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PUBLICACIONES ESPECIALES SOBRE EL DESARROLLO

Sociedad civil y movimientos sociales


Construyendo democracias sostenibles en Amrica Latina

Editado por Arthur Domike Fundacin Grupo Esquel Fundao Grupo Esquel Brasil

Las publicaciones especiales de desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo se preparan como parte de los continuos esfuerzos de la institucin para evaluar las condiciones econmicas, polticas y sociales de los pases de Amrica Latina y el Caribe. A n de que la informacin se encuentre disponible lo ms rpido posible, estas publicaciones se elaboran de manera expedita, no son objeto de una edicin formal y no estn sometidas a los rigurosos procesos de revisin que se aplican en el caso de las publicaciones del Banco evaluadas por pares. As, la informacin y las opiniones presentadas corresponden enteramente a los autores, y no implican aprobacin por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo o de los pases que estos representan.

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BID, 2008 Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Ave., N.W. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos de Amrica www.iadb.org/pub

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Contenido

Prefacio....................................................................................................................................v Agradecimientos.................................................................................................................vii Captulo 1 La democracia sostenible en Amrica Latina ...............................................................1 Arthur Domike Seccin 1
EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA ..........................27

Arthur Domike Captulo 2 Transiciones hacia la democracia: Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay .......... 31 Arthur Domike Captulo 3 Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciacin ..... 51 Rosa Mara Cruz Lpez Seccin 2
INTRODUCCIN AL ROL DE LAS OSC EN LA CONSOLIDACIN DE LA DEMOCRACIA ....... 91

Arthur Domike Captulo 4 La Alianza Cvica Mexicana: una izquierda en busca de identidad ..........................97 Sergio Aguayo Quezada Captulo 5 Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo: el rol de la sociedad civil en la propagacin de las instituciones democrticas .... 117 Benjamin Reames Seccin 3
INTRODUCCIN AL ROL DE LAS OSC EN LA PROFUNDIZACIN DE LA DEMOCRACIA ... 139

Arthur Domike

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Tabla de Contenido

Captulo 6 Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin .... 145 John Durston Captulo 7 Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia .... 183 Charles David Kleymeyer Captulo 8 La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil)........................ 233 Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna Captulo 9 El traje nuevo del emperador: las polticas de nanciamiento de vivienda social en Santiago de Chile................ 265 Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes Captulo 10 Las mujeres latinoamericanas en movimiento: cambiando polticas, cambiando mentes ..........................................................................................................................287 Joan M. Caivano y Thayer Hardwick CAPTULO 11 El rol de las OSC para incluir a la poblacin pobre e indigente en los benecios del desarrollo ..................................................................................327 Roberto Sansn Mizrahi Captulo 12 Promover la participacin ciudadana y el apoyo a las OSC en la economa trasnacional.......................................................................................361 Nelson Stratta Captulo 13 El compromiso ciudadano y la democracia en la era de los movimientos sociales.. 395 Arthur Domike Anexo Sobre los autores .........................................................................................................423 ndice de materias ............................................................................................................. 429

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P r e fa c i o

n las ltimas dcadas, el crecimiento impresionante de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y su activismo cvico han transformado el panorama poltico y social de Amrica Latina. Estas organizaciones ciudadanas se han convertido en un medio importante y dinmico para movilizar la energa poltica y las aspiraciones sociales de los que menos poder tienen: aquellos que, a lo largo de la historia, han estado escasamente representados por los sistemas polticos o no han tenido representacin alguna. Propulsadas por la atencin de los medios de comunicacin e Internet, las OSC han ayudado a crear un contexto totalmente nuevo para el gobierno. En este libro se reconocen tres tipos de OSC: Organizaciones comunitarias que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos. Movimientos sociales de alcance regional o nacional que persiguen objetivos sociales, econmicos o polticos muy precisos. Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la promocin de causas y al suministro de servicios a grupos destinatarios. Los 11 estudios de casos de este libro presentan una ptica amplia y variada de las OSC en Amrica Latina, cuyas repercusiones se analizan en el contexto poltico todava fluctuante de la regin: Bajo las dictaduras, o en pases donde hasta hace poco haba una dictadura, las OSC y los movimientos sociales estn ayudando a alcanzar la democracia (captulos 2 y 3). En las democracias nuevas con tradiciones, normas y dirigentes polticos que en gran medida todava no han sido puestos a prueba, las OSC participan en el proceso de consolidacin de las instituciones democrticas (captulos 4 y 5). En las democracias efectivas y operantes, las OSC procuran profundizar las instituciones democrticas mediante el fomento de la participacin poltica y la creacin de mayores oportunidades sociales y econmicas (captulos 6 a 12). En los dos primeros estudios de casos se resea el papel de las OSC en la restauracin de la democracia en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay (captulo 2) y se evala el rol desempeado por las organizaciones de defensa de los derechos humanos en Guatemala (captulo 3).

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Prefacio

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En los dos casos siguientes se examina un movimiento progresivo que busca una identidad (la Alianza Cvica Mexicana) y el papel de la sociedad civil en la difusin de las instituciones democrticas (el presupuesto participativo en toda la regin). En cuatro de los estudios (captulos 6, 7, 8 y 10) se analiza la forma en que los ciudadanos que a lo largo de la historia han tenido poco acceso al poder (los pobres de las zonas rurales, los indgenas andinos y amaznicos, y las mujeres) se han movilizado para mejorar su situacin y hacerse or. En el captulo 9, que puede considerarse un modelo de contrastes, se describe un experimento social fracasado (las viviendas populares de Chile), mientras que el captulo 11 se centra en el rol que han tenido las OSC en la creacin de programas pblico-privados exitosos para generar y ampliar oportunidades laborales y empresariales. En el captulo 12 se explora el sistema mundial de entidades filantrpicas que ha surgido con el impulso de 25 millones de familias trasnacionales de Amrica Latina y el Caribe, cuyas remesas estn formando nuevos esquemas de donaciones mundiales y participacin cvica transfronteriza. Estos casos muestran la forma en que las OSC han dado origen a lderes comunitarios independientes y han enseado a la gente a organizarse y a idear y poner en prctica nuevos enfoques de los problemas sociales. En este contexto se puede afirmar casi con absoluta certeza que dichas organizaciones desempearn un papel cada vez ms destacado en la configuracin del panorama poltico y social futuro de Amrica Latina.

Ag radecimientos

La realizacin de este volumen ha sido copatrocinada por la Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB) y la Fundacin Grupo Esquel, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se agradece especialmente a Christof Diewald y Silvio SantAna, Presidente y Secretario de la FGEB, respectivamente, y a Aldiza Soares, Oficial Administrativa de la FGEB, as como tambin a Janine Perfit y Kai Hertz del BID. Asimismo se debe un profundo agradecimiento a los autores de los estudios de casos del captulo 11, cuyas amplias competencias profesionales se detallan en el anexo acerca de los autores. Marie-Madeleine Mailleux SantAna, una de las colaboradoras de este libro, destacada campeona de la sociedad civil y cofundadora de la FGEB, falleci el 28 de junio de 2007 tras una breve enfermedad. Los autores y el editor trabajaron bajo la gua de la junta editorial conformada por: Thomas F. Carroll, Ramn Daubn, Christof Diewald, Patricia Fagen, Carlos Garramon, Judith Gilmore, Roberto Mizrahi, Stahis Panagides, Patrick Quirk, Eduardo Remolins, Silvo SantAna y Ana Tenorio.

Washington, D.C. Junio de 2008

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Captulo 1

La democracia sostenible en Amrica Latina


Arthur Domike

n la Cumbre de las Amricas llevada a cabo en 1994 se celebr el renacimiento de la democracia en Amrica Latina, despus de la poca de las dictaduras. Sin embargo, una dcada ms tarde Jorge Castaeda (2003:69) seal: La gente siempre culpa a la democracia por el estancamiento econmico o, por lo menos, por fracasar en promover el crecimiento econmico (...) como resultado, hoy en da la regin todava se enfrenta a un futuro considerablemente impredecible. La apreciacin de Castaeda se ve confirmada por diversas encuestas de opinin pblica. Por ejemplo, en 2005 Latinobarmetro descubri que el apoyo ciudadano a la democracia era menor que una dcada atrs.1 La creencia de que el gobierno atenda mejor sus necesidades era mnima en Per, Paraguay y en la mayor parte de Centroamrica. Sin embargo, el panorama no es del todo lgubre: las mayoras apoyaban a sus gobiernos en Venezuela y Uruguay, al tiempo que en Chile y Mxico el respaldo iba en aumento. Paralelamente, los partidos polticos tradicionales han perdido su influencia sobre grandes sectores del electorado. La mayora de los votantes rechazaron a los partidos polticos histricamente poderosos en Bolivia, Brasil, Venezuela, Argentina, Mxico, Per y aun en Costa Rica (New York Times, 20 de abril de 2006). La Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB), la Fundacin Grupo Esquel y sus asociados aceptaron hace dos aos el desafo ofrecido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para ayudar a precisar la direccin que deberan tomar los esfuerzos futuros con el fin de fortalecer la confianza del pueblo en sus sistemas de gobierno y fomentar la participacin ms amplia de la sociedad civil. El reto principal era proveer pautas concretas para que el

1 Vase

http://www.latinobarometro.org. Los resultados de la encuesta de 2005, llevada a cabo en 11 pases, pueden verse en http://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=5093522. Estas visiones pesimistas eran apenas menos comunes en 2006, cuando slo el 54% de los latinoamericanos eligi la democracia frente a otras alternativas, como inform The Economist (9-15 de diciembre de 2006).

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2 Trminos 3 Durante

de referencia de la donacin efectuada por el BID a la FGEB para realizar el estudio. este perodo, Costa Rica, Mxico y Colombia estaban gobernados por presidentes electos, as como muchos de los pases del Caribe. Sin embargo, las fuerzas armadas de Colombia tuvieron una influencia sustancial en los asuntos internos del pas y los gobiernos mexicanos anteriores a 2000 fueron descritos como la democracia autoritaria ms antigua del mundo (vase el captulo 4).

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gobierno, la sociedad civil y las instituciones multilaterales puedan promover y mantener una efectiva participacin ciudadana en proyectos de desarrollo econmico y social.2 El resultado de los estudios realizados a tal fin no ha sido lo que el conocimiento heredado hubiera podido predecir; ms bien descubrimos que la insatisfaccin generalizada en cuanto a los gobiernos no dejaba de tener sus razones. Muchos ciudadanos que carecan de confianza en sus gobernantes reaccionaron formando y enrolndose en nuevos movimientos sociales y en una gran variedad de organizaciones ciudadanas. Este fenmeno nos oblig a concentrarnos intensamente en examinar los motivos que produjeron la aparicin de la sociedad civil como una fuerza poltica y social importante, sus consecuencias para la ciudadana y los gobiernos y para el proceso de gobernarse a s mismas. Estos estudios se presentan a continuacin en los captulos 2 a 12. El captulo 13, el ltimo del libro, representa nuestro esfuerzo por resumir las lecciones aprendidas de los casos analizados. El descontento que se siente en muchos sectores con los gobiernos de Amrica Latina ha tenido varias madres. Una de ellas es por cierto la falta de progreso en mejorar la desigualdad social y las condiciones de pobreza. La falla de la mayora de los gobiernos en enfrentar estas preocupaciones se hizo an ms apremiante despus de que muchos gobiernos adoptaran polticas econmicas que dejaron a los menos pudientes sin las redes de proteccin econmica que regmenes anteriores les haban proporcionado. Este panorama adverso ha empeorado debido a cambios mundiales en la industria y el comercio, y a las migraciones masivas de poblacin a nivel local e internacional. Adems, la comunicacin global instantnea y la proliferacin meditica han magnificado tanto la conciencia de los ciudadanos como su capacidad de reaccionar. Una segunda causa del debilitamiento del apoyo ciudadano y de la confianza en el gobierno es la memoria de dictaduras recientes. Casi todos los que hoy tienen edad de votar recuerdan que virtualmente toda la Amrica Latina continental estuvo regida por dictadores en algn perodo entre 1960 y la dcada de 1990.3 En la actualidad, todos estos pases han elegido gobernantes y legislaturas con cierta forma de estructura poltica democrtica. Aunque esto representa una mejora real en la forma en que los latinoamericanos son gobernados, muchos guardan malos recuerdos y estn resentidos por los aos de represin, y sienten que han recibido pocos beneficios de la transformacin democrtica. El crecimiento en el nmero y la efectividad de las organizaciones de ciudadanos no ha pasado inadvertido ni ha dejado de recibir apoyo. Por ms de una dcada, los gobiernos, organizaciones internacionales, fundaciones e individuos han invertido recursos en asis-

La democracia sostenible en Amrica Latina

Donde rigen (o recientemente rigieron) dictadores, y las OSC y los movimientos sociales estn buscando alcanzar la democracia (captulos 2 y 3). En democracias nacientes con tradiciones, reglas y lderes polticos no probados donde las OSC estn involucradas en el proceso de consolidar las instituciones democrticas (captulos 4 y 5). En democracias efectivas en funcionamiento donde las OSC estn buscando profundizar las instituciones democrticas mediante el fomento de una participacin poltica ms amplia y la creacin de mayores oportunidades sociales y econmicas (captulos 6 al 12). Las OSC y los movimientos sociales elegidos para este estudio profesan inquietudes relacionadas con los derechos humanos, las amenazas al medio ambiente, el tratamiento de las mujeres, las oportunidades para los pueblos indgenas, la superacin de la pobreza rural, la vivienda para familias de bajos ingresos, la promocin de pequeas empresas y el empleo local, el presupuesto gubernamental participativo y el vnculo de los inmigrantes con sus pases de origen. Todas estas preocupaciones ocupan un lugar primordial en la definicin de la democracia, y los valores que sustentan a estas organizaciones constituyen la base del patrimonio histrico de la democracia. A travs de estas experiencias buscamos demostrar lo que es posible, lo que es deseable y lo que es problemtico en los esfuerzos de las OSC y de sus adherentes para lograr no solamente sus objetivos organizacionales sino tambin el fortalecimiento de la participacin civil, y contar con instituciones democrticas ms eficientes y perdurables, con mayor responsabilidad ante los gobernados. A fin de ofrecer una base firme en nuestras conclusiones, en las pginas siguientes se describen trminos clave, tales como sociedad civil, y las organizaciones sobre las cuales se

4 Sin perjuicio de quienes utilizan las expresiones organizacin no gubernamental (ONG) y organizacin de la sociedad

civil (OSC) indistintamente, preferimos esta ltima locucin para designar la categora ms amplia. La sigla ONG se refiere aqu a las organizaciones de apoyo y servicio. Vase ms adelante y tambin vase Sorj (2005).

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tencia a la democracia a travs de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)4, tanto en Amrica Latina como en otros lugares del mundo, con la esperanza de fomentar la creacin de instituciones democrticas ms efectivas (Ottaway y Carothers, 2000; Shifter, 2000; Manor, Robinson y White, 1999; Feinberg, Waisman y Zamosc, 2006). Nuestra tarea es explorar las experiencias, favorables o no, de ciudadanos organizados de la regin y establecer si sus actividades contribuyeron efectivamente a fomentar y expandir la democracia y de qu modo lo hicieron. La democracia se percibe como una cultura y un conjunto de valores, y no simplemente como una serie de instituciones formales y procedimientos, partidos polticos y elecciones. Examinamos una gama de OSC, entre las cuales se incluyen movimientos sociales, que actualmente operan en tres campos polticos:

Arthur Domike

Qu es la sociedad civil?
El principal enfoque de este trabajo se centra en la sociedad civil, sus ciudadanos constituyentes y sus organizaciones. Es fcil encontrar concepciones contradictorias de lo que es la sociedad civil, tanto en lo que se refiere a su definicin como a la importancia de su interaccin con la sociedad poltica. La idea de sociedad civil proviene de los filsofos griegos y romanos, y se ha convertido en un elemento fundamental del pensamiento poltico contemporneo. Entre otras cualidades se le ha concedido el mrito de derrocar varias decenas de dictaduras de diferente naturaleza: autoritarias, comunistas, fascistas, militares (Schell, 2005). Edwards (2000) llama la atencin a las diversas apreciaciones sobre lo que la sociedad civil puede lograr. Por ejemplo, el Instituto Cato, de tendencia libertaria en Estados Unidos, considera que las OSC fundamentalmente reducen el rol de la poltica en la sociedad al expandir los mercados libres y las libertades individuales. Por otra parte, el Foro Social Mundial sostiene que la sociedad civil es la nica alternativa viable al Estado autoritario y al mercado tirnico. Para las Naciones Unidas, el Banco Mundial y los organismos de asistencia de Estados Unidos, la sociedad civil es la llave para un buen gobierno y el crecimiento econmico que reduce la pobreza. La opinin compartida aqu con respecto al rol de la sociedad civil y sus organizaciones ha sido bien descrita por Daubn (2002:1): Evidencias recientes sobre el desarrollo econmico () sugieren que el arte de asociarse de la comunidad, su capacidad de actuar en conjunto, podra ser el factor ms importante en su avance econmico () Y esta capacidad no puede simplemente construirse; tiene que crecer sistemticamente dentro de la cultura poltica de un pas () La sociedad civil se convirti en la solucin mgica () Pero si la sociedad civil ha existido siempre, ha sido en forma distante, caritativa u opositora. Lo que los gobiernos han descubierto ahora es que la sociedad civil, como exista en los pases del norte, puede ser omnipresente, activista y colaboradora. El Instituto de Estudios de Desarrollo (Manor et al., 1999:1) define a las OSC como una esfera intermedia entre el Estado y la familia, donde grupos y asociaciones de individuos se organizan de manera voluntaria y autnoma con relacin al Estado, con el fin de defender y extender sus intereses, derechos e identidades. Aun en el caso de que aceptramos que las OSC ocupan el espacio no estructurado entre los individuos y lo colectivo, los contornos de

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enfoca el estudio, la democracia entre otras diversas formas de gobierno, y las interacciones a menudo contenciosas entre la sociedad civil y la sociedad poltica que los ciudadanos eligen para gobernar.

La democracia sostenible en Amrica Latina

5 Los

sindicatos laborales se han contado histricamente dentro los pocos movimientos de la sociedad civil de la regin cuyos afiliados primarios son familias de bajo y mediano ingreso, y gozan a menudo de acceso sustancial al poder, especialmente cuando estn aliados con partidos polticos (BID/Harvard, 2006:111 y ss.). Sin embargo, los movimientos laborales representan a grupos muy diferentes de los representados por los movimientos sociales estudiados aqu, y su impacto poltico es tambin muy distinto. Por su importancia permanente para un gran nmero de ciudadanos, las organizaciones laborales merecen un estudio aparte.

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la definicin no son todava claros. En un esfuerzo por determinar qu grupos estn adentro o afuera, los profesionales suelen insistir en que las OSC no incluyen: 1) a la sociedad poltica (es decir, a las instituciones gubernamentales ni a los partidos polticos), 2) los negocios con fines de lucro orientados al mercado (aunque las asociaciones de negocios y sus grupos de inters organizados son claramente parte de la sociedad civil), 3) familias y grupos emparentados, y 4) asociaciones orientadas hacia la violencia y la criminalidad. Reconocemos que no todos los grupos de ciudadanos ni todas las organizaciones detentan el mismo mrito social. Los grupos orientados hacia la violencia(como la guerrilla y los paramilitares en Colombia, Al Qaeda, el KKK y los grupos Minutemen de Estados Unidos) no son aqu considerados parte de la sociedad civil. Puesto que estos grupos no aceptan las premisas fundamentales de los sistemas democrticos, sacrifican su derecho a considerarse en un pie de igualdad legal y poltica con las asociaciones no violentas. Para los efectos del presente estudio, no se hace necesario profundizar sobre las distinciones puntuales. Nuestro enfoque est dirigido a aquellas OSC que son voceros y/o trabajan con grupos no representados o poco representados como los indigentes rurales o urbanos, las mujeres, las comunidades indgenas y las minoras sin acceso efectivo o con acceso limitado a la representacin poltica y al poder. Nuestro principal inters est en analizar cmo estas organizaciones y/o movimientos sociales pueden servir a su gente y fortalecer las prcticas e instituciones democrticas.5 Los motivos por los cuales los ciudadanos buscan asociarse para un propsito comn comenzaron con la sociedad organizada y son tan variados como sus propias aspiraciones. Es probable que en Amrica Latina existan varios millones de organizaciones informales o formalmente organizadas sin fines de lucro, no gubernamentales, cuyos miembros, adherentes o beneficiarios buscan objetivos comunes. Las OSC pueden originarse a travs de reuniones de vecinos o ser promovidas por profesionales entrenados, o bien patrocinadas por fundaciones y ONG del norte. Algunas OSC tienen amplia participacin de los beneficiarios mientras que otras son dirigidas por especialistas externos y muestran escaso inters en reclutar adherentes locales. Pueden surgir de organizaciones ya establecidas o ser fundadas por quienes no se encuentran satisfechos con el sistema de poder poltico gobernante. Una asociacin puede simplemente tener como objetivo la creacin de una clnica de salud o de un centro comunitario, o puede ser parte de un movimiento social ms amplio.

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En resumen, nuestra atencin est dirigida hacia tres tipos de organizaciones de la sociedad civil, todas activas en el apoyo a poblaciones meta especficas:6 Organizaciones de la comunidad que suelen carecer de personal de tiempo completo o profesionales y que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos (por ejemplo, la creacin de un centro comunitario de salud o el mejoramiento de carreteras), y son bsicamente autofinanciadas (Shearer y Tomlinson, 1997).7 Movimientos sociales de alcance regional o nacional que cuentan con personal de tiempo completo y con objetivos sociales, econmicos y/o polticos especficos; son a menudo contenciosos y se enfrentan con los gobiernos; en sus filas hay afiliados y miembros de las organizaciones activistas locales (por ejemplo, los movimientos de la mujer en Chile, los movimientos rurales en Brasil, etc.); suelen recibir fondos de fundaciones, organismos de ayuda e instituciones similares. Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a proveer amparo y servicios a los grupos meta; cuentan con personal profesional dedicado a identificar y apoyar iniciativas para favorecer a dichos grupos; tienen pocos miembros directos o afiliados de entre los grupos afectados; a menudo reciben contratos y financiamiento de fuentes externas (por ejemplo, Sur en Santiago de Chile, DESCO en Per, Sur-Norte en Argentina). Puesto que los movimientos sociales son tan significativos para esta investigacin, el trmino amerita una definicin detallada. De acuerdo con Tilly (2004:3-4) un movimiento social se define en funcin de las siguientes caractersticas: es un esfuerzo pblico organizado y sostenido que presenta reclamos colectivos a ciertas autoridades (por ejemplo, una campaa) () utilizando formas (diversas) de accin poltica () (con) representaciones pblicas coordinadas de los mritos, unidad, nmero y compromiso de los participantes. Estos movimientos a menudo constituyen una amenaza para el establishment a nivel poltico y econmico, particularmente cuando promueven acciones que incomodan a las autoridades en el poder. En este contexto, Schnwlder (2002:9) observa lo siguiente: Los movimientos sociales de Amrica Latina, que por largo tiempo fueron una gama limitada de entidades relativamente homogneas que representaban a los trabajadores, campesinos o estudiantes, han cambiado drsticamente durante

6 En

7 Shearer

BID/Harvard (2006:112-122) se presenta una descripcin til de estos grupos. y Tomlinson (1997) realizaron el heroico esfuerzo de contar y clasificar las OSC de la regin. Slo en Brasil encontraron registradas 220.000. Se estima que menos de la mitad de ellas contaban con personal profesional. Estas organizaciones sin personal incluyen grupos comunitarios ms que movimientos sociales u ONG de expertos.

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La democracia sostenible en Amrica Latina

Los movimientos sociales que nos ocupan, las organizaciones comunitarias y las ONG difieren claramente en cuanto a sus miembros y objetivos de los grupos de inters tradicionales que representan a los negocios, la religin y la agricultura, y que histricamente han disfrutado de vnculos estrechos con las estructuras del poder poltico. En contraste, las OSC que estudiamos representan a personas que estn fuera del sistema social y econmico y, como retadoras del statu quo, son a menudo conflictivas en sus relaciones con la estructura de poder del gobierno. Por otro lado, los grupos de inters histricamente importantes representan a los actores sociales y polticos ms poderosos que tienen inters precisamente en la continuidad del orden social y poltico existente (Schnwlder 2002:12). Una preocupacin adicional (Wiarda, 2003; Stiefel y Wolfe, 1994) es la calidad de los dirigentes de la OSC y en qu medida responden a los intereses de su gente. En este contexto, Durston (captulo 6) recuerda la Ley de hierro de la oligarqua organizacional de Michels ([1915] 1962), la cual afirma que los lderes de organizaciones locales inevitablemente se convierten en oligarcas capaces de sofocar la democracia interna. Varios de nuestros estudios de casos se concentran en los antecedentes y entrenamiento de los lderes de los movimientos comunitarios y sociales, y en su habilidad para reflejar las necesidades de los miembros o integrantes que pretenden representar.

Qu es, entonces, la democracia?


A pesar de la abundancia de oratoria exaltada, no existe una definicin simple de la democracia y el concepto est cercado de sutilezas inevitables. Como en el caso del concepto problemtico de la obscenidad, tenemos dificultades para definirla, pero sin duda podemos reconocerla cuando nos encontramos frente a ella. El gobierno es por definicin la institucin social con monopolio sobre el poder de coercin. Ese poder no otorga sabidura, pero puede explicar el conocido aforismo de Churchill: La democracia, sabemos, es una de las muchas formas que puede adoptar el gobierno () Nadie afirma que la democracia es perfecta o sabia. En realidad se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno, salvo todas las otras que se han probado de vez en cuando (Rhodes 1974:7566).

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las tres ltimas dcadas. El regreso de los gobiernos democrticos y las crisis econmicas de los aos ochenta lanzaron nuevos actores a escena: los denominados movimientos populares. Mucho menos homogneos que sus predecesores y frecuentemente exhibiendo una perspectiva que reflejaba sus orgenes diversos, estos nuevos actores sociales se caracterizaron, no obstante, por una amplia gama de identidades colectivas y prcticas sociales novedosas.

Arthur Domike

Es verdad que nosotros somos una democracia, ya que la administracin est en manos de muchos y no de unos pocos () Si bien no somos coaccionados en nuestra vida privada, un espritu de reverencia domina nuestros actos pblicos; estamos impedidos de actuar incorrectamente por respeto a las autoridades y a la ley, manteniendo un respeto particular por aquellos que han sido designados para la proteccin de los lesionados, as como por aquellas leyes no escritas que sujetan a sus transgresores a la condena del sentimiento general. La pregunta por la definicin trasciende los lmites polticos y culturales. En la dcada de 1750, mucho antes de la fundacin de Estados Unidos como nacin, Benjamin Franklin, quien representaba a la colonia de Pennsylvania como Comisionado Indgena, escribi: Sera algo muy extrao si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unin y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unin semejante fuera impracticable para 10 12 colonias inglesas.8 (Johansen, 1982:29). En nuestra bsqueda de una definicin prctica, adoptamos la definicin del proceso poltico ofrecida por socilogos polticos (McAdam, Tarrow y Tilly 2001:265): Un rgimen es democrtico en tanto y en cuanto mantenga una ciudadana amplia, una ciudadana equitativa y autnoma, con consulta obligatoria a los ciudadanos respecto de las actividades y el personal gubernamental, y en tanto proteja a los ciudadanos de las acciones arbitrarias por parte de los agentes del gobierno. Los cientficos polticos sugieren requisitos operativos especficos para definir una democracia, pero reconocen que las prcticas difieren ampliamente (Schmitter y Karl, 1993:45; Whitehead, 2002:10-11): Prcticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la eleccin de funcionarios gubernamentales y se les garantiza la libertad de expresin y asociacin. Los funcionarios elegidos se seleccionan por medio de elecciones frecuentes y justas, donde la coercin se considera ilegal y fuera de lo comn.
8 Extrado

del informe de Charles Kleymeyer, que se presenta en el captulo 7.

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Los atenienses se enorgullecan de haber descubierto la democracia. Cuando se le solicit a Pericles elevar una oracin por los soldados atenienses cados en las primeras batallas de la guerra del Peloponeso, pronunci lo siguiente:

La democracia sostenible en Amrica Latina

La democratizacin es un proceso abierto, de largo plazo y complejo (Whitehead, 2002) que puede compararse con la ciencia en el sentido de que nunca est completo, siempre est abierto a nuevas pruebas y mejores ideas. Dentro de estos lmites, los analistas polticos han identificado dos modelos de democracia: la antagonista y la deliberativa. En una democracia antagonista cada partido con acceso a la toma de decisiones pblicas busca extraer el mayor beneficio de cada discusin, a medida que negocia en la arena poltica (Sunstein, 2001:17-39). Los participantes asumen que todas las negociaciones son suma cero, slo con ganadores y perdedores, ingresan al proceso con preferencias no negociables y son adversarios en todas las transacciones polticas. No valoran el hecho de poder llegar a un consenso o acuerdo con otros participantes, basado en principios o puntos de vista compartidos de la realidad social (Saba, 2000).9 Este enfoque era atractivo para las elites que se vean obligadas a mostrar a la ciudadana una forma democrtica de gobierno, permitiendo que existieran los atavos formales de la democracia pero sin ceder el control efectivo. Aun despus de que la oligarqua perdiera el control indiscutido, las democracias posteriores,

9 Saba (2000) sostiene que los problemas histricos de gobernabilidad de Argentina radican en que su cultura poltica est

asociada con el modelo antagonista, en vez del deliberativo. Su reflexin podra aplicarse a otros pases de la regin. En ningn otro pas es ms obvio el fracaso del modelo antagonista que en Colombia, con sus continuas luchas (Romero, 2000).

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Prcticamente todos los adultos tienen derecho a postularse para ocupar cargos electivos. El control de las decisiones polticas del gobierno est constitucionalmente investido en los funcionarios pblicos. El poder es delegado por los ciudadanos a las autoridades elegidas en fideicomiso pblico. Los ciudadanos tienen derecho a investigar y a utilizar fuentes alternativas de informacin y hay proteccin oficial de estas fuentes. Los ciudadanos tienen derecho a formar y participar en organizaciones independientes, grupos de inters y partidos polticos, y a movilizarse e influir en las decisiones de las autoridades pblicas. Los funcionarios elegidos deben tener la capacidad de ejercer sus poderes constitucionales sin que sus decisiones sean neutralizadas por funcionarios no elegidos de organismos estatales. El gobierno de la mayora es limitado, basado en el imperio de la ley, con los derechos de la minora protegidos por una carta fundamental que no se puede modificar fcilmente.

10

Arthur Domike

10 Wiarda

(2003) argumenta que en casi toda Amrica Latina el control del Estado sobre la sociedad civil la ideologa corporativista ha sido la norma histrica, basada en el modelo de la Espaa de Franco (por ejemplo, Pinochet en Chile) o de la Italia de Mussolini (por ejemplo, Pern en Argentina, Mxico bajo el gobierno del PRI, Vargas en Brasil). 11 Segn Claudio Vliz (1994:12): los latinoamericanos estn ligados por un pasado enfticamente monrquico y por recientes inclinaciones republicanas centralistas no enmascaradas. Sin embargo, el supuesto contraste entre el legado antidemocrtico de Amrica Latina y el de Estados Unidos no toma en cuenta que los estados del sur originalmente estaban dominados por plantaciones operadas por esclavos y que Estados Unidos no permiti el voto a los que no posean tierras, ni a las mujeres ni a los afroamericanos hasta ms de un siglo despus de su fundacin. 12 Putnam (1993:182) observ que en Italia el contexto social y la historia condicionan profundamente la efectividad de las instituciones ()Toqueville tena razn: el gobierno democrtico se fortalece y no se debilita cuando se enfrenta a sociedades civiles enrgicas.

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dominadas por las elites o por militares populistas, siguieron modelos antagonistas y no deliberativos (Wiarda, 2003).10 En contraste, el modelo de democracia deliberativa o participativa enfatiza la continuidad y el proceso. Es un modelo confuso pero ha resultado durable. La creencia dominante de los participantes es que las polticas pblicas son y deben ser construidas dentro de la esfera poltica. Las preferencias personales o grupales se definen y defienden en la medida en que contribuyan al bienestar general y no basndose en ideologa. Del proceso deliberativo emerge una agenda pblica que no hubiera podido ser diseada por ninguno de los grupos en pugna actuando por separado. Aunque permanece la diferencia en las preferencias, estas se ventilan en el proceso electoral, despus de que los ciudadanos hayan tenido la posibilidad de descubrir los puntos en los que estn de acuerdo (Mathews, 2003). En una democracia deliberativa los participantes parten del supuesto de que los conflictos sobre prioridades y polticas son negociables, no irreducibles. Las preferencias se exponen y justifican en el foro democrtico y sus instituciones. Los participantes aceptan que las decisiones polticas se toman colectivamente, no se imponen de manera unilateral. No esperan hacer desaparecer los conflictos sino encontrar un espacio comn de trabajo, basado en intereses compartidos que se descubren en medio de los desacuerdos. Los juegos suma cero de las democracias antagonistas son reemplazados aqu por concesiones mutuas, donde los participantes estn dispuestos a sacrificar algo con el fin de tomar decisiones colectivamente. Nadie es excluido de la arena pblica. Existen obvias similitudes con las reuniones comunitarias de Nueva Inglaterra, Estados Unidos, y con los procesos de toma de decisiones sobre la base de la comunidad (Fung y Wright, 2001). Aunque unos pocos pases de la regin (en particular Uruguay y Costa Rica) siguen el modelo deliberativo, los gobiernos latinoamericanos se caracterizan ms por ejercer el modelo antagonista (Garretn y Newman, 2001; Wiarda, 2003).11 Las diferencias entre ambos ayudan a explicar el crecimiento y la eficacia de la sociedad civil y sus organizaciones, as como la evolucin de los roles que las OSC desempean en la configuracin de las formas de gobernabilidad.12

La democracia sostenible en Amrica Latina

11

El concepto de pblico (...) es central. El desarrollo de intereses comunes, la voluntad de ceder ante los dems, la habilidad de reconocer en otros, que son diferentes, algo de uno mismo y como resultado trabajar juntos ms eficientemente son atributos cruciales de un gobierno efectivo para la solucin prctica de problemas y la resolucin pacfica de nuestras diferencias. En su papel de esfera pblica la sociedad civil se convierte en el terreno para la discusin y deliberacin, as como para la asociacin y colaboracin institucional, y la medida en que estos espacios crezcan es crucial para la democracia, porque si slo se representan algunas verdades, si los puntos de vista diferentes se silencian, ya sea por exclusin o represin, o si se escucha un grupo de voces con ms atencin que otro, el inters pblico inevitablemente sufre. Cuando toda la poltica se polariza o privatiza, los problemas de la poltica pblica se enquistan y hasta se congelan en estructuras de gobierno que no encuentran soluciones.

13 Caudillos del siglo XIX como Lpez de Santa Anna en Mxico o Rosas en Argentina tomaron el control de las naciones sin

perturbar a los terratenientes provinciales o a la Iglesia. En tiempos ms recientes otros caudillos continuaron esta srdida tradicin (valgan como ejemplos el golpe de Estado de Rafael Trujillo en 1930 en la Repblica Dominicana y el ascenso al poder de Fulgencio Batista en 1933 en Cuba). Estos caudillos modernos se presentaron como lderes nacionales, incluso apoyando a veces medidas progresistas o populistas. Por ejemplo, quienes establecieron el rgimen de Pern en 1943 fueron oficiales nacionalistas del ejrcito comprometidos con programas de reforma y objetivos ideolgicos explcitos. En ocasiones, dictadores militares recientes en Amrica Latina se aliaron con una clase social de elite, buscando mantener los intereses de las estructuras de poder tradicionales (como Pinochet en Chile, Stroessner en Paraguay, Castelo Branco en Brasil), mientras que otros gobernantes militares trabajaron con elementos de la izquierda poltica a fin de promulgar reformas sociales (Morales Bermdez en 1967 en Per). Hugo Chvez en Venezuela parece seguir cada vez ms este ltimo modelo.

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Las variantes y complejidad de los sistemas democrticos latinoamericanos se basan en la herencia de las estructuras de poder de los perodos coloniales y los perodos inmediatos posteriores a la colonia (Lijphart, 1984). En la Amrica hispana y portuguesa, los que heredaron el poder de los monarcas espaoles pertenecan, con pocas excepciones, a la oligarqua de terratenientes, a la jerarqua de la Iglesia catlica, los militares y los comerciantes ms adinerados. Los miembros de la oligarqua muchas veces fomentaban (o por lo menos toleraban) a caudillos ambiciosos y a dictadores militares, o permitan una participacin ciudadana cuidadosamente restringida que no amenazara su control.13 Esta historia ayuda a explicar el predominio de una concepcin antagonista o corporativista del gobierno, y el hecho de que en la cultura poltica de esos pases haya arraigado un enfoque estatista del proceso de decisin poltica. El argumento que se desarrolla en los captulos que siguen se basa en la creencia de que la democracia deliberativa es preferible tanto por su durabilidad a largo plazo como por su capacidad para apoyar y proteger a todos los ciudadanos, no solamente a las elites. En su defensa de la democracia deliberativa, Edwards (2000:4) argumenta:

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Sociedad civil, sociedad poltica y democracia


Las definiciones discutidas arriba establecen el marco necesario para examinar cmo la participacin ciudadana en organizaciones de la sociedad civil y las interacciones de las OSC con la sociedad poltica pueden contribuir a fortalecer la democracia. Los estudios de casos ofrecen instrumentos para determinar si estas interacciones ayudan a sus pases a crear, consolidar y profundizar instituciones democrticas, y en qu medida lo logran. La educacin de la ciudadana en cuanto a la forma en que funciona su gobierno y paralelamente la educacin de los funcionarios pblicos acerca de las organizaciones ciudadanas es ciertamente un paso relevante para mejorar la participacin dentro del sistema poltico. En varios de los estudios de casos examinamos las maneras en que las OSC trabajan con sus adherentes para mejorar su comprensin del proceso poltico (se incluye un resumen en el captulo 13). Pero es claro que los esfuerzos educacionales son slo una parte de lo que se necesita para incrementar el compromiso de la ciudadana y fortalecer la democracia. Las organizaciones comunitarias, los movimientos sociales y las ONG que ofrecen amparo y servicios afectan a sus gobiernos y a la poltica pblica cuando son capaces de ganar acceso a los centros de poder. En trminos generales, la interaccin de la sociedad civil con la sociedad poltica tiene impacto en el gobierno por lo menos en cuatro formas diferentes (Manor et al., 1999): Influyendo en la poltica pblica y la toma de decisiones. Mejorando el desempeo de los organismos del Estado. Consiguiendo mayor transparencia y ms informacin sobre los actos y actores oficiales. Promoviendo la justicia social y el cumplimiento de la ley. Los procesos de formulacin de polticas son intrnsecamente complejos y en ellos participan numerosos actores que tienen diferentes niveles de poder de decisin, fuentes de influencia, calendarios e incentivos. Las influencias intervienen en muchos escenarios distintos, con reglas de juego abstrusas que afectan los resultados. Pero es en este particular escenario, observa Reilly (1995:251), que las asociaciones voluntarias y ONG promueven el

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Nuestra tarea no es demostrar que algn rgimen nacional se encuadra dentro de uno u otro modelo de democracia. Nuestro inters est ms bien centrado en la evolucin de la sociedad civil, de los gobiernos y de las interacciones entre ambos, resultantes de los padecimientos bajo las dictaduras y de los profundos cambios econmicos y polticos del ltimo medio siglo. Estos eventos han forzado tanto a las sociedades polticas como a las OSC de los menos representados a reexaminar sus nociones bsicas de gobernabilidad democrtica.

La democracia sostenible en Amrica Latina

13

14 Vanse, por ejemplo, las dudas de Orlando Fals Borda (1992:303-316) sobre la efectividad de las alianzas polticas formadas

15 Algunos

por OSC, aunque Fals Borda espera que tales alianzas funcionen en beneficio de los grupos de ciudadanos. pases democrticos mantienen un control estricto sobre las OSC, demandando por ejemplo la aprobacin presidencial de grupos que pretenden organizarse o exigiendo una rendicin de cuentas ms onerosa que la que se requiere del sector privado (vase BID/PNUD, 1997. Estos estudios fueron originalmente presentados en la Conferencia Sudamericana del Marco Legal, Fiscal y Regulatorio para la Sociedad Civil, patrocinada por la Fundacin Grupo Esquel y el Grupo Esquel Argentina).

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intercambio de informacin, recursos financieros, demandas y apoyo necesario: los ingredientes del poder. Aquellos que buscan influir en el gobierno cuentan con dos formas convencionales de llamar la atencin y sentarse a la mesa: a travs de sus votos por un partido o candidato poltico y a travs de la OSC, que los puede representar en los foros polticos. Tambin cuentan con una manera no convencional de hacerse or: la accin directa. Cada una de estas tcticas merece consideracin especial, ya que su vigencia y efectividad constituyen la esencia de este estudio. Respetando el poder de las urnas, algunas OSC y sus dirigentes han optado por ser aliados frontales y promotores de ciertos partidos polticos. El apoyo activo que las OSC dan a ciertos elementos de la sociedad poltica tiene obviamente la finalidad de ganar adeptos en la Legislatura y el Poder Ejecutivo. Algunos grupos de inters que representan a empresarios y otras elites han logrado aliarse entre ellos y convertirse en promotores activos de sus partidos polticos preferidos. Asimismo, las OSC de los menos representados pueden apoyar a candidatos y partidos polticos que defienden sus intereses. Sin embargo, intelectuales preocupados de la regin, as como participantes activos en la comunidad de las OSC, se muestran desconfiados porque los partidos polticos tradicionales han mantenido sistemticamente a los movimientos sociales fuera de etapas importantes del proceso de toma de decisiones en la determinacin de polticas y programas.14 Linz y Stepan (1996) sealan que la sociedad civil puede destruir un rgimen autoritario, pero una plena transicin democrtica necesita envolver a la sociedad poltica. La democratizacin involucra a la sociedad civil, pero lograrla depende fundamentalmente de la sociedad poltica. Tanto los activistas como los polticos reconocen que los ciudadanos y sus organizaciones pueden proponer, pero disponer es el rol de la sociedad poltica. Aunque este aserto no implica que los ciudadanos deban ceder el poder absoluto a los polticos, s reconoce que las OSC cumplen un papel muy diferente del de los polticos y los organismos del gobierno en la formulacin de polticas y su ejecucin. El propio Estado define las reglas del juego que afectan la interaccin continua entre aquellos que apoyan a los grupos objeto de nuestro estudio y la sociedad poltica. As, el Estado establece los requisitos legales en cuanto a la forma en que la sociedad civil puede organizarse y en cuanto a qu grupos reciben favores o subsidios y cules no.15 En este contexto, las OSC en cuestin y sus integrantes han sido colocados histricamente en la posicin

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16 En 1990, como condicin para reemplazar la dictadura militar de Pinochet por un gobierno electo democrticamente, se

oblig a los partidos polticos a mantener en la Constitucin muchos artculos antidemocrticos que los militares haban impuesto durante los 17 aos de su rgimen. Muchos de estos artculos an no han sido modificados.

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ms dbil frente a las estructuras de poder poltico y econmico existentes. Pueden estar presentes los requisitos formales de una democracia en funcionamiento, pero los ciudadanos poco representados tienen, en el mejor de los casos, acceso limitado a la toma de decisiones. Y para alcanzar este acceso suelen depender de una vigorosa representacin por parte de sus movimientos sociales o de los representantes de ONG de apoyo. Despus de la deposicin de una dictadura, el proceso poltico democrtico debe ser revigorizado e institucionalizado (ODonnell et al., 1986). Esta consolidacin de sistemas democrticos es lenta. Existen muchas razones para la lentitud en el ritmo del cambio. Bajo el nuevo entorno democrtico, los burcratas que continan en sus posiciones estn acostumbrados al autoritarismo, por lo que requieren nueva capacitacin o deben ser reemplazados. En algunos casos, el gobierno posterior a la dictadura, por temor a una contrarrevolucin, procede con cautela excesiva, como en el caso de los chilenos despus del derrocamiento de Pinochet.16 A medida que se restablecen las instituciones y los procesos democrticos despus de una dictadura, es inevitable que ciudadanos con agendas y tcticas diferentes compitan por acceder al poder y obtener ventajas, de preferencia dentro de un inters pblico ampliamente reconocido. En efecto, se requiere una amplia aceptacin de intereses pblicos comunes y de reglas de juego democrticas para marcar los lmites y normas dentro de los cuales los numerosos grupos compitan por el poder en una democracia efectiva. Una dura prueba para las instituciones democrticas nacientes, o an no probadas, consiste en observar cmo promueven o permiten el dilogo y compromiso entre grupos antagnicos. Esos sistemas no son fciles de disear o implementar; los grupos rivales necesitan apoyar un sistema de democracia deliberativa que permita la posibilidad de que pierdan sus ventajas histricas. En este contexto, las OSC que nos ocupan, as como sus rivales deben dedicarse al proceso de construir y mantener un ideal de inters pblico. El problema de lograr esta meta se ilustra con el estudio de caso de las perennes dificultades que experimenta Guatemala para gobernar, donde grandes segmentos de la poblacin siguen siendo efectivamente excluidos del acceso al poder (captulo 3). El mejor camino al poder para los ciudadanos de los grupos meta es a travs de sus OSC. La tarea fundamental de los movimientos sociales y de las ONG es influir en los trminos de la discusin pblica y establecer redes de grupos que compartan ideas similares con el fin de ganar influencia dentro de la sociedad poltica, tanto nacional como internacional. Las redes influyen la poltica a varios niveles, ya que sus miembros se encuentran simultneamente ayudando a definir reas problemticas, a convencer a los formuladores de polticas

La democracia sostenible en Amrica Latina

15

17 El estudio de Reilly incluye numerosos ejemplos de interaccin efectiva entre ONG y gobiernos locales en Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, Mxico y Per. Vase particularmente Topcratas, tecncratas y ONG (Reilly, 1995:247-272). explora en detalle los orgenes y el crecimiento de las OSC basadas en la comunidad en Lima, Per, y su acceso al poder durante el perodo de migraciones urbanas masivas, crisis econmicas tumultuosas, guerrilleros de Sendero Luminoso y transformaciones de los partidos polticos, hasta 1992. 19 La Iglesia catlica mantuvo una activa participacin en muchas demostraciones a favor de los derechos humanos y contra las dictaduras, a menudo protegiendo a los manifestantes de las represalias directas de los militares. 20 El evento clave del movimiento de defensa de los derechos humanos tuvo lugar el 31 de enero de 1983, cuando 1.200 manifestantes, liderados por las Madres de la Plaza de Mayo, marcharon frente al palacio presidencial de Argentina, demandando la restitucin de sus hijos desaparecidos.
18 Schenwlder

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y al pblico de que los problemas definidos de esta manera son solucionables, a presentar soluciones y a monitorear su ejecucin (Keck y Sikkink, 1998:201). La habilidad de las OSC para influir en el dilogo poltico ha probado ser particularmente efectiva a nivel local o municipal. En dcadas recientes, contradiciendo la tradicin histrica, casi todos los gobiernos centrales de la regin han otorgado mayor poder poltico y presupuestario a las municipalidades. Tanto Reilly (1995)17 como Schnwlder (2002)18 proporcionan un anlisis til de cmo las OSC han crecido en importancia gracias a este desafo. El incremento de la participacin poltica en los pueblos indgenas que fueron perennemente subyugados aporta mayor evidencia en esta materia (vase el captulo 7). Reilly se muestra optimista con respecto al hecho de que las OSC posteriores a las dictaduras estn incluyendo exitosamente a sus constituyentes y que la prediccin desabrida de ODonnell de que el pblico estaba aceptando a las OSC como democracia delegativa no tenga fundamento (ODonnell, 1986). El estudio sobre presupuesto participativo que se presenta en el captulo 5 provee an ms pruebas de que la mejor forma de participacin efectiva de los ciudadanos se logra por medio del trabajo en conjunto con el gobierno ms prximo a ellos. En una democracia bien consolidada, la ciudadana puede desafiar directamente a sus gobernantes a fin de atraer la atencin a sus propias causas (BID/Harvard, 2006:91-124). Pocos cuestionan que el movimiento Solidaridad en Polonia o el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos hayan tenido una influencia positiva en las instituciones democrticas de sus pases. Las tcticas empleadas por estos movimientos fueron en su mayora pacficas, pero no todas se encontraban dentro del marco de las ms toleradas, segn nuestra escala (vase el cuadro 1.1). Se puede decir lo mismo con respecto al impacto y a las tcticas de los movimientos sociales y mltiples organizaciones de ciudadanos de Amrica Latina? Los anlisis del movimiento de los pobres rurales y de los indgenas (captulos 6 y 7) son pertinentes a este tema. Las confrontaciones, casi siempre a riesgo de los manifestantes, atrajeron atencin mundial favorable cuando su blanco eran las dictaduras.19 Las Madres de Plaza de Mayo de Argentina, por ejemplo, se convirtieron en un smbolo de resistencia frente a los militares. 20

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Cuadro 1.1 Ejemplos de tcticas de acciones directas legales e ilegales de OSC y movimientos sociales
Ms tolerados Marchas y manifestaciones con permiso de autoridades Conferencias de prensa Movilizacin de votantes Peticiones y referenda Desobediencia civil Marchas y manifestaciones sin permiso Huelgas de hambre Cortes de calles Ocupacin de edicios pblicos Violencia contra la propiedad privada Peleas callejeras con policas y militares Ocupacin de propiedad privada Menos tolerados Violencia contra Terrorismo civiles con intento de asesinato de ociales del pueblo

Nota: Este cuadro ha sido preparado por John Durston.

Sin embargo, el apoyo pblico por la accin directa de las OSC se ve amortiguado cuando estas se enfrentan con gobiernos democrticamente elegidos, como sucedi con los movimientos de derechos civiles en Estados Unidos. En los primeros perodos posdictatoriales se esperaba que las OSC continuaran tratando de atraer la atencin de una sociedad poltica naciente. Cuando las acciones derivan en violencia, derramamiento de sangre y saqueos organizados, los valores democrticos son seriamente puestos a prueba. La justificacin a menudo ofrecida para tales acciones es que el gobierno y sus organismos son parte de la camarilla desplegada contra los intereses de los pobres y los oprimidos a quienes las OSC tratan de proteger.22 Uno de los casos ms patentes de conocimiento pblico reciente ha sido el Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) en Brasil, que utiliz la invasin de tierras y la violencia en un esfuerzo continuado por incluir la reforma agraria en la agenda del gobierno (vase un anlisis detallado de este tpico en el captulo 6). Aun los presidentes elegidos y sus partidarios tienen buenos motivos para reconocer (y temer) el poder potencial de la sociedad civil y sus organizaciones. A partir de 1992, los presidentes de ocho pases de la regin fueron depuestos como resultado de demostraciones civiles (cuadro 1.2). Aun en los casos en que los ejecutivos de-

21 Para 22 Para

una descripcin de este proceso, vanse el captulo 2 y Martnez (1992:142-160). una discusin ms extensa sobre el rol de la sociedad civil durante las transiciones a la democracia y sus relaciones con los partidos polticos, vase el captulo 2.

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Los das de protesta de Chile en 1983, liderados por el sindicato de trabajadores del cobre y con miles de adherentes, eran ilegales, pero se convirtieron en el signo ms visible del descontento general con Pinochet.21 De la misma manera, en la dcada de 1970 hubo otras acciones directas igualmente ilegales de la ciudadana que tuvieron una importante incidencia en obligar a los dictadores de Brasil y Per a ceder el poder.

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Por qu la debilidad de la participacin cvica?


A continuacin recapitulamos las razones de la insatisfaccin generalizada con el gobierno, la emergencia de nuevos movimientos sociales organizados y la declinacin del apoyo a los partidos polticos tradicionales. Estos eventos estn interrelacionados y se explican en gran medida por los traumas que causaron las dictaduras, los cambios precipitados de poltica econmica y la disponibilidad de comunicaciones baratas y fciles. La historia vertiginosa de las relaciones entre ciudadanos y gobiernos durante el ltimo medio siglo se puede resumir como sigue: La aceptacin generalizada de una visin estatista23 del gobierno por parte tanto de la elite gobernante como de aquellos que se encuentran fuera de la estructura del poder tiene races histricas. En algunos casos los gobiernos y los partidos polticos tradicionales ejercan un control estrecho sobre las relaciones entre los grupos civiles y quienes tenan la capacidad oficial de tomar decisiones, en un modelo corporativista.24 Brasil, Argentina y Mxico son claros ejemplos del predominio de este tipo de relaciones, no as Costa Rica y Uruguay, que constituyen claramente excepciones.25

23 Segn una definicin de diccionario, el estatismo es: La prctica o doctrina de dar a un gobierno centralizado el control

sobre el planeamiento y la poltica econmicos. cientficos polticos utilizan el trmino corporativismo para describir el proceso por medio del cual un gobierno autoritario, permitiendo y regulando las organizaciones sociales, religiosas, econmicas o populares, coopta su liderazgo o circunscribe su capacidad de cuestionar la autoridad del Estado, convirtiendo a este ltimo en la fuente nica de su legitimidad. 25 A principios de los aos ochenta, Guillermo ODonnell, Fernando Enrique Cardozo, Thomas Carroll y Thomas Carothers comenzaron a documentar cambios en Amrica Latina que indicaban su alejamiento del Estado centralizado burocrticocorporativista y su orientacin hacia diferentes formas para la toma oficial de decisiones, en las cuales la participacin ciudadana tena un papel activo. Reilly (1995:273 y ss.) ofrece una bibliografa relevante sobre el tema.
24 Los

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puestos eran reconocidos por su conducta reprobable, como Fujimori en Per, esta manera de lograr el cambio poltico no fortalece directamente las instituciones democrticas. Otro estudio reciente (Feinberg et al., 2006) examina el rol de la sociedad civil latinoamericana en fortalecer los valores democrticos, en atencin a Argentina, Brasil y Venezuela. Su conclusin es que no se puede contar con la confrontacin para mejorar la suerte de los desposedos. Es claro que no es posible tener respuestas fciles en cuanto a la prudencia y al xito de las diversas tcticas de la sociedad civil. Nuestra hiptesis de trabajo es que la accin de los movimientos sociales contenciosos y de las organizaciones comunitarias, en suma, mejora la calidad del gobierno y sensibiliza a la burocracia (Manor et al., 1999). Los estudios de casos ofrecen evidencia tanto a favor como en contra.

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Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992
Pas Argentina Presidente De la Ra Fecha de la deposicin 20 de diciembre de 2001 Factores relevantes Descontento general con el desempeo socioeconmico y con la clase poltica Colapso de la economa Casos de corrupcin Descontento general con la situacin socioeconmica Exigencias de los pueblos indgenas Exportacin de gas natural Falta de apoyo social y poltico adecuado Exigencias para la nacionalizacin de los recursos naturales y para un rol mayor del Estado en la economa, mayor representacin de las comunidades indgenas, autonoma regional Crisis econmica, incluida la hiperinacin Violaciones de los derechos humanos Corrupcin, escndalos personales Corrupcin, clientelismo, nepotismo Desorden institucional Tentativa de privatizar las empresas estatales ms importantes Eliminacin de subsidios a los servicios pblicos Crisis econmica Falta de conanza en el sistema bancario (congelacin de ahorros) Dolarizacin de la economa Lucha partidaria por el control de la Corte Suprema y remocin inconstitucional de jueces Lucha por la gobernabilidad en el contexto de un sistema poltico y partidario regionalizado y altamente fragmentado Profundo descontento con el Congreso y el sistema poltico Prdida del apoyo de las fuerzas armadas El Serranazo (intento de autogolpe de Serrano) Suspensin de la Constitucin Disolucin del Congreso, de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional Amnista del General Oviedo El Congreso, el scal de la nacin y la Corte Suprema declaran la inconstitucionalidad del indulto Asesinato del Vicepresidente Argaa
(contina en la pgina siguiente)

Bolivia

Snchez de Lozada

17 de octubre de 2003

Bolivia

Mesa

6 de junio de 2005

Brasil

Collor de Melo

29 de diciembre de1992

Ecuador

Bucaram

6 de febrero de 1997

Ecuador

Mahuad

21 de enero de 2000

Ecuador

Gutirrez

20 de abril de 2005

Guatemala

Serrano Elas

1 de junio de 1993

Paraguay

Cubas

23 de marzo de 1999

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Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992 (continuacin)
Pas Per Presidente Fujimori Fecha de la deposicin 19 de noviembre de 2000 Factores relevantes Prcticas autoritarias/concentracin de poder Fraude electoral Corrupcin poltica a gran escala El caracazo: revueltas populares violentamente reprimidas Descontento general con los partidos polticos tradicionales y con el sistema poltico Crisis econmica y medidas de austeridad Abandono de los programas sociales Dos intentos de golpes de Estado: 3 de febrero de 1992 y 27 de noviembre de 1992 Acusaciones de corrupcin

Venezuela

Prez Rodrguez

20 de mayo de 1993

Fuente: BID/Harvard, 2006:113-114.

Las democracias de la regin fueron usurpadas por gobiernos autoritarios(generalmente militares) durante los aos sesenta y setenta, situacin que en algunos casos se extendi hasta los ochenta y comienzos de los noventa. Los dictadores (a menudo apoyados por Estados Unidos como parte de su iniciativa de guerra fra) intentaron eliminar las influencias izquierdistas, por lo que generalmente las primeras vctimas de la represin fueron los grupos de accin cvica. En algunos pases estas polticas fueron apoyadas por elementos de los partidos polticos tradicionales. Los golpes militares incluyeron la toma del poder en Brasil en 1964, la guerra sucia en Uruguay (1967) y Argentina (iniciada en 1966), el golpe de Estado de Argentina en 1976, la toma del poder de Pinochet en Chile (1973), y el golpe militar de Per (1968). Adems, continuaron existiendo dictaduras por largo tiempo en Paraguay, Bolivia, Nicaragua, El Salvador, Panam y Guatemala. El caso de Cuba, que gozaba del apoyo de la ex Unin Sovitica, fue usado a menudo como excusa para los golpes militares de esa poca. Hacia fines de la dcada de 1970 y durante la de 1980, la mayora de los gobiernos de la regin adopt las polticas econmicas propuestas por las instituciones de Bretton Woods y abandon sus polticas de industrializacin de sustitucin de importaciones (ISI). En respuesta a las crisis econmicas y presiones de organismos internacionales y bancos, se redujo significativamente el apoyo al crdito y al empleo del sector privado y las empresas estatales se cerraron o privatizaron. Y lo que es an ms importante para la mayora de los ciudadanos: los gobiernos abandonaron o redujeron las medidas que beneficiaban a las familias de bajos ingresos, como el subsidio a la vivienda, a los alimentos, a la salud y al transporte. Las crisis econmicas subsecuentes se agravaron (y se hicieron ms notorias) por la masiva migracin rural-urbana en Brasil, Per, Colombia, Bolivia y Chile.

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Los captulos que siguen presentan un panorama de algunos de los movimientos de la sociedad civil ms importantes de la regin, con atencin particular a la funcin que cumplen en dar acceso al gobierno a ciudadanos que antes no han tenido voz, y a las maneras en que las OSC estn promoviendo mejoras en las instituciones democrticas de Amrica Latina.

El rol de las OSC en el logro, la consolidacin y la profundizacin de la democracia


Es evidente que las OSC cumplen roles muy diferentes en los regmenes autoritarios, en las democracias emergentes, o en las establecidas. En el captulo 2 ofrecemos una sntesis de cmo las dictaduras dominaron la regin desde los aos sesenta, prolongndose hasta los noventa. Bajo las dictaduras, los ciudadanos que no estn de acuerdo con los gobernantes no tienen voz efectiva y, si protestan, deben escoger entre el hostigamiento, la prisin, el exilio o la pena de muerte. Guatemala est ahora saliendo de esa etapa, pero aun hoy los movimientos sociales contenciosos, como el de los derechos humanos, continan recibiendo ataques (vase el captulo 3). A medida que la nueva democracia emerge a partir de un gobierno totalitario, los ciudadanos se involucran activamente en la consolidacin de sus instituciones, pero son vulnerables a los ataques de aquellos que pierden con el cambio, algunos de los cuales no vacilaran en sacrificar la democracia naciente para recuperar el poder. Una vez que un gobierno autoritario ha sido depuesto, las OSC pueden tener un papel cataltico en la consolidacin de las instituciones democrticas dentro del sistema poltico emergente. De acuerdo con Linz y Stepan (1996:5), un gobierno est en proceso de consolidacin democrtica cuando:

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Cuando los dictadores finalmente cedieron el poder, la ciudadana que ms haba sufrido la represin y las privaciones demostr su insatisfaccin con los partidos polticos sustentados por la elite, negndoles el voto. Emergieron nuevos movimientos sociales para apoyar las demandas de los trabajadores y estudiantes organizados, y tambin de causas no representadas anteriormente, como la de las mujeres, los ambientalistas, los pobres urbanos y rurales, y los indgenas. Los roles de los nuevos movimientos sociales y de las ONG de defensa en la arena poltica democrtica estn todava en evolucin. La vieja confianza en el Estado para la articulacin y resolucin de los problemas sociales est siendo reemplazada o por lo menos complementada por ONG de defensa y la participacin civil comprometida. Se han formado nuevos partidos polticos y los antiguos se han reestructurado a fin de ganar la adhesin de miembros de los grupos de descontentos. Se estn constituyendo alianzas entre algunos movimientos sociales y partidos que efectivamente desafan a las elites del pasado, para disputarles el control poltico.

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Los casos examinados en los captulos 4 y 5 demuestran cmo las OSC han sido elementos crticos para consolidar la democracia, atacar la corrupcin y el desperdicio, y promover sistemas electorales justos, as como la equidad, transparencia y competencia en el gobierno. En este sentido, los esfuerzos de Mxico, reseados por Sergio Aguayo en el captulo 4, muestran a las OSC trabajando para transformar la democracia autocrtica atrincherada en el pas. En el captulo 5, Benjamin Reames sustenta el caso de que el presupuesto participativo, que comenz en Brasil pero que hoy se extiende a 20 o ms pases, ofrece oportunidades reales de superar el clientelismo, la compadrera, el soborno y otras fuentes de corrupcin oficial, particularmente a nivel local. La profundizacin de la democracia y sus instituciones permite alcanzar logros duraderos para la sociedad civil, contribuyendo a su evolucin y sostenibilidad, tal como se plantea en los captulos 6 al 12. Cuando est bien consolidada, la democracia se convierte tanto en una meta como en el instrumento para su progreso. Fung y Wright (2001) sostienen que las instituciones de un gobierno se profundizan cuando extienden el acceso al poder ms all de las organizaciones polticas de los ricos y de la elite. La sociedad civil y sus organizaciones pueden acelerar y supervisar esta profundizacin, trabajando con elementos favorables de la sociedad poltica. La distribucin del ingreso y de la riqueza en Amrica Latina es menos equitativa que la de cualquier otra regin del mundo (Morley, 2001; Birdsall, 2007). El equilibrio del poder poltico y econmico est evidentemente empeorando para la mayora de los pobres de la regin, conforme los envuelve la globalizacin y las tendencias asociadas a ella. 26 Si la existencia de una clase media fuerte y el acceso equitativo a las oportunidades econmicas y sociales son objetivos serios de las sociedades democrticas, la sociedad civil debe perseguir activamente su rol de persuadir y apoyar a aquellos que estn en el poder para que atiendan

26 Segn

observadores como Chua (2003), los beneficios de la expansin del mercado global son tomados por las elites de los pases en desarrollo al mismo tiempo que se desmantelan las redes de seguridad del gobierno que protegan a los pobres.

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No existen intentos serios de derrocar al rgimen por medio de actos inconstitucionales o, si existen, son marginales. Hay amplia aceptacin de la idea de que los cambios de la estructura y de los procedimientos constitucionales se deben lograr slo siguiendo las reglas existentes. Hay amplia aceptacin de la necesidad de resolver los conflictos polticos de cualquier intensidad siguiendo normas constitucionales, y se considera que aquellos que buscan el cambio fuera de estas normas probablemente fracasarn.

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a las necesidades de todos sus ciudadanos. Profundizar la democracia, como se ve en los captulos 6 a12, es un proceso sin fin. Los estudios de casos de profundizacin de la democracia enfocan cuestiones que han estado por mucho tiempo en las agendas polticas y econmicas de la regin, entre ellas: la suerte de los pobres rurales y de los indgenas, el manejo de las amenazas al medio ambiente, la lucha contra la pobreza mediante la creacin de empleo, los roles cambiantes de la mujer, la pobreza urbana y la vivienda social, la migracin y el desarrollo comunitario. El problema aparentemente insoluble de la pobreza rural, y el trabajo de las OSC que apoyan a las poblaciones pobres, es discutido en el captulo 6 por John Durston, quien examina contribuciones explcitas de los grupos para fortalecer la democracia en Chile, Guatemala y Brasil. En el captulo 7, Charles Kleymeyer presenta un ejemplo notable del rol creciente de la sociedad civil, relatando cmo los pueblos indgenas de los pases andinos han tratado de ganar fuerza poltica y econmica preservando al mismo tiempo una gran parte de su herencia cultural. Lincoln Avelino de Barros y Marie-Madelaine Mailleux SantAnna (captulo 8) demuestran cmo una campaa liderada por OSC pudo mitigar la degradacin ambiental y las amenazas al sustento y a la salud de las tribus indgenas en el Amazonas. En contraste, un estudio de caso presentado por Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes en el captulo 9 ilustra cmo las soluciones del gobierno y de la iniciativa privada a la cuestin de la escasez masiva de vivienda asequible que excluyen toda participacin de los beneficiarios y de las OSC que los apoyan han creado problemas sociales poco menos que insuperables. Por su parte, Joan Caivano y Thayer Hardwick exploran en el captulo 10 los mltiples roles de las OSC en la superacin de las barreras legales y de otro orden que enfrentan las mujeres, tanto en la familia como en la poltica y en el lugar de trabajo. Dos estudios orientados al futuro examinan nuevas oportunidades para la profundizacin de la democracia. Roberto Sansn Mizrahi (captulo 11) explica cmo las OSC pueden trabajar con las pequeas empresas que carecen de acceso al crdito y a servicios tcnicos y de marketing. Finalmente, Nelson Stratta (captulo 12) examina las posibilidades de colaboracin transnacional a nivel de las OCS entre los emigrantes de la regin y sus familias y las comunidades de sus pases de origen. En el captulo 13 se presentan las conclusiones del estudio en un esfuerzo por guiar la accin futura de la comunidad de OSC, la sociedad poltica, los gobiernos y las instituciones internacionales que buscan alcanzar un acuerdo mutuo y progresar hacia la democracia, donde la sociedad civil y los movimientos sociales constituyan una parte permanente del entorno.

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Seccin 1

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El rol de la sociedad civil en la transicin a la democracia

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as organizaciones de la sociedad civil (OSC), particularmente aquellas orientadas a la proteccin de los derechos humanos, cumplen roles bien diferentes segn funcionen bajo dictaduras, en perodos posteriores al acceso de partidos polticos democrticos al gobierno, o bajo democracias consolidadas. En el captulo siguiente se presta especial atencin a la transicin del control autoritario al gobierno civil en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay. Luego se examina en mayor detalle la transicin en Guatemala. Durante ms de tres dcadas, Guatemala sufri la serie ms brutal y prolongada de dictadores, as como de guerra implacable, que algunos han dado en llamar limpieza tnica de los indgenas mayas del pas. Un grupo militar conservador tom el poder en 1954 y, a pesar de haberse elegido posteriormente varios presidentes civiles, el pas no ha conseguido todava un gobierno plenamente democrtico, sin represin, que proteja a los menos poderosos. En la mayora de los pases que desalojaron a las dictaduras, fueron los movimientos de derechos humanos, de trabajadores, de mujeres e indgenas, adems de algunos elementos de la Iglesia catlica, los que estimularon el cambio desde abajo y que hicieron posible que se arrebatara el poder de las manos de los dictadores. Sin embargo, cuando Michael Shifter (2000:251) examin la sociedad civil durante estas transformaciones, observ que aunque las OSC cumplan un papel en el proceso de democratizacin de Amrica Latina no ganaron una influencia sustancial en los nuevos gobiernos democrticos. Fueron mayormente los grupos de la elite poltica y econmica de la poca previa a la dictadura quienes se aduearon del poder, pues en general los lderes de los partidos tradicionales vieron a los movimientos de las masas como competidores y se mostraron reacios a darles voz o espacio. Estas conclusiones avalan la desilusin de los ciudadanos con los gobiernos y su rechazo de los partidos polticos tradicionales. Segn Latinobarmetro (The Economist, 29 de octubre de 2005:39): Hay una creciente indiferencia 16% en 1996 a 22% en 2003 al tipo de rgimen, sea que se trate de gobiernos democrticos o autoritarios. Las tentativas de activar la ciudadana o conseguir un apoyo ms amplio para los gobiernos debern tomar en consideracin estas experiencias negativas. Es indiscutible que los largos perodos de represin militar y autocrtica crearon en la sociedad civil el deseo de representacin y liderazgo como medio para llevar a cabo las

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Referencias
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demandas de aquellos que histricamente no se encontraban representados o estaban poco representados bajo los antiguos sistemas polticos. Podra argumentarse que la represin redund a la larga en beneficio de la democracia, en tanto y en cuanto la represin de los movimientos sociales dio nacimiento a un nuevo e independiente liderazgo de la comunidad, y ense a la poblacin a organizarse y a disear e implementar nuevas propuestas para los problemas sociales. La importancia de estos nuevos movimientos sociales y organizaciones comunitarias creci en la medida en que debieron enfrentarse con autoridades polticas poco amistosas. Y ese es el desafo que dichos movimientos utilizan para movilizar a sus miembros. Esta perspectiva se explora con ms detalle en las pginas que siguen.

Captulo 2

Transiciones hacia la democracia: Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay


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fin de proveer un marco para la evaluacin del impacto que el prolongado rgimen de dictadores ha tenido en la participacin de los ciudadanos y en la transformacin de las estructuras polticas, a continuacin se presentan casos de la toma de poder por militares y del proceso de redemocratizacin en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay.1 Aunque los detalles varan, los militares y sus testaferros polticos no solamente reprimieron a los movimientos de la sociedad civil, sino que tambin se aseguraron, cuando se vieron obligados a ceder el control, de entregar las riendas del poder en las manos de una sociedad poltica elitista y de que se marginara a los nuevos movimientos sociales. Una vez restablecida la democracia, las relaciones entre la sociedad poltica y la sociedad civil fueron madurando, aun en los casos de los movimientos sociales ms polmicos. Algunos de los nuevos movimientos sociales han sido instrumentales en la creacin o el apoyo a partidos polticos opuestos a la vieja guardia. Brasil, Bolivia, Venezuela y Ecuador son ejemplos de ello, y el proceso an se encuentra en desarrollo.

La dictadura en Brasil (1964-1985)


Como sucesor de la presidencia de Juscelino Kubitschek (1956-1961), fue elegido Jnio Quadros, un poltico conservador de So Paulo. En agosto de 1961, slo meses despus de haber asumido la presidencia y de no haber conseguido apoyo para diversas iniciativas, Quadros renunci. Aparentemente, crea que el Congreso y los militares insistiran en su retorno y se negaran a reemplazarlo con su vicepresidente, Joo Goulart. Si bien los militares trataron en efecto de bloquear la nominacin de Goulart acusndolo de ser comunista y tener vnculos con los partidos de los trabajadores, el Congreso resolvi la crisis limitando los poderes presiden1 ODonnell

(1977), Collier (1979) y Garretn (1984) presentan historias detalladas de las dictaduras. La exposicin que sigue se apoya en sus anlisis, y tambin en ensayos de Corradi et al. (1992), Eckstein (2001), Linz y Stepan (1996) y Goodman et al. (1990).

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2 Documentos

desclasificados publicados por el Archivo Nacional de Seguridad (NSA) de Washington revelaron el nivel de apoyo de Estados Unidos al derrocamiento del Presidente brasileo Joo Goulart. En una cinta magnetofnica desclasificada, el Presidente Lyndon Johnson dijo: Creo que debemos dar todos los pasos que podamos, estar preparados para hacer todo lo que necesitemos hacer, con referencia a los preparativos para el golpe brasileo. 3 En contraste con los grupos de mujeres antimilitaristas de mediados de la dcada de 1970, la oposicin conservadora al Presidente Goulart promovi y moviliz la Campaa de la Mujer por la Democracia, una coalicin de esposas e hijas de militares, empresarios industriales y terratenientesy otros grupos de mujeres conservadoras para organizar manifestaciones de ollas y sartenes e implorar a los militares que se portaran como hombres y tomaran el gobierno (lvarez 1990:6).

