LES AVATARS DU PRSIDENTIALISME DANS LES TATS LATINO-AMRICAINS

Franck Moderne Le Seuil | Pouvoirs

2001/3 - n 98 pages 63 87

ISSN 0152-0768

Article disponible en ligne l'adresse:

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------http://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2001-3-page-63.htm

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Moderne Franck, Les avatars du prsidentialisme dans les tats latino-amricains , Pouvoirs, 2001/3 n 98, p. 63-87. DOI : 10.3917/pouv.098.0063
Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Distribution lectronique Cairn.info pour Le Seuil. Le Seuil. Tous droits rservs pour tous pays.

La reproduction ou reprsentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorise que dans les limites des conditions gnrales d'utilisation du site ou, le cas chant, des conditions gnrales de la licence souscrite par votre tablissement. Toute autre reproduction ou reprsentation, en tout ou partie, sous quelque forme et de quelque manire que ce soit, est interdite sauf accord pralable et crit de l'diteur, en dehors des cas prvus par la lgislation en vigueur en France. Il est prcis que son stockage dans une base de donnes est galement interdit.

T C

C H A N G E R

FRANCK MODERNE

L E S AVA T A R S DU PRSIDENTIALISME DANS L E S TAT S L AT I N O - A M R I C A I N S

I
Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

LE PRSIDENTIALISME

COMME

MODLE DOMINANT

N dans un contexte socio-politique favorable, le prsidentialisme latino-amricain a t aliment, tout au long du XIX e sicle et du XX e sicle, par une conception passablement mythique de la Constitution, mais na pu sinscrire pour autant dans une configuration constitutionnelle nettement dessine.
P O U V O I R S 9 8 , 2 0 0 1

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L EST ACQUIS, DANS LA DOCTRINE CONSTITUTIONNALISTE, que le systme prsidentiel est en quelque sorte consubstantiel lAmrique latine. Il est non moins couramment affirm que cette forme de gouvernement a rapidement driv vers un prsidentialisme plus ou moins exacerb et, en tout cas, assez loign du modle fondateur, celui des tats-Unis dAmrique. Car il nest gure mis en doute non plus que les tats dAmrique du Sud et dAmrique centrale se sont dabord inspirs du grand frre du Nord. Ces assertions ont le mrite, pour lobservateur extrieur, de simplifier lapproche du problme et den prdfinir le cadre danalyse. Elles comportent en revanche quelques inconvnients : outre le risque dune prsentation quelque peu outre de rgimes en dfinitive plus diversifis, ds lorigine, quil ny parat, la tentation de sous-estimer les facteurs internes dune volution qui conduit une palette contemporaine de plus en plus nuance dans la description des rgimes relevant du prsidentialisme ou sen rclamant, voire une remise en question de quelques-uns des axiomes mmes du rgime prsidentiel traditionnel.

63

F R A N C K

M O D E R N E

64

1. Sauf indication contraire, les mentions des articles constitutionnels seront faites sur la base des textes en vigueur la date de la rdaction de cet article. 2. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional latinoamericano, Mexico, UNAM, 1991 ; Karl Loewenstein, The Presidency Outside the United States : a Study in Comparative Institutions , The Journal of Politics, 1949, vol.11, p. 452 ; Carlos Ayala Corao, El rgimen presidencial en Amrica Latina y los planteamientos de su reforma, Caracas, Editorial Jurdica Venezolana, 1992. 3. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional latinoamericano, op. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Il est exact que le modle prsidentiel a t lune des composantes majeures du constitutionnalisme latino-amricain et quil marque encore aujourdhui la quasi-totalit des rgimes dAmrique du Sud et dAmrique centrale 1. Il est non moins exact que les gouvernements rpublicains qui sinstallrent majoritairement sur les ruines des empires coloniaux espagnol et portugais (le Brsil est le seul avoir expriment au XIX e sicle une formule monarchique, sous lgide de la Constitution du 25 mars 1824, rvise en 1834, et la Rpublique ny a t proclame quen 1889) ont trouv dans la Constitution des tats-Unis de 1787 les lments techniques de base du systme prsidentiel, considr comme la seule forme dorganisation du pouvoir susceptible de rpondre aux exigences de nations jeunes et particulirement fragiles (mais acquises aux thories de la dmocratie reprsentative et de la sparation des pouvoirs). Cette influence nord-amricaine, si elle est relle 2, nexplique pas elle seule lengouement des nouveaux dirigeants pour le prsidentialisme. Dautres facteurs ont contribu renforcer une tendance rarement conteste jusqu aujourdhui. Sur le plan interne, le prsidentialisme latino-amricain est galement tributaire du modle bolivarien , lui-mme construit autour de la grande figure du Libertador (encore que son rve intgrateur ait t irrmdiablement bris). De la conception bolivarienne du pouvoir, on a pu dire quelle combinait laccumulation entre les mains du prsident lu de comptences propres et de moyens dinfluence sur les autres pouvoirs 3 ; noublions pas que, dans son projet de Constitution pour la Bolivie, Simon Bolivar lui-mme concevait le prsident de la Rpublique comme le soleil qui, ferme en son centre, donne la vie lunivers (el sol que, firme en su centro, da vida al universo). Par ailleurs, les traditions autoritaires des monarchies absolutistes de la pninsule Ibrique avaient t naturellement exportes vers les colo-

Un contexte socio-politique favorable

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

4. Luis Carlos Schica, Derecho constitucional general, Medellin, Bibliteca general Dike, 1994, 2e d. ; Maria Elena Demaria Massey de Ferr et Salvador Carmona Valencia, El poder ejecutivo latinoamericano, Mexico, UNAM, 1979. 5. Marco Kaplan, El presidencialismo latinoamericano , in Contribuciones, publication trimestrielle de la Fundacin K. Adenauer, avril 1985.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

nies dAmrique. La reprsentation locale du pouvoir central sinscrivait dans des institutions fortement personnalises (des vice-rois, des gouverneurs, des capitaines gnraux), lesquelles dvelopprent naturellement une culture politique de domination, mise la disposition des nouveaux gouvernants. Il nest pas jusquaux structures socio-psychologiques des communauts indignes les mieux organises (les Incas, les Aztques) qui naient t mises contribution pour expliquer les tendances prsidentialistes caractristiques des premiers gouvernements de la priode postcoloniale. Certains auteurs voquent cet gard linvitable subjectivisation de toute autorit incarne, dtentrice lgitime dune parcelle dautorit dans les socits prcolombiennes 4. La multiplication des attributions prsidentielles a sensiblement obr historiquement le rle quauraient pu jouer les partis politiques ou les groupes intermdiaires ; elle a plus ou moins directement affect la participation des citoyens, trs rarement convis donner leur avis selon des procdures de dmocratie directe ou semi-directe, largement neutralis le rle habituel des systmes lectoraux et rduit en consquence lincidence relle des dbats parlementaires. Marco Kaplan 5 observe cet gard que lexcutif national, soutenu par la technobureaucratie tatique (souvent corruptible et lie certaines constellations dintrts privs), sest trouv partag entre la tentation nationalpopuliste et un litisme managerial largement infod aux groupes de pression. Il est vrai que ltat na pas t en mesure de jouer, dans ces socits fragiles, le rle dintgration sociale et de vecteur de cohsion nationale qui fut le sien dans lEurope des tats-nations au XIXe sicle. La fragmentation des lites dirigeantes, disperses dans les centres urbains faiblement structurs, les difficults de communication au sein de territoires aussi vastes et labsence dune articulation minimale entre les rouages, au demeurant plus concurrents que complmentaires, de systmes conomiques embryonnaires ont frein toutes les vellits dinstitutionnalisation du pouvoir sur des bases comparables celles de lEurope du XIX e sicle.

