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O PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO E OS LIMITES REFORMA FISCAL*

Tiago Severini**
RESUMO: Partindo de uma anlise histrica, o presente trabalho busca investigar os limites para a reforma constitucional do federalismo brasileiro. PALAVRAS-CHAVE: Pensamento poltico brasileiro. Federalismo. Reforma constitucional.

Introduo: o surgimento do federalismo no cenrio norte-americano A primeira modelagem prtica de um regime consistente na concomitncia, em um Estado unitrio, de um governo central e de governos locais foi experimentada pelos norte-americanos, segundo as diretrizes de Hamilton, Madison e Jay (2005). Os referidos autores buscaram amparo nas ideias de Montesquieu, em O Esprito das Leis (2005), sobre o conito entre uma administrao centralizada de um Estado com grande extenso territorial que pende entre a esterilidade e despotismo tirnico, conforme a experincia histrica absolutista e a disperso do poder entre vrias unidades territoriais reduzidas cuja fragilidade blica poderia implicar suscetibilidade aos Estados estrangeiros , para propor um modelo passvel de ser implantado nos Estados Unidos em substituio ao modelo confederado institudo a partir da independncia em 1776. Nesse sentido, adotaram a premissa de que, enquanto a disperso do poder administrativo em unidades menores possibilitaria um controle mais efetivo da atuao governamental contexto em que se resgata a teoria da separao dos poderes1 , a unio entre esses Estados de menor porte possibilitaria um fortalecimento da unicidade, protegendo cada um dos integrantes contra ameaas externas (noo de confederao). No entanto, apesar de alicerados nesse arcabouo racional, analisaram a experincia da confederao norte-americana, em que as colnias formavam 13 estados independentes, para apontar uma srie de problemas enfrentados pela estrutura confederada, com destaque para a inoperncia do governo central face s divergncias de interesses entre os estados, entre as classes integrantes de cada estado, e s ideias de liberdade, independncia e soberania ainda bastante arraigadas, evidenciando uma tendncia separatista:
Depois que a experincia vos mostrou, pela maneira menos equvoca, a insucincia do governo federativo, que atualmente existe, eis-vos chamados a deliberar sobre uma nova Constituio para os Estados Unidos da Amrica. [...] Entre os formidveis obstculos que a nova Constituio tem de vencer acha-se em primeira linha o interesse que certa classe de indivduos de cada provncia tem de embaraar * Enviado em 22/2, aprovado em 16/5, aceito em 5/8/2011. ** Mestre em Direito Universidade Gama Filho; professor do Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios; advogado. Faculdade de Direito, Departamento de Ps-Graduao. Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil. E-mail: tiago.severini@gmail.com.

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qualquer mudana possa produzir diminuio no poder, considerao e vantagens que a atual administrao dos Estados lhe procurou [...] Para quem v um pouco longe, nada h mais evidente do que a alternativa em que nos achamos, ou de adotar a nova Constituio, ou de que a Unio se desmembre. No , portanto, intil examinar as vantagens da Unio, assim como os perigos a que a dissoluo nos exporia. [...] Concede-se que falta energia ao governo dos Estados Unidos, e apesar disto no se lhe querem conferir os poderes necessrios para dar-lhe esta energia que lhe falta! Pretendem-se coisas contraditrias e inconciliveis: quer-se aumentar a autoridade federal, e no se quer diminuir a autoridade dos Estados! Quer-se a soberania da Unio e uma independncia absoluta nos membros! Enm, por uma afeio cega para um governo monstruoso, quer-se elevar um imprio no imprio. (HAMILTON; MADISON; JAY, 2005, p. 93; 95; 115)

Como consequncia, propuseram um modelo alicerado na convivncia de um governo central com governos estaduais, com diviso de poderes e atuao restrita dos governos estaduais aos seus respectivos territrios, e na supremacia do poder nacional em detrimento do poder local. Segundo os referidos autores, a fora conjunta dos 13 estados sob um governo nacional nico poderia proporcionar uma maior segurana em face dos Estados estrangeiros, seja para a negociao ou para a guerra, alm de facilitar a regulao das importaes e exportaes, incrementando o comrcio e, consequentemente, a indstria e o desenvolvimento. H de se ressaltar, contudo, que, no modelo norte-americano, os estados so regidos pelas leis e constituies que adotarem, no mbito de suas competncias prprias, cedendo espao em sua liberdade para o governo federal apenas nos limites estritamente necessrios manuteno da unicidade, proteo externa e garantia da liberdade e dos direitos fundamentais.2 A experincia norte-americana, considerada como o surgimento do conceito de federalismo, muito se reproduziu ao redor do mundo e ao longo da histria, mas tambm foi alvo de crticas por tericos, alm de ter se sujeitado a modicaes decorrentes da necessidade de que o modelo pudesse ser aplicvel a outras realidades histricas e polticas. Veja-se, nesse sentido, que a adoo de um modelo de federalismo com plena liberdade interna e enfoque integrativo apenas no que se refere face externa do Estado foi bastante criticada por Benjamin Constant:
Chama-se de federalismo a uma associao de governos que conservavam sua interdependncia e somente se unem por laos polticos exteriores. Esse modelo de instituio singularmente vicioso. [...] A organizao interior de um Estado e suas relaes exteriores esto intimamente ligadas. absurdo querer separ-las e submeter as segundas supremacia do vnculo federal, deixando primeira uma independncia total. (CONSTANT, 1989, p. 177)