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ciales y creando el cargo de primer ministro. Sin embargo, Goulart quera ser ms que una figura decorativa, de modo que en 1962 convoc y gan abrumadoramente un plebiscito que restaur el sistema presidencial. Las relaciones de Goulart con sus propios dirigentes militares no mejoraron; tampoco su relacin con Estados Unidos. Este ltimo estaba resentido por la negativa de Brasil a unirse al aislamiento de La Habana, y despus del asesinato del Presidente John F. Kennedy en noviembre de 1963, las relaciones se tornaron frgidas con Lyndon B. Johnson.2 Goulart encabez una serie de manifestaciones pblicas para ejercer presin a favor de reformas bsicas. En un mitin poltico realizado en Rio de Janeiro el 13 de marzo de 1964 Goulart decret la reforma agraria y el control de los arrendamientos, y prometi ms reformas. Seis das despus se organiz en So Paulo una manifestacin contra el gobierno, y 500.000 personas marcharon por las calles.3 Luego los marineros y la infantera de marina se amotinaron en Rio de Janeiro en apoyo a Goulart. Durante los dos das siguientes los militares se movieron para tomar el poder, y Goulart huy al Uruguay. El perodo de la dictadura militar haba comenzado. La sociedad civil y el electorado brasileo sufrieron un cambio sustancial durante los 21 aos de dictadura militar. Ms an, la estructura poltica que haba sido configurada por la revolucin de 1930 y los gobiernos populistas de 1946-64 cambi fundamentalmente. A imitacin de la Italia de Mussolini, Getlio Vargas comenz con el industrialismo capitalista estatal en los aos treinta, con el Estado y la sociedad civil estructurados alrededor de lneas corporativas. Las organizaciones polticas, laborales y otras organizaciones civiles se encontraban, en efecto, bajo control estatal. La misma estructura de poder fue sostenida por los gobiernos elegidos desde 1946 hasta el golpe de Estado militar de 1964. Pero luego de esa fecha los militares restringieron las libertades civiles y las instituciones democrticas, y reprimieron la libertad poltica. La rpida industrializacin promovida por las polticas econmicas de los gobiernos militares provoc una migracin masiva de la poblacin rural a las reas urbanas y estos millones de inmigrantes se convirtieron en parte del electorado. Esto trajo aparejado como efecto secundario no contemplado por los militares un cambio en la percepcin de la ciudadana en cuanto a s misma y en cuanto al gobierno. Inmediatamente despus del golpe de Estado de 1964, los activistas laborales y de otros mbitos fueron vctimas del escrutinio oficial, siendo frecuentemente arrestados, algunos

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deportados o ejecutados, habiendo otros elegido el exilio. La represin de los gremios llev a muchos trabajadores a cambiar las estrategias organizacionales y a crear vnculos con otras clases opositoras al gobierno militar (Moreira Alves 2001:278). En 1967 los partidos polticos tradicionales incluido el del exiliado Presidente Goulart y partidos polticos que en primera instancia haban apoyado el golpe formaron el Frente Amplio, comprometido a luchar por el regreso de la democracia. El gobierno militar reaccion vetando al partido y tomando medidas an ms represivas. En abril de 1968 la presidencia emiti el Acto Institucional No.5 (AINo.5), seguido por la Ley de Seguridad Nacional de 1969. Con estos decretos se elimin el derecho de habeas corpus, la oposicin se convirti en un crimen contra el Estado, los partidos polticos no patrocinados por el gobierno fueron prohibidos y se permiti a los militares tomar control de los sindicatos, prohibir las huelgas, censurar a la prensa y encarcelar a los disidentes. La reaccin inmediata del pblico fue, en su mayora, de aceptacin pasiva aunque grupos guerrilleros estudiantiles iniciaron operaciones que incluan secuestros y robos a bancos, en una campaa antimilitarista que atrajo la atencin a nivel mundial, y provoc ms represin oficial. Desde octubre de 1969 hasta marzo de 1974, bajo la Presidencia del General Garrastazu Mdici, se implementaron medidas represivas violentas. Sin embargo, despus del advenimiento al poder de Mdici, los problemas del rgimen quedaron casi olvidados al ganar Brasil la Copa Mundial de Ftbol de 1970. El programa de industrializacin del gobierno avanz con proyectos masivos de infraestructura: la construccin de la carretera transamaznica y la represa hidroelctrica ms grande del mundo en Itaip sobre el Ro Paran. Esto permiti que durante la etapa ms represiva de la dictadura se conformara una alianza entre militares y tecncratas. La economa prosper, alcanzando un crecimiento anual del 12% del PIB. Alineados con este milagro econmico se encontraban los arrestos, las torturas y la censura a la crtica y a los sindicatos. Para 1973 los guerrilleros haban sido derrotados. Impulsada en principio por la sociedad civil, la larga transicin hacia la democracia comenz a mediados de la dcada de 1970, cuando tomaron forma los movimientos sociales en oposicin al rgimen militar. Hacia el decenio de 1990, emergi una sociedad civil con una nueva visin, tanto de la democracia como de la propia ciudadana (Chaves Teixeira et al., 2001). El curso seguido por el Estado, as como por los diversos grupos de la oposicin durante este perodo, ayuda a entender cmo los movimientos de derechos humanos, laborales y sociales se convierten en actores principales en el proceso de democratizacin. El partido de la oposicin aceptado por el oficialismo, el Movimiento Democrtico Brasileo (MDB), demostr contar con un fuerte apoyo en las elecciones legislativas de 1974. Como resultado, el Presidente Ernesto Geisel, un moderado entre los militares, comenz un lento proceso de democratizacin, la distenso. Con la transicin Geisel apuntaba a transferir el control a la vieja elite, pero surgi una resistencia multiclasista a los militares, con el apoyo pblico de la Iglesia catlica. Durante los seis aos siguientes, hasta que finalmente se revoc el AINo.5, esta oposicin no violenta fue creciendo con adherentes del mbito legal

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y empresarios, as como tambin de los resurgidos grupos de trabajadores y campesinos. El hecho de que tantos grupos no gubernamentales se unieran bajo una causa comn cre un vnculo entre ellos y una conciencia de su propia fuerza. En 1976 el movimiento de proteccin de los derechos humanos Amnista aglutin a una serie de movimientos sociales que incluan la accin urbana, grupos religiosos y estudiantiles, mujeres, militantes de izquierda y uniones laborales. El movimiento alcanz alta visibilidad a nivel nacional e internacional y en 1979 finalmente se proclam una amnista general, los prisioneros polticos fueron liberados y se permiti el regreso a los exiliados. La transicin a la democracia comenz a tomar forma en 1980 cuando la oposicin logr cambiar las leyes electorales. Estas leyes permitieron a los partidos no oficiales alcanzar mayora en el Congreso para 1982. Sin embargo, los militares mantuvieron el control del Senado, ya que designaron a un tercio de sus miembros. La oposicin obtuvo las gobernaciones en los 10 estados ms ricos y poblados del pas, aunque estos avances fueron eficazmente neutralizados por el riguroso control que el gobierno militar ejerca sobre los impuestos y la asignacin de recursos. Los polticos de la oposicin carecan de recursos y a la vez se los responsabilizaba por el cada vez mayor descontento pblico. El proceso de desalojar a los militares todava estaba lejos de completarse. Su cada eventualmente fue provocada por la inhabilidad del rgimen de superar el caos econmico. La crisis del petrleo y una economa mundial en deterioro trajeron como consecuencia problemas econmicos y sociales masivos a fines de la dcada de 1970. En 1978 y 1980 So Paulo fue el escenario de huelgas industriales que, lideradas por el futuro Presidente Luiz Incio Lula da Silva, exigan aumentos de salario a la altura del ndice de inflacin, que era del 200% al 800%. A pedido del Fondo Monetario Internacional (FMI), el gobierno impuso un programa de austeridad que inclua el congelamiento de los salarios a fin de frenar la inflacin, la suspensin de programas de subsidios a alimentos y combustibles, as como compromisos firmes de cancelacin de la deuda externa. En reaccin a lo anterior, tanto la clase trabajadora como la clase media se lanzaron a las calles. La oposicin subyacente al gobierno militar se demostr de forma drstica en la campaa para la eleccin directa de presidente (direitas j) que comenz a fines de 1983 y culmin con manifestaciones pblicas a travs de todo el pas y con encuestas que mostraban un apoyo masivo del 97% a las elecciones directas. Sin embargo, la enmienda constitucional para permitir ese tipo de elecciones fue rechazada por los partidarios del gobierno en el Congreso. No obstante, la campaa por la democracia continu y eventualmente triunf. Roett (1986:381) observ: Brasil es todava una sociedad profundamente elitista en la cual la agenda social no se cumple. Los que quieren reformas sociales esperan que las innovaciones de la ltima dcada, tales como las ocurridas dentro del movimiento laboral y la Iglesia catlica, den como resultado una presin continua y organizada desde abajo. Adems, gran parte de los medios de comunicacin comenz a criticar abiertamente a los militares y a apoyar el movimiento hacia la democracia.

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Dictaduras militares duras y blandas en Per (1968-1980)


El 3 de octubre de 1968 una junta militar usurp el poder en Per de las manos del debilitado gobierno de Fernando Belande Terry, quien slo cinco aos antes haba asumido el
4 Esta

nueva firmeza de la sociedad civil con relacin al gobierno result decisiva en la implementacin del presupuesto participativo en Brasil, comenzando en Porto Alegre y Minas Gerais. Vase el captulo 5.

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En 1985 los movimientos sociales de Brasil haban adoptado nuevas formas de organizacin, con nuevas demandas y nuevas relaciones con el Estado y los partidos polticos. Los movimientos urbanos buscaron obtener mejoras en la vivienda, el cuidado de los nios y la atencin pblica de la salud. Estos movimientos rechazaron al Estado como el nico rbitro de las necesidades sociales y sus soluciones. El movimiento de los trabajadores tambin cobr una nueva forma: el Nuevo Sindicalismo, que repudiaba la estructura controlada por el Estado heredada de Vargas. Estos nuevos actores politizaron cuestiones que antes no haban sido consideradas en pblico, como la defensa de las mujeres, de la raza africana, de los indgenas, de los homosexuales y la bsqueda de soluciones a los crecientes problemas ecolgicos del pas.4 Cuando en 1985 el poder fue finalmente transferido a los civiles, el partido poltico del gobierno se uni a la oposicin para formar el gobierno de la Nueva Repblica, que no inclua a los trabajadores ni a los grupos de izquierda. Se podra afirmar que los movimientos sociales de los trabajadores ganaron la batalla contra los militares, pero perdieron la guerra en cuanto a su influencia en la tarea de gobernar. Una mirada alternativa podra sugerir que durante el rgimen autoritario () la nocin profundamente generalizada en Brasil de que la concepcin e implementacin de un proyecto de sociedad est en manos del Estado (...) la concepcin estatista de la propia poltica, fue revisada y cuestionada. Esto cre nuevas referencias para la democracia en Brasil (...) despus de la dictadura (Chaves Teixeira et al. 1999). Los movimientos sociales de Brasil, as como la misma sociedad civil activista, continuaron creciendo en los aos que siguieron a la dictadura. Los que trataban de superar los perdurables problemas sociales y econmicos estaban respaldados fuertemente por los defensores de los derechos de la mujer, de los campesinos sin tierra y de los indigentes urbanos. Los nuevos sindicatos de trabajadores cumplieron un papel clave en la creacin y el xito electoral del Partido de los Trabajadores que gan la presidencia en 2002 y 2006, eligiendo como su presidente a un inmigrante llegado a So Paulo desde el empobrecido nordeste como lustrabotas y trabajador mecnico. La sociedad civil sigue teniendo un rol en la consolidacin y evolucin de la democracia brasilea. Y por su riqueza y su tamao dominante con el 40% de la poblacin de la regin, Brasil tiene una importancia desproporcionada en la evolucin de la poltica y de la sociedad civil del resto de Amrica Latina.

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poder despus de un gobierno militar anterior. Una querella con la International Petroleum Company en torno a licencias para explotar campos petrolferos en el norte del pas deton un escndalo nacional y proporcion una excusa al Coronel Juan Velasco Alvarado para tomar el poder absoluto y cerrar el Congreso. El Presidente Belande fue enviado al exilio y el ejrcito ocup los campos petrolferos en disputa. Inicialmente la junta militar sigui una agenda populista. El Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas nacionaliz industrias enteras, expropi compaas, inclusive pesqueras, mineras, de telecomunicaciones y de produccin de energa, y cre empresas estatales tales como PescaPer, MineroPer, PetroPer, ElectroPer, EntelPer. Adems, las haciendas azucareras y los latifundios del altiplano fueron expropiados y distribuidos, con xito variable, como parte de un esfuerzo de reforma agraria. Con respecto a la sociedad civil y a la libertad de expresin poltica, los militares de Per no imitaron el ejemplo de los de Brasil o del Cono Sur imponiendo una represin masiva. Los campesinos, lo mismo que otros grupos, tenan libertad de organizarse y, en los primeros aos, no hubo control de los medios de comunicacin. Pero crecientes problemas econmicos internos y conflictos con Estados Unidos sobre las relaciones con Cuba y la ex Unin Sovitica hicieron que finalmente el gobierno tomara el control de la prensa en 1974. Estas presiones eventualmente llevaron a la cada del gobierno de Velasco. El 29 de agosto de 1975 los comandantes militares de varias regiones iniciaron un golpe declarando que Velasco, ya enfermo, no haba conseguido realizar la Revolucin Peruana y no poda continuar en sus funciones. El Primer Ministro Francisco Morales Bermdez fue designado presidente por la nueva junta militar, a lo cual Velasco accedi. La postura poltica bajo Morales Bermdez sufri un cambio drstico. Durante esta segunda fase del gobierno militar, los militares revirtieron las medidas sociales y econmicas progresistas de Velasco. Respondiendo a presiones del FMI, se abolieron los subsidios a los alimentos y combustibles. Este programa de ajuste estructural condujo a un severo deterioro en el nivel de vida de los pobres y de la mayor parte de la clase media. El rgimen posterior a Velasco se enfrent a una poblacin encolerizada. Un vigoroso movimiento de mujeres de clase media, apoyado por grupos dedicados a la defensa y expansin del rol de los indgenas, as como los sindicatos y los estudiantes, tuvieron un importante papel en la organizacin de protestas que eventualmente derivaron en el derrocamiento de los militares. Los violentos disturbios callejeros comenzaron en Lima en julio de 1976 y se extendieron a otras ciudades, adonde las protestas estudiantiles y huelgas de trabajadores resultaron en arrestos masivos y muertes. Finalmente en 1978, por medio de la convocatoria a una asamblea constituyente, la junta inici el camino de retorno a un gobierno constitucional civil. La transicin a elecciones democrticas en 1980 se produjo despus de ms disturbios callejeros y movilizaciones por parte de las poderosas ONG comunales y los partidos polticos tradicionales. La nueva Constitucin, aprobada en 1979, estableca una Legislatura bicameral y un slo perodo

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Chile bajo la dictadura de Pinochet (1973-1990)


Inmediatamente despus de tomar el poder en 1973, la dictadura de Augusto Pinochet en Chile puso en prctica las medidas represivas perfeccionadas por los militares de Brasil en contra de los movimientos sociales. Procedi inmediatamente a realizar miles de arrestos, prohibi la actividad de partidos polticos de izquierda, y restringi a otros partidos polticos, as como a las organizaciones de trabajadores y de campesinos (Valenzuela, 1978). Durante los 10 primeros aos de su gobierno, Pinochet restringi severamente las manifestaciones

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presidencial. En 1980 se llevaron a cabo las primeras elecciones generales desde 1963 y se eligi al mismo presidente depuesto por los militares: Fernando Belande Terry. Su partido Accin Popular tambin gan el control de la Legislatura. No obstante, la transicin a la democracia coincidi con la decisin del grupo comunista guerrillero Sendero Luminoso de comenzar una lucha armada en las sierras peruanas, lucha que continu por ms de una dcada durante la cual los programas polticos y sociales del pas se vieron seriamente afectados. El paso inicial de Sendero Luminoso fue impulsado en las universidades de las sierras debido al resentimiento por las expectativas no realizadas de los mestizos de clase trabajadora, que irnicamente haban sido beneficiarios de los primeros programas de educacin masiva promovidos por la junta militar (Gotarri Ellenbogen, 1991). Luego de la restauracin del poder civil en 1980, los gobiernos peruanos se encontraron bajo continua presin para sofocar la rebelin de Sendero, lo que explica por qu los nuevos movimientos sociales no lograron ganar influencia en la democracia restaurada (Lynch, 1997). La sorprendente eleccin de Alberto Fujimori en 1990 se atribuy a su apelacin a los temores de la clase media con respecto a Sendero, as como al respaldo de ciertos grupos religiosos (Degregori y Grompone, 1991). La administracin de Fujimori se opuso activamente a las ONG y los movimientos sociales comunitarios. En 1993 los derechos de las OSC fueron debilitados por una mayora fujimorista en el Congreso constituyente, despus de que Fujimori acusara a estas organizaciones de estar sujetas a influencias extranjeras. Desde la fuga de Fujimori para evitar su procesamiento en noviembre de 2000, Per regres a la democracia. En contraste con otros pases de la regin, las dictaduras militares de Per permitieron a la sociedad civil una relativa libertad de accin, pero luego los gobernantes civiles impusieron controles y restricciones, particularmente bajo Fujimori. La sociedad civil de Per es al presente una de las ms activas de la regin. Los movimientos an continan la lucha por tener influencia en las polticas (Arce, 2005; Schnwlder, 2002), con literalmente miles de OSC orientadas a promover una gran variedad de causas como los derechos de la mujer, de los indgenas rurales, de los inmigrantes urbanos pobres, del medio ambiente y del presupuesto participativo (vase el captulo 5). Las ONG internacionales y los organismos europeos y norteamericanos tambin se encuentran colaborando activamente.

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de la oposicin, aunque el Vicariato Catlico de Solidaridad ofreca cierta proteccin a las ocasionales movilizaciones por los derechos humanos y ayuda a familias de desaparecidos, as como apoyo a los reclamos de los estudiantes y familias en busca de un techo. El gobierno instituy su tratamiento de shock econmico a mediados de la dcada de 1970, y en 1982 el impacto econmico adverso sobre los pobres y la clase media empeor al vincularse efectivamente la economa chilena al dlar de Estados Unidos, con lo cual se eliminaron las industrias chilenas que no eran competitivas a nivel mundial. El shock fue severo para el empleo y el ingreso. Se instituy un programa de empleo mnimo como medida paliativa con resultados limitados, si bien absorbi una gran parte de la fuerza laboral chilena. Entre la presidencia de Salvador Allende en 1970 y el final del gobierno de Pinochet en 1989, el ingreso familiar promedio y los servicios sociales bajaron drsticamente: el salario real disminuy en un 8%, los subsidios familiares en 1989 equivalan al 28% de lo que haban sido en 1970, y los presupuestos gubernativos para educacin, salud y vivienda se haban reducido en ms del 20% (Sznajder, 1996). No fue hasta 1980 que el rgimen formaliz una nueva Constitucin, la cual prevea una eventual transicin a un gobierno civil, aunque siempre autoritario. Casi inmediatamente aparecieron signos de que los militares y su aplicacin de programas de economa de libre mercado eran rechazados ampliamente. Asomaron las primeras protestas pblicas. En mayo de 1983 una protesta callejera masiva contra Pinochet fue instigada por el sindicato de trabajadores del cobre, y se le unieron manifestaciones en las calles de Santiago. Aunque los militares reprimieron las manifestaciones, se organizaron nuevas protestas casi mensualmente, sobre todo en reas de clases trabajadoras y barrios muy pobres, adonde la polica era atacada por jvenes que arrojaban piedras y levantaban barricadas, y a menudo perda el control durante noches enteras. El movimiento lleg a su mxima expresin en octubre de 1984 con una huelga general, lo que provoc que los militares declararan el estado de sitio. Sin embargo, las protestas tomaron mayor impulso. Los partidos polticos de centro e izquierda formaron alianzas, a las que se unieron una serie de organizaciones de ciudadanos. La Asamblea de la Civilidad, liderada en su mayora por grupos de la clase media, aglutin a estudiantes, moradores de barrios muy pobres, activistas de derechos humanos y al movimiento de la mujer. El gobierno reaccion ofreciendo medidas que satisfacan las demandas de los trabajadores de la clase media, pero dejaban a los militantes de sesgo ms activista expuestos a ataques adicionales (Garretn, 1995). La Constitucin de Pinochet de 1980 inclua un llamado a plebiscito para el 5 de octubre de 1988, con miras a aprobar un nuevo mandato de ocho aos para Pinochet. Las reglas del plebiscito permitan igual tiempo de televisin para los partidarios del s y del no. La campaa de la oposicin por el no, liderada por el futuro Presidente Ricardo Lagos, exiga a Pinochet responder por los desaparecidos. La campaa por el s insista en que votar por el no significaba votar por un regreso del gobierno de la Unidad Popular de Allende. Pinochet

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La guerra sucia en Argentina (1966-1983)


En 1966 una junta de lderes militares, avalados por intereses econmicos, tom el poder en Argentina, nombrando como Presidente al General Juan Carlos Ongana, un oponente de derecha del entonces elegido Presidente Arturo Illia. El gobierno de Ongana disolvi la Legislatura, prohibi todos los partidos polticos, ejerci censura extraoficial sobre la prensa y pas al gobierno el control de las universidades nacionales. Una oposicin generalizada hizo que los mismos militares depusieran a Ongana en 1970 y nombraran en su lugar presidente

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perdi el referndum, con un 55% que rechazaba la extensin de su mandato, y convoc a elecciones en 1989 para elegir a su sucesor. Finalmente dej la presidencia el 11 de marzo de 1990, transfiriendo el poder al nuevo presidente electo Patricio Aylwin, quien encabezaba una coalicin de partidos de centro-izquierda. Sin embargo, Pinochet retuvo el comando de las fuerzas armadas y su Constitucin le aseguraba un asiento vitalicio en el Senado, as como inmunidad del proceso criminal, concesiones que eventualmente perdi. Un consorcio de grupos polticos y OSC liderados por el vicariato de la Iglesia catlica ayud a restablecer la democracia en Chile. El entorno poltico fue revitalizado por literalmente miles de organizaciones comunales y movimientos cvicos que haban cobrado importancia durante la dictadura, a menudo en la clandestinidad. No obstante, algunos lderes de las OSC que haban participado en la campaa democrtica, se unieron al nuevo gobierno y el vicariato se disolvi, despus del retiro de su fundador, el Cardenal Ral Silva Henrquez. Los indicadores de inters poltico entre el pblico mayoritario han declinado bajo los gobiernos civiles posteriores a 1990. Paradjicamente, al igual que en otros pases de la regin, el regreso a un rgimen democrtico si bien elimin las medidas represivas impuestas por la dictadura y ampli la gama de oportunidades polticas tuvo como resultado el efecto a corto plazo de reducir las oportunidades para el desarrollo de la sociedad civil y las diferentes formas de accin colectiva comprendidas en ella (Ros Tobar, 2000; Garretn, 1995). Mientras tanto comenz lo que algunos dieron en llamar una conspiracin de consenso toda vez que los partidos polticos volvieron a dominar la vida pblica de Chile y las organizaciones de ciudadanos fueron con frecuencia marginadas del proceso poltico. Las encuestas llevadas a cabo entre el pueblo chileno han demostrado un sentimiento creciente de decepcin tanto hacia los partidos polticos como hacia los polticos, debido a la falta de atencin a los problemas sociales y al fracaso en el intento de contener la compadrera y el clientelismo. Al final de la dcada de 1990 aparecieron nuevos movimientos sociales contenciosos en torno a los derechos indgenas, al rechazo del neoliberalismo, al medio ambiente y a la educacin. La sociedad civil comenz a revitalizarse a mitad de la dcada de 2000. La eleccin de Michelle Bachelet como presidenta en 2006 se atribuy a un compromiso de participacin de la sociedad civil, que rechazaba a los partidos polticos tradicionales.

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al General Roberto M. Levingston. Enfrentado a problemas econmicos y al incremento de actividades terroristas, Levingston fue reemplazado por el General Alejandro Lanusse, quien inici programas destinados a promover el crecimiento econmico y la estabilidad poltica. Durante todo este perodo estaba presente la figura del ex Presidente Juan D. Pern, an en el exilio. Despus de largas negociaciones, Lanusse llam a elecciones nacionales para el establecimiento de un gobierno civil en 1972. Como se haba planeado, esto result en el regreso de Pern al pas, circunstancia que hizo revivir al Partido Justicialista de los Trabajadores (Partido Peronista). Tcnicamente Pern no tena derecho a ser nominado como candidato para las elecciones de marzo de 1973. Pero una vez que el candidato del Partido Peronista Hctor Cmpora hubo triunfado en las elecciones, procedi a renunciar inmediatamente, a fin de obligar al llamado a nuevos comicios. As, en septiembre de 1973 Pern fue elegido presidente, ocupando la vicepresidencia su tercera esposa, Mara Estela Martnez de Pern (conocida como Isabel Pern). Al morir Pern en julio de 1974, su viuda asumi el poder. Su infortunado gobierno se enfrent a tensiones gremialistas, violencia poltica y profundas divisiones dentro del propio Partido Peronista. Estos problemas se agravaron debido a la participacin de su asesor Jos Lpez Rega, quien mantena conexiones con la Alianza Anticomunista Argentina (AAA) de ultraderecha y quien tena a su cargo la campaa antiterrorista de Isabel.5 En 1976 Isabel Pern fue finalmente depuesta por los militares bajo el mando del Teniente General y Comandante en Jefe del Ejrcito Jorge Rafael Videla. Aunque Videla fue igualmente ineficaz en corregir los males de la economa, as como en controlar la lucha contra el movimiento guerrillero peronista Montoneros, logr expandir exitosamente la campaa antiterrorista, convirtindola en lo que se conoci como la guerra sucia. Videla suspendi las actividades polticas y sindicales, disolvi el Congreso, modific la Constitucin y expuls a la mayora de los funcionarios gubernamentales, al mismo tiempo que ordenaba detenciones y desapariciones de personas. Videla defini a un terrorista como no slo el que esgrime un arma o coloca una bomba, sino tambin el que propaga ideas contrarias a la civilizacin occidental y cristiana (Navarro, 2001). Un estudio posterior demostr que por lo menos 8.700 vctimas fueron asesinadas o desaparecidas (Gareau, 2004). En su mayor parte se trataba de obreros (30%), en segundo lugar se encontraban los estudiantes (21%), el tercer grupo corresponda a empleados de oficina y profesionales (18%), y finalmente hasta hubo entre esas vctimas personal de servicio domstico (4%). Evidencia no refutada indica que a la mayora de los arrestados se los drogaba y arrojaba al mar desde helicpteros. En 1977 los propios militares confirmaron que haba ms de 5.000 personas detenidas e incomunicadas. Segn Amnista Internacional, entre los desaparecidos haba ciudadanos de 28 pases diferentes.
5 En

enero de 2007 un juez espaol orden el arresto de Isabel Pern, basado en rdenes firmadas por ella que resultaron en la muerte de muchos disidentes. Vase http://www.guardian.co.uk/argentina/story/0,,1989531,00.html

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6 Argentina

haba ganado en 1978 la Copa Mundial de Ftbol en su propio terreno. Se cree que la exaltacin del pueblo por el triunfo permiti que el gobierno militar se extendiera ms all de lo que hubiera podido de no haberse obtenido aquella victoria deportiva.

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Activistas de derechos humanos, con el apoyo de algunos grupos de la Iglesia catlica, de Amnista y de otras organizaciones internacionales, y el Secretario Asistente de Derechos Humanos del Departamento de Estado de Estados Unidos, bajo la presidencia de James Earl Jimmy Carter, buscaron ayuda pero fueron arrestados, sus oficinas intervenidas y los testimonios preparados para la delegacin oficial del exterior destruidos. Las Madres de Plaza de Mayo comenzaron su primera vigilia el 30 de abril de 1977, y la continuaron en aos sucesivos, como una protesta silenciosa contra la represin. Finalmente fue una campaa militar lo que sell el ocaso de este gobierno de facto. En 1981 Argentina solicit a las Naciones Unidas la soberana de las islas Malvinas, administradas por el Reino Unido desde su toma de posesin en 1833. El 2 de abril de 1982 los militares argentinos, bajo el mando del General Leopoldo Fortunato Galtieri, invadieron y ocuparon las islas. Las fuerzas britnicas respondieron, obligando a los argentinos a rendirse seis semanas despus. Despus del desastre de la guerra, las Madres de Plaza de Mayo, as como otros manifestantes, comenzaron a ganar terreno y tomaron las riendas del movimiento que desplaz a los militares.6 Habiendo cado en desgracia, Galtieri renunci y seguidamente se convoc a elecciones. En 1983 fue elegido presidente Ral Alfonsn de la Unin Cvica Radical. Su gobierno estuvo marcado por un intento de someter a algunos militares a la justicia, en virtud de sus crmenes contra la humanidad, pero fue obligado a llegar a un acuerdo. Alfonsn debi enfrentarse a peleas intrapartidarias y tremendos problemas econmicos, con tasas de inflacin que llegaron al 200% mensual. Aun as, resisti las presiones para que abandonara el poder hasta que finalmente cinco meses antes del trmino de su mandato lo entreg a Carlos Sal Menem, quien haba sido elegido presidente el 14 de mayo de 1989 y deba asumir en diciembre de ese ao pero lo hizo en julio. Menem restituy el poder al Partido Peronista. Partidario del Consenso de Washington, estableci programas de privatizacin, promovi la inversin extranjera y at el peso argentino al dlar estadounidense. Sin embargo, las medidas tomadas nunca tuvieron en cuenta las debilidades de la industria argentina, lo que combinado con un problema de corrupcin general, particularmente en las negociaciones relacionadas con las privatizaciones, provoc que la economa se derrumbara en 2001 bajo el gobierno de Fernando de la Ra, y que el peso perdiera dos tercios de su valor con relacin al dlar y los salarios reales se redujeran en ms de la mitad. La relacin de las OSC argentinas con el gobierno tiene una historia tortuosa (Shumway, 1991). Los movimientos de derechos humanos haban operado como instrumentos para de-

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Argentina careca de experiencia en el autogobierno participativo. La mayora de la poblacin desconfa de los actores polticos (partidos, militares, la Iglesia, etc.). El sistema de poderes presidenciales concentrados limita el alcance de una democracia deliberativa, que respete los acuerdos, alianzas y redes sociales. El mismo autor expresaba su optimismo sobre el rol que las OSC podan tener en la Argentina posterior a la dictadura. El asombroso desarrollo y la madurez de la sociedad civil argentina promete esperanzas para el futuro () despus de haber conseguido un amplio reconocimiento y respeto por los derechos humanos, elevando la conciencia pblica del rol que la responsabilidad civil tiene en una democracia constitucional moderna, el prximo paso () sera el de construir una sociedad democrtica, unida por un sentido de iniciativa pblica que incluya a todos los ciudadanos.

Las dictaduras en Uruguay (1973-1984)


A comienzos de la dcada de 1960, Uruguay a diferencia de Argentina o Brasil era todava un pas relativamente rico y polticamente estable. Estaba constituido por una numerosa clase

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rrocar a los dictadores argentinos, pero tuvieron menos xito en ganar acceso a los agentes del poder, industriales y sindicales, que continuaban ejerciendo un control efectivo. No obstante, el panorama comenz a cambiar. Con base en una serie de encuestas de opinin, Mora y Araujo (2006: 124-128) identificaron cambios bruscos de las actitudes del pblico con respecto a las preferencias de distribucin del poder a partir del perodo inmediatamente posterior a la dictadura. En 1985 las preferencias corporativistas (una fuerte concentracin del poder en los sindicatos y en los militares) () tenan mayora relativa. Al comenzar la dcada de 1990 las preferencias neoliberales pro mercado eran ms altas. Pero las actitudes pblicas cambiaron bruscamente en los primeros aos del nuevo siglo. Estos cambios fueron acicateados por un levantamiento urbano: el cacerolazo, que comenz en diciembre de 2001 y que condujo a la renuncia de dos presidentes. Las encuestas ms recientes de Mora y Araujo muestran clara evidencia del predominio de las preferencias anticorporativistas. Cambios aun ms bruscos de preferencias se vieron en el apoyo a los partidos polticos. En 1984 el 73% de los encuestados perteneca a algn partido poltico o senta inclinacin por l, pero hacia 2002 ese respaldo se haba reducido a slo un 27%. En el curso de las mismas dos dcadas creci a su vez el apoyo pblico a los sectores sociales, incluidos los movimientos sociales y las OSC comunitarias activistas. De acuerdo con Saba (2000), entre las razones de la debilidad histrica de las OSC se pueden encontrar las siguientes:

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7 En

http://www.latinamericanstudies.org/uruguay/tupamaros-uruguay.htm puede encontrarse una historia de los Tupamaros. 8 El General Artur Golbery do Couto e Silva (1967:24-34) argument que el mundo estaba irreconciliablemente dividido entre el Occidente capitalista y cristiano y el Oriente comunista y ateo. Los generales se vean a s mismos empeados en una lucha global inexorable, sin dejar lugar a dudas, contra un enemigo astuto y despiadado, que haca necesario sacrificar las libertades a fin de preservar y proteger al Estado.

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media y un gobierno que propiciaba el bienestar social, con pocas restricciones a las libertades civiles. En 1968 las fuerzas armadas estaban compuestas por slo 12.000 efectivos y 22.000 policas mantenan el orden de una poblacin de 3 millones. Sin embargo, la economa del pas basada en la exportacin sufri una cada aguda y la histrica calma fue interrumpida por disturbios y, por primera vez, guerrillas armadas. Por esa poca se form el Movimiento de Liberacin Nacional (MLN, conocido como Tupamaros7) de orientacin izquierdista, que pronto comenz una actividad de guerrilla urbana que inclua asaltos y secuestros de figuras prominentes. Como en otros movimientos guerrilleros de la poca, la Cuba de Castro se adjudicaba el entrenamiento y financiamiento del grupo. Los Tupamaros lograron desconcertar al gobierno civil y erosionar su imagen. A principios de los aos setenta, a medida que la situacin poltica se deterioraba, el gobierno otorg ms autoridad a los militares. La violencia desatada por los Tupamaros oblig al Presidente Jorge Pacheco a declarar el estado de sitio. En septiembre de 1971 Pacheco, con la aprobacin del Parlamento, convoc a los militares para reprimir a los Tupamaros. En noviembre el Partido Colorado triunf en las elecciones nacionales y Juan Mara Bordaberry asumi la presidencia. El nuevo presidente solicit de inmediato una declaracin de estado de guerra interno, la cual fue aprobada por la Asamblea Nacional en una sesin de 24 horas, con la oposicin del Frente Amplio. La declaracin redujo las garantas constitucionales de la ciudadana y abri la puerta para la posterior violacin de los derechos humanos. El estado de guerra continu solamente hasta el 11 de junio, no obstante las garantas constitucionales no fueron restauradas hasta una dcada ms tarde. En febrero de 1973, en objecin al nombramiento del ministro de defensa realizado por el presidente, los militares llevaron a cabo un golpe de Estado. La doctrina de seguridad nacional que adoptaron fue copiada de la de los generales brasileos responsables del golpe de Estado de 1964. Esta doctrina sostiene que la soberana no reside en el pueblo, sino que se deriva de la necesidad de supervivencia del Estado.8 Los militares propusieron nuevas medidas polticas, sociales y econmicas, y demandaron su participacin en la toma de decisiones polticas. Bordaberry les otorg estos poderes extraoficiales y as se le permiti mantener su posicin. A continuacin los militares presionaron para que se aprobara la Ley de Seguridad del Estado. Emitieron dos comunicados (N 4 y N 7) en los que exigan un nuevo gobierno y una plataforma que inclua la reforma agraria y otras medidas liberales similares. Bordaberry

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busc intilmente el apoyo de los partidos polticos para enfrentar a los militares. Detrs de la oposicin, existan varias maniobras polticas, entre ellas: El Partido Blanco de la oposicin se encontraba negociando la deposicin de Bordaberry y la creacin de un triunvirato, as como la convocatoria a nuevas elecciones. El Frente Amplio jugaba con la idea de constituir una dictadura al estilo de la dictadura militar peruana. Los partidos de izquierda apoyaban esta idea de un planteo de convergencia cvico-militar. Los sindicatos de trabajadores (CNT) apoyaban los comunicados N 4 y N 7. En respuesta, el 27 de junio de 1973, con el apoyo de las fuerzas armadas, Bordaberry disolvi la Asamblea General y anunci la instauracin de una dictadura, otorgando a las fuerzas armadas y a la polica el poder para implantar medidas que garantizaran la normalidad de los servicios pblicos. Dos grupos minoritarios de los partidos Colorado y Blanco apoyaron el rgimen militar. Sin embargo, CUT el principal sindicato de trabajadores convoc a una huelga general que se extendi por casi dos semanas. Como resultado, la nueva dictadura prohibi las actividades del sindicato, as como las de cualquier otro grupo acusado de tener conexiones marxistas-leninistas. Adicionalmente, como medida para sofocar a los estudiantes disidentes, intervino la universidad. La represin preventiva del rgimen militar uruguayo fue intensa. Los lderes de ambos partidos polticos fueron exiliados y otros miembros de la clase poltica, procesados. Amnista Internacional report que en Uruguay existan en 1976 ms prisioneros polticos por habitante que en ningn otro pas. Durante este perodo, se estima que el 10% de la poblacin emigr por razones polticas o econmicas. Adems de los muertos y desaparecidos, miles fueron encarcelados y muchos torturados y acusados de crmenes polticos. Los empleados estatales considerados desleales fueron despedidos. El rgimen restringi las actividades de todos los partidos polticos, la prensa y la libertad de asociacin. A diferencia de Chile y Brasil, donde la Iglesia catlica protest contra la violacin de los derechos humanos, la jerarqua eclesistica de Uruguay estaba evidentemente convencida de que si alzaba la voz como lo haban hecho sus colegas, la junta encarcelara a sus obispos. La Iglesia uruguaya tuvo escasa influencia en este pas, el ms secular de la regin. En junio de 1976 Bordaberry fue finalmente obligado a renunciar al proponer la eliminacin de los partidos polticos y el establecimiento de una dictadura permanente, con l como presidente. Las elecciones nacionales deban llevarse a cabo en ese ao, aunque los polticos sentan cierto escepticismo en cuanto a las intenciones de Bordaberry despus de que fueran asesinados dos destacados lderes polticos uruguayos. En definitiva, Bordaberry fue reemplazado por Alberto Demichelli Lizaso, quien con el cargo de presidente interino se apresur a suspender las elecciones.

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En 1977 el gobierno militar encabezado por Aparicio Mndez anunci su plan de largo plazo: los partidos Blanco (Nacional) y Colorado seran purgados de sus elementos izquierdistas, se sometera a plebiscito una nueva Constitucin y se llevaran a cabo elecciones con un nico candidato que representara a ambos partidos. Se redact un estatuto que otorgaba a los militares poder de veto virtual sobre toda norma gubernamental y en 1980 las fuerzas armadas sometieron la Constitucin a un plebiscito. Los ciudadanos uruguayos fueron a las urnas y propinaron un tremendo golpe a los militares, rechazando su Constitucin por una mayora de 57%. As comenz un lento proceso durante el cual los militares negociaron con las elites civiles de la poltica, mientras prometan la reinstauracin del mando civil. Aparicio Mndez mantuvo el poder hasta 1981 y prohibi la actividad poltica de todos los que hubieran participado en las elecciones de 1966 y 1971. De esta manera, la vida poltica se detuvo.. La vuelta de la democracia finalmente se sell en un pacto con los militares, firmado por los Colorados y el Frente Amplio. Los Blancos rechazaron el pacto porque no permita la participacin de quienes haban sido sus candidatos en las elecciones de 1971.En 1984 el candidato del Partido Colorado Julio Mara Sanguinetti gan las elecciones presidenciales. Pero estas dejaron a muchos con un cmulo de preguntas sin respuesta, la mayora relacionada con los derechos humanos. Qu iba a suceder con los torturadores que haban prosperado durante la dictadura? En Argentina los generales haban fracasado en sus intentos de negociar la inmunidad con los futuros gobiernos civiles. Por el contrario, en Uruguay la Ley de Caducidad aprobada el 22 de diciembre de 1986 otorg a las fuerzas armadas la inmunidad procesal. Al regreso del rgimen civil, los movimientos locales y la sociedad civil en general pensaban que podran mantener relaciones de trabajo cordiales con los nuevos lderes electos y la sociedad poltica. Desde antes que los militares cedieran el control del gobierno, las organizaciones comunitarias de Montevideo abrieron comedores populares, clnicas y organizaron cooperativas de compra en los barrios ms marginales, en un esfuerzo por mitigar la extrema pobreza que muchos enfrentaban despus de aos de lento crecimiento y depresin. Segn Canel (1992) en Montevideo las OSC tambin montaron proyectos de salud, alimentacin, comedores populares y vivienda, muchos con el apoyo de los sindicatos, las iglesias y ONG extranjeras. Sin embargo, ya exista tensin entre los nuevos gobernantes civiles y los movimientos sociales cuando las autoridades en Montevideo intentaron por la fuerza relocalizar a familias en viviendas precarias, en la periferia de la ciudad. A pesar del rpido crecimiento y la aparente fortaleza de las recientemente formadas organizaciones comunitarias, estas perdieron influencia y adherentes bajo el nuevo gobierno civil. Esto se debi en parte a que dejaron de contar con el apoyo del extranjero para algunas de sus actividades. Inmediatamente despus de que Sanguinetti asumiera la presidencia en 1985, se hizo evidente que por lo menos algunos elementos de los partidos tradicionales trababan los esfuerzos de los movimientos sociales con miras a asumir ellos el rol de articuladores de

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9 Durante

este perodo miembros del Partido Colorado y especialmente el Embajador Juan Felipe Yriart llevaron a cabo esfuerzos serios, aunque slo parcialmente exitosos, para construir puentes entre estos grupos de la sociedad civil.

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los intereses de su gente.9 Ambos partidos mayoritarios tenan un siglo de existencia y estaban integrados por adeptos con un amplio espectro de puntos de vista polticos. nicamente despus de la formacin en 1971 del Frente Amplio, de orientacin socialista, la ideologa se convirti en una base importante para convocar adherentes. Despus de que los militares renunciaron al poder, los partidos ms antiguos estaban interesados en relacionarse de manera directa con sus electores, sin tener que tratar con las OSC como intermediarios. Hasta los partidos vinculados a la izquierda en el Frente Amplio parecieron unirse para debilitar a las OSC, segn un observador (Canel, 1992). La prdida de apoyo ciudadano a los tradicionales partidos Blanco y Colorado se refleja en su creciente dificultad para retener a su fuerza electoral. Hasta 1971 ambos partidos haban retenido ms del 90% de los votantes, pero esta cifra baj al 70% en 1989. En 2005 el partido no tradicional del Frente Amplio logr eclipsarlos y gan la presidencia. As, desde el restablecimiento de la democracia se puede observar claramente que la sociedad civil ha logrado un resurgimiento. En su evaluacin de la sociedad civil en Uruguay CIVICUS (2001) concluy que esta cumple un papel importante en el pas y que su participacin en apoyo del pueblo representa una contribucin clave para el desarrollo. CIVICUS detect miles de organizaciones que proveen servicios sociales primordiales, representando los intereses de los trabajadores, organizando servicios culturales, educacionales y de desarrollo, as como actividades de recreacin, promoviendo los derechos de los nios, de las mujeres y de la poblacin uruguaya de origen africano, propagando el respeto por los derechos humanos y presionando por un cambio social, poltico y econmico.

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Referencias

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Transiciones hacia la democracia

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Captulo 3

Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciacin


Rosa Mara Cruz Lpez

urante los ltimos 40 aos de la historia de Guatemala, se ha visto una constante violacin de los derechos humanos de la poblacin por parte de regmenes autoritarios y represivos. El resultado de esta poltica en los aos del conflicto armado fue la desarticulacin de cualquier expresin de la sociedad civil y como consecuencia se destruy el tejido social. Aunque el proceso de redemocratizacin empez formalmente en 1996, hoy se vive la consecuencia de esa guerra, con niveles de deterioro que han sido muy bien aprovechados por el narcotrfico y otras formas del crimen organizado. Actualmente algunas organizaciones estn trabajando para rearticular e integrar a la sociedad guatemalteca desde espacios generados por diversos movimientos indgenas, campesinos, de mujeres, sindicales y populares. Sin embargo, esa coordinacin de esfuerzos y comunin de objetivos an no se concreta en la estructura necesaria para demandar responsabilidad social al Estado. Los sectores reprimidos durante la larga poca de las dictaduras continan sin voz ni acceso al poder. En informes elaborados por organizaciones de derechos humanos, como el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), se registran todava ataques al sector campesino, a las mujeres y a los jvenes de reas marginales (GAM, 2006). En las pginas que siguen se presenta la larga y trgica historia de los aos de represin en Guatemala. En ese contexto, el trabajo de las organizaciones de derechos humanos se ha centrado en lograr la implementacin total de los acuerdos de paz, que han sido relegados por los diferentes gobiernos desde 1996. En este captulo se exponen el origen, los objetivos, las estrategias de trabajo y las lecciones aprendidas de siete organizaciones1 que velan por los derechos de primera, segunda y tercera generacin de diferentes sectores de la poblacin guatemalteca de zonas rurales, urbanas y urbanas marginales.2 En el cuadro anexo 3.1 se ofrece
1 Las

organizaciones estudiadas y los dirigentes entrevistados fueron: Miguel ngel Albizurez del Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos (CALDH), Carmen Ada Ibarra de la Fundacin Myrna Mack (FMM), Adela Camacho de Torrebiarte de Madres Angustiadas (MA), Carlos Barreda del Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), Cecil de Len de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC), Joaqun Cajbn del Museo Comunitario Rabinal Ach y Doryan Bedolla, Catalina Garca y Samuel Ochoa del Colectivo Caja Ldica. una discusin de estos temas en http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos.

2 Vase

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Rosa Mara Cruz Lpez

Democracia interrumpida
La historia guatemalteca de la dcada de 1950 qued marcada por la ruptura del proceso de construccin democrtica iniciado en 1944. En julio de 1954 algunos sectores conservadores destituyeron por la fuerza al gobierno de Jacobo Arbenz Guzmn y erradicaron muchas de las reformas de la dcada de la revolucin (Adams y Bastos, 2003). A partir de entonces se impuso un control militar del poder y de la sociedad, y comenzaron a apoyarse polticas de desigualdad econmica y social que ms adelante habran de adquirir matices extremadamente violentos y polarizaran a la sociedad (Asies, 2004). En la dcada de 1960 se registra la organizacin de los primeros frentes guerrilleros en el este del pas.3 En 1962 la ciudad de Guatemala se convierte en escenario de una serie de protestas estudiantiles contra el rgimen llamadas Jornadas de marzo y abril, que fueron fuertemente reprimidas por el rgimen del militar Miguel Ydgoras Fuentes (Lujn Muoz, 2004). Un ao despus el gobierno de Ydgoras Fuentes cay ante el golpe militar comandado por el Ministro de Defensa de su gabinete, el Coronel Carlos Peralta Azurdia. El gobierno de facto de Peralta Azurdia vio en la democracia un obstculo para combatir a los grupos guerrilleros y acabar con quienes deseaban instaurar un rgimen socialista en el pas. Por eso, suprimi el Congreso y la Corte Suprema de Justicia, derog la Constitucin y suspendi toda participacin poltica de los ciudadanos por medio de la imposicin de decretos-ley (Lujn Muoz, 2004). Durante el gobierno de Peralta Azurdia la violencia estatal se concentr en las zonas urbanas del pas y tuvieron lugar las primeras desapariciones forzadas de lderes sindicales y universitarios. Estos fueron los primeros indicios de una poltica estatal basada en el asesinato y la desaparicin de los opositores polticos, entendindose por opositores desde los grupos insurgentes hasta cualquier persona que manifestara su inters por restablecer las bases democrticas dentro del Estado.4

3 La Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH) registra que en diciembre de 1962 se unieron tres pequeas agrupacio-

4 El

nes guerrilleras con el Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT) para constituir las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR). informe de la CEH registra en 1965 la primera masacre de poblacin civil en la zona este del pas y en 1966 el caso de los 28, que fue la desaparicin forzada masiva de miembros del PGT y del MR-13.

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un panorama de los conflictos armados que tuvieron lugar durante las sucesivas presidencias del pas entre 1954 y 1996. El compromiso de trabajo de las personas y organizaciones estudiadas se dirige primordialmente a la construccin de un Estado de derecho en el cual la poblacin, a nivel individual, conozca sus derechos y obligaciones, y a nivel colectivo, fomente la corresponsabilidad y construya consensos que privilegien a la persona humana en su diversidad.

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5 En estos aos tambin se organizaron algunas ligas campesinas y cooperativas. En 1965 surgi el movimiento estudiantil

6 La

Crater, promovido por religiosos maryknoll y jesuitas. CEH reporta entre 1966 y 1968 masacres para desarticular las bases campesinas de la guerrilla en el este del pas y la proliferacin de escuadrones de la muerte con el apoyo de sectores de la derecha.

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En ese entonces la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) y su Asociacin de Estudiantes Universitarios (AEU) se constituyeron junto a las asociaciones sindicales en las pocas expresiones de la sociedad civil que reclamaban los derechos de la poblacin en general.5 Esta postura les vali que sus sectores estudiantiles, docentes y administrativos se convirtieran, junto con el pueblo maya, en los blancos principales de la represin estatal. El gobierno de facto de Peralta Azurdia militariz los institutos pblicos de varones en respuesta a los niveles de organizacin y politizacin de los estudiantes de nivel medio (ODHAG, 2004). De 1966 a 1970 ocup la presidencia Julio Csar Mndez Montenegro y su mandato se caracteriz porque no siendo l un militar, los militares lo obligaron a firmar un pacto en el cual se prohiba a su gobierno cualquier tregua o entendimiento con la guerrilla. Asimismo, Mndez Montenegro exoner a los jefes militares de cualquier acto de justicia por los crmenes que cometieran durante su mandato (Kobrak, 1999). Durante su gobierno dej de existir la figura del preso poltico y se establecieron los crmenes de desaparicin forzada. Los grupos paramilitares publicaban listas de estudiantes, sindicalistas e intelectuales que bajo la calificacin oficial de enemigos del rgimen fueron asesinados o detenidos y desaparecidos. La realidad poltica y las luchas internas dieron paso a un conflicto abierto, de manera que basado en una estrategia de terror, el Coronel Carlos Arana Osorio, Jefe de la base militar de Zacapa, derrot a la guerrilla en la regin oriental del pas.6 Arana Osorio gener una imagen de mano dura que los militantes de la extrema derecha aprovecharon para apoyarlo en las elecciones de 1970, momento en el que ya con el rango de general, fue electo presidente (Aguilar Peralta, 1997). Su gobierno se caracteriz por mantener a la ciudadana en un prolongado estado de sitio, que fue aprovechado para una escalada mayor en la aplicacin de la violencia y continuas violaciones a los derechos de la ciudadana (Lujn Muoz, 2004). El ejrcito form una alianza poltica con otros elementos militares, partidos polticos de extrema derecha, y sectores empresariales y agrcolas econmicamente poderosos. Se establecieron diversos negocios ilcitos que fortalecieron al ejrcito de tal manera que los presidentes de los siguientes 15 aos fueron exclusivamente militares con el grado de generales. Sin embargo, a pesar de la censura y el terror que se aplicaban sobre la poblacin en general, empezaron las campaas de denuncia contra la corrupcin de los gobiernos de turno, sobre todo en la ejecucin de grandes proyectos de infraestructura. En 1973, ante la crisis internacional provocada por el alza de los precios del petrleo, Guatemala se vio obligada a importar todo el crudo, con lo cual los precios de los artculos

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El conicto social abierto


En las elecciones de 1974, el Movimiento de Liberacin Nacional y el Partido Institucional Democrtico (MLN/PID) llevaron a la presidencia al General Kjell Eugenio Laugerud Garca, en medio de gravsimas irregularidades que evidenciaron el fraude. Estudiantes y obreros dirigieron protestas, y parte de sus reivindicaciones polticas y econmicas fueron aceptadas por Laugerud con la intencin de obtener el apoyo popular y la legitimidad en su cargo (Lujn Muoz, 2004). En este contexto tuvo lugar el terremoto del 4 de febrero de 1976, en el cual murieron ms de 25.000 personas y un milln de habitantes qued sin vivienda. El desastre dej al descubierto la corrupcin e ineficacia del gobierno y potenci la toma de conciencia de la organizacin urbana, la cual se reflej en la necesidad de coordinar las labores de descombro y la atencin a los sobrevivientes. Los estudiantes universitarios fortalecieron los contactos con movimientos populares, como el Movimiento Nacional de Pobladores (Monap) y la Coordinadora de Estudiantes de Educacin Media (CEEM), para poder conformar una oposicin con fuerte capacidad de movilizar al pueblo (Kobrak, 1999). El movimiento obrero tambin se afianz con la fundacin del Comit Nacional de Unidad Sindical (CNUS), que en ese entonces fungi como ente coordinador de las luchas populares urbanas, y se cre el Comit de Unidad Campesina (CUC), que se convertira en la mayor organizacin campesina del pas, desde la contrarrevolucin de 1954 (CEH, 1996). El ao 1977 se destac por ser el ao en que ms trabajadores recurrieron a la huelga como medio de reivindicacin de sus luchas, y culmin en la multitudinaria marcha de los mineros de Ixtahuacn, que concentr a ms de 150.000 manifestantes (Asies, 2004). Para las siguientes elecciones, entre nuevas acusaciones de fraude electoral, gan el General Romeo Lucas Garca. Desde el inicio de su gobierno, Lucas Garca dio muestras de lo que sera su mandato con la masacre de Panzos, en Alta Verapaz (Lujn Muoz, 2004). La represin contra el pueblo de Guatemala aument a medida que se incrementaban las demandas de los sectores populares, y se acus a estos movimientos de colaborar con los insurgentes. La liberacin de precios de la canasta bsica y el incremento del transporte pblico empeoraron la situacin econmica de las familias guatemaltecas. Las agresiones a los derechos humanos fueron las ms graves en la historia de Centroamrica (Kobrak, 1999).

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de primera necesidad sufrieron un acusado aumento. El poder de compra de la poblacin disminuy drsticamente, sobre todo en los sectores campesinos. Se dio inicio a un perodo de luchas sociales en las cuales nuevamente la USAC y su AEU desempearon un papel clave al constituirse en un espacio de organizacin para el sector magisterial y el planteo de sus reivindicaciones. El sindicato de maestros realiz finalmente una huelga general, y el movimiento social sali fortalecido (Kobrak, 1999).

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El gobierno de Estados Unidos, bajo la presidencia de Jimmy Carter, conden al gobierno de Guatemala y condicion su ayuda exigiendo el respeto de los derechos humanos. Socialmente se dio espacio a la democracia con el registro de dos partidos polticos, pero sus dirigentes, Manuel Colom Argueta, del Frente Unido de la Revolucin, y Alberto Fuentes Mohr, del Partido Social Democrtico, fueron asesinados en 1979 (Lujn Muoz, 2004). Los enfrentamientos en las reas rurales entre tres organizaciones guerrilleras diferentes y el ejrcito dejaron a la poblacin civil en medio de dos fuegos, obligando a muchos a buscar refugio en los pases vecinos y a otros a vivir en constante huida dentro del territorio guatemalteco. En 1981 se organizaron las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) que colaboraron con el ejrcito en la represin masiva contra la poblacin civil de las reas rurales. En la ciudad eran frecuentes los secuestros, asesinatos y desapariciones por parte del Estado y sus fuerzas represivas. A su vez, los grupos guerrilleros ocuparon algunas embajadas, entre ellas las de Suiza, Mxico y Brasil (Lujn Muoz, 2004). El 31 de enero de 1980, un grupo campesino tom la embajada de Espaa y la brutal represin que obtuvo como respuesta dio origen a una nueva fase en las luchas polticas de Guatemala. El desprecio del Estado de derecho por parte del gobierno de Lucas Garca provoc el aislamiento internacional. Lejos de avergonzarse, el gobierno justific los hechos como necesarios en una guerra sin lmites en contra de cualquier oposicin poltica (Kobrak, 1999). Durante ese perodo hubo asesinatos selectivos de lderes de diversas corrientes de expresin, como el del Secretario General de la AEU Oliverio Castaeda de Len, y tambin masacres en el mbito rural, acompaadas de represin generalizada. La situacin se complic an ms debido a los ataques guerrilleros, ya que la guerrilla llam a una ofensiva final que nunca se logr. El 23 de marzo de 1982 el malestar existente entre el ejrcito provoc que las filas de oficiales jvenes dieran un golpe de Estado y otorgaran el poder al triunvirato formado por los generales Efran Ros Montt y Horacio Maldonado Schaad, y el Coronel Luis Gordillo. En diciembre de ese mismo ao, Ros Montt dio un nuevo golpe a sus compaeros y as qued en el poder por designio divino segn sus propias declaraciones. Con la destruccin de todos los movimientos urbanos, el gobierno de Ros Montt se dedic a dirigir la represin hacia las reas rurales, por lo que fortaleci a las PAC y endureci la lucha contra la guerrilla mediante la estrategia de tierra arrasada, para luego establecer a la poblacin civil sobreviviente en los llamados polos de desarrollo y aldeas modelo. Ros Montt estableci adems la figura jurdica de los tribunales de fuero especial, los cuales se caracterizaron por hacer juicios sumarios (Lujn Muoz, 2004). El 8 de agosto de 1983 el alto mando del ejrcito decidi deponer a Ros Montt por haber involucrado a la Iglesia protestante en los asuntos del Estado, lo que a juicio de los golpistas pona en riesgo la integridad de la institucin castrense. Inmediatamente despus de su destitucin, se cerraron los tribunales de fuero especial y el Consejo de Estado. El Coronel Oscar Meja Vctores qued al mando y convoc a elecciones para integrar la Asam-

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blea Nacional Constituyente, que posteriormente redactara la Constitucin de 1985 (Lujn Muoz, 2004). A mediados de 1985 la economa guatemalteca se vio nuevamente en crisis debido a la fuga de capitales ante la inseguridad para las inversiones. Las razones de estos temores provenan tanto del conflicto armado como de la creciente corrupcin de los altos jefes militares. Los militares represores intentaron que las clases populares pagaran las consecuencias, liberando los precios de la canasta bsica y suspendiendo los subsidios a los servicios pblicos. Esa disposicin dispar una nueva alza de los precios del transporte pblico y provoc que la poblacin urbana se organizara en una coordinadora que aglutin a los sectores populares y al movimiento estudiantil (Asies, 2004). En 1986, en el marco de la nueva Constitucin, result electo para la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, quien ofreci terminar con la corrupcin y las violaciones a los derechos humanos, y recuperar la confianza de la poblacin en las instituciones pblicas (Lujn Muoz, 2004). No obstante, a los pocos meses de estar en el gobierno, Cerezo Arvalo reconoci tener solamente el 60% del control del mando, con lo cual se revelaba la existencia de poderes paralelos. La impunidad y la ineficacia presidencial se concretaron en crmenes como el asesinato de la antroploga e investigadora social Myrna Mack (Asies, 2004). Adems, el gobierno de Cerezo Arvalo soport varios intentos de golpes de Estado que resultaron infructuosos a causa de las divisiones internas del ejrcito. De esas divisiones acab imponindose una tendencia moderada.7 La economa sufri en ese entonces las repercusiones de la crisis de la moneda con la devaluacin del quetzal. Algunos grupos civiles se reorganizaron alrededor de la necesidad de atender los costos sociales que surgieron con el conflicto armado (Brett, 2006). Durante el gobierno de Cerezo Arvalo se iniciaron las negociaciones con la guerrilla y se apoyaron los procesos de paz centroamericanos. Las primeras negociaciones firmes para futuros acuerdos en Guatemala tuvieron lugar en Madrid en 1987 (Lujn Muoz, 2004). En enero de 1991 lleg al poder Jorge Serrano Elas. En cierto sentido, el proceso de democratizacin empez con esta presidencia. Serrano era un civil que, en la lnea de su antecesor Cerezo Arvalo, continuaba la bsqueda de la paz en negociaciones con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) ante la comunidad internacional, pero mantena los enfrentamientos armados con la guerrilla a nivel interno (Lujn Muoz, 2004). Durante aproximadamente dos aos el gobierno de Estados Unidos mantuvo suspendida la ayuda militar y condicion econmicamente al gobierno guatemalteco hasta que mejorara la situacin de los derechos humanos. En octubre de 1992 Serrano Elas entr en conflicto con el Congreso de la Repblica debido a las negociaciones mantenidas durante el proceso de privatizacin de la energa elctrica. En marzo de 1993 puso en vigor las Normas Temporales
7 Durante

el gobierno de Cerezo Arvalo se cre la Comisin Nacional de Reconciliacin a cargo de Monseor Rodolfo Quezada Toruo.

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Una paz rme y duradera


Finalmente, el gobierno de lvaro Arz Irigoyen iniciado en 1996 dio un impulso definitivo al proceso de negociaciones, y el 29 de diciembre de 1996 se firm el Acuerdo final de Paz Firme y Duradera. El proceso de paz fue custodiado por el ejrcito como estrategia para asegurar que los militares no perdieran sus espacios y privilegios. En ese momento se estaban realizando dos nuevas investigaciones: el Informe de la Comisin del Esclarecimiento Histrico (CEH), y el Informe de Recuperacin de la Memoria Histrica (Remhi). Ambos documentos dan cuenta de los crmenes cometidos a lo largo del conflicto armado.8 Pero ignorando los avances que estos informes podran haber generado en materia de derechos humanos se produjo el asesinato de Monseor Juan Gerardi, Obispo Auxiliar de la Arquidicesis de Guatemala
8 Segn

declaraciones de Freddy Pecherely, Director de la Fundacin de Antropologa Forense de Guatemala (AFG), en entrevista concedida a Marielos Monzn de Radio Universidad, el nmero de desaparecidos y muertos durante el conflicto armado supera las 50.000 y 250.000 personas, respectivamente. Pecherely basa su anlisis en el hecho de que la CEH se tom slo 18 meses para investigar 36 aos de conflicto y aunque el trabajo estuvo bien hecho, la muestra utilizada fue muy pequea. Adems, fundamenta lo anterior con el hecho de que las 700 investigaciones de la AFG se han llevado a cabo en poblaciones que no estn registradas en los documentos de la CEH.

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de Gobierno disolviendo el Congreso, la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Constitucionalidad y la figura del Procurador de los Derechos Humanos (Asies, 2004). Ante esta crisis constitucional, el sector privado y gran parte de la sociedad guatemalteca se organiz como un foro multisectorial para presionar al presidente. El 6 de junio de 1993 el Congreso nombr al Procurador de los Derechos Humanos Ramiro de Len Carpio y al Presidente del Tribunal Supremo Electoral Arturo Herbruger en los cargos de presidente y vicepresidente respectivamente para restablecer el orden constitucional (Asies, 2004). El gobierno de De Len reform la Constitucin, redujo el nmero de diputados del Congreso y convoc a elecciones para 1994. En ese ao la situacin socioeconmica gener un nuevo enfrentamiento entre el Estado y los sectores populares. Con el sector estudiantil al frente, las protestas contra el incremento al pasaje del transporte pblico provocaron una desmedida represin policial que cobr vctimas mortales. El caso del estudiante Mario Alioto Lpez Snchez, asesinado a golpes, fue llevado a juicio y por primera vez se conden a altos funcionarios del ministerio de Gobernacin. Sin embargo, tras cumplir tres meses de condena dichos funcionarios fueron exonerados (ODHAG, 2004) El gobierno de De Len continu las negociaciones con la guerrilla en pro de la firma de la paz y fue entonces cuando se produjo el primer retorno masivo de refugiados en Mxico. Sin embargo, en octubre de 1995, en la comunidad de Xamn, del municipio de Chisc, Alta Verapaz, muchos de los que haban vuelto del exilio terminaron vctimas de una masacre (Lujn Muoz, 2004).

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y Director del proyecto de recuperacin de la memoria histrica. Fue entonces cuando en el sptimo informe de la Misin de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua, 2004) se reconoci que el retraso en la reconversin del ejrcito no favoreca la desmilitarizacin de la sociedad ni fortaleca el poder civil del Estado (Minugua, 2004). El gobierno de Arz aplic parcialmente los acuerdos de paz, impulsando los arreglos de alto al fuego y desarme, pero dejando de lado las transformaciones sociales y econmicas. En 1997 impuls algunas reformas fiscales y dio prioridad a temas de poltica econmica como la privatizacin de empresas de telecomunicaciones y electricidad (IDEA, 1998). Mientras tanto, el Estado debilitado no tuvo capacidad de atender los temas sociales como salud, educacin y vivienda. Un nuevo clima social permiti la reactivacin de diversas manifestaciones de la sociedad civil organizada sin ser vista como una amenaza para el Estado. El clima de paz y la ausencia de represin armada tanto en el campo como en la ciudad permiti el florecimiento de nuevas organizaciones de la sociedad, ahora de carcter tnico, ambientalista, cultural, juvenil, as como organizaciones de mujeres y otras expresiones que vinieron a sumarse a los grupos sociales tradicionales que hacan frente a las polticas gubernamentales y sus posibles violaciones en materia de derechos humanos. En 1999 el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) se impuso al Partido de Avanzada Nacional (PAN) con Alfonso Portillo como candidato. Entretanto, los derechos humanos seguan deteriorndose en el pas. En su informe de 2001, el GAM reporta un incremento del 25% en la violencia poltica, con el registro de 2.000 casos de violencia poltica y social y un saldo trgico de 24 ejecuciones extrajudiciales y tres desapariciones forzadas, entre ellas la de la catedrtica e investigadora Mayra Gutirrez (GAM, 2006). El caso de la profesora Gutirrez logr inhibir a diversos sectores sociales en un momento de inestabilidad poltica y transicin hacia un nuevo gobierno (Cabanas y Del Cid Vargas, 2003). El mandato del FRG cont con numerosos escndalos en el sector empresarial y una escalada en la violencia como consecuencia de la delincuencia comn y del crimen organizado. Los problemas en el sistema educativo, la escasez de vivienda, y la falta de asistencia sanitaria y de seguridad alimentaria afectaron a la mayora de la poblacin. En cambio, se fortalecieron los antiguos grupos paramilitares como las PAC, y surgieron nuevos capitales ligados al crimen organizado y al narcotrfico. Nuevamente se leyeron noticias de intimidacin a organizaciones populares, indgenas y campesinas, y sobre todo a los activistas de derechos humanos y a los periodistas. Adems, se neg el reconocimiento al informe de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH) y se anul la atencin a los acuerdos de paz.9 El gobierno de Oscar Berger, que se inici en enero de 2004, dedic sus fuerzas a recuperar el control de las principales instancias pblicas de decisin y reconquistar el dominio y manejo del aparato estatal. No intent atacar los intereses creados ni hacer hincapi en
9 Entrevista

a Miguel ngel Albizurez de CALDH y Cecil de Len de DESC Guatemala.

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Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala

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Las organizaciones de derechos humanos en Guatemala


Despus de los aos de gobiernos militares durante los cuales se persigui hasta la muerte a dirigentes de cualquier grupo organizado, el tejido social qued desarticulado y no fue sino hasta los aos ochenta y noventa que surgieron nuevas organizaciones dispuestas a luchar por el respeto y la proteccin de los derechos humanos de la poblacin civil. En 1984, en los momentos de mayor represin por parte del Estado, se estableci el GAM, cuyo trabajo inicial se bas en la denuncia de desapariciones forzadas, asesinatos extrajudiciales y masacres de poblaciones enteras, para lo cual desarrollaban protestas pacficas a fin de ejercer presin y lograr el esclarecimiento de los crmenes (Balsells Tojo, 2001). En 1996, en los meses cercanos a la firma de los acuerdos de paz, el Informe sobre las organizaciones de la sociedad civil en Guatemala del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) registr que la sociedad civil guatemalteca se divida en sector privado con fines lu10 Entrevista

a Doryan Bedoya de Caja Ldica.

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resolver los principales problemas globales en materia de seguridad ciudadana, salud, educacin y empleo. Continu impulsando el traslado de las prestaciones de servicios pblicos a la iniciativa privada (DESC, 2006), y alent una poltica de desalojo en fincas ocupadas agudizando la confrontacin en el campo (GAM, 2006). El rechazo de la aprobacin de una Comisin para la Investigacin de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS) y los obstculos para el establecimiento de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas han dificultado la accin de los grupos de los derechos humanos. El sistema de justicia se ha visto afectado por la falta de recursos y la influencia del crimen organizado, cuestiones que mantienen la impunidad en diversos actos de corrupcin y se manifiesta en los numerosos ataques contra defensores/as de organismos nacionales e internacionales, periodistas, representantes polticos y lderes comunales. Las agresiones han sido constantes, sin que existan investigaciones serias ni procesos que permitan imputar responsabilidades (GAM, 2006). A las continuas violaciones de los derechos humanos deben sumarse los numerosos casos de muertes violentas de mujeres. Estos constituyen un problema de seguridad ciudadana que est desbordando la capacidad del Estado, el cual se ha caracterizado por la ingobernabilidad y la falta de respuesta a los sectores afectados directa o indirectamente. La violencia contra las mujeres es abiertamente tolerada y ni siquiera se define si los casos son aislados o estn conectados entre s. El Estado podra estar violando los derechos humanos de las mujeres y otras personas afectadas cuando obstaculiza, no favorece la aplicacin de la justicia y la torna deficiente (Gaviola, 2005). Algunas organizaciones juveniles han denunciado asimismo la poltica de mano dura o incluso de limpieza social impuesta por el gobierno.10

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Origen y objetivos de las organizaciones estudiadas


Los primeros movimientos sociales de Guatemala se formaron como respuesta a un Estado autoritario, violador del derecho a la vida y la libertad. A fines de los aos setenta dichos movimientos desaparecieron debido a una brutal represin por parte del Estado. Pero a medida que los derechos fundamentales iban fortalecindose, surgieron nuevas organizaciones que se adhirieron al movimiento poltico que buscaba la firma de los acuerdos de paz. Se establecieron nuevas estrategias de negociacin con el Estado y se ampliaron las definiciones de derechos humanos, lo cual reforz la formulacin de una cultura de derechos, en la que algunas organizaciones establecieron marcos especficos en cuanto al reconocimiento de los derechos de gnero y de identidad tnica, entre otros. Es en este contexto que en 1989 la organizacin no gubernamental Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos (CALDH) inici sus actividades desde Estados Unidos, trabajando en la denuncia e investigacin de casos de violacin de derechos humanos en Guatemala. En 1994 el CALDH instal su sede en la ciudad de Guatemala, con el objeto de afianzar el protagonismo y la incidencia de los diferentes movimientos sociales comprometidos con la lucha por el respeto de los derechos humanos, la construccin de la paz, el Estado de derecho y la democracia en el pas. Posteriormente ampli su mbito de accin brindando asesora y acompaamiento legal para el fortalecimiento de las organizaciones sociales y su participacin ciudadana, la incidencia en polticas pblicas y la fiscalizacin del sistema de justicia y sus procesos. Desde entonces, su estrategia ha sido promover la organizacin y rearticulacin social en los mbitos local, regional y nacional, as como brindar asesora y

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crativos, partidos polticos y organizaciones sociales sin fines de lucro. En 2001, el Cuarto informe sobre desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) agrupaba a las organizaciones sociales en organizaciones tcnicas o de servicios y organizaciones de base o populares. Ese mismo informe especificaba que en ambos casos las organizaciones trabajaban en pro del respeto de los derechos humanos y, desde esa perspectiva, las catalog como entidades de carcter tcnico, asociaciones de vctimas, coordinadoras de organizaciones mayas o coordinadoras religiosas (Balsells Tojo, 2001). Desde entonces se han conformado organizaciones sociales que trabajan por el respeto de los derechos civiles y polticos de la poblacin guatemalteca, con exigencias de justicia para todos los crmenes de guerra, enfocadas fuertemente en la comprobacin del genocidio del pueblo maya como poltica de Estado durante el conflicto armado. Adems, basndose en los acuerdos de paz, se han constituido organizaciones que, con la figura jurdica de no gubernamentales, trabajan en pro de los derechos de segunda y tercera generacin, es decir los derechos sociales, econmicos y culturales, as como los derechos de los pueblos.

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acompaamiento legal a organizaciones sociales, vctimas, y hacer el seguimiento de casos paradigmticos. Actualmente el CALDH fundamenta sus acciones en la justicia, la solidaridad, la autonoma y la corresponsabilidad, teniendo como ejes transversales el fortalecimiento de la participacin social, la perspectiva de gnero y la cuestin tnica nacional, de manera que su trabajo ms comprometido es en estos momentos el que desarrolla alrededor del racismo y de la discriminacin, que se concreta en los esfuerzos por demostrar jurdicamente la existencia de un genocidio del pueblo maya durante el conflicto armado en Guatemala. La Fundacin Myrna Mack (FMM) surge durante la misma poca que el CALDH con el propsito de compartir con los diferentes grupos nacionales y extranjeros la experiencia adquirida durante la preparacin del caso de demanda de justicia por el asesinato de la antroploga Myrna Mack. A partir de la firma de los acuerdos de paz en diciembre de 1996, la FMM confirma y consolida sus objetivos, centrados en la facilitacin de espacios para la participacin ciudadana, la cohesin social, la construccin democrtica por medio de la modernizacin del sistema judicial y la vigencia del Estado de derecho. Su estrategia para lograrlos ha sido el desarrollo de programas de investigacin y anlisis en temas de seguridad, reconversin militar e incidencia poltica, acompaados de procesos de capacitacin, informacin y documentacin de las lecciones aprendidas. En un ambiente socioeconmico diferente, pero siempre dentro de la problemtica posconflicto, se organiz en 1995 el grupo Madres Angustiadas, como expresin de un grupo de amigas preocupadas por la inseguridad que vivan ellas y sus familias ante el incremento de secuestros extorsivos por parte de bandas organizadas. Dicho grupo decidi recoger 15.000 firmas de mujeres, que se solidarizaron con la iniciativa de elevar un pliego de peticiones puntuales al entonces Presidente Ramiro de Len Carpio. Tambin enviaron demandas al presidente del Congreso, al procurador general de la nacin y al presidente del organismo judicial. Cada pliego era diferente, pero en todos se exiga a cada uno de los dignatarios que cumplieran con su respectiva obligacin constitucional referente a la seguridad ciudadana y la aplicacin de justicia. Su estrategia de trabajo tambin se dirigi al desarrollo de concentraciones pacficas frente a la Corte suprema de justicia, exigiendo el cumplimiento de sus funciones, pues consideraban que el ciudadano guatemalteco no tena cultura de participacin y que recin llegaba a expresar solidaridad con el prjimo cuando el dao le tocaba de manera directa. Actualmente la estrategia del grupo sigue enfocada en presionar al ministerio pblico, a la polica y al sistema de justicia. Su coordinadora Adela de Torrebiarte comenta que el grupo se ha ganado el respeto a pulso, trabajando y siendo muy proactivo. Para ello, especifica que han asistido a diferentes cursos a fin de profundizar sus conocimientos, ya que en el medio donde se desenvuelven es frecuente encontrarse con hombres que no creen en la capacidad de las mujeres.

