FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA 2011/2012

DIRETO DO AMBIENTE

DOCENTE: Ana Neves DISCENTE: Marlene Barros

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A instabilidade da licena ambiental

Consideraes introdutrias
A licena ambiental tem um papel deveras importante na preveno de danos ambientais provenientes do desenvolvimento de certas actividades. Est legalmente consagrada no DL 173/2008, no qual o art.1. determina o objecto do referido diploma. O presente artigo determina que o diploma estabelece o regime de preveno e controlo () da poluio proveniente de certas actividades e o estabelecimento de medidas destinadas a evitar () ou reduzir as emisses () tendo em vista alcanar um nvel elevado de proteco do ambiente. Este acto administrativo permite administrao pblica exercer algum controlo sobre as actividades desenvolvidas por particulares susceptveis de lesar o meio ambiente, minimizando deste modo a probabilidade de ocorrncia de danos ao meio ambiente.

Licena ambiental
A licena ambiental um acto administrativo de controlo e fiscalizao por parte da administrao, inserido num procedimento faseado que constitui uma condio necessria para a emisso da licena autorizativa da actividade e pr-determina o seu contedo (antes do incio da actividade impem-se determinados comportamentos que o particular deve adoptar no exerccio da actividade). um acto administrativo, na medida em que representa uma deciso unilateral da administrao, praticada pela agncia portuguesa do ambiente art.16. RLA. A licena ambiental produz efeitos constitutivos que atribuem uma posio de vantagem ao operador, todavia pode tambm ter efeitos negativos nos casos de indeferimento.

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um acto administrativo temporrio, concedido por um perodo de tempo determinado (no mximo 10 anos) art. 18/2,g, aps o qual a licena caduca, carecendo de ser renovado se o operador pretender continuar a actividade art. 20/1. Anteriormente, a licena ambiental era uma condio da execuo do projecto da instalao, todavia passou a constituir uma condio de incio de explorao ou funcionamento da instalao. Pode caracterizar-se como um instrumento preventivo, tendo em conta que a actuao inicial da administrao pblica auxilia na preveno de eventuais danos futuros provocados pelo desenvolvimento da actividade. A licena ambiental deve obedecer s exigncias do art.18. RLA que impem um contedo obrigatrio que a mesma deve possuir. Este acto administrativo materializa o princpio da preveno numa vertente positiva, remetendo ao princpio da correco na fonte, uma vez que exige ao particular a adopo de uma conduta protectora do ambiente (de modo a evitar danos ao ambiente). Esta eficcia preventiva no se limita a um momento inicial (incio da actividade licenciada), antes pelo contrrio, prolonga-se ao longo da vida do acto administrativo autorizativo. Este prolongamento implica um controlo da actividade por parte da administrao pblica, averiguando o cumprimento dos parmetros exigidos para a concesso da licena. Estamos perante um acto administrativo sujeito a termo, susceptvel de renovao o que cria uma relao jurdica duradoura.

Prolongamento do controlo
Uma autorizao traduz uma avaliao dos termos em que o seu destinatrio pode desenvolver a sua actividade e envolve um duplo controlo, por parte do beneficirio da utilizao (monitorizao) e pela entidade emitente da autorizao (fiscalizao). A monitorizao constitui um dever do operador que deve comunicar periodicamente os resultados. Esta obrigao integra o contedo da licena que prolonga a relao autorizativa. A monitorizao constitui um instrumento de operacionalizao da gesto de factores que possam ser poluentes, com o intuito de minimizar os efeitos nefastos.

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A fiscalizao ocorre atravs da anlise dos resultados da monitorizao e atravs de inspeces aos operadores destinatrios das autorizaes, de modo a aferir o cumprimento das obrigaes a que esto adstritos. Os resultados obtidos podem levar a uma necessidade de reviso dos termos da autorizao ou aplicao de sanes1. A directiva 96/61CE consagrou o dever de reexame peridico das condies de licenciamento, que foi acolhido na legislao interna. O controlo permanente garante a continua adaptao das actividades desenvolvidas s novas exigncias de qualidade ambiental, de modo a assegurar uma adequada proteco do meio ambiente.