Outro problema identicado pelo referido autor foi a incapacidade de um modelo federativo integrado por Estados em acelerada expanso e crescimento atender s

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peculiaridades locais. Nesse contexto, ele prope a criao de municpios, que serviriam como instncias administrativas atuantes na defesa de interesses locais:
Nas naes em que se destri a vida local forma-se um pequeno Estado parte; aglomeram-se todos os interesses na capital; marcam encontro nela todas as ambies. O resto do pas se imobiliza. [...] Imaginemos uma nao de um milho de indivduos distribudos em determinado nmero de municpios. Em cada municpio cada indivduo teria interesses prprios que no devem estar submetidos jurisdio do municpio. Mas haver interesses que so dos demais habitantes do municpio e devero car sujeitos competncia municipal. Os municpios, por sua vez, tm interesses que somente os afetam e outros que podero ser comuns a um distrito. Os primeiros sero de competncia puramente municipal; os segundos, da competncia distrital e assim sucessivamente, at chegar aos interesses gerais, comuns a cada um dos indivduos que forma o milho de pessoas que integram a populao. (CONSTANT, 1989, p. 173-178)

Note-se, portanto, ante o exposto, que o modelo estruturado no cenrio norteamericano atendia apenas s necessidades especcas daquele contexto histrico-poltico, razo pela qual precisou ser aperfeioado e adaptado, por meio de muitas modicaes, a m de que pudesse se adequar aos distintos contextos para os quais foi transportado. H de se ter em mente que a construo de um conceito terico pressupe a identicao de elementos que contemplem todas as variaes do mesmo instituto registradas no curso da histria. Desse modo, o modelo norte-americano, cuja relevncia histrica indubitvel, no pode ser confundido com o conceito de federalismo, como atualmente concebido. Observe-se, nessa linha, que a conceituao de federalismo trazida por Barroso (1982) pressupe a necessidade de um rgo legislativo representativo dos Estadosmembros e de um tribunal constitucional que atue como guardio do pacto federativo, caractersticas que no se faziam presentes no cenrio norte-americano. Tais requisitos decorrem da relevncia de que o poder exercido pela Unio se atenha observncia da consolidao e harmonizao dos interesses dos Estados-membros e de que o plano de repartio das competncias normativas, administrativas e arrecadatrias seja constantemente vigiado por um tribunal independente e imparcial. Sobre a relevncia da atuao do Judicirio no mbito federativo, dispe Carl Schmitt, para quem as federaes so uma organizao poltica estabilizadora de divergncias regionais:
Em uma organizao poltica desse tipo instaura-se, frequentemente, uma instncia para decidir divergncias aptas a colocar em risco a paz e a segurana ou a homogeneidade dentro da federao. Nesse aspecto, est pressuposto que na base da Constituio federal encontra-se um contrato, sobre cuja interpretao e aplicao podem surgir, entre as partes contratuais, divergncias que devem ser apaziguadas. [...] Divergncias entre o Reich [leia-se, unio] e Estados ou entre Estados so, em uma organizao federal, divergncias a partir da situao do contrato federal ou,

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pelo menos, a partir de uma coordenao de formaes estatais conservadas pela Constituio. [...] A federao como tal tem um interesse nas divergncias constitucionais porque est interessada na conciliao e resoluo paccas, correspondendo satisfao geral pertinente essncia de toda federao. (SCHMITT, 2007, p. 80-81)

Perceba-se, pois, que, para o referido autor, o tribunal federal atua na estabilizao dos conitos entre Estados e entre esses e a Unio, por intermdio da remisso ao pacto entre os entes consubstanciado na Constituio Federal. Ainda nessa linha, esclarece Schmitt que o tribunal federal responsvel pela garantia da homogeneidade entre as constituies estaduais e a Constituio Federal:
Um tribunal federal que decide divergncias constitucionais dentro de um estadomembro , concomitantemente, guardio tanto da Constituio federal quanto da estadual. Em especial, guardio da homogeneidade constitucional essencial a toda federao. Em nenhuma federao ou complexo federal, a Constituio de um estado-membro pode ser considerada independente da Constituio do Estado como um todo. (SCHMITT, 2007, p. 82-83)

Vale destacar, alis, que a crtica de Schmitt em seu famoso embate com Kelsen (2003) entrega do papel de guardio da Constituio nas mos do tribunal, em vez de se lhe atribuir o exerccio ao presidente do Reich, no pode ser confundida com uma divergncia quanto importncia desse papel ou, mesmo, quanto efetividade da atuao do tribunal nessa seara. Diferentemente, aponta Schmitt que, embora o modelo desenvolvido por Kelsen funcione bem em tempos de equilbrio e paz, ele pode ser facilmente moldado aos interesses do parlamento em tempos de conito interno ou externo, na medida em que, por ter a competncia de indicar os membros do tribunal, pode criar obstculos para o necessrio exerccio mais enrgico e clere do poder por parte do presidente do Reich. Portanto, nem mesmo Schmitt, que fundamentou a inconvenincia do exerccio do papel de guardio da Constituio pelo tribunal, discordava da sua enorme relevncia para a estabilizao do sistema federativo. Nesse sentido, a construo terica de Hamilton, Madison e Jay (2005) deve ser tida apenas como um embrio do conceito de federalismo, que s pde ser construdo aps longo processo evolutivo e de adaptao a diferentes contextos histricos e polticos. 1 Origem do federalismo no pensamento poltico brasileiro Expostas algumas consideraes histricas sobre o federalismo, passemos a abord-las sob a perspectiva da formao do pensamento poltico brasileiro. Os debates concernentes constituinte de 1823 revelam que o termo federalismo (COSER, 2009, p. 97) era comumente utilizado com a signicao do sistema que hoje se dene estritamente como confederao isto , a reunio de Estados soberanos em torno de um centro comum.