65

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

66

6. Edelberto Torres Rivas, La Nacin, problemas tericos , in Estado y Poltica en Amrica Latina, Mexico, UNAM, 1981, p. 112. 7. Antonio Colomer Viadel, La valeur du fait constitutionnel dans les tats ibro-amricains , in La Suprmatie de la Constitution, Casablanca, d. Toubkal, 1987, t. I, p. 225.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

La minceur du tissu social, lhtrognit de ses lments, lambigut constante des relations entre les lites urbaines europanises et les masses indignes, le lancinant problme de lappropriation des terres, la dpendance lgard des capitaux trangers et le mimtisme culturel nont pas permis aux bourgeoisies nationales de construire des tats dots des attributs classiques de la souverainet nationale. vrai dire, souligneront les observateurs, ltat ne sera en dfinitive ni souverain dans ses relations avec lextrieur ni national dans ses dimensions internes 6. Les catgories dirigeantes se sont dabord proccupes de contrler lappareil dtat (arme, police, administration, justice, impts), protecteur de leurs intrts et, secondairement, de rpondre des aspirations nationales diffuses manant de secteurs populaires largement tenus lcart du pouvoir et de lducation. Les faiblesses structurelles des socits sud-amricaines ont accru singulirement le rle historique des sous-groupes les mieux organiss, larme dans le domaine politique et lglise dans le domaine social et culturel, allis traditionnels du pouvoir en place et garants de son maintien. Dans ce contexte, le constitutionnalisme sud-amricain ne saurait tre regard comme lexpression juridique fidle des ralits sociales du continent ; il nest trop souvent que le reflet que projettent sur cette ralit des profils sociaux partiels, irrguliers et superposs. Les gnralisations superficielles auxquelles on peut tre tent de souscrire pour rendre compte dune volution globale cdent invitablement devant une pluralit de situations changeantes dont on ne saurait dire quelles aient t la matrice dune vritable idologie nationale et encore moins continentale. Il est bien connu que le modle constitutionnel gnralis en Amrique latine est celui de la dmocratie reprsentative, assortie de la sparation des pouvoirs et de la reconnaissance formelle des droits et des liberts. Il est non moins acquis que la seule consultation des textes constitutionnels, trangers dans une large mesure aux ralits sociales du moment, risque de conduire une vritable schizophrnie juridique 7 . La pratique institutionnelle met en vidence en effet une prdominance quasi absolue de lexcutif sur les autres pouvoirs, puisquil

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

Une fonction constitutionnellement mythifie

La Constitution, telle que la conoivent les idologues sud-amricains, nest pas seulement un instrument dorganisation rationnelle du pouvoir politique et de protection des droits essentiels, caractristiques qui correspondent limagerie constitutionnelle classique des tats libraux. Elle bnficie, dans les tats dAmrique latine, dune aura particulire. Elle y est perue comme lacte fondateur original, garant de lordre juridique tout entier et expression authentique de la souverainet populaire. Le formalisme juridique qui caractrise les chartes fondamentales du continent utilise le mme rituel : galit devant la loi, reconnaissance solennelle des liberts individuelles fondamentales, indpendance du pouvoir judiciaire, responsabilit des fonctionnaires, contrle de la constitutionnalit des lois et des actes juridiques, etc.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

concentre tous les moyens mis la disposition des gouvernants, quil favorise le clientlisme politique et la corruption et quil correspond, au surplus, aux traditions locales biens ancres du caudillisme et du caciquisme . La prsidence deviendra rapidement, ds les premires Constitutions librales du XIX e sicle, le principal bnficiaire dune sparation des pouvoirs toute thorique. Elle correspond un pouvoir oligarchique fortement concentr (entre les mains, principalement, du secteur exportateur agro-minier), configur par des castes fermes qui le mettent au service de leurs intrts de clan et en font un terrain de chasse svrement contrl. Les formes quil peut revtir historiquement restent relativement secondaires (elles vont de la dictature banale la dmocratie restreinte). Quant la protection des droits et des liberts, toujours affiche dans les chartes fondamentales, elle nest effective que dans les relations entre les groupes dominants ou avec les tats trangers, mais elle naffecte gure le sort des majorits indignes. Si le systme obtient malgr tout un certain consensus, cest parce quil correspond aux aspirations de la population urbaine croissante et parce quil permet de bureaucratiser, grce au maniement arbitraire des ressources budgtaires, une partie de la classe moyenne, contribuant par l mme la fidliser. Notons au passage la vacuit des fdralismes formels dans les tats les plus importants (Brsil, Argentine, Mexique, Venezuela) : ils dissimulent mal un unitarisme de fait entretenu, sous lgide de lexcutif national, par une utilisation approprie de lomniprsente arme budgtaire.

67

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

68

8. Ricardo Combellas (d.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, Caracas, CIEDLA, 1996. 9. Germn J. Bidart Campos, Derecho constitucional del Poder, Buenos Aires, Ediar, 1967.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

On ne saurait dire que la mise en garde que Simon Bolivar, dans le clbre Discours dAngostura (1819), adressait ses compatriotes contre la fiction des modles constitutionnels inadapts aux ralits socio-conomiques dun pays, ait t suivie deffet : le mimtisme constitutionnel a t au contraire le trait majeur du constitutionnalisme naissant, en mme temps que se dveloppait le mythe dune authenticit constitutionnelle redcouvrir ou prserver. La nostalgie de la continuit constitutionnelle, reflet et support dune dmocratie pacifie et idalise, explique dune certaine manire les incessantes justifications constitutionnelles des coups de force qui ont maill lhistoire tourmente des jeunes Rpubliques, les rfrences appuyes au caractre rvolutionnaire de tout changement constitutionnel, la proclamation ritualise du retour aux sources et aux grands principes de la libration nationale et, du mme coup, lautoproclamation, en tant que pouvoirs constituants originaires, de tous les gouvernements de fait. Il nest que trop vrai, au demeurant, que lune des traditions judiciaires latino-amricaines les plus douteuses inclinait reconnatre sans barguigner la lgitimit des nouveaux gouvernants et valider leurs lgislations occasionnelles au nom des grands principes du constitutionnalisme originaire prtendument retrouvs. Outre une inflation constitutionnelle saisissante (certaines Constitutions, comme la Constitution actuelle du Mexique 1917 , ont t modifies plusieurs centaines de fois), aggrave par la volont de constitutionnaliser dans le dtail des pans entiers de la vie sociale des citoyens (en tmoigne la longueur inusite de certains textes constitutionnels) et la reconnaissance de la suprmatie formelle de la Constitution (inscrite dans la hirarchie normative et place sous contrle dun juge thoriquement indpendant), la conception sud-amricaine du constitutionnalisme a puissamment contribu conforter le prsidentialisme, voire un prsidentialisme hypertrophi 8 , lexcutif prsidentiel tant regard comme le seul organe primaire et indispensable de ltat 9, y compris dans ses turbulences, et le vritable ciment du corps social. Lexaltation du mythe de la Constitution et, lintrieur de la

