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AMICUS CURIAE SPONTAN Section du contentieux Article R.

625-3 du Code de la justice administrative CREDOF / Projet de recherches sur la justiciabilit des droits sociaux Mars 2010

Rf. N322326 requte du Gisti et de la FAPIL c/ ministres de lImmigration et du Logement Intervenants : Cimade, AFVS, DAL et observations de la HALDE Objet : dcret n 2008-908 du 8 septembre 2008 relatif aux conditions de permanence de la
rsidence des bnficiaires du droit un logement dcent et indpendant et modifiant le code de la construction et de l'habitation (R.300-1 Code de la construction et lhabitation)

Le Centre de recherches et dtudes sur les droits fondamentaux de lUniversit de Paris Ouest-Nanterre la Dfense (CREDOF)1 a eu connaissance dune requte introduite en novembre 2008 contre le dcret du 8 septembre 2008. Il prvoit : Art.R. 300-2. Pour remplir les conditions de permanence de la rsidence en
France mentionnes au premier alina de l'article L. 300-1, les trangers autres que ceux viss l'article R. 300-1 doivent soit tre titulaires d'une carte de rsident ou de tout autre titre de sjour prvu par les traits ou accord internationaux et confrant des droits quivalents ceux de la carte de rsident, soit justifier d'au moins deux annes de rsidence ininterrompue en France sous couvert de l'un ou l'autre des titres de sjour suivants, renouvel au moins deux fois () .

Le CREDOF travaille dans le cadre dun contrat financ par lObservatoire National de la Pauvret et de lExclusion sociale, la DREES-MiRe et la Mission Recherche Droit et Justice pendant deux annes sur la question prcise de la justiciabilit des droits sociaux ( La justiciabilit des droits sociaux : droit des pauvres, pauvres droits ? , sous la direction de la Pr. Diane Roman2). Aprs plus dune anne de travail, plusieurs conclusions commencent simposer sur cette question, laquelle la loi et le dcret sur le droit au logement opposable confrent aujourdhui une particulire actualit. Ces conclusions seront ici dveloppes autour de deux points : la justiciabilit des droits sociaux, et donc ltendue de la comptence des juges leur gard, dune part (I), luniversalit des droits sociaux, dautre part (II).

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http://credof.u-paris10.fr/. http://droits-sociaux.u-paris10.fr/. Ce projet est financ par la Mission Droit et justice (http://www.giprecherche-justice.fr/) et lObservatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale (http://www.onpes.gouv.fr/).

I. SUR LA JUSTICIABILIT DES DROITS SOCIAUX La question de lopposabilit du droit au logement doit tre replace dans le contexte plus gnral de la justiciabilit des droits sociaux et de la comptence des juges - quels quils soient : judicaires, administratifs ou constitutionnels adopter une dcision sur le fondement des droits dits sociaux (quel que soit le contentieux dans lequel elle sinscrit : action en responsabilit, recours en annulation, question de conventionnalit ou de constitutionnalit dun acte juridique). La doctrine franaise oppose classiquement les liberts individuelles dites de premire gnration, ou encore droits de , et les droits sociaux, dits de deuxime gnration, ou droits . Cette doctrine a longtemps considr que cette opposition relative lobjet des droits ou leur temporalit saccompagnerait dune diffrence de statut et de rgime juridique. Schmatiquement : - les liberts individuelles seraient porteuses dune obligation dabstention pour les autorits publiques ou pour les tiers privs. En cas de violation de cette dernire, les individus pourraient saisir le juge comptent pout obtenir rparation ou annulation de lacte illgal, inconventionnel ou inconstitutionnel. - les droits sociaux, linverse, seraient porteurs dune obligation daction de la part des autorits publiques, notamment par le biais de la dfinition de politiques publiques. En cas de violation de celle-ci, les juges seraient incomptents, dans la mesure o leur dcision sapparenterait une injonction adresse ladministration ou au lgislateur, et porterait donc atteinte la sparation des pouvoirs. Cette opposition est galement taye par deux autres arguments. 1. labstraction et le caractre programmatique des droits sociaux. Contrairement aux droits civils et politiques, qui seraient de vritables droits subjectifs directement invocables, les droits sociaux ne pourraient acqurir une pleine valeur normative et tre invoqus devant un juge que sils sont prciss par une loi, laquelle fonderait alors le recours ; 2. le cot de leffectivit des droits sociaux. Assurer leffectivit des droits sociaux cote cher. Il revient aux autorits politiques et non au juge de faire supporter la charge de ce cot lEtat. Aucun de ces arguments ne rsiste lexamen. Depuis plus de vingt ans, une partie de la doctrine franaise, et surtout internationale, a remis en cause les effets juridiques classiquement associs la distinction entre liberts individuelles et droits sociaux3. Cette doctrine parvient la conclusion selon laquelle lopposition entre liberts individuelles et droits sociaux est artificielle. Ces deux types de normes sont porteurs des
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V. par exemple, C. GREWE et F. BENOIT-ROHMER, Les droits sociaux ou la dmolition de quelques poncifs, Presses universitaires de Strasbourg, 2003 ; G. J. H. VAN HOOF, The legal nature of economic, social and cultural rights : A rebuttal of some traditional views , in : P. ALSTON, K. TOMASEVSKI (dir.), The right to food, Utrecht, SIM, 1984, voir spc. p. 97 ; O. DE SCHUTTER, Les gnrations des droits de lhomme et linteraction des systmes de protection : les scenarios du systme europen de protection des droits fondamentaux , in : OMIJ (dir.), Juger les droits sociaux, PULIM, p. 13 ; D. ROMAN, Les droits sociaux, entre "injusticiabilit" et "conditionnalit" : lments pour une comparaison , RIDC, 2009, n 2, pp. 285-314

