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Participacin Ciudadana: La gobernanza de las sociedades complejas Manuel Canto Chac *

Introduccin Cuando se habla de participacin social 1 en la poltica econmica o en la social, an para aquellos que la reivindican, suele pensarse en los aspectos menores de las polticas como la asistencia social, el desarrollo comunitario, la atencin de los grupos vulnerables, aquello que Guiddens llamaba la poltica pequea, las grandes decisiones como la orientacin de la economa nacional o las prioridades de la poltica social se mantienen reservadas a las instituciones especializadas: los partidos polticos y las grandes corporaciones empresariales, sindicales o comunicativas. Quiero por lo contrario proponer que hoy la participacin social en los programas, pero sobre todo en las polticas pblicas constituye no slo una necesidad para la racionalizacin de la accin pblica, sino que constituye una opcin del modelo de democracia que se quiera construir, tal como lo ha sealado D. Held 2 y que impacta directamente la estructura y la capacidad de gobierno de la sociedad.

Iniciar por algunas consideraciones de carcter terico poltico, haciendo referencias especficas a procesos de participacin en Mxico y Amrica
Profesor/ investigador de las Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco. Investigador Nacional, Presidente de la Red Mexicana de Investigadores de la Sociedad Civil. 1 A lo largo del texto har uso indistinto de las expresiones participacin social y participacin ciudadana, ello con el fin de tomar distancia de la visin que supone que la primera hace referencia a procesos colectivos y la segunda a conductas individuales, me parece que hoy esta reduccin de la ciudadana al individuo est superada. Mi opinin es que ciudadana hace referencia a participar por derecho propio que es lo especfico de la ciudadana- pero que estos derechos se instituyen y se ejercen colectivamente. 2 Como se recordar, Held ve que en la actualidad los modelos de democracia contrapuestos son la Legal y la Participativa, la primera consiste en: El principio de la mayora es una forma efectiva y deseable de proteger a los individuos del gobierno arbitrario, y por lo tanto, de mantener su libertad, para que la vida poltica, al igual que la vida econmica, sea una cuestin de libertad e iniciativa individual, el gobierno de la mayora, con el fin de funcionar de una forma justa y sabia, debe circunscribirse al imperio de la ley, sus caractersticas principales son: Un estado constitucional modelado por los rasgos de la tradicin poltica anglosajona, que incluya una clara divisin de poderes), Imperio de la ley, Intervencin mnima del estado en la sociedad civil y en la vida privada, Una sociedad de libre mercado lo ms extensa posible;
mientras que la Participativa se caracteriza por: El derecho igual para todos al autodesarrollo solo puede alcanzarse en una sociedad participativa, una sociedad que fomente un sentido de la eficacia poltica, nutra la preocupacin por los problemas colectivos y contribuya a la formacin de una ciudadana sabia, capaz de interesarse de forma continuada por el proceso de gobierno, Participacin directa de los ciudadanos en la regulacin de las instituciones clave de la sociedad, incluyendo el lugar de trabajo y la comunidad local, Reorganizacin del sistema de partidos, haciendo a los cargos del partido directamente responsables ante sus afiliados, Funcionamiento de los partidos participativos en la estructura parlamentaria o del congreso, Mantenimiento de un sistema institucional abierto, que garantice la posibilidad de experimentar con formas polticas,
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Latina, en menor medida a ejemplos de otras partes del mundo, lo cual me conducir al propsito principal de este texto: formular propuestas

razonadamente viables de incremento de la participacin ciudadana en la vida pblica del futuro de nuestro pas, requirindose para ello de la necesaria reformulacin del modelo de relaciones gobierno sociedad.

1.- El final de la ilusin socialdemcrata. No obstante la insistencia del pensamiento neoliberal en partir del supuesto de la irracionalidad inherente a las intervenciones gubernamentales en los mbitos econmico y social, hasta ahora no han aportado la suficiente base emprica que avale este punto de partida, son muchos los textos que lo demuestran y seguramente que varios de los trabajos en esta misma obra lo pondrn de relieve. Frente a la multiplicidad de crticas fundamentadas que se han hecho a esta corriente, tal vez sean menores los esfuerzos que se han hecho para construir propuestas alternativas a las prcticas basadas en la visin excluyente de la accin gubernamental, pero sobre todo que a su vez tomen la necesaria distancia, por razones histricas, de la repeticin de las polticas centradas en el gobierno segn la visin socialdemcrata- que prescindan de la accin de la sociedad ms all del proceso electoral. Ante la evidente crisis del pensamiento neoliberal y la actual bsqueda en Amrica Latina de nuevos modelos 3 , la visin socialdemcrata tiende a reactualizarse en casi todo el espectro de la izquierda. Para un partido de izquierda es hoy difcil definir lo especfico de su proyecto sin tener como referente identitario al Estado y ms en especfico al gobierno, para Giddens por ejemplo, la identidad de la izquierda reside en su apego a buscar la solucin de los problemas pblicos a travs del gobierno 4 . Desde luego que para muchos militantes de la izquierda partidaria sta puede ser una frmula con la que se sientan a gusto, aunque no necesariamente
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Como lo seala un texto reciente del BID, a quien nadie se le ocurrira de calificar de extremista, Como ocurre con otros paradigmas, la regin [AL] ha perdido entusiasmo por el Consenso de Washington y se encuentra ahora en bsqueda de un nuevo paradigma que ofrezca mejores resultados econmicos, ms estabilidad y mayor equidad (BID 2006: 3) 4 A partir del debate sobre izquierda y derecha seala Guiddens: Bobbio est seguramente en lo cierto al decir que la distincin izquierda / derecha no desaparecer, y al considerar la igualdad como ncleo de ella. [] La definicin de Bobbio necesita, no obstante, algn refinamiento. Las personas de izquierdas no slo buscan justicia social, sino que creen que el gobierno debe de jugar un papel clave en fomentarla. (Guiddens: 54, subrayado mo)