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Luego de la firma de los acuerdos de paz y con la ratificacin de diversos convenios internacionales, surgieron organizaciones que incluyeron en su agenda reivindicaciones relacionadas con el respeto por la diversidad cultural, y los derechos de acceso a la tierra, al crdito agrcola, a mejores precios para sus productos y al aumento de los salarios en el campo. Adems, existen nuevos retos en materia de diversidad cultural, medio ambiente, minoras, atencin a emigrantes y en cuanto al incremento de la violencia contra mujeres y nios. Es en este marco que se form el Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), una organizacin de segundo nivel constituida como una alianza de organizaciones sociales de orgenes diversos provenientes de la asamblea de la sociedad civil y de la coordinadora S vamos por la paz. Su estrategia consista en crear consenso y minimizar el disenso, con lo cual el 25 de mayo de 2000 lograron negociar con el gobierno un pacto de reforma impositiva y tambin nombraron representantes para llegar a la formacin legal de la asociacin. Una vez concretada la situacin tributaria, el COS se fractur porque se retiraron entidades como la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (Asies), la Universidad Rafael Landivar y S vamos por la paz. Carlos Barreda comenta que la discusin fue alrededor del impuesto al valor agregado (IVA), pero en el fondo la fractura se produjo por divergencias entre una izquierda social moderada representada por organizaciones con caractersticas de ONG y una izquierda radical representada por organizaciones con mayor vinculacin popular. Los desencuentros en el planteo de estrategias as como en el posicionamiento poltico ideolgico condujeron en definitiva al quiebre del COS. Posteriormente, en 2002 la asociacin se volvi a articular en el marco del grupo consultivo en Washington D.C., tras una evaluacin del proceso de paz y del cumplimiento de los acuerdos por parte del gobierno del FRG. La reunin fue presidida por el BID y se invit no slo a organizaciones de desarrollo y a figuras gubernamentales, sino tambin a ciudadanos y ciudadanas de la sociedad civil, quienes presentaron una postura conjunta. En la elaboracin de la evaluacin surgi una propuesta de agenda prioritaria con lneas de cooperacin que contribuyeron a la rearticulacin de las organizaciones sociales y populares en una asociacin como COS. Esta vez COS comenz con una definicin poltica e ideolgica ms clara dentro del centroizquierda y con la estrategia de llegar primero a consensos con organizaciones afines, para despus plantear la discusin con otros sectores. Establecida esa identidad, se fij el objetivo de dar impulso y seguimiento a la agenda de los acuerdos de paz. La estrategia aun todas las fuerzas de las asociaciones poltico-sociales de izquierda, ya que en el cumplimiento de los acuerdos de paz intervenan temas que hacan necesario el consenso con organizaciones empresariales. Actualmente el COS se ve a s mismo como una organizacin de estudio y anlisis que brinda soporte tcnico y poltico al movimiento popular; asimismo, se considera un centro de investigaciones del movimiento popular guatemalteco, donde convergen liderazgos estudiantiles y de organizaciones sociales que coinciden ideolgicamente. Es importante destacar que dentro del COS, y como parte del Movimiento Nacional de Derechos Humanos, en

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2003 se cre la Fundacin Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) Guatemala, instancia que se especializa en velar por los derechos sociales, econmicos y culturales de los guatemaltecos. Luego de la firma de los acuerdos de paz de 1996, y en el mbito de los derechos culturales, se fund en el municipio de Rabinal, Baja Verapaz, un museo por y para la comunidad: el Museo Comunitario Rabinal Ach. A fines de 1998 tuvo lugar el primer contacto de intercambio entre un grupo de Rabinal y la Unin de Museos Comunitarios de Oaxaca, de donde surgi la primera exposicin temporal de la artesana del morro, los derechos humanos y las plantas medicinales en Rabinal. La reaccin del pblico incentiv a los organizadores para transformar la exposicin en una iniciativa permanente. Desde entonces una junta directiva provisional del comit pro museo obtuvo un local de la municipalidad y el 20 de enero de 2001 (fecha de la fiesta patronal) la entidad abri sus puertas de manera permanente. Como estrategia de trabajo, su equipo coordinador disea proyectos dirigidos a los miembros de las comunidades para que participen en el rescate de la cultura y el conocimiento de la historia. Adems, trabaja con lderes de las comunidades y lderes locales para realizar talleres educativos y compartir experiencias de personas mayores con los jvenes. En sus actividades participan miembros y lderes de las comunidades, jvenes estudiantes, mujeres, artesanos, los mayordomos de cofradas, el equipo de trabajo de la organizacin y la junta directiva. Actualmente el Museo tiene tres salas. La primera est dedicada a la cultura viva de Rabinal: la artesana, los bailes, las piezas arqueolgicas, la msica autctona. La segunda refleja los acontecimientos del conflicto armado interno a travs de 300 fotos de cdulas de identidad ampliadas de sus vctimas. En la tercera sala se encuentra el centro de documentacin e investigacin, con una librera y una videoteca a disposicin del pblico. Por esa misma poca y tambin en el mbito cultural, pero del rea urbana de la ciudad de Guatemala, naci Caja Ldica, una organizacin de jvenes provenientes de distintos estratos socioeconmicos y culturales que buscaban la consolidacin de la paz y la sensibilizacin artstica cultural. Su objetivo es contribuir a la reconciliacin nacional, la reconstruccin del tejido social y el fortalecimiento de la cultura ciudadana de poblaciones del rea urbana y rural a travs de un proceso de formacin artstica y cultural, con valores de convivencia, solidaridad y ejercicio de los derechos humanos. Caja Ldica se basa en una experiencia previamente desarrollada en Medelln, Colombia, donde se utilizaba la metodologa ldica de accin, participacin y transformacin. Jos Osorio describe a Caja Ldica como un proyecto formativo y cultural que pone en movimiento categoras del pensamiento y de la accin necesarias para abordar inteligente e imaginativamente procesos tan complejos como el de la guerra y la paz. Caja Ldica llega a los jvenes de barrios marginales y asentamientos con la propuesta de elaborar y realizar una comparsa como herramienta bsica metodolgica para lograr la manifestacin colectiva, festiva y creativa en la cual tambin se entiende el resarcimiento

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como cultura y se valora la reconciliacin de manera libre y novedosa, para que esos jvenes se constituyan en un capital social sensible a la condicin humana.

Liderazgos, logros y contribucin a la democracia


Dentro de cada una de las organizaciones estudiadas se han perfilado liderazgos que se han convertido en la imagen de la organizacin. El compromiso con que esos lderes desarrollan sus funciones y proporcionan sus aportes ha sido significativo para la construccin social guatemalteca. Miguel ngel Albizures, Coordinador del CALDH, se involucr en la lucha por los derechos humanos debido a un pasado de participacin en organizaciones populares que fueron desarticuladas por la represin estatal que durante la guerra asesin y secuestr a los dirigentes sindicales. Su trabajo comenz en la Central Nacional de Trabajadores (CNT), cuando los familiares llegaron a pedir apoyo ante la desaparicin de 28 dirigentes en marzo de 1966. A nivel personal, Miguel ngel Albizures valora como un logro el haberse mantenido con vida despus de tantos aos de trabajo en el tema de derechos humanos, ya que durante el conflicto armado la mayora de los activistas fueron perseguidos y asesinados. Valora tambin el ver que aunque con limitaciones, ahora existe otro tipo de espacios polticos que no vivi en su juventud, ya que ahora el hacer, decir y cuestionar aunque an conlleva alguna amenaza ya no es como antes. Albizures considera asimismo como un logro el hecho de que sus hijos no fueran daados por la guerra, ya que en otras familias la participacin social les cost la vida. Debido a la amplitud de reas programticas que atiende el CALDH, los alcances institucionales han sido diversos, como la creacin de nuevos liderazgos juveniles dentro y fuera de la institucin. Actualmente, la exposicin Ana Frank ha permitido establecer una relacin entre el holocausto nazi y la situacin de genocidio en Guatemala. La exposicin est llegando a los nios guatemaltecos en los diferentes departamentos del pas, y permite que maestros, voluntarios y directores colaboren en la recuperacin de la memoria histrica. Otro logro importante ha sido la sostenibilidad de la organizacin, que cuenta con instalaciones propias y una estabilidad financiera que la mantiene independiente del sector gubernamental y de los partidos polticos. Albizures expresa que . para el CALDH los logros an no terminan, el juicio por genocidio ser el gran logro de la organizacin ya que en Guatemala no se habla de masacres ni de genocidio, ni siquiera el ltimo informe del PNUD lo menciona. Por ello considera que cuando las acciones de la organizacin sacuden al sistema de justicia, se est contribuyendo al fortalecimiento de la democracia. Todo el trabajo del CALDH va encaminado a la construccin de un Estado de derecho y para ello es necesario sealar las fallas y lo que hace falta para vivir en un pas democrtico. El CALDH

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tambin apoya a los sectores que luchan por la vigencia de los derechos humanos y se manifiestan contra la impunidad. La Coordinadora del rea poltica de la Fundacin Myrna Mack (FMM), Carmen Ada Ibarra, comenta que ella se involucr desde una visin tcnica de trabajo responsable, que busca justicia, no venganza. Ibarra considera que los aportes ms valiosos que la FMM ha dado a la sociedad guatemalteca han sido los relacionados con la construccin del Estado de derecho. Estos aportes han surgido a partir de los estudios y propuestas desarrolladas ante los problemas vividos en la demanda de administracin de justicia del caso de Myrna Mack y de otros casos posteriores. A nivel personal, lo que ms valora Ibarra es la satisfaccin frecuente de ver cmo se empujan los procesos de diferentes casos en la bsqueda de justicia lejos de la venganza o la revancha. En cuanto a la FMM, Ibarra considera que el mayor logro ha sido fortalecer el sistema de justicia de Guatemala. Adela Camacho de Torrebiarte, Coordinadora de Madres Angustiadas se involucr ms con el movimiento en 1996, tras el secuestro de uno de sus hijos, a quien mantuvieron retenido durante dos meses. Desde entonces se propuso trabajar para que lo vivido por su familia no les sucediera a otros. He decidido no callar, porque el que calla se convierte en cmplice, expresa con determinacin. Desde entonces participa en acciones de ayuda a la vctima. La organizacin Madres Angustiadas se ha dedicado al acompaamiento de las familias afectadas, con el objeto de concretar las denuncias ante el ministerio pblico y construir confianza entre el sistema de justicia y las familias damnificadas. El logro personal de Adela de Torrebiarte es haberse constituido en el vnculo entre esas dos instancias, a pesar de reconocer que los juicios son momentos muy duros, porque resultan muy largos y las familias de las vctimas perciben que la ley no las asiste. Desde la perspectiva de Madres Angustiadas, Torrebiarte expresa que la democracia tambin implica que la ciudadana acte, la seguridad es responsabilidad de todos, por lo que debemos involucrarnos y no dejar sola a la polica. La organizacin considera un logro la imagen que la sociedad tiene de ella, ya que cuando la gente habla de Madres Angustiadas recalca que son valientes. Adela de Torrebiarte destaca que en el 85% de los casos que las madres han acompaado, la querellante ha sido una mujer. El amor nos mueve, enfatiza. A nivel personal lo que ms valora de su trabajo con la organizacin es poder ayudar a las vctimas y servir al pas. Considera que transmitir a la gente el mensaje de que hay que participar con compromiso, a pesar de lo demandante que este pueda ser, y enfrentar los riesgos que de ello pudieran surgir es lo que hace la diferencia. Madres Angustiadas ha contribuido al fortalecimiento de la democracia mediante la promocin y el aumento de la participacin ciudadana en los procesos de denuncia. La organizacin tambin ha contribuido a crear consenso, gracias a la amplia gama de instituciones con las cuales trabaja con un objetivo en comn, aunque tengan ideologas diferentes. Carlos Barreda, Director del COS, se involucr en los movimientos sociales durante su militancia estudiantil en 1993, y desde all se vincul al movimiento social y popular, en el

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marco de las negociaciones por la firma de los acuerdos de paz. Los logros del COS han tenido lugar durante las coyunturas en las que la organizacin cumpli un papel significativo, como en el caso del pacto fiscal cuyos principios estuvieron signados por el reconocimiento nacional e internacional, establecindose as referentes que podran ser aplicados en otros pases. De igual manera, Cecil de Len se involucr en el movimiento de derechos humanos a partir de su participacin estudiantil en la AEU. En mayo de 1993 la AEU form parte de las organizaciones sociales que defendieron el proceso democrtico, rechazando el golpe de Estado dado por Serrano y exigiendo la restauracin del orden institucional. Actualmente Cecil de Len es Subcoordinador de la Comisin de Derechos Humanos del Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz. Participa tambin en la implementacin del enfoque de derechos humanos con equipos que atiende el PNUD. De Len considera que las primeras luchas por el respeto de los derechos humanos en Guatemala giraron alrededor del derecho a la vida, pero pasado el conflicto armado se comenz a trabajar en una gama ms amplia, por lo que el objetivo del DESC Guatemala es convertirse en un interlocutor vlido ante las Naciones Unidas en el tema de los derechos econmicos, sociales y culturales de los guatemaltecos. De Len estima que la contribucin del DESC a la construccin democrtica del pas se encuentra en la creencia que ya comienza a comprenderse de que todos los derechos humanos estn relacionados. Cecil de Len comenta que la democracia en Guatemala es sumamente compleja, ha tenido muchos costos, y una de las contribuciones del DESC es identificar aquellos temas estratgicos que, si logran consolidarse, van a sacudir los cimientos sobre los que descansa el sistema de dominio del pas, y considera como un logro personal el hecho de levantar el tema de los derechos humanos en un pas como Guatemala, donde por muchos aos ha sido imposible hablar de derechos en voz alta sin sufrir las consecuencias. Por lo anterior, valora su liderazgo de la poca estudiantil y la serenidad de sus actos durante los enfrentamientos entre estudiantes y policas, as como su participacin en el retorno de refugiados a la zona de Ixcn. De Len comparte muy especialmente una ancdota de la adolescencia, cuando en marzo de 1982 en el municipio de Todos los Santos, Huehuetenango, tom sin permiso el carro del prroco de la iglesia para rescatar y llevar al hospital departamental a dos nias que haban sido testigos del asesinato de su padre, as como de la violacin y posterior asesinato de su madre. Con el tiempo supo que las nias eran sobrinas de un agente de seguridad del genocida Romeo Lucas Garca. Doryan Bedolla es fundador de Caja Ldica y ha iniciado su trabajo en torno a los derechos humanos en Medelln, Colombia, con el Colectivo Barrio Comparsa. Ms tarde, el colectivo colombiano fue invitado a participar en el movimiento Octubre Azul en Guatemala, del cual surgi la organizacin Caja Ldica. A partir de su experiencia, Bedolla asegura que uno de los mayores logros del colectivo ha sido elevar el perfil de la juventud en la sociedad guatemalteca mediante la estrategia de crear confianza a travs de la autodefinicin personal, de hablar con amor y alegra en un entorno dolorido, generando un capital social desprovisto

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Facilitadores de los movimientos sociales


La participacin de diferentes actores en los procesos que hicieron posible la firma de los acuerdos de paz y en el fortalecimiento del movimiento social guatemalteco posconflicto

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del lastre de la guerra. Tambin valora como logro de la organizacin el abordaje del espacio pblico en funcin de la convivencia y la democratizacin del arte, pues Guatemala es un pas triste y silenciado, que no puede expresarse en libertad. Como ejemplo de lo expuesto valga la reciente experiencia de la joven poeta de races kaqchikeles, Rosa Mara Chvez, de Chimaltenango, que represent a Guatemala en el XVI Festival de Poesa de Medelln, Colombia, un encuentro de poetas del mundo que les hablan a la dignidad, la libertad y la vida. Como integrante de Caja Ldica, Rosa Mara facilit procesos de sensibilizacin artstica cultural en barrios y comunidades rurales del pas. Actualmente participa en obras de teatro, montajes circenses, danza, msica y realiza lecturas de poesa en espacios pblicos, centros culturales, instituciones educativas, crceles, hospitales y fundaciones. Su poesa cotidiana, irreverente y aguda, denuncia la situacin de violencia y exclusin de la mujer, invitando a reflexionar y a transformar actitudes y estructuras que aprisionan. Su poesa rompe el silencio y derrumba los muros invisibles que limitan el dilogo y la solidaridad. Tambin sobresalen las experiencias de Samuel Ochoa y Catalina Garca, facilitadores del proceso de sensibilizacin que lleva a cabo Caja Ldica con las diferentes poblaciones beneficiadas. Samuel se vincul al proyecto a partir de un proceso cultural que el colectivo desarrolla en la colonia El Mezquital. Catalina lo hizo desde Medelln, Colombia, donde su padre fund la organizacin Barrio Comparsa, y por eso ella fue invitada a Guatemala para involucrarse en el Movimiento Octubre Azul del cual naci Caja Ldica. La invitacin era para permanecer por tres meses, pero Catalina se ha quedado tres aos. Tanto ella como Samuel han observado que el proceso de cambio les lleva a los jvenes cerca de dos meses en los cuales se propicia el derrumbe de los miedos interiores, que los hacen tmidos, desconfiados y reprimidos, rasgos de conducta tpicos de la poblacin guatemalteca de diferentes edades. Su trabajo logra la toma de conciencia individual y el empoderamiento personal para luego pasar a construir la conciencia colectiva. El Coordinador del Museo Comunitario Rabinal Ach, Joaqun Cajbn, se involucr con la organizacin desde el campo de la docencia, debido a la valoracin y al fomento que esta les da a la cultura y a la historia ach, as como por su inters en promover ms museos comunitarios a nivel nacional. El Museo Comunitario ayuda a fortalecer las expresiones de la historia y de la identidad cultural de los maya aches de Rabinal por medio de sus exposiciones permanentes, un verdadero logro que se ve reflejado en el nmero creciente de visitantes y la cantidad de escuelas que incluyen el Museo Comunitario en su currculo escolar. El trabajo del Museo es reconocido a nivel local y regional por su contribucin a la recuperacin de la memoria histrica del pueblo maya ach y el fortalecimiento del tejido social comunitario.

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han sido altamente significativos tanto desde el punto de vista financiero como poltico. Las contribuciones en temas estratgicos, logsticos y de recursos humanos proporcionaron a las organizaciones estudiadas oportunidades de potenciar sus acciones a pesar de los poderosos opositores que por dcadas han detentado el poder y anteponen sus intereses particulares a la construccin de procesos que permitan el desarrollo colectivo. Al inicio de los aos ochenta se recibieron las primeras expresiones de apoyo solidario en defensa de los derechos humanos por parte de la organizacin Oxfam Novib. Los movimientos sindicales fueron respaldados por la Central Sindical Latinoamericana, as como por centrales sindicales de Suecia y Noruega. Organizaciones de cooperacin como la Fundacin Frederick Eber y la Fundacin Konrad Adenauer proporcionaron fondos para facilitar y difundir los procesos relacionados con la construccin de los acuerdos de paz, entre otras cuestiones. Muchas de estas organizaciones mantuvieron y an mantienen relaciones de cooperacin financiera con organismos internacionales como Ayuda Popular Noruega (APN), Cooperacin Canadiense, CEE, Diakonia, Dan Church Aid, Fundacin Mac Arthur, Fundacin Soros de Guatemala, Hivos, ICCO, Miserior, Minugua, NED, NORAD,Oxfam Inglaterra, Pan para el mundo, Culture Fund, Fundacin para la cultura y los derechos humanos, UNESCO, Programa Niez en Riesgo/ Oficina de Francia y Programa Cultura de Paz/ Cooperacin Italiana, Prodeca, y con la Unin Europea. Tambin han establecido relaciones con gobiernos, organismos e instituciones europeas, estadounidenses, latinoamericanas y del sistema de las Naciones Unidas en Guatemala. En el mbito nacional, tambin se han fortalecido al conformar instancias de segundo y tercer nivel en temas polticos o de justicia como el Movimiento Pro Justicia, el Movimiento Ciudadano, el Foro Guatemala y el Movimiento Monseor Gerardi, o en mesas de trabajo con instancias acadmicas como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), la Municipalidad de la ciudad de Guatemala, la Municipalidad de Rabinal, el Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat), el Grupo Gestor de Artesanos de Rabinal, el Departamento del Centro Histrico, y el Centro Cultural Metropolitano de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Muchos de ellos trabajan tambin con la Procuradura de Derechos Humanos (PDH), el Movimiento Social y Justicia, el Instituto Experimental Ciudad Quetzal, la Red por la Vida, los Mdicos Descalzos, el GAM, la Fundacin Rigoberta Mench y la Defensora Mujer Indgena. El CALDH cuenta con el apoyo de organizaciones de cooperacin internacional cuyas evaluaciones constantes y exigencia de transparencia administrativa han permitido que el CALDH ganara credibilidad. La organizacin mantiene una buena relacin con la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de manera que cuando se plantean casos con medidas cautelares, les responden con prontitud pues los ven con seriedad. Trabaja tambin con Amnista Internacional, y con la Unin Europea, y estas relaciones le permiten incidir a nivel local sobre aspectos fundamentales de los derechos humanos. En el caso del COS, sus aliados naturales son todas aquellas organizaciones que participan en los movimientos sociales y populares, as como las organizaciones campesinas, religiosas y

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Opositores al trabajo de las organizaciones estudiadas


Trabajar en defensa de los derechos humanos en Guatemala fue y sigue siendo una tarea rodeada de amenazas y riesgos. Se violan de manera sistemtica los derechos humanos de la poblacin y casi de igual manera se desprestigia y ataca a sus defensores. Entre sus filas hay numerosos mrtires, como Monseor Juan Gerardi y hasta delegados de Amnista Internacional. El trabajo de Minugua por los derechos humanos se centr en brindar proteccin a activistas y defensores de los derechos humanos en el pas y en su decimotercer informe registra los datos que se exponen a continuacin. El objetivo de las amenazas es intimidar y perturbar el trabajo de las organizaciones con el fin de bloquear sus avances. Tambin hay agresiones en forma de allanamientos y saqueos que despus son atribuidos a la delincuencia comn, pero estas acciones no slo no han de-

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de mujeres. Dependiendo de la coyuntura, el nmero de aliados crece o disminuye. Coordinan tambin sus esfuerzos con partidos polticos de izquierda como la URNG, la Alianza Nueva Nacin (ANN) y Encuentro por Guatemala, aunque reconocen que estos partidos polticos no se articulan entre s por falta de un proyecto en comn. DESC Guatemala participa en el proceso que desde mayo de 2005 ha implementado la Procuradura de los Derechos Humanos, en el cual ya se cuenta con una comisin de bsqueda de vctimas de desapariciones forzadas, y ha presentado al Congreso de la Repblica una propuesta de ley relacionada con el tema. A fin de llamar la atencin sobre estas cuestiones y posicionarlas a nivel internacional, la estrategia fue disear una comisin preparatoria conformada por el ministerio pblico, la PDH, la Comisin Presidencial para los Derechos Humanos (Copredeh), la Comisin de Derechos Humanos del Congreso, el Comit Internacional de la Cruz Roja y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH). DESC Guatemala est a cargo de la estrategia de cabildeo y del desarrollo de actividades como foros con congresistas y actos diversos destinados a introducir el tema en los diferentes medios de comunicacin. Tambin mantienen alianzas con la USAC, sectores magisteriales y colegios profesionales para dar sostenibilidad al proceso de bsqueda de vctimas de desapariciones forzadas, de manera que la propuesta sea tomada en cuenta en las campaas electorales por venir y se logre un compromiso de la clase poltica del pas. A nivel comunitario, la experiencia del Museo Comunitario Rabinal Ach ha contado con el apoyo de la Fundacin Samuel Rubin y de la UNESCO, que en diciembre de 2005 declar a la danza del Rabinal Ach como patrimonio cultural de la humanidad debido a la riqueza de su contenido que se ha mantenido intacto por varios siglos. Tambin han sido sus aliados particulares la organizacin Volens y la municipalidad de Meise, ambas de Blgica, as como la Fundacin Interamericana de Estados Unidos.

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Cuadro 3.1 Presuntas violaciones contra defensores de los derechos humanos, violaciones y vctimas (1 de enero de 2000 al 15 de septiembre de 2002) Amenazas
Activistas de DD.HH. Funcionarios de justicia Testigos procesales Medios de comunicacin Polticos Dirigentes sindicales y organizadores Dirigentes rurales e indgenas 74 12 5 66 14 126 5

Amenazas de muerte
48 10 5 28 11 158 7

Secuestros
1 0 2 1 0 0 0

Tentativas Ejecuciones de ejecucin extrajudiciales


14 2 0 1 2 0 0 2 1 0 2 1 4 0

Fuente: Minugua, Decimotercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en Guatemala, p. 118.

En pocas de elecciones de magistrados o juristas, la FMM tambin suele sufrir la oposicin de grupos de juristas con antecedentes oscuros, ya que la Fundacin tiene capacidad

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mostrado inters en objetos de valor de las personas u organizaciones, sino que mantienen un patrn similar al de los grupos paramilitares de la poca del conflicto armado. Todas las organizaciones estudiadas han sufrido ataques por parte de sus opositores. La relacin entre el CALDH y el ejrcito es muy tensa, ya que dicha institucin procura obtener justicia para las vctimas, mientras que el ejrcito apoya a los victimarios. Siempre en el plano nacional, han tenido roces con el ministerio pblico, el ministerio de Gobernacin, la Corte de Constitucionalidad, la presidencia y la vicepresidencia de todos los perodos. Actualmente el CALDH tiene problemas con la Copredeh porque no se ha dado continuidad a la sentencia en el caso de la masacre de Plan de Snchez. Otros enemigos son periodistas y columnistas ligados al sector militar, que tratan de desprestigiar al CALDH especialmente en lo que concierne a la lucha por comprobar que en Guatemala s hubo genocidio. Sin embargo, han mejorado las relaciones con la polica nacional civil. Para la FMM los opositores ms violentos aparecieron cuando se desarroll el juicio por el asesinato de la antroploga Myrna Mack, ya que en ese entonces hubo amenazas annimas que ocasionalmente se repiten en momentos significativos de las actividades que desarrolla la Fundacin. Este ao pidieron proteccin al Estado guatemalteco y cuentan con custodia de la polica nacional en la puerta de la organizacin. Otros opositores de la FMM han sido los juristas conservadores que no permiten introducir mejoras en el sistema de justicia, especficamente en lo concerniente al abuso de interponer mltiples recursos de amparo ...ya que es muy lucrativo estar interponiendo recurso tras recurso y cobrar honorarios elevados por cada uno, expres Ibarra y agreg que ... se trata simplemente de un inters econmico por parte de los juristas corruptos que no desean cambiar las estructuras.

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de veto en instancias de seleccin de magistrados y vela por la idoneidad de los perfiles de los candidatos y por que los procedimientos de eleccin sean transparentes. La organizacin cuenta con un listado de jueces que han denegado justicia en casos que ha atendido la FMM, de manera que ha interpuesto denuncias en las cortes internacionales en contra de estos jueces y mantiene informada a la Corte Interamericana de las veces que un tribunal con un juez corrupto a cargo ha denegado justicia. Los abogados del crimen organizado o de los partidos polticos tambin se oponen a estas organizaciones. Algunas bancadas del Congreso estn en contra de su labor, y quienes ms las atacan son los diputados de partidos que tienen su origen en ideologas anticomunistas. Sin embargo, Ibarra especifica que la FMM no tiene entre sus miembros a personas que hayan estado involucradas en el conflicto armado, ya que la mayora son muy jvenes o de nacionalidad extranjera. En ese sentido recalca que . el equipo de trabajo no tiene vnculos con ningn grupo de la ex guerrilla, ni en forma individual ni como organizacin, y por eso est alejado de otras organizaciones de derechos humanos, aunque existe buena interlocucin con el GAM y el CALDH. Ibarra explica que la FMM no es una organizacin de derechos humanos, sino de propuestas tcnicas en temas de reformas al sistema de justicia, seguridad, democracia y reconversin militar, e insiste en que se trata de una organizacin tcnica que propone y se detiene poco en la denuncia, ya que son otras las organizaciones abocadas a tareas de confrontacin. Su estrategia les ha facilitado el trabajo con partidos polticos como El Patriota, la Unin Nacional de la Esperanza (UNE) y el PAN, que han hecho viables sus propuestas en el Congreso de la Repblica. Para Madres Angustiadas los mayores opositores han sido algunos hombres que como estrategia tratan de retrasar sus gestiones a fin de que se desgasten y no sigan trabajando en el tema. Tambin se les oponen sectores que las critican diciendo que la organizacin apoya la pena de muerte, lo cual no es cierto. La organizacin trabaja por una justicia pronta y cumplida, pero como en Guatemala los procesos judiciales son tan lentos, parecera que no hay justicia. El COS reconoce entre sus opositores a aquellos con los cuales mantiene un debate poltico ideolgico permanente, incluidos grupos del sector privado como la Coordinadora de Asociaciones Comerciales Industriales y Financieras (CACIF) y algunas entidades pro empresariales, partidos polticos de derecha como la Gran Alianza Nacional (GANA), el FRG, el Partido Patriota, el Partido Unionista y el PAN. El debate ideolgico se da con sectores como el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN), la Asies, la Asociacin Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales (Agexpront), Vestuario y Textiles (Vestex), y tambin con la Universidad Francisco Marroqun y sus medios de comunicacin de tendencia neoliberal. Carlos Barreda comenta que a nivel del Ejecutivo se ha mantenido la confrontacin con los cuadros de izquierda que se han incorporado a los gobiernos del FRG y la GANA, ya

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Lecciones aprendidas
Despus de la firma de los acuerdos de paz se acus a las organizaciones que trabajaban en derechos humanos de ser comunistas y de defender los derechos de los delincuentes. Hubo una ideologizacin del tema de derechos humanos porque se convirti en una poltica de sealamiento al Estado. Actualmente, y como secuela del conflicto armado, se ha encontrado que el trabajo de campo de los defensores y las defensoras de derechos humanos no es bien visto ni bien recibido en las comunidades rurales y, aunque se est trabajando para revertir esa imagen, an se trata de una lucha donde el Estado permanece ajeno. Las organizaciones estudiadas consideran que el Estado mantiene un enfoque paternalista en sus funciones pblicas y en su visin hacia la poblacin al ignorar los derechos de la misma.

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que desde las negociaciones de los acuerdos de paz hubo gente de izquierda en el Ejecutivo que present una cara amable con la cual negociar; sin embargo, el papel que han desempeado estos grupos progresistas en los diferentes gobiernos conservadores ha sido de desgaste y sin resultados concretos, ya que esos gobiernos los utilizan para amortiguar conflictos, pero no los resuelven. Para Cecil de Len, un factor negativo que influye en el desempeo de las funciones de DESC Guatemala es el desconocimiento que existe en el pas del significado de los derechos humanos, tanto por parte de los funcionarios pblicos como de la poblacin en general. La organizacin considera que ese desconocimiento parece ser premeditado en el caso de los funcionarios y por ignorancia en el resto de la poblacin. DESC ha encontrado incluso agencias de cooperacin internacional con enfoque desarrollista que dejan de lado las cuestiones de los derechos humanos. En cuanto al colectivo Caja Ldica, vive una continua represin por parte de sectores estatales como el ejrcito y los cuerpos de polica. Tambin los atacan las iglesias evanglicas y las pandillas. El ejrcito y la polica no respetan la identidad de las nias y los jvenes, por lo que es frecuente que los detengan y los golpeen por el simple hecho de ser jvenes que visten o lucen diferente. Ha habido ocasiones en que las comunidades los han reprimido durante sus presentaciones, acusndolos de escndalo en la va pblica. Algunas iglesias evanglicas fundamentalistas ven inconveniente la participacin de los jvenes en Caja Ldica, porque como se hacen actos de malabares con fuego, satanizan sus actos y a la propia organizacin. Esto sucede tanto en las familias como colectivamente en la iglesia. Con las pandillas son frecuentes las amenazas e intimidaciones, porque Caja Ldica tiene un discurso de s a la vida, s al amor. Los cambios positivos de los jvenes ex pandilleros que se integran a Caja Ldica hacen que sean perseguidos por otros miembros de la mara a la que antes pertenecan.

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Cecil de Len de DESC Guatemala seala que la situacin de los derechos humanos en Guatemala no es fortuita sino parte de un diseo que representa beneficios para pocos a costa de una mayora que es la ms pobre (); la desigualdad de los ingresos es el problema fundamental de Guatemala. Cuando se resuelva este tema, se ver otra Guatemala. En contraste con lo anterior, a nivel personal Carmen Ada Ibarra, de FMM, expresa que en su experiencia de trabajo ha encontrado que cuando hay un objetivo de construccin social y se trabaja con objetividad, en un ambiente de seriedad y responsabilidad, con conciencia del deber y de la obligacin, se hace posible la interlocucin con el poder pblico, por oscuro que este sea. Sin embargo, a nivel general en la FMM han observado que los mismos mecanismos violatorios de derechos que se crearon durante el conflicto armado para reprimir a la sociedad civil son los que utilizan actualmente el crimen organizado y algunos partidos polticos. El secreto de Estado que durante el conflicto armado permiti al ejrcito denegar informacin a jueces y fiscales se sigue usando como argumento en los casos de delitos que involucran a militares, como mecanismo de impunidad. Ante la experiencia anterior, en el marco del movimiento Pro Justicia, se elabor una serie de propuestas de ley para facilitar la informacin y entablar demandas contra el Estado de Guatemala ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tanto por denegar informacin, como por hacer mal uso del recurso de amparo. El aprendizaje de Madres Angustiadas tuvo lugar durante la realizacin de los juicios orales; en ellos las integrantes de la organizacin aprendieron a llevar los casos y observaron que en ese tipo de juicios hay ms posibilidades de transparencia, porque los jueces saben que estn siendo vigilados por la sociedad. Desde entonces Madres Angustiadas ha insistido en la importancia de la participacin social durante los juicios, como acompaamiento a la vctima y como demanda de justicia. El CALDH considera que la sociedad guatemalteca ha desarrollado un mayor nivel de conciencia acerca de los derechos humanos, particularmente en lo atinente a los grupos sociales ms excluidos y discriminados. Sin embargo, en el caso de las masacres ha sido frecuente la paralizacin de los procedimientos, y se espera que con la comisin rogatoria llegada de Espaa en 2006 se aceleren los avances en la lucha contra la impunidad y la bsqueda de justicia. Para el COS y especficamente para Carlos Barreda, la experiencia vivida dej como aprendizaje que el proceso de paz se abri pero el movimiento social y popular desapareci, porque existi una dispersin temtica y sectorial que provoc que sectores como el de las mujeres, el sector campesino y el sector educativo se separaran. En el tema indgena es donde se hizo ms evidente el fraccionamiento, los cooperantes insistieron mucho en la resolucin de conflictos, y se nombraron comisiones y equipos de trabajo, se dieron muchas herramientas y capacitacin, pero se perdieron las instancias multisectoriales y algunas organizaciones se

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volvieron hbridas. Apareci la figura del consultor y con ello se fragmentaron y abandonaron los procesos de formacin poltica y popular. Se produjo as una desideologizacin. Sin embargo, el lder considera que en la primera etapa del COS hubo una propuesta, cuadros preparados, acervo tcnico especializado. Las estrategias fueron mediticas y de cabildeo en las esferas polticas, pero el movimiento perdi fuerza porque se abandon el trabajo con la base de la comunidad. La estrategia se estanc, los resultados se volvieron lentos y los temas fundamentales no se resolvieron. Barreda comenta que el proceso de la construccin democrtica en Guatemala va lento y que la accin de las organizaciones sociales en ese sentido resulta insuficiente: enfrentar problemas como la reforma agraria, la reforma tributaria y desbaratar fuerzas clandestinas requiere cambios de correlacin de fuerzas y esos cambios no los harn las organizaciones solas, ya que son procesos que dependen de grandes alianzas. Frente a este panorama, el COS estima que la estrategia es recuperar los espacios de convergencia popular, porque se perdi la integridad del proceso con los acuerdos de paz. Hay que reintegrar la coordinacin de fuerzas, acompaar el cabildeo con la propuesta tcnica. La movilizacin popular es importante y no debe descuidarse, pero hay que tener organizacin poltica y acompaar con propuestas tcnicas. Gracias a lo aprendido, para 2008 se conformar un frente poltico social donde estar planteado el tema de la tica. Es necesario erradicar la corrupcin del movimiento social y eso ya se est haciendo, puntualiz Barreda. Para DESC Guatemala hay empresarios represores y polticos amparados en la impunidad, que gozan de privilegios, pero la sociedad es una fuerza viva que se manifiesta de diferentes maneras para exigir al Estado que comience a hacer su trabajo y d respuesta a la poblacin. Existen aportes y resultados mayores y menores que tienen su incidencia y que permiten que hoy otros actores sigan adelante. Se deben construir instrumentos para hacer un seguimiento del sistema de justicia, as como controlar el presupuesto del Estado y el gasto social. El reto ms grande es que todos los sectores dirijan sus demandas en una misma direccin, con estrategias adecuadas y sobre todo con formacin de cuadros sociales, acadmicos y polticos. Caja Ldica ha encontrado que al trabajar con base en la confianza y fomentando valores se genera una cultura de paz que reconstruye el tejido social. Por medio del arte se rompen muros invisibles que permiten llamar a las cosas por su nombre, recuperar la memoria, conocer la verdad y pensar distinto. Mediante la promocin de valores se contribuye a romper el silencio, y se combaten el miedo y la desconfianza, mientras que con el intercambio, el conocimiento se multiplica, produciendo un crecimiento con aprendizaje para todos. Los integrantes de Caja Ldica han encontrado que con la metodologa de aprender jugando generan pensamiento crtico y, como todo lo que hacen es poltico, buscan que las personas no se queden en la queja, sino que puedan realizar propuestas. Todo esto se logra mediante un proceso de formacin en el cual primero se transforman a nivel personal, para luego apoyar a otros y transformar con otros.

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Comentario nal
Durante las ltimas cuatro dcadas pocas familias guatemaltecas y ninguna organizacin social han estado libres de las consecuencias directas o indirectas de la represin oficial. Los gobiernos militaristas y excluyentes, que inicialmente dirigieron la represin contra los grupos guerrilleros, la extendieron a lo largo de la guerra sucia contra toda expresin de los sectores democrticos, convirtiendo las violaciones de derechos humanos en el denominador comn de la alteracin y destruccin del tejido social guatemalteco. La mayora de los lderes que actualmente reivindican algn derecho han sido vctimas directas de la represin estatal y por ese motivo, sus compromisos con los movimientos se han convertido en sus proyectos de vida. Debido al debilitamiento del movimiento social, la mayora se desempea en el mbito de las ONG que trabajan en temas de derechos humanos, las cuales generalmente son financiadas por la cooperacin internacional. En la bsqueda de la reconstruccin social y la democratizacin del pas mantienen desde sus organizaciones el papel de acompaantes comunitarios y de promocin de la organizacin local; sin embargo, sus acciones conllevan un desgaste adicional ya que deben enfrentarse con quienes buscan paralizar la memoria y ocultar los crmenes de Estado con el objeto de fortalecer la impunidad y mantener sus privilegios. Junto con los procesos de paz, surgieron expresiones como las organizaciones indgenas, el movimiento de mujeres, el movimiento campesino y cientos de ONG de diferentes tendencias e ideologas. Pero actualmente el movimiento social y popular se encuentra desarticulado, y escaso de propuestas y calificacin tcnica. Las debilidades de las organizaciones que luchan por los derechos humanos radican en que no hay una visin integral de esos derechos, se trabaja sobre todo en los derechos de la primera generacin, y si bien algunas luchas han

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Caja Ldica tambin ha aprendido que en la coordinacin con otras organizaciones se desarrolla la solidaridad, y esta les ha permitido experimentar que en espacios diferentes se producen reacciones diferentes. Sin embargo, sus integrantes reconocen que la falta de confianza no se ha superado, que dificulta la construccin del tejido social y que ese es el efecto que buscan deconstruir para que sean cada vez ms las personas capaces de hablar de sus percepciones de la vida, de crecer como humanas y de vivir en un mundo mejor. La organizacin desea que cada uno recupere a su nio interior. Por ltimo, Cajbn comenta que en lo personal valora los conocimientos acumulados a lo largo de los aos ya que todo el aprendizaje sirve de base o experiencia para el funcionamiento y fortalecimiento de la organizacin () y que las exposiciones que tratan sobre el conflicto armado se han convertido en un espacio para expresar libremente un sentimiento para la memoria histrica y valorar la paz como fundamento de la construccin democrtica y la hermandad entre los pueblos.

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trascendido el campo de los derechos individuales, civiles y polticos hasta abarcar las dimensiones sociales, econmicas, culturales y de los derechos de los pueblos, estas reivindicaciones an no se articulan con el movimiento social. Dentro de algunas organizaciones que trabajan en derechos humanos hay competencia y dispersin, y se ha dejado de lado la base comunitaria. A nivel externo, se ha politizado el tema de los derechos humanos, y en algunos sectores se lo considera como parte del enfrentamiento armado o como herramienta de impunidad que protege a la delincuencia. Como movimiento social ha sido difcil relacionar un movimiento tico con uno poltico, ya que lo poltico es visto por los guatemaltecos como una estrategia para lograr intereses partidarios o de bienestar personal. En Guatemala an es un gran reto articular un movimiento social de todos los sectores, antes se debe pasar de la conciencia ingenua y mgica a la conciencia crtica y analtica que privilegie la vida por sobre la utilizacin privada de los bienes sociales. Con relacin a la construccin democrtica del Estado guatemalteco, las organizaciones sociales ven con preocupacin que los acuerdos de paz se hayan estancado durante el gobierno de Arz y del FRG, de manera que con el gobierno actual se han perdido las expectativas a pesar de su relanzamiento. Sin embargo, dichos acuerdos deben retomarse, socializarse su contenido y exigirse su aplicacin, porque buscan reconstruir un modelo participativo e inclusivo, que regule las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Si bien es cierto que algunas condiciones han variado, las prcticas represivas son las mismas, pero esta vez dirigidas principalmente a la limpieza social, cuyas mayores vctimas son los jvenes delincuentes pertenecientes a pandillas juveniles o maras, que han surgido como producto del crimen organizado y por la falta de oportunidades educativas y laborales. Tambin se han incrementado los crmenes impunes contra mujeres de diversos sectores socioeconmicos y contra los sectores campesinos o populares que luchan por sus derechos laborales, polticos o culturales, por lo que an en el contexto actual el trabajo de las organizaciones de derechos humanos se considera riesgoso y no alcanza a comprenderse. En las reas urbanas de Guatemala se desconoce la realidad rural del pas y a su vez la poblacin rural desconoce sus derechos. En virtud de este panorama, la transformacin de la sociedad guatemalteca se lograr cuando se lleven a cabo las reformas constitucionales, la desmilitarizacin de la sociedad, la reforma tributaria, las reivindicaciones del pueblo maya, la participacin de las mujeres, la administracin de justicia, la seguridad ciudadana y la definicin de una poltica agraria y productiva en el pas como una agenda mnima de desarrollo social.

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Referencias

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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996

Polticas generales

Discurso populista y anticomunista. Apertura limitada para nuevas organizaciones sociales. Insercin del pas en el Mercado Comn Centroamericano (Mercomn). Colaboracin con Estados Unidos para invadir Cuba. Gobierno abrumado por acusaciones de corrupcin. 1962: Gabinete militar instalado. Detenciones, secuestros, ejecuciones, tribunales militares.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social 1962: jornadas de marzo y abril, movilizacin social contra el gobierno encabezada por movimiento estudiantil provoca crisis poltica para el gobierno de Ydgoras. Reujo del movimiento tras la represin de las jornadas. Algunos activistas se integran al movimiento insurgente. Auencia de clero extranjero con visin misionera y anticomunista. Impactados por la pobreza de las comunidades e inuidos luego por el Segundo Concilio del Vaticano, muchos de ellos participaran del nuevo enfoque de la Doctrina Social, que daba preferencia a los pobres. Insurgencia 1962: grupo insurgente MR-13 inicia actividad militar; persecucin obliga replegarse en capital para reorganizarse. Diciembre de 1962: se unen tres pequeas agrupaciones guerrilleras con el PGT para constituir las primeras FAR, con Marco Antonio Yon Sosa como comandante en jefe. Abren tres focos: Montaas del Mico, Izabal; Granadilla, Zacapa; Sierra de las Minas, Zacapa (Frente Guerrillero Edgar Ibarra, FGEI), Luis Turcios Lima, comandante.
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1958-63

Gobierno

Resulta electo el General Miguel Ydgoras Fuentes Constitucin de 1956 vigente

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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996
1963-66 Gobierno

Polticas generales

Doctrina de Seguridad Nacional. Profundiza la militarizacin del Estado como proyecto institucional del ejrcito. Impulso a proyectos de infraestructura y a la industrializacin dentro del marco de Mercomn. 1965: Asamblea Constituyente y promulgacin de nueva Constitucin. 1966: elecciones. 1963-67: El ejrcito desarrolla aparato de inteligencia y mecanismos de control para rea rural: 1. Comisionados militares, red de control e informacin contra grupos insurgentes. 2. Duplicacin de nmero de efectivos militares. 3. Ampliacin del mbito de accin de Polica Militar Ambulante a toda el rea rural. 4. Militarizacin de la polica. 5. Institucin de programas de Accin Cvica del Ejrcito. 1965: primera masacre de la poblacin civil en el este del pas. 1966: caso de los 28, desaparicin forzada y masiva de miembros del PGT y MR-13.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social Accin Catlica, organizacin y capacitacin social en rea rural. Desarrollo de ligas campesinas y cooperativas; crecimiento de organizaciones campesinas con demandas salariales y de tierras. Desde 1965, Maryknoll, jesuitas y otras congregaciones promueven trabajo de sensibilizacin social con jvenes capitalinos; formacin de grupo Crater. Insurgencia 1964: ruptura de primeras FAR. 1965: formacin de las segundas FAR con FGEI y PGT, alejados del MR-13. 1966: alto el fuego unilateral conciliatorio preelectoral; apoyo a campaa electoral de Julio Csar Mndez Montenegro. 1966: las FAR secuestran a tres altos funcionarios del Estado para presionar por liberacin de los 28.
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Golpe de Estado del Coronel Enrique Peralta Azurdia Carta Fundamental de Gobierno

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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1966-70 Gobierno

Polticas generales

Pacto con el ejrcito que condiciona al Poder Ejecutivo con respecto a la Doctrina de Seguridad Nacional. Discurso de Tercer gobierno revolucionario. Ampliacin de la frontera agrcola en el norte del pas. Fracasado intento de reforma scal. Proliferacin de escuadrones de la muerte con apoyo de sectores de derecha. 1966-68: masacres para desarticular las bases campesinas de la guerrilla en el este del pas; poltica de terror sistemtico, con participacin de comisionados militares, escuadrones y polica militarizada; escalada de represin contra lderes de FAR, MR-13 y PGT. Derrota militar del primer intento insurgente.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social Primeros proyectos de colonizacin en Ixcn y Petn, apoyados por la Iglesia catlica. 1968: creacin de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), inicialmente de orientacin democristiana, que luego reunira a la mayora de los sindicatos del pas. Insurgencia 1966: muerte de Turcios Lima en accidente an no esclarecido. 1966-68: organizaciones desestructuradas tras la represin en rea rural del este y ciudad capital. Ante la represin en el campo, repliegue de las FAR a la capital, donde impulsan campaa de secuestros y asesinatos selectivos. 1968: ruptura FAR-PGT. 1968: secuestro y asesinato del embajador de Estados Unidos John Gordon Mein por las FAR, luego de la captura de su comandante, Camilo Snchez. 1970: secuestro y asesinato del embajador alemn Karl von Spreti por las FAR.
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Resulta electo el Licenciado Julio Csar Mndez Montenegro Constitucin de 1965 vigente

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Rosa Mara Cruz Lpez

Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1970-74 Gobierno

Polticas generales

Predominio de visin contrainsurgente. Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo, con un modelo de Estado impulsor de obras y rector de la economa. Promocin de la industria y la actividad minera, especialmente nquel y petrleo. Estado de sitio durante un ao; cateos casa por casa en la ciudad capital. Terror selectivo a gran escala; asesinatos y desapariciones de lderes polticos, activistas sindicales y estudiantiles; desaparicin forzada de bur poltico del PGT (1972).

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social 1971: asesinato del diputado opositor Adolfo Mijangos Lpez. 1973: huelga del magisterio durante varios meses. 1973-78: crecimiento y expansin de la actividad sindical. Insurgencia Crisis de direccin de la insurgencia; salida de algunos lderes a Mxico, otros se preparan en Cuba. 1970: asesinato de Yon Sosa en Mxico.
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Resulta electo el General Carlos Manuel Arana Osorio Constitucin de 1965 vigente

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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1974-78 Gobierno

Polticas generales

Continuacin general del modelo. Apertura de mayores espacios polticos permite creciente organizacin social. Mayor impulso a proyectos de colonizacin agrcola en el norte del pas, especialmente en la Franja Transversal del Norte. 1976: la poca capacidad de respuesta frente al desastre provocado por el terremoto revela debilidades del modelo poltico. Accin Cvica del Ejrcito. 1974: asesinato del Secretario General del PGT Huberto Alvarado. 1976-78: represin selectiva en el rea de Ixil, Ixcn, as como en la capital y Costa Sur. 1977: asesinato del catedrtico y abogado laboral Mario Lpez Larrave. 1978: masacre de Panzs, Alta Verapaz, contra campesinos qeqchi que reivindicaban derechos de tierra.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social El movimiento indgena toma forma. Se celebran los primeros seminarios, se crea la Coordinadora Nacional Indgena y se edita el boletn Ixim. Impulso al movimiento cooperativista, especialmente en Ixcn, Petn, Huehuetenango y Altiplano Central. 1976: despus del terremoto se permite formar grupos para la reconstruccin, dando lugar a un gran crecimiento organizativo en reas rurales y urbanas. 1976: creacin del Comit Nacional de Unidad Sindical (CNUS), que en los prximos aos agrupara a muy diversas organizaciones del movimiento social. 1976-80: intensicacin de luchas sociales impulsadas por sindicatos, grupos campesinos, estudiantes secundarios y universitarios, pobladores, magisterio y comunidades de base cristiana ante la falta de respuesta a sus demandas y la creciente represin. 1977: el sepelio de Lpez Larrave es uno de los primeros que se convierte en una manifestacin de protesta. 1978: creacin del Comit de Unidad Campesina (CUC), la mayor organizacin campesina del pas luego de la contrarrevolucin de 1954. Insurgencia EGP se asienta en Ixcn, rea ixil, Costa Sur y ciudad capital; realiza sus primeras acciones militares en 1975 con asesinatos de un comisionado militar y de Luis Arenas, importante nquero de la Zona Reina. ORPA se asienta en la cordillera de la Sierra Madre, Boca Costa y ciudad capital. FAR centra actividades en ciudad capital y la implantacin de columna guerrillera en Petn.
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Resulta electo el General Kjell Eugenio Laugerud Garca Constitucin de 1965 vigente

84

Rosa Mara Cruz Lpez

Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1978-82 Gobierno

Polticas generales

Continuacin del modelo. Discurso populista, aduciendo violencia causada por los dos extremos con un gobierno esforzndose por controlarlos. Inversin pblica en grandes obras de infraestructura se ve envuelta en escndalos de corrupcin. 1978-80: gran represin selectiva produce descabezamiento del movimiento social y de partidos polticos de oposicin y asesinatos selectivos de lderes comunitarios en el rea rural. 1978: asesinato del Secretario General de AEU Oliverio Castaeda. 1979: asesinatos de Alberto Fuentes Mohr y Manuel Colom Argueta, opositores polticos y dirigentes socialdemcratas. La represin se intensica contra religiosos, agentes de pastoral y catequistas de la Iglesia catlica. 1980: desaparicin forzada y masiva de dirigentes sindicales en la sede de la CNT y luego Emas. 1981-82: se inicia gran ofensiva contrainsurgente: operaciones militares dirigidas a desmantelar estructuras insurgentes en la ciudad y represin masiva contra la poblacin civil para aniquilar la base social de la guerrilla en las reas rurales. 1981: se inicia organizacin de las PAC.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social 1978: huelga de transporte urbano; grandes protestas durante ms de una semana. Formacin del Frente Democrtico contra la Represin. 1980: huelga de 70.000 trabajadores agrcolas en ncas de la Costa Sur, encabezada por el CUC. 1980: CNUS lanza consigna para derrocar al gobierno. 1980: se cierra la dicesis de Quich, debido a la severa represin en su contra. 1981-82: reujo y desestructuracin del movimiento social por la represin. Insurgencia 1979: primera accin militar de ORPA. 1979: PGT, FAR y EGP se unen y acuerdan activacin de todas sus fuerzas. 1980: se intensican las operaciones guerrilleras en la capital y en las reas rurales, lo cual incluye ejecuciones y propaganda armada. Asesinato de Enrique Brol, importante nquero de la zona ixil. Asesinato del presidente del CACIF, Alberto Habie. 1981: mxima actividad guerrillera en amplias zonas del pas, incluyendo tomas de cabeceras municipales, sabotajes, cierre de carreteras y ejecuciones. Se intensica la actividad de comandos urbanos en la capital, con ataques a puestos de la polica y acciones de sabotaje de envergadura. 1982: se crea la URNG.
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Resulta electo el General Romeo Lucas Garca Constitucin de 1965 vigente

Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala

85

Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1982-83 Gobierno

Polticas generales

Militarizacin total de la administracin pblica. Modelo corporativista mediante el Consejo de Estado. Discurso moralizante. Promocin de las iglesias evanglicas. Intento fracasado de reforma scal global; se implementa el IVA. Elaboracin e implantacin de Plan Nacional de Seguridad y Desarrollo. 1982: Plan de Campaa Victoria 82, masacres y tierra arrasada de comunidades en reas de conicto, se extiende cobertura de las PAC. Tribunales de Fuero Especial.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social Crecimiento y expansin de sectas evanglicas. Frente a masacres se producen grandes desplazamientos de poblacin hacia Mxico, hacia las montaas, la capital y la Costa Sur en busca de refugio. Insurgencia Tras la ofensiva del ejrcito de 1982, la URNG se repliega y se concentra en los puntos iniciales de implantacin. Adopcin de una estrategia defensiva y de desgaste del ejrcito. General Oscar Humberto Meja Vctores Golpe de Estado Estatuto Fundamental de Gobierno sigue vigente Reasentamiento militarizado de poblacin desplazada. Implementacin de proyecto militar de transicin poltica. 1984: Asamblea Nacional Constituyente. 1985: se aprueba la nueva Constitucin, que incluye apertura poltica, as como la creacin del Procurador de los Derechos Humanos y la Corte de Constitucionalidad. 1985: elecciones para retornar a rgimen institucional. Plan de Campaa Firmeza 83 para anar el control sobre la poblacin civil y fortalecer las PAC. Se organizan aldeas modelo y polos de desarrollo para reubicar y controlar a la poblacin desplazada. Planes de Campaa Reencuentro Institucional 84 y Estabilidad Nacional 85, con fuerte nfasis poltico en orientar el proceso de transicin. Represin selectiva de dirigentes sindicales, estudiantiles y grupos de derechos humanos.

1983-85

Gobierno

Polticas generales

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social Los grupos desplazados internos se organizan en las CPR en Ixcn, rea ixil y Petn. Apertura poltica parcial permite cierta organizacin social, nace el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), surgen nuevas centrales sindicales. Insurgencia Reagrupamiento de fuerzas, escasa actividad militar. Se busca recuperar bases de apoyo en diversos mbitos sociales.
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Triunvirato militar, pronto derrocado por uno de sus miembros: el General Efran Ros Montt, quien se convierte as en Jefe de Estado Estatuto Fundamental de Gobierno

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Rosa Mara Cruz Lpez

Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1986-90 Gobierno

Polticas generales

Promocin de una solucin negociada al enfrentamiento. Apertura poltica. 1987: primera conversacin gobierno-URNG en Espaa. 1987-89: poder limitado por sucesivos intentos de golpes de Estado. Creacin de la Comisin Nacional de Reconciliacin (CNR), encabezada por Monseor Rodolfo Quezada Toruo. Fracasado intento de reforma scal. Poltica de concertacin para la solucin de problemas nacionales. Proyecto Estabilidad Nacional, promovido por un sector del ejrcito, busca nueva insercin de este en la sociedad. Operaciones militares se centran sobre las CPR y frentes guerrilleros de ORPA y EGP. Represin selectiva de activistas polticos y sociales. Esfuerzo por mantener el papel central del ejrcito en la denicin de polticas estatales. Proceso de acercamiento gobierno-URNG visto con reserva. Bsqueda de la rendicin de la URNG a travs de la negociacin. Masacre de Santiago Atitln: poblacin exige retiro del ejrcito.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social Luchas sociales se centran en las cuestiones de la tierra, los derechos del pueblo maya, el retorno de los refugiados, la lucha contra la impunidad y a favor de los derechos humanos. 1989: huelga de 13 semanas de maestros, apoyada por otros sindicatos estatales. Unos 70.000 trabajadores en paro. 1990-91: reuniones entre la URNG y diferentes sectores de la sociedad civil para impulsar proceso de paz. 1990: salida a luz pblica de las CPR. Insurgencia 1987-91: URNG incrementa su capacidad ofensiva y despliega actividad en nuevas reas. 1987-92: participacin en conversaciones y dilogo de paz, fundamentalmente como tctica de desgaste del rgimen. Desde 1989 se concentran los ataques contra el sector agroexportador: exigencia del impuesto de guerra.
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Resulta electo el Licenciado Vinicio Cerezo Arvalo Constitucin de 1985 vigente

Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala

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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1991-93 Gobierno Polticas generales

Contina dilogo con URNG. Crisis de corrupcin en el Congreso. 1993: autogolpe de Estado de Serrano provoca crisis constitucional. Continuacin bsica del perodo anterior.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social 1992: nuevo impulso al movimiento maya, luego del otorgamiento del Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Mench Tum. 1992: se rman los acuerdos del 8 de octubre entre el gobierno y representantes de los refugiados, deniendo condiciones para su retorno colectivo de Mxico. 1993: frente al autogolpe de Serrano, se crea la Instancia Nacional de Consenso para exigir respeto al orden constitucional; aglutina a los partidos polticos, CACIF, sindicatos, organizaciones mayas y otros sectores de la sociedad civil. Insurgencia 1993-95 Gobierno Polticas generales Continuacin bsica del perodo anterior. Licenciado Ramiro de Len Carpio, designado por el Congreso Constitucin de 1985 vigente 1994: se rma el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos. Establecimiento de Minugua. Se retoman las negociaciones de paz con las Naciones Unidas en el papel de moderador. 1994: se rma el Acuerdo para el Establecimiento de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH). 1995: se rma el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas. Sigue la presin sobre la poblacin de retornados y desarraigados. 1995: Masacre de Xamn, comunidad de retornados.

Estrategia contrainsurgente

Movimiento social 1994: Asamblea de la Sociedad Civil, conformada por 13 sectores de la sociedad civil para aportar planteos a las partes en las negociaciones de paz; el CACIF decide no participar. 1994: primer retorno masivo de refugiados de Mxico (20 de enero). Insurgencia 1996 Gobierno Polticas generales Estrategia contrainsurgente 1993: reconocimiento de la negociacin como nica salida al enfrentamiento. Resulta electo lvaro Arz Irigoyen Constitucin de 1985 vigente Fuerte impulso al proceso de negociacin de paz. 29 de diciembre de 1996: se rma el Acuerdo de Paz Firme y Duradera. ----------

Movimiento social ----------Insurgencia Octubre de 1996: crisis en la negociacin de paz provocada por el secuestro de la seora Olga Alvarado de Novella por un comando de ORPA.

Fuente: Guatemala Memoria del Silencio. Conclusiones y recomendaciones del Informe de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico. CEH, pp. 73 a 79.

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Resulta electo el Ingeniero Jorge Serrano Elas Constitucin de 1985 vigente

88

Rosa Mara Cruz Lpez

Sigl as

Agexpront ANN APN Asies BID CACIF CALDH CEEM CEH CIEN CICIACS CNUS Copredeh COS DESC Flacso FMM FRG GAM GANA Inguat IVA MA Minugua MLN Monap OACDH ODHAG PAN PDH PID Remhi

Asociacin Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales Alianza Nueva Nacin Ayuda Popular Noruega Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales Banco Interamericano de Desarrollo Coordinadora de Asociaciones Comerciales Industriales y Financieras Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos Coordinadora de Estudiantes de Educacin Media Comisin de Esclarecimiento Histrico Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales Comisin para la Investigacin de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad Comit Nacional de Unidad Sindical Comisin Presidencial para los Derechos Humanos Colectivo de Organizaciones Sociales Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fundacin Myrna Mack Frente Republicano Guatemalteco Grupo de Apoyo Mutuo Gran Alianza Nacional Instituto Guatemalteco de Turismo Impuesto al valor agregado Madres Angustiadas Misin de las Naciones Unidas en Guatemala Movimiento de Liberacin Nacional Movimiento Nacional de Pobladores Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala Partido de Avanzada Nacional Procuradura de Derechos Humanos Partido Institucional Democrtico Recuperacin de la Memoria Histrica

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Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala

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UNE UNESCO URNG USAC Vestex

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Unin Nacional de la Esperanza Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca Universidad de San Carlos de Guatemala Vestuarios y textiles

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Seccin 2

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Introduccin al rol de las OSC en la consolidacin de la democracia

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Donnell (1996:34) ayud a definir el proceso de consolidacin por el cual deben atravesar los pases latinoamericanos que estn emergiendo de una dictadura:

En las ltimas dos dcadas () muchos pases se han librado de regmenes autoritarios. Entre estos pases existen muchas variantes. Algunos de ellos han revertido a un tipo de autoritarismo (aunque en ocasiones se lleven a cabo elecciones) mientras que otros han claramente adoptado la democracia. Sin embargo, en algunos todava existen reas grises (). Los estudios eruditos contemporneos indican que estas democracias incompletas estn fracasando en cuanto a convertirse en democracias consolidadas o institucionalizadas.

Una vez liberado de dictadores, cada pas de la regin estableci nuevos procedimientos e instituciones, es decir: consolid su propia democracia, a su manera y a su propio ritmo. Todo necesit pasar por un cierto proceso y las instituciones derivadas de este son a menudo muy diferentes de aquellas de sus predecesores autoritarios o democrticos. Como lo indica ODonnell, algunos resultados componen el rea gris de democracias incompletas. Este trabajo no pretende incluir todas las opciones exploradas, rechazadas o adoptadas por las nuevas sociedades polticas democrticas a medida que fueron institucionalizando su nuevo poder. La sociedad poltica estuvo a menudo bajo la lente escptica de una rejuvenecida sociedad civil y/o de militares no arrepentidos. En este contexto, los captulos que conforman esta seccin presentan dos importantes puntos de vista del proceso de consolidacin referentes al rol de la sociedad civil y los movimientos sociales aliados. En el captulo 4, Sergio Aguayo Quezada examina los roles de la sociedad civil en el rompimiento de Mxico con el dominio de un solo partido poltico bajo la democracia autoritaria ms antigua del mundo.1 A continuacin, en el captulo 5, Benjamin Reames

1 Esta descripcin de Mxico bajo el dominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha sido presentada por muchos

observadores. Para comprender cmo el PRI fue capaz de retener el control por dcadas, vanse, por ejemplo, Heroles (1966) o Guerra (1989). Sin embargo, cuando uno de los autores actuales solicit opinin experta para poder entender el funcionamiento del sistema mexicano, se le dijo que cualquiera que creyera entender la poltica mexicana estaba completamente confundido. Vase Aguayo Quezada (2000:33-36).

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94 Arthur Domike

2 Mxico no estuvo libre de las violaciones a los derechos humanos impuestas por otras dictaduras declaradas de la regin.

La historia de estos abusos en dicho pas fue revelada por estudios patrocinados por el gobierno, que se pueden encontrar en los Archivos de Seguridad Nacional (2006).

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describe y evala el crecimiento del presupuesto participativo liderado por los ciudadanos, que ha sido diseado por representantes de la sociedad civil de Brasil con el fin de adquirir mayor control sobre las decisiones de gasto pblico de los polticos. A pesar de que estos casos parecen diferentes, todos comparten una importante caracterstica: el rol clave de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la definicin y el empoderamiento de las nuevas instituciones democrticas. Ambos casos tambin ayudan a probar la hiptesis central de este estudio. Hemos discutido que la interaccin de la ciudadana con su gobierno y la sociedad civil fue permanentemente alterada por las experiencias sufridas bajo las dictaduras y la imposicin de nuevas polticas econmicas oficiales que perjudicaron a los sectores ms vulnerables de la sociedad. En todas las clases sociales se pudo apreciar lo nefasto de las imposiciones del poder autoritario no controlado, por lo que la confianza en el gobierno se desgast, tanto por parte de los ricos como de los pobres. La ciudadana tambin pudo apreciar que al trabajar en conjunto poda influenciar al gobierno. Muchos entendieron que la accin conjunta llevada a cabo por sus organizaciones les permita manejar problemas de manera tal que no se precisaba que el gobierno cumpliese un rol exclusivo o dominante. La solucin estadista, comn antes de la era autoritaria, perdi su estatus como la propuesta de preferencia en la solucin de problemas sociales. La ciudadana no necesariamente rechaz ni rechaza el papel del gobierno, sino que la nueva sociedad civil y sus organizaciones independientes buscan obtener un rol fundamental en el diseo y la implementacin de programas oficiales. En Mxico, donde el dominio de un partido poltico sobre las organizaciones campesinas, uniones de trabajadores y asociaciones de negocios dur por siete dcadas, una sociedad civil independiente constituy claramente una novedad.2 Lo mismo sucedi en Brasil, donde los sindicatos de trabajadores ms importantes estuvieron controlados de arriba a abajo desde el rgimen del Presidente Eurico Gaspar Dutra en la dcada de 1930, quien haba adoptado el modelo de la Italia fascista de Mussolini.

El rol de las OSC en la consolidacin de la democracia 95

Referencias

Aguayo Quezada, Sergio. 2000. The External Factor. Journal of Democracy, Vol. 11, Nro. 4. Guerra, Franois. 1989. Mxico: del Antiguo Rgimen a la Revolucin (Vol. 2). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Heroles, Jess Reyes. 1966. El liberalismo mexicano. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. National Security Archive. 2006. Official Report Released on Mexicos Dirty War: Government Acknowledges Responsibility for Massacres, Torture, Disappearances and Genocide, Electronic Briefing Book No. 209, noviembre de 2006. Disponible en: http://www. gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB209/index.htm#informe ODonnell, Guillermo. 1996. Illusions about Consolidation. Journal of Democracy. Vol. 7, Nro. 2.

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Captulo 4

La Alianza Cvica Mexicana: una izquierda en busca de identidad


Sergio Aguayo Quezada

ara establecer el papel de las organizaciones civiles progresistas (OCP) en la transicin mexicana a la democracia hay que recordar primero la extraordinaria lentitud de esa evolucin: empez en los aos sesenta y segua inconclusa en 2006. En esas dcadas el pas ha vivido grandes transformaciones que pueden ordenarse en torno a tres variables: 1) La lenta degradacin del viejo rgimen que fue perdiendo la capacidad de controlar el pas; en las elecciones de 2006, por ejemplo, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) que haba tenido el dominio durante la mayor parte del siglo XX ya se haba desplomado hasta el tercer lugar.1 2) La aparicin de actores que fueron arrebatndole parte del poder al viejo rgimen: entre ellos grupos empresariales, partidos polticos, medios de comunicacin y organizaciones civiles. 3) La modicacin de la forma en que Mxico se relacionaba con el mundo. Termin el monopolio del gobierno sobre las relaciones exteriores, se ampli el nmero de actores sociales con agenda en el exterior y la comunidad internacional le retir una parte de su respaldo al autoritarismo.2 La confluencia de estas variables fue expresndose en varias dimensiones. En lo econmico, se redujo la importancia de la participacin estatal y creci el peso de la economa de mercado; en lo poltico, la diversidad social se reflej en los partidos y hubo una renovacin parcial de las elites; en la cultura poltica, la ideologa de la revolucin mexicana fue parcialmente sustituida por ideas democrticas. Desde otro punto de vista, la lentitud de la transicin permitir comprobar un enunciado de la teora de la modernizacin: los cambios

1 El Partido Revolucionario Institucional (PRI) qued en tercer lugar y su candidato no gan en ningn estado, ni siquiera

en los 17 estados gobernados por el propio partido.


2 Estas

variables fueron tomadas de una de las mejores reflexiones tericas sobre el cambio social: vase Skocpol (1979).

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Sergio Aguayo Quezada

La emergencia de las OCP en la vida pblica


Las OCP a las que tambin nos referiremos como izquierda cvica se hicieron comunes en la vida pblica a partir de los aos sesenta, y desde un primer momento tenan caractersticas que las diferenciaban de la izquierda social o poltica. Sus integrantes pertenecan a la clase media y un porcentaje importante se haba formado en movimientos cristianos; tenan una educacin superior a la media y estaban dispuestos a relacionarse con contrapartes del extranjero, de quienes reciban financiamiento para desarrollar

3 Es la primera vez que escribo la sntesis de una historia en la que he estado personalmente involucrado: desde principios de

los aos ochenta participo en organizaciones civiles, y estuve entre los fundadores de la Alianza y form parte de su Coordinacin Nacional desde su fundacin en 1994 hasta 1999. Este trabajo tiene una deuda intelectual con las investigaciones de Alberto Olvera y Rafael Reygadas. Agradezco la colaboracin de Silvia Alonso, actual Directora de la Alianza.

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econmicos, polticos y culturales tienen un ritmo, una causalidad y un efecto desiguales que podrn observarse en el estudio de caso aqu presentado (Inglehart et al., 2004:6-7). En esa compleja historia, las OCP cumplieron un papel sobresaliente en la transformacin de la cultura y el rgimen polticos. En sus orgenes se enfrentaron al autoritarismo enarbolando las banderas de la equidad, la justicia social, el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente. En los aos ochenta, incorporaron a sus prioridades las elecciones limpias y confiables, y eso les permiti llegar a acuerdos con organizaciones civiles conservadoras. Esto dio origen, en la dcada de los noventa, a una poderosa movilizacin que modific las reglas para la competencia electoral, lo que hizo posible la alternancia en la presidencia y aceler el primer cambio pacfico de rgimen. En este contexto se enmarca la historia de la Alianza Cvica, una coalicin de organizaciones civiles que desde su creacin en 1994 hizo aportes fundamentales a la construccin de la democracia y que ha tenido etapas de letargo provocadas, en parte, por una identidad mal asumida.3 El hilo conductor ser la gradual construccin de su identidad como sujeto histrico que transit del anonimato al protagonismo en una evolucin que tal vez culmine en la consolidacin de una izquierda cvica, una categora diferente a las izquierdas social y poltica, como se detalla ms adelante. Explicar la construccin de este sujeto social implica mencionar sus xitos y fracasos, las alianzas que estableci y las resistencias y obstculos que enfrent en un cambiante contexto nacional e internacional. Recuperar esta historia resulta relevante en vistas del conflicto desatado por las elecciones presidenciales de julio de 2006. En efecto, es indispensable preguntarse si la Alianza, o una coalicin parecida, ser capaz de asumir las tareas exigidas a una izquierda cvica que podra tener un papel central en la remodelacin de un sistema democrtico todava en construccin.

La alianza cvica mexicana

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proyectos especficos. Se consideraban parte del arco iris formado por la izquierda latinoamericana de aquellos aos con la cual compartan programas similares. Sin embargo, las OCP se distinguan por su nfasis en la democracia horizontal lo que explica lo interminable de sus reuniones, en la tolerancia y la pluralidad, y en que a diferencia de los partidos o guerrillas les interesaba poco acceder al poder, ya sea por medio de los votos o de las balas. Olvera (2001:23) sintetiza muy bien la pluralidad de la Alianza original. En la capital y el estado de Mxico la mayora de los grupos movilizados provenan de la experiencia de la solidaridad con los indgenas de Chiapas o de redes ciudadanas informales que slo en pocos casos se reconocan en las ONG; en estados como Veracruz, Morelos y Jalisco, entre otros, era una sumatoria de redes de comunidades eclesiales de base, ONG y grupos de profesores y estudiantes de las universidades locales; en Sinaloa, Nuevo Len, Yucatn, Sonora, Baja California Sur y Quintana Roo predominaban los acadmicos; en otros ms haba una curiosa mixtura de grupos ciudadanos conservadores, acadmicos y activistas. Tambin haba entidades con grupos de diversas ciudades que no siempre aceptaban participar de una coordinacin estatal. Las OCP se consideraban una retaguardia del cambio, un actor secundario, cuya misin era respaldar a los sujetos histricos (partidos o guerrillas) que encabezaran el cambio de rgimen. Deseaban un cambio de rgimen sobre el cual pudieran influir pero con mtodos pacficos, aun cuando no condenaban a quienes optaron por la va armada. Su teora y prctica tambin se caracterizaron por una tica muy elemental pero slida (Aguayo Quezada y Parra Rosales, 1997). Por ejemplo, consideraban incorrecto colaborar o relacionarse con un gobierno calificado de represor y corrupto, y rechazaban a quienes abandonaban las organizaciones civiles para incorporarse a un trabajo gubernamental. Su relacin con la esfera pblica tenda a reducirse a la incidencia en polticas pblicas muy acotadas. Ahora bien, mientras que los movimientos de izquierda social defendan los intereses de grupos muy especficos, las OCP enarbolaban principios muy generales y proyectos a gran escala a travs de los cuales buscaban modificar la cultura poltica. En todo caso, eran incapaces de reconocer su condicin de sujeto poltico diferenciado pero sin conciencia de serlo al que podra clasificarse como izquierda cvica. En los aos setenta y ochenta la influencia de las OCP aument debido a que se organizaron en redes temticas con presencia nacional en favor de los derechos de gnero, la defensa de refugiados, la proteccin de nios, etc. Utilizaban dicha influencia para hacer propuestas de polticas pblicas que ocasionalmente eran tomadas en cuenta por las fuerzas polticas. No obstante, estas ltimas tendan a ver con desaire a las OCP, las cuales pese a todo tuvieron una enorme incidencia en la transformacin de la cultura poltica. Mientras esto pasaba, el sistema poltico mostraba fisuras cada vez ms graves. El modelo econmico se agotaba y el pas se vea obligado a abrirse al mundo, lo que aceleraba el desmantelamiento del viejo rgimen. El conservador Partido Accin Nacional (PAN) empez a ganar elecciones locales y el gobierno autoritario respondi organizando fraudes, como en Sonora y Chihuahua (1985 y 1986), que provocaron protestas de diverso tipo. Por ejemplo,

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Sergio Aguayo Quezada

La creacin de la Alianza Cvica


Las organizaciones civiles tienden a la dispersin, y la unidad cuando se logra es el resultado de estmulos externos, de un objetivo claro y de una estrategia y una metodologa tan concretas como los proyectos en los que dichas organizaciones participan. A partir de 1991 algunas OCP iniciaron un movimiento a favor de las elecciones libres y confiables para lo cual pusieron en marcha la observacin de elecciones en diversos estados. A este esfuerzo se incorporaron acadmicos bien formados en las ciencias sociales que elaboraron metodologas para verificar la imparcialidad de los medios de comunicacin, la compra y coaccin del voto, las encuestas de salida y los conteos rpidos, etc. Desde un primer momento tambin participaron ciudadanos comunes y corrientes interesados en incorporarse a las transformaciones que se iban produciendo en la vida pblica. En tanto las tcnicas de observacin se fueron haciendo cada vez ms sofisticadas, los acuerdos polticos seguan basados en la autonoma de cada una de las organizaciones. Es decir, cuando haba elecciones locales una organizacin de la localidad invitaba a sus pares de otros lugares a colaborar. As se fue fortaleciendo una red con experiencia en la vigilancia de la limpieza electoral que, en la mayora de los casos, tuvo un enorme impacto en los medios de comunicacin y en la sociedad. Cuando se acercaban las elecciones presidenciales de 1994 empezaron las discusiones sobre qu hacer. En 1993, por ejemplo, diversas organizaciones se reunieron en Cocoyoc, Morelos, para bosquejar un posible acuerdo conjunto que fructificara poco despus.4

4 En esa reunin participaron, entre otros, el Acuerdo Nacional para la Democracia, el Movimiento Ciudadano por la De-

mocracia, el Frente Cvico Potosino, la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, el Frente Cvico Familiar de Yucatn y el Frente Cvico de Sinaloa. Vase Reygadas Robles Gil (1998:337).

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esas fueron las primeras ocasiones en que el fraude se denunci en el exterior sin recibir demasiada atencin de la comunidad internacional que de manera unnime respaldaba al gobierno prista. Es curioso pero revelador que ese fuera uno de los pocos puntos de coincidencia entre Washington y la Cuba revolucionaria (Aguayo Quezada, 1998:123-138). La mayora de las OCP slo tomaba nota de los acontecimientos porque el voto era minimizado como instrumento para la transformacin del rgimen. Esa situacin cambi en 1988, cuando se conform el Frente Democrtico Nacional, que present la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas a la presidencia. Carlos Salinas termin alzndose con la victoria, pero con un fraude electoral tan ofensivo que un nmero importante de organizaciones civiles concluy que la defensa del voto era una palanca para impulsar la transformacin social. Eso las hizo coincidir con organizaciones civiles de corte conservador y en los aos noventa impulsaron de manera conjunta una movilizacin a favor de unas elecciones libres y confiables. De esa manera la izquierda ratificaba en la prctica su vocacin pacifista y la adopcin de los principios democrtico-liberales.

La alianza cvica mexicana

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5 En esas reuniones participaron (por orden alfabtico): la Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH), el Acuerdo

Nacional para la Democracia (Acude), el Consejo por la Democracia (CD), la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (Convergencia), la Fundacin Arturo Rosenblueth (Fundacin), el Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD) y el Instituto Superior de Cultura Democrtica (ISCD). Estas organizaciones representaban una amplia pluralidad en sus orgenes, membresa y fuentes de financiamiento. La AMDH, el Acude y el CD eran organizaciones formadas por individuos que se haban destacado en diferentes reas de la vida nacional y estuvieron representadas por el autor de este trabajo, Clara Jusidman y Julio Faesler, respectivamente. Convergencia tuvo como representante a Martha Prez Bejarano, Rogelio Gmez-Hermosillo y Jos Luis Barajas. El MCD, a Luz Rosales y Luis Nava. La Fundacin Rosenblueth es una empresa que trabaja con la informacin y estuvo representada por Enrique Caldern Alzate y Daniel Cazs. Finalmente, el Instituto Superior de Cultura Democrtica era un centro de capacitacin con nexos con el PAN y otros sectores de centroderecha, y su representante fue Eduardo Mendoza Ayala.