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Com a independncia e a abertura da Assembleia Constituinte de 1823, os termos federao/confederao estiveram no centro do debate poltico. Houve duas correntes a favor da federao. A primeira [...] associava a forma de governo republicana com o modelo federativo. Esse modelo somente seria compatvel com a forma republicana, na medida em que a federao implicava transferncia de poderes para a sociedade os cargos seriam eleitos nas provncias, e a Repblica era o governo eleito pelo povo de forma que existiria uma compatibilidade natural entre os dois. A segunda corrente estava presente no parlamento e nos jornais sob sua inuncia. Sua principal diferena terica era a sustentao da compatibilidade entre a forma de governo monrquica e o arranjo federativo. (COSER, 2008, p. 941)

No entanto, ao longo desse debate, j emerge a ideia de que, mesmo no Estado unitrio brasileiro, as provncias deveriam dispor dos meios necessrios para gerir sua justia e economia interna e de que o desenvolvimento e a eccia da justia somente seriam obtidos caso as provncias dispusessem de autonomia. Especialmente a partir do debate poltico acerca do Cdigo de Processo, iniciado em 1832, a noo de federalismo passa a estar relacionada aos valores associados participao do cidado ativo na esfera que lhe mais prxima. Nessa esfera, o cidado poderia articular seus interesses particulares com a produo do bem pblico.
Portanto, podemos delinear o seguinte contedo na ideia de federao: o Estado mais bem administrado quando os interesses provinciais esto em primeiro plano. Para a corrente federalista, as provncias deveriam dispor do controle sobre a segurana, a administrao e a prosperidade material. A dimenso privada se projeta sobre a esfera pblica no em sua dimenso patrimonial, mas como a precedncia do interesse provincial como a molda fundamental da montagem do Estado. (COSER, 2008, p. 947)

Ainda nesse sentido, esclarece Coser que:


No argumento federalista, a provncia desempenharia o mesmo papel do indivduo com relao sua casa. Nesse sentido, a provncia deve controlar as atividades que dizem respeito realizao de seus interesses. Os federalistas transpem uma ideia proveniente da esfera privada para a esfera pblica: administrar o Estado da mesma maneira que o cidado ativo vela por sua casa. (COSER, 2008, p. 942)

De acordo com a noo federalista presente na constituinte, a provncia deveria se posicionar entre o sdito e a Unio, possuindo autonomia para adaptar as leis e os planos nacionais s suas realidades regionais especcas e liberdade para denir quais seriam os seus interesses prioritrios.
O que embaraa que isto sejam ideias federativas, se so ideias de justia e ordem? [...] No h povo que queira estar assim apertado e oprimido. Todos querem que as suas provncias tenham certos meios administrativos, certa governana que tenda a promover o bem particular da provncia, no que vai igualmente compreendido o bem geral do imprio. (COUTINHO, Lino. Sesso da Cmara dos Deputados de 17/5/1831, apud COSER, 2008, p. 945)

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A Assembleia Geral, ocupada com o todo da nao, talvez no seja a mais apropriada para se ocupar dos negcios muito peculiares das provncias [...] Eu digo que os legisladores de 34 tiveram em vista esta ideia: os deputados provinciais podem conhecer melhor aquilo que convm (nessas pequenas coisas) s suas respectivas provncias do que um senador ou deputado colocado na corte e que muitas vezes no tem viajado todo o Brasil. (ALENCAR, Jos de, sesso do Senado de 29/7/1839 (apud COSER, 2008, p. 951).

Com a evoluo dos debates polticos no cenrio brasileiro, acompanhada, principalmente, da compreenso da inovao embora ainda usualmente residente sob a mesma velha alcunha presente no arranjo poltico norte-americano implantado com a Conveno da Filadla, em 1789 (COSER, 2009, p. 92), passa-se a perceber, mesmo ainda em meio indenio terminolgica, uma lenta e gradativa distino entre as noes de federao e confederao.
A palavra federao pode-se depreender por verdadeira etimologia aliana, liga, unio concordo que no convm ao Brasil uma federao tal como a dos estados da Alemanha etc. Esta deve ter a oposio da maioria da cmara; mas no acho justo nivelar uma tal federao com as reformas que se vo agora estabelecer; estas reformas constitucionais nada mais so que dar algumas atribuies legislativas aos conselhos gerais [termo que antes de 1824 designava o legislativo provincial] sem dependncia do poder geral; neste sentido no merece censura a federao, no sentido de dar a certas autoridades locais certas atribuies que no podem ser exercitadas pelo governo central. (SOUZA MARTINS, sesso da Cmara de Deputados de 4/7/1834, apud COSER, 2008. p. 946)