mmes proprits juridiques. Tous deux peuvent justifier des abstentions et des actions de la part des autorits publiques ; leur garantie peut dans les deux cas tre assure par les juges. La seule limite du contrle exerc par ces derniers trouve sa source dans la sparation des pouvoirs, ou dans les rgles, lgislatives ou constitutionnelles, de rpartition des comptences, mais celle-ci nest pas lie au caractre individuel ou social des droits. Chacun dentre eux peut, dans la limite nonce, tre justiciable. Ce mouvement trouve un cho certain au sein du Conseil de lEurope et de la Cour europenne des droits de lHomme notamment travers la jurisprudence relative aux obligations positives -, des organes spcialiss de lONU ou encore, sur le continent amricain, de la Cour interamricaine des droits de lHomme. Les arguments sont multiples. 1. Les droits sociaux ne sont pas plus abstraits que les droits civils et politiques. Il est impossible dtablir une distinction rigoureuse entre des droits civils et politiques, dune part, et des droits conomiques et sociaux, dautre part, sur le fondement de la plus ou moins grande prcision ou abstraction des noncs qui les expriment. Les notions dgalit, de libert, de droit de proprit ou de droit au logement dbouchent sur des difficults dinterprtation similaires. Se fonder sur la gnralit et labstraction des noncs affirmant des droits sociaux pour dnier leur effet direct est donc artificiel. 2. Les droits sociaux sont des droits subjectifs au mme titre que les droits civils, et porteur des mmes types dobligations. Tout sujet de droit peut, sur le fondement des droits sociaux comme sur celui des droits civils et politiques, exiger dun autre sujet de droit une action, une abstention ou une permission daction en vue de garantir le libre exercice de ses intrts. En dautres termes, tout droit ou libert est porteur dobligations positives et ngatives . Comme le prcise le droit international, tout droit ou libert implique lgard des tiers publics ou privs a) une obligation de respecter (de ne pas simmiscer dans lexercice du droit garanti), b) une obligation de protger (de ne pas permettre datteintes), c) une obligation de raliser (de fournir les moyens dun exercice effectif du droit)4. Par exemple, la libert daller et venir, libert de type individuel, implique : a) de ne pas arrter arbitrairement les personnes, b) de les protger contre les enlvements, c) de construire des infrastructures routires, de mettre en place des rseaux de transports collectifs De mme, le droit au respect de lintgrit physique impose de : a) sabstenir de provoquer la mort, b) de protger contre la criminalit, c) de lutter contre les pidmies. Le droit au logement, analys habituellement comme un droit social, implique : a) le droit au maintien dans le logement pour les occupants titre normal, toute expulsion ou non renouvellement du bail tant ce titre strictement encadr, b) la protection contre des privations arbitraires du logement, c) la dfinition de politiques publiques daccs au logement.

V. notamment, la suite des travaux du Comit des droits sociaux du PIDESC, O. DE SCHUTTER, Les gnrations des droits de lhomme et linteraction des systmes de protection : les scenari du systme europen de protection des droits fondamentaux , in : OMIJ (dir.), Juger les droits sociaux, PULIM, p. 13.

3. Les lacunes de la doctrine juridique. Le dfaut de techniques assurant la garantie effective des droits conomiques et sociaux repose simplement sur un retard des sciences juridiques et politiques thoriser un Etat social de droit, de la mme manire qua t thoris un Etat de droit libral. Il est possible que des droits sociaux ne soient pas justiciables de la mme faon, ou par le biais des mmes mcanismes que les droits civils et politiques, mais cela ne signifie pas quils ne le sont pas du tout. 4. La ralit de la pratique des tribunaux. Les tribunaux interviennent gnralement sur une gamme considrable de questions qui ont des consquences importantes sur les ressources disponibles de lEtat. Les cots de la violation des liberts individuelles, notamment au titre de la rparation des dommages, nest pas moins important que ceux que pourraient impliquer la justiciabilit des droits sociaux. Les questions qui peuvent tre poses aux juges leurs gards ne sont dailleurs pas toutes ncessairement coteuses pour lEtat. 5. Lvolution de la protection internationale. Tandis que la doctrine traditionnelle prend prtexte de lexistence des deux pactes de New York adopts par lAssemble gnrale des Nations Unies en 1966 pour tablir une diffrence de nature entre les droits civils et politiques, dune part, et les droits conomiques, sociaux et culturels, dautre part, nombreux sont ceux qui insistent au contraire sur les principes dindivisibilit et dinterdpendance des droits. Celle-ci a rcemment t conforte par ladoption du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international sur les droits conomiques, sociaux et culturels (PIDESC), la date trs symbolique du 10 dcembre 2008. LAssemble gnrale des Nations-Unies a en effet adopt ce Protocole facultatif sur le modle des mcanismes de contrle mis en place dans le cadre du Pacte international sur les droits civils et politiques (PIDCP). Ce Protocole habilite le CoDESC recevoir et examiner des communications prsentes par des particuliers victimes dune violation par un Etat Partie de lun des droits garantis par le Pacte 5. Rsultat de plus de dix annes de ngociations, ce Protocole a pour objet de supprimer le dsquilibre entre les droits civils et politiques et les droits conomiques, sociaux et culturels, en renforant la justiciabilit de ces derniers. Lentre en vigueur de ce texte est certes soumise signature et ratification des Etats, mais le moment est dores et dj considr comme historique par de nombreux acteurs, linstar dAmnesty International, qui se flicite de ce que les Nations unies [ont fait] sortir les droits conomiques, sociaux et culturels de la guerre froide . Lentre en vigueur de ce Protocole aura indniablement des effets sur les ordres juridiques nationaux et sur lattitude des juridictions internes lgard des droits noncs dans le PIDESC. La Cour europenne des droits de lHomme a, pour sa part, tendu sa thorie des obligations positives. Tout droit ou libert protg par la Cour est susceptible dimpliquer non plus seulement une obligation de non immixtion de la part des Etats, mais galement une obligation positive de protection6.
Disponible en ligne [http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/624/88/PDF/N0862488.pdf]. F. SUDRE, Les "obligations positives" dans la jurisprudence europenne des Droits de l'Homme , RTDH, 1995, n 23, pp. 363 -384 ; J.-F. AKANDJI-KOMB, Les obligations positives en vertu de la Convention
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Cette nette volution en faveur dune meilleure justiciabilit des droits sociaux a pu bnficier du travail interprtatif des organes chargs de veiller au respect des deux principaux instruments supranationaux de protection des droits sociaux. uvrant en ce sens comme le CEDS au bnfice de la Charte sociale europenne7, le CoDESC a, dans ses observations gnrales, analys la nature des obligations gnrales pesant sur les Etats au titre du PIDESC8 et a soulign, rebours des ides reues tendant ne voir dans ce pacte quun nonc programmatique, lexistence dobligations de rsultats : parmi elles, figure un engagement conventionnel en faveur de la justiciabilit des droits sociaux9. Dans lordre juridique interne, pourtant, la protection des droits sociaux conventionnels demeure limite par les rticences des juridictions en sanctionner dventuelles violations, quelle quen soit la source. Le Conseil dEtat considre en effet que les stipulations de la Charte sociale europenne sont dpourvues deffet direct10, autrement dit quelles ne sont pas de nature faire natre directement, dans le chef des particuliers, des droits subjectifs dont ceux-ci pourraient se prvaloir devant lui. Il adopte par ailleurs la mme position vis--vis du PIDESC11. Si des ambiguts dans la jurisprudence12 ont pu troubler la doctrine et la conduire affirmer que la Haute juridiction aurait reconnu pour certaines stipulations une applicabilit