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A fines de aquel ao el Frente Cvico Familiar de Yucatn gir una invitacin para observar las elecciones a gobernador de dicho estado (28 de noviembre de 1993). A media maana se supo que el dominante PRI haba nombrado a Luis Donaldo Colosio como su candidato a la presidencia de la Repblica. En realidad, quien seleccionaba por medio del dedazo era el presidente y luego informaba de su decisin con el destape del elegido; con ello se iniciaba la cargada (multitudes de polticos empujndose para jurar lealtad al ungido), lo que daba pie a otro ritual conocido como el besamanos. Mientras eso pasaba en la capital, en Yucatn se escenificaba un sketch propio de la cultura del fraude: se interrumpi el flujo elctrico y la oscuridad fue aprovechada para hacer una serie de maniobras sospechosas. Con la observacin desorganizada, los representantes de las organizaciones reunidas en Mrida aprovecharon la noche para discutir la posibilidad de unir esfuerzos y vigilar las elecciones presidenciales de 1994. De regreso en el Distrito Federal, representantes de siete organizaciones iniciaron las plticas. Que dos de esas siete estuvieran cerca del partido representativo de la derecha (PAN) es uno de los indicadores de la pluralidad que tanto distinguira a la Alianza. Es decir, aun cuando la mayora se encontraba en el polo de la izquierda, llegaba a acuerdos con otras organizaciones para impulsar elecciones libres y confiables, y oponerse al rgimen autoritario. En las semanas siguientes se lleg al acuerdo de crear una organizacin nacional a partir de varios acuerdos informales: la direccin sera colegiada y habra una Coordinacin Nacional con los representantes de las siete organizaciones con sede en el Distrito Federal (dos de ellas eran redes nacionales). Se buscara que las decisiones fueran por consenso; los proyectos se financiaran con los recursos que cada una de las organizaciones tuviera o la coalicin obtuviera, y la organizacin tendra como objetivo nico vigilar los comicios presidenciales de 1994 despus de lo cual desaparecera en diciembre de aquel ao.5 Esos acuerdos permitieron el despegue de la Alianza, pero crearan problemas imposibles de anticipar porque nadie imaginaba la intensidad que tomara el cambio a partir de 1994. Proponerse vigilar las elecciones presidenciales era quijotesco porque las siete organizaciones tenan muy pocos recursos y se enfrentaban a un rgimen poderossimo. Hasta diciembre de 1993 Carlos Salinas de Gortari y su partido controlaban todos los hilos del poder

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poltico dentro de Mxico y eran respaldados por una comunidad internacional fascinada con Salinas y su rgimen; quienes denunciaban las violaciones a los derechos polticos eran tolerados pero ignorados. El 1 de enero de 1994 la historia dio un giro porque se inici la rebelin del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Chiapas y semanas despus, en marzo, Luis Donaldo Colosio, el candidato del rgimen, fue asesinado en Tijuana. Dos das despus las siete organizaciones civiles tomaron la decisin de fundar la Alianza Cvica que, legalizada en abril de ese mismo ao, tuvo un crecimiento espectacular. En unas cuantas semanas se le unieron ms de 400 organizaciones civiles y sociales (sindicatos, productores de caf, etc.) y decenas de miles de voluntarios. Un complemento indispensable fue el Consejo Ciudadano, en el que participaron personalidades de todo el abanico ideolgico y social. Entre otros, Francisco Cano Escalante, Mara Elena Cardero, Humberto Murrieta y Olga Pellicer. Su funcin fue garantizar que la observacin fuera imparcial, transparente y profesional. El crecimiento espectacular de la Alianza fue posible por una extraa combinacin de factores. La rebelin indgena y la muerte del sucesor de Salinas de Gortari le dieron un gran impulso a la participacin ciudadana, que para concretarse necesitaba de organizaciones innovadoras. Segn Reygadas Robles Gil (1998:364), uno de los estudiosos de ese proceso, la Alianza Cvica ofreci instrumentos concretos, apropiables, sencillos, manejables, formas de hacer que permitieran la incorporacin de gente de diferentes sectores y experiencias, con la clara conciencia de que poda ser til a un proceso de democratizacin general del pas. Faltaban recursos econmicos, pero salieron de donde nadie los esperaba. En 1994 entr en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN); ese ao terminaba el mandato de Salinas de Gortari, quien deseaba continuar su carrera como director de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). En ese contexto, era indispensable que se llevaran a cabo elecciones pacficas y crebles, certificadas por un organismo independiente como la Alianza Cvica y por observadores internacionales (tcnicamente se les llamara visitantes). Un sector del gobierno desconfiaba de una organizacin tan progresista y tan crtica hacia el gobierno; otros, como el Secretario de Gobernacin Jorge Carpizo confiaron en su objetividad, que sera garantizada por las Naciones Unidas. Caldern Alzate y Cazs (1994:156) relatan que los contactos entre las Naciones Unidas y el gobierno mexicano se iniciaron en abril de 1994, y en menos de un mes las Naciones Unidas aceptaron la invitacin pese a los graves problemas logsticos que tendran que ser resueltos en unos cuantos das. Su misin sera dar asesora tcnica a los observadores mexicanos, y para facilitar la decisin del organismo el gobierno mexicano hizo un donativo especial de US$5 millones que luego regresaron a Mxico para ser administrados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Alianza present el proyecto ms ambicioso y slido, y recibi la mayor cantidad de fondos (casi US$1,3 milln), pero tambin fue la organizacin que tuvo las tensiones ms graves con la misin de las Naciones Unidas, ya que dicha misin intent imponer algunas metodologas de observacin que modificaban las que

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6 En

esas circunstancias empez a intervenir un personaje oscuro que luego lanzara una campaa de difamacin contra la Alianza Cvica y contra el autor de este trabajo, a quienes acus de ser un instrumento del intervencionismo estadounidense debido al financiamiento proveniente de la Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls) de Estados Unidos. 7 La estrategia de buscar presencia meditica era una constante de las organizaciones civiles, tomada en buena medida de Amnista Internacional (Acosta, 2005: 72).

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la Alianza Cvica haba probado con xito en la realidad mexicana. Despus de una tensin que estuvo a punto de llevar al rompimiento, el proyecto original de la Alianza prevaleci y despleg una movilizacin sin precedentes que con el tiempo lleg a conocerse como el modelo mexicano (Middlebrook, 1998). Una consecuencia que slo puede mencionarse al pasar es que esas medidas aceleraron el desmantelamiento de las murallas polticas construidas por el autoritarismo para evitar el escrutinio internacional de lo que pasaba en Mxico. En buena medida debido a la rebelin indgena, una parte de la comunidad internacional empez a ver de forma ms crtica lo que pasaba en Mxico. En todo caso, el autoritarismo segua distinguindose por su intento de controlar a organizaciones independientes y Salinas de Gortari busc poner controles a la Alianza alentando al poderossimo Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) encabezado por Elba Esther Gordillo a crear la Organizacin Nacional de Observacin Electoral del Magisterio.6 Pese a los recursos empleados, la observacin realizada por los maestros fue ignorada debido a su falta de credibilidad ante la opinin pblica nacional e internacional y ante las organizaciones creadoras de la Alianza.7 Desde abril y hasta las elecciones de agosto de aquel ao la Alianza Cvica present docenas de informes sobre la objetividad de los medios de comunicacin; se sistematizaron y denunciaron judicialmente delitos electorales relacionados con la compra y coaccin del voto; se hicieron estudios muestrales de la lista nominal de electores; se levantaron tres encuestas nacionales sobre asuntos electorales, y se lanz la campaa nacional de educacin ciudadana Juego Limpio. Tambin se desarrollaron proyectos especiales, como la observacin que se hizo de las elecciones en la zona zapatista (a invitacin de este grupo) coordinada por Clara Jusidman. La observacin estuvo plagada de dificultades, sobre todo en las zonas rurales. Valgan como ejemplo los problemas de acceso a la informacin oficial. Segn recuerda Clementina Gutirrez, el Instituto Federal Electoral (IFE) se comprometi a entregar oportunamente el listado de las casillas rurales del pas en un disquete. Y lo entreg muy tarde y con virus, de tal modo que nunca se pudo leer ni fue posible utilizar esa informacin. Ante eso, la campaa Ponte vivo tom un estudio de Paulina Grobet sobre las casillas zapato [el trmino se refiere a que todos los votos fueron para un partido] para el PRI en 1991, y en base a l se pudo hacer una propuesta de cmo distribuir a los ponte vivo en el pas (Reygadas Robles Gil, 1998:347).

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Hubo dos elecciones claramente diferenciadas: una en la zona urbana, moderna, en la que las elecciones son relativamente limpias, y otra en las zonas rurales, especialmente del sur, en las que hay una incidencia muy alta de violaciones graves contra los ciudadanos. Esto podra explicar la diferencia en los juicios de aquellos observadores internacionales que estuvieron presentes en la eleccin moderna respecto de los que estuvieron en las zonas rurales () Las casillas rurales de los estados del sur, en los que se concentran tambin ndices muy altos de pobreza y marginalidad, de lucha campesina y conflictividad poltica, tuvieron violaciones graves durante la eleccin. Existen suficientes indicios para cuestionar fuertemente el proceso electoral en esta zona del pas, dado el conjunto de delitos y prcticas fraudulentas que lo violentaron. En cuanto a los resultados de las elecciones, el prista Ernesto Zedillo obtuvo una ventaja considerable en puntos y la Alianza concluy que, pese a las irregularidades de la jornada, y a las desigualdades de la campaa, estas no afectaban los resultados de los comicios, que favorecan al candidato del partido autoritario. Esta conclusin gener una profunda divisin dentro de la Alianza, porque un buen nmero de observadores haban participado para

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El programa Ponte vivo fue coordinado por Rogelio Gmez Hermosillo y consisti en enviar a las zonas de mayor riesgo 4.500 observadores voluntarios, en su mayora jvenes, acompaados por ms de 400 visitantes internacionales invitados por la Alianza. Su trabajo fue la base para documentar las irregularidades que caracterizaron las elecciones. Durante la jornada electoral del 21 de agosto de 1994 se movilizaron por todo el pas casi 20.000 ciudadanos (11.800 registrados ante el IFE) acompaados en los sitios de mayor riesgo, por 450 observadores internacionales de 19 pases (sobre todo de Amrica del Norte, Amrica Latina y Europa). La Fundacin Rosenblueth dise una observacin muestral (aleatoria y estratificada) para vigilar 2.400 urnas electorales y realizar un conteo rpido que fue de los ms precisos y constituy una gran innovacin nacional (Olvera, 2001:18). La observacin de la Alianza en cuya organizacin tuvo un papel determinante Martha Prez Bejarano se apeg a los principios de objetividad y sus hallazgos se resumieron en dos informes cuya conclusin principal era que las elecciones haban sido legales pero ilegtimas. Olvera (2001:20) lo sintetiza diciendo que los comicios se haban fundado en una profunda inequidad en la competencia electoral. El partido oficial haba contado con incalculables recursos, una abrumadora cobertura en los medios y un manejo discrecional y clientelar de la poltica social. En el campo se haba presentado una descarada y generalizada compra y coaccin del voto. Sobre esto ltimo se reproduce a continuacin un fragmento central del informe sobre la calidad electoral (Alianza Cvica, 1994a):

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1994: Desaparecer o continuar?


El acuerdo original era que la Alianza deba desaparecer en diciembre de 1994, pero cuando an no se haban realizado las elecciones ya haba empezado la presin para mantenerla por tiempo indefinido. El xito haba demostrado las potencialidades de una accin colectiva orientada a desmontar el autoritarismo. Adems, la identidad colectiva haba beneficiado a buena parte de sus integrantes; las Alianzas de los estados, por ejemplo, haban encontrado un espacio nacional que reforzaba su presencia local. En trminos ms amplios, la observacin ciudadana de 1994 abri el apetito ciudadano por la participacin porque, despus de todo, votar cada tres aos era insuficiente para una izquierda cvica que estaba descubriendo su potencial.

8 Hasta

el Subcomandante Marcos, lder del EZLN, reconoci que la Alianza haba logrado una autoridad moral impresionante, como para calificar un proceso electoral y la gente cree lo que dice. Lo que no le cree al gobierno, a Alianza Cvica s le cree (LeBot, 1997:300-301).

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frenar el fraude y/o lograr la victoria de los opositores al rgimen. Ninguno de esos objetivos se cumpli, aunque la democracia tuvo avances indudables. La Alianza transform la realidad de diferentes maneras. El derecho a elecciones confiables se incorpor a la conciencia nacional y de la observacin sali una agenda de reformas electorales que, al implementarse, quebraran la columna vertebral del autoritarismo; tambin qued demostrada la importancia de la participacin ciudadana organizada y dispuesta a respetar en su interior el pluralismo y la tolerancia. La Alianza Cvica termin siendo un referente para la calificacin de los resultados, gracias a su pluralismo y a su capacidad profesional, y porque pese a que la mayora de sus integrantes se opona al PRI, no busc favorecer a Cuauhtmoc Crdenas o Manuel Clouthier, los candidatos del Partido de la Revolucin Democrtica y del PAN. Fue tambin un ejemplo del potencial que existe cuando se da una relacin de trabajo entre acadmicos y activistas. En suma, haba ejemplificado con xito lo que Cohen y Arato (citados en Olvera, 2001:9) han calificado como la poltica de la influencia, es decir, la presin indirecta sobre el sistema poltico que se ejerce apelando a la crtica, a la movilizacin y al convencimiento. Los elogios fluyeron desde todos los rincones de la geometra poltica de dentro y fuera de Mxico.8 Concluido el proceso electoral, la Alianza tena que decidir sobre su futuro. Era una situacin extraa. Sin que fuera el objetivo inicial, siete organizaciones pequeas haban creado una organizacin con presencia en todo el pas y un enorme prestigio dentro y fuera de Mxico. En las decisiones sobre el futuro influyeron la inercia del xito, la inexperiencia de los dirigentes ante una situacin indita y las condiciones objetivas que debieron enfrentar.

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9 Este

programa retomaba el plebiscito a favor de la democracia en la capital realizado en marzo de 1993, cuando ms de 300.000 ciudadanos votaron a favor de la democratizacin de la vida poltica. La mayora de los participantes de la Alianza tena muy claro ese referente.

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En septiembre de 1994 una Asamblea Nacional decidi continuar presionando para impulsar una reforma de la legislacin electoral federal y lograr elecciones confiables en los estados. Durante el ao siguiente se aadieron dos nuevos temas a la agenda de la Alianza: a) la creacin de un Sistema Nacional de Consultas impulsado por Enrique Caldern Alzati y Daniel Cazs;9 y b) la rendicin de cuentas y la transparencia. La primera consulta tuvo lugar como reaccin a la terrible crisis financiera desencadenada en diciembre de 1994. El 26 de febrero de 1995, 16.000 personas instalaron 3.491 mesas en las que 626.525 ciudadanos emitieron su opinin sobre la necesidad de enjuiciar a Salinas de Gortari, rechazar el paquete de crditos de Estados Unidos porque pona en riesgo la soberana del pas y retomar la va del dilogo para solucionar el conflicto en Chiapas. En junio de 1995 la comandancia clandestina del EZLN solicit a la Alianza que organizara una consulta para decidir su futuro. El 27 de agosto de 1995 se realiz la Consulta Nacional por la Paz y la Democracia, solicitada por el EZLN, en la que participaron cerca de 12.000 personas, que instalaron 8.652 mesas de consulta, mientras que 1.500 comunidades indgenas emitan su opinin por medio de sus usos y costumbres (es decir, en asambleas a mano alzada). En total opinaron 1.088.094 ciudadanos, la mayora de los cuales le pidi al EZLN que se convirtiese en una fuerza poltica independiente. La organizacin fue impecable y hasta los crticos del EZLN aceptaron el profesionalismo de la Alianza. Tiempo despus, el Subcomandante Marcos comentara que fue la nica alianza del EZLN que ha tenido resultados concretos. Y nos hemos tomado tantas fotos con el PRD, con el PT, con Crdenas y con las ONG y no hay nada concreto. Y con ellos [la Alianza Cvica] nunca nos tomamos la foto y hubo algo concreto que fue la consulta (LeBot, 1997:301). El comentario se refera a una situacin peculiar: los acuerdos se hicieron a travs de un intermediario porque jams hubo un encuentro entre la Coordinacin Nacional de la Alianza Cvica y la comandancia clandestina del EZLN. Entre septiembre y noviembre de 1995, y para responder a las consecuencias de la crisis financiera, se llev a cabo una campaa de firmas en el llamado Referndum de la Libertad, que buscaba una estrategia econmica alternativa. En total firmaron 428.345 ciudadanos. Finalmente, en septiembre de 1996 se realiz la Primera jornada nacional de condena a la poltica econmica del gobierno. Se instalaron 1.950 mesas en 20 estados, y 182.366 personas presentaron sus testimonios sobre los daos causados por la poltica econmica del gobierno. Las consultas realizadas en 1995 y 1996 mostraron la necesidad de establecer mecanismos legales que dieran fuerza a la participacin ciudadana. Diferentes polticos y partidos se comprometieron a legalizar el referndum, la iniciativa y el plebiscito; nunca cumplieron,

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El sndrome de 1994 y la cruda realidad


El ao 1994 multiplic las expectativas sobre lo que la Alianza era capaz de hacer; todo pareca posible para una sociedad organizada y decidida. La realidad se hizo notar en 1995, cuando la organizacin observ que careca de los recursos para responder a todas las peticiones, aparecieron tensiones en su interior y se desencaden una campaa de difamacin. El cuadro 4.1 permite apreciar la variacin en los ingresos de la Alianza. Lo excepcional de 1994 se nota en el monto de US$1,7 milln recibido aquel ao, una cantidad notable porque la organizacin se haba legalizado apenas en abril y porque hasta 1994 haba sido bastante difcil obtener recursos para promover elecciones limpias y confiables. Al ao siguiente se produjo un desplome en los ingresos que slo volvieron a crecer en los aos de elecciones federales. La Alianza tena una capacidad de movilizacin real, su eficacia era indudable, pero su situacin financiera resultaba tan incierta que empez a tener problemas para cumplir con programas cada vez ms ambiciosos.

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por lo que en 2006 dichos instrumentos seguan estando fuera de la legislacin federal. Slo 17 estados lo han hecho, pero algunos de ellos con tantas restricciones que hacen que el sistema sea poco operativo. En 1995 tambin comenz el programa Adopte un Funcionario para impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas, derechos establecidos en la Constitucin pero que entonces carecan de leyes reglamentarias. En marzo de aquel ao se solicit al Presidente Zedillo que informara sobre sus ingresos y sobre la forma en que gastaba la partida secreta, un monto variable del presupuesto que autoriza la Constitucin y sobre el cual no tena que rendir cuentas. Peticiones similares se hicieron al Gobernador de Tabasco Roberto Madrazo y a los presidentes municipales de Celaya, Guanajuato; Mrida, Yucatn, y Saltillo, Coahuila. Un ao despus el presidente no haba respondido y se present una demanda ante un juez que le orden responder, lo que provoc una profunda sacudida meditica. En un pas presidencialista, era inaudito que un organismo cvico demandara al presidente y ganara! Despus de un tiempo el esfuerzo judicial fracas, aunque la necesidad de mayor transparencia oficial qued implantada en la opinin pblica. El programa de la Alianza fue debilitndose por la falta de recursos y porque la vigilancia de un gobierno requiere recursos para mantener grupos especializados. Otra leccin importante fue el potencial que exista para la utilizacin del sistema judicial. En los aos transcurridos desde entonces la rendicin de cuentas ha tenido un enorme auge en Mxico y se han aprobado leyes de acceso a la informacin que se han convertido en un instrumento para la participacin ciudadana que ha ido especializndose. Sin embargo, en el corto plazo la demanda irrit a una parte del gobierno y a partir de 1997 desencaden una operacin para desprestigiar a la Alianza Cvica, aprovechndose de algunos de los financiamientos que reciba.

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Cuadro 4.1 Recursos recibidos por la Alianza Cvica, 1994-2000 (en US$ de EE.UU.)
Aos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fondos recibidos 1.793.457 181.873 173.910 580.471 15.433 254.240 620.021 174.950 275.467 285.989 96.580 236.798 326.441

Fuente: Informes nancieros de la Alianza Cvica, Declaraciones a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Alianza Cvica, Transparencia institucional (nanciamiento), 16 de junio de 2006. Disponible en:http://www.alianzacivica.org.mx/pdfs/transparenciainsam.pdf.

A partir de 1995 el dinero mexicano se sec. El Fideicomiso dej de funcionar, la Alianza fue incapaz de crear una red nacional de donantes y se enfrent a una creciente irritacin gubernamental por su independencia, expresada en las crticas a la poltica econmica y al respaldo del EZLN. El enojo se hizo notar adems cuando la Secretara de Hacienda rechaz la solicitud de la Alianza para tener la autorizacin de recibir donativos deducibles de impuestos, lo que dificult la tarea de obtener recursos en Mxico para impulsar la democracia. Quedaban los fondos internacionales, pero el gobierno tambin se acerc a diferentes gobiernos extranjeros como el de Canad, o a la Unin Europea, para que bloquearan el apoyo concedido a la Alianza o a las organizaciones que la integraban.10 Las organizaciones civiles que promovan la democracia y defendan los derechos humanos estaban acostumbradas a buscar recursos en el exterior; durante mucho tiempo esas fueron las nicas fuentes de recursos disponibles para esta actividad. Cuando se estaba

10 El caso ms conocido ocurri cuando la Secretara de Relaciones Exteriores realiz gestiones ante la Unin Europea para

evitar que la Academia Mexicana de Derechos Humanos recibiera un donativo de US$400.000 destinado a vigilar las elecciones para jefe de gobierno del Distrito Federal.

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Desde otro punto de vista, en 1994 la Alianza Cvica recibi el 90% de su financiamiento de fuentes mexicanas; US$1,3 milln lleg a travs de las Naciones Unidas, institucin que como se puntualiz en pginas anteriores operaba con un donativo de US$5 millones efectuado por el gobierno mexicano, y US$330.000 (un 18,4% del total) del Fideicomiso para la Democracia, una creacin de Santiago Creel Miranda y Jaime Gonzlez Graff, apoyada por el Secretario de Gobernacin Jorge Carpizo, que reuni fondos de empresarios mexicanos.

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Algunos de los proyectos implementados necesitaban efectivo. Lo buscamos en Mxico sin xito y recurrimos al financiamiento internacional, con la condicin de que no deba limitar la autonoma ni la independencia de nuestro proyecto de observacin integral. Alianza Cvica recibi del exterior US$155.000 de la Fundacin Nacional para la Democracia; US$50.000 del Instituto Nacional Democrtico; 26 computadoras y 14 impresoras usadas (valuadas en US$8.000) de la Fundacin Este-Oeste, y US$1,5 millones de las Naciones Unidas. La Alianza jams fue criticada por malos manejos porque mantuvo el escrpulo de las organizaciones que la crearon: a) la Coordinacin Nacional nunca percibi honorarios por el trabajo que realiz (el secretariado tcnico s percibi un salario equiparable al vigente en las organizaciones civiles); b) la forma en que se distribuy el dinero fue aprobada por la Coordinacin Nacional y los representantes de los estados siguiendo criterios conocidos y aceptados por todos; c) siempre se inform de dnde venan los recursos, se entregaron cuentas claras a todos los donantes y la Alianza jams fue acusada de malos manejos, y finalmente: d) la Alianza jams someti su agenda, metodologa o independencia poltica a la obtencin de donativos. En 1994 nadie critic ese financiamiento porque la observacin era prioritaria para la mayora de los sectores. En la medida en que la Alianza busc su espacio y marc su independencia frente al gobierno (con las consultas o la adopcin de funcionarios), sus proyectos fueron hacindose cada vez ms incmodos. Alrededor de 1997 empez un intento sistemtico por desprestigiar a la organizacin y a sus dirigentes con la acusacin de ser tteres de Estados Unidos porque haban obtenido financiamiento de la Fundacin Nacional para la Democracia (NED), un organismo privado que reciba fondos aprobados por el Congreso de Estados Unidos.11 Esa acusacin se empalm con rencillas, y se manch el historial de la organizacin. El autor de este captulo decidi demandar al promotor ms importante de la difamacin y gan la demanda.12

11 Con

esos recursos la NED respalda a organizaciones de todas las tendencias polticas que luchan por la democracia y los derechos humanos en todo el mundo. Por su independencia y pluralidad, la NED ha financiado grupos de todas las corrientes ideolgicas, incluidos aquellos que critican la poltica exterior de Estados Unidos. En Filipinas estuvo a favor de quienes lucharon contra Ferdinand Marcos y en Chile a favor de quienes organizaron el plebiscito que decidi la salida de Pinochet en 1988. En el Per de Alberto Fujimori apoy al Instituto Prensa y Sociedad (defensor de periodistas) y al Foro Democrtico (observacin electoral). La NED recibe fondos pblicos, y pese a su carcter no gubernamental, tiene que cumplir con las exigencias que impone la Ley de Libertad de Informacin (cualquier persona sea de la nacionalidad que fuere puede solicitar por escrito informacin de la NED, y obtenerla). la documentacin del caso se encuentra disponible en www.sergioaguayo.org.

12 Toda

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creando la Alianza (principios de 1994), la urgencia de obtener recursos era evidente y la organizacin sigui una poltica de absoluta transparencia. En un informe hecho pblico antes de las elecciones se afirmaba lo siguiente (Alianza Cvica, 1994b:21-22):

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El dilema organizativo
Otro problema maysculo fue la estructura organizativa, porque tuvo que modificarse con premura para concertar la eficacia en la toma de decisiones con una estructura nacional grande, diversa y compleja. La Coordinacin Nacional original estaba integrada por siete OCP de diverso origen, ubicacin ideolgica y tamao. Las coincidencias estaban en la bsqueda de elecciones confiables, en tener como sede a la capital y en su disposicin a mantener la unidad hasta diciembre de 1994, despus de lo cual cada organizacin regresara a ocupar su lugar en la izquierda o la derecha cvicas. Cuando se produjo el crecimiento espectacular, la Alianza ajust su estructura al siguiente esquema (Alianza Cvica, 1994c:8): Una Asamblea Nacional compuesta por un representante de cada coordinacin o alianza estatal y de las organizaciones integrantes de la Coordinacin Nacional. Una Coordinacin Nacional conformada por las organizaciones convocantes de la Alianza [es decir, las siete OCP originales]. Una Secretara Ejecutiva () [con diferentes reas operativas y] coordinaciones regionales que apoyan y dan seguimiento a las alianzas cvicas de las diversas entidades. Cada una de las coordinaciones o alianzas estatales est organizada de acuerdo a formas y estilos propios.

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La NED es similar a las fundaciones de los partidos alemanes (la Ebert, la Adenauer y la Naumann), a la Fundacin Westminster del Reino Unido y al Centro Internacional para el Desarrollo de los Derechos Humanos y la Democracia de Canad. Como reciben fondos pblicos, estas organizaciones son supervisadas por el Congreso de sus respectivos pases. Que la NED mantenga informado al gobierno de su pas no significa que trabaje para l. De hecho, su estatuto legal le prohbe ser una agencia o institucin del gobierno de Estados Unidos. La Coordinacin Nacional no supo cmo manejar esas crticas. En lugar de responder abiertamente y dar explicaciones sobre la legalidad y la legitimidad de los financiamientos internacionales como mtodo para impulsar una agenda democrtica en un contexto de urgencia, prevaleci la actitud de evadir el tema suponiendo que la crtica se esfumara, pero eso no sucedi. Una leccin de esta parte de la historia es que los integrantes de la Coordinacin Nacional de la Alianza no entendieron que en la democracia hay que responder a los detractores pblicamente. Otro ngulo ms complejo se relaciona con las dificultades de la izquierda mexicana para elaborar una relacin con Estados Unidos, pas vecino con el que Mxico perdi una guerra y la mitad del territorio. Dichas dificultades se han incrementado debido a la poltica estadounidense en Irak y otros pases.

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Los supuestos falsos y la identidad de la Alianza


La falta de tiempo para discutir las deficiencias tal vez se debi a que se parta de supuestos ingenuamente optimistas. Se crea que cuando llegara la alternancia y el federalismo fuera

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Cuando se decidi continuar, algunas de las organizaciones civiles mantuvieron las dos identidades, otras optaron por fundirse en el nuevo nombre y no faltaron las organizaciones o personas que se alejaron inconformes con el nuevo organismo, o con sus dirigentes. La solucin fue mantener los principios de la horizontalidad democrtica de 1994. La Coordinacin Nacional simplemente creci ms all de las siete organizaciones fundadoras para acomodar a los estados a los que se concedi la misma representatividad, aunque su peso poltico fuera diferente. En ese arreglo la capital siempre fue un problema debido a su magnitud. Fue entonces cuando se hizo evidente la enorme diversidad en orgenes y culturas. El compromiso con la democracia una, pero esta era interpretada y vivida de diferente manera en una torre de Babel cvica integrada por acadmicos, activistas, capitalinos y habitantes del interior, puristas y pragmticos. Con el recuerdo de un ao glorioso empezaron a chocar las diferentes propuestas, lo que se agravaba por la escasez de recursos y las diferencias en la forma de organizarse. Algunos estados exigan democracia en la Nacional, pero se rehusaban a discutir de qu modo renovaran su dirigencia. Asimismo, cada entidad iba decidiendo cmo y a quin enviaba a las asambleas nacionales, lo que en algunos casos provocaba rotaciones que creaban tensiones dentro de la organizacin. Buena parte de los problemas se debieron a la falta de claridad y tiempo para discutir asuntos vitales, como las reglas para renovar los liderazgos. La prioridad resida en la transicin democrtica; haba una gran cantidad de tareas que realizar y la Coordinacin Nacional estaba integrada por voluntarios que le quitaban tiempo a su trabajo, lo cual los pona en desventaja frente a la burocracia poltica profesional. La Alianza segua funcionando sobre la idea romntica de que la dirigencia estaba ah por el compromiso con sus principios; eran ciudadanos desinteresados que no aspiraban al poder y actuaban por el bien comn. La situacin se complic debido a la reaccin de los partidos y de la clase poltica, que con algunas excepciones preferan que la Alianza fuera menos influyente y creble porque la vean como competidora potencial en la disputa por el poder, y la distribucin del mismo. En algunos momentos aislados hubo eso s expresiones de reconocimiento, pero ningn esfuerzo para canalizarle recursos o hacerle un espacio legal o institucional. Es justo aadir que la Alianza tampoco hizo el cabildeo necesario ante la clase poltica porque segua anclada en la lgica de la denuncia y haba una desconfianza inherente de quienes detentaban el poder. En esas condiciones, la organizacin fue achicndose, y no desapareci gracias a la existencia de un ncleo muy slido dispuesto a defender los principios de la izquierda cvica. Gradualmente ese ncleo fue aceptando que era indispensable una transformacin.

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una realidad, los partidos opositores se transformaran en un gobierno desde el cual convertiran en poltica pblica la agenda de la izquierda cvica. El razonamiento embonaba con la creencia original de que las OCP eran la retaguardia del cambio, de lo cual se desprenda que la responsabilidad de consumarlo le corresponda a otros sujetos histricos. A la falta de recursos y a las tensiones por las deficiencias organizativas se fue sumando la constatacin, bastante amarga por cierto, de que al grueso de la clase poltica y sus partidos les bastaba con las elecciones confiables y les interesaba muy poco la rendicin de cuentas o la participacin de una ciudadana activa y consciente. Esto se hizo particularmente evidente a partir de la victoria del izquierdista Cuauhtmoc Crdenas en la capital en 1997 y del conservador Vicente Fox en la presidencia en 2000. En el trasfondo se encontraba la incapacidad de la Alianza para adecuar su identidad, teora y prctica al Mxico de la alternancia. Como ya se dijo, la Coordinacin Nacional decidi continuar sin una discusin estratgica de mediano plazo, y sus reuniones semanales servan para reaccionar a las peticiones con alcance nacional (las agendas locales las fijaba cada una de las organizaciones). Tambin se observaba la incapacidad de aceptar que la Alianza era un sujeto social diferente, con un protagonismo nacional obtenido gracias a una combinacin poco comn de factores y una base social distinta a la de la izquierda social y partidista. La Coordinacin Nacional no estaba preparada para asumir esa identidad, lo cual explica experimentos como la creacin de una Agrupacin Poltica Nacional (APN). (Se trata de una figura legal que apareci en el cdigo electoral de 1996 y es una figura intermedia entre una organizacin civil y un partido poltico.) En 1996 las APN parecan ser una buena forma de participar en poltica en parte porque tenan un financiamiento pblico aceptable, lo que les daba un margen de maniobra. El registro se obtuvo pero a costa de una divisin dentro de la Alianza, que intent resolverse poniendo en los estatutos la prohibicin de postular a cargos de eleccin popular. Como ello iba contra la legislacin vigente se perdi el registro, lo cual era tal vez inevitable porque la Alianza de 1996 no haba interiorizado el salto asociado a la APN. La Alianza segua viviendo en la cultura de la denuncia asentada en el supuesto de la ilegitimidad de todos los gobernantes. A medida que las elecciones se hicieron confiables, los gobernantes obtuvieron cada vez ms legitimidad y Alianza enfrent el reto de incrementar su influencia, lo que exige una interaccin permanente con el poder pblico. La APN capt muy bien esa tensin sin resolver, porque la Alianza quera participar pero con reglas de juego propias. Por supuesto, haba individuos dispuestos a sumergirse en las nuevas reglas, lo que provoc que la Alianza, al igual que otras organizaciones de Mxico y Amrica Latina, se vaciara de cuadros histricos que migraron hacia el gobierno o la poltica.13 Era hasta cierto punto inevitable que ello sucediera, pero la falta de discusin provoc una injusta reaccin de condena contra quienes hicieron el trnsito y la ausencia de planificacin impidi una renovacin de las dirigencias lo que debilit la calidad del trabajo de las organizaciones civiles.
13 Una

excelente recopilacin de experiencias aparece en Basombro (2005).

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La alianza cvica mexicana

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El renacimiento de la Alianza?
Linz y Stepan (2001:93) formularon una tesis fundamental para el momento actual de Mxico y Amrica Latina: las elecciones libres y competidas escribieron son una condicin necesaria para la transicin democrtica pero de ninguna manera alcanzan para completarla. El Latinobarmetro (2003:1) confirm la insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia y la explic en una frase lapidaria: el error fue haber inaugurado el edificio de la democracia cuando apenas se haba puesto la primera piedra: elecciones libres. De ello se desprende que el reto est en lograr que la democracia funcione. Dentro de esta lgica, la experiencia de la Alianza Cvica mexicana demuestra la importancia de que las organizaciones civiles vayan adecundose a realidades cambiantes. Cuando lo logran, se articulan demandas nacionales que al ser atendidas resultan benficas para la calidad de la democracia. Las conflictivas elecciones presidenciales de 2006 son una clara demostracin. La calidad de la democracia se hubiera defendido mejor si la Alianza hubiera tenido recursos para pelear por una eleccin confiable. No los tuvo porque ninguno de los partidos quiso apoyar el fortalecimiento de organizaciones dedicadas a mejorar la calidad democrtica. Que no lo hicieran es otra demostracin de la pobreza de los partidos polticos que, en el caso de Mxico, se han convertido en un lastre para la democracia. Consumen una cantidad enorme de dinero (en 2006 recibieron alrededor de US$500 millones de fondos pblicos federales) y contribuyen muy poco a la construccin de una cultura democrtica. La Alianza sigue existiendo y despus de las elecciones presidenciales de 2006 podra tener una funcin relevante para evitar retrocesos en la calidad de la democracia, pelear por una mejora en la calidad de las elecciones y presionar para que los gobiernos sean ms sensibles a las exigencias ciudadanas. La Alianza puede desempear ese papel porque logr sobrevivir y mantener un ncleo de organizaciones y dirigentes que, en diferentes estados, preservaron una solidez tica indispensable para enfrentar el futuro. 14 La experiencia de estos aos ha dejado una agenda de puntos a tomar en cuenta:

14 Entre

otros, Patricia Hernndez de Baja California Sur, Hugo Almada de Chihuahua, Francisco Goitia y Nelly Herrera de Coahuila, Rebeca Vejar del Distrito Federal y Patricia McCarthy de Yucatn.

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Y finalmente habra otra contradiccin. Aun cuando la Alianza hubiera vivido una transformacin y se hubiera decidido a participar en la vida pblica, se habra enfrentado a una realidad que nadie anticipaba: la democracia mexicana se construy pensando en los partidos como actores privilegiados y sin crear espacios institucionales suficientes para la participacin de las organizaciones civiles. Eso provoc una situacin que en 2006 abri oportunidades para la Alianza Cvica y organizaciones parecidas.

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En suma, se trata de que organizaciones como la Alianza se decidan a experimentar en un momento en el que Mxico est reconstruyendo su democracia y hay enormes ventanas de oportunidad para la construccin de lo nuevo, que en este caso sera que la izquierda cvica
15 Martha Lamas, presentacin en mesa redonda organizada por el Colegio de Mxico sobre los otros actores, 25 de mayo

de 2006.

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1. Los comicios de 2006 polarizaron a las fuerzas polticas entre izquierda y derecha lo cual es saludable para la democracia. La Alianza debe denirse como ideolgicamente progresista, porque desde su origen esa ha sido la orientacin de la mayor parte de sus integrantes. Los acuerdos con organizaciones conservadoras deberan darse slo en funcin de proyectos muy especcos. 2. La Alianza tiene que asumirse como un sujeto social de izquierda cvica claramente diferenciado de un partido poltico o de los movimientos sociales. Es una organizacin de cuadros, no de masas, con una educacin superior a la media y dispuesta a fundir la prctica poltica con el conocimiento especializado en torno a la poltica de la inuencia. 3. Lo anterior supone que debe pasar de la cultura de la denuncia a la de la incidencia (las feministas lo llaman el paso de la protesta a la propuesta).15 Esto exige una relacin propositiva con los partidos y gobiernos cuya legitimidad debe aceptarse, relacin crtica pero productiva. Una consecuencia inevitable es respetar a los integrantes de la izquierda cvica que desean incorporarse a la vida pblica en cargos de eleccin popular o gobierno. Una relacin de respeto los transformara en sus mejores interlocutores, porque el objetivo es lograr que se perfeccione el trabajo de las instituciones del gobierno para que la democracia funcione. 4. En el rubro del nanciamiento, debe avanzarse hacia la construccin de una red de pequeos donantes y mantener la bsqueda de nanciamiento nacional, pblico y privado sin descuidar los recursos del exterior. 5. Es indispensable combatir la concentracin de OCP en el Distrito Federal. De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), 28% est en la capital; a esta le siguen Nuevo Len con el 5% y Chiapas con menos del 1%. 6. Otra dimensin indispensable es fortalecer la relacin con la academia; romper las barreras y brechas entre activistas y acadmicos exige un esfuerzo deliberado para limar asperezas y diferencias. Tambin deben incorporarse los nuevos cuadros que se han especializado en el exterior, y debe realizarse una sustitucin planeada de los liderazgos histricos. 7. En cuanto a las reas de concentracin, la agenda impone un regreso a los orgenes: elecciones conables, consultas y rendicin de cuentas en las que se incorpora la vertiente jurdica.

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asumiera sin temores su papel como sujeto histrico con caractersticas y mritos propios que reconoce la brutalidad de la democracia en tanto tiene xito quien presiona, investiga o argumenta mejor. La izquierda cvica tiene con qu dar esa pelea, slo le falta decidirse, lo que supone culminar un proceso iniciado hace dcadas, cuando empez de manera intuitiva la bsqueda inacabada de su identidad.

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Referencias

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Captulo 5

Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo: el rol de la sociedad civil en la propagacin de las instituciones democrticas
Benjamin Reames

n los ltimos 15 aos, una poltica novedosa denominada presupuesto participativo (PP) ha logrado estimular a un nivel sin precedentes la participacin ciudadana en el gobierno local, lo cual ha permitido alcanzar una mayor transparencia. La expresin se refiere a un conjunto de polticas y prcticas que involucran en forma directa a los ciudadanos en la toma de decisiones y el establecimiento de prioridades en lo que se refiere a los presupuestos pblicos locales. Estos mecanismos hacen posible que los ciudadanos participen informados y de una manera ms organizada y activa. Desde que elementos reformadores en el gobierno municipal de Porto Alegre, Brasil, y organizaciones de la sociedad civil (OSC) local trabajaron juntos para dar origen al PP en 1989, esta poltica se ha propagado y se ha convertido en un logro sustancial para otros gobiernos locales y la sociedad civil a travs de toda la regin.1 Algunos observadores piensan que el PP ofrece grandes expectativas de mejorar la responsabilidad, disminuir la corrupcin y ayudar a fortalecer una muy necesaria descentralizacin. Si logra cumplir esta promesa, el PP no slo ayudar a consolidar la democracia, sino tambin a profundizar y fortalecer las instituciones gubernamentales. Este captulo tiene como propsitos: 1) explicar qu es el PP y describirlo en el contexto regional; 2) analizar su propagacin, y 3) demostrar cmo el xito del PP se deriva de los esfuerzos cooperativos entre actores del gobierno y de la sociedad civil, utilizando los ejemplos de Brasil y Per.

1 Si

bien el PP comenz como un fenmeno predominantemente brasileo Belo Horizonte y Santo Andr, adems de Porto Alegre, captaron considerable atencin de la prensa y la academia, hay programas notables de PP en Montevideo, Uruguay, y Cuenca, Ecuador; otras ciudades de Europa y Canad tambin han adoptado esta innovacin.

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Benjamin Reames

Democracia y presupuesto participativo en Amrica Latina

La prctica del PP
En su acepcin ms amplia, la expresin presupuesto participativo engloba polticas divergentes que involucran a ciudadanos comunes en la toma de decisiones presupuestarias. Aqu definiremos el PP como el conjunto de mecanismos regulares que directamente involucran a los ciudadanos en las decisiones sobre asignacin de los recursos pblicos y en el control de gastos a nivel del gobierno local. Existen por lo menos tres enfoques diferentes del PP: 1) programas de PP exclusivos, que permiten el voto ciudadano directo en la toma de decisiones referentes al financiamiento o a la supervisin de proyectos de obras pblicas para una subunidad o localidad; 2) programas de participacin focalizada dirigidos a incluir grupos histricamente excluidos, centrndose en ciudadanos de reas o segmentos marginales de la sociedad, y mejorando su capacidad para participar en decisiones presupuestarias locales; 3) programas orientados a la transparencia, que aumentan la participacin en los procesos de control y de formulacin de los presupuestos pblicos; este enfoque generalmente requiere aumentar la conciencia ciudadana, mejorando la calidad y cantidad de informacin pblica, y desarrollando la destreza de los ciudadanos en lo que concierne a la implementacin de polticas especficas (Reames y Lynott, 2005).

El propsito del PP
As como vara el enfoque, tambin pueden hacerlo los objetivos de los proyectos de PP. El PP se propone alcanzar tres tipos de objetivos primordiales (pero no mutuamente excluyentes): 1. Mayor eciencia en el suministro de bienes y servicios pblicos mediante la reforma del aparato administrativo. 2. Mayor justicia social mediante una distribucin ms equitativa de recursos. 3. Una participacin ms activa de los ciudadanos y un mayor compromiso con la democracia (Wampler, 2000). Cada objetivo tiene mritos propios, pero tambin se conecta con objetivos ms extensos, a saber: un mejor gobierno y la profundizacin democrtica. Por ejemplo, el primer objetivo se refiere a mejorar la eficiencia de los gobiernos locales y la administracin pblica, mediante una mayor responsabilidad y la denuncia de la corrupcin. El segundo comprende una variedad de objetivos de justicia social, inclusive esfuerzos para involucrar a grupos socialmente marginados o dbilmente representados en las actividades del gobierno, mejorar la

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Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo

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La poltica del PP
El presupuesto participativo adquiri relevancia en un momento en que el rcord de transparencia gubernamental y lucha contra la corrupcin en la regin se encontraba en estado de deterioro y estancamiento.2 Un grupo de profesionales, analistas y organizaciones no gubernamentales (ONG) importantes teman que la falta de responsabilidad de los gobiernos pudiera socavar y lentamente erosionar la democracia (Oxhorn, 2004; Agero y Stark, 1998). Mientras que la ciudadana poltica (el derecho a participar en el gobierno) no pareciera estar en peligro, la ciudadana social (el derecho a la inclusin, participacin e igualdad) no ha crecido significativamente en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
2 En

casos recientes, como el de Per en 2000, Argentina en 2002 y Hait en 2004, la corrupcin fue un factor importante en la desestabilizacin poltica, y los escndalos de esa ndole continuaron poniendo en peligro a Brasil y Nicaragua en 2005. De acuerdo con el ndice anual de Transparencia Internacional, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha logrado un progreso mnimo, con un puntaje de 3,6 en 2005 (en una escala de 1 a 10, donde el 10 representa al ms limpio). Este es el puntaje ms bajo a nivel mundial, despus de frica. En pases como Guatemala, Costa Rica y Honduras, estas medidas de corrupcin han empeorado.

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cohesin social y la confianza, y alterar las prioridades del gasto, orientndolo hacia objetivos ms equitativos y sostenibles. El tercer objetivo est dirigido a apoyar metas polticas, como la descentralizacin de la democracia y la apertura de los procesos gubernamentales, y alentar la discusin y participacin civil en la toma de decisiones. En otras palabras, cada uno de estos objetivos adelanta la democracia, cualquiera sea la definicin de esta: si se la concibe en trminos simples de procedimiento, el PP la optimizar estimulando una mayor participacin; si se utiliza la idea ms fecunda de una democracia sustantiva, entonces el PP mejorar la democracia si consigue resultados ms equitativos (Marshall, 1992). As, los tres objetivos se sostienen mutuamente y pueden ser perseguidos en forma simultnea. Sin embargo, estos objetivos no concuerdan siempre con los tres enfoques previamente definidos, ya que existen diferentes medios para conseguir los mismos fines. Una visin ms clara del crecimiento histrico del PP tambin puede aumentar nuestro entendimiento del contexto relevante. Basado en un estimado conservador, para el ao 2000 cerca de 100 ciudades y cinco estados haban implementado el PP en Brasil (Wampler, 2000:3). Segn otro estimado, el nmero de municipalidades que han adoptado el PP asciende a ms de 130 entre 1997 y 2000 (Cabannes, 2004:29). La participacin en las prcticas del PP aument de unos pocos miles de personas en 1990 a ms de 20.000 por ao durante la primera mitad de la dcada de 1990. En la actualidad, el PP ha sido adoptado de alguna forma u otra en ms de 250 ciudades ubicadas predominantemente en la regin de Amrica Latina y el Caribe, sobre todo en Brasil, aunque tambin se ha expandido a Europa y otras regiones (Cabannes, 2004).

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El PP goza de una excelente reputacin, aunque no es ajeno a la controversia poltica. Por ejemplo, muchos investigadores han arribado a la conclusin optimista de que el PP podra mejorar la eficiencia del gobierno, la responsabilidad de los funcionarios pblicos, la
3 Vase

en The Economist el resumen de datos de Latinobarmetro. Tambin de acuerdo con Latinobarmetro, hay un aumento de 16% en 1996 a 22% en 2003 en cuanto a la indiferencia al tipo de rgimen, sea democrtico o autoritario. 4 Mauro (1998:2) estima que la corrupcin reduce el ndice de crecimiento en 0,51% anualmente. 5 Desde la perspectiva de las ONG, vanse los comentarios del Proyecto de Presupuesto Internacional, ndice Latinoamericano de Transparencia del Presupuesto 2003. Disponible en: http://www.internationalbudget.org/themes/BudTrans/ LA03.htm

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El resultado se ha traducido en vacos de frustracin: sectores de la sociedad donde los ms desposedos han sido marginados polticamente y han sufrido privaciones materiales (Avritzer, 2002; ODonnell, 1993). La prosperidad econmica y el crecimiento del igualitarismo han sido lentos en llegar, y el apoyo pblico a la democracia parece asimismo ms frgil. Aunque encuestas recientes indican que la mayora de la ciudadana no desea retornar a gobiernos autoritarios, su apoyo incondicional a la democracia ha disminuido desde 1996 en casi todos los pases, con excepcin de cuatro de ellos (The Economist, 29 de octubre de 2005:39).3 Muchos son ambivalentes en cuanto a su apoyo a la democracia, ya que perciben que el abuso de poder para obtener privilegios ha continuado bajo los lderes democrticos, y la democracia an hoy arroja como resultado una distribucin injusta de los recursos y cargas econmicas. 4 Existe preocupacin acerca de que la cultura y la prctica de la democracia (como la participacin y el logro de consenso a travs de la deliberacin pblica) se puedan ver afectadas si las instituciones pblicas no se fortalecen ni se reforman. El PP es una poltica innovadora que promete una autntica esperanza de mejora efectiva en el gobierno, no slo en Amrica Latina, sino tambin en otras regiones. Las reformas en el proceso del presupuesto pblico pueden lograr lo que pocas otras reformas pueden, debido a que se enfocan directamente en la participacin cvica, la responsabilidad, la transparencia y el fortalecimiento de las instituciones pblicas, todo ello en forma simultnea, lo cual pone las expectativas en juego y las esperanzas en un nivel muy alto. Los presupuestos asignan fondos para proyectos y permiten el funcionamiento del gobierno; asimismo establecen las prioridades y determinan los compromisos pblicos (Sugiyama, 2002).5 Los presupuestos surgen de un proceso poltico competitivo de identificar opciones, tomar decisiones y asignar los recursos. A fin de garantizar la transparencia, una vez implementados los presupuestos pblicos deben someterse al control y a la evaluacin. Por todo ello, puede decirse que el presupuesto pblico es un proceso complejo, continuo y decisivo, que puede mantenerse reservado, fuera del conocimiento pblico y en manos de unos pocos informados, o bien que se puede organizar de modo que incorpore la participacin de la ciudadana e incremente la conciencia pblica. La intencin de los reformadores es que el PP estimule la conciencia pblica y conduzca a democracias ms justas, estables y representativas.

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A fin de poder apreciar en toda su dimensin lo que est en juego con el PP, se deben considerar los mtodos para evaluar y medir su impacto. Se han dedicado estudios extensos a evaluar los efectos del PP, as como su impacto poltico y, aunque los resultados son en su mayora positivos, a menudo son tambin incompletos o ambiguos: Un motivo de preocupacin es la participacin. Una forma obvia de medirla es el conteo del nmero de personas que participan en reuniones y/o votaciones. Desagregarlo en participacin de las mujeres y otros grupos histricamente excluidos ayuda a estimar hasta qu punto el PP expande la participacin (Avritzer, 2000:14).6 El desempeo gubernamental tambin debera mejorar con la aplicacin del PP. Entre las formas creativas de medir este impacto, se incluyen la evaluacin del nmero de proyectos llevados a cabo, la proporcin de fondos realmente gastados en relacin con los fondos presupuestados y hasta en un caso en particular, la distancia exacta de una tubera de aguas residuales instalada en un tiempo dado (Avritzer, 2000; Wampler, 2000). Asimismo se emplean medidas cualitativas, por ejemplo, bajo el supuesto de que la distribucin de los recursos pblicos tambin debera cambiar a favor de las comunas ms pobres y excluidas. Otros han intentado medir los resultados comparando proyectos a largo plazo con proyectos a corto plazo. Teniendo en cuenta que el PP intenta profundizar la democracia, as como fortalecer la sociedad civil y la relacin de cooperacin mutua entre el Estado y dicha sociedad, la evaluacin del capital social de ciertas comunidades podra tambin ser indicador del xito. Otra forma de medicin dentro de esta categora consistira en evaluar la reduccin en la evasin del impuesto a la propiedad, que podra reflejar un mayor compromiso o una mejor comprensin del gobierno local. Los mltiples mtodos de evaluacin adems de la diversidad de objetivos del PP dejan en claro que el PP no debera ser concebido como una prctica ideal estacionaria

6 De

acuerdo con un estudio que abarc 11 ciudades brasileas, en 2002 participaron aproximadamente 390.000 personas. Los porcentajes de participacin varan entre un 2% y un 7% de la poblacin total. Cifras mayores son realmente excepcionales (Cabannes, 2004:36).

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confianza entre los ciudadanos y el gobierno; promover la capacidad colectiva en la toma de decisiones y aun aumentar la recaudacin impositiva. Otros menos entusiastas alegan que el PP podra resultar en conflictos innecesarios, causar la usurpacin por parte de la rama ejecutiva de los poderes legislativos (por ejemplo de los ayuntamientos municipales), que otorgara poder a los grupos ms avispados, o que slo resultara en cambios cosmticos (Wampler, 2000; Cabannes, 2004:29).

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La dinmica propagacin del presupuesto participativo


El PP no se ha propagado simplemente por repeticin. Su difusin en las diferentes ciudades ha sido promovida y modificada por los Estados nacionales, as como por organismos internacionales y multilaterales, y por la sociedad civil global. A continuacin se examinan las interacciones entre todos estos actores para determinar la diseminacin y el xito del PP. Los gobiernos latinoamericanos, fundamentalmente a nivel nacional, han alterado los proyectos relativos al PP y generado nuevas alternativas. La descentralizacin es una fuerza importante que ha interactuado en forma sinrgica con el PP. As, por ejemplo, Nicaragua comenz la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica en 2003, y posteriormente aprob la Ley de Transferencias Municipales, que requiere un incremento anual en la porcin del presupuesto nacional que debe ser transferido a los gobiernos municipales (dicha porcin presupuestaria comenz con un 4%). Las ciudades nicaragenses y las ONG nacionales, como Asprodic y el Grupo Fundemos, cada vez aumentan ms la participacin ciudadana en los mecanismos presupuestales, como un medio de mejorar la transparencia e incrementar el apoyo pblico a los proyectos a largo plazo, en lugar de poner nfasis en gastos motivados polticamente para proyectos a corto plazo. Las leyes de transparencia tambin demandan, promueven o permiten a las localidades hacer las prcticas locales ms participativas y transparentes. Per ha promulgado una ley nacional que obliga a las municipalidades a la consulta popular en la confeccin del presupuesto. Aunque la aplicacin de la ley an es dbil, cada ao ms ciudades implementan y expanden mecanismos para mejorar la transparencia, gestionar apoyo y educar a la poblacin. La legislatura nacional de la Repblica Dominicana ha instado a las municipalidades a duplicar

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para incluirse indiscriminadamente en las leyes locales. Es ms bien un conjunto de polticas adaptables, diversas, especficas para cada contexto, con muchos beneficios, pero tambin algunos obstculos potenciales. En el presente captulo no se intenta resolver la cuestin de si el PP es el dechado de eficiencia gubernamental y de democracia participativa, como afirman algunos de sus partidarios. Se sostiene, en cambio, que los aspectos dinmicos del PP merecen mayor atencin: a travs del tiempo, el PP se ha convertido en una prctica ms diversa y adaptable en sus diferentes formas; la sociedad civil ha aumentado su propia capacidad de colaborar con los gobiernos locales y encaminar la implementacin del PP, y los gobiernos han mejorado su capacidad de incluir a la sociedad civil en sus prcticas de trabajo. En resumen, en las regiones donde se ha implementado el PP, se ha generado una relacin dinmica y recproca entre la sociedad civil y el Estado. En la seccin siguiente se exploran esas relaciones y se identifican dos modelos que representan dos formas diferentes de interaccin entre la sociedad civil y el gobierno, adems de reconocerse una tercera estructura que podra subyacer a ambos conceptos.

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proyectos exitosos de implementacin del PP en la regin del Cibao (especficamente en la municipalidad de Villa Gonzlez). Por ltimo, en 2004 Guatemala pas una trifecta de leyes que exige la transparencia de los presupuestos locales, la creacin de consejos ciudadanos a nivel comunitario y una mayor descentralizacin. Las reformas a nivel nacional han estimulado la necesidad de aplicar prcticas de presupuesto participativo, mientras que el nmero creciente de pases que utilizan mecanismos de PP ha extendido a su vez el concepto del mismo. El Programa de Participacin Popular de Bolivia, creado en 1994 por la Ley 1551 en un esfuerzo por democratizar el proceso de toma de decisiones, fue bien recibido por la comunidad internacional (Daniere y Marcondes, 1998).7 La ley fue promulgada bajo la administracin de Gonzalo Snchez de Lozada y seguidamente imitada por otros gobiernos nacionales, especialmente en la regin Andina. Bajo esta ley, las municipalidades reciben una porcin mayor preestablecida del presupuesto (20% en Bolivia), pero el desembolso de fondos est condicionado a la presentacin de un plan de desarrollo municipal y sujeto al escrutinio de grupos de vigilancia locales (o comits de vigilancia). La experiencia exitosa de Bolivia (especialmente en Cochabamba) es similar a la de los proyectos del PP en Per, que se tratan ms adelante. Las semejanzas demuestran de qu modo la participacin de diferentes actores de la comunidad internacional y la confluencia de otros factores, como la necesidad de transparencia y descentralizacin, pueden conjugarse para generar una gama de polticas orientadas hacia un mismo propsito primordial, esto es: una mayor participacin en el proceso presupuestario. Los organismos internacionales y las grandes ONG han ejercido una influencia significativa en el desarrollo del PP. El programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Hbitat) ha coordinado con organizaciones locales de la sociedad civil (como la ONG Cidade en Porto Alegre) y con gobiernos municipales la investigacin de las prcticas exitosas del PP. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apoy un sinnmero de proyectos locales dirigidos a la implementacin o expansin del PP por toda Amrica Latina, lo mismo que la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), a travs de la Red Interamericana para la Democracia (RID), una asociacin de ONG de los hemisferios norte y sur (Reames y Lynott, 2005). Otros organismos, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y Transparencia Internacional, han abogado por una mayor transparencia en los documentos y procesos de presupuesto. Fundaciones de alcance mundial, como la Ford y la Mott, tambin han apoyado los esfuerzos de la sociedad civil para mejorar la transparencia y la participacin presupuestal (Sugiyama, 2002). La sociedad civil resulta clave en esta investigacin, no slo por el alto perfil y la influencia de sus instituciones, sino por ser parte integral del funcionamiento del PP. El PP es, en esencia, una poltica gubernamental que involucra a los ciudadanos en las actividades del Estado; tam7 Esta

informacin se basa tambin en la entrevista a Alejandro Laos realizada por el autor en Lima, Per, el 8 de junio de 2005.

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bin es una prctica de la vida real: una serie de procedimientos que dependen de la actividad voluntaria de los ciudadanos y de la voluntad poltica de las autoridades gubernamentales. En este sentido, no se puede minimizar el importante rol que la sociedad civil ha tenido en el desarrollo, el refinamiento, la difusin y el sostenimiento de la prctica del presupuesto participativo. Por ejemplo, la sociedad civil (casi por definicin) es la fuerza organizadora capaz de canalizar y estimular la participacin ciudadana en la vida pblica, que de otra forma podra ser desigual y espordica. Las innovaciones introducidas por el PP se han propagado rpidamente en diversos pases porque la sociedad civil se ha encargado de promoverlas (Abbers, 1996; Avritzer, 2000). Expertos asociados con OSC han desarrollado muchos de los mtodos y ciertamente promovido la justificacin pblica del PP. Ms an, estos expertos reconocen que en general existe una relacin de reciprocidad entre el Estado y la sociedad civil, relacin necesaria para poder convertir el presupuesto participativo en una realidad (Abbers, 1996; Avritzer, 2000). La participacin no puede ser obligada, por lo que el Estado y la sociedad civil deben cooperar en la prctica del presupuesto participativo. En otras palabras, sin un cierto grado de participacin de la sociedad civil, el PP sera sencillamente letra muerta. Dado que la cooperacin entre la sociedad civil y el Estado constituye la base del PP, vale la pena preguntarse: qu tiene que ver la sociedad civil, en su sentido ms amplio, con la difusin? Las polticas del PP han traspasado fronteras y lmites locales, propagndose a travs de diferentes jurisdicciones, pero la popularidad internacional no es un inters que preocupe al ciudadano comn, ni al tpico burcrata. Su principal preocupacin est enfocada hacia sus propias jurisdicciones y distritos electorales. Los actores que desempean un papel principal en la difusin del PP son ms bien los activistas de la sociedad civil y las redes de promotores de polticas, quienes en conjunto han operado en diferentes niveles para incluir a las organizaciones internacionales y a las OSC, creando una relacin nica entre grupos locales y organizaciones de alcance mundial. Una confluencia de eventos y factores ha contribuido a que el PP adquiriera impulso y un sentido de urgencia. Tanto la descentralizacin como las iniciativas que promueven la transparencia y participacin a nivel local han pasado a lugares ms prominentes en la agenda poltica, casi al mismo tiempo. Si bien la popularidad del PP ha ido en aumento, la descentralizacin y el cambio en el contexto del presupuesto pblico estimularon su difusin. Las transformaciones a nivel internacional y nacional han propiciado la adopcin masiva del PP, en una variedad de adaptaciones. Una observacin sumaria sera que la visin de conjunto del PP presenta un panorama prometedor, pero que corre el riesgo de ser demasiado teleolgico (orientado a la intencin) y no suficientemente enfocado en las condiciones que lo han hecho posible. Despus de un perodo de experimentacin (y quizs aficin) en el mundo de las polticas, el PP an contina evolucionando. Un analista alega que el PP entr en su tercera fase en el ao 2000, cuando se expandi ms all de Brasil y se diversific en sus formas (Cabannes, 2004). Parecera que su crecimiento y popularidad opacaron muchas de las causas divergentes e innovaciones interesantes que impulsaban su difusin fuera del alcance del radar.

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Marco de difusin

Los analistas de polticas a menudo suponen que innovaciones tales como el PP se propagan en forma horizontal, a travs de esfuerzos locales que conectan a los reformistas de diferentes localidades. Segn esta hiptesis, las lecciones aprendidas se filtran lentamente hacia el gobierno nacional, pero la accin principal se desarrolla espontneamente a nivel local, y engloba aprendizaje e imitacin (difusin horizontal) (Meseguer, 2005). Una segunda concepcin comn es que las reformas ocurren cuando se presenta la oportunidad de que un gobierno nacional progresista, un organismo internacional comprometido, o alguna otra fuerza exgena promueva la innovacin como una prctica ptima. Estos eventos fortuitos a nivel nacional podran fomentar (o requerir) la reproduccin de la poltica mediante una difusin vertical (de arriba hacia abajo) (Kingdon, 1984). Ambos procesos se pueden encontrar en diferentes momentos y lugares. Los diagramas 5.1 y 5.2 describen modelos simplificados de cmo se lleva a cabo la difusin. La sociedad civil (S.C.) y el gobierno (Gob.) se han dispuesto en forma contigua en un crculo a fin de indicar que ambos elementos del cuerpo poltico nacional trabajan juntos, no importa a qu nivel de gobierno, para que una jurisdiccin implemente con xito el PP. Las flechas que conectan las subunidades (que representan nuevos proyectos de PP) tienen la finalidad de indicar el aprendizaje de las polticas, el apoyo y hasta la presin poltica que dan como resultado la reproduccin de una innovacin anterior. Los ejemplos que se muestran a continuacin, basados en casos reales, demuestran que estas dos nociones de cmo se produce la reforma no son claras y que, en realidad, podran representar dos lados de una misma moneda de innovacin. En otras palabras, tanto en el modelo de arriba hacia abajo como en el horizontal, aunque parezca que uno se explica mejor que el otro, los resultados pueden invertirse con slo cambiar el foco de atencin de un pas a otro o a un modelo que incluya una mayor cantidad de casos. Por otra parte, si consideramos que pueden ocurrir al mismo tiempo mltiples tipos de procesos de difusin aunque algunos sean ms prominentes que otros, segn el caso el rol de la sociedad civil en profundizar la democracia a travs de reformas se hace ms complejo y fundamental: la sociedad civil acta como controladora de la retrica de los actores polticos, defendiendo la transparencia y determinando si los objetivos pblicos de los diseadores de polticas coinciden con las prioridades establecidas en el presupuesto. La sociedad civil tambin representa un socio clave, una fuerza motora y el autor intelectual de las crecientes prcticas de buen gobierno, ya sea que parezcan venir de arriba a abajo o filtrarse hacia arriba a travs del gobierno.

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Existen por lo menos dos formas simples de describir cmo la sociedad civil ha estado involucrada en el PP:

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5.1 Diagrama simple de difusin horizontal

Sugiero un tercer modelo que incorpora los dos marcos Tiempo anteriores. Comienzo por la conclusin a que muchos invesS.C. Gob. tigadores han llegado de que la Ciudades rplica sociedad civil global, las ONG latinoamericanas y los Estados S.C. Gob. S.C. Gob. Innovador local latinoamericanos de la arena poltica contempornea estn interS.C. Gob. S.C. Gob. actuando en formas cambiantes que alteran las polticas pblicas (Chalmers et al., 1997; Friedman 5.2 Diagrama simple de difusin vertical y Hochstetler, 2002). Considrese el hecho de que la sociedad civil promueve y experimenta con Gob. las polticas, desarrolla conoNivel nacional S.C. Nac. cimientos prcticos (lecciones aprendidas) que comparte en redes profesionales, as como con Nivel local el gobierno y con instituciones de crdito. Si aceptamos que la S.C. Gob. S.C. Gob. S.C. Gob. sociedad civil desempea un papel importante en la difusin de polticas a nivel internacional 5.3 Diagrama sinttico de difusin y local, debemos reconocer la existencia de mltiples procesos que ocurren simultneamente y Gob. en forma multidireccional en la Nivel nacional S.C. Nac. propagacin de las innovaciones. Por esta razn, las flechas en el S.C. Gob. Nivel local tercer modelo apuntan en ambas direcciones. Ntese tambin que el cuadro muestra fuerzas S.C. Gob. S.C. Gob. S.C. Gob. exgenas, que podran comenzar o estimular el proceso de diseo de polticas. Esta versin sinttica de la difusin (diagrama 5.3) representa mejor cmo el PP se ha propagado de manera impredecible a travs del tiempo y mantiene el impulso porque existen fuentes de apoyo en diversos niveles.
Nivel de gobierno Nivel de gobierno

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La sociedad civil y el presupuesto participativo

El PP en Per
La difusin del PP en Per es un caso en el cual las polticas parecen ser propulsadas por la demanda de la sociedad civil y un esfuerzo coordinado a nivel nacional. En sntesis, parecera constituir un modelo de difusin vertical, pero la historia del PP en Per es ms rica y dinmica de lo que representa la versin simplificada. A principios de la dcada pasada, en lnea con el esfuerzo de lucha contra la pobreza, se estableci entre las ONG un grupo de trabajo denominado Mesa de Concertacin, de alcance nacional y en conjunto con organismos gubernamentales de Lima. En el contexto de la corrupcin y de las tendencias autoritarias del rgimen del Presidente Alberto Fujimori, el grupo de trabajo comenz a investigar mecanismos legales que pudieran instituirse para aumentar la transparencia en el gobierno, especficamente en lo relativo al control y seguimiento de gastos. Cuando el gobierno del Presidente Fujimori cay en 2002, el grupo tuvo la oportunidad de implementar polticas concretas, derivadas de las ideas propuestas. Una de estas ideas fue el presupuesto participativo, que no slo se haba popularizado gracias a la experiencia de Porto Alegre, sino que tambin haba sido probado en decenas de pequeas regiones, pueblos y municipalidades de Per, hecho que a menudo no se ha tenido en cuenta.9

8 En

trminos explcitos, si en estos casos la difusin liderada por la sociedad civil no se ajusta a los modelos, aumenta la probabilidad de que dicha sociedad trabajando juntamente con funcionarios gubernamentales y organizaciones internacionales sea responsable por el xito del PP en una forma mucho ms compleja que la sugerida en ambos modelos. 9 Entrevistas del autor con Alejandro Laos en Lima, Per, en la sede de la Asociacin SER, entre el 4 y el 16 de junio de 2006.

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En esta seccin se examinan dos casos que involucran a municipalidades de Brasil y Per, donde el PP pareca propagarse de acuerdo a los modelos horizontal y vertical, respectivamente. Los ejemplos tomados de la difusin del PP en Per parecen ilustrar la difusin de manera vertical desde arriba hacia abajo, mientras que los ejemplos brasileos parecen ser ms bien horizontales. Cada uno de estos casos puede servir como prueba de los dos modelos simplificados, al demostrar que a travs de las OSC los ciudadanos-empresarios son responsables de convertir el PP en una realidad mediante la difusin y el desarrollo estratgico (George y Bennett, 2005).8 Los datos se han recopilado de estudios secundarios, revisin de la bibliografa y visitas al terreno en algunas reas. Finalmente, ambos casos demuestran que lo ms apropiado es una explicacin interactiva de cmo la sociedad civil ayud a impulsar la difusin del PP.

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Basado en esa experiencia, el grupo de trabajo propuso un proyecto piloto. (As, en realidad, el PP naci en Per mediante esfuerzos descentralizados a nivel local, los que a su vez fueron instigados por el gobierno central.) Per es un pas de 25 regiones, 200 municipalidades y cerca de 1.800 distritos menores. A fin de sostener el proyecto piloto en un entorno tan diverso y descentralizado, la Asociacin Nacional de Centros (ANC) se sum a la tarea, por lo que la Mesa de Concertacin y la ANC se convirtieron en aliados y socios. Aproximadamente 16 ciudades probaron la implementacin del PP, 10 de las cuales tuvieron resultados exitosos, lo que redund en un aumento del 30% en sus presupuestos del ao siguiente. Esto signific un gran estmulo, ya que el 90% de los presupuestos de las municipalidades de Per proviene del gobierno central, y entre un 50% y un 60% se emplea en inversiones y proyectos. Muchas municipalidades, como Cajamarca, prosperaron con este programa, bajo la administracin del Presidente Alejandro Toledo, aunque tambin surgieron problemas. Como resultado, se implementaron cambios importantes, entre ellos la promulgacin de una ley nacional que obligaba a las municipalidades a adoptar prcticas de presupuesto participativo. Sin embargo, esta ley no garantiz la existencia del PP ya que no provea fondos. Para poder llevarse a cabo, como sucede con las leyes en Per, el PP necesitaba un reglamento y un conjunto de protocolos que regularan su implementacin, lo cual tard mucho en ponerse en marcha. As como la influencia del gobierno nacional tiende a sobrestimarse, las influencias locales generalmente se subestiman. Una experiencia local destacada es la de Villa El Salvador, un distrito industrial pobre, ubicado en las afueras de Lima. Villa El Salvador se distingue por los altos niveles de participacin civil y su diseo mixto. El control social de los proyectos de presupuesto es ejercitado por organizaciones civiles y grupos vecinales. Adems las decisiones presupuestales se hacen a travs de organizaciones vecinales (indirectamente, mediante representacin comunal) y a travs de la propia ciudadana (democracia directa) (Cabannes, 2004: 37). Adems de ser un innovador de avanzada, el distrito de Villa El Salvador tambin es pionero en la implementacin del programa de PP, ya que este fue aprobado por un referndum y concebido como una parte integral del plan de desarrollo. Otro ejemplo de avanzada es el de Ilo, en la costa de Per. Despus de haber implementado el programa del PP, Ilo experiment una dramtica cada en la evasin impositiva, producida en parte porque la distribucin de recursos de la ciudad est relacionada de manera inversa al nivel de evasin impositiva de cada distrito. La ciudad estableci un sistema para asegurar que por lo menos la mitad de los delegados del PP fuesen mujeres y que por lo menos tres de ellas formasen parte de un comit ejecutivo (usualmente compuesto por 12 personas). En la etapa inicial de difusin del PP, los funcionarios del gobierno nacional enviaron el mensaje a la ciudadana de que con la implementacin del PP se persegua la transparencia, estimular la participacin y comprometer a la sociedad civil y al gobierno (principalmente a nivel local) en una forma original. En la siguiente fase, el impulso mayor de la sociedad civil fue dirigido a expandir el PP hacia nuevas reas.

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Las ONG peruanas buscaron expandir el PP no solamente por medio de la promulgacin de leyes, sino tambin mediante el aumento de la participacin de los ciudadanos y su capacidad para intervenir en el PP y exigir transparencia. La asociacin SER, una de las pocas OSC a nivel nacional dedicada al trabajo en el PP, desarroll un enfoque basado en las condiciones de Per, segn el cual el marco legal para la implementacin del PP era favorable y los mayores impedimentos se encontraban en la capacidad de los ciudadanos y su inters en participar. Segn entrevistas con lderes de la sociedad civil, los peruanos en general carecen de informacin confiable con respecto a los presupuestos y/o de suficiente confianza en los funcionarios pblicos. Si esta situacin de desinters y desconfianza no se corrige a nivel local, exacerba el conflicto y el cinismo y debilita la naturaleza participativa de las actividades de desarrollo. La asociacin SER disea sus propios proyectos orientados a comunidades rurales, como los de Cajamarca y Puno, que proveen entrenamiento a los ciudadanos y lderes de la comunidad sobre lo que son los presupuestos pblicos y su funcionamiento. La asociacin utiliz fondos de la USAID a fin de estimular la participacin de los lderes de la comunidad. SER consider que los funcionarios pblicos elegidos operaban bajo mandato federal (aunque no siempre se hace cumplir) de recabar participacin en materia presupuestaria, por lo que redundara en su propio beneficio el que homlogos competentes dentro de la estructura de la sociedad civil reconocieran su trabajo. La estrategia requera la creacin de comits de vigilancia para controlar los presupuestos pblicos (como se hizo en Bolivia), as como una singular estrategia meditica dirigida a promover la participacin de poblaciones indgenas no representadas. Por ltimo, SER propici el intercambio entre lderes comunitarios de dos regiones, en la forma de pasantas, aprendizaje acelerado y mejoramiento de la capacidad de los individuos para implementar reformas. Mediante talleres de capacitacin se explic a los lderes de la comunidad cmo lograr acceso a la informacin pblica, cmo funcionan los mecanismos del PP, cmo formar comits de vigilancia y cmo generar participacin ciudadana. Las estaciones de radio locales se convirtieron en centros de informacin sobre el presupuesto pblico y los proyectos del PP. SER dio un paso original al producir emisiones y publicaciones, tanto en espaol como en quechua, con el fin de despertar conciencia. Los anuncios radiales bilinges fueron esenciales para promover una participacin robusta y diversa, teniendo en cuenta que los ndices de alfabetizacin de las dos regiones seleccionadas para el trabajo (Puno y Cajamarca) son bajos. Adems, la prensa escrita no llega a estas regiones poco pobladas y montaosas. Las estaciones radiales funcionan a menudo como la fuente principal de noticias e informacin pblica. Los esfuerzos para la implementacin del PP en Per recurren a las prcticas peculiares de la sociedad civil de la regin. Las rondas campesinas (patrullas de seguridad civil) que se encuentran en actividad en la mayora de reas rurales de Per se han convertido en redes extensas de la sociedad civil y han desempeado un papel importante en la disminucin del poder del Estado (al exigir ms autonoma), condenando la corrupcin y ofreciendo resis-

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El PP en Brasil
La difusin del PP en Brasil, su lugar de origen, parece adherirse al modelo ms orgnico de difusin horizontal, segn el cual la sociedad civil ayuda a diseminar ideas de poltica innovadoras a nivel local. Esta percepcin emana de la extensa y diversificada implementacin del PP en los gobiernos locales brasileos y la participacin limitada del gobierno nacional. El compromiso a nivel local ha sido slido y decisivo, aunque tambin es cierto que tanto las organizaciones nacionales e internacionales como la sociedad civil han sido en parte responsables de la expansin del PP. Por otra parte, la sociedad civil no se ha dedicado

10 Entrevista

del autor con el concejo de la municipalidad de Macusani, en la regin de Puno, Per.