Nesse contexto, a inovao norte-americana j se fazia presente no pensamento poltico brasileiro imperial, embora a distino conceitual entre federao e confederao ainda no fosse clara, sendo bastante comum a comparao do modelo americano aos modelos confederados de Sua e Alemanha. Alis, o federalismo no foi somente objeto de debates polticos no cenrio imperial. Muitos de seus elementos foram efetivamente inseridos em normas resultantes das negociaes entre os defensores dos interesses das provncias e os porta-vozes favorveis ao fortalecimento do governo central. A tal ponto se materializaram normativamente aspectos federalistas que Riker (1964) identica, no Ato Adicional de 1834, no Brasil, a organizao de uma monarquia de acordo com o modelo federalista, signicando que o federalismo no seria um sistema exclusivo dos governos republicados. Contudo, parece-nos, a rigor, que embora se possa perceber elementos federalistas no sistema jurdico imperial, seria foroso reconhecer a consagrao de um efetivo sistema federativo, em consonncia com o que aponta Miriam Dolhnikoff.
A anlise, nas pginas anteriores, do modelo implementado a partir de 1834 e mantido mesmo depois da reviso conservadora da dcada de 1840 permite armar, a meu ver, que ele continha elementos centrais de um modelo federativo, embora

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no tenha sido possvel estabelecer uma federao plena. [...] o Ato Adicional resultou em profunda transformao institucional, na medida em que promoveu a diviso constitucional das competncias legislativa, tributria e coercitiva entre centro e provncias, de modo que estas ltimas gozavam de efetiva autonomia em itens importantes do funcionamento do Estado, como a cobrana de tributos, investimentos em obras pblicas, criao e manuteno de uma fora policial, o controle sobre todos os empregos provinciais e municipais, a instruo pblica, etc. (DOLHNIKOFF, 2005, p. 286)

Tambm segundo Ivo Coser (2009, p. 110), a corrente poltica federalista no foi plenamente vitoriosa na sua tentativa de transformar o Imprio brasileiro em uma monarquia federativa. Porm, vrias leis foram adotadas com vista a implementar uma descentralizao poltica e administrativa. Diante do exposto, embora no se possa armar inverdica a noo de que o sistema federativo surgiu, no Brasil, com a primeira Constituio Republicana (1891) j que, nesse momento, ela se fez presente, pela primeira vez, de modo pleno , mostra-se equivocado crer que se trata de uma ideia essencialmente nova, face a uma suposta incompatibilidade do federalismo com a monarquia: As novidades republicanas, no geral, alargaram o grau de autonomia dos estados, mas foram muito mais um rearranjo do que uma formao do federalismo brasileiro (DOLHNIKOFF, 2005, p. 297). interessante notar, diante das consideraes traadas acima, que, embora as foras federalistas s tenham conseguido efetivamente transpor a barreira do unitarismo a partir da implementao do regime republicano, a inuncia das ideias federalistas sobre o pensamento poltico brasileiro, j no perodo imperial, era crescente e bastante relevante. A partir do governo republicano, adotou-se o ideal federalista como bandeira, sendo iniciadas as adaptaes do referencial terico s circunstncias e interesses preponderantes na realidade brasileira. Nesse sentido, a converso, desde o Decreto n 1, do governo provisrio do Estado unitrio sob gide imperial em uma repblica federativa, revela-se grande medida para a construo do federalismo brasileiro, ao apontar para a criao de poderes locais autnomos, que passariam a conviver com o governo central preexistente, distanciando-se, assim, do modelo norte-americano que decorreu de pacto de unicao de entes soberanos confederados. Segundo o artigo 3 do referido decreto do governo provisrio, cada Estado decretaria, oportunamente, a sua constituio denitiva: Art. 3. Cada um desses Estados, no exerccio de sua legitima soberania, decretar oportunamente a sua constituio denitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus governos locais. Destaca-se, nesse contexto, por seu papel de vanguarda, a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, promulgada em 14/7/1891.
A Federao Brasileira o regime livre e democrtico, que os representantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso Constituinte, estabeleceram, decretaram e promulgaram, pela Constituio de 24 de fevereiro de 1891. [...]

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Ela , antes de tudo, uma verdadeira Federao ou Estado Federal, e no uma Confederao de Estados. A sua existncia jurdica no originou-se de nenhum tratado ou pacto entre Estados independentes, como sucede na Confederao; mas diretamente, da prpria vontade soberana da nao, que, como se disse, constituiu-se em unio perptua e indissolvel das suas antigas provncias, sob o ttulo de Estados Unidos do Brasil. (CAVALCANTI, 1983, p. 126-127)