europenne des Droits de lHomme , Un guide pour la mise en uvre de la Convention europenne des Droits de lHomme, Prcis sur les droits de lhomme, n 7. 7 Le Comit europen des droits sociaux a dvelopp une interprtation dynamique de la Charte sociale, travers ses observations sur rapport et ses dcisions sur rclamations collectives. Sil reconnat en gnral aux tats une marge dapprciation pour la mise en uvre des mesures destines garantir les droits issus de la Charte, il a progressivement dot les notions indtermines nonces par la Charte dun contenu prcis et vrifie, laide dune approche macro conomique, leffectivit des rsultats obtenus par les tats. V. infra pour des illustrations tires de sa jurisprudence en matire de droit au logement et de droit la protection sociale. 8 CODESC, Observations gnrales n 3, La nature des obligations des Etats parties (art. 2 1 du Pacte), 14 dcembre 1990. 9 D. ROMAN, art. prc., pp. 285-314 10 CE, 20 avril 1984, Ministre du budget c/ Mlle Valton et Melle Crpeaux, Rec. p. 148 ; CE, 15 mai 1995, Rault, req. n 152417 ; CE, 19 octobre 2005, Confdration gnrale du travail et a., req. n 283471 ; CE, 7 juin 2006, Aides et Gisti, req. n 285576. Leffet direct est refus aux articles 10, 11, 12, 13, 17 et 24 de la Charte sociale europenne. 11 CE, 15 mai 1996, Socit de manutention du bassin minralier de Dunkerque (SOMABAMI), req. n 168506 ; CE, 10 novembre 1999, Fdration CGT du commerce, de la distribution et de servies, req. n 193836 ; CE, 6 novembre 2000, GISTI, req. n 204784 ; CE, 21 octobre 2005, Aides et Gisti, req. n 285577 ; CE, 7 juin 2006, Aides et Gisti, req. n 285576 ; CE Sect., 18 juillet 2006, Gisti, req. n 274664. La juridiction considre que sont dnus deffet direct les articles 2, 7, 9, 10 du PIDESC. 12 Voir pour des dcisions antrieures larrt Nicolo de 1989 deux exceptions, l'une implicite, l'autre explicite dans lesquelles le Conseil d'tat a admis l'invocabilit de stipulations conventionnelles dpourvues d'effet direct l'encontre d'actes rglementaires (CE, 21 oct. 1983, SA "General Motors" France : Rec. CE, tables p. 582. CE, 28 sept. 1984, Confd. nat. des Sts de protection des animaux de France et des pays d'expression franaise et a. ; Rec CE, tables p. 481 ; AJDA 1984, p. 695, concl. P.-A. Jeanneney ; RD publ. 1985, p. 811, note J.M. Auby). Par ailleurs, le Conseil d'tat a pu admettre l'invocabilit de conventions dpourvues d'effet direct afin de dterminer sa propre comptence (CE, 23 janv. 1963, Coumarassamy Vannier : Rec. CE, p. 44. CE, 4 dc. 1970, Min. dfense c/ Starr : RGDI publ. 1970, p. 1114, concl. G. Guillaume). Pour F. MELLERAY et M. GAUTIER : ces quelques rares exceptions, aujourd'hui relativement anciennes, semblent bien n'tre qu'accidentelles ( Applicabilit des normes internationales , Jurisclasseur droit administratif, fasc. 20, 20 novembre 2003),