Reviso das autorizaes administrativas e conciliao com a regra da estabilidade dos actos administrativos
A licena temporria dado que concedida por um perodo determinado (no superior a 10 anos), findo o qual caduca, a no ser que seja requerida a sua renovao art. 18/2,g e art.20. RLA. O carcter temporrio deve-se necessidade de actualizao da forma de desenvolvimento da actividade de modo a respeitar as exigncias de proteco ambiental, o que permite a verificao peridica da eficincia ambiental2. Os critrios de avaliao dos riscos so mutveis, devendo-se o facto evoluo permanente da cincia que cria a cada dia novas tcnicas que permitem uma melhor proteco do ambiente. A mutabilidade dos critrios por sua vez implica uma reavaliao constante dos termos fixados na licena ambiental, isto , das condies em que esta fora concedida. Alm de temporria a licena tambm precria3, tendo em conta que a sua alterao pode ser solicitada mesmo antes do fim do prazo a que se destinava vigorar. Esta exigncia deve-se a uma iniciativa comunitria prevista no art. 13. da directiva 96/61 CE

Art. 32/2,b RLA, o incumprimento das disposies da LA constituem contraordenao grave punvel com coima e possveis sanes acessrias, nomeadamente a cessao da licena e o encerramento da actividade.
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Neste sentido, Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito Almedina, 2reim 2002, pg. 206
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De modo diverso entende o professor Vasco Pereira da Silva que refere que apenas relativamente precrio devido h possibilidade de compensao ao particular.

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que foi posteriormente transposta para a legislao portuguesa pela RLA nos seus artigos 10. e 20/3 e4. Esta renovao pode ocorrer a qualquer momento, unilateralmente pela administrao pblica quando se verifique uma alterao das circunstncias de facto e de direito que estariam na base da sua atribuio. O art.20.prev situaes em que ocorre a renovao antecipadamente: 1) Quando o operador pretender alterar a explorao. Ao longo da vigncia da licena ambiental podem ocorrer alteraes da instalao que impliquem a reavaliao dessa licena. A alterao pode ser substancial, o que implicar um novo licenciamento ambiental como que se estivesse perante uma nova instalao art. 10/2 DL 173/2008. No sendo substancial, pode dar lugar a uma actualizao da licena concedida anteriormente art. 10/3; 2) Maior nvel de poluio que exija reviso dos valores limite de emisso estabelecidos na licena ou a fixao de valores novos: 3) Quando se verifiquem alteraes significativas das melhores tcnicas disponveis que no impliquem gastos excessivos e reduzam as emisses; 4) A segurana operacional do processo exigir novas tcnicas; 5) Novas exigncias de disposies legais. Esta previso legal torna-se deveras importante para ultrapassar a problemtica suscitada pela regra da estabilidade dos actos administrativos, como refere Carla Amado Gomes4.

Regra da estabilidade dos actos administrativos

possvel a antecipao do respectivo termo final, por deciso administrativa o que na prtica equivale consagrao de um poder de revogao de actos constitutivos de direitos. Afastam-se dos art. 140. e 141. CPA. O art. 140/1CPA determina a livre revogabilidade dos actos administrativos excepcionando na al. b os actos constitutivos de

Gomes, Carla Amado, o procedimento, pg. 1073.