2 O conceito de federalismo Explicitada uma viso histrica do surgimento do federalismo no cenrio norteamericano e no pensamento poltico brasileiro, cumpre passar anlise terica do seu conceito, conforme concebido atualmente. A terminologia federalismo apresenta substancial amplitude semntica, sendo relevante, por essa razo, a delimitao do conceito de federalismo adotado como premissa no presente trabalho. H de se compreender que um mesmo signicante pode se prestar, atendendo a distintos cdigos e funes sgnicas como corriqueiro em qualquer lngua a transmitir mensagens diferentes. Da advm a noo de impreciso da linguagem, no sentido de que se sujeita a uma srie de fatores subjetivos capazes de causar rudos na transmisso da mensagem entre o emissor e o receptor (intrprete). Insere-se, enm, nessa esteira, a noo de textura aberta da linguagem, proposta originalmente por Friedrich Waismann (1971), segundo o qual os conceitos empricos no se encontram plenamente delimitados (i.e., exaustivamente denidos), de modo que nenhum conceito possui um alcance de tal modo determinado que afaste dvidas quanto ao seu signicado. Isso porque no sendo automtica e direta a referibilidade entre os signos e os elementos do mundo real que o emissor pretendeu representar ao lhes empregar, podese concluir serem as possibilidades interpretativas de certo conceito produto da multiplicao da impreciso de cada um dos signos componentes do contexto em que aquele (o conceito) se insere. Como arma Frederick Schauer (1998, p. 36, trad. livre), com tato potico, a textura aberta essa caracterstica indelvel da linguagem, a consequncia do confronto entre uma linguagem xa e um mundo desconhecido em constante mudana. Assim, como decorrncia das prprias limitaes da linguagem, no possvel, por mais exaustiva que seja a denio de certo conceito, eliminar por completo a sua possibilidade de ser vago:
Se eu tivesse que descrever a minha mo direita, que eu agora estou levantando, eu poderia dizer coisas diferentes sobre ela: eu posso dizer o seu tamanho, o seu formato, a sua cor, o seu tecido, a composio qumica de seus ossos, suas clulas e adicionar outros detalhes; porm, no importa o quanto eu me estenda, eu nunca vou alcanar um ponto em que a minha descrio ser completa: falando de forma lgica, sempre possvel estender a descrio adicionando algum outro detalhe. Toda descrio estende-se para um horizonte de possibilidades abertas: no importa a distncia que eu percorra, eu sempre carregarei esse horizonte comigo

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[...] no existe completude no caso em que eu descrevo a minha mo direita, ou o carter de uma pessoa; eu nunca posso exaurir todos os detalhes ou prever todas as circunstncias que me fariam modicar ou retirar a minha armao. (WAISMANN, 1971 apud STRUCHINER, 2002, p. 9)

Investigando tal caracterstica, constata Waismann que os conceitos possuem, alm de um ncleo consistente, que no enseja dvidas quanto aos objetos do mundo real que a ele correspondem, uma regio cinzenta, que suscita dvidas sobre a abrangncia de certos elementos empricos. Nesse contexto, evidencia-se ser inalcanvel o alcance da completude descritiva pretendida pelo direito no que tange regulao das condutas interpessoais, como esclarece Hart:
As regras no podem ser conhecidas de forma absoluta porque no temos como veric-las em todas as situaes. [...] Da mesma forma, no sabemos todas as ocasies em que uma regra verdadeira ou pode ser aplicada com total segurana, porque as palavras que compem as regras podem apresentar uma regio de penumbra onde no claro se elas se aplicam ou no. Assim, as regras no se encontram denidas para todas as ocasies que podem surgir. (HART, 1996, p. 94)

Dessa maneira, refora-se a relevncia do esforo interpretativo do aplicador do direito no somente na tentativa de alcanar a inteno de que se reveste o corpo normativo (interpretao teleolgica), mas, sobretudo, na contextualizao daquele enunciado ao ordenamento como um todo, a m de que a sua aplicao possa preservar coerncia sistmica com o conjunto de enunciados em que se insere (interpretao sistemtica). Essa prpria amplitude da expresso ser objeto de relevante anlise neste trabalho, visando ao alcance de soluo para o problema concernente ao impedimento de reforma Constituio brasileira de 1988 que seja tendente a abolir a forma federativa de Estado. Superada essa relevante ressalva, pode-se armar que o federalismo consiste em um sistema de governo onde h diviso de poder entre um governo central e governos regionais (subnacionais) no soberanos. Nesse contexto, o federalismo funciona como um sistema intermedirio entre a centralizao do poder caracterstica do governo unitrio e a disperso de poder presente na confederao, em que a atuao do governo central se torna bastante restrita ante a amplitude da soberania dos estados confederados.
A confederao origina-se e subsiste em virtude de um pacto de Estados independentes, que, conservando a sua soberania, somente reconhecem ao poder central o uso dos poderes que lhe forem atribudos no mesmo pacto; ao passo que a federao s denitivamente instituda e subsiste em virtude de uma constituio federal, a qual, como lei fundamental da Nao, , que xa os prprios direitos que aos Estados federados compete exercer, como dependentes, que so, em maior ou menor latitude, do poder central, o nico poder soberano. (CAVALCANTI, 1983, p. 129)

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Na federao, portanto, no h centralizao poltica e preserva-se a autonomia dos entes federados como na confederao, mas a soberania perante os demais Estados soberanos exercida somente pelo governo central (COSER, 2009, p. 91). Desse modo, o fato de, na federao, o exerccio da soberania pelo governo central ser exclusivo, impe que os cidados estejam jurisdicionados concomitantemente aos estados e ao governo central, diferentemente do que ocorre na confederao, em que a relao Estado-cidado prerrogativa apenas dos estados.
A diferena essencial entre a federao e a confederao est no fato de que na primeira o governo central possui poder sobre os cidados dos Estados ou provncias que compem a Unio, sem que esta ao seja acordada pelos Estados. (COSER, 2009, p. 91)