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

10. Antonio Colomer Viadel, Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Ediciones de cultura hispnica, 1990. 11. Hector Gros Espiell, Intento preliminar de una determinacin de ciclos en la evolucin constitucional iberoamericana , in VI e Congreso iberoamericano de derecho constitucional, Bogot, IEC, 1998, t.1, p. 105.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Constitution, lexaltation du mythe de lexcutif prsidentiel 10 ont mcaniquement lev la prsidence au rang de figure cl des rgimes politiques sud-amricains ds le premier cycle constitutionnel 11. Cette primaut est marque dentre de jeu par le vocabulaire, volontiers emphatique, utilis par les textes constitutionnels. Le prsident est identifi systmatiquement lexcutif en sa double qualit de chef de ltat et de chef du gouvernement. Selon larticle 74 de la Constitution argentine de 1853, le pouvoir excutif de la nation sera exerc par un citoyen ayant le titre de prsident de la nation argentine (la mme formule est utilise par la Constitution de 1994, article 87) ; larticle 80 de la Constitution actuelle du Mexique (du 10 mai 1917) nest pas moins expressif : Lexercice du pouvoir excutif suprme de lUnion est confi en dpt un seul individu, le prsident des tats-Unis du Mexique. Aux termes de larticle 110 de la Constitution du Prou de 1993, toujours en vigueur, le prsident de la Rpublique est le chef de ltat ; il personnifie la nation . Ce ne sont pas l des exemples isols : un examen des textes constitutionnels montrerait aisment que les formules utilises jusqu lpoque contemporaine sont trs voisines sur ce point. Un des premiers facteurs qui contribuent assurer la prdominance du prsident dans les systmes constitutionnels latino-amricains est sans conteste llection populaire directe. La formule est quasi gnrale. Si lon excepte le rgime marxiste de Cuba (Constitution du 1976, rvise art. 74 : le chef de ltat, chef du gouvernement, est lu par lAssemble nationale du pouvoir populaire en tant que prsident du Conseil dtat) et quelques rares hypothses dlection indirecte par lintermdiaire dun collge lectoral (Argentine : Constitution de 1853) ou de lassemble lgislative (Bolivie, Constitution de 1967, art. 90, mais seulement dans lhypothse o aucun candidat natteindrait, aux lections prsidentielles, la majorit absolue au premier tour), la trs grande majorit des tats dAmrique du Sud et dAmrique centrale ont choisi llection prsidentielle au suffrage universel direct (paralllement llection des assembles lgislatives), confrant ainsi linstitution une forte lgitimit.

69

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

70

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Les attributions dont disposent les prsidents sont calques pratiquement sur le mme modle ; les nuances observes et l rsultent plutt daccidents historiques dans une volution qui se caractrise par lextension continue des pouvoirs accords au chef de lexcutif. Quon en juge. Les comptences des prsidents se sont consolides de manire systmatique dans tous les secteurs cls de la vie politique nationale. Le prsident lu est trs gnralement charg de la dsignation des ministres et des secrtaires dtat, quil rvoque discrtionnairement. Les gouvernements dAmrique latine ne constituent pas de ce fait des cabinets et dpendent entirement du bon vouloir prsidentiel, les qualits de chef dtat et de chef du gouvernement tant systmatiquement confondues. Le pouvoir de nomination stend aux postes de la haute administration (et parfois lensemble des emplois publics), ce qui permet au prsident de contrler lappareil bureaucratique civil et militaire dans des pays en dveloppement o ladministration est lun des principaux employeurs (et lun des instruments les plus efficaces dencadrement de la socit) et o larme entretient traditionnellement avec le pouvoir civil des relations ambigus, sur fond dexplosion dmographique, dingalits sociales, durbanisation sauvage, de revendications paysannes et indignes, de rivalits politiques exacerbes, de crises conomiques et financires ouvertes ou rampantes. Les interventions prsidentielles peuvent galement affecter le pouvoir judiciaire (exemple de la Constitution argentine de 1994, art. 99), mme si la facult de nomination des magistrats est rarement exerce par le prsident seul. Au surplus, ces interventions doivent tre mises en relation avec la promotion rcente des cours suprmes (judiciaires, administratives ou constitutionnelles) et leur influence croissante dans la vie politique et sociale des tats ibro-amricains. Les priodes troubles sont propices une expansion mal contrle des pouvoirs prsidentiels. Il nest pas rare que les excutifs nationaux soient dots de prrogatives exceptionnelles (dont ils ont us et, ventuellement, abus), lorsque les circonstances sont elles-mmes juges exceptionnelles . Les mesures prises ce titre vont gnralement de la suspension des garanties constitutionnelles ordinaires en matire de droits fondamentaux limmixtion pure et simple dans le pouvoir lgislatif en passant par ldiction des mesures juges indispensables la russite de la politique gouvernementale du moment. Leur contrle juridictionnel est le plus souvent rest embryonnaire,

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

12. Carlos Ayala Corao, El rgimen presidencial en Amrica Latina y los planteamientos de su reforma, op. cit. 13. Diego Valads, El poder legislativo mexicano , in Las experiencias del proceso poltico constitucional en Mxico y Espaa, Mexico, UNAM, 1979, p. 451.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

sagissant dactes de gouvernement de nature minemment politique. Les illustrations foisonnent. Quant la dfinition des circonstances exceptionnelles, elle est entoure dun certain halo dimprcision (certains textes voquent, outre les classiques tat de guerre, tat de sige, tat dexception ou tat durgence, des situations de commotion intrieure qui se prtent interprtation : ainsi, les Constitutions de Colombie, du Venezuela en 1961, du Chili, etc.). En dehors de ces attributions, dj considrables, les prsidents latino-amricains sont en principe titulaires de comptences (qui ne leur seraient pas reconnues dans les rgimes prsidentiels purs ) leur permettant de simmiscer profondment dans lexercice du pouvoir lgislatif. Ils disposent dabord le plus souvent de linitiative ordinaire de la loi, parfois concurremment avec les assembles lues (ce qui leur permet, avec le maniement de lordre du jour, de matriser le travail lgislatif : Venezuela, Bolivie, Colombie, Chili, Mexique, Paraguay, Uruguay, etc.), parfois titre exclusif (par exemple pour la prsentation des textes budgtaires : Bolivie, Colombie, Costa Rica, Uruguay, Paraguay, Venezuela). La pratique, largement rpandue, des dlgations lgislatives, pour des priodes plus ou moins longues et dans des matires plus ou moins prcisment dtermines (soit par la charte constitutionnelle, soit par lassemble lgislative elle-mme), a t lorigine des nombreux trains de dcrets-lois qui jalonnent lhistoire de ces pays depuis le sicle dernier (notamment celle du Brsil, du Prou, du Mexique, du Chili ou de la Colombie). Outre le domaine toujours sensible des liberts publiques, cette technique expditive accompagne de prfrence les interventions de ltat en matire conomique et financire et dans la gestion conteste des principaux services publics nationaux 12. Elle a pris ventuellement une allure rptitive, quasi rituelle (par exemple au Mexique, aprs la rforme constitutionnelle de 1951, lorsque le prsident deviendra le lgislateur par antonomase , selon la formule de Diego Valads 13). Il ne faut pas mconnatre pour autant le poids spcifique du pouvoir de veto que certains textes constitutionnels laissent entre les mains

71

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

72

Lun des plus significatifs est sans doute la limitation du mandat prsidentiel une dure dtermine, assortie de la rgle de nonrlection. Il est rarissime que les fonctions prsidentielles soient attribues pour plus de six ans ; cette dernire dure a t retenue par le Chili depuis 1989 (art. 25), le Mexique (art. 83) et le Venezuela (art. 230