directe13, ou tout le moins une invocabilit14, la position de la doctrine autorise est, au contraire, que ce nest pas le cas. Ainsi, en 1997, la Section a choisi de ne pas suivre son Commissaire du gouvernement15, qui proposait la juridiction de faire voluer sa jurisprudence, en faisant cesser la confusion entre effet direct et invocabilit et en acceptant que les stipulations conventionnelles dpourvues d'effet direct puissent nanmoins tre invoques contre les actes rglementaires, sur le modle de la jurisprudence sur les directives communautaires. R. Abraham s'appuyait notamment sur le fait que mme si elles ne crent pas directement des droits au profit des particuliers (notamment lorsqu'elles sont incompltes), les stipulations conventionnelles imposent bien des devoirs l'gard de l'tat et qu'il peut ds lors paratre fond d'autoriser les requrants invoquer ces obligations l'encontre d'actes rglementaires de la puissance publique qui les mconnatraient. La Section du Conseil d'tat a refus cette solution pourtant juridiquement et logiquement plus satisfaisante (F. Melleray et M. Gautier, prc., n68). Les arguments retenus par la Section pour refuser linvocabilit des stipulations du PIDESC ne sont plus pertinents. Le premier motif susceptible de conduire la Haute juridiction dnier leffet direct dune norme conventionnelle se rapporte son objet. Celui-ci serait de rgler exclusivement les relations entre les Etats parties, sans confrer de droits aux individus. Ce motif ne peut concerner les conventions tablissant des droits fondamentaux, dont font partie le PIDESC et la Charte sociale europenne, tant il est clair que la rdaction de clauses, par lesquelles les Etats s'engagent garantir des droits prcis leurs citoyens, ne peuvent avoir par nature que ce seul objet d'tre invoques par ceux qu'elles ont vocation protger16 . Le second motif concerne les stipulations, dont lobjet est sans aucun doute de garantir des droits au bnfice des particuliers, mais qui sont formules dans des termes trop gnraux pour se suffire elles-mmes, et pour tre susceptibles dune application immdiate des cas particuliers 17. Cest sur ce second point que portait la modification propose par le Commissaire du gouvernement. Estimant que les dispositions du PIDESC en cause ne pouvaient tre regardes comme comportant un effet direct, eu gard leur degr de gnralit , Ronny Abraham soutenait dans ses conclusions que si une norme vague ne peut pas servir de base ltablissement dun droit individuel, elle peut toujours servir de rfrence un contrle de compatibilit dune norme infrieure . En consquence, il proposait de dissocier devant les juridictions nationales effet direct et invocabilit des traits,
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R. de QUENAUDON, Lapplication par le juge franais des droits sociaux fondamentaux affirms par lOIT et lONU. Quelques donnes , Revue de droit du travail 2007, p. 315 ; L. GAY, Laffirmation dun droit aux soins du mineur tranger ou linconventionnalit partielle dune loi juge conforme la Constitution. A propos de larrt du Conseil dEtat du 7 juin 2006, Association Aides et autres , RDSS, 2006, pp. 1047 s. Lauteure relve que le Conseil dEtat a appliqu directement larticle 7 relatif au droit des conditions de travail justes et favorables (CE, 21 juin 1993, M. Coz, req. n 48599) et larticle 13 relatif au libre choix des tablissements denseignement du PIDESC (CE 8 fvrier 1999, Ville dAubagne, req. n 170825). 14 J.-F. AKANDJI-KOMB, Logement, droits fondamentaux et droit europen , in : Conseil dEtat, Rapport public 2009, Droit au logement, droit du logement, La Documentation franaise, p. 397. Il soutient quant lui que le Conseil dEtat aurait rcemment procd, pour la premire fois, un contrle de conventionnalit dune loi sur la base de la Charte (CE, 25 juillet 2007, Lowinski, req. n 2927730). 15 R. ABRAHAM, Les effets juridiques, en droit interne, de la Convention de New York relative aux droits de lenfant, Conclusions sur CE Sect., 23 avril 1997, Groupe dinformation et de soutien des travailleurs immigrs (GISTI) , RFDA, 1997, pp. 585 s. 16 F. SCANVIC, La place de lindividu au regard des conventions internationales, Conclusions sur CE Sect., 29 janvier 1993, Mme Josefa Bouilliez , RFDA, 1993, pp. 794 s. 17 R. ABRAHAM, art. prc., p. 590.

comme le Conseil dEtat la fait jusqu larrt Perreux (Ass., 30 octobre 2009, Emmanuelle Perreux, n298 348) pour les directives. Un acte rglementaire, comme celui qui est attaqu par le Gisti et la FAPIL dans le recours qui vous est actuellement soumis, pourrait ainsi tre cart sur le fondement dune stipulation dont leffet direct ne serait pas reconnu. Or, les motifs qui, semble-t-il18, ont pouss le Conseil ne pas suivre son Commissaire du gouvernement, tout comme ceux invoqus par ailleurs19 et allant dans le mme sens, nous apparaissent, au stade de nos recherches, dnus de tout fondement. Selon Didier Chauvaux et Thierry-Xavier Girardot, dans la chronique de jurisprudence du centre de documentation, on peut relever : la volont de ne pas faire concurrence aux principes particulirement ncessaires notre temps du prambule de 1946 - permettant de contourner labsence de contrles de constitutionnalit des lois a posteriori qui aurait accru le paradoxe de la situation actuelle dans laquelle la Constitution, dont l'adoption et la rvision sont assorties des plus fortes garanties sur le plan des principes dmocratiques, a un effet juridique moindre que des traits ngocis par les excutifs et ratifis en vertu d'une loi sur laquelle le Parlement a peu de prise . Or avec lentre en vigueur le 1er mars 2010 de la question prioritaire de constitutionnalit prvue larticle 61-1 de la Constitution cet argument nest plus valable puisque, prcisment, les questions de constitutionnalit des lois sont examines prioritairement sur celles de conventionnalit et dans ce cadre le Conseil constitutionnel veille ce que les lois respectent aussi bien les principes inscrits dans le Prambule de 1946 mais galement les objectifs de valeur constitutionnelle tels que le droit au logement dcent. le risque daugmenter considrablement la masse des normes de droit international invocables devant le juge interne l'encontre non seulement des actes rglementaires mais aussi des lois : cet argument ne rsiste pas lanalyse, le nombre de normes internationales garantissant effectivement des droits et liberts est limit et connu. Le mme argument pourrait conduire bouleverser la hirarchie des normes et refuser dexercer un contrle de conformit des lois au droit communautaire driv au motif quil existerait trop de rglements et de directives. Le souci de simplicit : il est au contraire plus simple dadmettre lapplicabilit directe du PIDESC ou de la Charte sociale europenne, ou du moins leur invocabilit des objectifs fixs lgard des dispositions lgales et rglementaires, que de chercher, stipulation par stipulation, selon des critres flous et fluctuants 20, si elles sont directement applicables.