responda a los retos del presente, y que por tanto les dificulte entrar en interlocucin con otras visiones de la izquierda que ponen el acento de sus propuestas, no tanto en el gobierno, al cual consideran instrumento, sino en la sociedad, a la cual consideran sujeto de la poltica. La visin de la accin pblica centrada en el gobierno gener una concepcin desde arriba de las polticas pblicas, sobre todo a partir de la experiencia europea, mismas que se asumen como un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico, el cual se acompaa con ciertas preferencias valorativas de quin toma la decisin, ste se respalda en la determinacin de ciertos montos de recursos y logra imponerse como un acto pblico a los administrados, en resumen, se entiende la poltica pblica como la accin por parte del gobierno dirigida a cumplir ciertos objetivos, denota esta visin: Un origen estrictamente institucional de la accin orientada a problemas pblicos. Se privilegia el trabajo de los expertos y los decisores. La poltica nace del desempeo tcnico, legal y administrativo de las burocracias. Es un producto para consumo de una sociedad pasiva o

condescendiente. Por lo contrario, en las luchas por la democratizacin en varias partes de Amrica Latina, sobre todo en los aos posteriores a la dcada de los setenta, se fue desarrollando paulatinamente una concepcin desde abajo de las polticas pblicas, suponen que estas se originan literalmente en la constelacin de demandas sociales, y ms propiamente en el corazn del conflicto de intereses de los diversos actores. El gobierno acta en funcin de las presiones de los grupos sociales en un juego de suma positiva y procesa las demandas en las polticas. Este ejercicio desde abajo de las polticas pblicas reclama un conjunto de capacidades y destrezas en las

organizaciones de la sociedad, no intercambiables las unas por las otras, estas parecen ser:

capacidades organizacionales, tienen que ver con el funcionamiento sostenible de la organizacin, entendido ste como ...un ordenamiento slido y estable con capacidad de financiamiento necesario para obtener certidumbre econmica... un modelo de funcionamiento eficaz ...(y) un ejercicio permanente de evaluacin y aprendizaje;

destrezas tcnicas, que ...les permite elaborar propuestas viables, factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y evaluarlas.;

destrezas polticas ...se refieren al establecimiento de relaciones junto a otros actores afectados y/o interesados frente a alguna figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional, tambin implican el conocimiento del gobierno de tal suerte que ...aprovechan las coyunturas... y logran insertarse en la arena de decisiones;

arraigo social, a travs del cual las organizaciones ...se articulan con los diferentes actores de la comunidad o territorio... para el diseo e implementacin de la propuesta o proyecto (CAM, 200 2: 18 21).

2.- La participacin en Amrica Latina. La preocupacin por la participacin se expresa claramente en los cambios legislativos ocurridos en diferentes pases de Amrica Latina. En 1988 la Constitucin de Brasil introdujo entre las prcticas reconocidas la participacin; la constitucin de Colombia en 1991 introdujo tambin el tema de la participacin en los distintos niveles de gobierno. En 1994 Bolivia aprob la Ley de Participacin Popular. En 2003, teniendo como antecedentes legislaciones locales para el Distrito Federal, Mxico aprob las leyes de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles por un lado y, por otro, de Desarrollo Social. En todas estas formas legislativas se institucionalizan principios, y en algunos casos se promueven mecanismos de concertacin y deliberacin e instrumentos de relacin de la sociedad con el gobierno.

Por supuesto que un adecuado enfoque sobre la participacin social en las polticas pblicas no puede prescindir, para no convertirla en una nueva y frgil panacea, del balance de sus alcances y limitaciones. Son ya bastantes 4

conocidos los argumentos a favor de la participacin, de manera sinttica se pueden sealar los siguientes: proporciona informacin sobre el ambiente social en el que se ejecutarn las actividades de desarrollo; revela de manera ms eficiente las preferencias de los usuarios; generan aprendizajes sociales e innovacin; fortalece a las instituciones locales; genera mayor credibilidad y legitimidad sobre las evaluaciones; contribuye a mejorar la eficiencia de las instituciones locales; genera formacin de capital social; fortalece la competitividad sistmica de la regin o localidad; contribuye a la formacin y/o fortalecimiento de identidad local o regional. (Bandeira, BID, Velsquez y Gonzlez, Verdesoto)

Menos conocidos son los argumentos en contra, o por lo menos sobre sus contradicciones: propicia la formacin de lites participativas que sesgan la participacin; genera persistencia en la exclusin de los menos organizados para gestionar sus demandas; se vuelve ocasin de captura de recursos e instituciones redistributivas por parte de lites locales; sesga las preferencias del universo de usuarios hacia las de los participantes; propicia la informalizacin de la poltica al abrir canales alternos a los de representacin institucionalizada; limita la racionalizacin de las acciones gubernamentales dada la dispersin de las demandas; disminuye la confianza hacia las instituciones representativas. (Araujo, BID, Campero y Gray, Cavalcanti y Maia, Navarro C, Verdesoto)

Incluso una de las tensiones principales que suele establecerse es entre participacin y representacin. La democracia representativa, que sigue siendo

la idea casi nica de democracia, ha establecido como fuente de legitimidad las elecciones y en consecuencia: el principio de mayora, la delegacin del poder en representantes de la ciudadana que toman a su nombre las decisiones. Por tanto, ante el reclamo de participar en la deliberacin pblica y el acuerdo sobre las decisiones, la primera objecin que se plantea es sobre la legitimidad de tal reclamo, con base en qu un grupo no elegido puede aspirar a intervenir en las decisiones pblicas?, quin le asigna representacin? Una respuesta pertinente es que la democracia participativa no se basa en la representacin y delegacin de poder, sino en la generacin de consensos basados en la reivindicacin de los derechos ciudadanos, la generacin de consensos tiene como principal medio la deliberacin. Algo que las prcticas participativas del S. XX arrojan como aprendizaje es que la generacin de espacios pblicos de deliberacin no necesariamente pasa por los procesos electorales y que tal vez tendramos que distinguir entre representacin y representatividad. La primera tendra ms que ver con la delegacin del poder presente en cada ciudadano, implica por tanto ponerse de acuerdo a travs del voto mayoritario. La segunda tendr que ver ms bien con la expresin de una opinin de un sujeto singular que se considera expresa la opinin atribuible a su grupo o clase. Pero lo que es importante tener en cuenta es que las instancias de representacin no alcanzan a captar la demanda social especfica, ni a establecer las preferencias, ni la consecuente legitimidad del pblico involucrado en acciones, programas o polticas especficas, por lo que la misma eficacia gubernativa requiere de la participacin de los concernidos, dando paso con ello a lo que Vallespn llama democracia sectorial, partiendo de la imposibilidad que las instancias de representacin como las parlamentariasabarquen todos los mbitos de la vida pblica, se pone el nfasis en la posibilidad de crear mecanismos que faciliten la participacin de los intereses afectados por una determinada poltica... creacin de redes comunicativas entre las organizaciones afectadas por uno o varios campos de accin poltica, que permitiran su participacin y seguimiento (F. Vallespn: El futuro de la poltica. Taurus, Madrid, 2000.)

