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Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008

La lucha contra el cambio climtico: Solidaridad frente a un mundo dividido

Publicado por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Agradecimientos

Este Informe no habra sido posible sin la generosa contribucin de las muchas personas y organizaciones que enumeramos a continuacin. Los autores quisieran agradecer especialmente a Malte Meinshausen del Potsdam Institute for Climate Impact Research, quien ofreci asesora dedicada y permanente sobre una amplia gama de temas tcnicos. Muchas otras personas hicieron aportes a este Informe, ya sea directamente a travs de estudios de antecedentes, comentarios al borrador y discusiones o indirectamente a travs de sus investigaciones. Adems, los autores reconocen sentirse en deuda con el cuarto informe de evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico, el cual constituy una fuente inigualable de pruebas cientficas, y con la labor de Sir Nicholas Stern y su equipo en la elaboracin del Informe sobre La economa del cambio climtico. Muchos colegas del sistema de las Naciones Unidas fueron extremadamente generosos a la hora de compartir su tiempo, experiencia e ideas. Kemal Dervi, el Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ofreci asesora de gran utilidad para la labor del equipo encargado del Informe. Por ltimo, queremos dar las gracias a todos quienes han participado, directa o indirectamente, en darle un sentido a nuestro esfuerzo y al mismo tiempo, asumimos plena y exclusiva responsabilidad por cualquier error u omisin.

Colaboradores La siguiente es la lista de colaboradores quienes elaboraron mltiples estudios, documentos y notas de antecedentes sobre un amplio abanico de temas relacionados con el Informe: Anu Adhikari, Mozaharul Alam, Sarder Shafiqul Alam, Juan Carlos Arredondo Brun, Vicki Arroyo, Albertina Bambaige, Romina Bandura, Terry Barker, Philip Beauvais, Suruchi Bhadwal, Preety Bhandari, Isobel Birch, Maxwell Boykoff, Karen OBrien, Oli Brown, Odn de Buen, Peter Chaudhry, Pedro Conceio, Pilar Cornejo, Caridad Canales Dvila, Simon D. Donner, Lin Erda, Alejandro de la Fuente, Richard Grahn, Michael Grimm, Kenneth Harttgen, Dieter Helm, Caspar Henderson, Mario Herrero, Saleemul Huq, Ninh Nguyen Huu, Joseph D. Intsiful, Katie Jenkins, Richard Jones, Ulka Kelkar, Stephan Klasen, Arnoldo Matus Kramer, Kishan Khoday, Roman Krznaric, Robin Leichenko, Anthony Leise iii

rowitz, Junfeng Li, Yan Li, Yue Li, Peter Linguiti, Gordon MacKerron, Andrew Marquard, Ritu Mathur, Malte Meinshausen, Mark Misselhorn, Sreeja Nair, Peter Newell, Anthony Nyong, David Ockwell, Marina Olshanskaya, Victor A. Orindi, James Painter, Peter D. Pederson, Serguey Pegov, Renat Perelet, Alberto Carillo Pineda, Vicky Pope, Golam Rabbani, Atiq Rahman, Mariam Rashid, Bimal R. Regmi, Hannah Reid, J. Timmons Roberts, Greet Ruysschaert, Boshra Salem, Jrgen Schmid, Dana Schler, Rory Sullivan, Erika Trigoso Rubio, Md. Rabi Uzzaman, Giulio Volpi, Tao Wang, James Watson, Harald Winkler, Mikhail Yulkin y Yanchun Zhang. Varias organizaciones compartieron generosamente sus datos y otros materiales de investigacin: Agence Franaise de Dveloppement; Amnesty International; Centro de Informacin y Anlisis sobre el Dixido de Carbono; la Secretara de la Comunidad del Caribe, el Centro de