Au bilan, il ressort de lanalyse de Didier Chauvaux et Thierry-Xavier Girardot que des considrations d'opportunit, qui traduisent un choix de politique jurisprudentielle, ont jou un rle dterminant pour ne pas franchir le pas en 1997.
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Chronique D. CHAUVAUX, T. -X. GIRARDOT, sous CE, 23 avril 1997, Gisti, AJDA 1997, pp. 435 s. C. MAUGE, La lgalit du dcret du 26 fvrier 1998 relatif aux allocations familiales au regard des normes du droit interne et du droit international, Conclusions sur CE Ass., 5 mars 1999, M. Rouquette, Mme Lipietz et autres , RFDA, 1999, pp. 357 s. 20 Voir par exemple propos de larticle 7 du PIDESC relatif au droit des conditions de travail justes et favorables : CE, 21 juin 1993, M. Coz, req. n 48599 compar CE, 25 juillet 2007, Eva Lowinski, n292730.

Quant au commissaire du gouvernement Christine Maug, dans ses conclusions sur laffaire Rouquette et Lipietz, elle insiste sur : le fait que ces normes ont entendu assigner aux Etats signataires une obligation de rsultat, mais sa ralisation est graduelle et dpendante la fois de l'aide internationale, de la disponibilit des moyens et du choix des mesures ; s'agissant des stipulations du PIDESC invoques dans la requte (article 2 et 9) son sentiment est qu'aucune d'entre elles n'est dote d'applicabilit directe et ce sans gure dhsitation en raison principalement du critre rdactionnel ( Cette rdaction parat poser une rgle qui a les particuliers pour destinataires, mais d'une part une telle stipulation est trs gnrale et extrmement vague () d'autre part cette rgle n'est pas susceptible d'tre applique des cas individuels sans l'intervention de mesures internes de caractre normatif ).

Mais, si on examine attentivement les dispositions en cause des articles 9,10 et 11 ( les Etats parties au prsent Pacte reconnaissent le droit ), elles ont exactement la mme rdaction que larticle 1er de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales et que dautres stipulations reconnues dapplicabilit directe par la Cour de cassation ds 1991 (article 2, 6 et 7) 21. Et le droit formul nest ni plus ni moins prcis que la plupart des droits et liberts formuls dans le Prambule de 1946 (droit de grve reconnu sous forme dun PGD ds 1950 par le Conseil dEtat dans larrt Dehaene, la libert syndicale, le droit mener une vie familiale normale, etc.). Dailleurs, sagissant de larticle 11 du PIDESC sur le droit au logement suffisant, le tribunal suprme de la principaut de Monaco, compos de deux minents professeurs duniversit franais, a reconnu son applicabilit directe (Dc. 12 oct. 2000, Association des locataires de la principaut de Monaco, comm. F. Colly, Ml. B. Janneau, Dalloz, 2002, p.3). Il en est de mme pour la Halde dans la recommandation produite au soutien de la requte du Gisti et de la FAPIL (Dlib. HALDE, n2009-386 du 30 nov. 2009, FAPIL, GISTI, DAL, AFVS et FNARS). Par ailleurs lvolution vers un renforcement de la justiciabilit des droits sociaux au niveau international et europen, via ladoption du protocole facultatif au PIDESC, la jurisprudence de la CEDH22, ainsi que le travail interprtatif ralis par le CEDS et du CODESC, ne sauraient tre ignors par la Haute juridiction. Le CREDOF souhaite galement attirer lattention de la Haute Assemble sur lvolution de la jurisprudence de la Cour de Cassation, laquelle semble dsormais admettre
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La Chambre criminelle a ainsi reconnu une invocabilit aux articles 6 et 7 du PIDESC (C. Cass., Crim. 15 octobre 1991, n 90-86-791 ; C. Cass., Crim. 31 janvier 2001, n 00-82.341). La Chambre sociale a quant elle procd une application combine de larticle 7 avec larticle 2 al. 2 du Pacte (C. Cass., Soc., 15 juin 2000, n 98-12.469 et n 98-12-467). 22 V. F. TULKENS et S. VAN DROOGHENBROECK, La place des droits sociaux dans la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme. La question de la pauvret , in : Commission nationale consultative des droits de l'Homme, Actes du colloque La Dclaration des droits de lhomme (1948-2008)- Ralit dun idal commun ?, Paris, La Documentation Franaise, 2009, pp. 105-116 ; E. DECAUX, La Charte internationale des droits de lhomme, cohrence et complmentarit ? , ibid., pp. 41-55.

que les conventions crent une obligation tatique dans lordre international de mettre les lgislations internes des Etats signataires en conformit avec ces stipulations. Nous insistons sur le fait quil sagit l dune obligation de rsultat. Il en est de mme dailleurs pour le Conseil dEtat sagissant des justiciabilits des droits sociaux organises par la loi aussi bien pour la scolarisation des enfants handicaps23 que du droit un logement dcent et indpendant dans le cadre du recours DALO 24 ou, sur le fondement dune directive communautaire, de laccs des demandeurs dasile aux conditions matrielles daccueil dcentes25. La consquence logique dune telle interprtation, quant la porte contraignante des textes, est de permettre au juge national de vrifier si le droit interne est conforme aux exigences internationales telles quelles rsultent des conventions protgeant les droits sociaux. Dans un arrt de 2008, la Chambre sociale de cette juridiction a en effet, de faon remarquable, soulev doffice le moyen de linconventionnalit de la disposition en cause sur le fondement de larticle 6 alina 1 du PIDESC26.