Adicionalmente, hay que partir tambin del hecho que la participacin es una realidad presente en varios lugares desde hace varios aos: "... hoy ya no se 6

puede hablar de estos movimientos [los de ciudadanos]como exponentes de un paradigma poltico alternativo en desarrollo, el hecho cierto es que han introducido modificaciones sustanciales en el orden poltico de las democracias occidentales: reestructurando la agenda de temas, redefiniendo los lmites de la poltica institucional, ampliando el repertorio de accin de los ciudadanos y obligando al sistema partidista a integrar - de distintas formas y a travs de mecanismos varios - los nuevos proyectos y demandas sociales que ellos representan." (Benedicto y Reinares: 26)

3.- Qu es la participacin? Pero llegados a este punto tendramos que preguntarnos, Qu es en concreto la participacin ciudadana?, en nuestro pas la idea que suele tenerse es la que la asocia a mecanismos de democracia directa tales como el referndum o el plebiscito, habitualmente ms vinculados a la poltica que a las polticas 5 dado el carcter puntual y eventual de la expresin directa de la voluntad ciudadana que implican, por supuesto que son forma importantes de participacin ciudadana, pero a la que nos referimos y que no est reida con ella, es a la participacin que no slo se hace en situaciones excepcionales, sino que es aquella que se puede convertir en prcticas regulares pretendiendo fundamentalmente tres resultados: la incidencia en las estructuras gubernamentales y en las polticas pblicas; la transformacin del orden social y poltico y finalmente, la exigibilidad de lo derechos ciudadanos y humanos en general.

La participacin se da a diversos niveles y en diversas fases de las polticas pblicas, los niveles pueden ser: a) En la informacin se encuentra el primer nivel de participacin ciudadana, tiene que ver con el conocimiento de presupuestos, normatividad, programas, planes, proyectos del sector gubernamental y que son la condicin bsica para hacer posible cualquier tipo de participacin.

En trminos sintticos dir que la poltica es la pugna por el acceso al poder y las polticas son el resultado del ejercicio del poder, un mayor desarrollo est en: Canto 2002.

b) El segundo nivel es cuando adems de proporcionar informacin el gobierno consulta a los ciudadanos, sea a travs de reuniones, visitas o entrevistas en el terreno, a travs de las cuales el gobierno se entera de las propuestas y opinin de la ciudadana sobre aspectos especficos de la accin pblica.

c) Se participa en la decisin cuando las consultas no se quedan slo en emitir una opinin, sino cuando sta es obligatoria para quien realiza la consulta. El plebiscito y el referndum son las formas ms conocidas, aunque existen otras ms novedosas, como el presupuesto participativo.

d) La delegacin se establece cuando un gobierno otorga (delega) a algunas organizaciones ciudadanas la puesta en prctica de algn proyecto o programa relacionado con la atencin a problemas pblicos, en los ltimos aos se han venido acumulando experiencias en el campo de la salud preventiva, la educacin, las iniciativas productivas, entre muchos otros.

e) La asociacin es un nivel superior respecto de la delegacin, implica que la iniciativa tambin puede estar por el lado de las organizaciones de la ciudadana y que acuerdan, contratan con el gobierno la realizacin de polticas o programas en comn, cada quien en el mbito de sus responsabilidades, participando en consecuencia en las diversas etapas de la poltica.

f) Finalmente, se plantea el control de las acciones de gobierno por parte de las diversas formas de organizacin de la ciudadana, lo que por un lado se relaciona con la evaluacin y por otro con diversas formas de escrutinio sobre la accin del sector pblico.

Si por un lado tenemos las etapas de un ciclo de poltica y, por otro, los distintos niveles en los cuales la ciudadana puede participar, al combinarlos nos aparecen mltiples posibilidades que grficamente las podemos

representar con la siguiente matriz:

Fases de las PsPs\ Niveles Participacin Agenda Anlisis Alternativas Decisin Implementacin Evaluacin de de

Informacin

Consulta

Decisin

Delegacin

Asociacin

Control

Algunas experiencias de participacin ayudan a ilustrar. Los consejos consultivos, que ya es frecuente encontrarlos en la legislacin federal y local, contribuyen a que la ciudadana exprese su opinin sobre los temas de la agenda, sobre la definicin del problema y el anlisis de alternativas, as como tambin sugieren opciones al decisor. Entre sus limitaciones estn: que sus acuerdos no son vinculantes, sus orgenes mismos, con frecuencia por eleccin del propio decisor, le restan legitimidad, as como tambin las limitaciones en la informacin que reciben, lo que disminuye sus posibilidades de argumentacin frente a las burocracias con las que discuten. Sin embargo, como ocurre con cada una de las formas de participacin, los alcances y las limitaciones dependen menos del instrumento mismo y mucho ms de la capacidad y fuerza organizativa de la sociedad, un ejemplo lo podramos tener en los COPLADEMUN, los que pueden ser figura decorativa o espacio de control de la autoridad dependiendo de la organizacin de la sociedad. Hay que tener en cuenta que sin tomar como punto de partida la organizacin de la sociedad, y la necesidad de su fortalecimiento, slo normar la existencia de consejos consultivos se vuelve un requisito ms que en vez de contribuir desestimula la participacin, como ocurre hoy con los mltiples programas que ponen como requisito la existencia de un comit casi para cada accin pblica en la comunidad.