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direitos ou interesses legalmente protegidos. Por sua vez, o n. 2 excepciona a excepo, isto , permite a anulao de actos constitutivos de direitos em determinadas situaes5. A reavaliao da licena ambiental no passvel de incluir nas situaes referidas anteriormente, dado que se tratam de modificaes unilaterais prejudiciais ao particular. Deste modo chegar-se-ia concluso que a licena ambiental seria irrevogvel de modo a salvaguardar o interesse privado em desfavor da tutela do interesse pblico e interesses colectivos. Esta soluo justificar-se-ia com base na necessidade de tutelar as expectativas dos particulares que foram provocadas pela determinao ab initio do prazo da licena ambiental. Gomes Canotilho aponta duas vertentes da segurana jurdica, uma objectiva que diz respeito a uma garantia de estabilidade jurdica e outra subjectiva que est relacionada com a proteco da confiana dos particulares6. O referido autor entende que sobre os actos administrativos recai uma tendencial imutabilidade que impediria a revogabilidade dos mesmos. Todavia, a RLA veio resolver o problema, atravs da previso no art.20. da possibilidade de reviso das licenas ambientais. Contudo, esta previso no suficiente para legitimar a reviso, tendo em conta que exigvel uma ponderao de interesses pblicos e privados. Esta renovao imposta pelas alteraes de facto e de direito que geram uma desconformidade dos critrios de actuao estabelecidos ab initio com a prossecuo do interesse pblico. Todavia, esta exigncia de alterao provoca uma coliso entre a proteco da confiana e expectativas dos particulares e a realizao do interesse pblico7. uma regra especial pelo facto de estar em causa a defesa do ambiente, todavia no pode esquecer-se a proteco de direitos adquiridos que um valor constitucional, assim como garantia da segurana e estabilidade jurdicas (os actos constitutivos de direitos geram no particular uma confiana legtima na estabilidade desses actos). A mutabilidade desta rea
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Diogo Freitas do Amaral refere que a al. b do n.1 representa um caso de revogao condicionada. Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina 2 reimp, Coimbra 2003, pg. 438.
6

Canotilho, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Almedina, Coimbra 2003, pg.257.
7

Andrade, Jos Carlos Vieira de, A Reviso dos Actos Administrativos no Direito Portugus. In legislao: Cadernos de Cincia de Legislao n. 9/10, Lisboa, Jan./Jun., 1994.

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justifica o carcter temporrio da licena ambiental mas no a sua revogabilidade incondicionada. Estamos perante um conflito de bens e valores jurdicos fundamentais opostos.

Justificao da reviso
1- Ponderao de interesses O interesse pblico diz respeito no a um interesse individual, mas sim a um interesse da colectividade, tal como o nome indica. As necessidades colectivas so variveis e tendem para aumentar, de acordo com um Estado social de direito e com a prpria dinmica social8. Cabe administrao pblica, a prossecuo dos interesses pblicos, tal como a defesa dos direitos fundamentais de terceiros que possam estar a ser afectados com o desenvolvimento da actividade por parte do beneficirio directo da licena, nomeadamente o direito sade, qualidade de vida e desenvolvimento sustentvel. A partir do exposto pode concluir-se pela natureza multilateral das relaes ambientais9, isto , os efeitos desta licena no se produzem somente na esfera jurdica do operador e administrao pblica, mas uma multiplicidade de sujeitos e interesses. Torna-se exigvel a harmonizao dos vrios interesses em causa, pblicos e privados, tendo em conta que a prossecuo de uns pode implicar a violao de outros. O professor Vasco Pereira da Silva10 defende que a soluo deve ser encontrada luz do princpio da prossecuo do interesse pblico art. 266/1CRP e os efeitos devem ser minimizados atravs de uma reparao financeira. Esta reviso pode ir para alm da modificao das condies da licena ambiental e impor uma revogao do acto administrativo quando se mostre intolervel a manuteno dessa relao jurdica (se assim no fosse estaria vedada a prossecuo do interesse pblico). Esta revogao pode implicar penosos sacrifcios para o particular, todavia estes podem ser compensados posteriormente (o que poderia no ser possvel prosseguir a posteriori, relativamente ao ambiente). A doutrina, apesar
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Amaral, Diogo Freitas do, curso vol II pg. 37 Silva, Vasco Pereira da, verde pg. 106 SS. Silva, Vasco Pereira da, verde Cor de Direito