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tencia contra los traficantes y grupos ilegales. Teniendo en cuenta que el uso de la fuerza es algo implcito en estas organizaciones, algunos sectores han elogiado su independencia, al mismo tiempo que cuestionaban su capacidad para funcionar en la sociedad civil tradicional. Las rondas asumieron el rol de poner en marcha los comits de vigilancia que controlaban la ejecucin del presupuesto y la implementacin de los proyectos del PP. Los individuos que forman parte de los comits de vigilancia suelen ser tambin lderes de las rondas, con lo cual logran que el trabajo de dichos comits se divulgue y legitime. Asimismo, de acuerdo con las declaraciones de personas entrevistadas, los proyectos tambin proporcionaron a las rondas una imagen pblica de legitimidad al permitirles probar su capacidad de colaborar con el gobierno, lo que garantiza la relevancia de su continuidad en regiones donde los serios problemas de seguridad han disminuido.10 Dos preocupaciones propiciaron la creacin del espacio poltico necesario para la implementacin del PP en Per: el buen gobierno y la descentralizacin. La corrupcin de gobiernos anteriores (como el de Fujimori) aument la desconfianza de los ciudadanos en el poder centralizado y su preocupacin por la corrupcin, lo que despert su inters por reformas innovadoras. La expresin buen gobierno normalmente se refiere a polticas que apoyan la nocin de que el desarrollo depende de la prctica de polticas gubernamentales responsables y transparentes, que se ajustan a la ley y propician la participacin (Brautigam, 2004). Comnmente se entiende que el gobierno abarca la relacin entre la sociedad civil y el Estado, entre soberanos y sbditos, entre gobernantes y gobernados. As, la sociedad civil se ha instalado en todos los niveles del gobierno peruano a fin de instituir la participacin y la transparencia como componentes medulares de un buen gobierno. Si bien muchos de estos esfuerzos dispersos an necesitan conectarse entre s y consolidarse, el marco bsico de un sistema ms participativo y descentralizado ha evolucionado, y el PP ha desempeado un rol sobresaliente en esta evolucin.

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solamente a reproducir el modelo de Porto Alegre, sino que ha habido un continuo proceso de experimentacin y adaptacin. Un ejemplo de innovacin es el de Recife, importante ciudad del nordeste de Brasil, que desarroll un modelo de PP con la inclusin de nios y jvenes, y presta especial atencin a los problemas de discriminacin basada en el gnero desde 1997 (Sugiyama, 2002). Belo Horizonte es un caso de alto perfil en Brasil, que se destac por la introduccin del PP para vivienda con la finalidad de atender las necesidades de ciudadanos sin techo (Avritzer, 2000). Belm, una ciudad con una poblacin de ms de un milln de habitantes, localizada en la boca del Amazonas, ha ajustado su programa de PP para trabajar con el Congreso ciudadano, que incluye poblaciones de sectores tradicionalmente excluidos (Cabannes, 2004). Asimismo, ciudades pequeas y medianas han adoptado y adaptado el PP. Mundo Novo, Icapu, Alvorada y Juiz de Fora que tienen desde 16.000 hasta medio milln de habitantes se transformaron en piedra de toque de la comunidad del PP gracias a sus programas innovadores. Los lderes municipales y promotores de polticas entrevistados declararon que los lderes locales pueden sentirse inspirados y estimulados para adoptar reformas, pero no necesariamente para copiarlas; cada municipalidad quiere imprimir su propio sello en la implementacin del PP, de modo que la experimentacin produce considerable diversidad.11 El caso de Brasil plantea otras cuestiones de carcter metainstitucional y macropoltico. A travs de la lucha contra el rgimen autoritario de la dcada de 1980, la sociedad civil brasilea increment su capacidad organizativa, defendi su distancia del Estado y cuestion las prcticas polticas de exclusin, inherentes aun a los gobiernos democrticos anteriores (Keck, 1992). Adems, las subunidades (estados y ciudades) de este pas federal, de vasta extensin territorial, fueron sedes dominantes de la lucha por la democratizacin. Estos factores contribuyeron al hecho de que a fines de los aos ochenta, cuando la idea del PP estaba germinando, este se defini claramente como una iniciativa de democratizacin por parte de la izquierda (particularmente del Partido de los Trabajadores, PT) y como una iniciativa del gobierno local para pasar por alto al gobierno nacional. (Aunque el PP sigue siendo un programa insignia del PT en el gobierno local, ha desarrollado una legitimidad independiente a travs del espectro poltico, ya que sus alcances se extienden mucho ms all de Porto Alegre.) Si bien el gobierno nacional de Brasil parece cumplir un papel menor si se lo compara con el caso de Per, en realidad la relacin de la sociedad civil con el Estado tuvo un rol determinante en la propagacin a nivel nacional, aunque slo fuera por la desconfianza de la sociedad y la crtica de la izquierda hacia el gobierno. Los proyectos de las ciudades mencionadas en los prrafos anteriores divergen del modelo de 1989 de Porto Alegre en cuanto a su forma de implementacin. A fin de ilustrar el alcance del sistema brasileo, se pueden considerar las caractersticas del programa de PP
11 Estos

detalles se desprenden de entrevistas realizadas por el autor con personal de la administracin pblica de varios estados brasileos entre el 10 y el 12 de octubre de 2004.

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de Belo Horizonte, en marcha desde 1993. En este ltimo, asambleas de ciudadanos eligen delegados para representar sus intereses, mientras que los ciudadanos de Porto Alegre votan directamente por los proyectos. Belo Horizonte ha logrado reducir a dos el nmero de veces que los ciudadanos estudian, evalan y revisan los proyectos de obras pblicas propuestos, con lo cual ha disminuido la demanda de tiempo de los ciudadanos comprometidos en el proceso del PP. El seguimiento de proyectos de obras pblicas es dirigido por entidades descentralizadas, creadas con el fin de vigilar proyectos especficos, y no por un comit central. Belo Horizonte somete a proceso del PP slo la mitad del presupuesto de obras pblicas asignado a inversin en infraestructura. Aunque esta cantidad es superior comparada con la mayora de las ciudades, resulta menor que el porcentaje de Porto Alegre (Avritzer, 2000). Las redes de activistas de la sociedad civil han sido vehculos importantes para compartir ideas, propagar lecciones aprendidas y proveer las justificaciones polticas en apoyo del PP. Por ejemplo, Cidade de Porto Alegre es una ONG local con audiencia nacional, que ha estado a la vanguardia de la investigacin del impacto y proceso del PP. Una variedad de otras OSC se ha fortalecido o ha surgido de las experiencias del PP. En primer lugar, asociaciones vecinales (tales como UAMPA) han adquirido mayor fuerza en muchas de las ciudades brasileas que implementan el PP, al aumentar la eficacia de los ciudadanos y su inters en la poltica local, y han fortalecido la capacidad de los grupos vecinales para servir como agentes y conductores de ese inters. Otro ejemplo de fortalecimiento de las OSC es que los ayuntamientos comunales u organizaciones que canalizan la participacin ciudadana generalmente se convierten en estructuras autnomas. Su organizacin y grado de fortaleza varan, y entre ellas se incluyen ayuntamientos populares, uniones municipales y articulaciones regionales, sin mencionar otros concejos y foros de delegados. La complejidad operativa del PP en Brasil creci conforme se diversific su composicin social y aument el nmero de participantes. Estas caractersticas centrales hicieron del PP una poltica atractiva a ser emulada en otras ciudades del pas. Este fenmeno cre la impresin de que se trataba de una difusin horizontal. Los crticos de los medios de comunicacin y la oposicin poltica argumentaron que el PP no era ms que una nueva encarnacin de la poltica de arroz y frijoles, un sistema cnico de atencin a los problemas ms urgentes de las clases populares. Segn esta formulacin neoclientelista, el PP sacara provecho de las necesidades inmediatas del electorado, pero el PP en cambio tuvo xito especialmente cuando contrarrest esta crtica mejorando constantemente el proceso. Por ejemplo, las reuniones temticas en torno a cuestiones particulares de poltica generaron un conocimiento ms profundo y aumentaron en calidad y cantidad la participacin ciudadana. Adicionalmente, aunque en sus primeras etapas los proyectos del PP pueden haber sufrido traspis, los bancos internacionales otorgaron prstamos para los proyectos iniciales, especialmente para infraestructura, garantizando as su conclusin y reforzando la legitimidad del PP.

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Observaciones del estudio de casos

Conclusiones: efectos sobre la democracia y el desarrollo


La ola de democratizacin que envolvi a los pases latinoamericanos, especialmente durante los aos ochenta, dej a su paso regmenes autoritarios desmoronados. Estos fueron poco a poco suplantados a partir de la reactivacin de nuevos gobiernos democrticos. Las instituciones democrticas de la regin son susceptibles de ser debilitadas y desestabilizadas como resultado de la corrupcin y la desigualdad. Como lo expresa un analista, en los pases que buscan consolidar la transicin democrtica, el presupuesto puede ser un mecanismo crucial

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Dada la forma de propagacin del PP, un modelo de difusin mixta dara mejor cuenta de su trayectoria que un modelo simple de difusin vertical u horizontal. La difusin y el desarrollo estratgico del PP han sido el resultado de esfuerzos coordinados por una sociedad civil cada vez ms profesional y sus asociados en la comunidad internacional. A pesar de sus xitos en Amrica Latina y el Caribe, el PP slo constituye un paso y raramente el primero hacia un gobierno ms abierto y transparente. Se trata de un proceso dinmico en marcha. La compleja interaccin de las cuestiones de poltica (relativas a la descentralizacin, la democracia, el buen gobierno, etc.) y los factores estructurales (sistemas partidarios e instituciones metagubernamentales) implican que el PP no podr ser perfecto o predecible. Las reformas surgen de manera natural (dada la necesidad de adaptacin) y a menudo fomentadas por incentivos imprevistos. Cuando una idea como el PP se torna atractiva para el mundo de la poltica (por ejemplo, para los organismos internacionales, las organizaciones filantrpicas, las redes internacionales de polticas y de la sociedad civil, as como acadmicos, expertos en el buen gobierno y prestamistas multilaterales), los participantes en la toma de decisiones estratgicas a nivel del gobierno local y de la sociedad civil local encuentran un incentivo para utilizar el prestigio de la poltica original a fin de obtener apoyo y fondos. Esto puede implicar la adopcin de modelos modificados de la poltica, o alterar otros programas para que se parezcan ms al PP; de este modo, programas que involucran cuestiones relacionadas con la participacin y/o la transparencia adquieren la forma de programas de PP. Los casos seleccionados ilustran ampliamente cmo el gobierno a menudo depende de la sociedad civil, no slo para desarrollar ideas y abogar por determinadas causas, sino tambin para detectar problemas y proponer soluciones. Desde la implementacin del PP en una jurisdiccin, ambos lados del cuerpo poltico se encuentran en una relacin que se refuerza mutuamente, capaz de elevar su respectiva legitimidad y eficacia. De esta forma, los modelos generales que explican la difusin del PP aumentan nuestro conocimiento sobre el rol de la sociedad civil en esta importante reforma y en otras reformas descentralizadas que coadyuvan a la profundizacin de la democracia en la regin.

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para terminar con las prcticas de clientelismo (Sugiyama, 2002). En general, la legitimidad de la democracia descansa en las decisiones, las polticas y los procedimientos considerados justos y participativos (Keohane y Nye, 2001). Los resultados no equitativos resultan especialmente injuriosos cuando los procesos utilizados para llegar a ellos han parecido injustos. La responsabilidad por las acciones realizadas ayuda a engendrar la legitimidad al someter a los lderes a la crtica y a las consecuencias derivadas de actividades ilegales, poco ticas o indeseables. Para que esto suceda, las acciones pblicas debern reportarse con regularidad y la violacin de reglas deber acarrear sanciones. En una democracia, los ciudadanos deben considerarse protagonistas que requieren que sus oficiales, es decir los funcionarios pblicos, les proporcionen informacin y justificacin de sus acciones. Las elecciones, los tribunales y otros mecanismos proporcionan a los ciudadanos los medios para poder sancionar a sus funcionarios. La transparencia puesta en prctica mediante el libre acceso a los documentos de votaciones legislativas, financiamiento de campaas polticas y presupuestos, por ejemplo permite a los ciudadanos conocer el desempeo de sus lderes. Como tal, la transparencia es un paso primordial para atribuir responsabilidades. Que la transparencia sea un paso hacia la responsabilizacin resulta particularmente cierto en lo que concierne a presupuestos. Los presupuestos pblicos concebidos a puertas cerradas tienen menos probabilidades de respaldar proyectos equitativos y sostenibles, y raramente se disean para el bien comn. Los servicios a grupos poltica o socialmente marginados son a menudo desatendidos o redirigidos a grupos polticos ms poderosos, dejando un vaco en los servicios pblicos que generalmente afecta a los ms vulnerables o necesitados. De manera que la participacin es un complemento necesario de la transparencia. En principio, los mecanismos del PP deberan ayudar al progreso y a la profundizacin de la democracia, siempre que promuevan la responsabilidad, la transparencia y la participacin. La transparencia tambin fomenta el desarrollo al reducir la cantidad de recursos pblicos desaparecidos o mal asignados como resultado de la corrupcin. Los altos niveles de corrupcin crean un ambiente que los inversionistas perciben como incierto, lo que lleva a la prdida de posibles inversiones. Un modelo cerrado de presupuesto puede llevar a malgastar los recursos pblicos, independientemente de quienes se beneficien con ellos. Segn Transparencia Internacional, los gobiernos latinoamericanos tienden a pagar un 30% ms sobre el precio de mercado por bienes y servicios. Esta prdida y mala asignacin de recursos entorpecen la inversin en programas gubernamentales que podran mejorar el nivel de vida y que estaran dirigidos a satisfacer las expectativas que la poblacin tiene en la democracia. Conscientes de estos problemas, tanto los encargados de la toma de decisiones en Amrica Latina y el Caribe como los actores internacionales se encuentran cada vez ms interesados en utilizar mecanismos de participacin y transparencia para atender los desafos de las polticas pblicas y el dficit democrtico de la regin. La mayor conciencia de la corrupcin y de la falta de responsabilidad se ha combinado con otras tendencias. Por ejemplo, el crecimiento de la sociedad civil ha hecho de las OSC un valioso aliado para mejorar el gobierno demo-

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Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo

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crtico e incrementar el desarrollo. La descentralizacin fiscal y gubernamental en la regin contina elevando la rentabilidad de las reformas locales. La descentralizacin es capaz de acercar el gobierno al pueblo y prevenir la concentracin del poder en manos de unos pocos, y se encuentra en pleno proceso en un continente donde el 75% de la poblacin habita en reas urbanas (Naciones Unidas, 1998:93). A medida que aumenta la poblacin urbana y la descentralizacin contina, la prominencia de las prcticas de los gobiernos locales se incrementa notablemente. A comienzos de los aos ochenta, funcionarios directamente elegidos controlaban los gobiernos municipales en slo seis pases de la regin; hoy lo hacen en 23 pases, y en 17 de ellos los alcaldes son ahora elegidos por voto ciudadano, en lugar de ser designados por el gobierno central. Sin embargo, expandir el rol del gobierno municipal implica que los ciudadanos deben ser ms activos y estar mejor informados, ms comprometidos y ms capacitados para administrar los gobiernos locales. Por ejemplo, cuando la descentralizacin de la autoridad conlleva la descentralizacin fiscal, los gobiernos locales carecen de experiencia para incluir a los ciudadanos y manejar la transparencia, as como para los aspectos tcnicos de presupuestos de mayor envergadura y las crecientes demandas de la contabilidad pblica. Despus de desarrollar su pericia local, la sociedad civil a menudo busca institucionalizar los procesos del PP, canalizando las prcticas de participacin a travs de redes sociales para asegurar la estabilidad. Por esa razn, los defensores de las reformas se han concentrado en crear y fortalecer redes de representantes de la sociedad civil y en apoyar a las instituciones locales, haciendo posible que ambas resulten ms integradas, ms democrticas y ms durables. La asociacin de alcaldes, las redes de OSC locales que apoyan la democracia y el desarrollo, las organizaciones locales y grupos vecinales se han convertido en actores principales en el impulso para hacer de la descentralizacin y la democracia local una realidad funcional en la regin latinoamericana. El inters en el buen gobierno, el desarrollo, la democracia y la descentralizacin ha aumentado las oportunidades y recursos para las OSC y los gobiernos locales que introducen reformas o adaptaciones de reformas populares. Los gobiernos municipales han respondido a incentivos para el desarrollo de polticas participativas, modificndolas en la prctica. Sera lgico inferir que cuantas ms localidades experimenten con el PP, ms crecern las posibilidades de aprender de los ejemplos de otros, as como de compartir los xitos. La nueva serie de propuestas participativas para gobernar y presupuestar continuar apoyndose en las redes establecidas de la sociedad civil y utilizar lo aprendido para innovar y reproducir los enfoques existentes de PP.

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Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo

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Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin

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Seccin 3 Introduccin al rol de las OSC en la profundizacin de la democracia

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n casi todos los pases de Amrica Latina quedan an problemas sociales fundamentales por resolver, como los de las minoras reprimidas, la flagrante desigualdad econmica y los fracasos burocrticos. La lentitud con que la mayora de los gobiernos ha actuado en la resolucin de estos problemas contribuye en gran medida al desencanto de la ciudadana con respecto a los partidos polticos y a la democracia como sistema de gobierno. En la mayora de los pases de la regin los movimientos sociales son representativos de una cantidad masiva de familias (y votantes) que buscan el cambio, obligando a los partidos polticos, as como a los gobiernos, a considerar sus demandas, aun a riesgo de fracasar en los comicios. Sin embargo, muchas de las soluciones polticas ofrecidas se caracterizan por su temporalidad y en algunos casos resultan contraproducentes. La cura para construir sistemas democrticos slidos puede encontrarse en su profundizacin. Aceptamos la interpretacin de este trmino segn Fung y Wright (2001), quienes consideran que la profundizacin reside en: facilitar la participacin poltica activa de la ciudadana, forjando consenso poltico a travs del dilogo, diseando e implementando polticas pblicas encaminadas al desarrollo de una economa productiva y de una sociedad sana, y () asegurando que todos los ciudadanos sean beneficiarios de las riquezas de la nacin. La democracia ha sido superficialmente identificada como la eleccin competitiva de lderes polticos. Sin embargo, los gobiernos democrticos participativos deben aportar otros medios para poder reconocer mejor las prioridades y profundizar la democracia, a fin de cimentar la confianza por parte de la ciudadana, basndose en una evaluacin realista de la equidad y del progreso. Estos temas se desarrollan ms ampliamente en el captulo 13. A medida que las obligaciones del gobierno se fueron haciendo ms complejas, las voces de los gobernados han ido en aumento. Los movimientos sociales y el activismo cvico estn contribuyendo a redefinir las polticas latinoamericanas de la era posterior a las dictaduras y al Consenso de Washington. Asimismo, estas manifestaciones de la accin civil se magnifican y complementan con la atencin de los medios de comunicacin e Internet, lo que ha creado un nuevo contexto de gobierno. Los analistas sociales ms destacados de Amrica Latina como

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Arthur Domike

Para ms detalles sobre la distribucin geogrfica de la pobreza rural, vase el estudio del Banco Mundial sobre el tema en: http://lnweb18.worldbank.org/external/lac/lac.nsf/9ef9ab0df45c3532852567d6006c59a4/79c57f6539e8b3d7852567e b005300f6?OpenDocument

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Fals Borda (1992), ODonnell (1996), Cardoso (2005) han reconocido la importancia de estos cambios, aunque a menudo difieran en lo que concierne a la capacidad de la sociedad civil y de los movimientos sociales para transformar la estructura poltica. Los ejemplos que se presentan en los siguientes captulos son en realidad anlisis de sus pronsticos sobre el futuro poltico de la regin. Cada uno de los estudios de casos que se presentan a continuacin utiliza un enfoque diferente para examinar la manera en que los movimientos sociales ayudan a profundizar la democracia. Los cuatro primeros ensayistas (captulos 6, 7, 8 y 9) presentan un anlisis profundo de cmo los ciudadanos que histricamente carecan de poder real campesinos pobres, indgenas andinos, nativos del Amazonas se movilizaron con el fin de mejorar su situacin y ser escuchados. La contribucin de estos movimientos a la profundizacin de la democracia no puede resumirse fcilmente, pero no caben dudas de que cada uno de ellos proporciona un excelente ejemplo de la evolucin de la arena poltica. La pobreza rural contina siendo un serio problema social en toda la regin. 1 A pesar de que la reforma agraria de los aos sesenta cont con algn apoyo poltico por parte de la Alianza para el Progreso, las medidas tomadas en su momento slo pudieron aliviar algunas situaciones en unos pocos pases antes de que los opositores de la reforma destruyeran toda esperanza de cambio (Domike, 2005; Barraclough y Domike, 1966). El captulo 6, preparado por John Durston, se basa en entrevistas recientes y en el amplio conocimiento profesional del autor sobre estos temas. Durston examina cmo las organizaciones de la sociedad civil estn trabajando para aliviar la pobreza en Chile, Guatemala y Brasil, y ofrece medidas explcitas sobre el impacto de estas actividades en la profundizacin de la democracia y sus instituciones. Durante siglos los indgenas andinos de Colombia, Ecuador, Per y Bolivia fueron esclavizados por terratenientes, despojados de sus derechos polticos o sus derechos bsicos como ciudadanos. En Bolivia, a partir de la revolucin de 1952 la situacin de los indgenas ha ido mejorando paulatinamente, no sin tropiezos ni cadas. Hoy ese pas cuenta con su primer presidente de origen indgena en 400 aos y los movimientos indgenas se mantienen activos a travs de toda la regin andina, aunque an persisten muchos problemas. Basndose en su experiencia personal de casi 40 aos en estos temas, Charles Kleymeyer ofrece en el captulo 7 una perspectiva exclusiva sobre la actual situacin social y poltica de estos ciudadanos y cmo se estn transformando a s mismos y cmo estn transformando a sus pases. Por su parte, en el Mato Grosso de Brasil, en el extremo norte del Pantanal y la lnea divisoria entre las aguas del Ro de la Plata y la cuenca del Amazonas, se ha creado una reserva ecolgica extensa para las 14 tribus xing que pueblan la zona. Sin embargo, a principios de

Introduccin al rol de las OSC en la profundizacin de la democracia

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los aos sesenta las carreteras construidas hacia el oeste y el este de esta reserva trajeron como resultado una ola de nuevos colonos. Durante los aos noventa, se puso en evidencia que la contaminacin y el uso inadecuado de los recursos estaban fuera de control. No solamente las tribus xing estaban perdiendo rpidamente su hbitat, sino que las nuevas empresas agrcolas y los asentamientos urbanos se encontraban amenazados. En el captulo 8, Lincoln Barros y Madeleine Mailleux SantAna analizan tanto los numerosos obstculos como el eventual xito negociado por una dedicada organizacin de la sociedad civil (OSC) para mitigar esos problemas. Su historia ensea una leccin sobre cmo ciertos conflictos de inters pueden ser resueltos por OSC activas, aun cuando los organismos gubernamentales, las iglesias o hasta los mismos damnificados sean incapaces de tomar la iniciativa. Y para no crear un falso optimismo sobre el triunfo de la democracia, el caso del fracasado experimento de la vivienda social en Chile constituye el tema del captulo 9. En los casi 20 aos transcurridos desde el comienzo del programa, ni los supuestos beneficiarios ni las organizaciones que los representan han podido avocarse al diseo ni a la ejecucin del mismo. El programa de vivienda social ha sido manejado en su totalidad por las empresas constructoras y por funcionarios del gobierno de arriba hacia abajo. El resultado, como lo relata Alberto Rodrguez, ha sido un programa de vivienda de mala calidad, costosamente subsidiado, que trajo como resultado problemas masivos adicionales de orden social y econmico. Recientemente, el gobierno ha comenzado a buscar salidas para resolver, o por lo menos mitigar, los errores del pasado mediante la inclusin de los supuestos beneficiarios en las discusiones. Puede decirse que las mujeres de Amrica Latina son protagonistas de una de las ms extensas historias en materia de movimientos sociales. Desde hace ms de medio siglo han existido seguidoras y representantes feministas activas, que dieron muestras de su mayor mpetu durante los aos setenta, con el apoyo y ejemplo de los movimientos europeos y norteamericanos. Durante las dictaduras que tuvieron lugar en Brasil, Argentina, Chile y Per, fueron las mujeres quienes a menudo se enfrentaron a las tropas, demandando la verdad sobre sus esposos e hijos desaparecidos. Sin duda, las elecciones chilenas que otorgaron el poder a la primera presidente mujer de la regin han sentado un precedente fundamental; la experiencia se repetira en los comicios de Argentina en 2007. En el captulo 10, Joan Caivano y Thayer Hardwick ofrecen una resea sobre cmo el movimiento femenino ha evolucionado y comenzado a ganar equidad legal, social y poltica. Para finalizar, dos ensayistas analizan, en primer lugar, las posibilidades futuras de lograr mejoras en la situacin econmica y social de las pequeas y medianas empresas (PyME), y en segundo lugar, los medios generados por los emigrantes de la regin para poder ayudar tanto a sus familias como a sus comunidades de origen. As, en el captulo 11 Roberto Mizrahi resea un programa pblico-privado delicadamente estructurado para crear y expandir el empleo y las oportunidades de negocios, orientado hacia la captacin de las capacidades locales y de las oportunidades de empleo. Para esto se

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Arthur Domike

Referencias

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basa en su vasta experiencia con inversionistas ngel e inversiones de empresas conjuntas, ofreciendo sugerencias prcticas para evitar los problemas operacionales, y de marketing y capitalizacin que las PyME suelen enfrentar. El captulo incluye, adems, un extenso catlogo de OSC dedicadas a la solucin de estos problemas en Argentina. Y por ltimo, en el captulo 12 Nelson Stratta explora el sistema global transfronterizo de filantropa, ya en funcionamiento pero poco comprendido. Este sistema, auspiciado por 25 millones de familias latinoamericanas alrededor de todo el mundo, crea oportunidades y desafos para organizaciones sin fines de lucro en Amrica Latina y el Caribe. Sus contribuciones dan testimonio de la solidez de los lazos familiares a travs de las fronteras. En el captulo se resean los cambios recientes de las contribuciones a nivel mundial y se analizan las experiencias relevantes de la regin con respecto al compromiso cvico a travs de las fronteras, como los casos de las asociaciones de casas natales y otros mecanismos de inclusin social, as como tambin los modelos basados en Internet.

Captulo 6

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin1


John Durston

os pobres rurales de Amrica Latina son, por ms razones que las obvias, el sector social ms marginado del poder poltico y de la toma de decisiones del quehacer pblico. El solo hecho de que se movilicen en organizaciones de la sociedad civil (OSC), y de que se hayan convertido en actores sociales que interactan con otros actores y con el Estado puede constituir un aporte a la profundizacin de la democracia en la regin. 2 Sin embargo, el modo en que interactan con otros actores y el impacto final de sus acciones en la democratizacin pueden variar considerablemente de un pas a otro. En este captulo por profundizacin de la democracia se entiende una mayor inclusin poltica, que permita una representacin efectiva de los sectores actualmente excluidos o poco representados en el proceso electoral, en los partidos polticos y en las decisiones de poltica (BID, 2005; 2007). No todas las OCS limitan sus actividades a la participacin en el proceso electoral u otros espacios institucionales formales. La necesidad de una intervencin en temas socioeconmicos nace de un anlisis de las barreras socioeconmicas, de los intereses privilegiados y del limitado acceso de los pobres a recursos estables y a la toma de decisiones en el gobierno, factores que conforman una realidad en la que grandes sectores de la poblacin tienen efectivamente negada su ciudadana. Esta diferencia entre el pas formal y el pas real lleva a varios analistas a percibir una relacin venenosa (Salman, 2004) entre la democracia existente y los sectores excluidos (como los pobres rurales), y la consiguiente necesidad de reducir las desigualdades econmicas como elemento clave de la profundizacin y ampliacin de la democracia poltica. De acuerdo con este diagnstico, los aportes de las OSC a la democratizacin no se limitan a su participacin en las instituciones polticas formales, sino que pueden realizarse en el terreno

1 El

autor agradece el apoyo y la paciencia de los diversos dirigentes y analistas entrevistados y los comentarios de Tom Carroll, Arthur Domike y Rolando Franco sobre versiones anteriores. este trabajo no se analizan los xitos y fracasos en la lucha contra la pobreza rural.

2 En

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John Durston

Democratizacin y movimientos sociales rurales


En los tres pases estudiados las organizaciones a favor de los pobres rurales han tratado por dcadas de adelantar sus reclamos con los sucesivos gobiernos nacionales. Aqu se examina su capacidad de supervivencia y de influencia en los valores democrticos.

3 Para

ms informacin sobre la metodologa inductiva de la teorizacin anclada (grounded theory), vase el anexo metodolgico de Durston et al. (2005). 4 Segn la CEPAL (2006), los tres pases tienen niveles altos o muy altos de concentracin del ingreso. El 40% ms pobre de la poblacin (que incluye a los pobres rurales) recibe solamente el 12% del ingreso personal total en Guatemala y el 14% en Brasil y Chile.

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de los derechos en general y materializarse en la reduccin de las desigualdades socioeconmicas que impiden la profundizacin de la democracia. En esta investigacin emprica se ha aplicado una metodologa inductiva3 para el estudio de tres casos de OSC en sectores sociales de extrema pobreza rural. En los tres casos se trata de organizaciones con dos o tres dcadas de interaccin con los sucesivos gobiernos nacionales de tres pases diferentes (Brasil, Chile y Guatemala). Estas organizaciones rurales de base coinciden en dar una importancia central a la cuestin del derecho a la tierra, en formar parte de verdaderos movimientos sociales rurales, y en tener orientaciones y estrategias contenciosas, de desobediencia civil y accin directa (vase el marco de este anlisis en el captulo 1). Los tres contextos nacionales de este estudio representan realidades extremadamente variadas, pero tienen algunas similitudes que hacen posible la comparacin. Los tres pases analizados sufrieron sangrientas dictaduras militares y recuperaron la democracia formal recin en la segunda mitad de la dcada de 1980 (vase el cuadro 6.1). Adems, los tres se ubican entre los pases de mayor desigualdad en la distribucin del ingreso en el mundo.4 Sin embargo, las similitudes terminan en estos pocos elementos en comn. En trminos de tamao, Brasil es un gigante, con una poblacin de ms de 187 millones de habitantes, mientras que la poblacin total de Chile es de 16 millones y la de Guatemala asciende a 12,7 millones (CEPAL, 2004). El porcentaje de personas en zonas rurales que vive bajo la lnea de pobreza es de 68% en Guatemala; 54,5% en Brasil y 20% en Chile (cifras para 2002-2003; CEPAL, 2006). Las diferencias entre los tres pases continan y abarcan: el porcentaje de poblacin indgena en Guatemala (casi la mitad) y en Chile (alrededor del 10%), la estructura social y ocupacional, la situacin de derechos humanos, etc. En resumidas cuentas, los tres pases tambin presentan situaciones contrastantes, que proporcionan una riqueza de diversidad emprica para el anlisis comparativo.

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 147

Los movimientos contenciosos como casos lmite

Podra haberme quedado cmodamente participando en seminarios, criticando el sistema, sin criticar con la accin. Es la nica forma de llegar a la gente, que es permanentemente bombardeada con mensajes de los medios: ponerse uno mismo como ejemplo (Aucn Huilcamn, dirigente mapuche).5 Nosotros y otras organizaciones ya negociamos, ya hubo un espacio de dilogo, pero las mesas no fueron respetadas por el gobierno () tres meses de dilogo para toparnos con el mismo muro siempre. Afortunadamente, la mayora estamos fuera de esa postura de dilogo. La confrontacin es provocada por ellos mismos [el gobierno], porque no resuelven los problemas (palabras de un dirigente campesino maya guatemalteco). En el centro de este desafo aparecen dos cuestiones conceptuales sobre las cuales no hay consenso: por un lado, la legitimidad de los gobiernos existentes en la regin, y por otro, la de las acciones extralegales de desobediencia civil que llevan a cabo las OSC que participan en movimientos sociales.

5 Estas

citas no refieren un ao de publicacin porque han sido tomadas de entrevistas grabadas por el autor entre septiembre de 2005 y agosto de 2006.

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Los tres movimientos analizados en este captulo representan casos lmite de OSC, ya que no se circunscriben a un papel proactivo y de fiscalizacin, y no son siempre capaces de evitar el uso de la violencia (vase el cuadro 1.1 en el captulo 1). Las acciones directas de estos movimientos de pobres rurales son a menudo ilegales; sus marchas y manifestaciones callejeras suelen terminar en batallas campales con los policas antimotines, y a veces cometen actos de violencia contra la propiedad privada y ocasionalmente contra las personas. En ocasiones, algunos grupos asociados con estos movimientos han recurrido al conflicto armado. En el caso de Guatemala, algunas de las OSC estudiadas haban estado vinculadas a la guerrilla durante la dcada de 1980 (Brett, 2006). Sin embargo, ninguna de las organizaciones rurales de base de este estudio es un grupo terrorista o insurrecto. Todas luchan por la profundizacin de la democracia participando en debates oficiales y tambin encabezando actos de desobediencia civil. La visin predominante dentro de estos movimientos es que ha pasado el momento de discutir y es necesario volcarse a la accin:

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John Durston

Cuadro 6.1 Cronologa: tres movimientos de pobres rurales en Brasil, Chile y Guatemala

1985-89

1986: aumentan confrontaciones 1988: organizaciones rurales logran incluir reforma agraria en nueva Constitucin democrtica

1985: primeras elecciones demo1980: fundacin Ad Mapu, con presencia de los partidos socialis- crticas formales de presidente ta y comunista 1988-89: plebiscito marca n de dictadura militar, vuelta al sistema democrtico 1991: primeras tomas temporales de fundos por el grupo mapuche Consejo de Todas las Tierras 1993: Ley indgena, fundacin del Conadi 1992: la Conic se escinde del CUC; matanza en manifestacin de la Conic ante las cmaras de televisin 1992: primer congreso campesino; movilizaciones de campesinos e indgenas 1993: fundacin de la CNOC 1994: fundacin de la Asamblea de la Sociedad Civil; negociaciones de paz 1996: rma de Acuerdos de Paz 1998: segundo congreso de campesinos 1999: plebiscito rechaza reformas constitucionales para cumplir Acuerdos de Paz

1990-94

1991: confrontaciones violentas en Porto Alegre con muerte de polica 1990-93: transformacin del MST en organizacin nacional centralizada 1993-96: organizacin de produccin cooperativa y de tareas educativas en asentamientos

1995-99

1996: la matanza de 19 manifestantes del MST en Eldorado dos Carajs ante las cmaras de televisin despierta indignacin mundial 1997: marcha contra el neoliberalismo y pro proyectos populares; crece autonoma del MST frente a la Iglesia catlica 1998: el MST apoya campaa de Luiz Incio Lula Da Silva

1995-97: posiciones de confrontacin frente a macroproyectos hidroelctricos en zonas indgenas presidente destituye sucesivos directores del Conadi movimiento indgena rechaza violacin de derechos indgenas por parte del gobierno 1997: grupo radical mapuche daa propiedad de empresas forestales

(Contina en la pgina siguiente)

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MST: Brasil Anterior a 1960-64: ligas campesinas en 1985 Pernambuco 1964: golpe militar 1975: creacin de la Comisin Pastoral de la Tierra, de la Iglesia catlica 1979: primeras ocupaciones de tierras 1984: se crea formalmente el MST; fuerte inuencia de catlicos progresistas

Mapuches: Chile Siglo XX (antes de 1973): participacin poltica de los mapuches, organizaciones, parlamentarios. 1970-73: reforma agraria en zona mapuche 1973: golpe militar; contrarreforma y represin de organizaciones 1978: Iglesia catlica crea centros culturales mapuches

Campesino-maya: Guatemala Mediados de 1960 hasta mediados de 1980: guerrilla, represin militar, genocidio de campesinos mayas; apoyo de Iglesia catlica a comunidades mayas 1978-85: fundacin, represin y clandestinidad del CUC

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 149

Cuadro 6.1 Cronologa: tres movimientos de pobres rurales en Brasil, Chile y Guatemala (Continuacin)
2000-04

2005-06

2005: polticas neoliberales y crisis de corrupcin en el PT; reorientacin estratgica en el MST separado del PT Creacin de diversos consejos de participacin ciudadana 2006: siguen las ocupaciones por parte del MST; arresto de dirigentes 2006: Lula es reelegido; el MST ordena abstencin temporal durante la campaa

2005: termina la primera fase de Orgenes 2005: eleccin de alcaldes mapuches en varias municipalidades 2005: eleccin de Michelle Bachelet como presidente 2006: huelga de hambre de presos mapuches condenados por terrorismo; el gobierno anuncia que no aplicar la ley antiterrorista contra mapuches 2006: segunda fase de Orgenes

2006: marcha por la reforma agraria 2006: nueva mesa de dilogo gobierno-OSC rechaza incluir tema agrario; la CNOC renuncia a la mesa 2006: la Conic sale de la CNOC y participa en una mesa de dilogo con el gobierno y empresarios

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MST: Brasil 2000: el MST toma el Instituto de la Reforma Agraria. Presidente Cardoso anuncia paquete de medidas para castigar las invasiones de tierras. 2002: el MST cumple papel clave en la eleccin de Lula 2000-05: ms de 800 invasiones de tierras

Mapuches: Chile 2000: elecciones municipales con candidatos mapuches a concejos y alcaldas 2001: creacin de la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato 2002: se inicia el Programa Orgenes 2003: condena de mapuches acusados de terrorismo 2004: represa hidroelctrica Ralco inunda tierras mapuchespehuenches; pehuenches aceptan compensacin 2004: informe negativo de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en referencia a los pueblos indgenas en Chile

Campesino-maya: Guatemala 2000: movilizacin de campesinos mayas 2002: mesa de negociacin sobre temas agrarios 2002: Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

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Tres organizaciones rurales de base en tres movimientos contenciosos

El Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra naci de las luchas concretas que los trabajadores rurales fueron desarrollando de forma aislada en la regin sur del pas por la conquista de la tierra, a fines de la dcada de 1970 () Brasil experimentaba la apertura poltica posterior al rgimen militar () En ese contexto, surgieron varias luchas concretas que se fueron articulando poco a poco. De esa articulacin se deline y se estructur el Movimiento Sin Tierra, teniendo como matriz el campamento de la Encrucijada Natalino, en Ronda Alta (Rio Grande do Sul), y el Movimiento de los Agricultores Sin Tierra del Oeste de Paran () Entre 1979 y 1980, en medio de la lucha por la redemocratizacin, surgi una nueva forma de presin de los campesinos: las ocupaciones organizadas por decenas o centenas de familias. A comienzos de 1984, los participantes de esas ocupaciones realizaron el primer encuentro, dando nombre y articulacin propia al Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST). La Constitucin de Brasil, aprobada por el Congreso Nacional en 1988, estableca como principio que el gobierno deba llevar adelante una reforma agraria sin afectar a las propiedades que fuesen productivas. Sin embargo, hacan falta las leyes complementarias que definieran lo que se entenda por propiedad productiva. En 1987 el MST,

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Brasil, el MST: Hay consenso general en que el Movimento dos Trabalhadores Agrcolas Sem Terra (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, MST), de Brasil, es la OSC ms grande y de mayor impacto poltico en Amrica Latina de que se tenga memoria reciente. Sin embargo, no hay consenso sobre la naturaleza de la organizacin en trminos de su gestin interna ni sobre la legitimidad de sus acciones extrainstitucionales y extralegales. Tampoco hay acuerdo respecto de las reacciones de los gobiernos brasileos recientes ante las campaas del MST. El MST cuenta con ms de un milln de miembros, algunos de los cuales viven en precarios campamentos al borde de las enormes haciendas contra las cuales protestan. Otros miembros viven en los asentamientos de la reforma agraria, en tierras que el Estado les ha asignado. Sin embargo, el MST (como las OSC de Chile y Guatemala estudiadas aqu) es slo parte de un gran movimiento rural brasileo, junto con la Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) y la Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf). Si bien la atencin que recibi de los medios de comunicacin se concentr en los aos noventa, el MST ha seguido expandindose y transformndose hasta hoy. En abril de 2006, en conmemoracin del dcimo aniversario de la matanza de manifestantes pacficos en Eldorado dos Carajs, la organizacin invadi terrenos, tom oficinas, bloque carreteras y algunos de sus miembros saquearon camiones. Las invasiones de tierras, los arrestos y los asesinatos de lderes siguieron durante varios meses.

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 151

La democracia interna del MST ha sido cuestionada (Navarro, 2005; Fox, 2006); otros analistas consideran que la democracia interna ha resurgido despus de un perodo de centralizacin nacional en la dcada de 1990 (Medeiros, 2005). Los dirigentes del MST explican su sistema participativo en los asentamientos de reforma agraria y tambin a nivel regional y nacional de la siguiente manera: Cada 15 familias, ms o menos, se constituye un ncleo. Discuten todo lo que sucede, y cada familia participa de las decisiones en relacin con un sector de la vida del asentamiento: finanzas para la autosuficiencia, gnero, produccin, educacin, forma del asentamiento, salud, basura, etc. El asentamiento tiene una Coordinacin que lo dirige, cada ncleo nomina a dos (hombre y mujer), de cualquier ncleo, y los que tienen ms votos forman la Coordinacin. Asimismo, cada asentamiento elige igual cantidad de hombres y mujeres para que los represente en una brigada de varios asentamientos. El Congreso Nacional anual no es autoritario, porque los miembros de base se preparan durante mucho tiempo, y ya tienen todo discutido en la base. Con este sistema se puede llegar a un consenso; la votacin es un ltimo recurso cuando no hay consenso. Chile, el Consejo de Todas las Tierras (pueblo mapuche): El pueblo mapuche lleg a ocupar la mayor parte del territorio actual de Chile, resistiendo primero a los incas, despus a los espaoles y ms tarde al ejrcito chileno. Slo perdi finalmente su autonoma territorial en 1883. Actualmente hay cerca de un milln de mapuches en Chile, la gran mayora en zonas urbanas. Sin embargo, hay tambin ms de 2.000 pequeas comunidades rurales en reducciones, principalmente en el sur del pas, entre Concepcin y Osorno. Los mapuches son los ms pobres en las regiones ms depauperadas.

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juntamente con las dems entidades del movimiento sindical la Confederacin Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (Contag) y la Central nica de los Trabajadores (CUT), present un proyecto de reforma agraria firmado por 1,2 millones de electores. El proyecto fue rechazado por el Congreso Nacional () El MST emplea las ms variadas formas de lucha, pero siempre masivas. Los medios ms utilizados son: manifestaciones en las calles, concentraciones regionales, audiencias con los gobernadores y ministros, huelgas de hambre, campamentos provisorios en las ciudades o en los mrgenes de las haciendas, ocupacin de instituciones pblicas como el Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA) y ocupacin de las tierras a ser expropiadas. (CLOC, 2006).

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Entre las organizaciones mapuches ms polmicas de los ltimos aos se encuentra Auki Wallmapu Ngulam o Consejo de Todas las Tierras. Sus recuperaciones de tierra (1991) y ocupaciones simblicas (1992) han despertado todo tipo de reacciones en la sociedad chilena y mapuche. El Consejo de Todas las Tierras ha llegado a tener gran influencia en la opinin pblica y tambin en el gobierno chileno. En particular, el primer gobierno de la concertacin democrtica prepar un proyecto de ley para establecer un programa especial de beneficios para los indgenas (aprobado por el Congreso Nacional en 1993). A travs de los aos, el Consejo ha practicado tanto la desobediencia civil lo cual en muchos casos ha provocado el arresto de sus dirigentes como el dilogo con las autoridades y la participacin simblica en el sistema electoral. Tambin ha logrado crear paulatinamente un espacio de participacin en el movimiento indgena internacional, lo que le abri vnculos nuevos con foros en los que se discuten y se definen posiciones sobre los derechos de los indgenas, particularmente con la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sus movilizaciones contenciosas, que alternan con el dilogo con representantes del gobierno y con entidades internacionales, han hecho del Consejo y de su werken (vocero) Aucn Huilcamn los representantes ms ampliamente reconocidos (por el pblico nacional e internacional) del movimiento mapuche. El Consejo fue el primer exponente de la propuesta de autogestin etnoterritorial en 1992, y la difundi a lo largo de los aos noventa en
6 Los mapuches formaron importantes organizaciones y participaron en el sistema poltico durante todo el siglo XX. Vase

Bengoa (1999).

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El origen del movimiento mapuche actual6 puede encontrarse en la fundacin de los centros culturales mapuches que tuvo lugar en septiembre de 1978. Estos centros, que funcionaban bajo los auspicios del Obispo de Temuco, fueron una reaccin a la poltica de la dictadura militar que priv a los mapuches de su identidad como pueblo (mediante la divisin y venta de las tierras comunales). Esta entidad lleg a organizar a ms de mil comunidades y ofreci capacitacin en la cultura y el idioma mapuches, as como tambin en cuestiones de organizacin y liderazgo. Los centros culturales se independizaron luego de la Iglesia, constituyndose como Ad Mapu y asocindose a los partidos polticos socialista y comunista, en la clandestinidad. No obstante, Ad Mapu tambin incorpor la identidad mapuche y las autoridades comunales tradicionales. En 1990 una divisin entre los lderes de Ad Mapu llev a la fundacin de la organizacin mapuche Consejo de Todas las Tierras (en mapudungn, Auki Wallmapu Ngulam). Se trata de la primera organizacin mapuche que trabaja en tiempos de democracia para recuperar sus tierras (Marimn, 1995):

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 153

Guatemala, la CNOC: La Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC) es un ejemplo de rgano coordinador indgena que confiere voz a las demandas polticas de los campesinos. Basada en los principios compartidos por sus miembros, la CNOC trabaja para formular, definir e implementar polticas sistmicas de desarrollo rural. Estas polticas combinan los temas de justicia social, equidad de gnero, armona intercultural y conservacin del medio ambiente. El grupo surgi a fines de 1992 y se granje la atencin pblica en 1993 al dirigir diversas luchas para defender el salario en el campo, terminar con los abusos de los terratenientes hacia los trabajadores, conseguir acceso a la tierra y denunciar la represin que era an parte de la vida diaria en las ciudades y en las reas rurales.7 Fue en el primer Congreso Campesino Nacional, que tuvo lugar del 30 de noviembre al 3 de diciembre de 1992, donde naci la CNOC, a partir del encuentro de grupos campesinos de todo el pas dispuestos a llevar adelante una tarea sobre la base de ideas y opiniones compartidas. No obstante, desde su fundacin el grupo no ha conseguido trabajar en forma continua, y especialmente durante la negociacin de los Acuerdos de Paz, firmados a fines de 1996, sus lderes fueron vctimas de persecucin poltica, y el trabajo del grupo se vio limitado. La fuerza de las organizaciones que en un principio se unificaron en la CNOC permiti analizar en detalle la problemtica agraria, abrir espacios de participacin y estudiar algunos temas debatidos en la negociacin de los Acuerdos de Paz. A partir de 1997 la implementacin parcial de los Acuerdos de Paz abri nuevos espacios de participacin poltica. Por ejemplo, la lenta desmilitarizacin del Estado guatemalteco y el establecimiento de diferentes comisiones han aumentado la participacin. Tras 13 aos de existencia de la Coordinadora, las principales organizaciones miembros han hecho demandas coherentes y planteos realistas que han constituido los primeros pasos hacia una participacin organizada, activa y proactiva en el escenario poltico, econmico, social y cultural.

7 A pesar de que Guatemala recuper la democracia electoral formal en 1985, el ejrcito sigui siendo autnomo del poder

civil en la prctica, y en los aos siguientes realiz varias acciones de violacin de los derechos humanos.

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torno al concepto de Wallmapu, el gran territorio donde habitaba ancestralmente el pueblo mapuche (Lavanchy, 2005). El Consejo es una de varias OSC mapuches: algunas son comunidades que tambin ocupan terrenos ancestrales vecinos a grandes fundos o empresas forestales; otras son grupos de base o de intelectuales indgenas, regionales y nacionales, que con frecuencia discrepan, particularmente con respecto al tema del ejercicio de la violencia. Estos grupos slo ocasionalmente logran coordinar sus posiciones y acciones para crear un movimiento en sentido unitario.

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Breves retratos de tres lderes entrevistados


Los liderazgos son clave en las OSC y en los movimientos sociales, de manera que unos retratos sencillos de algunos de los lderes entrevistados pueden dar una idea ms real de lo que es cada movimiento. Celso Antunes (MST) es uno de los hermanos ms jvenes de los 10 hijos de una familia campesina del estado sureo de Paran. Por no tener la posibilidad de heredar tierra propia, se uni a un campamento de invasin de tierras del MST que despus se convirti en un asentamiento de la reforma agraria. Celso particip en programas de autoeducacin y fue elegido dirigente del asentamiento. Por sus cualidades, fue escogido y enviado por el movimiento a organizar los primeros campamentos en el estado de Rio. Hoy vive en un asentamiento, trabaja en la direccin estadual del MST y estudia en la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro. Aucn Huilcamn, mapuche del sur de Chile, es hijo de un lonko (cacique de una comunidad local). Fue estudiante de Derecho en una universidad de Temuco, mientras militaba en Ad Mapu y en el Partido Socialista. Luego de fundar con unos compaeros mapuches el Consejo de Todas las Tierras, tuvo que abandonar sus estudios, ya que fue arrestado debido a las invasiones temporales de fundos (actualmente sigue sufriendo un veto silencioso por parte de diversas universidades de la zona que le impiden retomar sus estudios formales). Ha sido precandidato a presidente en las elecciones de 2005. Es miembro de comisiones internacionales, y se trata sin duda del mapuche ms conocido por su pueblo y por la opinin pblica mundial.

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Actualmente la CNOC est integrada por ocho organizaciones: la Pastoral Campesina de Solidaridad y de Servicios (PCSS), el Comit de Unidad Campesina (CUC), el Consejo de Desplazados de Guatemala (Condeg), la Comunidad Indgena Xinca de Jutiapa, el Consejo Indgena y Campesino Kutbalbey, el Consejo Campesino Kabawil (CCK), el Comit de Desarrollo Campesino (Codeca), y la Coordinadora Campesina e Indgena del Petn (Cocip). La CNOC es conocida a nivel nacional e internacional por su lucha de reivindicacin a favor del pueblo indgena y campesino, que se manifiesta mediante la movilizacin de masas para hacer exigencias al Estado. Desde 2004 la organizacin ha funcionado como secretara ejecutiva de una red de organizaciones rurales y urbanas: el Movimiento Indgena, Campesino, Sindical y Popular (MICSP). Este grupo ha planteado, ante los tres poderes del Estado, iniciar un dilogo nacional para tratar temas tales como el desarrollo rural, la problemtica laboral y social, los impuestos, el presupuesto del Estado, y los tratados de libre comercio (vase el sitio en Internet de la CNOC: http://www.cnoc.org.gt).

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 155

Tres luchas por la tierra


La comparacin de estos tres movimientos rurales confirma la hiptesis de que sus efectos en la democratizacin son indirectos, mediados y no siempre intencionados ni previsibles. Su xito en el empleo de la accin directa ha hecho que estas OSC ingresaran en el campo de accin (Bourdieu, 2001) del Estado y del sistema partidario formal, con lo cual se han creado nuevas oportunidades estratgicas para estos ltimos actores. Aunque los tres movimientos rurales crecieron gracias a las oportunidades que se abrieron durante los procesos de democratizacin, todos nacieron en condiciones muy adversas. Los sin tierra de Brasil, por ejemplo, padecieron represin y hambre, y estuvieron indefensos en manos de los grandes terratenientes; el movimiento mapuche se inici en medio de la poltica represiva de genocidio cultural de la dictadura, y el CUC, precursor del CNOC, surgi durante un perodo en que los militares masacraban a las comunidades rurales, cometan genocidio y practicaban una poltica de tierra arrasada. De modo que los tres movimientos contribuyeron a mantener vivas a las diversas organizaciones de base durante el perodo de las dictaduras militares, lo que fue ms adelante un factor clave en la recuperacin de la democracia. No es casual que la Iglesia catlica jugara un papel facilitador en el desarrollo de los tres movimientos. Por un lado, fue la nica institucin importante a la cual se trat con cierta tolerancia durante las dictaduras. Por ende, pudo servir de incubadora de organizaciones embrionarias (Durston, 2002). Sin embargo, el papel histrico de la Iglesia catlica en los aos setenta y ochenta fue mucho ms importante. La teologa de la liberacin haba nacido aos antes en Brasil, y el Concilio Vaticano II y la Conferencia de Medelln de 1968 incorporaron parte de esa doctrina social en las actividades de la Iglesia. En Brasil la creacin de la Comisin Pastoral de la Tierra (1975) llev a la formacin de muchas comunidades eclesisticas de base en las zonas rurales. Estas comunidades ya estaban ampliamente difundidas en 1984, cuando en un encuentro nacional realizado en la ciudad de Chapec, naci el MST. Escoger el lugar del encuentro, un municipio de extrema pobreza rural en el estado de Santa Catarina (sur de Brasil) fue la obra de Don Jos Gomes, obispo de Chapec, quien haba comenzado un trabajo de concientizacin con jvenes cam-

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Alfredo Che Choc (CNOC) es un indgena maya qeqch, cuyos padres emigraron de Cobn, Alta Verapaz, a las tierras bajas del Petn. Bajo los auspicios de la Pastoral Social de la Dicesis del Petn y la Fundacin Guillermo Toriello, en esta vasta zona de colonizacin surgieron diversas organizaciones mayas, las que en su mayora se formaron despus de la firma de los Acuerdos de Paz. Alfredo particip en la delegacin del Petn que particip del Segundo Congreso Nacional Campesino, realizado en 1998, y se uni a la CNOC ese mismo ao; ahora es su encargado del rea de comunicacin y propaganda.

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De ese contexto surgen muchos de los actuales lderes del movimiento mapuche. Ese proceso dio mucho fruto; los que participamos ah, estamos hoy en todas las organizaciones, a veces sin compartir las estrategias, pero con los mismos objetivos finales (Isolde Reuque, disponible en: http://www.conadi.cl/noticia147.htm). En Guatemala, los jesuitas y los curas y monjas maryknoll, entre otros, arriesgaron sus vidas para organizar y defender a las comunidades mayas desde los aos setenta. Muchos de ellos fueron ms tarde asesinados y otros expulsados del pas. La Superiora Regional de los Maryknoll escribi en 1964: No se pueden enfatizar suficientemente los efectos a largo plazo de la formacin de maestras apostlicas () La revolucin est en el aire en Amrica Latina, y son nuestras alumnas y nuestras graduadas quienes deben estar en la vanguardia del movimiento revolucionario () no por el derrocamiento violento de los gobiernos, sino por el cambio radical en las estructuras econmicas y sociales en Amrica Latina (Kita, s.f.). Posteriormente, en la dcada de 1980, la Iglesia catlica guatemalteca promovi la creacin de centros de formacin de catequistas (para dirigentes religiosos laicos), y adems se abrieron 70 centros de accin social en reas rurales del pas, cuya misin fundamental consista en ensear la religin catlica y trabajar en programas de accin social en favor de
8 Economista, fundador del Partido de los Trabajadores (PT), corredactor del programa de reforma agraria del gobierno de

Luiz Incio Lula Da Silva, ex-diputado federal del PT. Como estudiante, fue activo en la Juventude Universitria Catlica (JUC). Durante la dictadura militar, particip en protestas contra el rgimen y estuvo entre los primeros 100 brasileos que fueron privados de sus derechos polticos. En 2006 fue candidato a gobernador del estado de So Paulo por el Partido Socialismo e Liberdade (P-SOL) con el apoyo del MST. Fue entrevistado por el autor en agosto de 2006. 9 Durante los aos noventa, diversas ONG mapuches y chilenas, adems del Programa Prodecam apoyado por el gobierno de los Pases Bajos, contribuyeron a la formacin de los lderes mapuches de hoy.

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pesinos. De ah deriv la participacin en algunos conflictos agrarios y la idea de conformar el Movimiento (Sampaio, 2006).8 En Chile, el Cardenal Ral Silva Henrquez enfrent valientemente a la dictadura tras el golpe de Estado de 1973. La Iglesia catlica fue la primera en llamar pblicamente la atencin a la nueva poltica indgena y sus profundas implicaciones para la integridad cultural mapuche. Al mismo tiempo, prest su apoyo y proteccin a los dirigentes de las comunidades mapuches para organizarse y hacer or su voz (Toledo Llancaqueo, 2005). El obispo de la zona mapuche, Sergio Contreras, cre la Fundacin Instituto Indgena y apoy en 1978 la formacin de centros culturales mapuches para que las comunidades pudieran defender su identidad y forjar capacidades de organizacin y liderazgo (Reuque, 2002).9

Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 157

Causas y campaas: el ejemplo de la tierra Derecho a la tierra y la democratizacin


Para muchos, la consolidacin de la democracia es cuestin de lucha (Carter, 2005; Quirk, 2006), ya que las barreras socioeconmicas impiden que cambie el statu quo de la oligarqua poltica. Desde esta perspectiva, la democratizacin avanza cuando los actores subalternos han conquistado efectivamente sus derechos fundamentales. Mientras que algunos derechos resultan esenciales para la existencia de la democracia, otros contribuyen directamente a su fortalecimiento, y otros crean una cultura poltica que promueve la justicia social. El derecho a la vida, a la libertad de expresin, al voto, a la informacin y a la asociacin es inherente a la democracia. El derecho a la educacin es un ejemplo del segundo tipo de derechos: complementa el fortalecimiento de la democracia, ya que permite que los ciudadanos reciban la misma informacin y que todos tengan elementos de anlisis para tomar decisiones pblicas. La demanda de tierra de los pobres no est directamente relacionada con la democratizacin poltica, pero exige una toma de conciencia pblica en torno a este aspecto clave de la desigualdad rural. Para tener xito, las organizaciones de pobres rurales entran en el mundo de la sociedad civil como actores, democratizando a la sociedad rural por su misma entrada al juego. Una vez ganada la lucha inicial por el reconocimiento como actores en el
10 En

su agenda de 2006 el MST puntualizaba: Esperanza, siempre esperanza () la esperanza de ver nuestros sueos realizados. Vase tambin Quirk (2006).

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los pobres y las comunidades indgenas. En mayo de 1982 la Iglesia denunci los abusos que se venan cometiendo en las comunidades indgenas. En tal sentido, la Conferencia Episcopal habl de la masacre de numerosas familias campesinas e indgenas e inform que varios miembros de las rdenes maryknoll y jesuita han sido perseguidos con particular rigor (CIDH, 1983). Fue mediante este trabajo realizado en Brasil, Guatemala y Chile que los sacerdotes, monjas y voluntarios laicos ms progresistas contribuyeron a la formacin intelectual, ideolgica y estratgica de los tres movimientos y de sus lderes. A travs de los aos, la herencia del perodo de la teologa de la liberacin en combinacin con la profunda religiosidad cristiana y los rituales y smbolos concomitantes de la religin popular sigui alimentando los sentimientos de pertenencia, esperanza y misin entre los militantes del MST,10 aunque la direccin ya no tiene tantas conexiones con la Iglesia (Sampaio, 2006). En los casos de los otros dos movimientos estudiados, esta funcin la cumplen las cosmovisiones, rituales y liderazgos mayas y mapuches.

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juego democrtico, las organizaciones pueden conseguir el apoyo de partidos polticos para influir en las decisiones legislativas y ejecutivas. Medeiros (2005) dice al respecto: [Los campesinos] estn aqu, disputan el espacio pblico, politizan la vida cotidiana e intentan aprender las reglas del juego de la poltica, cambiar de posicin social y buscar los caminos para romper con la condicin de subalternos. En el centro de esos cambios hay una utopa social que alimenta la resistencia de estos nuevos agentes que rechazan el universalismo de las relaciones mercantiles y atraen la atencin sobre esferas de la vida que no aceptan verse sometidas al mundo del mercado. Sorprendentemente, la ancestral demanda de tierra encuentra en el siglo XXI un renovado discurso que le otorga legitimidad dentro de la visin ampliada de los derechos humanos. As, cuando Leite habla del proceso de democratizacin de la tierra, sostiene que el acceso a la tierra y al agua est basado en derechos humanos fundamentales (Leite, 2006). De este modo, en el Foro Tierra, Territorio y Dignidad realizado del 6 al 9 de marzo de 2006 en Porto Alegre con organizaciones rurales de base, respondiendo a la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural se declar formalmente: reivindicamos nuestras acciones de ocupacin, recuperacin y/o defensa de nuestros territorios, semillas, bosques, reas de pesca y vivienda como necesarias y legtimas para la defensa y conquista de nuestros derechos (ICARRD, 2006). Leite (2006) ahonda en este discurso: Los que se inclinan por la ejecucin de un programa agrario han cambiado sus tesis para indicar que el potencial transformador para la democratizacin del campo est en el incremento de la ciudadana del sector marginado de la sociedad, ms que en el aumento del empleo y del rendimiento de las fincas rurales. Pero la concrecin efectiva y permanente de un derecho ocurre en la forma de una poltica ejercida por el Estado. A continuacin se examinan las reacciones de los tres movimientos conforme la iniciativa pasa gradualmente de ellos al Estado.

Convergencia de los campos movimiento social y sistema judicial


Houtzager (2005), siguiendo a Bourdieu, analiza la compleja relacin entre los dos campos autnomos de los movimientos sociales y del sistema judicial. Los movimientos logran un impacto social y poltico con acciones que simbolizan las injusticias sociales que sufren sus miembros. Estas acciones producen la convergencia de los dos campos de conflicto cuando los integrantes y dirigentes de un movimiento son acusados de delitos contra la propiedad. Las acciones disruptivas e ilegales de los movimientos crean un contexto que conecta a estos dos campos, porque obligan al poder judicial a aplicar leyes que han sido violadas, pero tambin, en algunos casos, a establecer nuevos precedentes legales.

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Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 159

[Antes] quien entraba en tierras privadas [en Brasil] era automticamente condenado por el crimen de ingreso sin autorizacin. Hoy en da la jurisprudencia y los tribunales no lo consideran tal si la tierra es improductiva. Esto ha sido un gran avance. Es ms democrtico y ms pacfico (Sampaio, 2006). En Guatemala las ocupaciones de terrenos usurpados a los campesinos durante la guerra sucia tienen lugar antes de las acciones legales, que son entonces principalmente defensivas. Como expresa un dirigente campesino maya guatemalteco: Primero investigamos de quines eran originalmente los terrenos, pero no vamos inmediatamente a la va judicial. Tenemos que saber ms bien cmo defender a nuestros compaeros que son arrestados cuando participan en una invasin. Como resultado, en Guatemala ha habido decisiones judiciales locales que han sostenido los mismos principios que en Brasil. Sin embargo, de acuerdo con dirigentes del MST, de la CNOC y del CUC, en ambos pases la mayora de los jueces sigue resolviendo a favor de los terratenientes.11 Estas victorias se ven en parte limitadas porque an no se acepta de manera universal la legitimidad de los derechos econmicos, sociales y culturales. La transicin de una poltica contenciosamente desafiante de parte de los movimientos a un verdadero cambio en las polticas por parte de los gobiernos resulta ms factible en el caso de los derechos humanos que en el de los derechos econmicos, sociales y culturales, ya que estos ltimos implican entrar en un juego de suma cero en relacin con recursos escasos. Es particularmente as en el caso de los derechos sobre la tierra, que afectan tanto al derecho a la propiedad como a la actividad de mercado. En Guatemala, donde an continan las violaciones a los derechos humanos, el movimiento popular (incluida la CNOC) logr cambiar la cultura poltica en cuanto al respeto
11 Entrevistas

realizadas a dirigentes brasileos y guatemaltecos en mayo y junio de 2006.

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El MST, la CNOC y el Consejo de Todas las Tierras han desarrollado diversas estrategias que combinan la accin directa (para llamar la atencin de la opinin pblica) con acciones legales, apoyadas por abogados progresistas, para defender sus derechos a la vida, a la tierra y a la participacin democrtica. En el caso del MST, su ocupacin de tierras en el Pontal do Paranapanema (SP) en 1991 desat una serie de decisiones judiciales que terminaron legitimando las acciones colectivas destinadas a garantizar el derecho de proteccin contra el hambre. De esa manera se estableci la primaca del derecho a la vida sobre el derecho a la propiedad privada (Houtzager, 2005). Incluso en un sistema como el de Brasil, donde los derechos civiles se basan en la Constitucin y no en decisiones judiciales, estas decisiones han tendido a acercar las nuevas realidades de los derechos democrticos al sistema judicial (Houtzager, 2005).

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12 Algunos sectores empresariales guatemaltecos s aceptan dialogar sobre la reforma agraria basada en el mercado, tomando

como referencia una propuesta del BID y del Banco Mundial.

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por dichos derechos, aunque ha sido derrotado en su lucha para conquistar el respeto por los derechos econmicos, sociales y culturales (Brett, 2006). El derecho a la tierra fue especficamente excluido del proceso de dilogo ciudadana-gobierno de 2006 a expresa solicitud del poderoso gremio empresarial,12 lo que llev a la CNOC a rechazar la invitacin para participar en estos espacios de concertacin. En Chile las acciones del Consejo de Todas las Tierras y otras organizaciones mapuches que han ocupado grandes fundos han logrado una respuesta similar por parte del sistema judicial. Hasta hace poco, invocando una ley antiterrorista de la dictadura militar, el gobierno presentaba acusaciones de accin terrorista contra grupos mapuches que quemaban plantaciones y maquinarias de grandes empresas forestales. Sin embargo, en 2005 los jueces empezaron a aceptar los argumentos de expertos en terrorismo y de organizaciones internacionales de juristas (FIDH, 2006), que sostenan que los delitos contra la propiedad no constituan actos de terrorismo, sino que estaban sujetos a otras leyes existentes. As, los jueces dejaron de interpretar estos delitos como terrorismo, y liberaron a algunos de los acusados. En 2006 el sur de Chile fue escenario de una huelga de hambre de dirigentes condenados bajo la ley antiterrorista, la cual suscit el apoyo unnime de las diferentes OSC mapuches en pro de su liberacin. El nuevo gobierno reaccion con una serie de cambios en su estrategia: primero ignorando el caso; despus prometiendo no aplicar la ley antiterrorista en el contexto mapuche; luego apoyando una propuesta de ley para liberar a los presos involucrados. Finalmente, propuso una enmienda de la ley antiterrorista, corrigiendo las secciones ms injustas. Esta ltima iniciativa cont con el apoyo general de las principales organizaciones del movimiento mapuche. Por otra parte, la ley indgena chilena de 1993 prev la compra de tierras por parte del Estado, pero a diferencia del principio bsico de pago de la reforma agraria basada en el mercado, estas tierras se entregan a las comunidades indgenas en forma gratuita. En la prctica reciente, muchas de estas tierras se han entregado a comunidades en conflicto, es decir a pequeos movimientos de mapuches que han violado la ley al invadir o atacar las grandes propiedades que reclaman como tierras ancestrales. A pesar de la amplitud de las propuestas presentadas por el MST, el Consejo de Todas las Tierras y la CNOC, su demanda principal ha tenido y sigue teniendo como eje la posesin de tierras. Si bien la tierra es una demanda de los pobres rurales en todas partes, para tener xito es necesario, en primer trmino, elaborar un discurso coherente tanto para movilizar a las bases como para impactar en la opinin pblica y en los gobiernos. Las acciones directas y masivas sirven para convertir dicha demanda en una eficaz herramienta de presin sobre los gobiernos.

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Democratizacin de la tierra y poltica


Qu tiene que ver el logro de estas demandas por la tierra, mediante acciones de fuerza contrarias a la legalidad vigente, con la profundizacin de la democracia? La respuesta se relaciona con la lucha legal histrica en torno a las ocupaciones de tierra y el debate jurdico sobre el derecho a tener derechos que emergi de esa lucha. El punto de partida del anlisis es el efecto democratizador de la redistribucin de la tierra. Estimulado por las acciones de estas tres organizaciones de pobres rurales y de otras organizaciones que han seguido su ejemplo (Navarro, 2005; Rosa, 2006), hay ahora un reconocimiento creciente de que la concentracin de la tierra es un obstculo a la democratizacin. Como seala Leite (2006): Los niveles elevados de concentracin econmica y de propiedad de la tierra son tambin obstculos para el fomento de la justicia social, porque dejan a millones de personas al margen de la ciudadana plena () La tierra no es slo un factor de produccin, sino tambin de riqueza, prestigio y poder. Por eso, una distribucin ms equitativa de la tierra entraa no slo un aumento de la actividad econmica de los ms pobres, sino tambin un aumento de su poder poltico y de su participacin social.

Coevolucin de estrategias de mltiples actores


Una hiptesis de trabajo de este estudio es que los partidos polticos y el gobierno intentan cooptar o neutralizar a los movimientos sociales. Usan la estrategia del garrote y la zanahoria, ofreciendo alianzas, recursos y puestos en el aparato administrativo, al mismo tiempo

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Los movimientos centrados en el derecho a la tierra han impactado fuertemente en la cultura poltica internacional. El derecho a la tierra ha llegado a ser reconocido como un tema relacionado con la democratizacin. El Foro Mundial sobre la Reforma Agraria realizado en Valencia en 2004 (Carta Maior, 2006) y la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural de la FAO (ICARRD, 2006) son ejemplos de la manera en que movimientos considerados utpicos pueden colocar en la agenda pblica temas que hasta entonces no se consideraban relevantes. Tambin las potentes redes virtuales en Internet como Va Campesina (www.viacampesina.org) y la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC, http://movimientos.org/cloc) constituyen nuevas formas de capital social internacional campesino que influyen en la opinin pblica y, directa o indirectamente, en las polticas pblicas (Ostrom y Ahn, 2003; Fernndes, 2006).

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Cambios en la estrategia del gobierno


Las estrategias de las OSC, los partidos polticos y el Estado evolucionarn paralelamente, cada una en respuesta a la otra, buscando nuevos aliados y seguidores, tanto en el escenario nacional (especialmente en la opinin pblica a travs de los medios masivos de comunicacin) como en el terreno internacional. La complejidad de este proceso y la cantidad de actores involucrados impide predecir, en cualquier caso concreto, si el resultado final ser ms o menos democracia. Los primeros xitos de los movimientos contenciosos hicieron que el sistema poltico formal reaccionara: tanto aquellos que estaban en contra de los movimientos como los que vean una oportunidad de aliarse con ellos. A medida que aumentan sus demandas, los movimientos atraen ms seguidores, pero al mismo tiempo pierden una parte de la iniciativa frente a los actores del sector poltico formal. En los tres pases estudiados el Estado ha establecido mecanismos legales y polticos para castigar a los movimientos que ocupan terrenos, negndoles la participacin en la reforma agraria (Brasil), autorizando la detencin inmediata de sus dirigentes (Guatemala), o formulando una poltica oficial que los excluye del programa de tierras del Estado (Chile). Estas estrategias han sido aplicadas estrictamente en los primeros dos pases. En el caso de Chile, la sensibilidad de los gobiernos a la opinin pblica internacional (especialmente de la empresa privada) los ha llevado a establecer discretas negociaciones con los dirigentes mapuches.

Adaptaciones en las alianzas de los movimientos


En general las organizaciones estudiadas han forjado alianzas importantes con grupos religiosos y de derechos, sindicatos obreros y otras organizaciones de base. Sin embargo, sus aliados no son siempre los ms obvios: No slo los ricos estn en contra del MST; tambin hay gente pobre que los considera bagunceiros (turbulentos) y contrarios al derecho a la propiedad que ellos anhelan (Rosa, 2006). De la misma forma, un dirigente mapuche comentaba: No queda claro que podamos conseguir apoyo para la causa mapuche en el sector popular. El sector popular es el ms desinformado sobre la realidad de los pueblos indgenas en Chile. Fue en los barrios populares donde menos firmas recolectamos [para la inscripcin simblica de

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que intentan debilitar a los movimientos por las vas legislativa, administrativa o judicial. Se empean en controlar a los movimientos porque estos constituyen una considerable masa de votantes y son capaces de llevar adelante acciones directas.

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Coevolucin de las estrategias en el caso brasileo


A travs de los aos, las estrategias del MST en Brasil evolucionaron en estrecha relacin con las de actores establecidos, especialmente los ms poderosos y los que estn dentro del sistema poltico y estatal. Las tempranas movilizaciones del MST y de otras organizaciones sociales progresistas se centraron en la recoleccin de firmas para peticiones a favor de la reforma agraria. Las peticiones fueron entregadas al gobierno y a los partidos polticos a fin de que el tema se incluyera en la Constitucin de 1988. A partir de all, la estrategia de los sucesivos gobiernos fue cambiando con el tiempo, evitndose inicialmente la implementacin de ese artculo de la Constitucin. Las primeras olas masivas de ocupaciones de tierras llevadas a cabo por el MST obligaron a los gobiernos a prometer que completaran los asentamientos de la reforma agraria. De acuerdo con dirigentes del MST, en los aos noventa el gobierno intent debilitar al movimiento cooptando o criminalizando a sus lderes, dictando una medida provisoria que prohiba la reforma agraria en predios ocupados por los sin tierra, y proponiendo que

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un candidato mapuche]. Conseguimos ms firmas de la clase media para arriba; en el barrio alto ven las noticias y leen el diario. Otros aliados importantes de los movimientos populares rurales son los que proveen recursos materiales, analticos y discursivos. El apoyo financiero de las organizaciones estudiadas proviene en gran parte de ONG europeas (aunque los asentados del MST tambin hacen aportes a su movimiento). El apoyo analtico y terico ha provenido principalmente de intelectuales nacionales, y por lo menos al comienzo, de la Iglesia catlica y de la academia. En Brasil el MST ha continuado recibiendo el respaldo de profesores universitarios. La CNOC cuenta con su aliada: la Coordinacin de ONG y Cooperativas (Congcoop), y en Chile, los mapuches tienen el apoyo de acadmicos de varias universidades. Sin embargo, con el correr de los aos los mismos dirigentes rurales (o sus hijos) fueron desarrollando las capacidades de anlisis, de formular sus propias estrategias y de escribir sus propias propuestas. En los tres casos analizados aqu los movimientos fueron independizndose de la tutela de la Iglesia. Los nuevos lderes son capaces de elaborar sus propios mensajes; ms an: su autoestima intelectual se expresa ocasionalmente en un rechazo al apoyo de los antroplogos (en el movimiento mapuche) y de los agrnomos (en el caso del MST) que no sean de origen campesino o indgena. El caso del MST es particularmente notable por la creacin de centros propios de formacin, con una creciente presencia de docentes de origen campesino, lo que en 2005 culmin en la fundacin de la Escuela Nacional Florestan Fernandes, financiada por la Unin Europea (UE), por el propio MST, por Critas de Alemania y la ONG francesa Frres Des Hommes.