Son pocos los casos en los que la participacin alcanza a las decisiones, un ejemplo latinoamericano muy conocido son los presupuestos participativos (Abers, Baiocci, Cavalcanti y Maia, Fedozzi, Ricci), en ellos la poblacin

elabora sus diagnsticos y prioriza la obra pblica que efectivamente se realizar. En Mxico hay ejemplos de que la decisin ciudadana sobre la obra pblica puede funcionar de una manera duradera, aunque ciertamente sujeta a los vaivenes polticos 6 , debido tal vez a su escasa institucionalizacin, si bien crecientemente se dan experiencias de consulta vinculante a la comunidad.

Menos conocidos que el Presupuesto Participativo son los Consejos Gestores de Polticas Pblicas, los que se desarrollan en Brasil en los diferentes rdenes de gobierno para reas especficas de la accin pblica (educacin, salud, nios, adolescentes, por ejemplo), en ellos se encuentran representados los diferentes sectores concernidos en la poltica pblica: usuarios, organizaciones civiles, funcionarios, los que no solamente son consultados, sino que deliberan las opciones, disean las estrategias, presupuestan y supervisan, pudiendo llevar ante la autoridad judicial al funcionario que se niegue a cumplir lo acordado (Dagnino, Fuks et al, Rodrigues,Teixeira, Volpi). En Mxico no conozco experiencias en los que un nivel igual de participacin se haya puesto en prctica, lo que no niega como lo veremos ms adelante en las propuestas- que haya reas de actividad con la madurez suficiente de sus actores con los que ya se pueda ensayar estrategias similares a la que se viene comentando.

Existen tambin varios ejemplos en los que se ha podido avanzar en la asociacin pblico social, en Mxico un ejemplo interesante lo fue en el DF el programa de mejoramiento de la vivienda impulsado por la Coalicin Habitat Mxico, junto con organizaciones sociales como la UPREZ, quienes a partir de su propia iniciativa convencieron al gobierno de la ciudad de las ventajas de su propuesta (CAM 2002), contribuyendo significativamente al mejoramiento de los recursos inicialmente previsto por los funcionarios para la regin.

En Cuquo, Jalisco durante ms de una dcada funcion un diseo de participacin de la sociedad en la decisin sobre la accin del gobierno municipal, por medio de una organizacin territorial de la poblacin, sin embargo cuando despus de cuatro perodos de gobierno se eligi a un nuevo presidente con la cobertura del PAN desconoci a la organizacin de la sociedad y de hecho termin con esta experiencia, en otros municipios tambin se han desarrollado con xito experiencias similares, aunque tambin sujetas a la disposicin del grupo poltico en turno en el gobierno, ver MCD.

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Combinando las modalidades de asociacin y delegacin se encuentran tambin los programas de coinversin desarrollados por los gobiernos: federal, del DF, Michoacn y Chiapas 7 . Por supuesto que la coinversin, sobre todo en sus orgenes en Amrica del Sur, fue vista ms como un mecanismo de cooptacin y de obtencin de mano de obra barata hacia las OCs, sobre todo cuando esta es promovida por la asociacin entre agencias de cooperacin y gobiernos sin la participacin de las organizaciones de la sociedad 8 .

Finalmente, son mltiples las expresiones de participacin de la sociedad en el control, tal vez la forma ms conocida, aunque a la vez de las menos reconocidas, sean las organizaciones de defensa de derechos humanos, las que en todo AL y en el pas se han continuado extendiendo, podramos aadir las veeduras en Colombia (Velsquez), contemporneamente en Mxico se han ensayado, habra que decir sin mucho xito las contraloras sociales, me parece que sin el xito que se esperaba y ello por un asunto de ms fondo: tal vez el problema sea que su diseo ha correspondido ms bien a la necesidad de legitimacin de la administracin pblica, y no tanto la respuesta a una demanda social, esto es un punto que me parece fundamental, la gente participa frente a una necesidad (Abers, Fung y Whrite) propia, no tanto por el gusto de participar, ni mucho menos por la necesidad de la administracin pblica. No se trata del ciudadano total que est permanentemente a la espera de espacios de participacin, se trata de procesos complejos en los que el inters de la sociedad se encuentra con la disponibilidad gubernamental (en los diferentes rdenes de gobierno), con los agentes externos (universidades, organizaciones civiles, iglesias) dispuestos a realizar la mediacin pedaggica y crean juntos un marco institucional adecuado (las polticas pblicas), pudiendo la iniciativa partir de cualquiera de estos, el asunto de la gobernanza es cmo poner en juego las capacidades de cada uno de estos actores.

Se seala que combinando ambas modalidades, pues si bien las organizaciones civiles son las que elaboran los proyectos que el gobierno financia lo que estara cercano a la asociacin- los diseos los tienen que hacer segn las modalidades establecidas por el gobierno, sin que haya participacin de la sociedad en la definicin de estas modalidades lo que estara cercano a la delegacin- no obstante, como veremos ms adelante es ya mucho lo que se puede aprovechar de esta experiencia. 8 Un planteamiento ms amplio sobre el tema est en: Canto 2002b.

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4.- Algunos supuestos (no siempre explcitos) de la participacin. La diversidad social. Un punto fundamental de partida para impulsar la participacin ciudadana en los programas y polticas pblicos es tener en cuenta la diversidad de capacidades y condiciones de los actores participantes; no todas las formas de agregacin social tienen el mismo nivel de informacin, ni las mismas destrezas, ni la misma fuerza poltica para influir sobre los gobiernos, ni tampoco es el mismo el involucramiento con los intereses en juego, por tanto, para evitar que las oportunidades de participacin se transformen en nuevos requisitos que se aadan a los ya existentes para acceder a obras y recursos pblicos es importante que el fomento a la participacin sea concebido como el diseo y puesta a disposicin de instrumentos, al alcance de todos aquellos que lo pretendan, de lo contrario se convertiran en privilegios que daran pi a la formacin de lites participativas (Navarro C.), el reto es poner los instrumentos al alcance de todos aquellos que se sientan con las condiciones y capacidades para participar (la determinacin tiene que estar en manos de los propios actores), sin tener que ser un mecanismo obligatorio.