14. Antonio Colomer Viadel, Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, op. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

des excutifs latino-amricains. Cest l, souligne-t-on parfois, un instrument typique des rgimes prsidentiels, destin compenser labsence du droit de dissolution des assembles lgislatives 14 . Les modalits en sont varies (veto total ou partiel, dlais, moyens offerts au lgislatif pour combattre le refus prsidentiel de promulguer la loi en ltat). Il nempche que lexistence mme dune telle arme confre lexcutif un moyen apprci pour grer son avantage les conflits avec le lgislateur et peut susciter chez ce dernier des comportements spontans de self restraint. Est-il ncessaire dajouter que le tableau des attributions constitutionnelles dont disposent les prsidents latino-amricains ne donne quune ide partielle de la pratique des pouvoirs prsidentiels ? Celleci varie selon les donnes exactes de chaque situation nationale (priodes de crise ou de calme relatif), la nature des gouvernements (civils ou militaires), les jeux des partis politiques (un prsident chef dun parti majoritaire organis, comme le fut le Parti rvolutionnaire institutionnel, au Mexique, jusqu ces dernires annes, dispose cet gard des atouts majeurs) et, bien entendu, la personnalit des titulaires de la haute fonction excutive. En dfinitive, les prsidentialismes sous toutes leurs formes ont pu spanouir sans obstacle majeur, et certains dentre eux ont driv vers le csarisme constitutionnel ou, plus simplement encore, vers la dictature civile ou militaire. On sait que ni le pouvoir lgislatif, systmatiquement affaibli, ni le pouvoir judiciaire, rarement indpendant (sauf de notables exceptions), nont t en mesure de contrebalancer efficacement la monte en puissance de lexcutif prsidentiel dans la plupart des tats latinoamricains. Les seuls mcanismes imagins pour prvenir les abus de la prpondrance institutionnalise du chef de lexcutif se sont rvls ingalement dissuasifs.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

dfaut de responsabilit politique, le chef de lexcutif peut ainsi tre amen rpondre de ses actes sur le terrain pnal selon des modalits diverses qui font intervenir soit le pouvoir lgislatif, soit une chambre spcifiquement dsigne, soit une institution judiciaire (voir sur ces points les formules imagines, un moment ou un autre de leur
15. Miguel de la Madrid, Notas sobre el presidencialismo , in Estudios de derecho constitucional, Mxico, 1981, p. 249 ; Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Mxico, d. Siglo XXI, 1978, et Mxico : sistema presidencial o parlamentarismo ? , Cuestiones constitucionales, Mxico, 1999, n 1, p. 49.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

de la Constitution de la Rpublique bolivarienne du Venezuela, du 30 dcembre 1999). Le plus souvent le mandat est de quatre ans (Argentine : art. 90 ; Brsil, depuis 1994 : art. 82 ; Colombie : art. 190 ; Costa Rica : art. 134 ; quateur : art. 164 ; Rpublique dominicaine : art. 50) ou de cinq ans (Nicaragua : art. 148 ; Panama : art. 172 ; Paraguay : art. 112 ; Uruguay : art. 152). Le principe est celui de la non-rlection (au moins de la nonrlection immdiate) et il est parfois affirm avec force (Salvador, art. 154 : Le mandat prsidentiel sera de cinq ans et sachvera le 1er juin sans que le titulaire puisse rester en fonction un jour de plus ; Guatemala, Honduras, Mexique, art. 83 : Tout citoyen ayant assum la charge de prsident de la Rpublique ne pourra en aucun cas et sous aucun prtexte prtendre occuper de nouveau ce poste , Paraguay, etc.). Il est vrai que certaines perturbations rcentes dans la vie politique nationale ont t directement provoques par les efforts des prsidents en place pour modifier leur profit les rgles constitutionnelles faisant obstacle un nouveau mandat (on se bornera rappeler les tentatives, plus ou moins couronnes de succs, de A. Fujimori au Prou, de C. Menem en Argentine, ou de F.H. Cardoso au Brsil). Cette mfiance tenace lgard des prorogations ou des renouvellements indfinis du mandat prsidentiel est parfois regarde comme un lment essentiel de lquilibre du systme (au Mexique, par exemple, le spectre du porfirisme , du nom de Porfirio Diaz qui maintint pendant plusieurs annes un systme de dictature patriarcale, est communment voqu 15). Une autre technique classique, destine prvenir les drives potentielles du prsidentialisme latino-amricain, est celle de la mise en accusation pnale des prsidents, limage de la clbre procdure dimpeachment, aux tats-Unis.

73

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

74

Quels prsidentialismes ?

Nombreux sont les auteurs qui se sont essays une classification des rgimes prsidentialistes dAmrique latine faute den identifier un modle unique. Les rsultats de cette qute taxinomique ne peuvent qutre dcevants tant la matire est rendue ductile par la varit des situations et les stratgies des acteurs. Une des premires prsentations ordonnes des systmes latinoamricains a t propose par Karl Loewenstein en 1949. Elle sparait les rgimes prsidentialistes purs (jugs alors prdominants), les rgimes de prsidentialisme attnu (dans lesquels se dessine un embryon de gouvernement autonome et o le Parlement dispose de quelques moyens de contrle de lexcutif) et les rgimes prsidentiels semiparlementariss o le lgislatif et lexcutif entretiennent des rapports proches de ceux dun systme parlementaire.

16. Carlos Ayala Corao, El rgimen presidencial en Amrica Latina y los planteamientos de su reforma, op. cit. ; Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional latinoamericano, op. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

histoire, en Argentine, au Venezuela, en Colombie, au Chili, en quateur, au Guatemala, au Prou ou en Uruguay) 16. Les condamnations prononces contre certains prsidents en exercice (F. Collor de Mello, au Brsil en 1992 ; C.A. Prez, au Venezuela, et J. Serrano Elias, au Guatemala, en 1993) attestent que la culture constitutionnaliste latino-amricaine a dment intgr la dimension de la responsabilit pnale du chef de ltat comme antidote utile un prsidentialisme dvoy (on se rfrera galement aux dmls actuels de lex-prsident du Chili, A. Pinochet, avec la justice de son pays, ou aux graves accusations lances contre les prsidents A. Garcia et A. Fujimori au Prou, ou E. Samper en Colombie, au point que certains durent sexiler pour chapper aux poursuites judiciaires). Dans certaines chartes constitutionnelles, la sanction peut mme revtir la forme de la rvocation populaire du mandat lectif. Telle est la solution aujourdhui gnralise retenue au Venezuela par la Constitution de 1999 dont larticle 72 dispose que toutes les charges et magistratures lectives sont rvocables . Il ne faudrait pas croire pour autant que la configuration constitutionnelle du prsidentialisme dans les pays latino-amricains se prsente sous forme dun schma pur et univoque.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

Une classification voisine a t avance par Germn J. Bidart Campos (1967), qui distingue les systmes prsidentialistes purs, les systmes hybrides et les systmes quasi parlementaires. Pour sa part Humberto Nogueira Alcal 17 prfre axer lanalyse sur le degr dautorit que reflte tel ou tel rgime prsidentiel : les prsidentialismes autoritaires (du Chili, avec Pinochet ; du Panama, avec Torrijos ; du Paraguay, avec Stroessner ; du Prou, avec Fujimori, etc.) y sont spars des prsidentialismes dmocratiques (eux-mmes subdiviss en systmes prsidentialistes purs , attnus , placs sous contrle des partis en alternance , prsentant des traits semiprsidentiels ou authentiquement semi-prsidentiels ). Sous un angle plus sociologique, Salvador Valencia Carmona a tent de dresser un tableau o voisinent les dictatures oligarchiques (le Paraguay de Stroessner, le Nicaragua du clan Somoza, la Rpublique dominicaine de Trujillo, etc.), les dictatures militaires (en Argentine, au Chili, au Brsil, partir des annes 1960 et souvent en raction prventive contre la contagion cubaine), les rgimes populistes, les rgimes dmocratiques (par priodes : le Chili, lArgentine, le Brsil, lUruguay, la Bolivie, lquateur ; de manire plus continue, le Costa Rica) 18. Autre observateur attentif de lvolution des prsidentialismes latino-amricains, Antonio Colomer Viadel (1990) a choisi de combiner les relations internes entre comptences constitutionnelles et comportements institutionnels, dune part, et les relations externes entre les prsidences et les autres pouvoirs de la socit civile, dautre part 19. Le rsultat offre une palette diversifie qui va du prsidentialisme hgmonique dexception au prsidentialisme comportant des lments de parlementarisme , en passant par le prsidentialisme hgmonique constitutionnel dmocratique (dont le Mexique serait une illustration, sous lgide de la Constitution de 1917, au moins jusqu une date rcente) et par le prsidentialisme autonome avec quilibre des pouvoirs (Argentine, Brsil, Chili, au moins certaines poques). Comme on le voit, la varit des paramtres utiliss permet des combinaisons plus ou moins complexes qui sefforcent de rendre compte
17. Humberto Nogueira Alcal, Regimes polticos contemporneos, Santiago du Chili, Editorial jurdica, 1993. 18. Salvador Carmona Valencia, El poder ejecutivo latinoamericano, op. cit. 19. Antonio Colomer Viadel, Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, op. cit.