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Coevolucin de las estrategias en Chile


Las primeras ocupaciones de grandes predios que llev adelante el Consejo de Todas las Tierras a principios de los aos noventa, junto con las demandas de otras organizaciones y comunidades, contribuyeron a la aprobacin de la ley indgena por parte del Congreso chileno y a la creacin en 1993 de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (Conadi), una instancia gubernamental mixta con directores indgenas elegidos ms un Fondo de Tierras y Agua. As se inici un breve perodo de entendimiento y colaboracin entre organizaciones mapuches y el gobierno. Luego hubo una serie de conflictos sobre derechos indgenas, principios

13 Pereira

(2005) presenta una evaluacin ms pesimista: [Bajo el gobierno de Cardoso] () se unificaron las polticas dirigidas a los asentados y agricultores familiares, centralizando en el MDA recursos pblicos que pasaran, entonces, a ser duramente disputados por los movimientos sociales y las entidades sindicales () [Bajo el gobierno de Lula no ha habido] ningn estmulo a la participacin popular y las luchas sociales. En resumen, aunque no reprima los movimientos sociales lo que, hay que recordar, no es despreciable, el gobierno de Lula no promueve ningn cambio fundamental.

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estos se inscribieran en las oficinas de correo. El MST reaccion de manera en gran medida pacfica: bloque carreteras frente a las fincas en disputa, organiz el catastro de 2 millones de personas sin tierra y puso en marcha otras acciones creativas (dirigentes del MST entrevistados en mayo de 2006). En otras palabras, las reacciones del gobierno frente a la estrategia original del MST obligaron a este ltimo a modificar esa estrategia, lo cual provoc a veces un impacto ms eficaz que el anterior. Valga como ejemplo el establecimiento de campamentos precarios en las carreteras frente a las haciendas, lo que haca mucho ms dramtica y visible a la opinin pblica y a los medios de comunicacin la desigualdad de la situacin. La matanza de varios manifestantes pacficos del MST en 1996, captada por la televisin, caus una indignacin mundial que afect gravemente al prestigio internacional del presidente y oblig a mostrar avances concretos en materia de reforma agraria. Las propuestas para una reforma basada en el mercado fueron tema de protestas, a la vez que el MST ampli sus denuncias sobre las injusticias sociales sufridas por los pobres urbanos, y organiz una gran marcha pacfica sobre Brasilia. Las manifestaciones y negociaciones posteriores influyeron decisivamente en las elecciones presidenciales. Si bien muchos dirigentes del MST aceptaron puestos en el primer gobierno de Lula, luego se decepcionaron con la discrepancia entre las grandes esperanzas y los pocos adelantos concretos en materia de reforma agraria y en otras cuestiones sociales y econmicas. No obstante, las polticas actuales del gobierno abarcan una amplia gama de recursos sociales que gestiona el mismo MST y de espacios institucionales para la participacin de organizaciones de base en la toma de decisiones sobre asuntos locales.13

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La administracin [del Presidente]Lagos, premeditadamente o no, asumi una estrategia dual hacia los pueblos indgenas. Tal estrategia incluy una poltica sectorial orientada a recompensar con tierras y recursos para el desarrollo material y cultural a quienes no cuestionaran el modelo de desarrollo () y otra, de carcter represivo, () en el tratamiento criminal de la protesta social indgena mediante el uso de legislacin especial, incluida la ley antiterrorismo, para enfrentarla usando la violencia policial en contra de sus comunidades y esfuerzos a fin de desarticular a las organizaciones ms radicales. La creciente complejidad de las estrategias empleadas por los diversos actores en el caso mapuche se ve reflejada en la decisin del gobierno de detener a los lderes de movilizaciones callejeras tumultuosas. Esto permite que un movimiento denuncie ante la opinin pblica la criminalizacin de una causa justa; y lo que es ms, permite integrar el arresto de sus dirigentes como parte de su propia estrategia: Un dirigente debe estar preso no cuando el Estado lo decide sino cuando l decide que debe estar preso (Aucn Huilcamn, entrevistado en junio de 2006). En este caso particular, la coevolucin de estrategias tom un giro adicional cuando la justicia chilena orden, en septiembre de 2006, la detencin de Huilcamn a su regreso de Mxico, donde participaba en una reunin sobre la implementacin de la Declaracin de las
14 En

su primera fase (2002-2005), el Programa Orgenes destin US$58 millones a los principales pueblos indgenas de Chile, y en la segunda fase (2007-2010) se estn invirtiendo ms de US$100 millones adicionales.

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ambientales y grandes proyectos de infraestructura fsica, que alrededor de 1997 llevaron a la mayora de las organizaciones mapuches a restringir sus relaciones con el gobierno. Las demandas de autonoma de las principales organizaciones del movimiento mapuche fueron acompaadas por la destruccin de plantaciones forestales, casas y maquinaria por parte de pequeos grupos de activistas. El gobierno como se detall anteriormente respondi con la represin y criminalizacin de estas organizaciones; pero a principios del nuevo siglo tambin aument los recursos monetarios destinados a comunidades indgenas, principalmente en torno al Programa Orgenes cofinanciado con un prstamo del BID.14 Al comienzo, el aumento de recursos a travs del Programa Orgenes se canaliz en gran parte mediante redes de padrinazgo controladas por los partidos polticos. Las comunidades comenzaron a competir entre s para acceder a estos recursos; sin embargo, al mismo tiempo surgieron organizaciones intercomunitarias que demandaban el cumplimiento de los programas y promesas del gobierno. Estos nuevos actores colectivos comenzaron a ser tomados en cuenta en las negociaciones sobre la evolucin del programa y el futuro de la Conadi. Una evaluacin crtica del ltimo perodo gubernamental resume el complejo desafo que el movimiento mapuche enfrenta en la actualidad (Yez y Aylwin, 2007):

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Coevolucin de las estrategias en Guatemala


Despus de la destruccin casi total de las OSC por la represin militar durante la guerra civil, el movimiento campesino maya y mestizo comenz a cobrar forma en torno a la demanda de los derechos humanos ms bsicos: la vida y la libertad. En 1994, dos aos despus de haber sido creada para coordinar las organizaciones campesinas, la CNOC se integr a la Asamblea de la Sociedad Civil apoyada por las Naciones Unidas, lo cual result clave en la exitosa negociacin de los Acuerdos de Paz. El gradual (y parcial) incremento del respeto por los derechos humanos en Guatemala fue parte del gran impacto simblico de las OSC en la cultura poltica (vase el captulo 3). Otro logro ha sido la realizacin de elecciones libres a nivel local y nacional. Sin embargo, en algunos gobiernos de la ltima dcada las organizaciones rurales de base como la CNOC han tenido que enfrentar rebrotes de corrupcin gubernamental, clientelismo y represin. Lejos parece quedar la implementacin eficaz del espritu de la reforma agraria contemplada en los Acuerdos de Paz, y la ampliacin de los temas de desacuerdo entre el movimiento campesino y el gobierno ha generado nuevas confrontaciones. Asimismo se han producido divisiones recientes entre aquellas organizaciones que estn dispuestas a discutir cambios de poltica que explcitamente excluyen la reforma agraria y las que se niegan a ello.

Contenciosos y participativos?
El mismo xito que han obtenido los movimientos sociales estudiados en sus esfuerzos por democratizar la vida rural y abrir espacios de participacin para los pobres del campo en la sociedad civil los pone ahora frente a un nuevo contexto y una difcil decisin. Aunque los gobiernos y los partidos polticos son formalmente democrticos, operan sin embargo en base a favores y negociaciones de trastienda. Las OSC deben decidir cmo mantener su legitimidad dado el entorno en que se encuentran. Como seala Brett (2006) para el caso de Guatemala, los movimientos sociales tienen que escoger entre acuerdos negociados que preserven su autonoma () o participar en los mecanismos auspiciados por el Estado para su inclusin. Sin embargo, en la prctica las OSC rurales juegan alternadamente entre ambas estrategias. Para las tres organizaciones analizadas aqu, las instituciones de negociacin participativa

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Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y otras organizaciones realizaron gestiones a su favor y la orden de arresto se levant (entrevista realizada en octubre de 2006). Sin embargo, las condenas y apelaciones siguieron durante meses.

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Confrontacin y negociacin?
A la vez que luchan por la realizacin de sus grandes sueos (una reforma agraria integral, la remocin de los obstculos socioeconmicos para la igualdad poltica o el respeto a los derechos de las comunidades indgenas), los movimientos estudiados tambin conducen drsticas acciones de desobediencia civil con miras a negociar beneficios a corto plazo. En Brasil, el MST ha hecho emerger una forma especfica de conflicto, enunciada en los conceptos de movimiento y ocupacin, [que] se ha ido estableciendo en diversas reas del pas como una forma legtima de relacin entre funcionarios del Estado y grupos organizados que demandan su atencin (Rosa, 2006). En el movimiento campesino maya, segn lo refiere un dirigente maya guatemalteco: No obtenemos beneficios materiales a travs del dilogo sino a travs de la protesta y las manifestaciones. Cuando el gobierno no muestra su voluntad de resolver nuestros problemas, entonces se toma la decisin de ocupar las calles como medida de presin. Las ocupaciones se hacen en un contexto de dilogo, son una presin para hacerse escuchar () En el gobierno de Portillo haba mejor disposicin hacia los campesinos, nuestras acciones llevaban a un dilogo rpido y a respuestas inmediatas. Y en el caso del movimiento mapuche: [ las organizaciones mapuches] siempre estn amenazando con una accin ms fuerte, utilizando el miedo que ronda en el imaginario de los chilenos del ataque de los indios. Las pequeas tomas son simblicas, como para mostrar lo que podran hacer. El Estado reacciona rpidamente con un ofrecimiento

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sirven tambin como espacios para denunciar las persistentes injusticias de gobiernos y de sistemas socioeconmicos que dichas organizaciones rechazan. El MST, por ejemplo, ha sido firme en mantener un alto grado de autonoma frente a su principal aliado poltico, el Partido de los Trabajadores (PT), al mismo tiempo que acepta recursos pblicos. Esta estrategia le ha permitido mantener su crtica al clientelismo, al favoritismo y a la corrupcin. Al contribuir a la reduccin de estas prcticas, el MST profundiza la democracia. En Guatemala, la CNOC ha rechazado las alianzas con partidos polticos, pero en aos recientes ha participado en mesas de dilogo con el gobierno. Y en Chile, el Consejo de Todas Las Tierras ha negociado a travs de los aos con partidos polticos y gobiernos, sin haberse comprometido finalmente con ningn partido en particular. En resumen, en los tres casos la coevolucin de las estrategias de tres tipos de actores (movimientos, partidos polticos y gobiernos) ha significado una transicin sistmica en que el juego de las reglas (Abramovay et al., 2006) llev a nuevas percepciones de las reglas del juego. En la nueva etapa, las organizaciones rurales contenciosas llevan adelante su estrategia tanto dentro de los mecanismos institucionales establecidos como fuera de ellos.

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De hecho, son varios los ejemplos de organizaciones mapuches que ocupan predios y oficinas, bloquean carreteras y se confrontan con la polica, para despus entrar en negociacin con los representantes del gobierno. Los invasores negocian la entrega de los predios ocupados y al final, en muchos casos, pasan a formar parte de la clientela poltica de los dirigentes de partidos polticos que negociaron el arreglo del conflicto.

Inuencia en polticas pblicas


Pero ms all de los beneficios puntuales, los movimientos rurales analizados aqu han tenido un impacto importante para provocar cambios en las polticas sociales de los gobiernos. La influencia del MST en la nueva institucionalidad de la reforma agraria en Brasil se logr a travs de la opinin pblica y tambin a travs de la vigilancia de las acciones del Congreso Nacional.15 Pero esta influencia tambin se extiende a las polticas de educacin rural, crdito campesino, etc. El Consejo de Todas las Tierras incidi primero en las decisiones sobre poltica indgena de Chile a principios de los aos noventa; posteriormente promovi las normas internacionales de derechos indgenas y probablemente haya contribuido a la decisin de dedicar importantes recursos (junto con el BID) para el fortalecimiento material e institucional de los pueblos indgenas. La CNOC es particularmente activa en los esfuerzos pro reforma de las polticas pblicas rurales de Guatemala. En su sitio de Internet se lee por ejemplo (http://www.cnoc.org.gt/.):

15 La Coordinacin Nacional del MST, en un comunicado de prensa de diciembre de 2005, expres: El MST desea exponer,

mediante esta nota, su indignacin frente a la actuacin de la mayor parte de la Comisin Parlamentaria Mixta de la Tierra () El relator de la Comisin present una relatora con un diagnstico profundo de la situacin agraria de nuestro pas y diversas propuestas para que la Constitucin brasilea se cumpla, o sea, que la tierra sea democratizada. Ese es el motivo por el que la bancada ruralista, siendo mayora en la composicin de la Comisin, actu en forma contraria a la relatora, pues tiene como nico objetivo criminalizar a los movimientos sociales del campo y deslegitimar las actividades de diversas entidades que luchan por la reforma agraria en Brasil () La Cmara de Diputados, que debera ser la representacin del pueblo brasileo, demuestra una vez ms que contina siendo un instrumento de defensa de los poderosos de nuestro pas, que se resisten a la realizacin de la reforma agraria. El Movimiento repudia las posiciones presentadas en la relatora aprobada y reafirma su compromiso de continuar su lucha para que ms de 4,8 millones de familias sin tierra tengan acceso a la reforma agraria. (Vase: http://www.nuestraamerica.info/leer.hlvs/4496).

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para apagar la amenaza. Los lderes se ven personalmente fortalecidos, porque consiguen beneficios del gobierno, y logran lealtad de las bases por los recursos que consiguen para paliar la pobreza. De esta forma emergen como actores sociales (Francisca de la Maza).

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Pero adems de presionar mediante marchas y otras acciones contenciosas, la CNOC ha publicado estudios tcnicos en los que se analizan crticamente las polticas tradicionales en los mencionados campos y se proponen reformas concretas y detalladas. Por ejemplo, en 1995 la CNOC public el libro Propuesta de reforma agraria integral, y contina presentando propuestas de poltica pblica para reformar leyes, y en favor del desarrollo rural y del desarrollo alternativo.

Participacin en campaas electorales


Los tres movimientos de pobres rurales estudiados en este captulo viven una permanente tensin entre discurso y prctica, especialmente en cuanto a la participacin en campaas electorales. Por un lado, muchos dirigentes rechazan el sistema electoral tal y como lo ven en sus respectivos pases, ya que lo encuentran viciado por las grandes desigualdades, la corrupcin y el clientelismo. En Brasil (Sampaio, 2006): Hay un grupo de dirigentes que ya no quiere siquiera votar. Creen que la va electoral no soluciona nada y que lo fundamental es la presin directa que ellos hacen. Es la posicin terica de algunos de ellos. En los tres pases, esta suspicacia opera tanto a nivel nacional como a nivel local. En palabras de un dirigente campesino maya: Todos los candidatos [a presidente] prometen soluciones, pero a ltima hora se ponen al lado del imperio () en la eleccin pasada no apoyamos a ningn candidato.

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Despus del Segundo Congreso Nacional Campesino de 1998, la CNOC empez a poner en marcha una estrategia general para incrementar la participacin ciudadana y presentar al gobierno propuestas de desarrollo () Con el objetivo de mejorar la situacin del sector indgena y campesino en Guatemala y en busca de alternativas que dieran solucin a sus necesidades, la CNOC ha planteando propuestas a tres organismos del Estado. Ha coordinando marchas a favor de la identidad indgena, los derechos de la mujer, la reforma agraria integral, el desarrollo rural, las mejoras en las condiciones laborales y el salario justo () Durante los ltimos aos, diferentes gobiernos han aceptado sus propuestas relacionadas con el acceso a la tierra, la seguridad alimentaria y el desarrollo comunitario.

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En el caso mapuche, segn Aucn Huilcamn: Los concejales y alcaldes mapuches no se deben a su gente sino a sus partidos. Sin el partido no son nada. Los partidos son maquinarias, tienen maneras de influir. Y segn un antroplogo mapuche: [El alcalde mapuche] tiene un poderoso padrino que es [el diputado, quien] lo apoy ( ) y le dio recursos y vehculos. Tambin tena el peso de tener fcil acceso al gobierno. Pero por otro lado, en los perodos de campaa electoral, tanto para gobierno local como para elegir parlamentarios y presidentes, los movimientos estudiados realizan debates internos que a veces resultan en candidaturas de sus propios militantes y, ms comnmente, en el apoyo informal para candidatos individuales que simpatizan con sus causas: La tendencia mayor [en el MST] es no posicionarse en apoyo a ningn candidato en cuanto movimiento, pero en cuanto dirigentes ellos hablan a su gente y sugieren nombres. Es una tendencia creciente. (Sampaio, 2006)

En mi municipio haba 26 asentamientos, tenamos influencia en el poder local. Ganamos la alcalda en 1994, contra un gran terrateniente que mandaba en toda la ciudad. Nosotros apoyamos la campaa de su opositor (dirigente del MST).

Estamos pensando en la posibilidad de apoyar candidatos pro reforma agraria. Hemos tenido negociaciones con 21 diputados () Ahora estamos analizando la posibilidad de apoyar a algunos candidatos (dirigente campesino guatemalteco). En ocasiones, esta participacin no tiene como propsito ganar la contienda representativa, sino avanzar tcticamente en otros aspectos. En palabras de Aucn Huilcamn: Hoy necesitamos luchar por otros derechos, los derechos polticos. A raz de eso present mi candidatura a la presidencia. Necesitamos un tiempo para este proceso () El derecho a la participacin no es algo que nos van a conceder, sino para lo cual tenemos que desarrollar nuestra propia estrategia de movilizacin. El mensaje de esa campaa fue hacer un llamado a la conciencia pblica acerca

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Y en el caso de una campaa para gobernador del Estado de So Paulo en 2006, con apoyo MST (Sampaio, 2006): La candidatura no tena el propsito de ganar, claro que buscaba la victoria pero ms buscaba formar una fuerza poltica. Se trata de un trabajo para rearticular grupos polticos y movimientos sociales que han quedado muy desorientados con la inflexin que ha hecho el PT. Busca reunir a los que estn dispersos debido a la decepcin con Lula. En las elecciones presidenciales brasileas de 2006, el MST ofreci apoyo a Lula, nicamente de manera indirecta y temporaria. Durante los cuatro meses de la campaa electoral, el movimiento redujo la cantidad de ocupaciones de tierras de 134 a 46, pero volvi a la doctrina de la ocupacin luego de las elecciones. Luego, a comienzos de diciembre present un ultimtum a Lula para la implementacin de la reforma agraria. Un coordinador nacional del MST declar que no habra ms excusas y que las familias miembros presionaran para obtener ms asentamientos provenientes de la reforma agraria (informes varios de noticias en lnea, diciembre de 2006).

Tres movimientos rurales y su impacto en la democratizacin


Los tres movimientos contenciosos difieren en mltiples formas de las OSC que operan slo dentro de instituciones formales legales. Tambin difieren en dos importantes aspectos de los movimientos europeos y norteamericanos (sindicatos, estudiantes y mujeres) que han inspirado muchas de las teoras actuales sobre movimientos sociales. Varios autores (Foweraker, 1995; Brett, 2006; Rosa, 2006) opinan que estos marcos conceptuales no satisfacen completamente las exigencias de las realidades latinoamericanas. Una diferencia importante es que en el hemisferio norte el surgimiento de movimientos sociales se ha visto favorecido por la existencia previa de una cultura democrtica, una sociedad civil desarrollada y un sistema poltico democrtico. En cambio, en los casos aqu analizados han sido los mismos movimientos de los pobres rurales los que ms han contribuido a la expansin de los derechos humanos y sociales de la sociedad civil basada en la participacin de mltiples actores (Brett, 2006), y los que, con sus acciones directas, han dado lugar al surgimiento de instituciones y prcticas democrticas en muchos territorios regionales y locales donde haban estado ausentes (Rosa, 2006).

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de la necesidad de mejorar la relacin entre el Estado chileno y los mapuches. Mi accin est ms orientada a los no mapuches. Hice una cabalgata a Santiago para relacionarme con ellos y junt ms de 39.000 firmas en mi peticin de inscripcin de candidatura. Yo saba perfectamente que iba a haber problemas con los notarios para legalizar las firmas. Y utilic el sistema mismo para confrontar.

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Resultados en la redistribucin de la tierra


Los resultados de la prolongada coevolucin de las estrategias presentadas han variado bastante en lo que atae a la demanda compartida de la tierra como medio de democratizacin socioeconmica. Esto se debe en parte a las diferentes reacciones que han tenido los distintos gobiernos en relacin con las tcticas de los movimientos destinadas a forzar la redistribucin de la tierra, aunque estos ltimos han compartido cada vez ms una poltica de reforma basada en el mercado segn la cual los receptores pagan precios de mercado por las tierras. De los tres movimientos, el que ha logrado cambios concretos de mayor envergadura en la poltica socioeconmica ha sido el MST. Las observaciones y anlisis ms recientes sobre la marcha de la reforma agraria en Brasil se han concentrado en sus frustraciones, tanto en trminos del incumplimiento de promesas de beneficios cuantitativos por parte del gobierno, como en trminos de la transformacin y distorsin de los principios originales de la reforma. Sin embargo, vistos desde una perspectiva latinoamericana e internacional, los logros de la reforma agraria brasilea en los ltimos aos no dejan de impresionar. De acuerdo con las cifras oficiales, en tres aos se asignaron ms de 22 millones de hectreas a la reforma agraria, y en los ltimos 10 aos se asentaron en esas tierras ms de 700.000 familias (Gobierno de Brasil, 2006). La exactitud de estos datos (sobre todo en el ltimo perodo) ha sido cuestionada por el MST y otros grupos, pero no caben dudas sobre la magnitud del proceso. Por mucho que el rea afectada represente una parte nfima de la tierra agrcola total del pas (Navarro, 2005), no hay dudas de que esto es un logro del MST y de otras organizaciones y movimientos que han luchado por la implementacin de la reforma agraria en Brasil (vase tambin el captulo 8).

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Una segunda divergencia es que los tres movimientos estudiados llevan ya aproximadamente tres dcadas sin dar muestras de que vaya a terminar el ciclo contencioso que postula Tarrow (1998). Ya aportaron grandes shocks democratizadores a sus respectivas sociedades y contribuyeron as a la profundizacin de los sistemas democrticos nacionales, regionales y locales. Ni los movimientos se han debilitado, ni los gobiernos han implementado las profundas reformas democratizadoras que volveran irrelevantes a estos movimientos. Las OSC rurales que operan cerca del margen de lo legal tambin comparten las mismas dificultades, que contribuyen a su desencanto con la situacin general: cuerpos policiales especializados como fuerzas de represin antipopular y la informacin parcial y sesgada que transmiten los medios de comunicacin. Incluso las OSC que quieren integrarse a la institucionalidad formal han seguido sufriendo la violacin de los derechos humanos, el hostigamiento y la criminalizacin de sus dirigentes. En resumen, los movimientos rurales contenciosos parecen estar instalados por un buen tiempo, aunque la evolucin de sus respectivas dinmicas sea hoy tan impredecible como siempre.

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Resultados democratizadores de los movimientos rurales


Como se ha visto, el impacto de estos tres movimientos va ms all de la cuestin de la tierra e incluye varios aspectos relacionados con la profundizacin de la democracia. Profundizar la democracia significa tener una participacin ms equitativa en el diseo y en la aplicacin de leyes y de polticas pblicas. En el caso de los pobres rurales, significa reducir el alto grado de exclusin de la toma de decisiones que estos sufren en la gran mayora de los pases. Significa, como mnimo, participar en sufragios libres y secretos para elegir a sus representantes deliberantes y ejecutivos pblicos. Significa reducir la asimetra del clientelismo poltico y la corrupcin, y que los polticos cumplan las promesas realizadas en las campaas electorales. Pero sobre todo significa que sus voces sean escuchadas. Ellos podrn dar su opinin en cuanto a propuestas de polticas pblicas, y en cuanto a la efectiva exigencia de rendicin de cuentas y la participacin para efectuar las correcciones necesarias de esas polticas. Las polticas sociales, en sentido amplio, resultan esenciales para la profundizacin de la democracia, ya que son los principales instrumentos para promover una mayor igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, incluidos los ms pobres y los ms aislados. Una democracia formal que fomenta la desigualdad es una democracia superficial y huera.

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En Chile los esfuerzos de la Conadi por aumentar las tierras del pueblo mapuche han enfrentado una serie de problemas, desde el estancamiento de sus presupuestos hasta la falta de asistencia tcnica a los beneficiarios. Su mecanismo de compra de tierras cercanas a las comunidades deficitarias ha estimulado la especulacin de los terratenientes y el consiguiente aumento de precios que han tenido que pagar. No obstante, esta estrategia basada en el mercado ha llevado a la entrega gratuita de alrededor de 200.000 hectreas a los mapuches entre 1994 y 2005 (Aylwin, 2006). En Guatemala los Acuerdos de Paz y las presiones de las organizaciones rurales como la CNOC llevaron a la creacin de Fontierras, que aplic la reforma agraria asistida por el mercado. Segn los anlisis de la Congcoop, en ocho aos tan slo el 4% de la tierra productiva ha sido redistribuida (a 15.996 familias, sobre una demanda estimada de 300.000) (Alonso, 2006). En opinin del autor citado, de este programa parece que los nicos ganadores del modelo son los terratenientes que han podido vender su tierra a un precio superior al de mercado. Posteriormente, debido a las limitaciones de fondos impuestas, Fontierras se cambi a un programa de arrendamiento: En definitiva, al tratarse de arrendamiento simple que cubre tierras de pequea escala y poco potencial productivo, se enmarca ms en una estrategia de seguridad alimentaria que en una de acceso a la tierra y gestin territorial. () el arrendamiento se constituye como un paliativo (Alonso, 2006).

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16 El

mejorismo es an menos que el reformismo, es mejorar un poquito, y es esa la tendencia [actual] () El MST est trabajando por algo ms profundo (Entrevista con Plinio Sampaio, agosto de 2006). La capitulacin del gobierno de Lula ante el statu quo fue un duro golpe para la clase obrera () las contradicciones entre revolucionarios, reformistas y mejoristas haban comprometido la posibilidad de acciones conjuntas y limitado las de la contestacin social (Sampaio, 2006).

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Si las grandes desigualdades socioeconmicas obstaculizan la democratizacin, significa esto que es necesario destruir esas barreras como condicin previa de la democracia real? Al contrario, una mayor participacin efectiva de los sectores ms desfavorecidos en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas (inclusive exigindole responsabilidad al gobierno) es una forma de ir profundizando la democracia. Los movimientos sociales son una de las formas ms eficaces para aumentar esta influencia. Ms all del ejercicio del voto en las elecciones, que es obstaculizado por el clientelismo partidario (intercambio de favores por votos; Auyero, 2001), los movimientos soslayan estas prcticas que perpetan una relacin de exclusin y dependencia entre clases sociales. La exigencia de una rendicin de cuentas es especialmente importante en el caso de la intervencin de los participantes vitalmente afectados por esas polticas, es decir los pobres rurales. Los movimientos de pobres rurales siguen representando el ltimo peldao de la pirmide social, sobre todo cuando se trata de pueblos indgenas. Su contribucin a la profundizacin de la democracia se centra en el hecho de que sus acciones han forzado al Estado y a los partidos a actuar y a reaccionar para considerar reformas ms profundas. A la vez, estos logros modestos o acciones mitigadoras son denunciados por aquellos movimientos utpicos que rechazan diversos tipos de ofrecimientos, para mantenerse autnomos. En Brasil, a pesar de la decepcin que siente actualmente el MST con Lula, este ha recompensado el apoyo que recibi de aquel y de otros movimientos sociales, abriendo nuevos espacios de participacin y empoderamiento, como los diferentes consejos (consejos locales y/o del municipio; consejos regionales, territoriales y de seguridad alimentaria; consejos nacionales de desarrollo rural sostenible, de agricultura familiar, de reforma agraria y sobre desarrollo econmico y social). Tambin promovi la negociacin directa entre la sociedad civil y el gobierno (Leite, 2006). La historia del MST es un ejemplo claro de la manera en que las demandas crecientemente utpicas de los movimientos de los pobres rurales pueden dar resultados que, si bien para ellos mismos son repudiables como mero mejorismo (Sampaio, 2006),16 representan avances importantes (aunque no necesariamente irreversibles) en la profundizacin de la democracia poltica, econmica y social. En Chile la opinin pblica ha apoyado cada vez ms las demandas mapuches relacionadas con su derecho de existir como pueblo, con su derecho a la tierra y con su necesidad de mayor autonoma. La evolucin del poder democrtico de los mapuches sobre sus propios asuntos semejante al marco terico delineado en este estudio ha seguido un camino complejo, con la participacin

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Los movimientos rurales contenciosos y las alternativas


Cual habra sido la va de canalizacin de las frustraciones de los pobres del campo si no hubieran existido el MST, la CNOC y el Consejo de Todas las Tierras? Aunque especulativa, la pregunta ayuda a evaluar en trminos globales el aporte de estos movimientos contenciosos pero esencialmente no violentos. Como observa Sampaio (2006): Una de las cosas extremadamente importantes para la democracia es la civilizacin del conflicto rural. El MST impide que el conflicto rural involucione hacia una lucha armada, que sera una congelacin del proceso, ms o menos como en el caso colombiano. El conflicto [en Brasil] va, de cierto modo, institucionalizndose. Si el MST no existiera, estaramos muy cerca de [la situacin de] Colombia. Este argumento cobra mayor fuerza si se toma en cuenta el impacto negativo que se puede atribuir a las acciones de grupos marginales que sistemticamente promueven y practican la violencia, como en Chile. De acuerdo con Aylwin (2006), en el caso mapuche: Un discurso de alianzas [mapuches con otros actores progresistas] en la sociedad civil en torno a la protesta pacfica de Gandhi habra obtenido muchos ms logros en cuanto a la movilizacin y el apoyo popular.

Conclusin: las relaciones entre las organizaciones de base de los pobres rurales y la profundizacin de la democracia
Sobre la base de estos movimientos rurales se han identificado ocho tipos de impacto democratizador. El anlisis de los tres pases nos lleva a la conclusin de que las organizaciones rurales de base que han optado por el camino de los movimientos contenciosos han contribuido a la democracia de diversas maneras: Democratizacin por inclusin y movilizacin de actores sociales subalternos. La multiplicacin y el fortalecimiento de actores tales como los pobres rurales, con capacidad de negociacin,

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de actores favorables y contrarios a la causa, y con desenlaces no predecibles. Por ejemplo, El Mercurio el medio de prensa ms antiindigenista del pas forz al gobierno a dar prioridad a aquellos mapuches que se haban visto obligados a arrendar sus tierras por falta de recursos. El Programa Orgenes es el resultado de una estrategia del gobierno chileno de solicitar al BID un prstamo y la asesora de un equipo de expertos en el diseo y en el seguimiento de un programa econmico, social y cultural para los pueblos indgenas. Este equipo de expertos del BID ha tenido una presencia constante, signada por el dilogo con sus pares chilenos y con el movimiento mapuche, para intentar liberar al programa de sus trabas burocrticas y frenar la prctica del reparto clientelista de los recursos, por caudillos polticos regionales (Tiempo Dos Mil, 2005).

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Democratizacin por la expansin de derechos efectivos a toda la poblacin, incluidos los derechos polticos propiamente dichos, pero tambin derechos econmicos y sociales, que convertidos en polticas reales facilitan el cumplimiento de condiciones previas para el ejercicio efectivo de derechos polticos como el derecho de votar, de asociarse libremente y de participar en la toma de decisiones pblicas. Esto implica la expansin efectiva de derechos a sectores subalternos, fortaleciendo su capacidad de influir en todas las ramas del gobierno. Tambin implica la ampliacin de los derechos de aquellos doblemente discriminados dentro de los sectores subalternos, tales como las comunidades indgenas en los casos de Guatemala y Chile, pero tambin las mujeres y los jvenes. Aunque los tres movimientos tienen lderes mujeres, el que ms ha avanzado en este sentido ha sido el MST, al exigir que en todos los niveles de decisin interna hubiese paridad de gnero. Las relaciones intergeneracionales tambin influyen. La falta de oportunidad de relevo generacional llev a los lderes de segunda generacin de otras OSC a integrarse al MST (Rosa, 2006). Dentro del mismo MST, los jvenes son ms crticos del gobierno que muchos dirigentes mayores. Democratizacin de la cultura poltica (percepcin pblica de derechos, de injusticias sociales, de prcticas aceptables o deseables, del concepto mismo de democracia). Una de las contribuciones de estos tres movimientos a este proceso ha sido la expansin de la cultura poltica de sus respectivos pases, al integrar en la cultura conceptos de derecho que profundizan la idea de democracia. Pero esta aceptacin ms amplia de los derechos humanos, que ms tarde lleg a incluir los derechos de los indgenas, y los derechos sociales, econmicos y culturales, no ha significado cambios estructurales ni acciones concretas. Y esto es especialmente pronunciado en pases controlados por elites polticas integradas por grupos ultraconservadores que son a la vez productores y reproductores de las graves desigualdades y privilegios en la distribucin de los bienes econmicos (Brett, 2006). Democratizacin del acceso a la informacin y al conocimiento. Los movimientos estudiados han realizado esfuerzos exitosos por informar a los pobres rurales de sus derechos, comenzando por el derecho a tener derechos. Pero estos movimientos sociales tambin han proporcionado a los pobres informacin tcnica y conocimiento poltico, mediante la capacitacin de los grupos y de las bases, la generacin de multitud de lderes potenciales, la capacitacin entre

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de formar alianzas y de formular propuestas, han significado el fortalecimiento de la sociedad civil y la apropiacin de oportunidades para presionar al Estado. Uno de los efectos democratizadores de los movimientos exitosos es el de demostracin. En algunos casos, han surgido otras organizaciones rurales que imitan o innovan sobre el repertorio original de estrategias. De esta manera se ha logrado la representacin de una mayor proporcin de pobres rurales. Este ltimo aspecto es ms importante que el logro relativamente bajo de sus reivindicaciones especficas, como la demanda de una reforma agraria.

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Democratizacin del sistema electoral y legislativo, ya sea desde adentro, mediante la participacin del movimiento en campaas y en negociaciones sobre la aprobacin de proyectos de ley democratizadores, o desde afuera, mediante una crtica que permita abrir espacios para el dilogo, el debate y la denuncia. Esta forma de aportar a la democratizacin ha resultado de las iniciativas tomadas por los movimientos estudiados, particularmente en el proceso electoral a nivel municipal. En los tres pases analizados un sinnmero de campesinos ha resultado elegido para ocupar los cargos de concejales municipales y alcaldes en la ltima dcada. En algunos casos, esto ha significado una transicin sistmica importante capaz de generar una profundizacin de abajo hacia arriba de la democracia nacional. Democratizacin de la toma de decisiones pblicas, mediante la participacin en diversos consejos, con derecho de voz y voto, en diferentes niveles territoriales. Leite (2006) explica:

17 En un clsico de la Sociologa poltica, Michels ([1915] 1962) estableci que las dirigencias de las organizaciones polticas

de base inevitablemente tienden a convertirse en oligarquas una vez que se distancian de los grupos locales. Los lderes de grandes organizaciones de muchos miembros necesariamente desarrollan sus propios intereses, y eso incrementa su autonoma respecto de la base. Esa poderosa tendencia sofoca a veces la democracia interna (Fox, 2006).

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pares, el recambio generacional, el aprendizaje a partir de la experiencia vivida en nuevos contextos y la redistribucin de la informacin como instrumento para combatir la ley de hierro de la oligarqua organizacional.17 La democratizacin de la informacin y del conocimiento tiene varios componentes. En principio se refiere al acceso de los sectores excluidos a la informacin y a las habilidades tiles y necesarias para actuar en el mundo moderno. Esto adems implica adquirir las capacidades docentes para que los mismos integrantes del movimiento puedan ser los que en un futuro cercano capaciten a sus pares. Significa asimismo lograr un grado importante de control sobre la tecnologa de la informacin y la comunicacin (TIC). Todo esto con dos propsitos: 1) que su informacin y sus propuestas lleguen al pblico nacional e internacional a travs de los medios de comunicacin masiva, y 2) que se formen redes informticas para fomentar vnculos y alianzas en todo el mundo con organizaciones afines, mejorando as la capacidad de todos sus miembros para tomar decisiones. Este tipo de democratizacin implica tambin la democratizacin de la produccin, la transmisin y el intercambio de informacin. En los ltimos aos, los movimientos estudiados han jugado un papel importante en la produccin de mensajes mediticos originales y en la expansin y consolidacin de redes de informacin tales como la Va Campesina (www. viacampesina.org ), y de los innumerables sitios de Internet en favor de los derechos de los pueblos indgenas.

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Y, segn Heredia et al. (2002), en regiones de Brasil donde la accin de los movimientos sociales ha creado la mayor densidad de asentamientos de reforma agraria, se observa una mejora considerable de la calidad de vida de la poblacin asentada, una mayor participacin poltica de ese segmento y una economa local ms dinmica. Democratizacin por la redistribucin ms equitativa de recursos pblicos. Muchas de las manifestaciones y medidas de presin llevadas a cabo por los movimientos estudiados han servido para presionar a los gobiernos y partidos a fin de que legislaran y crearan programas de bienes y servicios para sectores excluidos. Esto ha sido clave en el caso del MST, que hoy administra directa o indirectamente programas educacionales, de extensin agrcola y de salud en muchos asentamientos. En el caso mapuche, los recursos gestionados por la Conadi y Orgenes han llegado a amplios sectores, a veces mediante empresas consultoras formadas por OSC mapuches. En Brasil uno de los mayores efectos redistributivos es la pensin rural, una de las reivindicaciones de la Contag.18 Democratizacin por la elaboracin de propuestas alternativas de proyectos de la sociedad nacional. La visin utpica que caracteriza a la fase madura de los movimientos sociales ha permitido a las OSC mantenerse independientes de cooptacin y de clientelismo poltico. Y esta independencia les permite a los movimientos actuar como la conciencia de partidos con discursos progresistas. Los movimientos utpicos estn entre los actores que conducen a reformas democratizadoras, aunque ellos mismos las critican como insuficientes. Todos los movimientos analizados apoyan propuestas radicalmente diferentes de las de los gobiernos actuales. Este simple mejorismo, cuya realizacin ha significado la desilusin de muchos dirigentes, quiz sea la forma en que todos los movimientos que no conquistan el poder mediante la revolucin aportan a la democratizacin del Estado y de la sociedad. Es preciso que los gobiernos democrticos, los organismos internacionales y los partidos polticos conozcan y comprendan en toda su complejidad los movimientos contenciosos como los de los pobres rurales analizados en este captulo. Esta necesidad nace no solamente de las acciones perturbadoras que afectan a la vida econmica y al quehacer del Estado, sino
18 Entrevista

con Sergio Leite, mayo de 2006.

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() en Brasil la reforma agraria ha creado efectos positivos a nivel local, como () el fortalecimiento poltico de los beneficiarios, cuyas demandas de infraestructura fsica y social ya no se pueden pasar por alto () Otro efecto importante del proceso de reforma agraria ha sido el establecimiento de un dilogo entre los poderes pblicos y sectores sociales a los que antes no se escuchaba nunca. Esto ha cambiado las relaciones tradicionales de clientelismo predominantes en el medio rural brasileo ()

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del hecho de que sus estrategias de accin directa operan como respuesta a las desigualdades que obstaculizan la profundizacin de la democracia. En sus dos o tres dcadas de existencia, estos movimientos han forzado a varios actores polticos a apoyar reformas democratizadoras. En resumen, los conflictos entre las OSC rurales contenciosas y los gobiernos han llevado con frecuencia a negociaciones que a su vez resultaron en el mejoramiento del diseo de las instituciones democrticas, de un modo que no podra haber sido previsto por tecncratas bien intencionados. Finalmente, estos movimientos exigen atencin y comprensin porque sus metas idealistas implican que estarn presentes en los escenarios polticos, nacionales e internacionales por mucho tiempo ms, a menos que se superen mediante profundas reformas las desigualdades sociopolticas actuales. La alternativa, desde el punto de vista de algunos de sus lderes, es que en 15 20 aos ms la gente del pueblo se va a levantar (dirigente campesino maya). En este anlisis, entonces, el trmino operativo es reformas profundas. Los movimientos contenciosos nunca logran sus utopas mximas, pero estn desatando procesos que pueden alcanzar autnticas reformas, no slo mejorismo. Es realista buscar reformas profundas, porque es cuestin de acumular fuerzas () Se trata de algo de mediano a largo plazo; esto seguramente no tiene solucin a corto plazo (Sampaio, 2006).

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Captulo 7

Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia


Charles David Kleymeyer

La inmensa mquina excavadora, con su rugiente motor, se puso en marcha y avanzaba a travs de la noche. La diminuta figura se ergua frente a ella, con la cabeza en alto, las manos en la cintura, los pies bien afirmados al pavimento. Inmediatamente detrs de ella y su larga falda se divisaban rocas y troncos atravesados en la carretera, bloqueando el paso. Alrededor del bloqueo y de esta pequea joven mujer de 17 aos y apenas de un metro y medio de estatura, se observaba una multitud compuesta por indgenas, en su mayora adultos y adolescentes. A cada lado de la excavadora se haba apostado un puado de hombres en trajes de faena y con instrumentos preparados para un motn. La joven mujer a quien llamaremos Yana Quilla (Luna Negra) era una militante de confianza de la Federacin Indgena y Campesina de Imbabura (FICI), una organizacin indgena de la provincia de Imbabura en las sierras ecuatorianas. Habiendo sido entrenada, tena experiencia y una estricta disciplina. Ms temprano, esa noche de invierno de 1999, haba recibido un mensaje de emergencia con relacin al bloqueo de la carretera cerca de su aldea, que era parte de una huelga nacional en defensa de los derechos de los indgenas, la misma que haba paralizado el transporte en todo el pas. La gran cuchilla de la mquina excavadora vibraba a apenas un metro de su pecho, cuando se detuvo. Un oficial se apost al lado de la mquina, agitando su brazo en ambas direcciones, al mismo tiempo que vociferaba Hgase a un lado! Tengo rdenes de despejar este camino! Sin inmutarse, Yana Quilla abri sus brazos a lo ancho, mientras con el mismo volumen de voz, exclamaba: Y yo tengo rdenes de mantenerme en mi puesto y no retroceder ni un centmetro! Un silencio mortal se apoder de la tensa multitud. Se haba alcanzado el borde del acantilado. Yana Quilla no se mova y nadie se atreva a tocarla. Es ms, ni un indgena se agach para agarrar una piedra o un palo. No solamente por la adhesin a una estrategia de no violencia, sino que todos los presentes, incluidos los hombres

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En las ltimas dcadas los movimientos indgenas de las Amricas se han vuelto cada vez ms sofisticados, visibles y exitosos en cuanto al alcance de logros bien definidos. Estos logros varan de acuerdo con el contexto, pero casi siempre incluyen aumentos y mejoras en cuestiones de justicia econmica y social, supervivencia cultural y participacin poltica. Dichas mejoras a su vez generalmente requieren y producen avances en la democratizacin, tanto dentro como fuera de estos movimientos, a nivel local y regional, as como a nivel nacional e internacional. Las mejoras en la participacin y la democracia constituyen pasos clave para reducir la pobreza y promover el amplio desarrollo sociocultural de Amrica Latina, tal como lo propone el Banco Interamericano de Desarrollo en su Estrategia para promover la participacin ciudadana en las actividades del Banco (BID, 2004): Sin ninguna duda, la participacin mejora la calidad de las polticas de desarrollo, lo que a su vez contribuye a la consolidacin del sistema democrtico. En las democracias consolidadas, las polticas pblicas responden mejor a las demandas, aspiraciones, intereses y opiniones de la ciudadana, por lo que las polticas de desarrollo, as como los proyectos, responden ms adecuadamente a las demandas e intereses especialmente de aquellos que tradicionalmente han sido vctimas de la marginalizacin econmica, social o cultural. El objetivo de este captulo es discutir las tendencias en el surgimiento y la evolucin de los movimientos indgenas, principalmente en la regin andina de las Amricas y en

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uniformados y el oficial que los comandaba, reconocan que en ese momento Yana Quilla tena el poder. A fin de evitar la humillacin pblica de que sus rdenes fueran ignoradas indefinidamente o acaso por la vergenza masculina de aplastar a una mujer pequea e indefensa, el oficial tuvo que ceder, retirando sus tropas y la excavadora. Para no salir mal parado, imparti rdenes enrgicas, gesticulando bruscamente con sus brazos y finalmente pateando el pavimento con su bota. Ni un indgena silb ni se burl de l. Con la victoria en sus manos, los indgenas saban en su fuero interno que era crucial no humillar ni provocar al oficial, y evitar as darle un pretexto para que tomara medidas punitivas, lo que habra desencadenado una situacin de violencia, hacindoles perder la ventaja ya ganada. Otros enfrentamientos y confrontaciones negociados a travs del pas llevaron a que en esa huelga nacional el movimiento indgena lograra el cumplimiento de algunas de sus demandas y objetivos concretos, junto con otros resultados ms bien de naturaleza simblica. Debido en parte a este movimiento, la nacin ecuatoriana se acercaba cada vez ms a una democracia, siendo a veces tironeada y empujada hacia adelante y otras veces jugndose valientemente y abrazando el cambio.

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1 Vanse:

Alb (2002), Albro (1998:99-115), Andolina (2003a:87-108 y 2003b:721-750), Bebbington et al. (1992), Bretn y Garca (2003), Brett (2006), Brysk (2000), Carroll (2003), de la Torre (2006:247-259), Garca (2005), Garca y Lucero (2004:158-188), Greene (2006:327-354), Healy (2001), Korovkin (2001:37-67), Langer (2003), Len Trujillo (2001:4856 y 2003:61-110), Lucero (2003 y 2006:31-56), Martin (2003), Mattiace (1997:32-71), Maybury-Lewis (2002), Meisch (2000:14-16), Nash (2001), Oxhorn (2001:163-182), Pallares (2002), Postero (2004: 189-216), Postero y Zamosc (2004:1-31), Ramn Valarezo (1993), Rathgeber (2004:105-130), Selverston-Scher (2001), Sieder (2002), Stavenhagen (1998:133-152), Stavig (2001:656-657), Stern (1987), Thorn (2001), Van Cott (1994, 2000 y 2005), Varese (2000:378-379), Warren (1998), Warren y Jackson (1998), Yashar (2005), y Zamosc (2003:37-63 y 2004:131-157).

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particular en Ecuador, donde el autor adquiri la mayor parte de su experiencia directa. No se intentarn detallar aqu los pormenores de esta evolucin ni el espectro total de su estado actual, debido al espacio limitado y al hecho de que otros autores han dedicado, por cierto muy exitosamente, numerosos libros y artculos sobre el tema. 1 Se presentar una descripcin concisa del contexto que hizo surgir las movilizaciones indgenas, ya que las semillas de estos movimientos y estrategias nacen de ciertas condiciones que exigen su necesidad (Kleymeyer, 1973, 1982, 2000 y 2003). Se describir una amplia gama de tipos de organizaciones indgenas que emergieron para dar forma e impulso a movimientos de mayor envergadura. Posteriormente se analizarn las tcticas y estrategias de empoderamiento utilizadas por estos movimientos particularmente en Ecuador, y se examinar cmo estas tcticas y estrategias han impactado, estimulado y provocado respuestas por parte de entidades gubernamentales democrticas y no democrticas. Lo anterior incluir una discusin sobre la solidez de los movimientos indgenas y los retos que han debido enfrentar a travs del tiempo. La clave de la discusin ser una definicin del empoderamiento y del poder, as como una descripcin de los procesos sociales especficos asociados con el aumento o la disminucin del poder, sobre todo dentro de relaciones de poder verticales relativamente rgidas, como las que se han dado generalmente entre los actores indgenas y no indgenas en Amrica Latina. La descripcin analtica que constituye la base de este captulo se apoya en datos cualitativos acumulados entre 1966 y el presente. Por medio de un proceso de anlisis riguroso, este enfoque cualitativo permite recopilar evidencia emprica de forma sistematizada, eficiente y econmica y, a partir de all, clasificar en categoras y extraer conclusiones sobre las relaciones y causalidades. Una parte de los datos cualitativos se presenta aqu en forma de narraciones reveladoras, yuxtapuestas con anlisis sociolgicos de los procesos y estructuras. El objetivo fue emplear tcnicas narrativas/descriptivas a fin de dar color y textura al anlisis de los personajes de la vida real, los grupos que forman y la cultura en la que habitan y que al mismo tiempo crean, para que as el lector pueda comprender mejor las elecciones diarias que deben tomar estos actores, con los resultantes costos y beneficios. Lo ideal es que la descripcin aclare el anlisis y que el anlisis sirva para reforzar la descripcin.

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Contexto y races
En 1967 un lder indgena local me llev a visitar una ex hacienda, cerca de Cuzco, Per. En un momento nos paramos frente a un edificio de adobe y ladrillos de dos pisos, con paredes blancas y techo de tejas bien ordenadas. A travs de la puerta abierta, podamos divisar una larga serie de establos vacos y el piso liso de cemento, diseado especialmente para ser fcilmente lavado a fin de mantener la higiene. Mi gua alz un brazo cubierto por su poncho y seal el edificio diciendo: Cuando yo era pen aqu, este era el lugar que albergaba a los chanchos. Sus alimentos se almacenaban en el altillo para evitar que las ratas que hacen agujeros bajo la tierra pudieran acceder fcilmente a ellos. Cada da los cerdos reciban una porcin de sobras y otra de maz y sus abrevaderos estaban siempre llenos. De inmediato me invit a que lo siguiera. Sus sandalias de goma acariciaban suavemente la corta hierba (frecuentemente se pastoreaban llamas all) frente al chiquero. Dimos la vuelta al edificio, hasta llegar a la parte posterior, donde el hombre se detuvo. Siguiendo un camino de tierra, miramos una a una las puertas de una larga pared desnuda de ladrillos de adobe, del mismo color de la tierra.
2 Comunicacin

personal con Anthony Bebbington, diciembre de 2006.

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Hay un aspecto excepcional relacionado con los movimientos indgenas que los colocan aparte de la mayora de los dems movimientos latinoamericanos basados en la identidad (por ejemplo, de feministas, estudiantes, mineros y otros trabajadores), con la nica excepcin de los movimientos de afrodescendientes (o afrolatinos) emergentes. Este aspecto excepcional generalmente se siente como etnia desde adentro y raza desde afuera (aunque los cientficos sociales y los bilogos descartaron hace tiempo el concepto de la raza como un factor cientficamente preciso para establecer diferencias entre los seres humanos, las percepciones raciales y el racismo continuarn siendo fenmenos y estructuras analticas importantes durante generaciones). Bebbington2 argumenta que en el fondo la mayor parte de la sociedad latinoamericana y especialmente de la sociedad andina est organizada ms en funcin de la etnia y la raza que de la clase (o gnero o regin). La etnia y la raza forman el eje principal de las diferencias y los conflictos, el eje principal de los traumas psico-sociolgicos relacionados con el pasado. Es por eso que los movimientos tnicos (no solamente indgenas) tienen tanta influencia y resonancia: funcionan a lo largo de la falla principal de la sociedad latinoamericana (vase tambin Postero y Zamosc, 2004:1-31). Esto es particularmente cierto en los pases andinos (excepto quizs en el caso de Chile) y forma el trasfondo de un argumento que subyace a la mayor parte de las descripciones y el anlisis de este captulo.

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Otros lderes como l, en varios pases, contaron historias de su juventud. Cmo se les prohiba hablar en quechua (o quichua) dentro o cerca de la escuela. Cmo carecan de apoyo dentro de las oficinas locales del ministerio de Educacin cuando un maestro llegaba sistemticamente los martes y regresaba a la ciudad los jueves por la tarde, o cuando estos mismos maestros abusaban fsica o emocionalmente de los estudiantes. Los indgenas peruanos, bolivianos, colombianos o ecuatorianos no estaban representados en el sistema educacional: no haba maestros ni administradores indgenas. Las comunidades indgenas carecan de voz y poder, impedidas de hacer or sus opiniones o expresar abiertamente sus deseos o necesidades. Estos lderes contaron cmo eran castigados fsicamente por el administrador de la hacienda por llevarse a su casa la papa ms grande de la cosecha (una tradicin andina) y cmo vean a sus padres haciendo largas colas frente a la casa hacienda para recibir sus rdenes de trabajo a cambio de una pequea parcela de cultivo dentro del rea de tierras controlada por la hacienda, cuando estas eran las mismas tierras que haban pertenecido a sus antepasados. Los indgenas eran ciudadanos de segunda categora, con pocos derechos y sin influencia en las estaciones de polica o las cortes. Durante las elecciones (si haba) no gozaban de derecho a voto. Eran considerados legalmente como ciudadanos de segunda clase (bajo la ley colombiana, por ejemplo, no eran legalmente adultos sino menores), mantenidos fuera del sistema y mirando hacia adentro, tratados con impunidad por quienes fueran las autoridades del momento: el gobierno, los militares o la Iglesia. Cualquier esfuerzo por llevar a cabo acciones individuales o colectivas era reprimido, a menudo brutalmente. Cualquier intento de organizarse y de realizar asambleas pblicas era visto como una amenaza al orden pblico y al statu quo. Sin embargo, de manera muy velada, a muchos indgenas se les permita manejar sus propios asuntos a nivel local, en comunidades libres (conocidas como ayllus en Per, Bolivia y otras regiones), en tierras de pastura y campos comunales remotos, en fiestas religiosas, cofradas y otras situaciones. Estos eran los precursores y las incubadoras del autogobierno andino, y su tarea se complementaba con tradiciones ancestrales tales como el trabajo colectivo (por ejemplo: la minga, el ayni, el randi randi y otras formas de trabajo compartido). Estas actividades les permitan a los indgenas desarrollar y mantener su capital humano y cultural (conocimiento,

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Encima de los dinteles de eucalipto, podados a mano, se divisaba un viejo techo de tejas, muchas de ellas rotas o ausentes, cubierto de musgo. Se vean aqu y all vigas desnudas, ennegrecidas por el humo. Un perro flaco asom su cabeza por una de las puertas. El sol pegaba en el piso de tierra, prximo al perro. El lder no me mir al hablar. Ni siquiera levant el brazo para sealar. Y aqu era donde habitaban las familias indias, dijo. Luego de una pausa, agreg: Muchos dicen que vivamos como animales. Pero eso no es verdad. Los animales eran ms valorados y vivan mejor. Dio vuelta abruptamente, caminando en la direccin de donde habamos venido. Lo segu. Ninguno de los dos rompi el silencio hasta llegar a su casa.

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Las races profundas de la organizacin indgena


Fui despertado abruptamente en mitad de la noche por una voz masculina que sonaba como dos trozos de madera siendo repetidamente golpeados sobre el hielo de un lago congelado. Medio dormido como estaba, mi mente no lograba descifrar si se trataba de un hombre que profera insultos, quiz con su voz lubricada por la ingestin de demasiada chicha, o si era un hombre sobrio que daba rdenes a sus temerosos subordinados. De cualquier manera, poda sentir que los latidos de mi corazn se aceleraban al escuchar tratando de entender el significado de las frases entrecortadas en quechua. Era a principios de 1967 y se trataba de mi primera visita al pueblo indgena de Piscaya, donde deba reunirme con los campesinos a fin de discutir un proyecto de autoayuda para la construccin de una escuela. Era la continuacin de conversaciones anteriores con Don Marcos Huaman, el teniente gobernador de la remota comunidad, que en tres ocasiones me haba visitado en Abancay, la tranquila y pequea capital de la regin de Apurimac, en la sierra peruana. Lo conoca como un hombre amable, de voz muy suave, educado hasta el punto de parecer casi servil. Sin embargo, bajo esa timidez se esconda una mente muy clara y lista, y muy capaz de lidiar con situaciones complejas. Acostado en mi plataforma de maderas de eucalipto, perdido bajo una pila de mantas de lana de oveja, me preguntaba qu pensara Don Marcos de este altercado de medianoche y cmo lo explicara a un forastero como yo. Los gritos continuaban y ya podan orse otras voces, ms suaves, que interrumpan las frases pronunciadas por esa otra voz penetrante y clamorosa. Casi todas las palabras eran en quechua y algunas se alcanzaban a entender. Yo estaba sobre todo fascinado por el contraste en los tonos y la diccin y el fraseo autoritarios de la voz ms potente. A medida que el intercambio continuaba, me sent ms calmado, hasta que me gan la curiosidad. Me sent en la cama, me envolv en varias mantas y

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habilidades y capacidades; vanse: Bebbington, 1999:2021-2024 y 2006; Bourdieu, 1986:241-258; Carroll, 2002; Fowler, 1997; Kleymeyer, 1993; Montgomery e Inkeles, 2000:227-243), capital que les resultara til en un futuro, cuando emergieran sus movimientos masivos. Las rebeliones violentas, aunque eran brutalmente reprimidas, funcionaban como entrenamientos peridicos en la organizacin y resistencia desde abajo, surgiendo como contrarreaccin a una realidad dentro de la cual los caminos alternativos hacia la obtencin de poder y el ejercicio de sus derechos polticos y sobre la tierra eran extremadamente limitados. Casi de modo imperceptible a menos que uno supiera vislumbrarlo, entre los intentos de rebelin podan reconocerse las variadas (y costosas) formas de resistencia pasiva que ms tarde constituiran la base para el desarrollo de polticas estratgicas y de la tradicin e identificacin grupal. Es en este punto donde se establecieron y consolidaron los cimientos para la accin no violenta.

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En fin, la formacin de coaliciones indgenas y el autogobierno, desde la base, no constituyen algo nuevo en las Amricas. Consideremos slo algunos ejemplos. Tan temprano en la historia como en el siglo XII, las tribus seneca, onondaga, oneida, cayuga y mohawks, as como ms adelante los tuscaroras, formaron la Haudenosaunee o Confederacin de Seis Naciones (conocida

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en la oscuridad busqu mis botas debajo de la cama. Me arrastr hacia la puerta y la abr un poquito. A un costado de la pequea plaza iluminada por la luna y flanqueada tan slo por cuatro casas y una diminuta iglesia blanca divis dos filas de tres o cuatro hombres cubiertos con ponchos. Una sola figura se paseaba de lado a lado entre las filas, gesticulando bruscamente y emitiendo fuertes frases de palabras entrecortadas hacia un lado y luego al otro. Era Don Marcos! Estaba dando instrucciones a los hombres? Negociando? Sea lo que fuere, la resolucin pareca no estar cerca. Y su voz era implacable. Con eso me di cuenta: Don Marcos tena dos personalidades distintas: una para la ciudad y otra para el pueblo. Al enfocar la vista, en el fondo, detrs de cada fila de hombres, pude divisar a varias mujeres. Mientras miraba y escuchaba quin podra dormir ahora? me sobrevino una idea que fue tomando forma (y que sera finalmente confirmada a la maana siguiente). Esto no era una pelea ni un grupo de amigos en plan de fiesta. Don Marcos estaba en un tribunal. Mediando en una disputa, haciendo de investigador, juez y jurado, atendiendo a las pruebas, interrogando, citando captulo y prrafo, dando un veredicto, todo con la precisin y autoridad de una corte de la gran ciudad. Y no se trataba de un asunto banal. Cualquier falla en la decisin final de Don Marcos podra traer como resultado una fisura dando paso a un torrente que erosionara la paz cvica de la comunidad. Las cosas deban resolverse con justicia, hbilmente y en el momento, antes que la situacin pudiera deteriorarse. Mis ojos pasaron del grupo a la plaza del pueblo. Cada puerta, excepto la de la pequea iglesia, estaba entreabierta como la ma con uno o un par de rostros asomados, tratando de ver. Comprend que tanto yo como la mitad del pueblo nos encontrbamos presenciando el autogobierno indgena. Esto para m representaba un nuevo concepto, ya que todo lo que previamente haba visto, odo y ledo me haba indicado que los indgenas peruanos, sin derecho a voto, no posean ningn otro derecho, ni poder, ni autoridad para tomar en sus propias manos la resolucin de sus asuntos. Jams. Finalmente, Don Marcos interrog repetidamente a ambas partes (las preguntas en quechua son lingsticamente precisas y como tales, imposibles de confundir con otras formas gramaticales) hasta que finalmente nadie ms habl o protest, ya fuese oralmente o por medio de la expresin corporal. Muchas de las preguntas eran en el doble interrogatorio quechua: Hinachu? Manachu? (Es as? O no es as?). Cuando se alcanz un punto en el que ya no haba discrepancia, todos asintieron con la cabeza, se despidieron y se marcharon, perdindose en la noche.

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por los forasteros con el trmino francs: Confederacin Iroquois) en lo que hoy es el noroeste de Estados Unidos y el sudeste de Canad. Reconocido por algunos como el sistema ms antiguo de democracia participativa continua del planeta, la Haudenosaunee contaba con 12.000 personas en los tiempos de la colonia y tena adems una Constitucin llamada Gayanashagowa o Gran Ley de Paz. La Haudenosaunee fue establecida por naciones indgenas que se encontraban en plena guerra y que haban sido convencidas por un itinerante pacificador de que sera la confederacin y no el conflicto lo que redundara en su propio beneficio. Eventualmente neutralizada en el plano militar por el Ejrcito Continental de George Washington en 1789, la Confederacin de las Seis Naciones an existe y cuenta con ms de 30.000 personas (Johansen, 1982; 1997 y 1998). Existen otros ejemplos similares. En la Colonia de Virginia durante los siglos XVI y XVII, la Federacin Powhatan aglutinaba aproximadamente 30 tribus, incluidas las de los powhatans, arrohatecks, appamattucks, pamunkeys, mattaponis, chiskiacks y kecoughtans que entre ellas sumaban cerca de 8.000 aldeanos indgenas. En 1644 la Federacin Powhatan fue aplastada por la armada britnica y sus tribus casi llevadas a la extincin (Rountree, 1989). La ausencia de un poder de ocupacin colonial o imperial que respondiera con represin brutal a la amenaza poltica podra explicar por qu estas coaliciones indgenas lograron consolidar amplias alianzas entre tribus diversas y mantenerlas a travs del tiempo. Entre los ejemplos ms recientes de confederaciones y autogobierno pueden incluirse la Confederacin Kuna de la costa atlntica de Panam y la Confederacin Shuar-Achuar en la Amazona ecuatoriana. A comienzos del siglo XX, los kunas se unieron y rebelaron contra las fuerzas panameas, hasta que en 1938 el gobierno de Panam finalmente les dio legalidad y reconoci la Comarca de Kuna Yala como un territorio semiautnomo (tiene aproximadamente 5.400 Km2, e incluye los territorios martimos que rodean a las islas San Blas). En la actualidad, aproximadamente 50.000 kunas residen en la comarca, que comprende ms de 300 islas y una larga franja de la costa continental. Un factor clave en el xito de la campaa de los kunas para la liberacin y la autonoma, con el que no contaron la mayora de los otros grupos indgenas, fue el fuerte apoyo poltico y militar del gobierno de Estados Unidos en atencin tambin a sus propios intereses del momento en Panam (Howe, 1998). Los shuaras viven en ms de 300 comunidades aisladas llamadas centros, que estn distribuidas a lo largo de la regin amaznica ecuatoriana y en el este de las laderas tropicales de los Andes, y suman tambin alrededor de 50.000 habitantes. Aun a mediados del siglo XX los shuaras y sus vecinos los achuaras entablaron batallas brutales y se enfrentaron en venganzas sangrientas, centro contra centro. Sin embargo, en 1964, con la asesora y ayuda de los sacerdotes salesianos, ambas tribus constituyeron lo que acaso sea la federacin ms slida de comunidades indgenas de toda la cuenca amaznica. Esta Federacin Interprovincial de Centros Shuar-Achuar cuenta con una escuela radial, un programa agrcola, un sistema de salud, una flota de avionetas y un programa de topografa y titulacin de tierras, reconocido por el gobierno nacional (Harner, 1984; Rubenstein, 2001:263-293).

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Durante varias dcadas, los shuaras y los achuaras no slo se beneficiaron del sabio consejo y apoyo de los salesianos, sino tambin del benigno descuido de una serie de lejanos gobiernos ecuatorianos que los dejaron funcionar y autogobernarse. Ms an, la casi impenetrable selva que caracteriza a la regin de la cuenca amaznica ayud a proteger exitosamente los esfuerzos de resistencia de ambas tribus contra incursiones tanto por parte de los incas como de los espaoles y luego de los gobiernos nacionales. El hecho de que el descubrimiento de petrleo y las perforaciones en el oriente ecuatoriano tuvieran lugar fuera del territorio shuar fue fortuito, pero las operaciones petroleras en la actualidad estn invadiendo territorios de ambas tribus (las que ya desde hace tiempo cuentan con su propia federacin). Las alturas andinas experimentaron tambin otras formas de autogobierno emergente. Por ejemplo, en el caso de Piscaya, Per, citado ms arriba, cada vez se hizo ms evidente para este observador que la comunidad no slo contaba con un alcalde y un juez de facto (Don Marcos) sino tambin con un consejo de sabios, reglas locales estrictas, obreros calificados, ex conscriptos militares de habla hispana: en pocas palabras, una gama completa de roles, habilidades y recursos humanos. Un pueblo como Piscaya podra parecer remoto y estancado, pero no era un barco a la deriva, como lo perciban los mestizos, ni un depsito medio vaco de mano de obra inexperta a ser explotado por haciendas cercanas y por las obras de construccin de Abancay. Piscaya era un ayllu, una comunidad autogobernada con races precolombinas, con todos los defectos e idiosincrasias de cualquier asentamiento humano, incluidos lderes que a veces parecan ser autocrticos aunque no estaban exentos de responsabilidad democrtica ante su gente. En una comunidad cercana, los aldeanos destituyeron a su alcalde bajo el siguiente pretexto: No sabe mandar!. Piscaya, a pesar de sus defectos y tensiones internas normales, practicaba la democracia cara a cara, impartiendo justicia para todos, administrando tierras comunales, negociando bienes y servicios con el dominante mundo mestizo y finalmente decidiendo construir su propia escuela para educar a sus jvenes a fin de mejorar su situacin a travs del desarrollo de la autoayuda. Tal vez uno de los factores ms sorprendentes en Piscaya fuera el poder oculto de las mujeres. La toma de decisiones en dicha comunidad y otras aldeas similares se comparta en un sistema secuencial que comenzaba con reuniones de los hombres en pblico, a menudo en un crculo compacto en la plaza del pueblo, despus de lo cual las mujeres (quienes raramente hablaban en pblico) eran consultadas por sus esposos en sus hogares. Este proceso se cuadr con las normas culturales andinas de dualidad masculina-femenina y reflejaba la estructura relativamente igualitaria de las comunidades indgenas. Si bien las decisiones significativas a menudo se canalizaban primero a travs de los hombres, despus sus esposas tenan derecho a veto o cambio, antes de que se tomase una decisin final. Los forasteros no familiarizados con este sistema con frecuencia expresaban su frustracin con respecto al logro de resultados en Piscaya y otros pueblos con los que trabajaban, acusando a los hombres de ser inconstantes, no confiables, faltos de compromiso e incapaces de tomar decisiones inmediatas. Si un plan importante contaba con el consentimiento masculino, sin motivo aparente la opinin de la comunidad pareca cambiar de un da para el otro.

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Empoderamiento: estrategias y tcticas El empoderamiento


Desde hace tiempo, el concepto de empoderamiento ha estado velado en el lxico de acadmicos, y de activistas y profesionales sobre el terreno, todos en la bsqueda de nuevos caminos para enfrentar el empobrecimiento, la dominacin y la dependencia, y los movimientos de liberacin surgidos en respuesta a estos antiguos males. Debido al espacio limitado, no se

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En realidad, la aparente invisible toma de decisiones en Piscaya tambin revela algo ms sobre lo que ms tarde parecera ser una sbita aparicin de movimientos populares andinos. Estas antiguas comunidades libres eran frtiles terrenos de entrenamiento que dieron lugar a movimientos posteriores, especialmente las confederaciones indgenas y uniones y sindicatos campesinos. El autogobierno era una necesidad prctica que naci de los limitados espacios que quedaban fuera del alcance del Estado y que a la vez eran consentidos por el mismo Estado. Para suerte de los comuneros, resultaba imposible que los gobiernos tuviesen presencia en cada pueblo remoto, por lo que deban delegar la administracin de la mayora de sus asuntos a los gobiernos locales. As, ya estaban presentes las races de una organizacin ms amplia que funcionaba mucho antes de que las federaciones y movimientos salieran a la luz. Los movimientos indgenas de las ltimas dcadas difieren de manera importante de las rebeliones orquestadas y las insurrecciones espontneas o huelgas que han tenido lugar desde el contacto con los europeos siglos atrs. Los movimientos ms exitosos generalmente emergieron de un proceso que comenz de abajo hacia arriba, y se caracterizaron por la formacin de alianzas entre comunidades, que se convirtieron en federaciones locales y a su vez se fusionaron a travs del tiempo, formando federaciones regionales y confederaciones nacionales. Los intentos de organizar federaciones de arriba hacia abajo generalmente fracasaron aun cuando a veces lograron cosechar victorias y fama de corta duracin. En resumen, estos movimientos son intentos de organizar y preparar a su gente para la transformacin sistemtica y permanente de las percepciones y comportamientos sociales reinantes, sus prcticas corrientes y las polticas oficiales de individuos y grupos ajenos a los movimientos, as como tambin para modificar las percepciones, comportamientos y prcticas que los participantes en los movimientos aplican para s mismos. Sus tcticas incluyen huelgas y paros, tomas de oficinas pblicas, marchas, desobediencia civil, bloqueos de calles y carreteras, campaas en los medios de comunicacin y polticas electorales de organizaciones locales, regionales y nacionales, todas dirigidas a concretar objetivos especficos y explcitos. Ninguna de las actividades mencionadas anteriormente puede ser exitosa sin la existencia de un proceso cuidadoso y bien planeado de concientizacin, y especialmente de empoderamiento, de los hombres y mujeres indgenas y sus organizaciones.

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detallar la bibliografa al respecto, pero se pueden consultar aproximaciones del autor de este captulo y de otros autores: Kleymeyer (1973, 1982, 1991:38-39, 1992:20-28, 1994, 1998:56-59, 2000 y 2003), Emerson (1962:31-40), Narayan (2002). Aunque muchos utilizan el trmino empoderamiento, pocos han intentado definirlo. Sin embargo, la falta de un consenso claro en cuanto a su definicin amenaza con reducir el concepto a una retrica de moda. Solamente entendiendo el significado de la palabra empoderamiento y sobre todo entendiendo lo que es el poder y cmo se incrementa o disminuye deliberadamente se puede garantizar la puesta en prctica de estrategias y tcticas de una manera integral, global y comprensible. El empoderamiento comprende la adquisicin progresiva y colectiva de capital humano y social, sumado al menos cuantitativo capital cultural (incluidos ciertos conocimientos, habilidades y capacidades) por parte de personas o grupos de relativamente poco poder, lo que les permite saltear obstculos, reducir su dependencia y ganar control sobre el logro de los resultados sociales a los que aspiran. El empoderamiento consiste en acciones y/o negociaciones que implican contrarrestar, neutralizar o transformar a aquellos individuos y grupos que quieren limitar el poder de los aspirantes, tratando de mantener a la vez su propia supremaca en dichas relaciones de poder verticales. El empoderamiento aumenta o se acelera considerablemente en virtud de acciones colectivas ms que individuales, as como por medio de la construccin y el mantenimiento de identidades sociales y culturales slidas, tanto a nivel grupal como individual. El empoderamiento acontece a varios niveles: social (desde la nacin hasta la comunidad), interpersonal y psicolgico. Si se atiende un solo nivel, las posibilidades de xito se ven limitadas, ya que cada nivel es necesario para asegurar el cambio amplio y perdurable a travs del tiempo, y los niveles son interactivos y se refuerzan mutuamente. A partir de los aos sesenta, activistas y lderes comenzaron a trabajar a nivel individual y comunal (un punto de partida lgico pero incompleto) con el fin de apoyar los esfuerzos de las minoras tnicas, tanto en Amrica Latina como en Amrica del Norte, en su afn de reconstruir sus identidades, empoderarse y alcanzar la justicia social y econmica. En el caso de los movimientos indgenas, el empoderamiento es su mvil principal. Casi todos sus objetivos dependen de que sus miembros (individuos y organizaciones) sean empoderados. La capacidad para negociar y dialogar a fin de hacer conocer y alcanzar sus demandas, la proteccin colectiva y la defensa de su bienestar fsico y el control de los recursos, los avances en cuanto al ejercicio de sus derechos humanos, sociales y de propiedad, la proteccin del derecho a convocar grandes asambleas y luego movilizar a las masas, la posibilidad de sentarse a la mesa para la toma de decisiones, todo esto depende de que los lderes y miembros de los estratos sociales ms bajos logren adquirir un empoderamiento significativo. Como me lo expres un lder colombiano: Te sientas a la mesa porque tienes poder. No porque lo merezcas o porque seas oportunamente el indio del da o porque otros en la mesa se levanten y te ofrezcan un asiento. Si t tienes poder, tomas tu silla con la mano y te sientas a la mesa. Si no lo tienes, te quedas parado mirando desde la puerta. Tal vez gritando en protesta, pero mirando desde afuera.

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La denicin del poder, y cmo se incrementa intencionalmente


Hasta los aos ochenta, Llinlln era una hacienda clsica localizada en la provincia de Chimborazo, en Ecuador, que abarcaba 4.000 hectreas de tierras frtiles, cedidas por la corona espaola a los antepasados de los propietarios recientes. La hacienda

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Entender el empoderamiento creciente como un proceso integrado de varios niveles capaz de impulsar movimientos sociales requiere una mirada ms profunda y la aplicacin de teoras sociolgicas de poder y dependencia. Hacer esto abre la puerta hacia un anlisis mucho ms productivo que el mero hecho de considerar los fenmenos a la vista captados en trminos populares tales como movimiento, paro nacional y levantamiento, que representan solamente el cono solidificado de un volcn activo. Todo cambio dirigido requiere teora y es alimentado y mejorado por ella: qu acciones producen qu consecuencias; qu funciona y qu no funciona, y cmo. Los problemas se presentan cuando estas teoras son suposiciones subconscientes o cuando se formulan fragmentariamente. Los supuestos que no se comprueban ni analizan son ms susceptibles de ser completamente o en parte equivocados, lo que conduce a acciones erradas y al derroche de energa y recursos. Dado que es imprescindible que teoras conscientes, probadas, basadas en datos rigurosos y refinadas constituyan la base de toda accin de cambio, se necesita desarrollar una teora de movimientos indgenas andinos de empoderamiento, a fin de que estos puedan depurar sus mtodos de autodeterminacin y que las entidades no indgenas se conviertan en aliados ms efectivos. Una segunda e igualmente importante razn para analizar (y dirigir) movimientos a travs del lente de las teoras de empoderamiento es descubrir fuerzas ocultas latentes en las propias races, y que pueden ser causa de la falta de poder, de la represin, del empobrecimiento y de los daos a la identidad, para as poder identificar las semillas de tcticas y estrategias que debern alimentarse a fin de lograr el cambio social a travs del empoderamiento. Si bien algunas de las teoras y estrategias andinas de empoderamiento y cambio han sido importadas desde afuera, el dinamismo impulsor de los movimientos se ha desarrollado internamente, evolucionando a travs de experiencias prcticas generacionales relacionadas con la supervivencia y el manejo de las relaciones abusivas de poder vertical por parte de los terratenientes, la polica, los militares, los polticos locales y regionales, los funcionarios de la Iglesia catlica y las industrias dependientes de la mano de obra barata (minera, construccin, agricultura, etc.). De este modo, la evolucin de los movimientos indgenas puede entenderse mejor si se dirige la mirada hacia la raz causal del desempoderamiento (que lleva a un alto grado de dependencia y empobrecimiento), as como a la raz causal del empoderamiento social colectivo. Es decir, cmo es que las relaciones sociales se convierten inicialmente en asimtricas o desbalanceadas a partir de un eje de poder? Y: cmo pueden volverse menos asimtricas y desbalanceadas a medida que los movimientos surgen e incrementan el empoderamiento?