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Comparaciones Internacionales de Produccin, Ingreso y Precios de la Universidad de Pennsylvania; Development Initiatives; Departamento de Desarrollo Internacional; Instituto de Cambio Ambiental de la Universidad de Oxford; Comisin Europea; Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin; Fondo para el Medio Ambiente Mundial; Proyecto Mundial sobre Desplazados Internos; Centro IGAD de Aplicaciones y Pronsticos Climticos; Instituto de Estudios para el Desarrollo; Centro Internacional para Estudios Penitenciarios; Centro de Monitoreo de Desplazamiento interno; Instituto Internacional de Investigacin de Clima y Sociedad; Agencia Internacional de Energa; Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo; Instituto Internacional de Estudios Estratgicos; Organizacin Internacional del Trabajo; Fondo Monetario Internacional; Organizacin Internacional para las Migraciones; Unin Internacional de Telecomunicaciones; Unin Interparlamentaria; Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA; Estudio de los Ingresos de Luxemburgo; Macro International; Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos; Overseas Development Institute; Oxfam; Pew Center for Climate Change; Practical Action Consulting; Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigacin de la Paz; Instituto Internacional de Estocolmo sobre el Agua; Tata Energy Research Institute; Met Office; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia; Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo; Departamento de las Naciones Unidas sobre Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Estadsticas y Divisin de Poblacin; Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer; Organizacin de las Naciones Unidas par la Educacin, la Ciencia y la Cultura, Instituto de Estadsticas; Alto Comisionado de las Naciones Unidas ara los Refugiados; Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, seccin de tratados; Oficina de Asuntos Jurdicos de las Naciones Unidas; Universidad de East Anglia; WaterAid; Banco Mundial; Organizacin Mundial de la Salud; Organizacin Meteorolgica Mundial; Organizacin Mundial del Comercio; Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual y Fondo Mundial para la Naturaleza.
Equipo de asesoramiento El Informe se benefici enormemente de la asesora y orientacin intelectual proporcionada por un grupo de expertos externos compuesto por: Monique Barbut, Alicia Brcena, Fatih Birol, Yvo de Boer, John R. Coomber, Mohammed T. El-Ashry, Paul Epstein, Peter T. Gilruth, Jos

Goldemberg, HRH Crown Prince Haakon, Saleem Huq, Inge Kaul, Kivutha Kibwana, Akio Morishima, Rajendra Pachauri, Jiahua Pan, Achim Steiner, HRH Princess Basma Bint Talal, Colleen Vogel, Morris A. Ward, Robert Watson, Ngaire Woods y Stephen E. Zebiak. Un equipo asesor en estadsticas hizo aportes invalorables, particularmente Tom Griffin, el principal asesor del Informe en materia estadstica. Los miembros del equipo de expertos son: Carla Abou-Zahr, Tony Atkinson, Haishan Fu, Gareth Jones, Ian D. Macredie, Anna N. Majelantle, John MaleMukasa, Marion McEwin, Francesca Perucci, Tim Smeeding, Eric Swanson, Pervez Tahir y Michael Ward. El equipo tambin quiere agradecer a Partha Deb, Shea Rutstein y Michael Ward, quienes revisaron, hicieron comentarios y aportaron su experiencia estadstica para un anlisis realizado por la Oficina Encargada del Informe sobre Desarrollo Humano del riesgo y la vulnerabilidad.
Consultas Los miembros del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano recibieron apoyo, ya sea de manera individual o colectiva, de un amplio proceso de consultas. Quienes participaron en una discusin de la Red de Desarrollo Humano aportaron numerosas ideas y observaciones sobre los vnculos entre cambio climtico y desarrollo humano. El equipo del Informe desea tambin agradecer a Neil Adger, Keith Allott, Kristin Averyt, Armando Barrientos, Haresh Bhojwani, Paul Bledsoe, Thomas A. Boden, Keith Briffa, Nick Brooks, Katrina Brown, Miguel Ceara-Hatton, Fernando Caldern, Jacques Charmes, Lars Christiansen, Kirsty Clough, Stefan Dercon, Jaime de Melo, Stephen Devereux, Niky Fabiancic, Kimberley Fisher, Lawrence Flint, Claudio Forner, Jennifer Frankel-Reed, Ralph Friedlaender, Oscar Garcia, Stephen Gitonga, Heather Grady, Barbara Harris-White, Molly E. Hellmuth, John Hoddinott, Aminul Islam, Tarik-ul-Islam, Kareen Jabre, Fortunat Joos, Mamunul Khan, Karoly Kovacs, Diana Liverman, Lars Gunnar Marklund, Charles McKenzie, Gerald A. Meehl, Pierre Montagnier, Jean-Robert Moret, Koos Neefjes, Iiris Niemi, Miroslav Ondras, Jonathan T. Overpeck, Vicky Pope, Will Prince, Kate Raworth, Andrew Revkin, Mary Robinson, Sherman Robinson, Rachel Slater, Leonardo Souza, Valentina Stoevska, Eric Swanson, Richard Tanner, Haiyan Teng, Jean Philippe Thomas, Steve Price Thomas, Sandy Tolan, Emma Tompkins, Emma Torres, Kevin E. Trenberth, Jessica Troni, Adriana Velasco, Marc Van Wynsberghe, Tessa Wardlaw y Richard Washington.
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Lectores del PNUD Un grupo de lectores, constituido por colegas del PNUD, hicieron muchsimos comentarios, sugerencias y aportes de gran utilidad durante el proceso de redaccin del Informe. Queremos mencionar en forma especial los aportes y la asesora recibida de: Pedro Conceio, Charles Ian McNeil and Andrew Maskrey, quienes fueron muy generosos con su tiempo e hicieron contribuciones sustantivas al Informe. Tambin recibimos aportes de: Randa Aboul-Hosn, Amat Al-Alim Alsoswa, Barbara Barungi, Winifred Byanyima, Suely Carvalho, Tim Clairs, Niamh Collier-Smith, Rosine Coulibaly, Maxx Dilley, Philip Dobie, Bjrn Frde, Tegegnework Gettu, Yannick Glemarec, Luis Gmez-Echeverri, Rebeca Grynspan, Raquel Herrera, Gilbert Fossoun Houngbo, Peter Hunnam, Ragnhild Imerslund, Andrey Ivanov, Bruce Jenks, Michael Keating, Douglas Keh, Olav Kjorven, Pradeep Kurukulasuriya, Oksana Leshchenko, Bo Lim, Xianfu Lu, Nora Lustig, Metsi Makhetha, Ccile Molinier, David Morrison, Tanni Mukhopadhyay, B. Murali, Simon Nhongo, Macleod Nyirongo, Hafiz Pasha, Stefano Pettinato, Selva Ramachandran, Marta Ruedas, Mounir Tabet, Jennifer Topping, Kori Udovicki, Louisa Vinton, Cassandra Waldon y Agostinho Zacarias. Edicin, produccin y traduccin El Informe se benefici de la asesora y el aporte de un equipo editorial de Green Ink. Anne Moorhead proporcion recomendaciones sobre la estructura y la presentacin de los argumentos. La produccin y la edicin tcnica estuvieron a cargo de Sue Hainsworth y Rebecca Mitchell. La