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quil rsulte de ces dispositions, dune part, que, le droit lducation tant garanti chacun quelles que soient les diffrences de situation, et, dautre part, que lobligation scolaire sappliquant tous, les difficults particulires que rencontrent les enfants handicaps ne sauraient avoir pour effet ni de les priver de ce droit, ni de faire obstacle au respect de cette obligation ; quil incombe lEtat, au titre de sa mission dorganisation gnrale du service public de lducation, de prendre lensemble des mesures et de mettre en uvre les moyens ncessaires pour que ce droit et cette obligation aient, pour les enfants handicaps, un caractre effectif ( CE, 8 avril 2009, M. et Mme L., n311434) 24 V. Considrant que ces dispositions, claires par les travaux parlementaires qui ont prcd leur adoption, fixent une obligation de rsultat pour lEtat, dsign comme garant du droit au logement opposable reconnu par le lgislateur () (TA Paris, 7me section-2me chambre, 5 fvrier 2009, Mme X : AJDA 2009, p.514 et 2413 comm. et concl. P. Nguyen). 25 S. SLAMA, Droit de tous les demandeurs dasile des conditions matrielles daccueil dcentes ds leur accueil en prfecture (CE 17 septembre 2009, Ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire c/Mlle Salah et CE 20 octobre 2009, Epoux Mirzoian). , AJDA 2010, p.202. 26 C. Cass. Soc., 16 dcembre 2008, Eichenlaub c/ Axia France.

II. SUR LUNIVERSALIT DES DROITS SOCIAUX Lindivisibilit des droits de lHomme leur confre tous quils expriment des liberts individuelles ou des droits sociaux une gale universalit. Les droits sociaux ne sont pas rservs certaines catgories dindividus : riches, pauvres, nationaux ou trangers ont une gale prtention pouvoir en invoquer le bnfice. En effet, si lhistoire des droits sociaux correspond celle des travailleurs, et si leur affirmation est lie la prcarit du salariat, le XXme sicle a dpass ce dbat sur la titularit du droit la protection sociale 27. Tout membre du corps social a vocation une gale protection28. Cette dmarche pleinement universaliste ressort des principaux documents internationaux en matire de droits sociaux et, en premier lieu, du PIDESC et de son rcent Protocole facultatif. Luniversalit se rapporte tout dabord aux droits protgs : lensemble des droits noncs par le PIDESC a vocation bnficier dune protection, et en particulier du mcanisme de ptition mis en place par le Protocole facultatif. Loption de droits dont linvocabilit serait la carte , un temps dfendue, a laiss la place une approche universaliste, salignant de la sorte sur les autres mcanismes de contrle du respect des traits onusiens (PIDCP, Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale, Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, etc.), lesquels ne distinguent pas en leur sein des droits qui seraient invocables et dautres qui ne le seraient pas. Luniversalit concerne ensuite les victimes : toute personne estimant quil est port atteinte aux droits noncs dans le PIDESC peut recourir au mcanisme de larticle 2 du Protocole. Celui-ci prvoit que des plaintes peuvent tre prsentes par des particuliers ou groupes de particuliers ou au nom de groupes de particuliers relevant de la juridiction dun tat partie, qui affirment tre victimes dune violation par cet tat partie dun des droits conomiques, sociaux et culturels noncs dans le Pacte . Luniversalit sentend galement au regard de ltendue des obligations incombant aux Etats. Larticle 8 alina 4 du Protocole facultatif prvoit que le CODESC, pour dterminer si un droit a t mconnu, devra considrer le caractre raisonnable des mesures prises par lEtat, tout en ayant lesprit que lEtat partie peut adopter une varit de mesures pour mettre en uvre les droits consacrs. Lanalyse se dplace ici vers le contenu du droit protg et rappelle la particularit des droits sociaux souvent mise en avant, savoir celle dune ventuelle contingence, qui minorerait leur universalit. Cette question est centrale. En effet, lune des objections majeures mise lencontre de luniversalit des droits sociaux tient la contingence qui les caractriserait et qui proviendrait du rgime de ralisation progressive auquel ils sont soumis. Ce dernier, prvu larticle 2 du PIDESC, est dautant plus notable quil contraste avec les stipulations du PIDCP, lequel prvoit que toutes ses dispositions sont immdiatement applicables. En somme, si les droits civils sont proclams dapplication immdiate, les droits sociaux voient quant eux leur ralisation subordonne lamlioration progressive des ressources collectives. Or, la clause de progressivit dans la ralisation des droits sociaux a pu
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V. en ce sens J. RIVERO, Scurit sociale et droits de lHomme , RFAS, 1985, p. 37. L.-E. CAMAJI, La personne dans la protection sociale. Recherche sur la nature des droits des bnficiaires de prestations sociales, Thse, Dalloz, 2008, p. 39.