La representacin. Junto con el cuidado anterior habr que evitar concebir el diseo de los instrumentos de participacin como una va adicional o como un nuevo nivel de representacin de la ciudadana; si bien algunas formas de participacin requiere de formas de representacin (por ejemplo los delegados barriales en el presupuesto participativo), sera un grave error reducir la participacin a la existencia de un nuevo nivel de representacin de la sociedad, las delegaciones tienen que ser especficas, sobre funciones puntuales.

El conflicto de intereses. La democracia siempre ha sido concebida, tambin aunque no exclusivamente, como un conjunto de instituciones que permiten dirimir de manera pacfica el conflicto de intereses legtimos entre los diversos actores sociales, no tendramos por qu pensar que con la participacin fuera distinto; si bien hay quienes suponen (Fung y Wright) que para intervenir en la deliberaciones y decisiones pblicas hay que renunciar a los intereses propios o especficos de grupo o individuo, es mucho ms claro, y no por ello lo vuelve 12

menos legtimo, partir del supuesto de la existencia de intereses distintos entre todos los participantes, los actores sociales participan porque quieren resolver intereses propios, no slo por el gusto de participar, ni necesariamente por inters filantrpico; es la transparencia del inters especfico lo que infunde confianza en la participacin, y es la eficacia en la respuesta lo que le da sustento e institucionalizacin a los instrumentos puestos a disposicin de la ciudadana.

La competencia entre actores. Es justamente el reconocimiento de los intereses conflictivos lo que permite tener en cuenta otro asunto de importancia: no es infrecuente que las distintas formas de agregacin social establezcan relaciones de competencia por distintos motivos, en ocasiones las organizaciones sociales y las civiles 9 compiten por recursos de las agencias de cooperacin internacional o incluso en muchas ocasiones se ha visto, el caso francs es muy claro (Bloch-Lain) que las agencias locales de gobierno se quejan por considerar que, ante la carencia de recursos que tienen para operar, resulta un desperdicio que recursos del presupuesto pblico vayan a dar a organizaciones de la sociedad civil, por supuesto que el reto para estrategias que aspiran a contar con la participacin de la ciudadana consiste en disear los mecanismos adecuados para que partiendo del esclarecimiento de las funciones y capacidades de las diversas formas de agregacin social- se establezcan relaciones complementarias en vez de competitivas, como quiera que la posibilidad de conflicto estar siempre presente, resulta ms provechoso asumirlo como real, estableciendo las formas de deliberacin que lo puedan dirimir pacfica y productivamente, lo que no niega que a todos los niveles de la administracin publica haya que sensibilizar sobre la importancia y funciones de la participacin.

La responsabilidad del gobierno. Un malentendido es necesario tambin despejar, en muchas ocasiones se ha supuesto que la participacin de diversos actores no gubernamentales (civiles, sociales, comunitarios, etc), viene a sustituir las acciones pblicas de los gobiernos, sin negar por otra parte que
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Defino genricamente a organizaciones sociales aquellas cuyo objetivo es la reivindicacin de los derechos de sus agremiados, y como civiles aquellas que reivindican intereses de tercero.

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haya visiones conservadoras que propongan que incluso los recursos pblicos para la asistencia ya no solamente los que van a la inversin econmicaestaran mejor si el gobierno los pusiera en manos privadas, lo cierto es que ni histrica ni deontolgicamente se sustenta tal malentendido ni tal pretensin; las OSC ha demostrado ser eficaces para promover el reconocimiento de nuevos derechos de los ciudadanos o de nuevas formas de hacerlos exigibles y justiciables 10 con lo que, en vez de restar, suman a las obligaciones de los gobiernos, no se trata de pasar como diran los quebequenses- del Estado providencia al ciudadano providencia. Esto reclama tambin la necesidad de diferenciar entre la garanta del derecho y la ejecucin de la accin correspondiente; al Estado le toca garantizar, no necesariamente ejecutar la accin, la garanta es un asunto jurdico poltico de orden general, la ejecucin especfica es un asunto tcnico en situaciones especficas, por ejemplo, el derecho y la demanda poltica de que el Estado garantice salud, educacin, alimentacin, vivienda a los nios que viven en situacin de calle, se cumple si las acciones correspondientes son prestadas a travs de agencias de gobierno con recursos pblicos, o con organizaciones civiles con recursos pblicos, la decisin de quin presta el servicio tendra que estar en funcin de aquellos que por circunstancias tcnicas o del caso especfico estuvieran en condiciones de proporcionarlos ms eficazmente. De ah la importancia de que en el diseo de programas o polticas que supongan la participacin ciudadana se tenga una definicin tcnica de las funciones de cada agente que intervenga, pero sobre todo, que se tenga siempre como objetivo estratgico la formacin de ciudadana y no la privatizacin de las responsabilidades sociales.

La reforma de los gobiernos. Finalmente una actitud necesaria en todo momento: si los gobiernos quieren dar paso real y eficazmente a la participacin ciudadana, como una necesidad de la democratizacin de las sociedades complejas del presente y como una necesidad de incrementar la
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Convencionalmente se entiende por exigibilidad la accin poltica de los actores sociales para demandar el cumplimiento de sus derechos por parte de la autoridad y el diseo de polticas que los satisfagan; por justiciabilidad se entiende el proceso de litigar ante la autoridad judicial para obtener el reconocimiento prctico del derecho en situaciones especficas (ver, Canto: Derechos de Ciudadana, Responsabilidad del Estado, Icaria, Barcelona, 2005).

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eficiencia de la accin gubernamental, entonces ser necesario asumir que como parte de la Reforma del Estado habr que reformar a la administracin pblica para que sea capaz de asumir la participacin de la ciudadana en los programas y polticas especficas. Cada una de las fases de una poltica demanda los instrumentos y mecanismos para que la participacin sea posible, el diseo especfico habra que abordarlo en cada caso, por ahora baste con sealar la importancia y la dimensin de las reformas necesarias. Se trata de la construccin de nuevas formas de relacin gobierno sociedad, [de]...el

intento de institucionalizar prcticas sociales democrticas que superen la estructura selectiva y especializada de la burocracia pblica, que politicen el territorio (...) El Estado aparece as como un nuevo diseo permeable a la dinmica social, arbitrado por las instancias de participacin popular... (Ricci:
11), se trata de pasar del nivel tutelar en que se han mantenido desde hace dcadas, al nivel contractual que reclama la complejidad social 11 , se trata de que el Estado mismo se conciba como parte de un complejo de acciones de distintos actores que, integrados de manera reticular, conforman la accin pblica; actores que no son otra cosa sino expresin de las mltiples formas de mediacin entre gobierno y ciudadana, cuyo reconocimiento es condicin bsica de la democracia y que previene de los populismos tanto de izquierda como de derecha.