portada y las pginas divisorias fueron diseadas por Talking Box, con aportes conceptuales de Martn Snchez y Rubn Salinas, sobre la base de una plantilla diseada por Grundy & Northedge en 2005. El diseo de la informacin estuvo a cargo de Phoenix Design Aid and Zago; uno de los mapas (mapa 1.1) fue diseado por Mapping Worlds. Finalmente, la composicin del Informe estuvo en manos de Phoenix Design Aid, con la coordinacin de Lars Jrgensen. Las labores de produccin, traduccin, distribucin y promocin del Informe contaron con la ayuda y el apoyo de la Oficina de comunicaciones del PNUD, particularmente de Maureen Lynch y Boaz Paldi. Los revisores de las traducciones fueron Iyad Abumoghli, Bill Bikales, Jean Fabre, Albric Kacou, Madi Musa, Uladzimir Shcherbau y Oscar Yujnovsky. En el Inform tambin trabajaron dedicadamente Jong Hyun Jeon, Isabelle Khayat, Caitlin Lu, Emily Morse y Lucio Severo. Por su parte, Swetlana Goobenkova y Emma Reed hicieron valiosos aportes al equipo estadstico. Margaret Chi y Juan Arbelaez de la Oficina de la Naciones Unidas de Servicios para Proyectos prestaron servicios fundamentales de gestin y apoyo administrativo.

Kevin Watkins Director Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008

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ndice de contenidos

Prlogo Agradecimientos

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Perspectia general La lucha contra el cambio climtico: solidaridad frente a un mundo dividido 1

