. Pelo contrrio, pelo menos nas nossas sociedades ibero-

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americanas temos muito caminho para andar no sentido de implementar modelos verdadeiramente democrticos de accountability em educao. Convergindo com Daniel Koretz (2002), o que necessrio um activo programa de pesquisa que se direccione para o desenvolvimento de modelos de accountability alternativos queles que so actualmente dominantes.
Notas 1 Trata-se, em certos aspectos, de uma anlise que se inscreve na crtica ao que Licnio Lima tem designado educao contbil. Para este autor, a educao que conta aquela que orientada segundo objectivos precisos e que dessa forma se torna contvel atravs da ao de instncias de contadoria e dos respectivos agentes e processos contadores. Esta educao contbil tende a centrar-se no clculo e na mensurao de resultados (desvalorizando os processos e resultados mais difceis de contabilizar)[].Enquanto orientao poltica, a educao contbil evidencia uma alta capacidade de discriminao da educao que conta e da educao que no conta, ou conta menos (Lima, 1997, p. 55). 2 Para uma interessante discusso sobre a possibilidade actual do exerccio da responsabilidade no contexto da ps-modernidade, ver Zygmund Bauman (1997). Ver tambm a reflexo de Gert Biesta (2004) a propsito da accountability, convocando precisamente o pensamento de Bauman sobre a questo da responsabilidade. 3 Como se explica neste texto, h uma coincidncia entre a reforma A Nation at Risk do incio dos anos 1980 nos EUA e a nova vaga de accountability baseada em testes estandardizados. Mas tambm na Inglaterra, o famoso caso da escola William Tyndale, que Roger Dale analisa num dos seus trabalhos, ficou para a histria como um caso paradigmtico de ataque autonomia dos professores e aos mtodos pedaggicos mais inovadores. Foi esse, alis, um dos temas do no menos famoso discurso do ministro Trabalhista James Callaghan pronunciado no Ruskin College em 1976 no grande debate da educao (Dale, 1986). Como refere a este mesmo propsito S. Ranson, []it inaugurated an era of accountability and restructuring of the government of education. The curriculum would no longer be the secret garden of an autonomous professional accountability (Ranson, 2003, p. 459). 4 Do meu ponto de vista, o predomnio dos testes estandardizados tambm pode, por exemplo, ser pensado no quadro de uma perspectiva Habermasiana. Para uma reflexo sobre os fundamentos tericos necessrios a um eventual exerccio de transposio, ver, por exemplo, Habermas (1987). 5 Como referia Daniel Koretz em 2002, Currently, 20 states have implemented or plan to implement systems in which schools or educators receive rewards, sanctions, or both on the basis of students test scores (Koretz, 2002, p. 752). A administrao do novo presidente norte-americano, Barack Obama, introduzir certamente algumas alteraes e rupturas importantes nas orientaes de poltica educativa. Mantendo a nfase na accountability, uma dessas mudanas parece ir no sentido de retirar importncia s sanes negativas que pesam sobre as escolas que apresentem piores resultados e, ao contrrio, aumentar o apoio para que elas possam melhorar. No site da Casa Branca podem ler-se, a este propsito, algumas das intenes do Presidente Obama e do Vice-Presidente Biden: Their vision for a 21st century education begins with demanding more reform and accountability, coupled with the resources needed to carry out that reform; asking parents to take responsibility for their childrens success; and recruiting, retaining, and rewarding an army of new teachers to fill new successful schools that prepare our children for success in college and the workforce. [] Obama and Biden will reform NCLB, which starts by funding the law. Obama and Biden believe teachers should not be forced to spend the academic year preparing students to fill in bubbles on standardized tests. They will improve the assessments used to track student progress to measure readiness for college and the workplace and improve student learning in a timely, individualized manner. Obama and Biden will also improve NCLBs accountability system so that we are supporting schools that need improvement, rather than punishing them. (cf. http://www.whitehouse.gov/ agenda/education/, consultado em 20 de Fevereiro de 2009). 6 A este propsito, a Associao Americana de Avaliao escreve: Although used for more than two decades, state mandated high stakes testing has not improved the quality of schools; nor diminished disparities in academic achievement along gender, race or class lines; nor moved the country forward in moral, social, or economic terms. The American Evaluation Association (AEA) is a staunch supporter of accountability, but not test driven accountability. AEA joins many other professional associations in opposing the inappropriate use of tests to make high stakes decisions (cf. http://www.eval.org/hst3.htm, consultado em 20 de Fevereiro de 2009). 7 Agradeo ao professor Melvin J. Dubnick a autorizao que me deu para citar o seu texto. Sobre o meu