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dos artigos 140. e 141. CPA tem admitido a possibilidade de revogar a licena ambiental (de outro modo atribuir-se-ia uma excessiva proteco aos interesses particulares), faculdade esta alicerada na defesa do meio ambiente. Se eventualmente se pretender prosseguir outro fim que no a defesa do meio ambiente e para isso seja necessria a revogao do acto, essa revogao ser ilegal por desvio de poder e implicar uma responsabilidade da administrao por actos ilcitos, tal como refere Filipa Urbano Calvo11.

Limites actualizao
Como afirma Raquel de Carvalho, a circunstncia de a revogao ser uma faculdade reconhecida administrao no significa que pode ser realizada sem quaisquer requisitos prvios12, competindo administrao demonstrar essa necessidade de reviso provando as leses ambientais provocadas pela actividade em causa ou ainda o aparecimento de novas tcnicas que permitam a minimizao do impacto ambiental e a exequibilidade dessas tcnicas. Deste modo, impe-se administrao o respeito pelo princpio da proporcionalidade e uma exigncia de fundamentao da deciso, de modo a evitar um recurso abusivo a este instrumento de actualizao. Proporcionalidade: A administrao deve proceder a uma anlise dos factores de risco e dos interesses em jogo (pblicos e privados) respeitando o princpio da proporcionalidade, legalmente previsto no art. 266/2 CRP e art.5.CPA. O presente princpio composto por trs vertentes ou melhor, trs requisitos para que seja respeitado. A actualizao carece de ser adequada, isto , que represente um meio capaz de atingir o fim pblico desejado, que no caso da licena ambiental ser afastar ou minimizar os riscos de degradao ambiental.

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Gomes, Carla Amado, Mudam-se os Tempos, Mudam-se os Actos Administrativos () In Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenrio do seu Nascimento, vol I, Coimbra 2006, pg. 246.
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Carvalho, Raquel Melo Urbano de, Curso de Direito Administrativo, Salvador: jus podium, 2008, pg. 426.

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Carece ainda de ser necessria, ou seja, para alm de ser uma meio adequado produo dos efeitos desejados tem ainda de ser o meio menos gravoso, isto , que implique uma menor restrio dos direitos do operador. Por fim exige-se que a medida administrativa seja proporcional em sentido estrito, quer isto dizer, que no seja excessiva. A imposio de nus excessivos ao operador tornaria a medida desproporcional (traria prejuzos demasiado elevados, em comparao com os benefcios obtidos). Esta proporcionalidade deve ser demonstrada pela administrao pblica recorrendo a estudos tcnico-cientficos capazes de demonstrar os efeitos nefastos que teria o prolongamento da anterior licena ambiental, tal qual como estava prevista e os benefcios que se alcanaro com as exigncias da licena renovada.

Fundamentao
O dever de fundamentao das decises administrativas est consagrado no art. 124. CPA. Este princpio confere transparncia actuao administrativa e privilegia o controlo da sua actuao por parte dos destinatrios do acto. Carla Amado Gomes considera que o dever de fundamentao representa uma vertente do dever de imparcialidade. Assim, a Administrao pblica dever apontar os elementos de valorao que levou em conta no seu processo decisrio de reviso dos termos da licena.