Captulo 1 El desafo climtico del siglo XXI

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1.1 Cambio climtico y desarrollo humano El teln de fondo Un cambio climtico peligroso: cinco puntos de riesgo para el desarrollo humano 1.2 La ciencia climtica y los escenarios del futuro El cambio climtico como resultado de la accin humana La contabilidad mundial del carbono: acumulaciones, flujos y sumideros Escenarios respecto del cambio climtico: lo conocido, las incgnitas conocidas y lo incierto 1.3 De lo global a lo local: la medicin de la huella ecolgica en un mundo desigual Huellas nacionales y regionales: los lmites de la convergencia Desigualdad en materia de huellas ecolgicas: algunas personas dejan menos rastro que otras 1.4 Evitar el cambio climtico peligroso: el rumbo de las emisiones sostenibles Presupuestos de carbono para un planeta frgil Escenarios de seguridad climtica: el tiempo se agota El costo de transitar hacia bajas emisiones de carbono: se puede pagar la mitigacin? 1.5 Seguir haciendo lo mismo de siempre: rumbos hacia un futuro climtico insostenible Una mirada hacia el pasado: el mundo desde 1990 Mirar hacia el futuro: atrapados en una trayectoria de alza Factores que impulsan el aumento en las emisiones 1.6 Por qu debemos actuar para prevenir el cambio climtico peligroso? Administracin del clima en un mundo interdependiente Justicia social e interdependencia ecolgica El argumento econmico para la adopcin de medidas urgentes Movilizar la accin pblica Conclusin Cuadro 1.1 del apndice: Medicin de la huella ecolgica mundial algunos pases y regiones

24 24 26 31 31 32 33 39 39 42 44 44 47 50 52 52 53 57 58 59 60 62 66 69 70

Captulo 2 Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

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2.1 Crisis del clima y trampas de crecimiento humano deficiente Desastres climticos, una tendencia en aumento Riesgo y vulnerabilidad Las trampas de desarrollo humano bajo De las crisis del clima hoy a la privacin maana: trampas de desarrollo humano bajo en accin 2.2 Mirar al futuro: antiguos problemas y nuevos riesgos del cambio climtico

75 75 78 83 89 90

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Produccin agrcola y seguridad alimentaria Estrs y escasez de agua Aumento del nivel del mar y exposicin a riesgos climticos extremos Ecosistemas y biodiversidad Salud humana y acontecimientos climticos extremos Conclusin

91 95 98 102 105 107

Captulo 3 Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

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3.1 Fijar las metas de mitigacin Establecer presupuestos del carbono: vivir dentro del margen de los recursos ecolgicos disponibles Proliferan las metas de reduccin de emisiones Los cuatro problemas relacionados con la fijacin de presupuestos del carbono Las metas son importantes, pero tambin lo son los resultados 3.2 La asignacin de un precio al carbono: el papel de los mercados y los gobiernos Los impuestos por la emisin de carbono frente a los sistemas de lmites mximos y negociacin Los sistemas de lmites mximos con negociacin: lecciones aprendidas del Sistema de comercio de derechos de emisin de la UE 3.3 La funcin decisiva de la regulacin y las iniciativas gubernamentales Generacin de electricidad: cambiar la trayectoria de las emisiones El sector residencial: mitigacin a bajo costo Normas para las emisiones vehiculares La investigacin, el desarrollo y la implementacin de tecnologas de bajo contenido de carbono 3.4 El papel crucial de la cooperacin internacional Incrementar el papel de las transferencias tecnolgicas y el financiamiento Reducir la deforestacin Conclusin

112 113 113 118 120 126 126 130 133 134 137 139 145 149 149 159 163

Captulo 4 Adaptarse a lo inevitable: medidas nacionales y cooperacin internacional

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4.1 El desafo nacional Adaptacin en el mundo desarrollado Vivir con el cambio climtico: la adaptacin en pases en desarrollo El marco de las polticas nacionales de adaptacin 4.2 La cooperacin internacional en la adaptacin al cambio climtico Argumentos a favor de la accin internacional Financiamiento actual para adaptacin: demasiado poco, tardo y fragmentado Estar a la altura del desafo de la adaptacin: fortalecer la cooperacin internacional Conclusin Notas Bibliografa

170 170 173 174 187 187 188 194 200 201 206

Recuadros

1.1 1.2 1.3 1.4

Efectos de retroalimentacin podran acelerar el cambio climtico Millones de personas carecen de acceso a fuentes modernas de energa Los pases desarrollados no han cumplido los compromisos asumidos en Kyoto Responsabilidad y proteccin, tica y religin son temas de inters comn relacionados con el cambio climtico