No sistema federativo, a estabilidade institucional assegurada constitucionalmente, garantindo-se as competncias dos entes autnomos (governos regionais); a vedao ao direito de secesso (direito de retirada); a j referida soberania exercida pelo ente federal (unio); a auto-organizao dos Estados-membros por meio de constituies estaduais; a presena de rgo legislativo representativo dos Estados-membros; e a existncia de um tribunal constitucional que atue de modo independente, com a funo precpua de zelar pela preservao da ordem jurdica (BARROSO, 1982). Desse modo, pode-se armar que o Estado federal deriva da Constituio, atravs da qual se unem livremente totalidades polticas distintas, mas se conserva a multiplicidade regional, com os mesmos direitos e deveres voltados colaborao comum (HESSE, 1998, p. 180). O ponto mais delicado e essencial da matriz federalista , portanto, a cumulao da carncia de soberania dos Estados-membros com a preservao de sua autonomia, que Baracho (1986) desmembra nas seguintes caractersticas: auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e autossucincia. A auto-organizao h de ser compreendida como o poder de cada estado-membro de elaborar sua prpria constituio (poder constituinte decorrente), a qual se encontra, no entanto, subordinada aos limites estabelecidos pela Constituio Federal. O autogoverno, por sua vez, consiste na necessidade de que se assegure aos cidados residentes em determinado territrio o poder de escolher os seus dirigentes, que editaro leis no mbito de sua competncia especca. J a autoadministrao implica a necessidade de que o ente federado possa executar as leis vigentes, a partir do seu aparato administrativo. E, por m, a autossucincia consiste na necessidade de que cada ente tenha condies econmico-nanceiras de viabilizar a sua autonomia. Em outras palavras, cada ente deve possuir fontes prprias de recursos, que lhe permitam exercer os demais desmembramentos de sua autonomia. Modernamente, isto , aps o declnio do Estado patrimonial, tais fontes de recursos decorrem, em geral, do exerccio da tributao a partir das competncias outorgadas constitucionalmente a cada ente.

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Note-se que tais desmembramentos da noo de autonomia consistem em repercusses imprescindveis garantia da liberdade de cada estado-membro, que se restringe to somente nos estritos limites das competncias outorgadas Unio, como pressupostos para uma eciente integrao, sob a tica interna, e fortalecida representatividade face aos Estados estrangeiros. da essncia do federalismo, ento, a diviso formal de funes, na qual cada governo (central e regional) assume a total responsabilidade pelos deveres a ele atribudos ou seja, cabe a cada um desses governos a deciso nal sobre as atividades que lhes competem. Ambos governam o mesmo territrio e a mesma populao, mas cada um tem autoridade para tomar decises autnomas. Ainda nesse contexto, Elazar (1987) reitera a distino a partir dos conceitos de descentralizao e no centralizao. A no centralizao caracteriza-se pela existncia de governos regionais que atuam unilateralmente de maneira autnoma, nas esferas autorizadas pela Constituio, sem que o governo central possa revogar unilateralmente tais poderes; enquanto a descentralizao seria a mera concesso ou delegao de determinados poderes pelo governo central aos governos regionais a que lhe so subordinados, na medida em que a concesso/delegao se sujeita a revogao unilateral. Sob tal raciocnio, o sistema federativo se adequaria no centralizao, e a confederao se aproximaria da ideia de descentralizao. Com base nas consideraes expostas, pode-se armar que o parmetro denidor do sistema federativo consiste na existncia imprescindvel de autonomia dos governos regionais no soberanos. Trata-se, pois, de requisito pautado em um mnimo de poderes necessariamente detidos pelos governos regionais. Isso porque diferentes propores entre a amplitude dos poderes do governo central e dos governos regionais podem ser identicadas ao longo da histria e no cenrio poltico atual, sendo certo que tais variaes no se revelam aptas a desnaturar o carter federativo, desde que a autonomia regional se faa presente. Nesse sentido, qualquer proporo entre o mbito de poder do governo central e dos governos regionais que supere esse mnimo (autonomia) ser um regime federalista. Tal assertiva apresenta grande relevncia para a anlise das limitaes constitucionais ao poder reformador sobre a qual nos debruaremos em seguida, especialmente porque as anlises jurdicas acerca da viabilidade da reforma scal tm constantemente esbarrado no impacto da reforma sobre a clusula ptrea, prevista na Constituio de 1988, que aponta para a insupervel preservao da forma federalista de Estado. O reconhecimento de impedimento remodelagem das competncias tributrias destinadas s diferentes esferas de governo, por fora de eventual tendncia abolio do federalismo, implicaria praticamente a inviabilidade de uma reforma scal com a profundidade necessria. No entanto, a armativa acima, resultante de nossa anlise do federalismo, aponta para entendimento diverso, no sentido de que a realizao de alteraes nas competncias tributrias no prejudica o pacto federativo, desde que a autonomia dos entes federativos, em todas as esferas, seja assegurada.