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Ressarcimento de encargos e prejuzos

Uma teoria clssica defendia que o particular no teria direito a indemnizao como compensao pela revogao do acto. Esta teoria socorria-se da precariedade da licena ambiental enquanto argumento para sustentar a sua posio. Deste modo, considerava que o particular saberia ab initio que a licena ambiental poderia ser alterada a qualquer momento, pelo que no haver expectativas jurdicas legtimas, merecedoras de tutela. Apenas haveria lugar a indemnizao nos casos em que a revogao fosse ilcita13. De outro lado da doutrina esto aqueles que defendem a existncia de indemnizao. Gomes Canotilho, entende que a faculdade de alterar o acto administrativo devido a factos supervenientes semelhante expropriao o que implica uma indemnizao aos destinatrios destes actos pelos sacrifcios resultantes da revogao14. Assim nos termos do 62/2CRP e 22/1 cdigo das expropriaes. Marcelo Rebelo de Sousa defende, que de acordo com os princpios do Estado de direito e igualdade, no pode ser o particular o nico a suportar os prejuzos que resultam do exerccio de uma actividade que prossegue um interesse colectivo, devendo ser toda a colectividade a suporta-los15 (responsabilidade administrativa por actos lcitos. L 67/07 no seu art.16). Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado apontam 4 critrios que carecem de verificao para que haja responsabilidade por acto lcito, por parte da administrao.
1- Existncia de um facto voluntrio (acto administrativo ou material, ficando de

fora os regulamentos);
2- Licitude da actividade administrativa; 3- A ocorrncia de um dano que ultrapasse o risco normal da vida social, na esfera

jurdica de pessoas individualmente identificveis; 4- Existncia de nexo de causalidade entre o facto licito e o prejuzo gerado.
13

Neste sentido, Celso Antnio Bandeiro de Mello, embora aponte alguns casos em que considera haver lugar a indemnizao por actos lcitos.
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No mesmo sentido, Vasco Pereira da Silva.

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Sousa, Marcelo Rebelo de, e, Matos, Andr Salgado de, Direito Administrativo geral tomo III, Actividade Administrativa, Dom Quixote, Lisboa 2008.

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No se exige a verificao de dolo ou culpa, atendendo circunstncia de ser uma responsabilizao por actuao lcita, tratando-se portanto de um caso de responsabilidade objectiva. Os casos do art.20/3 RLA consagram situaes lesivas. Sempre que se imponham novas condies de actuao pode ter como consequncia encargos especiais superiores sua capacidade econmica tanto porque o operador nem chegou a usufruir da licena no conseguindo assim obter qualquer vantagem ou estas foram insuficientes para cobrir os investimentos para desenvolvimento da actividade. Deste modo, impe-se a responsabilidade do estado em montante correspondente ao do dano. Por vezes a reviso da licena ambiental pode implicar encargos excessivos ao operador que podem ter como consequncia a interrupo do desenvolvimento da actividade por no ser capaz de suportar os encargos. Nos casos do art. 10. RLA no h lugar a indemnizao pelo facto de a alterao das circunstncias que levaram reviso serem motivadas pelo prprio operador.

Indemnizao
A demonstrao da especialidade e anormalidade dos prejuzos causados pela reviso da licena ambiental nem sempre so possveis, o que colocaria dificuldades na responsabilizao do estado pelos danos causados. Para resolver este problema, Carla Amado Gomes, aponta como soluo a indemnizao para-contratual. Na reviso da licena ambiental a alterao dos parmetros d-se por fora de factos imprevistos que impem administrao a necessria alterao dos termos em que a licena foi concedida, de modo a prosseguir o interesse pblico. A teoria da impreviso suscitada devido ocorrncia do caso imprevisto (acontecimento superveniente alheio vontade das partes) que provoca desequilbrios na relao contratual impondo um encargo excessivamente oneroso para cumprir o contrato. A referida autora entende que esta teoria da impreviso aplicvel para justificar a reviso da licena no expressa na lei. Deste modo aplicam-se as regras respeitantes indemnizao por impreviso no mbito da contratao pblica reviso, chamando-lhe indemnizao para-contratual.