38 45 54 61

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1.5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Anlisis de costo-beneficios y el cambio climtico No todas las catstrofes climticas son registradas La industria mundial de los seguros: volver a evaluar los riesgos climticos Huracn Katrina: la demografa social de un desastre Inseguridad alimentaria y sequa en Nger Ventas forzadas en Honduras La inundacin del siglo en Bangladesh Cambio climtico en Malawi: ms de lo mismo, y peor an El cambio climtico y la crisis del agua en China Derretimiento de glaciares y menores perspectivas de desarrollo humano Cambio climtico y desarrollo humano en el delta del ro Mekong California, lder por ejemplo en la fijacin de presupuestos del carbono Divergencia entre objetivos y resultados en Canad Ley de Gran Bretaa para abordar el cambio climtico: fijacin de un presupuesto del carbono Los objetivos y estrategias de la Unin Europea en energa y cambio climtico para el ao 2020 Reducir las emisiones de carbono en las economas en transicin Energa nuclear: algunas preguntas intrincadas Energas renovables en Alemania: el xito del sistema de fijacin de precios mnimos Las normas de Estados Unidos para las emisiones de vehculos Aceite de palma y el fomento de los biocombustibles: una nota de advertencia El carbn y la reforma a la poltica energtica en China Crecimiento econmico con menos emisiones de carbono en India Vincular los mercados de emisiones de dixido de carbono con los ODM y el desarrollo sostenible Adaptacin en las islas char de Bangladesh El Programa productivo de redes de seguridad en Etiopa Transferencias en efectivo condicionadas: el programa Bolsa Familia de Brasil Reducir la vulnerabilidad a travs de la agricultura en Malawi Seguros contra riesgos y adaptacin Aprender de la experiencia de Mozambique Las limitaciones de los Programas de Accin Nacional para la Adaptacin

65 77 79 81 85 87 88 93 97 99 100 116 120 121 123 124 134 138 141 146 153 154 157 179 182 183 184 185 186 191

Cuadros

1.1 1.2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 4.3

Niveles extremos de temperaturas aumentan con las acumulaciones de CO2 proyecciones para 2080 Para mantener huellas ecolgicas del nivel de la OCDE se requerira ms de un planeta Las emergencias alimentarias vinculadas con sequas y el desarrollo humano estn en estrecha relacin en Kenya Cmo superan las sequas los pobres de Malawi El impacto de las crisis generadas por sequas en Etiopa La agricultura desempea una funcin crucial en las regiones en desarrollo Un aumento en los niveles del mar tendra enormes impactos sociales y econmicos Los objetivos de reduccin de las emisiones se plantean logros dispares Propuestas para el Sistema europeo de comercio de derechos de emisin Las emisiones de carbono estn vinculadas con la tecnologa de las plantas a carbn La eficiencia energtica es muy dispar en la industria La cuenta del financiamiento multilateral de la adaptacin El costo de proteger el desarrollo contra el clima Inversin en adaptacin hasta 2015

34 48 80 84 85 91 101 114 131 151 152 192 195 196

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Figuras

El alza en las emisiones de CO2 aumenta las acumulaciones y hace subir la temperatura Pronstico de la temperatura mundial: tres escenarios del IPCC La energa y los cambios en el uso del suelo son factores predominantes en las emisiones de gases de efecto invernadero 1.4 Los pases desarrollados predominan en la cuenta acumulativa de emisiones 1.5 Las emisiones mundiales de CO2 estn muy concentradas 1.6 Pases desarrollados: profundas huellas ecolgicas 1.7 Vivir sin electricidad 1.8 Muchos pases siguen dependiendo de la biomasa 1.9 El riesgo de desencadenar el cambio climtico peligroso aumenta con las acumulaciones de gases de efecto invernadero 1.10 El presupuesto de carbono del siglo XXI est pronto a completarse 1.11 Reducir las emisiones a la mitad antes de 2050 podra evitar el cambio climtico peligroso 1.12 Contraccin y convergencia hacia un futuro sostenible 1.13 La mitigacin rigurosa no genera resultados a corto plazo 1.14 Algunos pases desarrollados estn muy lejos de cumplir los objetivos y compromisos asumidos en Kyoto 1.15 En un escenario sin cambios, las emisiones de CO2 siguen una tendencia al alza 1.16 La intensidad de las emisiones de carbono disminuye demasiado lento como para reducir las emisiones totales 2.1 Los desastres climticos afectan cada vez a ms personas 2.2 Los pases en desarrollo tienen ms riesgo de sufrir desastres 2.3 Los desastres climticos estn aumentando las prdidas respaldadas por seguros 2.4 La cobertura del seguro social es mucho ms alta en los pases desarrollados 2.5 En Etiopa, la variabilidad del ingreso sigue de cerca la variabilidad de las precipitaciones 2.6 El cambio climtico daar la agricultura de los pases en desarrollo 2.7 Glaciares en retroceso en Amrica Latina 3.1 Menos intensidad de carbono no siempre reduce las emisiones 3.2 Precios del carbono inestables en la Unin Europea 3.3 El carbn aumentar las emisiones de CO2 en el sector energtico 3.4 Energa elica en EE.UU.: su capacidad aumenta y los costos disminuyen 3.5 Las normas de eficiencia sobre combustibles difieren mucho en los pases desarrollados 3.6 La rpida transicin de la flota de automviles es posible: Pakistn 3.7 Algunos biocombustibles son ms baratos y emiten menos CO2 3.8 Una mayor eficiencia del carbn podra reducir las emisiones de CO2 3.9 Los bosques estn disminuyendo 4.1 La adaptacin es una buena inversin en la Unin Europea 4.2 Dficit de informacin climtica en frica 4.3 Los flujos de ayuda deben acelerarse para cumplir compromisos 4.4 La ayuda bsica destinada a frica Subsahariana no registra variaciones 4.5 Fondos internacionales de adaptacin exiguos frente a las inversiones de los pases desarrollados 4.6 La ayuda es vulnerable al cambio climtico