75

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

(avec une fidlit parfois relative) des pratiques prsidentialistes ; mais les classifications avances ont le mrite de mettre en vidence la plasticit du modle et ses capacits dadaptation des situations changeantes. Le modle prsidentialiste lui-mme est-il toujours peru comme symbolisant la contribution la plus authentique des pays latinoamricains lingnierie constitutionnelle ? Quelques fissures apparaissent et l dans des proclamations habituelles. I N C E RT I T U D E S
ET

QUESTIONNEMENTS

76

La tentation parlementariste

vrai dire, si les tats dAmrique centrale et dAmrique du Sud ont tous rapidement opt pour le modle prsidentiel, linfluence du parlementarisme stait manifeste ds lorigine dans le choix de divers mcanismes ou institutions censs rquilibrer quelque peu les rapports entre excutif et lgislatif. Ces tentatives parlementaristes 22

20. Ibid. 21. Juan J. Linz et Arturo Valenzuela (dir.), Las crisis del presidencialismo. Perspectivas comparativas, Madrid, Alianza Universidad, 1997, 2 tomes. 22. Pedro Planas, Regimenes polticos contemporneos, Lima, Fondo de cultura hispnica, 1997.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Les dviations autoritaires du rgime prsidentiel dans nombre dtats dAmrique latine ont toujours t une source de proccupation pour ceux qui y voyaient une formule dmocratique adapte aux spcificits de lvolution historique, politique, conomique et sociale de ces tats. Le dsquilibre patent qui sest institu entre le lgislatif et lexcutif, au profit de ce dernier, lincapacit des Parlements nationaux utiliser leurs prrogatives constitutionnelles, pourtant rduites, lambigut des jeux partisans (les partis uniques ou dominants renforant mcaniquement les pouvoirs prsidentiels et les divisions entre partis permettant, ailleurs, lexcutif de conserver lessentiel du pouvoir) et, certaines priodes, le dclin marqu des droits fondamentaux expliquent pourquoi laffaiblissement de lexcutif est devenu une des tendances rcentes du constitutionnalisme latino-amricain 20 . Les crises du prsidentialisme 21 ont trouv, sur le plan institutionnel, une expression significative dans la rsurgence de techniques dallure parlementaire et dans le recours des formes de participation rnove.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

navaient certes pas russi altrer limage dominante du prsidentialisme, mais elles avaient prpar les esprits lventualit dun modle alternatif. La discussion a repris sur ce terrain depuis quelques annes et elle anime aujourdhui divers projets de rforme constitutionnelle.
a. Les lments parlementariss dans les rgimes officiellement prsidentiels

23. Pedro Planas, Regimenes polticos contemporneos, op. cit. ; Antonio Colomer Viadel, Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, op. cit. ; Carlos Ayala Corao, El rgimen presidencial en Amrica Latina y los planteamientos de su reforma, op. cit. ; Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional latinoamericano, op. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Les traces de parlementarisme que lon peut dceler dans divers textes constitutionnels du XIX e et du XX e sicle ont souvent t releves 23. Dans certains cas, elles ont favoris le dveloppement de vritables expriences parlementaires de plus ou moins longue dure. Ce furent pour lessentiel des techniques amorant un contrle rciproque du lgislatif et de lexcutif (au profit du lgislatif : questions, interpellations, motions de censure, questions de confiance, commissions denqute, contreseing ministriel ; au profit de lexcutif : pouvoir de dissolution de la chambre basse) ou prvoyant un embryon de gouvernement collgial autonome responsable solidairement devant le Parlement. Parmi les pays qui exprimentrent ces procdures parlementarises, citons le Brsil (de 1839 1889 : reconnaissance implicite de la responsabilit gouvernementale devant lorgane lgislatif puis de 1961 1963, la suite de la dmission de Joo Quadros : excutif bicphale, avec un prsident et le prsident du Conseil des ministres, lus lun et lautre par le Congrs ; responsabilit ministrielle et, corrlativement, pouvoir prsidentiel de dissolution de la Chambre basse, etc.) ; le Chili (qui vcut une priode de gouvernement parlementaire entre 1891 et 1924, avec forte prpondrance du Congrs et instabilit ministrielle quasi permanente ; le systme prsidentialiste, rtabli en 1925, conservera cependant certaines formes de contrle parlementaire) ; lUruguay (qui connut une premire exprience dexcutif bicphale entre 1919 et 1933 puis une seconde exprience dexcutif collgial, en 1952, au profit dun Conseil national de gouvernement de neuf membres, lus au suffrage universel direct, avec reprsentation institutionnalise de la minorit) ; le Prou (o, aprs un premier essai, non concluant, entre 1856 et 1862,

77

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

78

24. Pedro Planas, Las formas parlementarias del presidencialismo peruano , VIe Congreso iberoamericano de derecho constitucional, Bogota, 1998, p. 255. 25. Ren Antonio Mayorga, Prsidentialisme parlementaris, multipartisme modr et transformation de ltat : le cas de la Bolivie , Cahiers des Amriques latines, Paris, IHEAL, n 26, 1997, p. 119. 26. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional latinoamericano, op. cit. ; Pedro Planas, Regimenes polticos contemporneos, op. cit. ; Manuel Alcntara, Sistemas polticos en Amrica Latina, Madrid, Tecnos, 1999, 2 vol.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

la figure du prsident du Conseil des ministres, chef du gouvernement, a trouv place dans les dernires Constitutions, notamment celle de 1993 ; le Premier ministre , selon lexpression consacre, doit solliciter la confiance du Congrs sur son programme de gouvernement, mais le prsident de la Rpublique reste habilit, certaines conditions, dissoudre le Congrs) 24 ; le Costa Rica (o la Constitution de 1949, toujours en vigueur, prvoit un Conseil de gouvernement dot de fonctions dtermines et accorde lAssemble lgislative un pouvoir dinterpellation, voire de censure, des ministres) ; le Venezuela (entre 1961 et 1999, o plusieurs rgles institues par la Constitution de 1961 confrent au Congrs bicamral des pouvoirs de contrle accrus sur lexcutif prsidentiel et dveloppent les prrogatives du Conseil des ministres charg dassister le chef de ltat) ou la Bolivie (o, aux termes de larticle 90 de la Constitution de 1967, profondment rvise en 1994, il appartient au Congrs, dans lhypothse o le suffrage populaire naurait pas permis un candidat llection prsidentielle dobtenir la majorit absolue des suffrages, de choisir selon les mmes rgles de majorit entre les deux candidats ayant runi le plus grand nombre de voix ; ds lors que cette situation est devenue la rgle depuis 1978, elle a favoris lmergence dune sorte de prsidentialisme parlementaris 25 reposant sur la capacit de ngociation des formations partisanes et la mise en place dune majorit parlementaire de soutien au prsident lu et son programme politique). Mais on pourrait trouver dautres exemples dinstitutions inspires du parlementarisme, qui contraignent nuancer les classifications traditionnelles des rgimes prsidentiels 26. De l affirmer que ces lments de parlementarisme ont altr la configuration classique des prsidentialismes latino-amricains, il y a un pas. La plupart des observateurs conviennent que les rares expriences de parlementarisme ou de semi-parlementarisme se sont soldes par des checs, et que les rgles dinspiration parlementaire, testes sans grande conviction, nont pas russi freiner la concentration des pouvoirs