tre interprte par certains Etats signataires comme les dliant de toute obligation de ralisation tangible, en renvoyant des lendemains meilleurs leur mise en uvre, considre comme trop coteuse. En dautres termes, la progressivit sest transforme en conditionnalit, puis en optionnalit. Un raisonnement circulaire a alors pu senclencher : contingents et conditionns par des ressources tatiques ingales, les droits sociaux ne peuvent prtendre luniversalit, le dni de cette dernire renforant leur fragilit et leur contingence. Une telle drive interprtative a t clairement combattue par le CoDESC, selon qui la principale obligation qui incombe aux tats parties au regard du Pacte est de donner effet aux droits qui y sont reconnus. En exigeant des gouvernements quils sen acquittent par tous les moyens appropris , le Pacte adopte une dmarche ouverte et souple, qui permet de tenir compte des particularits des systmes juridiques et administratifs de chaque Etat, ainsi que dautres considrations importantes. Mais cette souplesse va de pair avec lobligation qua chaque Etat partie dutiliser tous les moyens dont il dispose pour donner effet aux droits consacrs dans le Pacte 29. La rfrence aux travaux du Comit europen des droits sociaux pourrait, ce titre, servir de guide la dfinition du caractre raisonnable des mesures tatiques au regard de la protection des droits sociaux. En effet, cette notion de raisonnabilit se situe au cur de lanalyse du Comit Europen des droits sociaux. Celui-ci rappelle que la jouissance effective de certains droits fondamentaux suppose une intervention positive de lEtat, qui doit prendre les mesures juridiques et pratiques qui savrent ncessaires et qui rpondent lobjectif de protger efficacement le droit en question. Les Etats disposent dune marge dapprciation pour dterminer ce quil y a lieu de faire afin dassurer le respect de la Charte, en particulier pour ce qui concerne lquilibre mnager entre lintrt gnral et lintrt dun groupe spcifique, ainsi que les choix faire en termes de priorits de ressources 30. Toutefois, le Comit vrifie ladquation la situation sociale des mesures prises par lEtat. En particulier, [il] considre [] que les autorits nationales sont le mieux places pour valuer les besoins existants dans leur pays [], et quil ne lui revient pas de se substituer elles pour apprcier en quoi pourrait consister la politique optimale au regard de la situation. Nanmoins, [] les mesures prises doivent remplir les trois critres suivants : une chance raisonnable, des progrs mesurables et un financement utilisant au mieux les ressources quil est possible de mobiliser 31. Le Comit europen a recours, pour ce faire, une srie de critres lui permettant de passer en revue lensemble de la rglementation nationale. Le CREDOF souhaite les rappeler la Haute Assemble, afin de mettre en lumire la possibilit thorique et matrielle dun contrle juridictionnel des droits sociaux. Ainsi, par exemple, au titre de lexamen du respect de larticle 13 de la Charte sociale europenne, qui garantit toute personne dmunie de ressources suffisantes le droit une assistance sociale et mdicale32. Ce faisant, le texte europen rompt avec la conception traditionnelle de lassistance qui se confond avec le devoir moral de charit : il ne sagit plus pour [les Etats] dune simple facult daccorder lassistance, dont elles pourraient faire usage de manire discrtionnaire, mais dune obligation dont le respect peut tre rclam devant les

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CoDESC, Observation gnrale n 9 : Application du Pacte au niveau national, E/C.12/1998/24, 3 dcembre 1998, 1. 30 CEDS, Centre europen des droits des Roms c. Bulgarie, 18 octobre 2006, rcl. coll. n 31/2005. 31 Ibid. 32 CEDS, Digest de jurisprudence, septembre 2008, pp. 96-104.

tribunaux 33. Pour dlimiter scurit sociale et assistance sociale, garanties par des dispositions distinctes de la Charte, le Comit se rfre aux finalits de chaque prestation et leur condition dattribution. Ainsi, il considre que relvent de l'assistance sociale les prestations pour lesquelles le besoin individuel constitue le critre essentiel d'attribution, sans qu'il n'existe aucune exigence d'affiliation un quelconque organisme de scurit sociale, destin couvrir un risque particulier, ni aucune condition d'activit professionnelle ou de versement de cotisations. Le Comit vrifie, tout dabord, luniversalit du systme dassistance : celle-ci est acquise ds lors que les prestations sont tre verses toute personne du seul fait de sa situation de besoin. Cela nempche pas que des prestations spcifiques soient prvues pour des catgories plus vulnrables de la population, pourvu que les personnes nappartenant pas ces catgories aient droit une assistance approprie34. Le Comit vrifie, ensuite, le caractre appropri de lassistance : lobligation de fournir cette dernire existe ds quune personne est dans le besoin, c'est--dire ne peut se procurer des ressources suffisantes . Ces dernires correspondent aux ressources ncessaires pour mener une vie dcente et rpondre de manire approprie aux besoins lmentaires 35. Lassistance sociale doit tre octroye tant que dure la situation de besoin. Elle doit tre approprie , c'est--dire permettre de mener une vie dcente et de couvrir les besoins essentiels de lindividu. Afin dvaluer le niveau de lassistance, le Comit tient compte des prestations de base, des prestations supplmentaires et du seuil de pauvret dans le pays, fix 50 % du revenu mdian ajust, et calcul sur la base du seuil de risque de pauvret par Eurostat. Le Comit considre que lassistance est approprie ds lors que le montant mensuel des prestations dassistance vers une personne vivant seule nest manifestement pas infrieur au seuil de pauvret36. On mesure ici limpact des outils conomiques daide lvaluation, tel que lindicateur du dveloppement humain 37, qui permettent de renforcer luniversalit des droits en leur donnant un contenu adapt au contexte social et culturel. Car mme si les critres dapprciation du respect peuvent varier dans leur mise en uvre nationale, luniversalit de laspiration et du droit est quant elle certaine. Le Comit sassure, en dernier lieu, de lexistence de recours garantis par la loi38. Pour le reste, il se garde de prescrire plus prcisment la forme que doit revtir lassistance sociale. Il peut donc sagir de prestations en espces ou en nature. Sil a constat quune garantie de ressources a t institue sous diffrentes formes dans une majorit des [Etats ayant ratifi la Charte] 39, il na pas fait de linstauration dun systme de garantie de ressources une condition de conformit larticle 13 1. Cependant, la situation de tous les Etats qui nont pas institu de systme gnral de garantie de ressources a t juge non conforme, au motif que leur systme dassistance ne couvre pas toute la population40.

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Conclusions I, Observation interprtative de larticle 13, pp. 64-65. Conclusions X-2, Espagne, p. 122-123 ; Conclusions XIII-4, Observation interprtative de larticle 13, pp. 58-67. 35 Conclusions XIII, Observation interprtative de larticle 13, p. 58-67 ; Conclusions XIV-1, Portugal, p. 715. 36 Conclusions 2004, Lituanie, p. 394. 37 Lindicateur du dveloppement humain, qui repose sur la prise en compte de trois aspects essentiels : vivre longtemps et en bonne sant, avoir accs lducation et linstruction et bnficier dun niveau de vie correct 38 Conclusions I, Observation interprtative de larticle 13, p. 64. 39 Conclusions XIII-4, Observation interprtative de larticle 131, pp. 58-61. 40 Conclusions 2006, Moldova, p. 605.