1.1 1.2 1.3

32 35 40 40 41 43 44 44 46 47 49 50 51 53 56 57 75 76 78 80 91 91 98 119 130 135 137 140 144 145 151 160 172 175 190 190 192 193

Mapas 1.1 2.1 Representacin de la variacin mundial de emisiones de CO2 El rea propensa a sequas de frica est aumentando 42 92

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Contribuciones especiales

Cambio climtico: juntos podemos ganar la batalla, Ban Ki-moon Las polticas climticas y el desarrollo humano, Amartya Sen Nuestro futuro comn y el cambio climtico, Gro Harlem Bruntland El cambio climtico como cuestin de derechos humanos, Sheila Watt-Cloutier La ciudad de Nueva York toma la iniciativa en el cambio climtico, Michael R. Bloomberg Accin nacional para superar un desafo mundial, Luiz Incio Lula da Silva No necesitamos un apartheid en la adaptacin al cambio climtico, Desmond Tutu No tenemos alternativa, Sunita Narain

23 28 59 82 117 143 168 189

Indicadores del desarrollo humano


Indicadores del desarrollo humano Gua para el lector y notas sobre los cuadros Siglas y abreviaturas 221 223 230

Seguimiento del desarrollo humano: ampliar las opciones de la gente 1 ndice de desarrollo humano 1a Indicadores bsicos de otros estados miembros de las Naciones Unidas 2 Tendencias del ndice de Desarrollo Humano 3 Pobreza humana y de ingresos: pases en desarrollo 4 Pobreza humana y de ingresos: pases de la OCDE, Europa Central y Oriental y la CEI

231 235 236 240 243

para disfrutar de una vida larga y saludable 5 Tendencias demogrficas 6 Compromiso con la salud: recursos, acceso y servicios 7 Agua, saneamiento y nutricin 8 Desigualdad en la salud materno-infantil 9 Principales crisis y riesgos mundiales en materia de salud 10 Supervivencia: avances y retrocesos

245 249 253 257 259 263

para recibir educacin 11 Compromiso con la educacin: gasto pblico 12 Alfabetizacin y matriculacin 13 Tecnologa: difusin y creacin

267 271 275

para acceder a los recursos necesarios que permitan disfrutar de un nivel de vida digno 14 Desempeo econmico 15 Desigualdad de ingresos y gastos 16 La estructura del comercio 17 Desembolsos en asistencia de los pases miembros del CAD de la OCDE 18 Corrientes de ayuda, capital privado y deuda 19 Prioridades del gasto pblico 20 Desempleo en los pases miembros de la OCDE 21 Desempleo y empleo en el sector informal en pases que no son miembros de la OCDE

279 283 287 291 292 296 298 301

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conservndolo para las futuras generaciones 22 Energa y medio ambiente 23 Fuentes de energa 24 Emisiones y acumulaciones de dixido de carbono 25 Situacin de los principales tratados sobre medio ambiente

304 308 312 316

protegiendo la seguridad personal 26 Refugiados y armamentos 27 Delincuencia y justicia penal