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

entre les mains des excutifs prsidentiels, sauf, sans doute, dans les priodes dantagonisme politique entre la majorit lgislative et le chef de lexcutif (par exemple au Venezuela, pendant la premire prsidence de R. Caldera, entre 1969 et 1974). Il y aurait une sorte dincompatibilit entre la formule parlementaire et la conception latino-amricaine de la dmocratie reprsentative et de la sparation des pouvoirs 27. Ricardo Combellas crit ainsi : Si une institution est fortement enracine dans notre culture politique, cest bien le prsidentialisme et sil en est une qui nous est trangre, cest bien le parlementarisme 28. Ladoption ventuelle de techniques authentiquement parlementaires reste lordre du jour dans ceux des tats qui poursuivent leur aggiornamento constitutionnel. La question avait t pose nagure dans deux des pays les plus importants de la zone, lArgentine et le Brsil, lorsque furent engags les processus de rvision qui conduisirent aux rformes constitutionnelles de 1988 (Brsil) et de 1994 (Argentine). Au Brsil, lAssemble constituante, qui prpara (longuement) la Constitution de 1988, inclinait manifestement en faveur du rgime parlementaire, sur la base du projet de la commission Arinos. Mais elle prfra renvoyer le choix entre prsidentialisme et parlementarisme un rfrendum qui eut effectivement lieu le 21 avril 1993 et qui dboucha sur le maintien dune Rpublique prsidentielle (55 % des voix, contre 25 % la restauration du parlementarisme). En Argentine, o le systme prsidentiel fut en dfinitive maintenu, linstitution dun chef de cabinet des ministres (voir supra) na pas dissip toutes les ambiguts dun prsidentialisme dit attnu 29 . Sil lui appartient de prparer les runions du cabinet ministriel, dassurer ladministration du pays, de nommer aux emplois civils et militaires, de contresigner un certain nombre dactes prsidentiels et surtout de rendre compte au Congrs de la nation devant lequel il engage ventuellement sa responsabilit (art. 100 de la Constitution)
b. Prsidentialisme versus parlementarisme : une actualisation du dbat

79

27. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional latinoamericano, op. cit., ou Humberto Quiroga Lavi, Breve informe sobre la reforma de la Constitucin argentina de 1994 , in La Reforma del Estado, Mxico, UNAM, 1996, p. 299. 28. Ricardo Combellas (d.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, op. cit. 29. Humberto Nogueira Alcal, Los presidencialismos puros y atenuados : los casos de Chile y la Argentina , Buenos Aires, Boletn informativo, 1998, n 144, p. 5.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

80

30. Juan J. Linz et Arturo Valenzuela (dir.), Las crisis del presidencialismo. El caso de Amrica Latina, op. cit., t. 2, 1998 ; Giovanni Sartori, Ni presidencialismo ni parlamentarismo , in Juan J. Linz et Arturo Valenzuela (dir.), Las crisis del presidencialismo, op. cit., t. 2, p. 167 ; Alonso Lujambio, Federalismo y Congreso en el cambio poltico de Mxico, Mexico, UNAM, 1995 ; Dieter Nohlen et Mario Fernndez, Presidencialismo versus Parlamentarismo, Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1991 ; Diego Valads, El control del poder, Mxico, UNAM, 1998, et El poder legislativo mexicano , art. cit., p. 451 ; Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, op. cit., et Mxico : sistema presidencial o parlamentarismo ? , art. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

alors que la Chambre basse ne peut, pour sa part, tre dissoute, il napparat pas que sa prsence ait sensiblement modifi, en dfinitive, les quilibres institutionnels : le chef du cabinet ministriel nest pas chef du gouvernement (qualit que dtient toujours officiellement le prsident de la nation) et la tradition de leadership prsidentiel, combine avec une forte implantation du parti proniste (au moins jusquen octobre 1997), a limit sensiblement limpact de la rforme. Le problme reste aujourdhui entier pour deux rgimes que lon peut considrer comme exemplaires de lvolution politique rcente du continent latino-amricain : celui du Mexique et celui du Chili, dont la mutation constitutionnelle nest pas acheve. La controverse entre le systme prsidentiel et le systme parlementaire est loin dtre close en effet au Mexique, confront aujourdhui une dliquescence progressive de linfluence du tout-puissant parti rvolutionnaire institutionnel qui cadenassait la vie politique du pays depuis des dcennies. Les avantages et les inconvnients rciproques des deux formules de gouvernement ont t abondamment dbattus, la lumire des thories contemporaines 30. Selon Juan J. Linz, en particulier, les vertus du rgime parlementaire par rapport au rgime prsidentiel ne sont plus dmontrer : la formule prsidentielle, qui confre une lgitimit dmocratique tant lexcutif qu lAssemble lue, est porteuse dinscurit juridique et de risque de blocage, sinon de conflit majeur, lorsque les sensibilits politiques des deux pouvoirs sont antagonistes ; la rigidit du mandat prsidentiel freine invitablement les adaptations ncessaires ; lexcutif prsidentiel reoit une prime indue qui dsquilibre le systme au regard des forces relles en prsence ; lopposition est invite laffrontement direct plutt qu la conciliation, et, corrlativement, le prsident lu est tent dutiliser des moyens plus ou moins loyaux pour viter ou rduire les conflits potentiels ; la limitation du mandat prsidentiel une dure dtermine, sans rlection possible, peut dailleurs produire des effets

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

31. Scott Mainwaring et Matthew Soberg Shugart, Presidentialism in Latin America, Cambridge University Press, 1996. 32. Diego Valads, El control del poder, op. cit. 33. Dieter Nohlen et Mario Fernndez, El presidente renovado ? Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998. 34. Manuel Martnez Sospedra, Un sistema de gobierno semi-presidencial : notas sobre

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

pervers dans le maniement des techniques de gouvernement ou dans le choix des politiques publiques ; labsence de pouvoir modrateur ne peut quaccentuer les crises et la personnalisation excessive du pouvoir et ne saurait prvenir contre les excs dmagogiques de toutes sortes. En revanche, les systmes parlementaires seraient mieux arms pour assurer une gouvernabilit correcte, grce leur facult dajustement et aux meilleurs quilibres quils mnagent entre les pouvoirs. Les thses de Linz sont, au moins partiellement, partages par dautres auteurs (tels Alonso Lujambio, Dieter Nohlen et Giovanni Sartori). On observe toutefois certaines divergences dans les diagnostics. Certains mettent en avant le rle majeur des partis politiques organiss et disciplins dans le bon fonctionnement des rgimes parlementaires europens ; dautres 31 soulignent lincidence des facteurs socio-conomiques, condition qui serait loin dtre ralise dans la plupart des tats latino-amricains avec quelques exceptions ponctuelles au Venezuela, au Mexique, au Costa Rica (ingalits sociales, retard conomique, absence de culture civique, explosion dmographique, faiblesse des formations partisanes, etc.), autant dlments qui expliquent galement la situation des pays latino-amricains lorsque, comme le Mexique, ils ont fait du prsidentialisme un article de foi. Les thrapeutiques elles-mmes divergent. Le retour au parlementarisme classique est rarement voqu comme remde miracle. On lui prfre des mcanismes plus sophistiqus : prsidentialisme intermittent ou alternatif qui, aux yeux de Giovanni Sartori, permettrait de tester successivement les deux formules et de pallier ainsi les risques dun gouvernement deux moteurs 32 ; cration dun poste de Premier ministre authentique, disposant dune vaste dlgation prsidentielle et charg notamment des affaires courantes, de la coordination ministrielle et de ladministration quotidienne 33 ; rationalisation des procdures lectorales, etc. Le Chili est confront dautres difficults tenant la spcificit de lhistoire politique rcente du pays et lhypothque que fait peser sur le rgime la prsence de lex-prsident A. Pinochet 34.