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Perceba-se que a superao de tal obstculo abre uma nova perspectiva sobre a viabilidade de implementao de uma reforma scal realmente profunda e ecaz, como a almejada por diversos setores sociais. 3 Limitaes reforma constitucional Segundo dispe o art. 60, 4, da Constituio de 1988, vedada a reforma constitucional que seja tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e peridico, a separao dos poderes ou os direitos e garantias individuais.
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: I - de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da Repblica; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. [...] 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. [...] (BRASIL, 1988)

No contexto da reforma scal, o ponto que nos interessa mais particularmente, para ns do presente trabalho, o da forma federativa de Estado, conforme j aventado anteriormente, quando da anlise acerca da amplitude terica do conceito de federalismo. Interessa, portanto, a investigao de qual a limitao imposta pelo impedimento, contido na Constituio Federal de 1988, de reforma tendente a abolir a forma federativa de Estado. Face leitura do dispositivo e anlise da noo de federalismo, j tecida no comeo deste trabalho, apresentam-se dois raciocnios viveis: um no sentido de que tal limitao implicaria o reconhecimento de um equilbrio sutil entre os entes federativos, estabelecido pela Constituio em sua redao original, o qual no poderia ser objeto de reforma, sob pena de desprestgio de alguma esfera em favorecimento da outra por parte do constituinte derivado; e outro segundo o qual o equilbrio de foras entre os entes dinmico, sendo tal mobilidade obstada apenas pelos limites da autonomia dos entes essa a razo para a expresso tendente a abolir contida no cput do 4 do art. 60 do texto constitucional. A primeira viso sustenta-se sobre a compreenso do pacto federativo como uma balana esttica e bem calibrada, que impede a modicao de qualquer dos pesos correspondentes s competncias de cada esfera de governo, conforme aponta Salete Boff:
O constituinte quis garantir o princpio federativo como inabalvel e imodicvel. [...] De fato, no h necessidade de signicativas mudanas para infringir as clusulas ptreas, somente a tendncia a abolir j est em conito com a ordem

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constitucional. Dessa forma, dicilmente atendero ao preceito constitucional emendas que possuam como objetivos alterar a competncia dos entes federativos. (BOFF, 2005, p. 182)

Contudo, como no difcil compreender, tal interpretao acarretaria exacerbada rigidez da Constituio, impedindo reformas substantivas e limitando a evoluo constitucional, compreendida como a sua conformao aos interesses das novas geraes:
Admitir-se a insuperabilidade dos limites v.g.: atravs da instituio de controle jurisdicional de constitucionalidade de emendas como mecanismo apto sua garantia corresponderia a conceder s geraes em geral um poder menor do que o atribudo gerao constituinte, porquanto apenas os founding fathers ostentariam um poder soberano (por denio, juridicamente ilimitado), estabelecendo, pois, um governo dos mortos sobre os vivos que atentaria ao direito de autodeterminao das geraes e ao princpio democrtico que o fundamenta. (BRANDO, 2008, p. 26)

Nesse sentido, a aceitao dessa concepo conservadora implica, inevitavelmente, reconhecer a inconstitucionalidade de boa parte das emendas constitucionais relativas a matria tributria, entre muitas outras publicadas desde a Constituio de 1988, j que a mera previso de competncia da Unio para instituir uma nova contribuio, por exemplo, que no estivesse prevista na redao original do texto constitucional e que fosse desacompanhada da previso de novos tributos de competncia estadual ou municipal, signicaria um rompimento do equilbrio predenido pelo constituinte originrio. Dessa maneira, tal interpretao no se revela compatvel com o histrico de reformas constitucionais implementadas nem com a amplitude de reformas que se revelam adequadas necessria evoluo do texto constitucional. Alm disso, a partir da adoo de tal entendimento, ca difcil compreender a vinculao entre a rigidez das competncias e o suposto equilbrio federativo se as oscilaes nos montantes arrecadados por cada esfera de governo sujeitam-se a uma srie de outras variveis, como fatores econmicos, investimento em formao dos servidores, aquisio de softwares especializados, etc. Como sustentar, portanto, que a diviso de competncias asseguraria um equilbrio federativo se tantos outros fatores podem gerar impacto superior ao da supresso ou concesso de certa base arrecadatria para determinado ente, por exemplo? Alis, importa destacar que, mesmo que eventual reformulao da diviso de competncias acarretasse um fortalecimento dos Estados em detrimento da Unio, com a devida proporcionalidade nas adaptaes das atribuies, no haveria de se falar em extino do federalismo, mas apenas o desenvolvimento de um novo modelo federalista. Conforme j apontado neste trabalho, na anlise da noo de federalismo, ele no depende de um exato escopo de divises de competncias entre os entes, mas, diferentemente, apenas pressupe que haja concomitncia entre diferentes nveis de governo, sendo todos autnomos. Parece mais razovel, nesse sentido, o entendimento de que a vedao do art. 60, 4, I, da Constituio Federal pretende apenas estabelecer o limite mnimo de sobrevivncia do federalismo brasileiro.