La question de la dcence du logement fournit un autre exemple : le droit franais dfinit prcisment les critres de dcence dun logement41, ce qui inclut, par exemple, des exigences quant au chauffage, linstallation sanitaire et lectrique etc. La dcence du logement ainsi dfinie ne se retrouve pas lidentique dans des pays en dveloppement. Ainsi, par exemple, lassociation PhilRights a procd une enqute auprs de la population philippine pour dfinir ce que recouvre pour elle le droit un logement dcent au regard de ses besoins et du contexte local. Il en ressort que, aux Philippines, un logement dcent [correspond], pour une famille de quatre six personnes, 50 m 2, une porte dentre, une fentre, une salle de bain, le tout proximit dune cole 42. Toutefois, les adaptations locales nexcluent pas la reconnaissance de standards internationaux. Pour ce qui est du Conseil de lEurope, le Comit europen des droits sociaux considre ainsi que la Charte sociale garantit chacun un logement dun niveau suffisant, ce qui signifie un logement salubre c'est--dire disposant de tous les lments de conforts essentiels : eau, chauffage, vacuation des ordures mnagres, installations sanitaires, lectricit, prsentant des structures saines, non surpeuple et assorti dune garantie lgale de maintien dans les lieux 43. En outre, sagissant de leffectivit du droit au logement, issu de lart. 311 Ch. soc. rvise, la jurisprudence du Comit en matire de droit au logement a t particulirement dveloppe dans la rclamation ATD Quart Monde c. France, 5 dc. 2007 (Recl. 33/2006). Le Comit a reconnu que le droit au logement ne constituait pas une obligation de rsultat. Cependant, aprs avoir rappel que les droits noncs par la Charte sociale sont des droits qui doivent revtir une forme concrte et effective et non pas thorique, le comit en a infr ce qui peut sapparenter une obligation de moyens renforce. En effet, selon Comit (60 62), les Etats parties ont l'obligation, pour que la situation puisse tre juge conforme au Trait a) de mettre en uvre des moyens (normatifs, financiers, oprationnels), propres permettre de progresser rellement vers la ralisation des objectifs assigns par la Charte, b) de tenir des statistiques dignes de ce nom permettant de confronter besoins, moyens et rsultats, c) de procder une vrification rgulire de leffectivit des stratgies arrtes, d) de dfinir des tapes, et de ne pas reporter indfiniment le terme des performances quils se sont assignes, e) dtre particulirement attentifs limpact des choix oprs par eux sur lensemble des catgories de personnes concernes et singulirement celles dont la vulnrabilit est la plus grande. En ce qui concerne les moyens propres progresser rellement vers la ralisation des objectifs assigns par la Charte, le Comit tient souligner que pour lapplication de la Charte, lobligation incombant aux Etats parties est non seulement de prendre des initiatives juridiques mais encore de dgager les ressources et dorganiser les procdures ncessaires en vue de permettre le plein exercice des droits reconnus par la Charte. Lorsque la ralisation de lun des droits en question est exceptionnellement complexe et particulirement onreuse, lEtat partie doit sefforcer datteindre les objectifs de la Charte une chance raisonnable, au prix de progrs mesurables, en utilisant au mieux les ressources quil peut mobiliser. Examinant les rsultats obtenus par le gouvernement franais en matire daccs au logement, et confrontant les exigences de la Charte aux perspectives envisages ( 98), le Comit conclu une violation de larticle 313, aprs avoir constat que la mise en uvre de la politique gouvernementale ntait pas en soi une dmarche suffisante et ne suffisait pas justifier linadquation manifeste et persistante des mcanismes dintervention existants pour sassurer que loffre de logements sociaux aux plus dfavoriss bnficie de toute la priorit qui convient ( 100)
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Dcret n 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractristiques du logement dcent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains. 42 P. JOBERT, Droits conomiques, sociaux et culturels : ne pas rater le bus ! , in : Les cahiers de la solidarit, juillet 2003, p. 16 [http://www.crid.asso.fr/IMG/pdf/cahier17_fsmtextes.pdf]. 43 CEDS, Fdration des associations nationales de travail avec les sans abri (FEANTSA) c. France, recl. coll. n 39/2006, 4 fvrier 2008, 76.

On mesure donc, laune de ces exemples, la prcision et lexhaustivit des contrles effectus par les deux Comits, onusien et europen. La Commission et la Cour interamricaine des droits de lHomme, soutenues par une partie de la doctrine latinoamricaine, sorientent galement vers ce type de raisonnement. Ainsi, la Commission a dfendu lobligation du dveloppement progressif des droits conomiques, sociaux et culturels , notamment lgard de la Colombie ou du Prou44. Il sagit l dune forme deffet cliquet, en vertu duquel lEtat ne peut revenir sur son niveau dintervention en faveur des droits conomiques et sociaux. Certains auteurs dont lun est devenu juge la Cour Suprme de Justice en Argentine, Eugenio Zaffaroni se sont alors saisis de cette position pour soutenir quil est possible de demander judiciairement la neutralisation de toute mesure rgressive par rapport un niveau de protection acquis. *** Il rsulte de ces dveloppements que la garantie des droits sociaux peut juridiquement tre conue avec le mme souci deffectivit et duniversalit quen ce qui concerne les droits civils et les liberts individuelles. La promotion de ltat de droit, laquelle le Conseil dtat a uvr tout au long du XXe sicle, exige dsormais une garantie juridictionnelle identique pour lensemble des droits constitutionnellement et conventionnellement garantis.

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Voir J. KORS, La Cour interamricaine des droits de lHomme et les droits sociaux , communication prsente lors du colloque Droit conomique et droits de lhomme , Facult de droit de Nice, 22-23 janvier janvier 2009, p. 2.

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