81

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

82

una posible reforma institucional , Revista de derecho poltico, Madrid, UNED, 1999, n 46, p. 331 ; Arturo Valenzuela, La poltica de partidos y la crisis del parlamentarismo en Chile : una propuesta para una forma parlamentaria de gobierno , in Las crisis del presidencialismo, op. cit., t. 2, 1998, p. 11.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Entre les voies susceptibles dtre suivies pour la rvision inluctable de la Constitution de 1980 adopte pendant la dictature militaire (et rforme en 1989, aprs que le rfrendum du 5 octobre 1988 eut cart la perspective dun nouveau mandat prsidentiel), celle dun rgime parlementaire nest pas tout fait exclure. Elle ne serait pas une innovation absolue dans la vie constitutionnelle chilienne (voir supra) et elle pourrait compter sur un systme de partis cohrents et politiquement conscients de leur rle. ces arguments, les adversaires du parlementarisme rtorquent que la Rpublique parlementaire (1891-1924) sapparentait plutt un rgime dassemble et navait pas laiss dexcellents souvenirs dans limaginaire collectif et surtout que toute formule parlementarise obligerait renoncer llection prsidentielle directe qui, elle, est fortement enracine dans la tradition politique chilienne. Il ne serait gure concevable, dans un tel contexte, quun prsident lu ne participe pas effectivement lexercice du pouvoir excutif et il serait vraisemblable que, dans lhypothse dune double lection populaire, le chef de lexcutif se heurterait frontalement un Congrs galement lgitim par le suffrage universel. Une proposition alternative, dite de parlementarisme dlection directe (inspire par le systme isralien mis en place en 1994-1996), conserverait le dualisme de lexcutif et le mme type dquilibre des pouvoirs, mais introduirait llection directe du Premier ministre corrlativement celle de lorgane lgislatif. Une telle solution ne recueille pas, loin de l, tous les suffrages. On la suspecte, outre sa complexit, de conduire une certaine confusion, de ne pas tenir compte suffisamment des incidences prvisibles du systme lectoral, daffaiblir dangereusement linstitution prsidentielle et de prparer le terrain un affrontement direct entre les deux branches de lexcutif. En dfinitive, le choix entre le systme prsidentiel et le systme parlementaire ne parat pas vraiment ouvert. Au Chili comme au Mexique, loption clairement parlementaire fait encore figure de saut dans linconnu. En revanche, lhsitation est davantage perceptible sagissant du choix dun rgime semi-prsidentiel . Encore que les classifications soient plutt floues sur ce terrain, lexpression se rfre globalement

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

Le recours de nouvelles formes de participation populaire

Cest l une tendance relativement rcente dans les pays dAmrique latine, mais qui mrite dtre souligne. Les institutions de dmocratie participative connaissent en effet un regain de faveur dans la plupart des nouvelles chartes constitutionnelles. Elles revtent des formes relativement varies, avec nette prdominance des procdures rfrendaires (surtout au niveau constitution35. Pedro Planas, Las formas parlementarias del presidencialismo peruano , art. cit. ; Jorge Carpizo, Mxico : sistema presidencial o parlamentarismo ? , art. cit. 36. Jorge Carpizo, Mxico : sistema presidencial o parlamentarismo ? , art. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

une forte attnuation du prsidentialisme dominant. La thorie du semi-prsidentialisme entend combiner les avantages du systme prsidentiel et ceux du systme parlementaire : llection directe dun prsident dot dattributions significatives et notamment du pouvoir de dissoudre la chambre lgislative, ou la chambre basse dans lhypothse du bicamralisme ferait pendant la dsignation dun gouvernement responsable devant lAssemble lue. On se doute que les expriences europennes (notamment celles de la France, depuis 1958, du Portugal depuis 1976 et de la Finlande) sont volontiers sollicites pour souligner lintrt dune telle formule. Mais les propositions en ce sens sont des plus nuances et rvlent, au-del dun intrt thorique, des rticences tenaces, lies principalement ltat incertain des partis et des systmes dalliances politiques dans les pays de rfrence (Chili, Mexique, Argentine, etc.) 35 ou aux tensions prvisibles susceptibles de se durcir entre le chef de ltat et le chef du gouvernement. Pour certains, le prsidentialisme (ou no-prsidentialisme , selon la formule de Karl Loewenstein) doit cder le pas non un rgime semi-prsidentiel teint de parlementarisme mais plutt un prsidentialisme rnov 36 , avec rquilibrage des pouvoirs en faveur du lgislatif, cantonnement de lexcutif prsidentiel dans des attributions soigneusement dlimites, cration dun gouvernement responsable devant lassemble lgislative et introduction de procdures de dmocratie semi-directe. Dans cette perspective, ltat lui-mme est fermement invit ne plus simmiscer abusivement dans les affaires de la socit civile. Cela dit, la formule image quapplique volontiers Giovanni Sartori aux rgimes latino-amricains la recherche dune nouvelle voie constitutionnelle ( ni prsidentialisme ni parlementarisme ) reoit incontestablement un certain cho.

83

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

84

CONCLUSION Le systme prsidentiel et son gauchissement naturel en Amrique latine, le prsidentialisme, sont-ils en voie de mutation profonde ? Toute conclusion premptoire serait htive ; mais il nest gure contestable que lon assiste depuis quelques annes une redistribution des cartes qui ne peut quaffecter le modle prsidentialiste. Les rformes constitutionnelles ont intgr quelques-unes des principales innovations exprimentes dans les dmocraties europennes, sous la pousse de la vague de dmocratisation des annes quatre-vingt. Entre 1979 et 1990, lensemble des pays dAmrique latine qui avaient adopt des formes autoritaires de gouvernement les ont abandonnes

37. Scott Mainwaring et Matthew Soberg Shugart, Presidentialism in Latin America, op. cit.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

nel) ou plbiscitaires (mais ladjectif na pas, dans le vocabulaire officiel, la connotation pjorative qui laccompagne habituellement et se rfre ladoption de dcisions politiques, le rfrendum proprement dit ayant pour objet ladoption dun texte normatif). On trouve galement et l les mcanismes de linitiative lgislative populaire (Brsil, Prou, Uruguay), voire de la rvocation des mandats lectifs (Colombie, Prou, Venezuela), sans compter la restauration de formes de participation plus traditionnelles telle le cabildo abierto (sorte de forum dmocratique, mis en place par les premires communauts de colons). La revendication en faveur dune dmocratie directe ou semidirecte se retrouve aussi bien dans les tats (rares, il est vrai) dj dots dune stabilit politique relative (le Costa Rica, par exemple, sapprte modifier sa Constitution en ce sens) que dans les tats qui paraissent aujourdhui tents par une certaine forme de populisme nostalgique (telle la Rpublique bolivarienne du Venezuela de 1999). En toute hypothse, la rflexion constitutionnaliste sest galement engage sur le terrain classique des systmes lectoraux. Il peut sagir de rviser quelques-uns des principes qui gouvernent llection prsidentielle (problme de la dure du mandat, principe de non-rlection, rgle du ballottage). Mais, bien entendu, les projets de rforme visent paralllement les lections lgislatives, dans la perspective dune restructuration des formations partisanes et de la cration dun vritable systme de partis cohrents et disciplins 37.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