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Havendo um desequilbrio da relao autorizativa devido aos novos encargos excessivos face s expectativas de investimento do operador, este pode fazer-se valer da indemnizao por impreviso implicando uma suportao proporcional pela administrao dos custos da inovao imposta para adequar a actividade aos padres ambientais exigidos. Esta indemnizao est excluda quando a alterao se deva a negligncia ou dolo do titular da licena. Esta indemnizao abrange os danos emergentes do facto imprevisto. Para o clculo da indemnizao necessrio averiguar o perodo durante o qual o operador tem vindo a desenvolver a actividade e se lhe foi possvel compor reservas financeiras que lhe permitam ou no fazer face a estes encargos16. Deste modo, possvel conciliar o valor da prossecuo do interesse pblico (revogao dos actos administrativos e aplicao retroactiva das leis em matria de licena) com a proteco dos direitos dos particulares (tutela da confiana e proteco dos direitos adquiridos), sob pena de inconstitucionalidade17. A sujeio da licena a termo possibilita a existncia de verificaes peridicas da eficincia ambiental das instalaes. Se assim no fosse, seria possvel a revogao sem indemnizao de licenas ambientais no sujeitas a prazo, de forma a evitar que os particulares deixassem de se preocupar com a preveno da poluio, uma vez obtida a licena. Uma licena ambiental vitalcia ou de longa durao justificaria que a antecipao fundada no termo da licena, por alterao das circunstncias de facto ou de direito no originasse qualquer indemnizao.

Notas conclusivas
Aps estas breves consideraes possvel concluir que o carcter temporrio da licena ambiental um modo de salvaguardar o ambiental, tal como as exigncias de fiscalizao e monitorizao peridicas. Ao longo da sua vigncia, a licena ambiental poder ser revista no que diz respeito aos termos em que foi concedida com o intuito de adapta-la s novas realidades, por diversas razes, como tivemos oportunidade de indicar. A relao
16

Neste sentido Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo vol. I, 10.ed. 3reimpresso Almedina, Coimbra 1984.
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Silva, Vasco Pereira da, Verde, pg. 205.

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autorizativa envolve interesses pblicos e privados que em determinados momentos podem entrar em coliso. Todavia o nosso ordenamento jurdico possui mecanismos de ultrapassar esta situao permitindo uma harmonizao dos interesses que por vezes pode ser conseguida atravs de uma indemnizao. Em suma, este acto administrativo tem uma funo verdadeiramente importante na proteco do meio ambiente. Limita o acesso a determinadas actividades pela imposio de condutas de actuao aos operadores, de modo a que essas actividades no lesem o meio ambiente, ou pelo menos tenham um impacto mnimo.

Bibliografia

Silva, Daniely Andressa da, A Reviso das Licenas Ambientais: Estabilidade dos Actos Administrativos x Necessidade de Actualizao, FDL, Lisboa 2009. Silva, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito, Almedina 2002. Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina 2 reimp, Coimbra 2003. Andrade, Jos Carlos Vieira de, A Reviso dos Actos Administrativos no Direito Portugus. In legislao: Cadernos de Cincia de Legislao n. 9/10, Lisboa, Jan./Jun., 1994. Canotilho, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Almedina, Coimbra 2003. Gomes, Carla Amado, Mudam-se os Tempos, Mudam-se os Actos Administrativos () In Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenrio do seu Nascimento, vol I, Coimbra 2006.

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Sousa, Marcelo Rebelo de, e, Matos, Andr Salgado de, Direito Administrativo geral tomo III, Actividade Administrativa, Dom Quixote, Lisboa 2008.

ndice
Consideraes introdutrias............................................................................2 Licena ambiental...........................................................................................2 Prolongamento do controlo.............................................................................3 Reviso das autorizaes administrativas e conciliao com a regra da estabilidade dos actos administrativos............................................................4 Regra da estabilidade dos actos administrativos.............................................5 Justificao da reviso.....................................................................................7 Limites actualizao.....................................................................................8 Fundamentao..............................................................................................9 Ressarcimento de encargos e prejuzos.........................................................10 Indemnizao................................................................................................11 Notas conclusivas.........................................................................................12 Bibliografia....................................................................................................13 ndice............................................................................................................ 14

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