5.- Las propuestas Las propuestas que a continuacin se presentan requieren partir de los supuestos planteados en el apartado anterior, quiero enfatizar la necesidad de reconocer la diversidad de formas de agregacin social y culturas en todo el pas, lo que implica poner el acento en la apertura de instrumentos participativos en vez de formas de representacin, utilizarlas en funcin de capacidades y condiciones de los actores y del reconocimiento de la necesaria mediacin de la demanda social como realizacin de la democracia. Las
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Se pueden distinguir tres formas de relacin gobierno sociedad: A. la tutelar, en la que los gobiernos establecen las normas y vigilan el desempeo de las organizaciones; asumiendo la proteccin de sus derechos y la vigilancia de sus obligaciones; B. la concurrencial, en la que los gobiernos establecen algunos normas con el fin de evitar el menoscabo de la competencia, asegurando que todos compitan en un plano de igualdad; C. la contractual, en la que bajo un plano de igualdad establecen pactos que les permitan la realizacin de acciones especficas, reconociendo cada uno sus aportes.

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siguientes propuestas no pretenden desconocer las actuales iniciativas en curso, sino ms bien partir de ellas, ni hacer una enunciacin exhaustiva de las mismas, son slo propuestas de fomento a la participacin en mbitos acotados de la accin pblica.

I) Los Coplademun. Desde hace ya varios aos funcionan en el pas los Consejos de Planeacin del Desarrollo Municipal (Coplademun), su

desempeo es bastante diverso, en muchos casos se les conforma slo para cumplir con el expediente, en varias ocasiones con los allegados al presidente municipal en turno, con participacin de miembros de las cabeceras municipales que refuerzan el centralismo de la obra pblica; reconociendo todo esto como una realidad, tambin habra que reconocer que en aquellos municipios en los que hay organizacin autnoma de la ciudadana el Coplademun se convierte en un instrumento para la gestin de las demandas sociales, lo que deja ver que se puede considerar como un primer piso participativo, estableciendo estrategias de fomento
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que

potencien

la

participacin autnoma y quiten incentivos a la captura

del espacio por las

oligarquas locales. Sin duda que el primer paso tendra que ser el de proporcionar informacin amplia a la poblacin acerca tanto de los objetivos y alcance de los Coplademun, como de la informacin sobre recursos municipales y sus formas de utilizacin, este paso tan simple implicara adecuaciones en las reglas de operacin de los diversos programas gubernamentales a fin de uniformarlas en sus aspectos generales, dejando las variaciones justamente a las especificidades, y ponerlas al alcance de todos en un sistema de informacin para la participacin ciudadana en el desarrollo municipal 13 de tal manera que el acceso deje de ser el instrumento de control burocrtico de las oligarquas locales aliadas de las burocracias estatales y federales. Una medida en apariencia tan simple, cuyos rendimientos parece que podran ser altos si se tienen en cuenta algunos monitoreos que se han
Por captura se podra entender: la cooptacin del gobierno local por parte de un partido poltico, clientela o grupo particularista, restringiendo el circuito de accountability pblico a relaciones privadas entre patrones y clientes. (Campero y Gray) 13 Slo para dar una idea de la dificultad que hoy reviste el funcionamiento de programas pblicos: se ha logrado establecer la existencia de ms de 300 programas federales que actan a nivel municipal, cada uno de ellos con sus propias reglas de operacin, que adems cambian una vez al ao (y en algunos casos hasta dos), con lo que nadie, salvo las burocracias, alcanzan la capacidad de manejo de tan elusiva informacin.
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hecho a nivel regional en funcin del Ramo 33, en los que se ha puesto de relieve el aporte que la informacin hace a la exigibilidad ciudadana en relacin a la obra pblica, por supuesto que no est exenta de complejidad, tal vez la principal de ellas sea que hasta ahora la instancia encargada de aprobar estas reglas sea la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la que con privilegio de la relacin costo beneficio financiero, centraliza de manera absurda esta atribucin. Una ley que establezca los criterios de orientacin de estas reglas, una instancia federal con participacin ciudadana que con criterios de accin pblica y no de banca de primer piso- revise cada uno de los casos de reglamentacin para asegurar su apego a lo legislado, una mayor atribucin de los gobiernos estatales en el diseo de especificidades, una adecuada descentralizacin con criterio de subsidiariedad 14 , y una posibilidad que organizaciones de la sociedad civil puedan recurrir a la instancia federal para promover recursos y / o adecuaciones a las reglas parece que se podran combinar de manera favorable para hacer posible el primer piso participativo. II) Las acciones concurrentes. Si bien la mayor simplificacin y acceso a la informacin es una condicin necesaria para la participacin ciudadana en el mbito local, de ninguna manera resulta suficiente, ya se ha sealado que en aquellos municipios en los que hay organizacin social autnoma las cosas suelen ser diferentes, el problema es que esa no es la condicin de la mayora, la experiencia de los lugares organizados y de las mltiples sistematizaciones de procesos de desarrollo nos habla que se requiere en todos los casos de intervenciones externas, de mediaciones pedaggicas que sepan aprovechar el potencial de la comunidad para generar procesos autosostenidos, meta
Por supuesto que la participacin ciudadana en el mbito local queda reducida a casi nada si el gobierno correspondiente queda reducido slo a la funcin de gestor de recursos como parecen pretenderlo los gobiernos federal y estatales, la subsidiariedad no habra que entenderla en trminos como lo ha planteado la derecha mexicana, siguiendo la doctrina pontificia del S. XIX, sino como aparece definida en el estatuto de la Unin Europea: "Resueltos a continuar el proceso de creacin de una Unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuerdo al principio de subsidiariedad." (Boixareau). Asimismo el artculo 3B del TCE seala: "En los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendr, conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin contemplada, a nivel a nivel comunitario." La doble dimensin del concepto queda de relieve: acercar las decisiones a la unidad ms "pequea", que la unidad "superior" acte slo en la medida en que realice algo de manera ms eficaz.
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fundamental del desarrollo social; estas intervenciones externas son de mltiples actores: organizaciones de pastoral religiosa, organizaciones civiles, universidades, agencias de cooperacin internacional, grupos locales de jvenes, mujeres, maestros y muchsimos ms que se podra identificar con el genrico de organizaciones de la sociedad civil (OSC), el reto es cmo disear polticas que hagan concurrentes los esfuerzos de esa multiplicidad de organismos con la, tal vez no menor, multiplicidad de agencias de gobierno y de la misma poblacin. La actual Ley General de Desarrollo Social reconoce y promueve esos aportes, sealando incluso perspectivas que no quedan debidamente mediadas por la propia ley, si bien seala en su art. 11 que el objetivo de la poltica social es IV. Garantizar formas de participacin social en la formulacin, ejecucin, instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo social y en el 17 que: Los municipios sern los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social el problema es que no establece los instrumentos adecuados ni los procedimientos para generarlos.