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Llinlln era famosa en todo Ecuador por proveer a las plazas de toros con los mejores toros para las corridas. All vivan y trabajaban 1.100 familias quichuas a quienes se les permita cultivar pequeas parcelas de tierra para su propia subsistencia, pagando una cuota minscula equivalente a menos de un dlar mensual. Por supuesto, estas 4.000 hectreas haban sido propiedad de los antepasados de estas mismas familias. En el caso de que los propietarios decidieran vender sus tierras, como otros propietarios locales lo hacan, habran anunciado la venta de las tierras de la siguiente manera: Se venden 4.000 hectreas de terreno con 5.500 indios. El cambio en Llinlln era inevitable. Sin embargo, cuando lleg, tom a casi todos por sorpresa, especialmente a los propietarios y al gobierno. Las 1.100 familias, despus de un largo proceso de considerar su situacin y organizarse, dejaron finalmente un da sus herramientas a modo de protesta y comenzaron una huelga que dur 120 das, y que se transform en un verdadero estado de sitio, con la polica y luego el ejrcito rodeando la hacienda y aprehendiendo a los lderes. Cada lder encarcelado era reemplazado por dos. A veces eran tambin mujeres, que se haban convertido en los miembros ms militantes del movimiento. Durante toda la lucha, los campesinos indgenas se adhirieron fielmente a sus estrategias de no violencia, y Llinlln se convirti en una causa clebre en los medios de comunicacin ecuatorianos. Surgieron grupos solidarios a travs de todo el pas. El clero y los laicos mantuvieron vigilias en las iglesias de Quito y Guayaquil. El corazn de Ecuador se abri para la tenaz gente de Llinlln. Finalmente el gobierno nacional tuvo que actuar y as una tarde, un helicptero del ejrcito aterriz prximo a la gran casa hacienda y de l bajaron el director de la agencia nacional de la reforma agraria y el general del ejrcito responsable por mantener el orden pblico. Tanto el general como sus escoltas fueron inmediatamente desarmados por dos pequeas mujeres indgenas de cabello cano, con sonrisas que descubran su falta de dientes, reprendindolos en quichua: Mana armacuna caypimi ministin! (Aqu no se permiten armas!) Perplejo, el general tuvo que dirigirse a un lder indgena para que le tradujera. Despus de tres das de negociacin, se levant el sitio de Llinlln con la promesa de que la agencia de la reforma agraria expropiara la hacienda, pagando a sus propietarios el equivalente de US$180.000 en efectivo. A su vez, los campesinos devolveran esta suma ms los intereses a la agencia durante un perodo de 15 aos. Infortunadamente para las nuevas familias propietarias, los propietarios salientes se llevaron consigo todo lo de valor que pudiera movilizarse: toda maquinaria, toda herramienta, toda semilla y casi todo animal (los toros de lidia se quedaron en el pramo porque no hubo nadie dispuesto a bajarlos). Slo los rboles que rodeaban la casa hacienda y la plaza de toros quedaron en pie.

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Para los fines de esta discusin, acordaremos en una definicin prctica de poder social y esbozaremos las formas en que ese poder social aumenta y disminuye, particularmente en el contexto de los movimientos sociales como aquellos que los grupos indgenas formaron en dcadas recientes. El poder social es la habilidad de elevar al mximo la puesta en marcha por parte de otros de acciones deseadas por uno, acciones que normalmente no se materializaran en ausencia de este poder. En ese sentido, el poder social tambin significa la habilidad de minimizar acciones no deseadas que otros llevaran a cabo, si este poder no se encontrara presente. Para mayor informacin, vanse Emerson (1962:31-40) y Kleymeyer (1973 y 1982). Como ya se mencion, el empoderamiento es la adquisicin progresiva de poder social mediante la aplicacin deliberada de tcticas y estrategias especficas, diseadas con el fin de maximizar las facetas de ese poder. Como contrapartida, el desempoderamiento supone la prdida de poder social a travs de la aplicacin deliberada, por parte de otros, de tcticas y estrategias especficas dirigidas a minimizar ese poder. Aunque este fenmeno no es siempre una cuestin de sumar o restar matemticamente, el proceso tiende a autoperpetuarse: el triunfo en un rea proporciona mpetu y recursos que pueden utilizarse en contiendas futuras, mientras que la derrota hace ms difcil defender la propia posicin. De acuerdo con las teoras de poder (Emerson, 1962:31-40; Kleymeyer, 1973 y 1982), las tcticas y estrategias de empoderamiento consisten principalmente en cuatro acciones interrelacionadas: Lograr control sobre recursos y resultados sociales y alternativas que uno mismo u otros desean maximizar o minimizar.

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Completamente descapitalizada y endeudada, la naciente comunidad de Llinlln solicit ayuda a agencias de financiamiento y as fue como a fines de los aos ochenta, yo particip en una reunin. Cuando me pidieron una descripcin de la fundacin para la cual trabajaba, comenc como siempre lo haca en estas circunstancias por evitar las formalidades y el protocolo de los discursos en los que se nombra por orden a cada persona importante que se encuentre presente y arranqu con: Compaeros y compaeras. Para mi sorpresa, la multitud rompi en aplausos. Asombrado, ya que todava no haba comenzado mi discurso, proced finalmente a hablar. Despus de la reunin, le coment a un asesor local de Llinlln: Creo que yo s por qu todos aplaudieron despus de que slo dije compaeros y compaeras, pero me gustara que usted me diera su interpretacin. Me mir y contest: Fue porque usted los mencion primero a ellos y los incluy como parte del grupo en el que nos encontrbamos nosotros que no somos indgenas. Hizo una pausa y luego agreg: Ellos pueden aguantar el ser pobres, pero lo que realmente les resulta duro aceptar es que los hagan sentir menos que los dems.

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Aumentar el control sobre los resultados deseados


Para balancear las relaciones de poder verticales resultan esenciales el desarrollo y la aplicacin de tcnicas dirigidas a aumentar el control sobre los resultados deseados y las alternativas que uno mismo u otros pretenden maximizar o minimizar. Antes de que los indgenas implementaran una tcnica ms positiva y productiva como lo es la puesta en marcha de movimientos sociales, empleaban una cantidad de estrategias de bajo poder (o armas de los dbiles) diseadas para manejar, esquivar o balancear relaciones y encuentros represivos. Especficamente utilizaban tcticas de no confrontacin, como la resistencia pasiva (incumplimiento individual o colectivo, como decir s y hacer no), la retirada hacia refugios seguros (lugares remotos en la selva o en la alta montaa, o sitios urbanos escondidos) y los subterfugios (por ejemplo, una cosecha de medianoche). Estas estrategias eran slo parcialmente exitosas, no sin riesgos, y siempre en ltima instancia debilitantes. Se trataba bsicamente de maniobras para sobrevivir, pero nunca encaminadas a producir cambios. Funcionaban en el momento, pero deban ser aplicadas repetidas veces en respuesta a las continuas amenazas a su bienestar (Kleymeyer, 1973 y 1982). Las rebeliones y los motines resultaron en triunfos limitados en cuanto al logro de un mejor balance temporal del poder, por medio de la violencia y de amenazas de violencia, pero por lo general fueron brutalmente reprimidos y muy debilitantes, tanto en el momento como tiempo despus. Mucho ms exitosas han sido las tcticas de empoderamiento modernas utilizadas por las organizaciones indgenas y sus movimientos ms amplios (lo que se puede llamar armas de los fuertes). Las partes o individuos dominantes en cualquier sociedad verticalmente estructurada no slo estn en posicin de imponer sus deseos siempre que sea posible, sino que tambin son prisioneros de sus propias necesidades, algunas veces exageradas, para obtener resultados valorizados, como mano de obra barata, servicios cmodamente disponibles, orden pblico, trnsito libre para ellos y sus productos (por ejemplo, alimentos frescos para compra y venta en el mercado), y una reputacin nacional e internacional positiva. Los movimientos indgenas organizados pueden bloquear todos estos resultados parcial o totalmente, y restaurarlos cuando se atienden sus demandas y se alcanzan sus objetivos. Este razonamiento tctico con el fin de controlar los resultados deseados explica la preponderancia de las uniones y sindicatos campesinos en las regiones mineras y azucareras, y las huelgas masivas nacionales capaces de paralizar un pas entero por das y semanas, con cortes de carreteras y paros laborales (Ecuador y Bolivia constituyen buenos ejemplos de ello). Cuando los mercados de alimentos comienzan a vaciarse y los productos se echan a perder en los campos, cuando se interrumpen los proyectos de construccin urbana y el servicio

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Formar coaliciones. Desarrollar capital humano, cultural y social, y habilidades relacionadas. Construir y reforzar la identidad.

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La formacin de coaliciones
Esta estrategia clsica no fue inventada por los movimientos indgenas sino que viene siendo utilizada desde hace tiempo por las uniones o sindicatos de trabajadores y otros que luchan por sus derechos y por una justa distribucin de los recursos y beneficios. Los individuos y grupos con poco poder saben que formando coaliciones su poder puede potenciarse ya que la fuerza e intensidad de casi todas las tcticas y la habilidad de persistir en su utilizacin se intensifican de acuerdo con el nmero de participantes y la disponibilidad de reemplazos. Es ms: sin coaliciones, varias tcticas como las huelgas laborales y los bloqueos de carreteras se vuelven completamente inefectivas. Es por eso que los movimientos indgenas se construyen ladrillo sobre ladrillo por medio de las alianzas, especialmente en trminos geogrficos y tnicos. Durante las ltimas cuatro dcadas especialmente en Bolivia, Per, Ecuador y Colombia han surgido coaliciones indgenas locales (de comunidades y otros grupos de base) que entran dentro del rubro general de organizaciones intermedias o secundarias (Bebbington et al., 1992; Carroll, 1992 y 2003). A su vez estas organizaciones se han unido para formar coaliciones regionales (federaciones y confederaciones) que eventualmente se fusionaron en coaliciones nacionales (confederaciones). Las organizaciones ms efectivas y numerosas se han formado de abajo hacia arriba y son administradas internamente, aunque en algunos casos a travs de los aos ha habido organizaciones religiosas, militares y hasta compaas petroleras que intentaron cooptarlas o crear y financiar organizaciones rivales a fin de obstaculizar y debilitar as a las organizaciones originales. Estas federaciones y otras coaliciones tienden a ser de origen tnico homogneo y pueden variar en tamao, estando formadas por un puado de comunidades o hasta por 300 de ellas o ms, y pueden incluir a otras organizaciones locales como asociaciones culturales, grupos femeninos u organizaciones de jvenes. Una de las ms grandes, la Federacin Interprovincial Shuar (mencionada anteriormente), que representa a cerca de 350 comunidades (centros), fue lder en 1980 en la formacin de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (Confeniae), y ms adelante de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie) de nivel nacional. La Federacin Interprovincial Shuar ha exportado lderes, experiencia, aptitudes, estructuras y procesos para reforzar la realizacin de su tarea en mayor escala, y tambin ha apoyado a otras federaciones locales a fin de que

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domstico regresa a sus pueblos natales, cuando virtualmente se suspenden todos los viajes de negocios y placer entre ciudades, las personas que se encuentran al tope de la pirmide rpidamente toman conciencia de la situacin. De pronto, las cuestiones problemticas y los debates y la forma de encararlos pueden cambiar de rumbo, lo mismo que las percepciones de lo que es negociable y lo que no lo es.

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3 Estas

organizaciones son: la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), la Amerindian Peoples Association of Guyana (APA), la Confederacin de los Pueblos Indgenas de Bolivia (Cidob), la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (Confenaie), la Coordenaco das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), el Consejo Nacional Indio de Venezuela (Conive), la Fdration des Organisations Autochtones de Guyane (FOAG), la Organisatie van Inheemsen in Suriname (OIS) y la Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazona Colombiana (OPIAC). personal con David Bray, enero de 2007.

4 Comunicacin

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pudiesen establecerse, lo cual representa un caso fascinante de transferencia de asistencia tcnica de abajo hacia arriba y de forma horizontal. La formacin de coaliciones puede incluso transformarse en un hecho transnacional. Por ejemplo, en 1984 se form en la cuenca del Amazonas un cuerpo coordinador internacional, la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), constituida por confederaciones amaznicas de nueve pases de la cuenca.3 A fin de poder apreciar la magnitud de este logro, debe considerarse que adems de la diversidad geogrfica de los grupos, los nombres de estas organizaciones comparten cuatro lenguas coloniales (espaol, portugus, holands e ingls) y an ms, sus miembros combinados hablan literalmente cientos de lenguas indgenas, algunas de ellas de origen africano (tal es el caso de los grupos de Suriname). La COICA se estableci para coordinar y apoyar las actividades de sus confederaciones afiliadas y fungir como un punto de contacto colectivo institucional con las instituciones multilaterales e internacionales, a fin de abogar a favor de la movilizacin de recursos econmicos y del apoyo de los derechos humanos y culturales, con el respaldo de donantes bilaterales y multilaterales y de otros organismos internacionales, as como tambin de representar sus intereses en reuniones y conferencias a nivel mundial. Cada confederacin afiliada tambin acta como su propio agente en relaciones similares, y el alcanzar acuerdos cuando hay diferentes intereses en conflicto ha requerido mucho tiempo y esfuerzo. Recientemente la COICA se ha encontrado enredada en un proceso paralizante de peleas internas y competencias que la ha sumido en un desorden organizacional. Todava no queda claro cul ser su futuro, pero ha tenido logros significativos. Sin duda, segn David Bray, los costos transaccionales de organizacin a nivel transnacional son muy altos, y es en ese punto donde las organizaciones indgenas han enfrentado uno de los desafos ms grandes.4 Las coaliciones indgenas tienen ms probabilidades de mantenerse viables y lograr metas significativas cuando tienen vnculos slidos con aliados no indgenas. Estos aliados no slo pueden lograr apoyo financiero y de otra ndole, sino tambin presionar a las legislaturas y entidades internacionales y utilizar las cortes para luchar por justicia y proteccin legal. Tambin pueden aportar investigacin cientfica, nuevas ideas y asistencia tcnica en todos los aspectos de las actividades de los movimientos, desde el planeamiento y la ejecucin hasta la evaluacin y los replanteos. Asimismo pueden ayudar a los movimientos a transformar el dilogo nacional y a insertar mensajes positivos e informativos dentro de los sistemas de

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5 Estos aliados son variados y numerosos, y entre ellos se incluyen: otras coaliciones como los sindicatos de obreros, organiza-

ciones feministas o grupos sui generis como la Alianza Amaznica para Pueblos Indgenas y Tradicionales de la Cuenca del Amazonas y la Alianza Climtica de Ciudades Europeas; fuentes de financiamiento y asistencia tcnica como la Fundacin Garfield y el Fondo Mariah y organizaciones de ayuda bilateral como la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI), la Agencia Danesa de Desarrollo Internacional (Danida), la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), la Fundacin Interamericana y SwissAid; cuerpos internacionales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), las Naciones Unidas y la Organizacin de Estados Americanos (OEA); ONG locales, nacionales o internacionales, como la Fundacin Pachamama, la Ayuda Popular Noruega, el Centro para el Apoyo de Tierras Nativas, Cultural Survival, el Instituto Internacional Humanista para la Cooperacin con los Pases en Desarrollo (HIVOS), la Asociacin Danesa para la Cooperacin Internacional (IBIS), el Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indgenas (IWGIA), Oxfam Novib, la Netherlands Development Organisation (SNV); organizaciones de derechos humanos como Amnista Internacional y la Oficina de Washington para Latinoamrica (WOLA); organizaciones acadmicas, como la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (LASA) y sus subgrupos y asociaciones a nivel nacional, entidades de fe como la American Friends Service Committee (AFSC) y el Catholic Relief Services (CRS), e importantes organizaciones humanitarias y de desarrollo, as como CARE Internacional y las 13 organizaciones independientes de desarrollo que conforman Oxfam. En varios contextos nacionales, organizaciones sin fines de lucro fundadas y administradas por profesionales urbanos, no indgenas, como abogados y antroplogos, han desempeado un papel crucial en la transformacin de polticas y prcticas, asegurando proteccin legal a nivel nacional para los indgenas. Esto es particularmente cierto en Colombia, tal vez ms que en ningn otro pas andino. Ejemplos sobresalientes son el Centro de Cooperacin al Indgena (Cecoin) con Roque Roldn, y la Fundacin Comunidades Colombianas (Funcol) con Adolfo Triana y Carlos Morales (Roldn, 2004 y Zuluaga y Jones, 2006:55-61).

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comunicacin masiva nacionales e internacionales. Su presencia resulta clave aun cuando sus relaciones con las organizaciones de movimientos indgenas puedan llegar a ser problemticas debido a diferencias tnicas, de clase y a veces de objetivos polticos y personales.5 Como lo afirman los propios lderes de movimientos indgenas, sin el apoyo de las entidades mencionadas, sus movimientos no hubieran podido alcanzar lo que hoy poseen. Sin embargo, cabe mencionar que las alianzas ms productivas a menudo se han forjado con organizaciones internacionales y no con organizaciones nacionales o locales, aunque recientemente tambin han surgido tensiones perturbadoras en estas relaciones, debido entre otros factores a intereses a veces conflictivos entre las organizaciones internacionales e indgenas, o al comportamiento arrogante y/o vertical de muchos funcionarios internacionales, y tambin a la falta de buena comunicacin entre las diferentes entidades y las polticas internas tanto de las organizaciones internacionales como de las organizaciones indgenas. Los esfuerzos indgenas para identificar y desarrollar alianzas duraderas con grupos que no son indgenas ni entidades extranjeras han sido a menudo frustrantes, transitorios y han tenido poqusimas ventajas. Los partidos polticos no indgenas tienen una larga historia de utilizar a los indgenas y hacer promesas huecas. Aunque existen numerosas excepciones a nivel individual, los esfuerzos para aliarse con otros grupos nacionales de inters tambin han sido mayormente infructuosos. Muchas OSC nacionales y locales se han abocado al trabajo incansable y desinteresado a favor de los indgenas; sin embargo, estos vnculos generalmente no constituyen alianzas per se, sino que se trata de relaciones entre facilitadores y receptores con respecto a la prestacin de servicios como asistencia tcnica y legal, capacitacin y finan-

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ciamiento. Otra forma de cooperacin que estas OSC ofrecen a las organizaciones indgenas es la defensa poltica, como en el caso de los esfuerzos de colaboracin para oponerse al Proyecto Camisea de gas natural en Per, o para establecer reservas indgenas amaznicas en Ecuador, Colombia, Brasil y otros pases. La formacin eficaz de coaliciones demanda niveles de aptitud significativos (tanto en amplitud como en intensidad) en lo que hace a la negociacin, la mediacin, el compromiso, la promocin social, el mantenimiento de las relaciones, etc. El nivel del xito de los pueblos indgenas en la formacin de coaliciones puede verse afectado por problemas de identificacin tnica interna y externa y diferencias geogrficas, de idioma, religin, poltica partidaria y clases sociales. Las diferencias tnicas entre grupos y dentro de un mismo grupo a menudo requieren negociaciones delicadas y hbiles y un cuidado constante especial, a nivel regional y nacional, en la eleccin de lderes, la seleccin de personal, el planeamiento, la toma de decisiones y la distribucin de recursos organizacionales, de una manera que se perciba como equitativa. Por ejemplo, existen tensiones perpetuas entre los movimientos indgenas bolivianos y ecuatorianos a nivel nacional, especialmente entre las regiones altas y bajas, debido mayormente a diferencias tnicas. A nivel regional, en el caso de la Confenaie ha existido peridicamente tensin entre la Federacin Shuar Interprovincial y las federaciones de habla quichua, lo que llev por lo menos una vez a los shuaras a retirarse de la Confenaie por un perodo significativo. Esta tensin se ve exacerbada por la percepcin que tienen otros grupos amaznicos de que los shuaras parecen demasiado dispuestos a cooperar con el gobierno nacional, ya que con frecuencia deciden negociar directamente con entidades oficiales en vez de unirse con el resto de la Confenaie y poner en prctica tcticas tradicionales de coalicin, como demostraciones y marchas, para negociar los mismos asuntos. La Confenaie ha tenido sus propios problemas tambin, desde corrupcin ocasional entre sus lderes y brechas internas hasta intentos de las compaas petroleras de comprar influencia y conformidad a todo nivel de la organizacin. Sin embargo, estos problemas no borran los logros anteriores de la Confenaie como su exitoso programa autogestionado de educacin bilinge ni descartan sus posibilidades futuras. Internamente la Federacin Shuar tambin mantuvo durante aos una relacin complicada con los menos numerosos achuaras, relacin que culmin en la separacin de estos ltimos, quienes formaron su propia federacin. Las diferencias tnicas dentro de los movimientos y las organizaciones indgenas suelen ser difciles de manejar. Existe tambin una federacin rival de las comunidades shuaras, la Asociacin Independiente del Pueblo Shuar (AIPSE), formada hace dcadas por misioneros norteamericanos. Hay tambin tensiones peridicas con colonos locales. En reas quichuas y huaorani de la Amazona norte se han registrado intentos repetidos de los gobiernos antagnicos, as como de las compaas petroleras, de formar y apoyar federaciones rivales. A pesar de esta zona social complicada y contenciosa, la Federacin Shuar y otras federaciones de la regin amaznica ecuatoriana continan

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sobreviviendo y alcanzando logros, debido en gran parte a sus aptitudes organizacionales y otras formas de capital humano, cultural y social.

El desarrollo de capital humano, cultural y social


A no ms de una hora del lugar donde Yana Quilla realiz su parada simblica frente a la excavadora, una muy diferente negociacin de poder tuvo lugar durante la misma huelga nacional. Sobre la ruta Panamericana, unos 50 Km de las afueras de Quito, los lderes de la comunidad indgena local, conocidos por su firmeza y sacrificio dedicados a la causa, estaban llevando a cabo un bloqueo de caminos. Automviles y camiones se encontraban apostados en filas de aproximadamente dos kilmetros, a cada lado del bloqueo. Curiosamente, el trfico se mova lentamente y el bloqueo alcanzaba solamente hasta la mitad de la carretera donde un polica uniformado diriga el trnsito, permitiendo el paso alternado de vehculos que iban hacia el norte y hacia el sur. Previamente, en medio de la carretera, se haban llevado a cabo negociaciones hbiles que haban resultado en este compromiso equilibrado. Los militantes indgenas lograron su bloqueo y publicidad, la polica consigui la fluidez ordenada de trfico y los pasajeros de los vehculos el alivio de saber que sera posible ese da arribar a sus destinos. Cada uno pudo satisfacer sus necesidades sin que nadie saliera perjudicado. Los avances en niveles de aptitud y capacidad, a menudo conocidos como desarrollo de capital humano, cultural y social (Bebbington, 1999:2021-2024 y 2006; Bebbington y Perreault, 1999:395-418; Carroll, 2002; Montgomery e Inkeles, 2000:227-243) tambin llevan al aumento del poder y pueden ser vistos como los cimientos de una teora de empoderamiento y democratizacin, en formas que pueden aplicarse a otros casos de grupos de poco poder. Las aptitudes relacionadas con la alfabetizacin, la capacidad de manejar nmeros y clculos, el bilingismo y el multiculturalismo, el planeamiento y la administracin, las comunicaciones y la informacin de los medios masivos, el anlisis social y la evaluacin participativa, la negociacin y la mediacin, entre otras, son todas capacidades de empoderamiento que permiten a los individuos y grupos aumentar su control sobre los resultados sociales y recursos, as como limitar la capacidad de los de afuera para controlar estos resultados e imponer su voluntad. Mientras el concepto de capital humano resulta ahora bastante bien conocido, la idea de capital cultural no es tan utilizada entre analistas sociales y trabajadores de campo. El concepto fue introducido primero por Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1986:241-258; Fowler, 1997), aunque su enfoque se centraba principalmente en la educacin y no en la cultura indgena tradicional como en el presente caso. Para nuestros propsitos, el capital cultural facilita la

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Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia

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generacin de energa cultural, la cual representa una gran fuerza impulsora en el desarrollo de base y el cambio socioeconmico (Kleymeyer, 1993). El capital cultural abarca el conocimiento, las habilidades y las prcticas acumuladas que estn arraigados en las tradiciones tnicas de un individuo y se transmiten por medio de asociaciones con otros individuos de la misma etnia en rituales y en prcticas tradicionales, as como a travs del ejemplo y de la enseanza directa. El capital cultural almacenado abarca todo un universo de ideas, cosmovisiones, metodologas, tcnicas, enfoques, soluciones, expresiones y explicaciones que son fuentes de inspiracin cuando se enfrentan desafos, dilemas, amenazas y oportunidades. Los conceptos de capital cultural y humano en parte coinciden y se entrelazan. Adems, el capital cultural, aunque en el fondo es ms cualitativo, est estrechamente relacionado con el capital social cuando tiene que ver con las formas particulares en que los grupos tnicos se organizan, en contraste con otros grupos (por ejemplo, los clanes matriarcales de ttems de los nativos americanos estadounidenses). Entre los ejemplos de capital cultural se incluyen: las formas andinas de trabajo recproco (minga, ayni, randi randi), los gneros de tradicin oral y las formas de expresin cultural (especialmente el canto, la danza y el arte, que pueden ser vehculos para el discurso poltico y la instruccin poltica). La muy conocida cancin We Shall Overcome (Nosotros venceremos) es una manifestacin del capital cultural afroamericano y ha sido un factor significativo en el nivel de xito de numerosos movimientos de liberacin en Estados Unidos y en todo el mundo. A su vez, el desarrollo de este capital humano y cultural hace posible que los grupos produzcan capital social, un valor inherente a las relaciones sociales (los enlaces, el acceso, la confianza, etc. que as se abren a grupos y organizaciones). Entonces, la capacidad, y especialmente las habilidades necesarias para construir organizaciones provienen del capital humano y cultural; el capital social es el recurso que resulta del desarrollo subsiguiente de tales organizaciones o redes.6 Entre los ejemplos de aptitudes relacionadas tanto con el empoderamiento como con la democracia, cabe citar: el dilogo pblico (incluidos el planeamiento y la gestin de demostraciones y protestas), la diplomacia y el autogobierno, el desarrollo y la aplicacin de tcticas y estrategias de poder, y el anlisis y la negociacin de conflictos, planes, polticas, regulaciones y parmetros. Estas son algunas de las bases de la democracia, que emergen a partir de un enfoque de empoderamiento. Estas aptitudes se aprenden y desarrollan de manera especial a travs del autogobierno comunal (Korovkin, 2001:37-67) y en el mbito de las federaciones y confederaciones, pero tambin lidiando con burocracias, tramitando y reclamando al gobierno. La administracin a nivel local de proyectos de autoayuda es otro laboratorio y campo de aprendizaje de las aptitudes de empoderamiento. Muchas subvenciones a federaciones y ONG de apoyo, a tra6 Comunicacin personal con Anthony Bebbington, diciembre de 2006. Vase tambin Bebbington y Perreault (1999:395-

418).

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vs de los Andes, fueron diseadas para crear oportunidades de aprendizaje, especialmente de planeamiento, administracin de proyectos y evaluacin participativa, as como de otras formas rpidas de anlisis. Un ejemplo importante lo constituye la Unidad de Educacin de Chimborazo que fue creada en 1979 con el fin de llevar a cabo la campaa de alfabetizacin lanzada por el Ministerio de Educacin y Cultura de Ecuador en la provincia de Chimborazo. Con 1.050 comunidades indgenas, y la incorporacin de ms de 250.000 aldeanos, Chimborazo tena y tiene una de las mayores concentraciones de indgenas en una sola provincia en toda Amrica Latina. La Unidad de Educacin estableci centros de alfabetizacin en casi todas esas comunidades, rompiendo el modelo nacional al reclutar y entrenar personal indgena, en lugar de emplear a entrenadores mestizos (lo cual a veces ocasionaba conflictos con las autoridades locales). Los inspectores y supervisores encargados de la campaa de alfabetizacin fueron escogidos por la Unidad entre estos mismos entrenadores indgenas. Eventualmente los entrenadores de entrenadores eran tambin indgenas. As, esta experiencia result ser un aula educativa gigantesca de democracia y empoderamiento, con un laboratorio social multifactico cifrado en la forma de administracin y ejecucin del programa. A continuacin la Unidad recibi una donacin de la Fundacin Interamericana, un pequeo organismo independiente de financiamiento del Congreso de Estados Unidos, y comenz a establecer panaderas comunales, centros de tejido, proyectos de reforestacin y otros emprendimientos econmicos autogestionados, localizados en las comunidades y administrados por los mismos campesinos. Entonces el aula y el laboratorio gigante ya incluan el desarrollo a nivel local y enseaban de todo en la prctica: desde tcnicas vocacionales, hasta contabilidad, mantenimiento de inventario, marketing y evaluacin. Fue este enfoque prctico para la formacin de capital humano, cultural y social lo que contribuy en ltima instancia a plasmar y consolidar un gran nmero de federaciones locales a travs de toda la provincia, y finalmente permiti que los indgenas tomasen las riendas del gobierno local y que as el empoderamiento social se canalizara hacia el empoderamiento poltico directo. La manifestacin ms destacada de esta participacin fue el proceso electoral del que surgieron 12 alcaldes indgenas y una cantidad significativa de miembros en el Consejo Provincial de Chimborazo, as como el primer prefecto indgena (el oficial gubernamental de ms alto rango elegido a nivel provincial en Ecuador). Por lo tanto, las aptitudes se desarrollan eficientemente por diseo. Las lecciones aprendidas a travs de talleres de trabajo y otros emprendimientos dirigidos a alcanzar el empoderamiento de los hombres y mujeres indgenas tienen impacto directo sobre los movimientos y la democratizacin de los gobiernos locales, regionales y nacionales, de los cuales ellos mismos forman parte como ciudadanos. Estas lecciones pueden extenderse a otros grupos de bajo poder para ayudarlos en sus esfuerzos por aumentar sus niveles de poder y democratizacin. Otra idea innovadora surgida de la Unidad fue la feria educativa, constituida por una docena de jvenes indgenas msicos, entrenados en sociodrama, que visitaron ms de 700 de las

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El poder de la identidad y la identidad del poder


La identidad est ntima y fuertemente ligada al poder y al empoderamiento. As como una identidad fortalecida permite a los individuos y grupos de poco poder aumentar el control sobre los resultados, crear coaliciones y desarrollar aptitudes y otras formas de capital humano, cultural y social, las identidades dbiles pueden bloquear y revertir esos beneficios (Kleymeyer, 1973, 1982, 1988:32-40, 1991:38-39 y 1993:20-28). Los intentos de empoderamiento que ignoran la importancia de fortalecer la identidad estn destinados a lograr resultados ms dbiles que aquellos que consideran a la identidad como un factor clave, especialmente en el contexto latinoamericano donde las categoras tnicas y de raza influyen de una manera tan profunda y fuerte. Las comunidades que en el pasado formaron parte de haciendas tienen que ascender un camino ms tortuoso, en trminos sociopolticos, que los descendientes de comunidades libres. Los shuaras y achuaras nunca conquistados por poderes militares como los incas o espaoles han sido ms expeditos en la formacin de coaliciones slidas y en la negociacin desde una posicin de poder que, por ejemplo, las comunidades afroecuatorianas, descendientes de esclavos, cuyas culturas fueron brutalmente fragmentadas y reprimidas (familias desmembradas, individuos golpeados y literalmente amordazados por hablar lenguas africanas y msicos que debieron padecer fracturas de dedos y manos como castigo por tocar sus tambores y marimbas). Las demostraciones, manifestaciones pacficas y marchas que han caracterizado a los movimientos indgenas en Amrica Latina han sido diseadas no solamente con el fin de cambiar el corazn y la mentalidad de los observadores no indgenas (y tambin la imagen y opinin nacional e internacional), sino para configurar y fortalecer la identidad, tanto social como tnico/racial, centrndose en el empoderamiento. Por ejemplo, en Riobamba, la capital de Chimborazo, Ecuador, tuvo lugar una marcha que se caracteriz por la portacin de palos de madera de igual tamao empuados con ambas manos por los manifestantes, tanto hombres como mujeres. Aquellos que esperaban que estas aparentes armas fueran a ser utilizadas para golpear a policas, transentes o vitrinas de tiendas, se sorprendieron al ver que no hubo ningn ataque. Estos palos eran accesorios: smbolos del nuevo estatus indgena y recordatorios del creciente factor de empoderamiento que es la percepcin, si no la realidad, de la amenaza de

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1.050 comunidades de Chimborazo con el fin de entrenar, promover y crear conciencia utilizando la lengua quichua y la msica y la danza como medios para democratizar y animar los eventos. Las funciones se llevaban a cabo generalmente en la escuela del pueblo, donde la gente que usualmente se iba a dormir temprano mantena a la feria cautiva hasta despus de la medianoche, cantando, bailando y discutiendo asuntos locales. Este proceso inclua conversaciones pblicas y oportunidades de dilogo y tena un impacto significativo en el nivel de participacin de las comunidades locales en los proyectos de desarrollo disponibles, as como en la poltica local (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40).

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violencia. Un observador poda fcilmente concluir que esos manifestantes demostraban tener el poder de utilizar la violencia y a la vez el poder de mantener la no violencia. La intencin de esta marcha de los palos fue en parte la de configurar la identidad a travs del cambio en la percepcin de los participantes con relacin a ellos mismos, colectivamente y como individuos. Pero lo que es an ms importante es que haba una intencin de cambiar la identidad transformando la percepcin que los otros tenan de los individuos y grupos envueltos en el proceso de empoderamiento. Por largo tiempo los socilogos han reconocido este fenmeno como la identidad de espejo, principio por el cual la propia identidad se forma en gran parte por el modo en que los otros lo perciben a uno. El lder ecuatoriano Shuar Ampam Karkras, quien ha participado a todo nivel de los movimientos indgenas, argumenta: Hay gente que trata de forjar una mala imagen de nosotros, acusndonos de ser separatistas. No queremos una nacin dentro de otra nacin. Queremos ser parte de esta nacin, pero bajo nuestras propias condiciones. Esas condiciones son simples: queremos integracin sin asimilacin. Luego sonriendo agreg: No pretendemos que los blanco-mestizos se conviertan en indios, ni queremos que nos presionen para que nosotros nos convirtamos en blanco-mestizos. La identidad no slo tiene que ver con la propia percepcin de atributos y capacidades, sino con la propia percepcin de compartir una identidad colectiva como miembro de un grupo (en este caso un grupo tnico) con una larga tradicin. Quin soy yo puede ser, en muchas culturas, menos importante que lo que soy como miembro de mi familia, comunidad y grupo tnico. Tal como la identidad colectiva puede basarse en la inclusin (caractersticas compartidas) o la exclusin (quin no es parte del grupo), la identidad personal puede basarse en lo que hace que uno sea nico o en cmo se conecta uno con los otros. En fin, la experiencia prctica y los estudios de empoderamiento/desempoderamiento (Kleymeyer, 1973 y 1982) demuestran cmo la identidad est ntimamente relacionada con el poder. Los individuos y grupos ganan o pierden poder en las relaciones en parte debido a la medida en que ocurren cambios importantes en la identidad personal o grupal. Particularmente, la percepcin de la gente de su propia eficacia y aptitud, si se la vincula a un grupo capaz y a una tradicin valiosa, est directamente relacionada con la habilidad de llevar a cabo acciones efectivas en sus relaciones con otros (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40; Kleymeyer, 1993 y 1994). En otras palabras, cuanto ms convencido est uno de ser una persona capaz de resistirse a las demandas de otros y de poder manejar confrontaciones a partir de las cuales se intenta controlar el propio comportamiento, ms poder tiene uno y ms capacidad de actuar desde dicho poder. Es ms: cuanto ms percibe una persona que pertenece a un grupo slido (etnia slida), con una importante historia de saber defender sus reclamos, ms poderosa es su posicin al negociar con individuos o grupos poderosos. El lder afroecuatoriano Juan Garca se refiere a esta fuente de poder como Nosotros la gente, es decir, nosotros somos: capaces de sobrevivir, negociar, triunfar, crear, imponernos, demandar nuestros derechos, reclamar recursos y dems.

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La innovacin indgena estratgica en el siglo XX en Amrica del Sur: insurreccin y organizacin no violenta de amplia base
La accin disciplinada no violenta es la innovacin esencial que ha logrado que los actuales movimientos indgenas de la regin andina sean ms exitosos que los intentos del pasado por obtener logros significativos, extensivos y duraderos en los campos de la justicia, los derechos y la participacin. Las fuentes y manifestaciones subyacentes de las tcticas no violentas son numerosas, variadas y bien documentadas (Ackerman y Duvall, 2000; Boulding, 2000; Schock, 2004). Mientras que dos de los movimientos precursores ms prominentes del siglo XX el movimiento para la independencia de la India de Mahatma Gandhi y el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos, liderado por Martin Luther King, Jr. se basaron fundamentalmente tanto en la espiritualidad como en tcticas sustentadas en la no violencia, la evidencia sugiere que el enfoque no violento adoptado y adaptado por la mayora de los movimientos indgenas de Amrica Latina ha sido impulsado en gran parte por el pragmatismo. A las generaciones de frustrados intentos violentos de cambio les siguieron nuevas tcticas que enfatizaban un

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En Sucre, Bolivia, el Centro Cultural Masis, fundado por un conocido grupo musical, ha llevado a cabo actividades culturales para promover el desarrollo de la comunidad, influenciar el currculum de la educacin pblica y fortalecer el orgullo local y la identidad de las comunidades quechuas. Otro grupo boliviano, el Taller de Historia Oral Andina (THOA), utiliz la coleccin y diseminacin de historias orales para reforzar la identidad tnica entre los aimaras y promover formas de organizacin democrtica, basadas en la tradicin de la comunidad andina. En Per, el Centro de Estudios Andinos Rurales Bartolom de las Casas estableci una estacin de radio y un centro campesino en el Cuzco, con el fin de fortalecer la identidad cultural y la concientizacin de los indgenas de habla quechua, ensendoles habilidades e impartiendo conocimientos. Asimismo, el Centro Latinoamericano de Producciones Tele-Educativas (Ceptel) de Lima produjo 50 guiones para una telenovela con el fin de introducir dentro de la programacin televisiva latinoamericana el pensamiento crtico y la toma de conciencia sobre ciertos temas relacionados con el cambio cultural y social, as como percepciones relativas a los grupos tnicos. Finalmente, en Colombia, el Cabildo Kamz, una entidad multicomunal y autogobernada, recopil y public historias orales y simultneamente trabaj para asegurar los derechos de propiedad de miles de hectreas de tierras tradicionales en el valle subtropical de Sibundoy. Todas las organizaciones mencionadas comprendieron la importancia de la relacin entre una firme identidad social y tnica, el empoderamiento y el desarrollo socioeconmico. Para una descripcin ms detallada de estos esfuerzos destinados a vincular la expresin cultural, el desarrollo de base y la democratizacin, vase Kleymeyer (1993, 1994).

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estilo diferente de confrontacin, acompaadas por el uso inteligente de los medios masivos de comunicacin, apelando a la opinin pblica nacional e internacional. Hasta hace poco tiempo, la historia andina ha sido un crculo vicioso continuo en el cual grupos indgenas se vean peridicamente envueltos en levantamientos violentos, los que a su vez provocaban contraofensivas enrgicas aun ms masivas por parte de la fuerza pblica y privada (Cleary, 2000:1123-1153; Gosner y Ouweneel, 1996; Kicza, 1993; Stern, 1987; Zamosc, 2003:37-63). Aunque en ocasiones se obtena una u otra ganancia temporal, pocos fueron los avances a largo plazo logrados en materia de calidad de vida, derechos humanos o poder social. Lo usual era que hubiese levantamientos contenidos entre largos perodos de resistencia pasiva, debilitadora e intil, hasta que la situacin explotaba en otra erupcin de violencia. La desesperacin incitaba a la gente a escoger la violencia como un ltimo recurso contra la represin, cuando se le cerraban todos los caminos alternativos. El resultado era consabido, en vista de que los esfuerzos de liberacin indgena terminaban aplastados, y los grupos e individuos quedaban fsicamente destruidos y desmoralizados, y los movimientos, fragmentados y fracturados. Es ms: los testimonios de que los movimientos populares violentos de cualquier ndole hayan logrado avances directos hacia la democracia son casi inexistentes. La democracia consolidada es generalmente producto de la organizacin y la gobernancia, y requiere el esfuerzo sostenido de individuos, grupos y movimientos para lograr el acceso al poder en sistemas letrgicos o post revolucionarios que (aun despus de haber habido una revolucin) suelen estar dominados por una elite. Por ejemplo, Estados Unidos se form con el fin de que hubiese igualdad para Nosotros la gente (We the People), pero por generaciones la participacin poltica y el poder estuvo slo en manos de terratenientes blancos de gnero masculino. Pasaron 145 aos antes de que las mujeres obtuvieran el derecho a voto y 230 aos ms tarde, los afroamericanos an estn luchando por mantener ese derecho, que hace solamente un par de generaciones se les ha conferido. Mientras tanto, los indgenas nativos norteamericanos estn an marginados poltica y econmicamente del sueo americano, el mismo sueo que es ostensiblemente asequible a todos los que hoy habitan las tierras en las que originalmente estaban asentados los antepasados de dichos indgenas. En trminos histricos, el propio acto de participar en una insurreccin violenta ha producido cambios contradictorios en los grupos e individuos, a menudo distorsionando sus ideales y transformndolos en reflejos sombros de sus propios opresores. En el acto de derrocar tiranas de manera violenta parece que los insurgentes aprendieran e internalizaran los mtodos de los tiranos que desalojan, e irnicamente reemplazan. Lo mismo ocurre, por supuesto, en rebeliones violentas fallidas, incluidas las que no son indgenas como la de Sendero Luminoso en Per, cuyos lderes se convirtieron en una caricatura de la ideologa de Pol Pot, masacrando campesinos, asesinando funcionarios electos y bombardeando sitios urbanos. Los militares peruanos tambin llevaron a cabo masacres, siguiendo las rdenes del propio Alberto Fujimori, elegido democrticamente pero con tendencias de dictador, quien llev a cabo un autogolpe a fin de consolidar su poder en

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7 Sin

embargo, como apunta Martin Scurrah en una comunicacin de enero de 2007, acaba de surgir un movimiento indgena en la sierra peruana cuya gente est comenzando a vindicar su identidad y sus derechos como indgenas en alianza con organizaciones indgenas amaznicas que han estado haciendo lo mismo desde los aos ochenta. Si es que esta colaboracin se convierte en una alianza duradera y relativamente libre de problemas, estar en contraste con las experiencias ecuatorianas y bolivianas, signadas por tensiones entre sierra y amazona que han sido problemticas en varias ocasiones. personal con Donna Lee Van Cott, diciembre de 2006.

8 Comunicacin

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un clima de terror. Los campesinos se encontraban atrapados entre dos fuegos (Amnista Internacional, 1989). Por consiguiente, la democracia estaba acabada en ambos frentes de la lucha y, significativamente, en la sierra no ha habido todava ningn movimiento indgena slido que se levantase de las cenizas.7 Entonces, muchos lderes y militantes de movimientos indgenas saben que la violencia y las amenazas de violencia pueden incrementar el poder social por un corto tiempo, pero que la amarga experiencia histrica les demuestra que esos avances son generalmente frgiles, efmeros y en ltima instancia, se prestan a la corrupcin. Slo en ocasiones excepcionales la violencia ha generado ventajas duraderas y de gran alcance. Estas tienden a estar localizadas geogrficamente y limitadas a ciertos grupos, y a menudo provocan una reaccin poltica negativa desde arriba que deja a los interesados an ms desmoralizados y con menos poder que antes, destruyendo sus organizaciones y comunidades. Ya para el ltimo tercio del siglo XX estaba surgiendo una innovacin institucional de enorme importancia, basada en el consenso informal de las lecciones aprendidas de esta historia social y en la necesidad de intentar un camino diferente. Esta nueva idea consiste en el desarrollo de movimientos indgenas no violentos de gran alcance a travs de la regin, diseados para confrontar injusticias perpetuadas de carcter social, cultural y econmico. Aunque rara vez descritos as (posiblemente para mantener la amenaza de violencia como una fuente de poder latente, agazapada como un puma dormitando pero listo para el ataque), estos movimientos han empleado deliberada y sistemticamente una cantidad de estrategias no violentas, en el mundo de las ideas y en la prctica, como las huelgas nacionales, las manifestaciones pblicas y la desobediencia civil organizada, que ya se ha mencionado. A veces, en situaciones conflictivas, los grupos e individuos indgenas toman decisiones diferentes acerca de la violencia, especialmente cuando no estn enfrentando una desventaja abrumadora de parte de la cultura dominante. Un ejemplo lo constituye el caso de la violencia desatada entre partidos polticos en Bolivia. Tanto el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP) como el Movimiento al Socialismo (MAS) han utilizado la fuerza para evitar que los militantes del otro partido hicieran campaa en sus reas de dominio. En otras instancias, campesinos varones han utilizado la violencia contra consejeras, concejales y alcaldes mujeres.8 Adems, durante dcadas ha habido enfrentamientos violentos entre catlicos y protestantes en Ecuador y en otras partes, lo cual a veces ha dividido en dos a las comunidades indgenas.

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La potencia de movilizacin de los movimientos y organizaciones indgenas


La comunidad de Gatazo Hospital tom su nombre de una sangrienta batalla entre conservadores y liberales que tuvo lugar hace ms de un siglo, y en la cual las heridas de las vctimas eran tales y tan numerosas que los afectados tuvieron que ser transportados a la casa de la hacienda de Gatazo para su atencin. Por muchos aos la comunidad haba dependido de las lluvias y de una racin de agua para la irrigacin proveniente del otro lado de una loma maciza. Desde los jueves por la noche hasta los domingos por la maana los campesinos contaban con el permiso de las autoridades de Riobamba para abrir una pequea compuerta de una zanja de irrigacin y dejar circular el agua alrededor de la montaa, hasta que finalmente desembocaba en las tierras de la comunidad. Desgraciadamente, la nica ruta de la zanja de irrigacin atravesaba las tierras de una hacienda. Resentidos por esta insignificante intrusin, los dueos de la hacienda cambiaban repetidamente el curso del agua de la comunidad hacia sus propias tierras. Para remediarlo, los miembros de la comunidad tenan a su vez que tratar de cambiar el curso del agua, a escondidas durante la noche, evadiendo perros guardianes y
9 Comunicacin

personal con Kevin Healy, octubre de 2006.

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Es ms: en ciertos momentos y lugares, en los paros, las manifestaciones y los casos de desobediencia civil, la violencia ha surgido de forma no intencional, ni planeada ni preparada, fuera de los parmetros tcticos de ciertas acciones. En esos casos se han arrojado piedras y se han aplastado los bloqueos de carreteras. Dichos incidentes suelen ser aprovechados por la prensa, la embajada de Estados Unidos y otros, con el fin de demostrar la ilegitimidad de las acciones y del propio movimiento. Por supuesto, existe tambin violencia por parte de las fuerzas civiles y militares, a menudo planeada y siempre anticipada (escudos protectores, armas pequeas y sus municiones, gases lacrimgenos, tanques, caones de agua, entrenamiento especial, formaciones de combate, etc.). Esta violencia es a menudo el resultado de rdenes pasadas por una cadena de comando. Desde el punto de vista de un observador avezado, cuando se desata la violencia en manifestaciones y otras acciones, es generalmente de parte de las fuerzas del orden.9 En fin, a pesar de esta tendencia tan humana a utilizar la violencia, la mayora de los movimientos andinos contemporneos, antes de brindar a las autoridades una razn fcil para la represin violenta frecuentemente desproporcionada han elegido repetidamente, aunque no siempre, poner en prctica tcticas y estrategias no violentas que se convirtieron en un factor clave para aumentar su empoderamiento a largo plazo. Sin embargo, esa decisin an est en proceso de llevarse a cabo y todava no se ha escrito el ltimo acto de esta obra.

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Los movimientos indgenas tienen puntos fuertes muchos aprendidos de lecciones asimiladas a travs de su propia historia de organizacin, que generan un impacto no slo en la democratizacin sino en el planeamiento y la ejecucin de emprendimientos locales de desarrollo (y que pueden aplicarse a otros asuntos grupales). Particularmente, los movimientos indgenas han tenido la capacidad excepcional de movilizar recursos para la obtencin de objetivos difciles. Estos son los resultados materiales medibles de las inversiones sociales anteriores. Existen, por lo menos, cuatro tipos de movilizacin de recursos para los cuales los movimientos indgenas son especialmente aptos: Movilizacin de recursos humanos, tambin conocida como poder de convocatoria: los indgenas son capaces de reclutar una masa inmensa de hombres y mujeres para trabajar en los proyectos y actividades de los movimientos. En un caso particular, una pequea

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guardias armados para evitar pagar un tributo alto y abusivo (adems de ilegal) a los hacendados a fin de que liberaran el paso del agua a la cual tenan derecho legal. Finalmente los campesinos se hartaron. Establecieron un comit de agua, formado por veteranos de marchas y protestas locales y de trabajadores de carreteras y del ferrocarril cercanos, as como entrenadores del propio pueblo que eran parte del revolucionario programa de alfabetizacin instituido en 1979 por el entonces presidente progresista Jaime Roldos. El comit decidi que la comunidad entera recuperara, con slo picos y palas, un precario y arruinado tnel de irrigacin que cruzaba la montaa y que databa de medio siglo atrs. Esto significaba atravesar 300 metros de tierra y roca, y de esta forma eludir completamente el paso a travs de las tierras de la hacienda. Con el fin de movilizar la mano de obra voluntaria necesaria, la comunidad emple la tradicional minga andina, o sea el sistema de trabajo comunitario voluntario. Aproximadamente 50 hombres adultos y jvenes cavaron turnndose durante cuatro meses la mitad de dicho tnel desde uno de los lados y la mitad desde el otro. Trabajaron da y noche un trabajador falleci por causa de un derrumbe durante un total de 6.300 das. Unas 50 mujeres adultas y jvenes cocinaban y transportaban rocas y tierra extradas del tnel, adems de asear residencias en Riobamba a fin de juntar fondos para la adquisicin de herramientas, harina y aceite de cocina. El ingeniero gubernamental que inspeccion el tnel una vez terminado declar que desde un punto de vista tcnico esta hazaa era imposible. Entonces, sumergi su mano en el agua que corra y emiti improperios en voz baja. A medida que el agua cubra los surcos de la rida parcela de 100 hectreas, los campesinos se arrojaron a la zanja y mezclaron su sudor con el lquido de vida.

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El impacto de los movimientos indgenas en la democracia


En 1992 un lder de una federacin indgena, Mariano Curicama, se convirti de acuerdo con sus propias palabras en el primer indio en ser elegido alcalde en Amrica

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federacin de siete comunidades en Zocabn (Chimborazo, Ecuador), hombres y mujeres, con el solo empleo de herramientas sencillas ms sus manos y brazos, construyeron un sistema de irrigacin que abarcaba ms de 25 kilmetros, con un aporte de 700 das de trabajo gratuito por familia. Un estimado conservador del valor financiero equivalente de los casi 250.000 das de trabajo resultantes dio un total de ms de US$1,5 milln, lo que super ampliamente el aporte de US$50.000 de dos organismos extranjeros. Movilizacin de recursos materiales: a pesar de los niveles de pobreza existentes, las organizaciones indgenas tienen acceso a importantes recursos locales, como la tierra, el agua, los productos madereros, las piedras y otros materiales, particularmente para proyectos de infraestructura como las terrazas agrcolas y otros emprendimientos para la conservacin de la tierra, sistemas de agua, escuelas, centros comunitarios, carreteras, puentes y pistas de aterrizaje. A menudo estos recursos son de propiedad comunal o por lo menos comunalmente controlados. Movilizacin de recursos socioculturales: los pueblos indgenas pueden apelar a su herencia cultural y estructura social para producir los resultados deseados. Un ejemplo clave lo constituyen las mltiples antiguas y dinmicas tradiciones laborales, como la minga andina (trabajo comunal), que ha sido utilizada por siglos para construir la infraestructura mencionada anteriormente y para cultivar y cosechar tierras comunales. Es aqu donde el concepto de energa cultural juega un papel esencial: muchas tradiciones y estructuras sociales (festivales, prcticas sagradas, sistemas religiosos y polticos locales y otros) actan como generadores de la energa cultural necesaria para promover la afiliacin, la participacin y el trabajo en organizaciones de desarrollo y en otras actividades. La relacin entre la expresin cultural (en forma de msica y danza, comidas tradicionales, etc.) y energa cultural (canalizada a travs de acciones como la minga) es recproca. Por ejemplo, las expresiones culturales alimentan a la minga y esta a su vez se convierte en un vehculo para preservar esas formas de expresin (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40; 1993:20-28 y 2000). Movilizacin de recursos financieros: se trata del recurso al cual los indgenas tienen menos acceso y de los cuatro aqu detallados es, por supuesto, el que las organizaciones de apoyo externas estn mejor equipadas para proveer. Esas diferencias en cuanto a capacidades es precisamente lo que define a las asociaciones innovadoras, y en ese sentido los movimientos indgenas han demostrado ser expertos en iniciar, negociar y administrar estas asociaciones junto con OSC locales, regionales, nacionales e internacionales, as como con otros aliados.

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La historia de la influencia de los movimientos indgenas y de las estructuras sociales en la democracia de las Amricas va ms all de lo que se reconoce. Desde el bicentenario de la Constitucin de Estados Unidos (documento que ha incidido literalmente en decenas de constituciones nacionales a nivel mundial) ha existido una importante polmica acerca de hasta qu punto sus autores fueron inspirados por el conocimiento de los gobiernos indgenas precolombinos y de la Amrica colonial. En particular, la ya citada Haudenosaunee o Confederacin de Seis Naciones ofreci a los diseadores de dicha Constitucin un nico ejemplo de la vida real, el de un gobierno inclusivo, sin clases sociales e igualitario, lo cual era desconocido para estos europeos trasplantados que estaban estableciendo su nueva nacin. Ciertamente la carta magna y la revolucin inglesa, junto con la idea de contrato social introducida por Rousseau y Locke, constituyeron influencias importantes, pero la historia europea haba sido dominada por la aristocracia y la monarqua desde los antiguos Estados griegos y la Repblica romana. Con mordaz irona (y tal vez sin quererlo), Benjamin Franklin, quien representaba la Colonia de Pennsylvania como comisionado de indgenas, escribi en la dcada de 1750: Sera algo muy extrao si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unin y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unin semejante fuera impracticable para 10 12 colonias inglesas (Johansen, 1982: 29). Es ms, el 11 de junio de 1776, mientras se discuta el tema de la independencia, los jefes visitantes de la Haudenosaunee fueron formalmente invitados al saln de reuniones del Congreso Continental en el Independence Hall en Philadelphia, donde dieron sus discursos frente a todos los presentes (Grinde y Johansen, 1990).

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Latina. Era ciertamente el primero en Ecuador y el impacto fue significativo a todos los niveles de la sociedad. Despus de todo, esto ocurri tan slo 13 aos despus de que se hubiera otorgado el derecho a voto a los analfabetos: es decir, fundamentalmente a indgenas, gente de la afrodispora y otros que durante mucho tiempo haban sido marginados del proceso electoral por razones raciales o de clase social. En la municipalidad de Guamote, la misma que haba elegido a Curicama, las elites de mestizos locales le informaron al lder que bloquearan su toma de posesin de la alcalda desde el primer da de su administracin. Curicama los mir a los ojos y sealando una ladera muy lejana, replic: Bien, si ustedes hacen eso, me ver forzado a establecer las oficinas municipales all arriba, en mi comunidad y ustedes tendrn que viajar diariamente, por horas, de ida y vuelta para llevar a cabo sus trmites oficiales. Cuando lleg el da de la inauguracin, las elites se hicieron a un lado. En el primer aniversario de Curicama como alcalde, miembros de esas mismas elites celebraron una cena en su honor, reconociendo la eficiencia e integridad con que se manejaba la municipalidad. Hasta se escuch a un mestizo decir: Este indio ha hecho lo que los blancos no pudieron hacer.

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Con referencia a los movimientos indgenas de hoy, as como a todos los movimientos sociales, se debe tener en cuenta que ellos son en s mismos la democracia. No se trata de un fenmeno distinto que acta sobre otro, sino de democracia nata expresada en forma de movimientos sociales que configura y reconfigura la democracia institucionalizada. Cules son algunas de las formas especficas en que los movimientos indgenas estn transformando y profundizando las tradiciones democrticas? En primer lugar, los movimientos indgenas han extendido el alcance y diversificado la naturaleza de la democracia, no slo a travs de los pases andinos sino tambin en el resto de Amrica Latina. Ha habido un gran aumento de la participacin indgena en la poltica electoral y el discurso cvico, lo cual incluye pero sin limitarse a demostraciones y protestas, que son formas legtimas de participacin, particularmente en aos no electorales (Andolina et al., 2002:289-305). Este impacto de abajo hacia arriba se ha incrementado a medida que las organizaciones indgenas y los partidos polticos que han surgido de ellas han nominado y elegido ms y ms candidatos, en primer lugar a nivel local, luego regional y al final, nacional. Basados en esos xitos, numerosos individuos de origen indgena como los ecuatorianos Luis Macas y Nina Pacari se estn convirtiendo en legisladores y/o ministros en Colombia, Ecuador, Per y Bolivia. Un gran paso fue la eleccin de Vctor Hugo Crdenas Conde como vicepresidente de Bolivia en 1993, a quien siguieron dos presidentes de ascendencia indgena: Alejandro Toledo Manrique en Per (2001-2006) y Evo Morales Ayma en Bolivia (cuya asuncin tuvo lugar en enero de 2006). Pero el impacto mayor y ms profundo de los movimientos indgenas sobre la democracia institucionalizada se ha visto reflejado a nivel local en las campaas para las alcaldas municipales y para elegir a los miembros de los consejos municipales y provinciales. En regiones muy pobladas por indgenas se espera que eventualmente, si no todas, por lo menos la mayora de las autoridades sean de origen indgena. Este nfasis de los movimientos en el mbito local es demogrficamente astuto y estratgicamente acertado. Es mucho ms fcil forjar acuerdos y establecer lazos polticos a nivel local que hacerlo a nivel nacional, y en varios pases se puede lanzar ahora una candidatura como independiente sin que forme parte de un partido nacional, lo cual ha abierto las elecciones a muchos candidatos indgenas. Un enfoque local tambin refleja las historias internas de crecimiento de los movimientos con respecto a su organizacin. Al encontrar el xito de abajo hacia arriba, estn reconstruyendo la historia desde los cimientos de la vida civil. A modo de ilustracin, pasaremos a estudiar los resultados de las elecciones de 2004 en Ecuador. De no existir ningn funcionario pblico indgena a fines de los aos setenta, en escasamente un cuarto de siglo se arrib a las siguientes cifras: cinco prefectos (de 22 provincias), 28 alcaldes (de 215 municipios), 110 concejales municipales, 21 consejeros/as provinciales y 750 miembros de juntas parroquiales. A nivel nacional, los indgenas contaban

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10 Comunicaciones

personales con Carlos Moreno, octubre de 2006. personales con Kevin Healy, octubre de 2006. 12 Comunicaciones personales con Rita Murillo, octubre de 2006.
11 Comunicaciones 13 Comunicacin

personal con David Bray, enero de 2007.

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con 11 diputados elegidos para el Congreso (de un total de 100).10 Esta cifra representa el 11% del total, un logro significativo comparado con los datos del pasado, aunque an muy por debajo del porcentaje de indgenas que constituye la poblacin nacional y que, dependiendo de las fuentes que se consideren, vara entre un 25% y un 45%. En Bolivia los resultados han sido an ms impresionantes aunque es ms difcil encontrar estadsticas (Alb, 2002:74-102). En sntesis, aproximadamente dos tercios de las municipalidades bolivianas estn hoy en da a cargo de funcionarios indgenas, desde alcaldes hasta concejales. A un nivel todava mucho ms visible, el movimiento indgena boliviano encabez las victorias electorales que otorgaron al sector indgena el control del Poder Ejecutivo (con el porcentaje ms alto en medio siglo: 53%), as como parte del Poder Legislativo. Este logro ha aumentado el orgullo y la autoestima de los indgenas, como resultado de la eleccin de un lder indgena para ocupar la presidencia. Por primera vez en la vida, los indgenas bolivianos pueden identificarse plenamente con su jefe de Estado, lo que promete la conquista de un compromiso renovado con la democracia y un aumento en la confianza con respecto a su equidad y eficacia. En general el movimiento indgena boliviano ha logrado descolonizar el sistema poltico, siendo la manifestacin ms significativa de que los indgenas se encuentran ocupando espacios que nunca haban ocupado en el pasado. Debe subrayarse, por supuesto, que esto no significa que todo cambie. El primer paso es ocupar el espacio, el segundo es utilizar ese espacio para efectuar cambios positivos, de carcter duradero e inclusivo.11 Un resultado menos deseado en Bolivia ha sido la contrarreaccin de resentimiento, as como un aumento del deseo de volver a las prcticas de exclusin del pasado que mantuvieron a los indgenas como espectadores. Aunque en el presente parece posible, est por verse si el efecto a largo plazo en la democracia continuar siendo positivo. Un riesgo es que las altas expectativas que el electorado indgena abriga con respecto a lo que el Presidente Evo Morales ser capaz de alcanzar con su administracin, podran generar desilusin y resentimiento y hasta una disminucin considerable del apoyo a su gobierno. Algunos signos de esta recada ya se estn haciendo evidentes.12 Segn David Bray, los movimientos indgenas todava no han logrado confrontar satisfactoriamente el desafo ms grande de todos: es decir, ejercer sabiamente el poder para toda una sociedad, con sus manos en las meras palancas del poder poltico nacional.13 El lado positivo lo representa el hecho de que tanto a nivel de las comunidades, como de las federaciones y confederaciones, los movimientos indgenas andinos, as como los de otras regiones, han preparado a los lderes para gobernar y luego los lanzaron al proceso

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electoral y eventualmente al poder en todos los niveles del gobierno. Aun cuando no hayan podido obtener mayoras electorales absolutas, los movimientos han llegado a un punto en el cual si los partidos polticos dominantes pretenden obtener poder y despus mantenerlo, no tendrn otra alternativa ms que buscar alianzas polticas con las organizaciones indgenas y sus lderes. A veces estas alianzas se han convertido en un problema para los movimientos porque las fuerzas polticas establecidas las han utilizado con el objeto de dividir y manipular grupos y polticos indgenas, generando divisiones internas y competencia, debilitando a los movimientos y dificultndoles la posibilidad de formar frentes unidos.14 Sin embargo, como lo demostraron las campaas de Evo Morales en Bolivia, los movimientos indgenas pueden aprender y obtener beneficios de estas experiencias, y montar campaas exitosas bajo sus propios trminos en el futuro (por ejemplo, el propio Morales surgi de un proceso sindicalista los cocaleros del Chapare y pudo a su vez abrazar la causa del descontento indgena). Un segundo impacto importante de los movimientos indgenas en la democracia con relacin a los triunfos electorales se ha registrado a nivel de las polticas y la legislacin. Un ejemplo lo constituyen los programas de educacin bilinge de Bolivia promovidos por los movimientos de los aos ochenta y por el vicepresidente indgena Vctor Hugo Crdenas en los aos noventa. Crdenas tambin ayud a revitalizar los esfuerzos de la reforma agraria, aunque finalmente el programa no fue bien implementado.Morales est retomando las riendas y se esperan avances ms slidos. Adems, despus del cambio de siglo, los movimientos indgenas encabezaron los significativos cambios en la ley de hidrocarburos, ley que tambin contaba con el apoyo de varias organizaciones de la sociedad civil. Actualmente el gobierno de Morales ha incrementado el impacto de esa ley con la nacionalizacin del gas natural y del petrleo, un antiguo objetivo tanto de los grupos indgenas como de los no indgenas. Un tercer impacto tambin destacado de los movimientos indgenas sobre la democracia institucionalizada ha sido indirecto y ha ayudado a reformar, por medio de la presin y del ejemplo, las normas de la sociedad dominante. En otras palabras, los no indgenas interesados en ser elegidos, as como los que actualmente ocupan cargos, estn gradualmente cambiando sus filosofas y estilos de trabajo, como resultado del contacto y de la competencia con polticos indgenas. Este cambio funciona tanto a nivel de la sociedad como individual: por ejemplo, la descentralizacin de la autoridad estatal que se est llevando a cabo en Bolivia, con el empoderamiento financiero y poltico de las comunidades, ayuda a que los lderes locales ejerzan poder real, fortaleciendo su base para el desarrollo de futuras acciones democrticas. No ha pasado suficiente tiempo como para poder medir la intensidad y el alcance de estos cambios, pero muchos gobiernos electos ya han tenido que hacer concesiones polticas y transformar sus prcticas, a fin de obtener y mantener el poder ante el despertar de los movimientos indgenas.
14 Comunicacin

personal con Jos Chvez, septiembre de 2006.

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No todos los impactos de los movimientos sobre la democracia han sido precisos y simples o unidireccionales. Auki Tituaa, el popular alcalde indgena de Cotacachi (Imbabura, Ecuador), desde 1996, lo expresa de la siguiente forma: Pens que ser alcalde sera algo emocionante y que estara haciendo cosas importantes. Ahora que ocupo el puesto me doy cuenta que soy realmente alcalde de los cementerios, de la reparacin de calles y de la recoleccin de desperdicios! Su transicin de lder de movimiento indgena a funcionario electo trajo consigo desafos inesperados, como una demanda inmediata por parte de los miembros de su federacin de que despidiera a todos los mestizos empleados por la municipalidad y que los reemplazara por candidatos indgenas. Sin embargo, ocupar el cargo brind a Tituaa una perspectiva diferente, forzndolo a recordar a sus amigos, a riesgo de antagonizar con ellos: Primero, hay leyes laborales que prohben esto. Pero lo que es an ms importante: no soy alcalde de los indios. Soy alcalde de todo el pueblo. 15 Un cuarto impacto de los movimientos indgenas sobre la democracia ha sido la reforma de la opinin pblica general, que inst a los ciudadanos no indgenas a tener un pensamiento crtico con respecto a sus gobiernos y sobre los derechos humanos y culturales de los ciudadanos menos afortunados. La mayora de los votantes y polticos latinoamericanos de ms de 30 aos recuerdan muy bien los tiempos en que sus pases eran dirigidos por dictadores. Muchos otros han experimentado una democracia limitada donde las elecciones nacionales slo servan para delegar el poder de un miembro a otro de la elite, o donde los militares mantenan un poder de facto detrs de la escena poltica, sin importar quin ocupara el palacio presidencial. Por lo anterior, muchos ciudadanos comprenden instintivamente los anhelos y tcticas de las organizaciones indgenas. El resultado es no slo una apertura a los objetivos de los movimientos indgenas, sino un deseo de ver que los gobiernos nacionales adopten algunas de las prcticas y polticas indgenas. Por medio de un hbil manejo de las imgenes y mensajes de los medios de comunicacin, as como por el contacto directo con la poblacin, los movimientos indgenas se han convertido en expertos en enfocar actitudes pblicas no slo para producir un impacto en los resultados electorales sino tambin para llevar a cabo protestas masivas a fin de responsabilizar por sus acciones a los oficiales del gobierno y lograr polticas con objetivos diferentes. En algunas oportunidades esto ha llevado a la remocin de un oficial electo y otras veces ha resultado en un cambio en las polticas o incluso en su descarte, como fue el caso durante los ltimos aos de los esfuerzos oficiales por privatizar el agua en Ecuador y Bolivia. Tal vez la manifestacin ms llamativa de movilizacin pblica sea la marcha de larga distancia en la que un alto nmero de participantes se apresta a caminar 300 Km o ms durante semanas, por ejemplo desde la regin amaznica de Bolivia o Ecuador hasta los centros de poder de La Paz o Quito. Estas marchas, que se han convertido en algo comn en la regin, atrapan a lo largo del camino la imaginacin y la energa de docenas de comu15 Comunicacin

personal con Auki Tituaa, 1999.

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Lecciones de los movimientos indgenas para la democracia y la sociedad civil


En 1989 yo era el nico extranjero no residente presente en el XXV Congreso Anual de la Federacin de Centros Shuar-Achuar. El Congreso se llev a cabo en un gran saln de reuniones, colmado de representantes (dos por cada una de las ms de 300 comunidades que formaban la federacin), que ocupaban todos los asientos y algunos de los cuales se encontraban de pie apoyados contra la pared del fondo. Y esto slo era la copa floreciente de un rbol con races muy profundas. Cada comunidad estaba formada por 100-150 individuos, y las asociaciones locales de ms de una docena de comunidades cada una se haban reunido peridicamente durante el ao anterior con el fin de discutir problemas, responder a consultas de las oficinas centrales de la federacin y planear este evento. A cierta altura del desarrollo del Congreso se me solicit acercarme a la mesa principal y decir algunas palabras sobre la fundacin para la cual trabajaba y la donacin que efectuara a la federacin para un proyecto de medicin y titulacin de terrenos. Me adelant y fui guiado hasta un asiento frente a la multitud. La persona que me entreg el micrfono sonri y dijo: Hable claramente por aqu. Su voz ser escuchada por 50.000 oyentes shuaras a travs de la selva del Amazonas, a quienes estamos transmitiendo el contenido total de esta reunin. Tomado por sorpresa, me recuper lo suficiente como para explicar mi funcin y el proyecto, y para declarar lo impresionado que estaba por el nivel de representacin comunal en la reunin, as como tambin por el hecho de que cada individuo shuar

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nidades, tanto mestizas como indgenas, que proveen a los manifestantes con comida, agua y primeros auxilios (Healy, 2001; Len Trujillo, 2003:61; Whitten et al., 1997:335-391). La radio, la televisin y los peridicos informan intensamente sobre la situacin, transmitiendo imgenes e historias personales de los sacrificios llevados a cabo por los participantes y del apoyo que reciben de ciudadanos ordinarios. Las demandas y crticas de los manifestantes son noticia de primera plana a medida que el pas entero sigue el drama poltico que se desarrolla ante sus ojos. Las marchas ms cortas tambin son tcticas populares, y los visitantes de La Paz, Quito y otras ciudades suelen toparse con protestas callejeras con militantes que portan banderas y corean consignas contra las polticas oficiales, especialmente las polticas neoliberales a favor de la privatizacin de los derechos del agua, de la venta de los derechos al petrleo y al gas a corporaciones extranjeras, de las alzas en el precio de la gasolina, el gas y el agua (y ni hablar de los esfuerzos impulsados por Estados Unidos para erradicar la produccin de la coca). En estas marchas los grupos indgenas frecuentemente unen fuerzas con grupos de presin no indgenas, como los sindicatos de obreros y los estudiantes.

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se encontraba ms cercano a la toma colectiva y representativa de decisiones que en muchas democracias mucho ms antiguas, incluida la de mi propio pas. El establecimiento y la consolidacin de la democracia se centran en el empoderamiento de amplia base, al igual que el crecimiento de los movimientos indgenas. Los cambios significativos en las relaciones de poder permiten compartir cada vez ms la toma de decisiones y la influencia tanto dentro de un grupo democrtico como a travs de toda una sociedad en vas de democratizacin. Por lo tanto, las lecciones aprendidas por los movimientos indgenas emergentes pueden aplicarse a la democracia en general y ser utilizadas por otros grupos que buscan ser escuchados (mujeres, discapacitados, etc.). Entre estas tcnicas y lecciones se encuentran las relacionadas con los siguientes desafos: Cmo maximizar la democracia representativa y participativa y al mismo tiempo evitar la parlisis derivada del exceso de dilogo y disidencia interna, utilizando varios niveles de cuerpos representativos, desde abajo hacia arriba, para construir estructuras ms amplias, que en principio dependen de un alto nivel de participacin de individuos o grupos en la base (Chalmers et al., 1997; Korovkin, 2001:37-67). Cmo formar organizaciones multitnicas, en las cuales la diversidad representa una ventaja en vez de un motivo mayor de conflicto, caos y debilidad institucional: despus de todo, los movimientos indgenas a menudo combinan lenguas y culturas mltiples, aunque para un observador externo sus miembros puedan parecer una amplia poblacin indgena homognea (Alb et al., 1996). Cmo comunicar y negociar, a travs de las diferencias culturales y de clase, y a veces a travs de abismos profundos, tanto dentro de un grupo como con individuos, entidades y grupos externos de la sociedad dominante que los rodea (Karkras, 2003:20-47). Cmo lograr que los lderes mantengan un alto grado de responsabilidad e integridad en los distintos niveles organizacionales (en las mejores circunstancias, seguimiento de cerca de los lderes y mecanismos y procesos de evaluacin efectivos, de abajo hacia arriba, con consecuencias para los individuos que fallan, incluido hasta el despido). Cmo movilizar grandes cantidades de personas y recursos (ya descrito previamente).

La inclusin de la otra mitad: el rol de las mujeres


Durante la dcada de 1980, como representante ante Ecuador de la Fundacin Interamericana, mantuve por muchos aos una serie de reuniones con lderes de la Federacin de Campesinos de Licto (Fedecal). Saba que Licto era una regin militante y era obvio que estos seores me estaban evaluando (como bien deban). Normalmente

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En los ltimos tiempos, el rol de las mujeres en los movimientos indgenas ha cambiado drsticamente, aunque muchos hoy coinciden con que an queda mucho por mejorar. Histricamente las mujeres siempre han sido militantes en las luchas y resistencias andinas, aunque rara vez como lderes. Dos excepciones destacadas en el pasado fueron Micaela Bastidas Phuyuqhawa (quechua) en el Per colonial y Bartolina Sisa (aimara) en la Bolivia colonial. Con diferentes niveles de celeridad e intensidad, los movimientos indgenas de Amrica Latina han llegado a entender que la solidaridad colectiva y la gobernabilidad democrtica no pueden sostenerse paradas en una sola pata, por lo menos no por largo tiempo. Esta conclusin nace desde adentro (en respuesta a la presin de las mujeres indgenas por participar, sumada a la conciencia creciente de los hombres progresistas) y desde afuera (en respuesta a feministas no indgenas, y fuentes de financiamiento internacionales y aliados). Hoy en da, a medida que las mujeres van ganando experiencia y desenvoltura, algunas han sido elegidas para dirigir organizaciones indgenas (por ejemplo, Carmen Yamberla de

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estaban esperando para hablar conmigo cuando yo llegaba a alguna otra organizacin en la provincia de Chimborazo o a veces en la ciudad capital, Riobamba. Finalmente fui invitado a hablar ante todos los lderes de la Federacin. Viaj en un vehculo de traccin de cuatro ruedas hasta el pueblo en cuya iglesia se llevara a cabo la reunin. En la escalinata haba un puado de hombres para recibirme. Reconoc la mayora de las caras. Conversamos un poco y luego me hicieron seas para que los siguiera hacia el interior del edificio. Al pasar del brillo de la luz solar andina al interior de la iglesia, mis ojos tuvieron dificultad en ajustarse a la oscuridad slo interrumpida por un rayo de luz solar que se colaba entre las puertas y unas pocas ventanas cercanas al techo. Segu por el pasillo, casi ciegamente, a mis anfitriones, sabiendo que la iglesia estaba llena pero sin poder divisar ms que los flameantes ponchos que haba delante de m. Ya llegando al altar, mis ojos comenzaron a ajustarse. Todos nos dimos vuelta y el presidente de la Fedecal comenz a hablar en quichua. Mantuve mi mirada sobre l, haciendo lo posible para entender algo de su mensaje, y en un momento escuch que me mencionaba, por lo que me di vuelta hacia la multitud, asintiendo con la cabeza en reconocimiento. Lo que vi me peg como un rayo: esta organizacin tena una cara masculina, pero posea principalmente manos y pies femeninos. Casi todos los bancos de la iglesia estaban ocupados por mujeres, con nios a su lado y bebs en sus espaldas. En los aos ochenta esto era algo inusual, casi inexistente. Con curiosidad, me inclin para hablarle al odo al lder ms cercano y le pregunt: Y dnde estn los hombres? Respondi: En la costa. En Quito. Trabajando de peones. Cada lder hombre tiene a su mujer como suplente. Esta fue nuestra decisin colectiva! La Federacin de Licto haba silenciosamente dado un paso adelante, tomando su puesto en la vanguardia.

Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia

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Problemas y dilemas: el alto costo y los dilemas recurrentes de la participacin en movimientos indgenas
A pesar de los logros de los movimientos indgenas, estos no han estado libres de costos y dificultades. Los individuos y grupos que participan en movimientos indgenas, as como sus acciones pblicas, generalmente pagan un alto precio (aunque no tan alto como durante los viejos tiempos de rebeliones violentas). Adicionalmente, los lderes a todo nivel pueden tener problemas, debilidades y dilemas, algunos de los cuales se resumen a continuacin: La prdida de ingreso y productividad durante las huelgas, paros, marchas y demostraciones. Debido a estos altos costos, las huelgas sostenidas slo pueden llevarse a
16 Comunicacin

personal con Donna Lee Van Cott, diciembre de 2006.

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FICI en Imbabura, Ecuador) y nombradas para ocupar cargos de jerarqua (Nina Pacari como Canciller de Ecuador, cargo equivalente al de ministro de Relaciones Exteriores). Una de las lderes elegidas fue tambin Avelina Morocho, quien en 1996 se convirti en la primera mujer alcalde indgena de Amrica Latina (era la cabeza de la federacin local, la Asociacin Indgena Caar Ayllu, AINCA, en la municipalidad de Suscal, en la provincia de Caar, Ecuador). La aparicin de federaciones y luego de otros movimientos ms amplios ha brindado a muchas mujeres la oportunidad de liderar y participar en procesos democrticos a nivel comunal. En los aos ochenta, en la provincia de Chimborazo, una ONG indgena/mestiza, la Corporacin Ecuatoriana de Promocin Popular, Investigacin y Desarrollo (CEPID) se preocup por el hecho de que las mujeres indgenas no queran romper el tab de no hablar en pblico. La tctica empleada para contrarrestarlo fue cultural. Se form un grupo de jvenes mujeres cantantes y msicas que actuaban exitosamente en festivales locales y reuniones de la comunidad y la federacin. El mensaje subliminal fue tan poderoso como indirecto: las mujeres, incluidas las ms jvenes, pudieron levantar su voz en pblico y el ejercitarlo no trajo repercusiones. Al contrario, trajo elogios. Pronto surgieron grupos similares en la provincia, y los observadores notaron luego un aumento en la cantidad de preguntas formuladas por mujeres, as como comentarios y crticas tanto en reuniones pblicas como informales. Por supuesto que todava persiste alguna resistencia a la participacin igualitaria de las mujeres en los movimientos indgenas y en la poltica local. A algunos hombres indgenas no les agrada que sus esposas e hijas colaboren en actividades fuera de la casa, a menos que sean de naturaleza econmica. En otro ejemplo de resistencia, resulta revelador un caso acontecido en Bolivia: la candidatura de una mujer del Chapare, Juana Quispe, fue impuesta en Chimor por el partido indgena, el MAS. Quispe result elegida y despus fue destituida por hombres indgenas locales que no queran tener nada que ver con el hecho.16 Parece ser que el progreso raras veces toma un camino uniformemente recto.

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cabo cada tantos aos, ya que los miembros de las federaciones y de las comunidades no pueden invertir tanto tiempo y recursos en participar ms a menudo. Si no se tiene en cuenta lo anterior, se corren riesgos de no llegar a los nmeros de participantes necesarios para producir cambios. Esta situacin se puede moderar a medida que los movimientos se hacen ms fuertes y sofisticados, y las formas y recursos de protesta se van institucionalizando dentro de las estructuras democrticas. Los altos niveles de estrs psicolgico y cansancio fsico derivados del trabajo, la amenaza de violencia, el desplazamiento y la discordancia cultural. Los lderes a menudo desarrollan problemas de salud, a veces misteriosos para los mdicos, pero no as para los curanderos tradicionales. Los riesgos fsicos, incluidas las lesiones y la muerte, y las amenazas de dao y muerte. Por ejemplo, el Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC) tal vez el miembro ms fuerte de la confederacin nacional colombiana, la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) ha perdido cientos de lderes y militantes en ataques llevados a cabo por asesinos a sueldo, conocidos con el eufemstico nombre de pjaros. En 1988, en una reunin con un lder del CRIC, cuyo nombre no se puede dar a conocer, discutimos sobre el problema agotador y mrbido de reemplazar a lo que en ese momento constitua un grupo de ms de 125 lderes asesinados. Sorprendentemente, este lder no se encontraba desmoralizado ni intimidado; frente a estas reiteradas atrocidades, su determinacin haba aumentado. Por supuesto, existen tambin costos similares en la participacin en la democracia institucionalizada, como en Per, donde los funcionarios electos eran sistemticamente asesinados por Sendero Luminoso y se atacaban los comicios y las oficinas municipales. La alienacin o el alejamiento de los lderes de sus bases, particularmente cuando los deberes de liderazgo requieren la residencia en ciudades lejanas, culturalmente diferentes, con nuevos estilos de vida, a veces en peldaos ms altos de la escala socioeconmica. Esta alienacin o alejamiento a menudo se traduce en separacin de la familia cuando los dems miembros permanecen en sus comunidades de origen o, lo que es ms desconcertante, cuando las familias acompaan a los lderes y los nios crecen monolinges y significativamente diferentes de sus padres en lo que se refiere a valores culturales y comportamiento, debido al ambiente urbano de las clases profesionales. La montaa rusa de gobernacin y liderazgo a medida que los lderes se retiran, se cansan, entran en la poltica o son llamados a ocupar cargos de liderazgo de ms alto nivel dentro del movimiento, u ocasionalmente cuando caen en la corrupcin debido a la tentacin, y las ofertas y propuestas recibidas. El desafo de los lderes (y sus seguidores) para lograr una transicin sin problemas desde su participacin en los movimientos hasta su eleccin o nombramiento para ocupar cargos oficiales. Las experiencias de Auki Tituaa, que recibi presiones de sus viejos camaradas en Cotacachi, y de Mariano Curicama, enfrentando la oposicin mestiza de

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En cuanto a este ltimo dilema, cabe citar las palabras de Shelton Davis de la Universidad de Georgetown, Washington, D.C.: Es notable que en el caso de Ecuador y tambin de Bolivia y otros pases andinos, algunas de las razones originales para establecer movimientos indgenas tenan que ver con las amenazas a las tierras y los recursos indgenas, y la inhabilidad de algunas polticas de reforma agraria y otros programas nacionales de desarrollo de tomar en cuenta identidades tnicas indgenas, patrimonio cultural y derechos a la autonoma poltica. Es tambin notable que haya habido una crtica persistente de parte de muchos de estos movimientos indgenas a las reformas econmicas neoliberales

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las oficinas municipales en Guamote, son ejemplos de cmo manejar estos casos. Sin embargo, en otros casos, gente que ha pasado toda una vida en la oposicin, fuera del sistema, encuentra problemas para integrarse a una entidad de ese sistema y adaptarse rpidamente al cambio para ser un participante en una buena gobernacin en vez de ser un manifestante que protesta por una mala gobernacin, y aprender a transformar la ideologa de identificar y definir problemas en el pragmatismo de resolverlos (por ejemplo, modificar presupuestos inadecuados para salud y educacin). La ocasional concentracin de poder poltico y administrativo en manos de lo que algunos crticos han dado en denominar una elite indgena. Esto puede deberse a la falta de otras personas listas para asumir roles de liderazgo o tambin a las tendencias autocrticas que an prevalecen en el contexto andino, donde la tradicin de caciques locales generalmente ha sido poderosa. Los casos de algunos lderes y funcionarios indgenas elegidos mezclando intereses personales (econmicos, familiares, etc.) con los intereses colectivos del movimiento. Ha habido tambin casos ocasionales de lderes verticalistas y autoritarios (por ejemplo, que amenazaron a comunidades con cortarles el servicio de agua si no se sumaban a una protesta). En las palabras de una indgena joven: Es necesario hacer una evaluacin general de los pros y contras que el movimiento ha tenido en esta ltima dcada y volver a las bases en donde radica el verdadero poder del movimiento. Los complicados desafos debidos a diferencias tnicas: las que existen tanto entre movimientos/organizaciones indgenas y las sociedades dominantes, como entre dichos movimientos/organizaciones y otros movimientos/organizaciones populares que no son indgenas (por ejemplo, sindicatos laborales), pero tambin las diferencias tnicas que existen dentro del mundo indgena. La paradoja de transformacin social y estancamiento econmico, en la medida en que los avances en derechos humanos y culturales y participacin poltica no son aparejados con cambios significativos en el bienestar social. Para muchos participantes y observadores de los movimientos indgenas, esto constituye el dilema ms grande de todos.

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Conclusiones
En resumen, los movimientos sociales, como los de los indgenas de Amrica Latina, son parte integral de la democracia, ya sean espontneos o planeados, temporales o prcticamente permanentes. Es importante tener en cuenta que estos movimientos, cuando estn compuestos por personas en posiciones de desventaja y grupos marginados por la sociedad o del fondo de un sistema de clases, tienen que ver sobre todo con el empoderamiento. Por eso, hay que destacar que las estrategias de empoderamiento y los esfuerzos relacionados son condiciones necesarias, aunque no suficientes para la democratizacin. El empoderamiento es exactamente hacia dnde tanto los indgenas como sus aliados saben que deben enfocar sus esfuerzos en su lucha para mejorar los derechos humanos, la participacin en la toma de decisiones, el acceso a los recursos y la equidad en el desarrollo socioeconmico, de manera amplia y sostenible, y con gran alcance. Existen quienes alegan que los movimientos indgenas han tenido un impacto poco significativo o duradero a nivel nacional y que sus logros han sido ms bien de naturaleza simblica. Ese es un juicio prematuro. Aun en las democracias ms estables, los movimien17 Comunicacin

personal con Shelton Davis, octubre de 2006.

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introducidas por sus gobiernos, a la apertura de numerosas reas y comunidades indgenas a la minera y al desarrollo petrolero, as como a acuerdos globales de comercio para los cuales raramente se consultaba a los pueblos indgenas y en los cuales pocas veces se consideraba su acceso a los mercados y al empleo. Es importante subrayar esto porque queda cada vez ms claro que en casi todos los pases latinoamericanos los pueblos indgenas siguen en la extrema pobreza a pesar de la formacin de nuevos movimientos indgenas, del creciente empoderamiento de indgenas a medida que aparecen alcaldes locales, congresistas y otras autoridades nacionales, adems de autoridades polticas nacionales y reformas constitucionales que han reconocido derechos indgenas y han exigido el establecimiento de democracias multiculturales. De igual manera, las ltimas dcadas tambin han visto una intensa migracin de gente indgena (especialmente de jvenes indgenas) tanto de sus comunidades rurales a reas urbanas como tambin a pases extranjeros, tales como Espaa, Canad, Estados Unidos y Argentina. Entonces uno de los desafos mayores consiste no slo en aumentar el empoderamiento de los pueblos indgenas y el avance de la democracia, sino tambin en establecer posibilidades para el mejoramiento de las condiciones econmicas de los pueblos indgenas, especialmente en una poca de marketing y comercio global.17

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tos de liberacin pueden llevar muchas generaciones para desarrollarse y lograr frutos. Por ejemplo, con respecto al movimiento de derechos civiles de Estados Unidos, los esfuerzos por liberar a los esclavos y alcanzar justicia social y econmica para estos descendientes de africanos, comenzaron a principios del siglo XIX. Dos siglos despus hay solamente un senador y dos gobernadores de estados que son afroamericanos, y todava sigue en pie la lucha para adquirir en la prctica el derecho a voto, as como lograr la igualdad econmica para la gente de color en general en ese pas. Resulta significativo para el punto final del anlisis de este captulo que, como argumenta Bebbington, los grupos tnicos y las categoras raciales formen el eje principal de las diferencias y los conflictos en Amrica Latina (y especialmente en los Andes). Esto quiere decir que el principal bloqueo de caminos en el viaje hacia la democracia en la mayora de los pases latinoamericanos est en las cuestiones de etnia y raza. Los movimientos indgenas lo han mostrado claramente y su nivel de xito se debe precisamente al hecho de que esto constituye el dilema principal. Si este problema no se confronta ni se resuelve, la democratizacin y la justicia seguirn vindose perjudicadas. Los movimientos indgenas en los Andes estn sentando cuidadosamente las bases para la construccin de una sociedad futura ms equitativa, en cuanto a lo econmico y lo social, en la regin con ms desigualdad del mundo entero. La revitalizacin cultural y la formacin de una identidad firme han sido pilares cruciales de esta construccin. Generaciones de represin de la expresin cultural y erosin de la autoestima y de la identidad han dejado sus huellas, y se necesita un gran esfuerzo para reconstruir. Sin embargo, es desconcertante y frustrante notar la ausencia persistente de avances econmicos en casi toda comunidad y rea indgena. Se trata de una cosecha demorada que amenaza a los movimientos en s y a las democracias dentro de las cuales estos han luchado por tanto tiempo y con tanta energa para convertirse en una parte integral (con diferentes grados de xito). La historia de las comunidades indgenas andinas ha sido la de una rebelin violenta tras otra. Una y otra vez los cambios duraderos no se producan, y las condiciones injustas y la presin levantada a travs del tiempo culminaban en alguna otra accin social o rebelin masiva. Este ciclo de aplacamiento, levantamiento y represin brutal se ha repetido a travs de los siglos, tanto bajo la autoridad colonial como republicana, y bajo dictaduras y democracias. Muchos coinciden en que ya es hora de romper el crculo vicioso. El logro clave en cuanto a la tctica de los movimientos indgenas andinos contemporneos ha sido la exitosa introduccin de la no violencia. Lo anterior no pretende sugerir que los indgenas del siglo XX fueron ms inteligentes que los pertenecientes al siglo XIX o a perodos previos. Es posible que la no violencia no hubiera funcionado en pocas anteriores cuando casi no exista ninguno de los medios de comunicacin actuales, haba menos instrumentos legales progresivos y la tradicin de derechos humanos estaba en paales, sin siquiera tener un nombre. Si hace 200 aos las 1.100 familias indgenas de Llinlln hubieran dejado sus herramientas y se hubieran rehusado a trabajar, posiblemente hubieran sido ma-

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sacradas como carneros en sus propias parcelas y su sangre se hubiese dejado derramar para fertilizar la tierra. En cambio, en los aos ochenta su huelga no fue reprimida violentamente y en el final, prevalecieron. Esto debido no slo a la decisin tctica indgena de optar por la no violencia, sino tambin a la mano relativamente suave de la polica, los militares y las autoridades civiles ecuatorianas, que actuaron ante los ojos de toda la nacin y el mundo. Sin embargo, fue la decisin indgena lo que enmarc el conflicto desde el principio e hizo posible su resolucin constructiva. Por lo tanto, en trminos histricos amplios, los movimientos indgenas andinos y de otros lugares todava se encuentran en sus aos de formacin, con una inmensa cantidad de planeamiento y trabajo todava pendiente. Pero son oportunos y estn bien diseados, y surgen en el momento del gran regreso a la democracia que comenz a fines de los aos setenta. El estado actual de la democratizacin en los Andes ha ido desarrollndose en conjunto con la aparicin de dichos movimientos. Este proceso interrelacionado y mutuamente cooperativo sigue ofreciendo una promesa para aquellos que por tanto tiempo han sido marginados en base a su raza o su clase. Si finalmente triunfan, los beneficiarios sern tanto los indgenas como tambin los no indgenas, tanto los gobiernos como las sociedades civiles. Sin duda los procesos puestos en marcha por los movimientos indgenas andinos tienen la posibilidad de transformar definiciones y prcticas existentes de ciudadana hacia un mayor pluralismo y una mayor participacin poltica, lo cual abre las puertas hacia una democracia fortalecida. Asimismo, dichos movimientos tienen la posibilidad de aumentar las tensiones sociales, los conflictos y la inestabilidad poltica. Algunos los ven como amenazas para la meta de integracin nacional; otros, como fuerzas clave en un proceso de descentralizacin que resulta imprescindible para la consolidacin y legitimizacin de instituciones locales y para lograr compartir ampliamente el poder. Es una historia que sigue desplegndose. Todo un hemisferio espera con expectacin el final del relato.

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Referencias

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Captulo 8

La campaa Y Ikatu Xingu1 en el estado de Mato Grosso (Brasil)


Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna

Entre los estados de Mato Grosso y Par, en la Amazona brasilea, se localiza la extensa cuenca del ro Xingu. En su corazn, el Parque Nacional del Xingu constituye la ms importante rea indgena continua, rea que cobija a 5.000 indgenas de 14 etnias diferentes. El proceso de ocupacin de la regin centro oeste del pas se inici en la dcada de 1960, con la construccin de carreteras federales que ligaban la capital de Mato Grosso con el norte del pas. Las carreteras estimularon una intensa exploracin forestal, la roza de tierras para la cra extensiva de ganado y, en menor escala, de tierras dedicadas a la agricultura familiar en pequea escala. Paralelamente a este desarrollo rural se multiplicaron los ncleos urbanos. En los ltimos 15 aos, con la expansin del cultivo de soya, el proceso de ocupacin se aceler al punto de alcanzar los lmites del parque, circundndolo. El uso de tecnologas inadecuadas de explotacin de los recursos naturales provoc una degradacin generalizada del ambiente natural en esta rea de transicin entre los ecosistemas de la sabana y de la amazona. La agresividad de este proceso de ocupacin agrav significativamente los problemas sociales y ambientales. Al inicio de la dcada de 2000 estos problemas comenzaron a afectar las condiciones de vida de las comunidades indgenas en el interior del parque, y fueron objeto de vehementes denuncias por parte de sus lderes. En aquel entonces dentro del parque se encontraba trabajando el Instituto Socio Ambiental (ISA), organizacin de la sociedad civil (OSC) enfocada en cuestiones indgenas fundada en 1994. El ISA no slo aval las denuncias de los indgenas sino que tambin las ampli, y comenz a movilizar segmentos de la poblacin de los municipios de la cuenca del Xingu, representantes de los gobiernos locales, estatales y federal, de la sociedad civil, de la universidad y del sector privado vinculado a la agroindustria. De esta movilizacin result el primer Encuentro de Canarana, durante el cual los participantes

1 La expresin Y Ikatu Xingu, escogida para la campaa de referencia, significa salven el agua buena y limpia del Xingu,

en la lengua indgena kamaiur.

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Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna

decidieron en conjunto lanzar la campaa Y Ikatu Xingu, y firmaron la siguiente carta de compromiso:

Considerando: Que el Xingu es uno de los ros ms extensos del pas y una fuerte referencia de nuestra diversidad biolgica y cultural; Que la regin comprendida por su cuenca es habitada por diversos pueblos indgenas y poblaciones oriundas de las diversas regiones brasileas; Que el proceso histrico de ocupacin de esta regin demostr que se trata de un importante polo de desarrollo agropecuario; Que, mientras tanto, este proceso result en la deforestacin de reas extensas, afectando los bosques ribereos que tienen importancia fundamental para la proteccin de las nacientes de los ros, Los actores sociales, indios, pequeos y grandes productores, ambientalistas, investigadores y lderes municipales, reunidos en el Encuentro Nacientes del Xingu (), decidieron unirse en colaboracin activa, en torno a una campaa para la proteccin y recuperacin de los bosques ribereos y de los recursos hdricos de la cuenca del Xingu. Estos actores, representantes de las instituciones signatarias, solicitan el apoyo de todo el pueblo brasileo y la accin integrada de los varios niveles de gobierno en el sentido de promover polticas y de proveer recursos tcnicos y financieros que permitan la proteccin de los derechos de las tierras indgenas, la viabilidad econmica de los asentamientos, la reduccin de los costos de recuperacin de los bosques ribereos en las propiedades rurales y la provisin de servicios de saneamiento bsico en las ciudades de esta regin, a modo de garantizar la preservacin del Xingu y su inestimable valor simblico para las futuras generaciones. Carta de Canarana, 27 de octubre de 20052

2 Carta

de Canarana, firmada por los participantes del Primer Encuentro de la Campaa Y Ikatu Xingu. La lista de las instituciones signatarias se incluye en el cuadro 8.1.

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La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 235

El contexto del estudio


Los seres humanos se integran al ambiente natural cuando utilizan los recursos naturales para su supervivencia o para transformarlos en nuevos medios de produccin. Al hacerlo, independientemente de su nivel de conciencia ambiental, se tornan responsables, individual y colectivamente, de las alteraciones que este ambiente venga a sufrir en razn de la amplitud de los impactos de la accin humana. Al escoger el estudio de caso de la campaa Y Ikatu Xingu, intentamos demostrar el rol que la sociedad civil asumi en un contexto socioeconmico y ambiental particularmente crtico: el de la expansin de la frontera agrcola en la regin amaznica. Los grupos de la sociedad civil fueron capaces de organizarse y movilizar a otros actores, y de participar activamente ellos mismos, asumiendo en conjunto la responsabilidad de revertir, o al menos minimizar, los daos ambientales causados en la cuenca del ro Xingu por el agresivo proceso previo de ocupacin y de explotacin de sus recursos naturales. Las razones que inicialmente nos llevaron a escoger este caso fueron de carcter ambiental: observamos la agresividad del proceso de ocupacin de la cuenca, particularmente la rpida expansin de la produccin agrcola y el cultivo de soya en gran escala. Esta expansin provoc daos considerables a un ecosistema de transicin cuyas caractersticas no se prestan a este tipo de explotacin. Pero hay tambin razones importantes de carcter social que son inseparables de las ambientales. La severidad de los problemas ambientales repercute directamente en las condiciones socioeconmicas y culturales de los diversos segmentos de la poblacin de la cuenca. Cuando los participantes de la campaa Y Ikatu Xingu, convocados por distintas OSC, se comprometieron en conjunto a preservar, proteger y recuperar los recursos de la cuenca del ro Xingu, deteniendo la devastacin de las sabanas tropicales y bosques exuberantes, lo hicieron porque la situacin socioambiental se haba

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El estudio de esta experiencia demuestra que el compromiso asumido por los signatarios de la Carta de Canarana se est cumpliendo y que todos los segmentos de la poblacin estn involucrados en la campaa, en distinta medida. La experiencia de la Y Ikatu Xingu demuestra cmo una entidad de la sociedad civil fue capaz de promover la toma de conciencia de los problemas socioambientales derivados del proceso irresponsable de ocupacin de la cuenca, y de lograr que los diversos estratos de la poblacin se organizaran para minimizar los efectos ms perjudiciales y para concebir e implementar proyectos correctivos consistentes. Al asumir estas responsabilidades, los ciudadanos locales quedaron cada vez ms comprometidos con el desarrollo sostenible de la cuenca del Xingu. Si bien el ISA asumi el liderazgo de toda la campaa, a lo largo de su implementacin surgieron otras entidades y actores que demostraron su capacidad de asumir, individual y colectivamente, los compromisos de la campaa no slo en el presente, sino indefinidamente en el futuro.

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Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna

tornado insostenible. Al unirse al proyecto, pasaron a formar parte de una experiencia pionera de compromiso ciudadano para la accin socioambiental y cultural en una gama de alianzas inditas en Brasil, que uni sectores histricamente ubicados en bandos opuestos en campaas anteriores.3 La campaa propona fundamentalmente la creacin de mecanismos de organizacin de la sociedad civil y la implementacin de proyectos que fuesen capaces de evitar el deterioro irreversible de las cabeceras de los ros, de generar mejores alternativas de desarrollo a mediano y largo plazo, y de garantizar la sostenibilidad ambiental y socioeconmica de la cuenca del Xingu. Para entender la naturaleza de la campaa Y Ikatu Xingu, conviene explicar brevemente el contexto ecolgico. El ro que nos ocupa nace en los suelos cristalinos de la planicie central de Brasil, planicie que se encuentra recubierta por la vegetacin de la sabana tropical. El ro fluye de sur a norte, atravesando gran parte de los estados de Mato Grosso y Par, antes de desembocar en el ro Amazonas, ayudando a formar el archipilago de su delta.4 Su cuenca, una de las ms importantes de la Amazona brasilea, ocupa un rea total de 51,1 millones de hectreas distribuida en los estados de Mato Grosso y Par. El rea cubierta por este estudio comprende el tercio de la cuenca ubicado en el noroeste del estado de Mato Grosso. En su margen oeste corre una carretera importante, la BR-163. Esta ruta tiene un impacto directo en toda la regin, y aceler la ocupacin de la misma en el transcurso de la ltima dcada, provocando un rpido incremento de la deforestacin y contribuyendo de manera significativa a la formacin del llamado arco de deforestacin. La segunda carretera, BR-158, corre en la orilla izquierda de la cuenca, donde est en marcha un proceso de ocupacin ms consolidado. En el corazn de la cuenca se encuentra el Parque Nacional del Xingu, localizado en su totalidad en el estado de Mato Grosso. Contiene un rea protegida continua de 2,8 millones de hectreas, que no incluye las nacientes de los ros que forman la cuenca del Xingu. El parque fue creado a fines de los aos sesenta, al tiempo que se construan las carreteras federales en ambos lados del parque. A lo largo de los ltimos 40 aos, el ambiente fsico del parque ha sido progresivamente dominado por nuevas ciudades, numerosos asentamientos promovidos por el Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA) y por el Instituto de Tierras de Mato Grosso (Intermat), as como por leadores y madereros que rozaban las tierras vrgenes para la ganadera en gran escala. La cuenca del Xingu tiene una poblacin estimada de 270.000 personas, de las cuales cerca del 70% est concentrada en las reas urbanas, y la poblacin restante, que incluye unos 5.000 indgenas adems de colonos de la reforma agraria, se encuentra dispersa en reas rurales.
3 Primer

Encuentro de Canarana. del documento producido en el primer encuentro de la Campaa Y Ikatu Xingu.

4 Introduccin

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La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 237

5 Exceptuando las tierras indgenas, reservas y parques naturales, la deforestacin ya afect el 33% de la cobertura vegetal del

estado de Mato Grosso. En palabras de un entrevistado, que se refera de manera irnica a las polticas gubernamentales aplicadas de forma inadecuada en la regin: Si no hubiese habido desvos de los recursos de inversin de la Superintendencia de la Amazona (Sudam), aqu no habra ms rboles. (En dcadas pasadas la Sudam liberaba incentivos fiscales para la ocupacin ambientalmente predatoria de la regin norte del pas.)
6 Vase

el sitio en Internet: www.yikatuxingu.org.br.

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Aunque de manera general el parque propiamente dicho se encuentra en buenas condiciones de preservacin, en los ltimos aos tambin comenz a sufrir impactos severos por la deforestacin de su entorno y por la degradacin de los recursos hdricos. Estos impactos reflejan el dao ambiental que se viene acumulando en la cuenca del Xingu, dao que incluye la reduccin del caudal de agua de las nacientes, la continuada deforestacin de los bosques ribereos, la contaminacin de los cauces y de las fuentes de agua, problemas todos derivados de la accin conjugada de la deforestacin,5 la erosin de los suelos y el uso de agrotxicos (por ejemplo, herbicidas, fertilizantes, etc.). La cuenca del Xingu, con sus numerosos tributarios, se sita en el nordeste del estado. En el centro de la cuenca est el parque nacional, donde se encuentra la mayor rea verde entre las zonas agroecolgicas del estado. Las reas legalmente protegidas, unidades de conservacin y tierras indgenas existentes estn bajo la responsabilidad de la federacin, del estado o de los municipios. Durante los ltimos aos, algunas reas han sido propuestas como nuevas unidades de conservacin, incluida una zona contigua al lmite sur del Parque Nacional del Xingu. Sin embargo, pese al nmero significativo de reas legalmente protegidas, y a su expansin en aos recientes, el nivel efectivo de proteccin es modesto o inexistente. Muchas reas legalmente protegidas sufren presiones constantes, aun cuando no sean objeto especfico de explotacin. En este contexto, el Parque Indgena del Xingu ha gozado de proteccin excepcional. El mapa 8.1 en su doble versin ayuda a explicar el contexto, mostrando la forma dramtica en que el proceso de ocupacin de la cuenca del Xingu ha evolucionado entre 1994 y 2005.6 Aqu se aprecia con toda claridad el arco de deforestacin que circunda y presiona el parque (en gris oscuro). El mapa tambin revela las razones que llevaron a los grupos indgenas a denunciar los daos causados a los recursos naturales dentro y fuera del parque, e incitaron al ISA a iniciar la movilizacin de todos los sectores actuantes en la cuenca.

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Mapa 8.1 La cuenca del Xingu en el estado de Mato Grosso, Brasil, 1994 y 2005

Intereses y conflictos en la ocupacin del Xingu


En los aos anteriores a la campaa, cul era la situacin en la cuenca del Xingu que hizo que las propuestas de la campaa fueran innovadoras? A decir verdad, desde fines de la dcada de 1980, tcnicos de diversas entidades y organismos, inclusive de los gobiernos federal y estatales y representantes de grupos ambientalistas, venan alertando a las autoridades sobre los riesgos del proceso acelerado de ocupacin y explotacin del estado de Mato Grosso. Estas advertencias tuvieron poco xito. Al igual que en el resto del estado, la cuenca del Xingu se torn en una vasta tierra de oportunidades a la cual acudieron personas con una variedad de actitudes e intereses. Algunos de ellos, una minora, actuaron inicialmente de buena fe, desconociendo los impactos de mediano y largo plazo de la explotacin inadecuada de los recursos naturales y las leyes creadas para regularla. Otros grupos buscaron obtener los mximos beneficios posibles de la explotacin de estos recursos al menor costo (por ejemplo, empresas madereras, grupos dedicados a la ganadera extensiva o a la extraccin mineral), sin preocuparse de su reposicin ni mucho menos de su eventual escasez futura. Finalmente, los productores de soya en gran escala agravaron el desequilibrio socioambiental de la cuenca. La explotacin masiva de recursos naturales por parte de estos emigrantes llev a su vez a la

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La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 239

7 Legtimos pioneros y bandidos: agricultores pobres en busca de tierra, especuladores o invasores de tierras de cualquier

origen, explotadores de productos diversos, trabajadores urbanos en busca de nuevas alternativas de trabajo, etc. los aos sesenta, los indgenas eran casi los nicos habitantes de la cuenca del Xingu. Residan all desde tiempos inmemoriales, viajaban por lo general en grupos y vivan de la recoleccin de los recursos naturales necesarios para su sustento. Los indgenas limitaban estrictamente la deforestacin a la apertura de espacios para sus aldeas itinerantes y para el cultivo de pequeas plantaciones de yuca. 9 Actualmente quedan poco ms de 300.000 indgenas, de una poblacin nativa estimada en 4 millones a 6 millones en el momento de su descubrimiento. La poblacin del pas es de aproximadamente 180 millones de habitantes. 10 En el caso de los grandes y medianos productores, esas tierras han sido luego sustituidas por pastos destinados a la cra de ganado y ms recientemente por grandes reas de produccin de granos (soya, arroz) a escala comercial.
8 Hasta

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fundacin de numerosas ciudades de pequeo y mediano tamao con total ignorancia de las normas mnimas de urbanizacin, lo que gener an ms problemas socioambientales. Para entender mejor cmo se pudo haber llegado a la situacin actual, y antes de comentar cmo la campaa Y Ikatu Xingu est buscando revertirla, es preciso hablar de los conflictos que fueron surgiendo a lo largo del proceso de ocupacin de la cuenca, conforme entraban en escena nuevos actores que iniciaban nuevas actividades econmicas y creaban conflictos sobre la posesin y explotacin de los recursos naturales. Algunos conflictos son ms visibles; otros se originan en las contradicciones y discontinuidades del diseo y de la implementacin de las polticas sectoriales aplicadas en la regin. El conflicto ms palpable tuvo lugar entre los diferentes grupos indgenas residentes dentro y fuera del parque, y la poblacin no nativa. Los forasteros arribaron a la regin en oleadas sucesivas; provenan de distintas regiones del pas y sus condiciones socioeconmicas y culturales eran muy diversas.7 Su forma de explotar los recursos naturales gener antagonismos con la poblacin nativa8 y aument la presin sobre las tierras indgenas, las cuales, ms all de su funcin primordial de abrigar y proteger a la poblacin indgena sobreviviente, constituan (y siguen constituyendo) las reas de ms efectiva preservacin ambiental en la regin.9 Entre los principales causantes de conflictos entre blancos e indgenas, figuran los madereros, extractores de madera noble que operan ligados a aserraderos. Adems de deforestar para la apertura de carreteras y la construccin de obras pblicas, los aserraderos trabajan con agricultores pequeos, medianos y grandes, interesados en abrir de forma rpida nuevas tierras de cultivo.10 Los madereros seleccionan rboles del ms alto valor comercial, destruyendo la vegetacin de menor valor. A menudo invaden tierras indgenas y reas de proteccin ambiental. Aunque son menos comunes, tambin existen conflictos locales entre los grupos indgenas y los mineros, cazadores y ocupantes ilegales de tierras indgenas dedicados a la explotacin depredadora de los recursos naturales. Otros conflictos graves se originaron por las polticas de inversin aplicadas por sucesivos gobiernos o por grupos empresariales. Entre las inversiones del sector pblico, quiz la poltica de integracin nacional sea la ms importante. Esta poltica promueve la construccin de carreteras federales (tales como la BR-163 y la BR-158) y de otras carreteras estatales y

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11 Otros

ejemplos comprenden la mega UHE de Belo Monte, en la parte del Xingu localizada en el estado de Par, en la proximidad de la ciudad de Altamira y al lado de la carretera Transamaznica, y tambin la UHE propuesta en la regin del Aripuan, regin noroeste del estado de Mato Grosso.

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vecinales, lo que condujo a una rpida deforestacin masiva y al desarrollo econmico de la cuenca. A su vez, entre 1995 y 2003 el Ministerio del Desarrollo Agrcola (MDA) y entidades encargadas de aplicar la poltica de reforma agraria, crearon en la cuenca 46 asentamientos de reforma agraria destinados a pequeas granjas familiares. A pesar de sus buenas intenciones, esta poltica ha sido incongruente, y ha promovido asentamientos en reas remotas inapropiadas para la agricultura familiar, sin garantizar a los colonos el apoyo mnimo requerido. Esta desatencin de los asentamientos dio lugar a un alto porcentaje de abandono de las tierras reformadas y a una reconcentracin de la tenencia de la tierra. Tambin produjo un aumento del nmero de agricultores sin tierra, alimentando nuevos conflictos rurales en contradiccin con los propsitos explcitos del gobierno. Otra fuente de conflictos ha sido la poltica ambiental, definida y aplicada por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y las correspondientes entidades municipales y estatales. En el sector rural los conflictos ocurren entre los pequeos, medianos y grandes productores que buscan autorizacin para rozar florestas, el transporte de productos forestales, el cumplimiento de la obligacin de reposicin forestal, la definicin e implementacin de reas de reserva legal, el uso de productos qumicos agrcolas, y la aplicacin y el pago de derechos y multas. En el sector urbano se producen conflictos con las industrias en torno al destino de efluentes y de subproductos txicos, y con las municipalidades con respecto a la recoleccin y el tratamiento de la basura. El origen de estos conflictos est en los altos costos de cumplimiento de la legislacin ambiental, la burocracia, la ausencia de informacin clara, la falta de asistencia tcnica y los problemas relacionados con la fiscalizacin, entre otros. En el sector empresarial la poltica energtica ha dado lugar a conflictos entre grupos y consorcios pblicos y privados. Los grupos empresariales buscan explotar el potencial hdrico de la cuenca e instalar usinas hidroelctricas (UHE). Un ejemplo es la UHE de Paranatinga, recientemente ocupada por grupos indgenas que paralizaron las obras en curso.11 Una de las razones principales de la movilizacin indgena fue la falta de informacin acerca de la ubicacin de la UHE. La decisin sobre estas plantas fue tomada nicamente en base a parmetros tcnicos y econmicos, sin debate ni consideracin efectiva de los criterios ambientales, socioculturales y econmicos de las poblaciones afectadas, ni de los derechos inalienables que tienen los indgenas sobre sus tierras. Finalmente, las polticas agrcolas y las prcticas de las grandes corporaciones agroempresariales afectan a la pequea agricultura familiar, perjudicando su capacidad de competir con el agronegocio. Estas polticas tambin estn siendo cuestionadas por las entidades ambientalistas.

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Contexto histrico de la intervencin de la sociedad civil


El escenario est montado y se ha presentado a los actores principales. Los conflictos de intereses y de derechos han sido identificados. A travs del tiempo se fueron configurando modos de convivencia y de relaciones entre grupos, a medida que cada grupo luchaba por sus intereses, buscando principalmente un beneficio material inmediato. En este contexto, por qu una organizacin no gubernamental (ONG) asume el papel de convocar y aglutinar a todos estos actores en torno a un futuro comn y sostenible? En las regiones de ocupacin ms antigua este papel fue casi siempre desempeado por el sector gubernamental. En democracias consolidadas, los aparatos del Estado permitan la interlocucin y la mediacin entre los diferentes grupos de ciudadanos. Estos actores estatales comenzaron gradualmente a definirse como los guardianes de la coexistencia social. En la cuenca del Xingu, por el contrario, hay una presencia limitada del Estado y de sus mecanismos correspondientes de interlocucin. Con todo, si examinamos la historia de varios otros pases, y en particular los de la cuenca amaznica, la situacin de la cuenca del Xingu no es en realidad excepcional. En regiones de expansin de la frontera agrcola, la sociedad establece sus propias maneras de organizarse antes de que intervenga el Estado.12 Se trata de organizaciones que han surgido inicialmente para defender los intereses de la sociedad frente a los intereses corporativos. Debido a intereses contradictorios dentro de estos grupos, as como a fuertes asimetras de poder, los grupos hegemnicos tienden a cooptar las otras expresiones de la ciudadana, neutralizndolas cuando no destruyndolas. En Brasil este fenmeno se repite a lo largo de la historia. El autoritarismo y el centralismo que caracterizaron la vida brasilea en el pasado contribuyeron a la existencia de un patrn de bajos niveles de cooperacin y de dilogo entre estos grupos. En reas de frontera, el arbitraje y la intermediacin entre los diferentes intereses y grupos polticos estaba asegurada, en muchos casos, por la religin y por las jerarquas eclesisticas de varias congregaciones. En el caso brasileo siempre fue reconocido el papel desempeado por la Iglesia catlica. Inicialmente lo ejerci a travs de sus sacerdotes; en un segundo momento, surgieron entidades laicas dedicadas a obras sociales; posteriormente la Iglesia lleg a intervenir en el dominio de las polticas pblicas e inclusive en la poltica de los partidos. En el caso del Y Ikatu Xingu, el papel de la religin ha sido muy limitado, si no inexistente. Este hecho se explicara porque el ISA es una OSC de naturaleza laica cuyos principios, misin, visin y objetivos se originan en paradigmas humanistas que toman en consideracin la cuestin crucial de los derechos humanos (por ejemplo, la actuacin directa junto a los pueblos indgenas), y ms recientemente, por el Informe de la Comisin Brundtland, la UNCED 92, la Agenda XXI y las correspondientes convenciones de las Naciones Unidas. Otras razones podran asociarse con la expansin de las iglesias evanglicas o sectas, lo cual
12 Este

mismo movimiento se observ en la ocupacin del oeste norteamericano.

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13 Esta

teora ha sido representada por Gustavo Gutirrez en Per y Leonardo Boff en Brasil, entre otros.

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coincide con un cierto debilitamiento de las organizaciones asociadas con la Iglesia catlica y la teologa de la liberacin.13 Pero hay tambin un tercer factor. El ISA, a diferencia de otras ONG, no es una entidad corporativa. Defiende y se organiza en torno a intereses colectivos y difusos. Siendo una ONG (y por lo tanto, privada), opera en la esfera de la res publica, o sea del inters pblico, y no en la esfera del inters privado. Forma parte de lo que se comienza tmidamente a reconocer y proclamar como el sector pblico no estatal. Ntese que de hecho, en el contexto especfico de la campaa Y Ikatu Xingu, el ISA asume papeles y mandatos tradicionalmente descritos (o entendidos) como del Estado o del gobierno. Podra argumentarse que se trata de un desvo de funcin, o que en una situacin semejante, el papel legtimo de la sociedad civil sera el de movilizar a la comunidad, denunciar la ausencia del Estado/gobierno y cabildear para que este asuma sus papeles constitucionales. Sin desmerecer dicho argumento, hay que ponerlo en el contexto brasileo. Brasil tiene una larga tradicin del Estado autoritario y centralizado; ha tenido pocos interludios democrticos en sus ms de 500 aos de historia. Esta es la primera vez en la historia del pas que se vive una secuencia de dos dcadas ininterrumpidas de experiencia democrtica. A lo largo de los siglos, los brasileos han presenciado el poder absoluto del Estado sobre la sociedad. La batalla librada por la sociedad contra el rgimen militar (1964-1986) para la redemocratizacin del pas ha sido de hecho una lucha por la construccin de un indito Estado democrtico de derecho. En esta situacin, la ciudadana y la sociedad civil se configuran como protagonistas y no meras comparsas de los procesos democrticos formales controlados por los aparatos del Estado. El proceso en Xingu, que cont con una intensa participacin de entidades de la sociedad civil y de movimientos sociales de todo tipo, fue incorporado en la Constitucin Federal de 1988, que establece por primera vez la idea de mecanismos de democracia participativa asociada a la tradicional democracia representativa. Si bien tmidamente al comienzo, este nuevo concepto de la cosa pblica deja de ser un monopolio del Estado y se abren espacios para que organizaciones ciudadanas asuman nuevos papeles antes considerados de la esfera exclusiva del aparato estatal. En resumen, la experiencia Y Ikatu Xingu se hizo posible por la conjuncin de varios factores, entre los cuales cabe destacar la existencia y adopcin de paradigmas de desarrollo sostenible, la emergencia de ONG no corporativas de la sociedad civil, y un proceso para la construccin y el fortalecimiento de la democracia brasilea.

La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 243

Actores de la campaa Y Ikatu Xingu

14 La ausencia ms notable fue la de los representantes del sector maderero, cuyas actividades siguen siendo intensas a lo largo

de la carretera BR-163. La participacin fue casi nula de parte de iglesias de las diversas confesiones que histricamente han tendido a ser muy activas en el proceso de ocupacin de las fronteras agrcolas de Brasil.

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En este contexto, quines son y cmo se autodefinen los actores involucrados o las partes interesadas de la campaa Y Ikatu Xingu? En conjunto, representan la diversidad, riqueza y complejidad sociocultural emanadas de la mezcla de poblacin oriunda de etnias indgenas seculares y de inmigrantes del sur y del nordeste de Brasil. Abarcan tanto OSC como sectores que sustentan las bases de la economa regional, con sus respectivas asociaciones. Incluyen tambin comits que representan a las ramas ejecutiva, legislativa y, en menor grado, judicial del gobierno en los niveles local, estatal y federal, adems de miembros del mundo acadmico: la universidad y otras instituciones de enseanza e investigacin. En suma, la lista del cuadro 8.1 demuestra cmo se involucraron en la campaa representantes de casi14 todos los sectores de la poblacin residente en la regin, con sus diferentes niveles de organizacin. En la caracterizacin de las principales entidades involucradas se incluyen autodefiniciones y opiniones de algunos de los actores entrevistados en relacin con la funcin que desempean en la campaa. Entre las OSC se destaca el ISA, que coordina, propone y desarrolla proyectos, proporciona detalles y negocia en todos los niveles. Acta tambin como copartcipe en la ejecucin de varios proyectos. Otros actores lo definen como el alma y el puntero de la campaa. El ISA es un instituto con actuacin destacada en asuntos indgenas en diversas reas del pas. Creado en abril de 1994 como ONG, en 2001 gan la categora de OSC de inters pblico (OSCIP). Su creacin tuvo lugar a raz del gran momento de resurgimiento de los movimientos sociales (explicado en la seccin anterior) a fines de la dcada de 1980, y de la realizacin de diversas campaas importantes en trminos de participacin de la sociedad civil, entre las cuales se destacan: la promulgacin de los derechos sociales colectivos y del medio ambiente, la campaa Alianza de los Pueblos Indgenas, la formacin del Foro Brasileo de ONG, la preparacin y participacin en la Conferencia de las Naciones Unidas Eco 1992 en Rio de Janeiro. Los 28 fundadores del ISA tomaron parte activa en estos eventos; en conjunto constituyen un grupo multidisciplinario en el cual predominan antroplogos, abogados, ambientalistas, bilogos, ingenieros forestales, gegrafos, profesionales de ciencias polticas, filosofa, anlisis de sistemas, periodistas, etc.

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Cuadro 8.1 Entidades participantes del Encuentro de Canarana


A nivel regional:

A nivel estatal: Forum Matogrosense del Medio Ambiente y Desarrollo (Formad); Fundacin Estatal del Medio Ambiente (FEMA); Federacin de Agricultura de Mato Grosso (Famato); Fiscala Pblica Federal de Mato Grosso (conocida en Brasil como Ministerio Pblico, MPF-MT). A nivel federal (Brasilia): Ministerio del Medio Ambiente (MMA); Ministerio del Desarrollo Agrario (MDA); Agencia Nacional de Agua (ANA); Confederacin Nacional de Agricultura (CNA); Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA); Asociacin de los Hacendados del Xingu e Araguaia (Asfax); Fundacin Nacional del Indio (Funai); Grupo de Trabajo Amaznico (GTA); Fondo Mundial para Naturaleza (WWF); Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa); Confederacin de Trabajadores de la Agricultura (Contag); Centro Gestor y Operacional del Sistema de Proteccin del Amazonia (Censipam); Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD).

La misin del ISA consiste en proponer soluciones integradas a las cuestiones sociales y ambientales; el Instituto tiene por objetivo principal la defensa de los intereses colectivos y generales relativos al medio ambiente, al patrimonio cultural, y a los derechos humanos y de la comunidad. El ISA ha estado activo en la cuenca del Xingu desde 1994, contribuyendo inicialmente en el tratamiento de cuestiones indgenas. Realiz el diagnstico del Parque del Xingu y asegur el control constante del medio ambiente, apoyando a los grupos indgenas en la vigilancia y manutencin de los lmites de sus tierras. Ms adelante, las denuncias de los grupos indgenas y el constante deterioro de la situacin ambiental llevaron al ISA a articularse con las entidades localizadas en los municipios de la regin a lo largo del eje de la va BR-158 y al sur oeste. Ms tarde, la organizacin ampli la articulacin a otras entidades estatales y federales actuantes en la cuenca, buscando involucrarlas en la campaa. Varias otras ONG participantes, de tamao menor, tienen una actuacin ms localizada o un rea de trabajo especfica. Los representantes de estas ONG y de otras entidades (listadas en el cuadro 8.1) se convirtieron en actores principales de la campaa. Las 14 etnias indgenas del parque participan a travs de la Asociacin de Tierras Indgenas Xingu (ATIX), la cual asegura la movilizacin de lderes indgenas y acta en la fiscalizacin de los lmites del parque. Su presidente considera que lo ms importante es la posibilidad de que los indgenas participen y acompaen lo que se est haciendo, y afirma

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Profesores de la Universidad Estatal del Mato Grosso (Unemat) (Nova Xavantina); ONG Ongara y Sindicato de Trabajadores Rurales (Agua Boa); Secretara de Agricultura y del Medio Ambiente; Cmara e Intendencia Municipal (Canarana); Ediles, Asociacin del Asentamiento Pingo dgua; Sindicato de Trabajadores Rurales (Querencia); Ediles (So Jos do Xingu); Prelado de la Iglesia catlica (So Felix de Araguaia); Asociacin Tierra Indgena Xingu (ATIX) y miembros de diversos grupos indgenas (Parque del Xingu); Instituto Socio Ambiental (ISA), diversos tcnicos y representantes de otras instituciones actuantes en los asentamientos y haciendas del entorno del parque.

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que la campaa permiti que la comunidad indgena abriera un camino para el dilogo con los blancos. La comunidad acadmica y las instituciones de investigacin estn representadas por la Universidad Estatal de Mato Grosso (Unemat), la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa) y el Instituto de Investigacin Amaznica (IPAM). En la lnea de actuacin ms directa se destaca la Unemat, una importante institucin educativa de la regin que, por su proximidad, es accesible a los jvenes de diversos estratos sociales y ciudades de la cuenca. En la campaa, la universidad desarrolla tecnologas alternativas de bajo costo, coparticipa de la ejecucin de proyectos de campo, realiza investigacin en etiologa y calidad del agua, y subsidia a los otros actores, integrndose de esta manera en la realidad regional. En el sector productivo agropecuario se distinguen tres asociaciones, lo cual refleja la diversidad existente entre los productores rurales. Los Sindicatos de Trabajadores Rurales (STR) representan a los pequeos productores de la agricultura familiar, con propiedades de hasta 100 Ha. Los STR actan casi exclusivamente en el diseo de actividades de reforma agraria, estableciendo en palabras del presidente de un STR regional las condiciones iniciales para obtener recursos, y organizar cursos de formacin y otras actividades que permitan a los pequeos productores mejorar sus formas de trabajar y producir.15 Los sindicatos de productores rurales de la regin representan a productores con un promedio de 500 Ha que generalmente hacen de la ganadera su actividad productiva principal aunque algunos estn ahora sustituyendo pastos por reas de cultivo. Finalmente, los grandes productores, con propiedades de miles de hectreas (de 80.000 a 200.000 Ha) dedicadas al cultivo de soya o arroz, participan a travs de grupos empresariales. Es necesario diferenciar los intereses de los medianos y grandes productores que se dedican a la ganadera extensiva de los de aquellos que practican la agricultura comercial en gran escala. Cada grupo tiene una mentalidad y un comportamiento empresarial distintos, y explotan los recursos naturales de diferente manera. Es esencial entender que los intereses de los tres segmentos del sector agropecuario descritos son nicos y raramente coinciden. La situacin privilegiada del sector de agronegocios se debe a una sucesin de incidentes que transform al estado de Mato Grosso en una tierra de oportunidades para grandes inversionistas y, por esa razn, atractiva para la agroindustria. Aqu exista la posibilidad de expansin territorial con una abundancia de tierras inexploradas de dominio pblico (y por lo tanto de bajo costo), en una localizacin central y con caractersticas geofsicas de sabana y de rea de transicin, favorables tanto para la cra extensiva de ganado como para el cultivo de grandes reas continuas. Y adems, lo que es de suma importacia, poda contarse con apoyo gubernamental16 en trminos tcnicos, polticos e incluso financieros. Como resultado de esta conjuncin de factores, el estado adquiri una pujanza econmica que lo torn en el estado
15 Entrevista 16 El

con el presidente de un STR de la regin, junio de 2006.

actual gobernador del estado es dueo de una de las mayores empresas de agronegocios.

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La campaa, los problemas socioambientales y la bsqueda de soluciones


En el primer Encuentro de Canarana los participantes, distribuidos en diversos grupos de trabajo (GT), consiguieron realizar el diagnstico de la situacin socioeconmica y ambiental de la cuenca.17 Aunque enfocados en la ptica especfica de su sector, los resultados de estos GT demuestran una alta coincidencia en los principales problemas identificados, entre los cuales se destacan, globalmente: la erosin de los afluentes, que provoca la aparicin de bancos de arena y de islas; la reduccin del volumen de peces y de agua; la contaminacin de cabeceras y de la napa fretica debido a residuos de aserraderos, a agrotxicos, y a la limpieza de mquinas agrcolas; la alteracin y disminucin del rgimen de lluvias, lo cual afecta al clima, y el aumento de los problemas de salud (particularmente respiratorios) en la poca de quema de vegetacin. Los actores atribuyen los problemas referidos, por un lado, al uso inapropiado de los recursos naturales: deforestacin18 del bosque ribereo, erosin de suelos, extraccin de arena, y falta de atencin a los senderos de acceso a las carreteras, lo que ocasiona un drenaje inadecuado. Por otro lado, se presentan dificultades debidas a la mala informacin sobre la importancia de las nacientes de ros y de las leyes ambientales que regulan su uso, a la insuficiencia de polticas municipales en relacin con la educacin y la fiscalizacin ambiental, y a la falta de planeamiento urbano de los municipios de la regin. A las causas de estos problemas globales se agregan otras que afectan a grupos especficos. Hay varias cuestiones que son caractersticas de los pequeos productores, tales como la incongruencia de las polticas adoptadas para la agricultura familiar y para el establecimiento de pequeos proyectos agrcolas en reas pobres y remotas. La infraestructura bsica en la regin es, por lo general, inadecuada (carreteras, energa, agua potable, etc.), y la mayora de los asentamientos no recibe licencias ambientales, lo cual imposibilita la legalizacin de

17 Para 18 Las

ms informacin acerca de la campaa, vistese el sitio www.yikatuxingu.org.br. prcticas de deforestacin y la quema estn muy arraigadas en la tradicin cultural de los agricultores de la regin; revertirlas requiere una mayor difusin de informacin y un esfuerzo educativo consciente que d cuenta del impacto que estas prcticas tienen en la sabana, adems de proporcionar asistencia tcnica que ayude a cambiarlas.

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de mayor produccin bovina y de soya del pas, modificando tambin significativamente la economa de la cuenca del Xingu. Los representantes del poder poltico local se definen como promotores del dilogo entre representantes de la sociedad civil, en particular entre ONG ambientalistas y productores, ayudando a ambas partes a superar preconceptos mutuos derivados de puntos de vista antagnicos. Finalmente, las entidades estatales y federales, con actuacin en la cuenca, participan a travs de sus representantes en las oficinas locales. En cuanto a las entidades estatales, estas desempean un papel relativamente poco importante en la campaa.

La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 247

la tenencia de la tierra para los colonos. Otro problema reside en la debilidad de las organizaciones de pequeos agricultores para disear y ejecutar programas de desarrollo ms equilibrados. Los grandes productores tienen tambin su propio lote de inconvenientes. En primer lugar, la incongruencia de la legislacin ambiental que les impone costos elevados y les crea dificultades para la observancia del Cdigo Forestal, y la falta de informacin relativa a la nueva legislacin propuesta. A su vez, el GT de los indgenas tiene un conjunto diferente de problemas, tales como la usurpacin espordica de sus tierras por parte de pescadores, cazadores, madereros y mineros,19 la muerte de animales del bosque provocada por la contaminacin de los ros, la falta de informacin sobre la calidad del agua de los ros, el incremento de la quema de bosques, la construccin de puentes, carreteras y represas que al producir un aumento de la poblacin y/o de la densidad del trfico de vehculos intensifican la presin sobre el parque y, finalmente, la falta de dilogo con el resto de la poblacin. Para minimizar estas complicaciones se propuso una combinacin de programas de accin. En relacin con la recuperacin de bosques ribereos, hay varias tcnicas aplicables, como el enriquecimiento del bosque mediante la introduccin de nuevas especies con valor econmico, la reserva y el aislamiento de reas de preservacin permanente en las zonas rurales y un mayor acceso a los recursos gubernamentales. En cuanto a la contaminacin de los ros, las propuestas incluyen la recoleccin e incineracin de agrotxicos, la planificacin de la propiedad para impedir el acceso del ganado a las nacientes, la recoleccin selectiva de materiales reciclables, el depsito de basura de acuerdo con normas tcnicas especficas, y la instalacin de sistemas de tratamiento de aguas servidas en los municipios. Para la proteccin de las tierras indgenas, se proponen varias lneas de accin: la creacin de una franja de 50 Km de tierras indgenas protegidas y libres de agrotxicos alrededor del parque; la prohibicin de establecer nuevos asentamientos de la reforma agraria en esta franja; la prohibicin de depositar en los ros residuos de las cloacas urbanas, y de haciendas y hoteles; un control ms riguroso de la degradacin de la vegetacin riberea y de la contaminacin de los ros; la capacitacin de actores indgenas para prevenir intrusiones en tierras indgenas; la consulta previa a las comunidades involucradas antes de construir puentes, carreteras y represas, con estrategias claras de recuperacin de daos ambientales; la realizacin de estudios de impacto socioambiental, cultural, econmico y poltico para cualquier proyecto (grande, mediano, pequeo) que tenga repercusiones en reas indgenas,20 y la promocin de actividades conjuntas con los vecinos. Se propusieron otras acciones de carcter institucional concernientes a la creacin de secretaras (municipales) de medio ambiente, la realizacin de consultas ambientales, y la elaboracin, publicacin e implementacin del Plan Director en los municipios de la cuenca.
19 Este

tipo de problema suele acontecer ms en tierras indgenas no incluidas en el parque. en el caso reciente de la UHE de Paratininga.

20 Como

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Proteccin de las tierras y derechos indgenas. Viabilidad econmica de los asentamientos. Reduccin de los costos de recuperacin en propiedades privadas. Saneamiento bsico en las reas municipales. Para cada una de estas lneas de accin, se previ la articulacin con entidades gubernamentales competentes, as como la realizacin de movilizaciones para generar un mayor grado de conciencia en cada sector interesado, todo lo cual se vera reforzado por nuevas estrategias de educacin ambiental. En este contexto, la campaa Y Ikatu Xingu ha venido desarrollando un volumen considerable de acciones orientadas al cumplimiento de sus objetivos y de las lneas de accin prioritaria. Con respecto a la primera prioridad de proteccin de las tierras y derechos indgenas, hasta mayo de 2006 no figuraba entre las iniciativas de la campaa ningn proyecto que involucrase directamente a grupos indgenas. Esto no implica que haya una ausencia de
21 Se

estima que se ha incurrido en grandes gastos para deforestar y que, por lo tanto, los costos de reforestacin deberan ser cubiertos por el erario pblico.

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Tambin se solicit el establecimiento de trminos de compromiso en cada municipio, segn los cuales todos los actores se comprometeran a apoyar la proteccin y recuperacin de la vegetacin riberea, la articulacin de los municipios de la cuenca del Xingu para llevar a cabo un acuerdo entre municipalidades, y la creacin de un comit de la cuenca del Xingu y de subcomits afines. Paralelamente, hay propuestas para incentivar la educacin ambiental: sensibilizar a la poblacin sobre el tema de la campaa, disear materiales educativos, revitalizar los grupos de trabajo de educacin ambiental en los municipios, y desarrollar actividades prcticas en las escuelas sobre el tema de la conservacin ambiental. En relacin con las grandes propiedades, las propuestas incluyen reformas a la legislacin forestal, a fin de garantizar que las reas de preservacin permanente degradadas y en proceso de recuperacin no sean penalizadas por los servicios de fiscalizacin ambiental, sino objeto de seguimiento en los plazos acordados para su regeneracin. Otras propuestas se refieren al apoyo econmico y financiero para la manutencin, conservacin, recuperacin y aislamiento de las reas de preservacin permanente.21 Igualmente se propone la creacin de vnculos asociativos con grandes corporaciones (Bunge, Amaggi, Coimbra, Cargill) para la implantacin de viveros de especies arbustivas nativas en las escuelas y asentamientos rurales, con miras a la recuperacin y el enriquecimiento de la vegetacin riberea. En vista de los mltiples problemas y sus respectivas causas, en el primer Encuentro de Canarana se acord adoptar cuatro lneas prioritarias de accin a fin de corregirlos o por lo menos minimizarlos:

La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 249

acciones por parte de dichos grupos. Sus lderes enumeran cuatro factores que generan resultados positivos y que resultan clave para la sostenibilidad de las tierras indgenas: i) la creacin de canales efectivos de comunicacin entre indios y blancos, lo cual posibilita por primera vez un dilogo constructivo entre ambos lados, ii) la constitucin de la Asociacin de las Tierras Indgenas del Xingu (ATIX) como entidad de representacin poltica de los 14 grupos indgenas del parque, iii) la continuacin de las actividades de vigilancia de las fronteras y lmites del parque y la formacin de indgenas para la realizacin de esta tarea, y iv) la produccin de plantones de rboles nativos dentro del parque, destinados al mercado para la reforestacin de las reas de explotacin maderera. A pesar del xito de las actividades arriba mencionadas y del mrito de la campaa en cuanto al hecho de haber despertado la conciencia de los blancos con respecto a la necesidad de conservacin, los indgenas apuntan diversos inconvenientes relacionados con el proceso: hay demora en generar resultados a pesar de que existen prometedoras iniciativas localizadas. La participacin limitada de ATIX en la coordinacin de la campaa es otro problema. Los recursos son insuficientes para garantizar la capacitacin de los indgenas, requisito fundamental para la autogestin de los diversos grupos. Los grandes propietarios no han adoptado una postura coherente; en las reuniones concuerdan con las medidas de preservacin propuestas pero no han contribuido con los recursos para ponerlas en prctica. Finalmente, no hay modo de que los indgenas puedan evaluar la campaa. An as, los representantes indgenas entrevistados concluyen que el saldo actual de la campaa es positivo. En la opinin de un entrevistado blanco, activo participante de la campaa: La cuestin de las tierras indgenas adquiere un peso decisivo para la sostenibilidad de la campaa, en razn de la importancia que los indgenas asignan a la proteccin del medio ambiente y a la defensa de sus territorios. Con respecto a la segunda lnea de accin prioritaria, la viabilidad econmica de los asentamientos, se llev a cabo un estudio exhaustivo de la situacin de los asentamientos de reforma agraria de la cuenca del Xingu. El estudio buscaba caracterizar el perfil econmico, social y ambiental de los asentamientos localizados en la cuenca que surgieron de los programas del MDA, del INCRA y de entidades de la sociedad civil, y definir directrices, polticas, estrategias y financiamiento para refinar los criterios de asentamiento y asegurar su viabilidad futura. Hasta la fecha del estudio, en el estado de Mato Grosso haba registrados 472 asentamientos de la reforma agraria, con un rea de 5,5 millones de hectreas y una poblacin estimada de 234.000 personas (78.000 familias). El estudio se enfoc en 20 asentamientos de la cuenca del Xingu, distribuidos en 12 de los 14 municipios que abarca la campaa y administrados por el INCRA. Los asentamientos objeto del estudio cubren un rea total de 358.341 Ha, dividida en 5.407 parcelas, de las cuales 4.418 Ha (81,7%) se encuentran ocupadas de alguna manera,

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22 Se

encontraron irregularidades en la posesin de parcelas debido a su venta, divisin, concentracin u ocupacin por parte de personas que no eran beneficiarias legales de la reforma agraria. 23 La mayora (86,6%) de las propiedades rurales del estado tienen menos de 500 Ha y ocupan 18% del rea cultivable total. 24 Este hecho ha sido comprobado en las entrevistas de campo realizadas para la elaboracin de este estudio.
25 El

51% de los asentamientos no tuvo seguimiento alguno por parte del INCRA durante cuatro aos.

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aunque no de forma regular.22 El estudio mostr que estos asentamientos, creados todos despus de 1995, surgieron como resultado de polticas agraria y ambiental incongruentes, y que aun en el momento de su creacin el dao ambiental era ya evidente en la cuenca. Aunque los datos oficiales del INCRA se refieran a 5.375 familias beneficiadas, el nmero de asentados encontrados en las parcelas por los investigadores fue muy inferior: 2.449 familias (45% del clculo oficial). Las parcelas tienen un rea media de 81,1 Ha/flia. (el mximo es de 100 Ha y el mnimo de 30 Ha), extensin que en esta regin caracteriza a la pequea propiedad de agricultura familiar. Las unidades del INCRA representan un 29,6% de las propiedades rurales del estado, y ocupan apenas el 1,2% de las tierras agrcolas.23 En estos reasentamientos reside una poblacin de 16.328 personas, de las cuales 10.515 viven en las parcelas y las 5.515 restantes en las agrovillas (pequeos centros creados en los asentamientos, pero con infraestructura y equipamiento muy limitados, cuando los hay). Estas personas constituyen el 2,5% de la poblacin del estado y el 6% de su poblacin rural. La mayora de los asentamientos de la reforma est organizada en asociaciones de productores. La efectividad de estas asociaciones vara siendo muy elevada en cuatro de los asentamientos, buena en otros cuatro y nula en los siete restantes. Entre las razones ms importantes del bajo desempeo de las asociaciones, se destacan la inadecuada movilizacin de los beneficiarios, la limitada capacidad de sus lderes para representarlos y defenderlos, la insuficiente divulgacin de los objetivos de las asociaciones, y la dificultad de desplazamiento para participar en reuniones y otros eventos. Aunque el Sindicato de Trabajadores Rurales opera en 13 asentamientos, el estudio revela que su actividad es limitada. 24 El INCRA est escasamente presente, limitndose por lo general a realizar una visita 25 de carcter fundamentalmente burocrtico. El estudio confirma el estado de abandoanual no de los asentamientos de la reforma agraria. No obstante el diagnstico bastante sombro de la situacin de los asentamientos, la campaa Y Ikatu Xingu ha fomentado iniciativas significativas de los pequeos productores asentados, demostrando el potencial para su expansin y propagacin en la cuenca del Xingu. Asimismo caben destacarse: la recuperacin de reas degradadas en diversos municipios y asentamientos, basada en iniciativas de los propios colonos, particularmente la implantacin de viveros para la produccin de plantones y la reforestacin; la introduccin de nuevas alternativas tecnolgicas de proteccin, y la introduccin de cultivos permanentes. Todos estos proyectos se han llevado a cabo con la participacin de STR y ONG, y del ISA, de la Unemat y la Embrapa, entre otros.

La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil)

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La tercera lnea de acciones prioritarias, la reduccin de los costos de recuperacin en propiedades privadas, corre pareja con actividades para la reforestacin de la vegetacin riberea, que la campaa tambin promueve. Las universidades y los centros de investigacin del estado (como la Embrapa y el IPAM) estn realizando estudios relacionados con estos temas. Los estudios identifican y prueban alternativas de reforestacin y de proteccin de las cabeceras, y tambin de reduccin de los costos, buscando hacerlas tcnica y econmicamente factibles para los productores agrcolas. Las investigaciones en curso estn centradas en temas como el diagnstico y la planificacin del uso de la tierra, el anlisis de la calidad del agua de los ros principales y sus afluentes, la transferencia de la tecnologa disponible para la recuperacin de reas protegidas, la identificacin de nuevas tecnologas apropiadas para las condiciones de la cuenca del Xingu, y la introduccin de nuevas prcticas agroecolgicas en los asentamientos rurales. Junto con las actividades de investigacin y de recuperacin de la vegetacin riberea, se estn ejecutando otros proyectos con la misma finalidad en asociacin con los municipios. Particularmente digno de mencin es el proyecto de capacitacin socioambiental financiado por el Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA), cuyos resultados son muy prometedores. Este proyecto involucra a 50 personas oriundas de seis municipios del entorno del parque, con perfiles, formacin previa y sectores de actividad diferentes (por ejemplo, pequeos productores, bilogos y profesores rurales). Su trabajo est siendo reconocido a nivel local, por lo que estos agentes se han convertido en puntos de referencia sobre el tema de la campaa Y Ikatu Xingu. La cuarta prioridad de la campaa se refiere al saneamiento bsico en las reas municipales. A solicitud del ISA, el Ministerio de Urbanismo brasileo realiz el diagnstico de la situacin de saneamiento de los 14 municipios ubicados en la cuenca del Xingu, y de la ciudad de Sinop, adyacente a la carretera BR-163, la cual concentra a ms de la mitad de la poblacin de la cuenca. Los resultados del estudio indican diferencias sustanciales en las condiciones y en los servicios de salubridad, en particular con respecto a la distribucin de agua, en las ciudades ubicadas al oeste y al este del Parque Nacional del Xingu, lo cual demuestra que existe una brecha en el desarrollo de las diversas reas de la cuenca. Las siete ciudades del oeste, con mayor densidad de poblacin, presentan condiciones de distribucin y de calidad de agua significativamente mejores en relacin con las ciudades ubicadas al este, que sufren de escasez peridica y baja calidad del agua. No obstante estas diferencias, algunas condiciones de saneamiento ambiental son comunes a todas las ciudades. Se trata de ciudades con pocos declives, localizadas a cierta distancia de las fuentes de agua, con lo cual se ven reducidos los depsitos de desperdicios en el lecho de ros y riachuelos. Todas disponen de reservas de aguas subterrneas, de suelos con buena permeabilidad y con napa fretica profunda. Por esta razn, los sistemas individuales de agua y alcantarillado consisten en pozos rudimentarios y letrinas.

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Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna

Organizacin y financiamiento de la campaa


Pero, cul fue el trayecto de la organizacin social que llev a los actores al nivel de compromiso observado y a la realizacin de todas estas actividades? Desde sus inicios, la campaa cont con la movilizacin, organizacin y participacin de diversos actores, tanto locales como externos. Esta organizacin, originalmente en el nivel de los grupos indgenas del Parque del Xingu, fue gradualmente extendindose a otros actores, y se vio significativamente reforzada con el apoyo del ISA a fines de la dcada de 1990 y comienzos de la de 2000. Cuando los problemas ambientales en el exterior del parque comenzaron a afectar las condiciones socioambientales de los grupos indgenas, el ISA entr en accin, buscando identificar todas las entidades que tuviesen una relacin directa o indirecta con la degradacin de las cabeceras de la cuenca del Xingu en el entorno del parque. De este proceso de identificacin y movilizacin de estas entidades, result el primer Encuentro de Canarana, punto de partida de la campaa. La metodologa adoptada en ese primer encuentro (as como en las fases subsecuentes) facilit el diagnstico sectorial e integral de la cuenca y acrecent la toma de conciencia de los participantes acerca de los problemas ambientales que afectaban a todos. Este ejercicio metodolgico tambin hizo posible un mayor reconocimiento de la diversidad cultural y de las diferentes interpretaciones de los distintos actores. Fue de esta diversidad, y a causa de las divergencias, que surgi la decisin de unirse y organizarse para adelantar intereses comunes. Como lo define muy bien una entrevistada: La chispa que encendi la campaa fue encontrar un objetivo comn a todos. La Carta de Canarana defini y sell el compromiso de todos los participantes en la campaa con la preservacin y recuperacin de las nacientes y cabeceras. Pero, cmo se desenvolvieron la coordinacin y los actores para cumplir el compromiso colectivo adoptado en dicha carta? Por razones de logstica, despus de la reunin inicial de Canarana, la coordinacin de la campaa opt por trabajar sobre las prioridades sectoriales, es decir, sobre las cuestiones de mayor inters para los actores.26 El proceso de coordinacin fue reforzado en el nivel sectorial. El ISA, que inici el proceso de articulacin, lo sigue coordinando dentro de cada grupo sectorial y entre los diversos sectores. Tiene una oficina en
26 En

un segundo encuentro realizado en Agua Boa a fines de 2005, volvieron a reunirse los coordinadores de los grupos sectoriales.

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Las condiciones actuales del saneamiento urbano se consideran crticas en todas las sedes municipales por la falta de tratamiento adecuado de residuos slidos y por la continua degradacin ambiental, especialmente del agua superficial. Ante esta realidad, el estudio sugiere la elaboracin inmediata de proyectos para orientar las decisiones con respecto a la mejora y ampliacin de los sistemas existentes de tratamiento de residuos slidos y del agua.

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Polticamente, es posible que el ISA se retire en el corto plazo, y que surja un grupo local, comit u otra forma de coordinacin. Financieramente, no se puede depender indefinidamente de proyectos; es necesario identificar y viabilizar otras formas de financiamiento. Si el ISA se retira, puede disminuir la intensidad de las acciones pero el proceso iniciado no se detendr. Dada la repercusin que ha tenido, incluso a nivel internacional, la campaa Y Ikatu Xingu podra contar con apoyo externo para financiar sus proyectos.27 Hasta julio de 2006, los proyectos de la campaa han tenido un valor total de US$1.793.394.28 Aunque la campaa ha divulgado diversas fuentes de apoyo, el 83,4% corresponde a fondos pblicos provenientes de ministerios del gobierno federal.29 Las otras fuentes, mixtas (pblicas y privadas) o exclusivamente privadas (Banco HSBC, Fundacin DOEN), aportan recursos significativamente menores.
27 La

ms reciente publicacin de la campaa incluye una fotografa y una declaracin de apoyo de la modelo ms famosa de Brasil, Gisele Bndchen, lo que fue facilitado por una gran empresa del sur del pas. 28 Aunque el costo de las campaas de este tipo es significativo, representa apenas US$6,64 por habitante de la cuenca. 29 Los fondos del MMA, del FNMA y de Proyectos Demostrativos (PDA/PADEQ) suman hasta ahora 64,9% de los recursos totales de la campaa; el Ministerio de las Ciudades, el MDA y el INCRA contribuyen con un aporte equivalente al 5,7% del total, y el MCT con el 12,8%.

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Canarana responsable de la implementacin de los proyectos sectoriales y de otros proyectos, as como tambin de la coordinacin de las actividades de campo de la campaa. En la sede del ISA de Brasilia se encuentra la oficina central de coordinacin general de la campaa. Esta oficina promueve la coordinacin con otros centros de poder en diferentes niveles, incluso internacional, y apoya la interaccin institucional con entidades pblicas y privadas; identifica patrocinadores y busca fuentes de financiamiento; elabora, encamina y negocia proyectos, y divulga los avances y resultados de la campaa. Este sistema descentralizado de organizacin y coordinacin de la gestin y ejecucin ha resultado eficiente: permite que los actores de diversos niveles, situaciones e influencias desarrollen sus propias iniciativas al mismo tiempo que las instancias de coordinacin local y central interactan, asegurando una lnea comn de trabajo de la campaa y el control global de su desempeo. Este sistema de organizacin, si bien ha funcionado hasta ahora, no deja de ser causa de preocupacin para el futuro. En el mediano plazo, la campaa todava no ha sido definida e institucionalizada para asegurar una coordinacin colegiada, en la cual el ISA mantenga una situacin privilegiada, pero delegando progresivamente responsabilidades a otros actores directamente afectados, de modo que se garantice la continuidad y sostenibilidad de la campaa. Algunos entrevistados debidamente informados han sugerido lo siguiente:

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Oportunidades potenciales y limitaciones de la campaa

El hecho de haberse originado con una entidad de la sociedad civil. La capacidad de penetracin del ISA en la cuenca del Xingu, basada en un saber y en un trabajo reconocido de 10 aos en la regin previos al lanzamiento de la campaa. El papel fundamental ejercido por el ISA en la identificacin de cuestiones ambientales clave, en la movilizacin de los diversos grupos preocupados por el ambiente,30 y su capacidad de poner el tema en la esfera pblica de manera decisiva. La movilizacin de sectores con intereses diferentes, cuando no antagnicos, incluso del sector privado (aunque en el caso de este ltimo, en forma limitada).31 La cohesin creciente de la mayor parte de las entidades participantes, especialmente las universidades y los centros de investigacin. La celebracin de un acuerdo entre todos los actores, tanto locales como regionales, en apoyo de la campaa. La participacin en la campaa de ms de la mitad de las autoridades locales de la cuenca del Xingu. La mejora sensible de las relaciones entre indgenas y no indgenas, lo cual ha generado un principio de dilogo y un mayor respeto entre ambos grupos. La capacidad de obtener el apoyo de diversos ministerios del gobierno federal y de otras entidades. La divulgacin amplia y competente del tema en el mbito nacional, alcanzando tanto al sector pblico como al privado. Entre las limitaciones de la campaa hasta ahor