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Afonso: Nem tudo o que conta em educao mensurvel ou comparvel assunto, tambm bastante pertinente a sntese de Koretz. Monitoring the performance of educational systems and holding educators accountable were among the motivations for early use of standardized tests. Nonetheless, for the first several decades after World War II, tests were used primarily to assess individual students and, to a lesser degree, to evaluate curricula, and their use for monitoring and accountability was limited. [] The use of achievement tests have changed dramatically over the past three decades, however. Tests have become increasingly important as a tool arguably, now the central tool for holding educators and system accountable (Koretz. 2002, p. 753). Mas, como chama a ateno Maria Benedita Melo, os efeitos reflexivos dos rankings so mais compsitos e pontuais do que lineares e gerais. Com efeito, O tema da avaliao do ensino pblico, sob a forma de rankings das escolas, suscita a produo e difuso de representaes sociais e profissionais diametralmente opostas. A profuso de objectivos e funes com os quais a escola e os professores so actualmente confrontados revela-se nos discursos. retrica da igualdade de oportunidades, da democratizao da escola e da educao para a cidadania contrape-se a que valoriza a qualidade da escola e do ensino, a meritocracia, o individualismo e o direito escolha da escola pelos encarregados de educao (Melo, 2007b, p. 2 e p. 165). Para uma outra anlise sobre os rankings em Portugal, ver, por exemplo, S & Antunes (2007). Quando essa legitimidade no existe ou entra em eroso mais difcil chegar a uma forma adequada de accountability, como acontecimentos recentes demonstram. Alguma precipitao na deciso poltica, o dilogo e concertao insuficientes e a falta de ampla participao dos sujeitos interessados foram, entre outras, algumas das razes apontadas, por exemplo, para a existncia de dfices na definio do modelo de avaliao do desempenho docente aprovado pelo governo sustentado pelo Partido Socialista portugus o que deu origem a grandes manifestaes pblicas de professores, durante o ano de 2008, com a participao das principais federaes sindicais (FENPROF e FNE). By globalization comparativism we mean that organizations define and use statistical comparison not only to implement tighter monitoring of education reform but also to support the modification of the way international political decisions are taken, i.e. more power is currently given to experts and technicians when defining the mission of international statistical programmes than to an intergovernmental assembly. This is partly explained by the fact that production of international figures is deemed a technical activity essentially concerned with definition of quality standards (Cuss & DAmico, 2005, p. 201). Para uma interpretao mais desenvolvida do que se entende por agenda globalmente estruturada para a educao, ver Roger Dale (2004). Como refere Antnio Teodoro, Hoje, os programas j no so tanto de assistncia bilateral, mas so programas que se pautam fundamentalmente mais por construir uma agenda. O que tenho defendido como hiptese que essa agenda feita fundamentalmente pelos grandes inquritos conduzidos pelas organizaes internacionais, particularmente pelo Center for Educational Research and Innovation (CERI) da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), onde est o centro pensante (think thank) actual das polticas educativas, pelo menos para os pases mais desenvolvidos e para aqueles que andam na sua rbita mais direta. E o CERI-OCDE, com grandes inquritos de sua iniciativa, ou pela sistematizao dos estudos que outros realizam, por exemplo da EURYDICE para a Europa, ou da prpria UNESCO, que pauta a agenda mundial da educao, isto pelo menos desde 1991-1992. Se formos precisar mais, o relatrio Education at a Glance que significa olhares sobre a educao que, anualmente, tem vindo a marcar os temas que so considerados legtimos no debate educacional (Teodoro, 2005, p.

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224). Como refere Teresa Esteban, apesar das diferenas e desigualdades existentes, os resultados dos vrios exames internacionais so aceitos como informaes fidedignas sobre a qualidade da educao em cada um dos pases que deles participam e como legtimos para orientar as estratgias educacionais a se colocar em prtica (Esteban, 2008, p.9). 14 Como a este propsito afirma Licnio Lima, subordinada a escrutnios constantes e a operaes contabilsticas sistemticas (incluindo as mais grosseiras e simplistas, de que resultaram por exemplo os rankings de escolas), a educao contbil instalou uma verdadeira obsesso avaliativa []. Mas no ser muita pretenso querer avaliar a educao dos portugueses, drasticamente reduzida s matrias constantes dos exames escolares e a uma concepo bancria (como diria Paulo Freire), atravs de testes estandardizados de mbito internacional? E, mais ainda, admitir que os caminhos percorridos at hoje j justificariam a dmarche e legitimariam melhores expectativas? (Lima, 2002, p.33). 15 A expresso de Sotiria Grek e Jenny Ozga (2008) num interessante texto intitulado Governing by numbers? Shaping education through data. CES Briefing, Centre for Educational Sociology, University of Edinburgh [Disponvel em http://www.ces.ed.ac.uk/PDF%20Files/Brief044.pdf].
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