En cuanto a experiencias prcticas estn las desarrolladas por diversos programas de coinversin social, tanto de algunos estados (como DF, Chiapas y Michoacn) como por diversas secretarias a nivel federal; todava est pendiente una evaluacin a fondo de las mismas, sin embargo desde su propio diseo y conociendo a fondo situaciones especficas, se pueden percibir algunas restricciones como por ejemplo i) la relacin es bilateral: agente interventor agencia de gobierno, con lo que no se da la concurrencia entre las acciones de los mltiples actores; ii) se da en torno de proyectos especficos y no en torno de estrategias, con lo que el alcance resulta bastante limitado; iii) est acotada al ejercicio presupuestal de un solo ao (que por el tiempo de solicitud a ejecucin suelen reducirse en el mejor de los casos a ocho meses), con lo que aunado a lo anterior- es difcil pensar la continuidad de procesos.

Los rendimientos de estas acciones se podran multiplicar si se intentara vincular estos programas de coinversin a planes locales y microregionales, en cuya elaboracin y compromisos de ejecucin participen OSC, sociedades y gobiernos locales, poniendo como incentivos bolsas mayores de recursos y 18

ampliacin del horizonte de tiempo para su ejecucin, lo que podra resolverse con presupuestos multianuales que se validaran anualmente. Estos programas podran complementarse con alguna figura que pudiera denominarse (en alusin a la creada por la Ley de Desarrollo Social del DF, aprobada en el ao 2000) fondos de inversin social, en los que concurrieran diversidad de recursos, no slo financieros sino infraestructura, capacidades, trabajo, y diversos actores: comunitarios, civiles, empresariales y por supuesto gobierno, en los que las decisiones se tomen en apego a la normatividad que les d origen y a la diversidad de recursos (no slo financieros) con que cada quien concurra. III) Consejos Gestores de Polticas Pblicas (CGP). Los CGPP implica evidentemente un nivel superior de participacin de la ciudadana en las polticas pblicas, cubriendo prcticamente todas las fases de la misma, estos podran funcionar en los tres rdenes de gobierno, tanto en una perspectiva territorial (por demarcaciones especficas), como en una perspectiva temtica (en funcin de asuntos especficos). Darle coherencia a mecanismos de esta naturaleza implica acumulacin de experiencias y planificacin de abajo hacia arriba, como ya se ha sealado, se tiene que reconocer la diversidad de capacidades, de condiciones, de problemas, esta coherencia difcilmente se la podran dar organismos burocrticos centralizados -aunque contaran con participacin ciudadana consultiva- se requiere retomar las experiencias de beneficiarios, organizaciones comunitarias, civiles, sociales, academia, etc., no slo en la ejecucin de los programas, sino an en su propio diseo, es ah en donde pueden funcionar consejos gestores de polticas, tanto a nivel municipal, como estatal y federal, que conformen agendas, analicen alternativas y construyan soluciones incluso tomando las decisiones- de manera permanente. Sin duda que para armonizar acciones de los tres rdenes de gobierno se requiere superar mltiples dificultades mismas que son no slo de carcter legislativo, sino tambin y principalmente poltico- se podra iniciar con experiencias tanto territoriales como temticas, hay ya suficiente experiencia acumulada y capacidades sociales instaladas en reas especficas como vivienda, mujeres, nios, en las que ya se podra experimentar el aporte que podran dar las OSC, no slo en la ejecucin sino

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tambin en el diseo de programas y polticas especficas, asegurndose como conditio sin qua non que sus decisiones sean vinculantes. Por supuesto que existen tambin territorios en los que se han desarrollado o estn en curso experiencias participativas frente a las cuales los CGPP seran una ocasin de contar con un instrumento institucionalizado que le diera continuidad a esas prcticas ms all de los vaivenes polticos, con lo que adicionalmente se tendera a despartidizar que no despolitizar- la participacin ciudadana 15 . Habra que insistir que este instrumento no sera aplicable de inicio en todo el territorio del Pas, sino ah en donde hubiera las condiciones sociales para desarrollarlos; se podra disear una estrategia para su implantacin gradual iniciando por consejos ciudadanos de evaluacin de la eficacia y de la eficiencia de los programas pblicos, con indicadores construidos con la participacin de la propia poblacin, esto los ira habilitando para conocer el funcionamiento de los programas y estar en condiciones a partir de ello de intervenir eficazmente a travs de CGPP.

IV) Recuperar las tradiciones y reconocer las diferencias. No slo en las prcticas futuras se puede avizorar aportes promisorios de la participacin ciudadana, tambin de las prcticas ancestrales pueden derivarse nuevas formas de realizacin de la accin pblica, por ejemplo en la resolucin de conflictos locales y regionales. En la experiencia de los mayas Tzeltales y de los mayas peninsulares la figura de los jueces tradicionales ha demostrado ser

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La despartidizacin contribuira a la sostenibilidad de las prcticas participativas, en algunos casos como en Curitiba, Brasil se ve cmo pueden coexistir diferentes militancias partidarias sin que los CGPP se identifiquen con algn partido en especfico: Filiacin partida de la muestra de consejeros de Curitiba, Brasil Partido % de Consejeros afiliados PDT 2.7 PFL 10.8 PMDB 1.4 PSB 12.2 PSDB 2.7 PT 6.8 PTB 1.4 Otros 4.1 Ninguno 58.1 Fuente: Ncleo de Investigacin: Democracia e institucoes polticas, UFPR (cit. por Fuks, Monseff y Ribeiro).