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Alis, j se manifestou nessa linha o ministro Seplveda Pertence, por ocasio do julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 2.024-3/DF, em que armou, sobre a forma federativa de Estado que:
No pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas sim, daquele que o constituinte originrio concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto s futuras emendas Constituio; de resto as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, 4, da Lei Fundamental enumera, no signicam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituio originria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos cuja preservao nelas se protege. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.024-3/DF, DJ de 1/12/2000)

No entanto, essa linha de entendimento sujeita os entes federados a uma condio de maior fragilidade, com risco de desequilbrio mediante um simples ajuste poltico travado no Congresso Nacional.
So duas as possibilidades, gerando problemas diversos. A primeira, mais antiptica, mais radical, mas garantidora dos valores garantidos pelos constituintes. A segunda, mais mvel, menos ortodoxa, mas que permitiria uma reduo do grau de autonomia pactuado quando do ajuste federalista de 1988. (ARAJO, 1997, p. 152)

Imagine-se, por exemplo, que a revogao de certa competncia tributria da Unio, ou a sua transferncia para os estados, seja desacompanhada de medidas compensatrias ou de reduo proporcional nas atribuies de que foi incumbida constitucionalmente. Vislumbrar-se-ia, nessa hiptese, um grave problema oramentrio que, sob uma viso mais profunda, acarretaria um decrscimo na autonomia da Unio em face dos estados. Tal exemplo revela que a mera preservao imediata da autonomia dos entes, aferida pela conservao de auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e autossucincia logo aps a implantao da reforma, talvez ainda esteja aqum do limite mnimo de alterao da estrutura federativa. Embora possam no representar impacto autonomia de certo ente federativo em curto prazo, as diculdades de se manter um equilbrio oramentrio adequado e a carncia no cumprimento das atribuies constitucionais promovem enfraquecimento progressivo da autonomia e, por isso, devem ser preventivamente afastadas, por meio do controle de constitucionalidade das emendas constitucionais. No estamos aqui a negar que os problemas acima apontados decorram, em regra, de polticas inecientes de gesto dos recursos pblicos, mas a admitir que, muitas vezes, a previso de escopo de competncias arrecadatrias desproporcional ao mbito de atribuies, ou a excessiva sujeio de certo ente a transferncias de recursos provenientes de outro ente, pode no representar abrupto impacto sobre o federalismo, mas se revelar tendente a abolir a forma federativa por seus efeitos ao longo do tempo. Nesse sentido, a no fragilizao imediata nem progressiva da autonomia de entes federados tambm deve ser tomada como parmetro, sob nosso ponto de vista, para a limitao da possibilidade de reforma constitucional.

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H de se vericar, portanto, na anlise do escopo da reforma pretendida, se ela se revela potencialmente danosa autonomia de algum ente, seja no curto ou no longo prazo, a m de que se possa armar se ela se compatibiliza ou no com o teor do art. 60, 4, I, da Constituio Federal de 1988. No entanto, a delimitao da fronteira entre a salutar exibilizao e o risco de comprometimento do pacto federativo bastante difcil, como aponta Luiz Alberto David Arajo:
verdade que, nesse caso [referindo-se possibilidade de modicao do federalismo, limitada apenas sua preservao], teramos uma grande dose de julgamento subjetivo, que moldaria a deciso de conformidade com a realidade que se pretendesse proteger. Quantas competncias seriam necessrias para manter a autonomia estadual? A busca da soluo matemtica certamente no seria correta. Mas at que ponto possvel diminuir a autonomia estadual, sem ferir o princpio federalista? (ARAJO, 1997, p. 152)

Alm do exposto, h de se observar que a preservao da proporo entre o volume arrecadatrio decorrente das bases atualmente vigentes e o decorrente da reforma que se pretenda implementar elemento essencial para que a proposta de reforma seja politicamente vivel, medida que se sujeitar a votao no Congresso Nacional, que acumula as representaes dos estados e da Unio. Ressalte-se, contudo, que preservar a proporo no importa manter os volumes nominais arrecadados, mas conferir adequada disponibilidade de recursos para o cumprimento das atribuies. Em outras palavras: considerando, por exemplo, que a extino de todas as espcies tributrias de competncia de certo ente, com exceo do tributo mais signicativo para sua arrecadao, conjugada majorao das faixas de alquota aplicveis ao tributo mantido, proporciona reduo considervel nos custos administrativos com o aparato institucional para arrecadao dos tributos extintos, parece coerente que a majorao do tributo mantido no seja nominalmente correspondente perda de arrecadao decorrente dos tributos extintos. Diferentemente, bastar que a majorao corresponda diferena entre o montante que deixar de ser arrecadado e o total da economia proporcionada pela desnecessidade de scalizao e controle dos tributos extintos. Embora simplrio, tal raciocnio demonstra a inafastvel lgica de que a racionalizao do sistema tributrio viabiliza a reduo da carga, sem criar embaraos oramentrios para os entes e sem representar afronta ao pacto federativo. Resta, portanto, exposta a anlise da compatibilidade ou no de uma reforma scal, com a inevitvel reviso das competncias detidas por cada esfera de governo e com o art. 60, 4, I, da Constituio Federal de 1988, contexto em que nos posicionamos pela viabilidade da reforma, desde que resguardado o equilbrio necessrio preservao da autonomia dos entes no curto e longo prazo.

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BRAZILIAN FEDERATIVE PACT AND LIMITS ON TAX REFORM


ABSTRACT: From an historical analysis, the present work intends to investigate the limitations for a constitutional reform in Brazilian federalism. KEYWORDS: Brazilian political thought. Federalism. Constitutional reform.

Referncias
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Notas
1

Sob a ideia de que, em uma unidade territorial mais reduzida, o controle do exerccio do Poder Executivo pelo Judicirio revela-se signicativamente mais efetiva. Sobre o excepcionalismo norte-americano e o federalismo dual, ver Tocqueville (1998) e Lipset (1966).

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