38. Hector Fix-Zamudio, Algunas tendencias predominantes en el constitucionalismo latinoamericano contemporneo , in El nuevo derecho constitucional latinoamericano, Caracas, CIEDLA, 1996, t.1, p. 41.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

pour se rallier aux formules prouves de la dmocratie lective. Dautres ont entrepris un processus de modernisation ou dadaptation qui les rapproche progressivement de lidal type dmocratique (Mexique, Colombie). Il nest pas exagr de dire que les lections ont jou un rle majeur pendant les priodes de transition : non seulement, elles ont permis la cration despaces de contestation discipline, mais elles ont favoris des regroupements ou des alliances marginalisant les extrmes et ont contribu lgitimer loption dmocratique. Dautres facteurs pourraient acclrer laggiornamento des institutions du prsidentialisme et du no-prsidentialisme. Une remise en cause du fdralisme de faade au profit dune autonomie relle des entits fdres (Brsil, Argentine, Mexique, Venezuela), soutenue par un principe de subsidiarit rcurrent, serait de nature combattre lexcessive centralisation de la vie publique domine par la figure prsidentielle. Certaines de ces revendications prsentent dailleurs, on ne lignore pas, un aspect clairement ethnique (revendications indiennes dans ltat du Chiapas au Mexique) et posent le problme, longtemps occult, des populations indignes. Il faudrait mesurer par ailleurs le poids des rformes de linstitution judiciaire sur le fonctionnement global du systme prsidentiel : multiplication des juridictions constitutionnelles, dveloppement des recours individuels (amparo, habeas corpus), cration de conseils suprieurs de la magistrature, en liaison avec la raffirmation constitutionnelle gnralise des droits fondamentaux, apparition significative de lombudsman, influence grandissante de la Cour interamricaine des droits de lhomme 38. Ces grandes tendances, qui traversent aujourdhui le constitutionnalisme latino-amricain, ne permettent sans doute pas davancer que linstitution prsidentielle y est condamne. Mais il serait tout aussi tmraire de ny voir quune agitation superficielle. Il est vrai quau-del des avatars des rgimes prsidentiels et des prsidentialismes, on retrouve la question des rapports de ltat avec la socit civile. Cest elle qui conditionne lavenir de lensemble de la zone.

85

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

F R A N C K

M O D E R N E

B I B L I O G R A P H I E

86

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Allan-Rodolph Brewer-Carias, Cambio poltico y reforma del Estado en Venezuela, Madrid, Tecnos, 1975. Ana Sofia Cardenal et Salvador Marti i Puig, Amrica Central, las democracias inciertas, Madrid, Tecnos, 1998. Georges Couffignal (dir.), Rinventer la dmocratie. Le dfi latino-amricain, Paris, Presses de la FNSP, 1992. Olivier Dabne, La Rgion Amrique latine. Interdpendance et changement politique, Paris, Presses la FNSP, 1997. Jorge Domnguez et Arnold Lowenthal, Constructing Democratic Governance, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1996. Jacques Lambert et Alain Gandolfi, Le Systme politique en Amrique latine, Paris, PUF, 1987. Luis Lpez Guerra et Luis Aguiar (dir.), Las constituciones de Iberoamrica, Madrid, Ilustre Colegio de Abogados, 1998. Scott Mainwaring, Presidentialism, Multiparty Systems and Democracy. The Difficult Equation, Notre Dame (USA), University of Notre Dame Press, 1991. Guillermo ODonnell, Philippe Schmitter et Lawrence Whitehead, Transitions from Authoritarian Rules. Tentative Conclusions about Incertain Democracies, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1996. John Peeler, Building Democracy in Latin America, Boulder, Lynne, 1998. Luis Pinto Ferreira, Principios gerais do direito constitucional moderno, Sao Paulo, Ed. Revista do Tribunais, 1971, 2 vol. Alain Rouqui, Amrique latine. Introduction lextrme-Occident, Paris, Seuil, 1987. , Ltat militaire en Amrique latine, Paris, Seuil, 1982. Carlos Snchez Viamonte, Manual de derecho poltico, Buenos Aires, 1959. Francisco Fernndez Segado, Las relaciones entre rganos de gobierno en la Constitucin de Per : un modelo hbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo , IVe Congreso iberoamericano de derecho constitucional, Mexico, 1992. Hctor Fix-Zamudio, Supremacia del ejecutivo en el derecho constitucional mexicano , Cuadernos de derecho comparado, Mxico, 1967, p. 176 sq. Hubert Gourdon, Les nouvelles politiques constitutionnelles , in Georges Couffignal (dir.), Rinventer la dmocratie. Le dfi latino-amricain, Paris, Presses de la FNSP, 1992, p. 247 sq. Jacques Lambert, La transposition du rgime prsidentiel hors les tatsUnis : le cas de lAmrique latine , Revue franaise de science politique, 1963. Bolivar Lamounier, Brasil : hacia el parlamentarismo ? , in Juan J. Linz et Arturo Valenzuela (dir.), Las crisis del presidencialismo ; el caso de Amrica Latina, Madrid, Alianza Universidad, t. 2, 1998, p. 133 sq. Karl Loewenstein, The Presidency Outside the United States : a Study in Comparative Institutions , The Journal of Politics, 1949, vol. 11, p. 452 sq.

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

L E S

A V A T A R S

D U

P R S I D E N T I A L I S M E

Scott Mainwaring et Matthew Soberg Shugart, El presidencialismo y los sistemas de partidos en Latinoamrica , in La reforma del Estado contemporneo, Mexico, UNAM, 1996, p. 125 sq. Humberto Nogueira Alcal, Il regime presidenziali dellAmerica Latina , Cuarderni costituzionali, 1988, vol. VIII, p. 491 sq. Humberto Quiroga Lavi, Breve informe sobre la reforma de la Constitucin argentina de 1994 , in La reforma del Estado. Estudios comparados, Mexico, UNAM, 1996, p. 299 sq. Fred Williams Riggs, The survival of presidentialism in America : para-constitutional practices , International Political Science Review, vol. IX, 1988, p. 247 sq. Daniel Allan Sabsey, El semi-presidencialismo : una visin comparada , in El presidencialismo puesto a prueba, Madrid, 1992, p. 210 sq. , Parlamentarismo en Amrica , Enciclopedia Omeba, Buenos Aires, Driski, t. VI, p. 380 sq. Salvador Valencia Carmona, Las tendencias contemporneas del ejecutivo latinoamericano , Boletin mexicano de derecho comparado, 1978, n 31-32, p. 134.

87

R S U M

lorigine plus ou moins directement inspirs par la Constitution des tatsUnis mais aussi tributaires de considrations locales (idologie bolivarienne, pratiques du caudillisme et du caciquisme), les gouvernements prsidentiels latino-amricains ont rapidement driv vers des formes diversifies de prsidentialisme personnalis. Modle dominant, le prsidentialisme des tats dAmrique latine se caractrise par une hypertrophie accentue des pouvoirs du prsident lu, chef unique de lexcutif, sur faade dmocratique. La mythification de la fonction prsidentielle a pu conduire ainsi au csarisme constitutionnel, voire la dictature, les seuls antidotes prvus tant le principe de non-rlection et la mise en accusation pnale du chef de ltat. Mais la controverse prsidentialisme-parlementarisme revient lordre du jour. Quelques lments propres aux rgimes parlementaires se sont glisss et l dans les chartes constitutionnelles. Combine avec le retour des formes plus authentiques de dmocratie lective ou de participation populaire et avec le dveloppement de partis politiques cohrents et organiss, cette volution affecte la plupart des tats de la zone, soulignant ainsi lisolement des expriences marxisantes (Cuba) ou no-populistes (Rpublique bolivarienne du Venezuela).

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil

Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 87.66.76.242 - 16/05/2012 12h22. Le Seuil