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bastante provechosa para mejorar el acceso a la justicia, algunas legislaciones locales como en el caso de Quintana Roo y Campeche- ya reconocen estas formas de imparticin de justicia. No slo en el mbito de la obra pblica o del desarrollo social puede mejorar la vida pblica la participacin ciudadana. Pero algo fundamental a tomar en cuenta al disear mecanismos son las diferencias culturales, incluso en zonas indgenas, no tenemos porque pensar que lo que funcione con los Tzeltales funcionar con los Rarmuris o a la inversa, incluso depende del tipo de organizacin de la sociedad existente la eficacia mayor de algunos instrumentos frente a otros. Algunos estudios (MCD) han demostrado que cuando se combinan las formas de organizacin comunitaria con las civiles y con las sociales los rendimientos son mucho mayores, pero que de las diferentes combinatorias entre ellas podemos esperar ventajas comparativas distintas. Entonces, recuperar la tradicin y las capacidades organizativas ya establecidas requiere no tanto de uniformar procedimientos e instrumentos, sino de actitudes y estrategias de la administracin pblica, que es lo que se desarrollar en el siguiente punto. Recuperar estas tradiciones y potenciarlas parecera ser un objetivo bastante razonable para instituciones pblicas, sobre la base de insumos de informacin que proporcionaran OSC y la academia. V) Adecuar la administracin pblica. Son mltiples las propuestas de participacin que se podra elaborar, pero se requiere de un organismo de la administracin pblica que les d coherencia en su normatividad y que a la vez se encargue de vigilar por la eficacia de los instrumentos de ejecucin. Para nadie que conozca un mnimo de polticas pblicas es un secreto que la mejor de las intenciones en la decisin se puede ver anulada por la ms cotidiana de las inercias en la implementacin. Mientras que la visin de la sociedad de sus problemas es integrada, la de la administracin pblica es por su propia naturaleza- segmentada, se requiere entonces de armonizar ambas visiones, por medio de un organismo o de una forma de funcionamiento de diversos organismos- que tenga capacidad efectiva, y no slo discursiva como hasta ahora, de coordinar transversalmente en funcin de temas especficos a los dems organismos de gobierno concurrentes; habra que explorar diversas posibilidades, la experiencia de la organizacin matricial en Catalua que se requiere incluso para la ejecucin de los presupuestos de las diferentes

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dependencias de la aprobacin de la instancia que coordina la integracin transversal de las mismas es un ejemplo interesante. Sin lugar a duda que una de las caractersticas de una instancia de esta naturaleza tendra que ser partir desde su propia concepcin de ser un instrumento de relaciones entre actores diversos y no slo de productor de normas o de ejecutor de acciones.

6.- Comentario final: adecuar tambin la democracia. Vistas entonces as las cosas parece que para avanzar sobre estos asuntos se requeriran de frmulas mixtas que aprovechen lo mejor de las prcticas en curso, pero que se abran a la vez a experimentar formas nuevas de accin, por medio de experimentos pactados y controlados que por la va incremental vayan instaurando lentamente criterios de orientacin que impliquen el largo plazo. Cuando se piensa en elaborar propuestas casi siempre se incurre en la tentacin de hacer el diseo hasta de la ltima de las caractersticas del proyecto, intento que nada quede fuere, hoy parece necesario un enfoque mucho ms modesto: habr que pensar en desatar procesos ms que programas acabados y mucho ms que reformas slo administrativas, el proceso de creacin de polticas tiene que ser un proceso de construccin junto con aquellos que participarn en las mismas, sea como aliados o como beneficiarios, el Estado del futuro ya no se puede pensar como la cspide de la sociedad, sino como parte de la compleja red que genera gobernanza.

Habr que pensar en mecanismos eficaces que brinden seguridad y cumplimiento de derechos ms que proteccin a la sociedad. Lo anterior teniendo en cuenta que los requerimientos de acciones pblicas crecen aceleradamente debido tanto al deterioro de la condiciones de vida, como a la aparicin de nuevos problemas que la poca trae consigo, tales como: migracin, descomposicin social, violencia, etc. frente a los cuales no hay frmulas consagradas que sirvan de horizonte de largo plazo; sin duda hay muchas cosas que habr que mantener en el futuro prximo y otras que habr no slo que modificar, sino tambin experimentar alternativas, esto es: pensar la poltica pblica no slo en la dimensin de lo gubernamental, sino del aporte de la sociedad, lo que implica reformar la poltica para que sea capaz de dar respuesta a los asuntos de la poca esto es: demandas de mayor participacin 22

ciudadana, de mayores atribuciones a los gobiernos locales, de mayor transparencia en la administracin pblica, pero sobre todo de consensos en torno de la redistribucin del ingreso y de los bienes pblicos; es decir repensar nuestra democracia para que sustentable en el largo plazo.

Lo anterior implica reconocer que la misma democracia tiene que ser compleja para dar respuesta a los requerimientos de la sociedad contempornea: ciertamente de reconocimiento a los derechos civiles y polticos y de polticas que los promuevan y garanticen, pero tambin de reconocimientos de derechos econmicos y sociales, que demandas adecuaciones en las polticas correspondientes; de reconocimiento de derechos a la participacin, que demandan una reforma del Estado, orientada a la modificacin de las relaciones gobierno sociedad y tambin, cada vez de manera ms significativa, el derecho a la diversidad, que demandan polticas de reconocimiento. En el marco de la complejizacin de la vida democrtica del Pas la participacin ciudadana se vuelve un elemento imprescindible, dentro de otros por supuesto, para hacerlo viable en el futuro prximo.

Mxico, DF. Primavera de 2005

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