320 324

y logrando la igualdad para todos, hombres y mujeres 28 ndice de desarrollo relativo al gnero 29 ndice de potenciacin de gnero 30 Desigualdad de gnero en la educacin 31 Desigualdad de gnero en la actividad econmica 32 Gnero, carga de trabajo y distribucin del tiempo 33 Participacin de la mujer en poltica

328 332 336 340 344 345

Instrumentos relativos a derechos humanos y derechos laborales 34 Situacin de los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos 35 Situacin de los principales convenios de derechos laborales

349 353

Nota tcnica 1 Nota tcnica 2 Definiciones de trminos estadsticos Referencias estadsticas Clasificacin de pases ndice de indicadores ndice de indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los Cuadros de indicadores del IDH

357 364 366 374 376 380 385

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Perspectia general

La lucha contra el cambio climtico: Solidaridad frente a un mundo diidido

El progreso humano no es ni automtico ni inevitable. El futuro ya est aqu y debemos enfrentar la cruda urgencia del ahora. En este acertijo constante que implica la vida y la historia, la posibilidad de llegar tarde existe. Podemos rogarle desesperadamente al tiempo que detenga su paso, pero el tiempo es sordo a nuestras splicas y seguir su curso. Sobre montaas de blancas osamentas y desperdicios de mltiples civilizaciones se observan las terribles palabras: Demasiado tarde.

Martin Luther King Jr. Qu rumbo tomamos ahora: el del caos o el de la comunidad?

Estas palabras, que forman parte de un sermn sobre justicia social pronunciado por Martin Luther King hace cuatro decenios, resuenan hoy poderosamente. En los albores del siglo XXI, nosotros tambin enfrentamos la implacable urgencia de una crisis que vincula el presente con el futuro. Esa crisis se llama cambio climtico. Y es una crisis que an se puede detener, pero tenemos poco tiempo para hacerlo. El mundo dispone de menos de 10 aos para cambiar su rumbo. No hay otro tema ms urgente y ninguno exige medidas tan inmediatas como ste. El cambio climtico es el problema que determina el desarrollo humano en nuestra generacin. En ltima instancia, todo desarrollo busca ampliar las potencialidades humanas y aumentar las libertades; tambin busca que la gente pueda desarrollar las capacidades que les permitan tomar decisiones y llevar una vida que consideren valiosa. En este sentido, el cambio climtico amenaza con erosionar las libertades humanas y reducir las opciones, al mismo tiempo que pone en tela de juicio ese principio bsico de la Ilustracin que sostiene que gracias al progreso humano el futuro siempre ser mejor que el pasado. Las primeras seales de advertencia son ya evidentes. Somos hoy testigos de primera mano de lo que podra ser el inicio de un retroceso de enormes proporciones en el desarrollo humano

durante nuestra generacin. En todos los pases en desarrollo, millones de los habitantes ms pobres del mundo se ven obligados a enfrentar los impactos del cambio climtico. Estos impactos no ocurren como sucesos apocalpticos que concitan la mirada atenta de todos los medios de comunicacin. La mayora pasa inadvertida en el mercado financiero y no queda registrada en el Producto Interno Bruto (PIB) mundial. Pero fenmenos como la creciente exposicin a sequas, tormentas ms intensas, inundaciones y crisis medioambientales estn frenando los esfuerzos de las personas pobres del mundo por mejorar sus vidas y las de sus hijos e hijas. El cambio climtico minar los esfuerzos que se emprenden en el mbito internacional con el fin de combatir la pobreza. Hace siete aos, los lderes polticos del mundo se congregaron para fijar metas que aceleraran el avance en pos del desarrollo humano y, en efecto, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) definieron una nueva visin ambiciosa para el ao 2015. Sin duda es mucho lo que se ha conseguido; pero gran cantidad de pases no avanzan al ritmo necesario. El cambio climtico est frenando los esfuerzos por cumplir con las promesas de los ODM. Mirando hacia el futuro, el cambio climtico amenaza con paralizar y revertir los avances conseguidos durante generaciones, no slo en cuanto a reducir
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El cambio climtico se transforma en un potente recordatorio de aquello que todos compartimos por igual: el planeta Tierra. Todas las naciones y todos los seres humanos compartimos la misma atmsfera y slo tenemos una

la pobreza extrema, sino tambin en salud, nutricin, educacin y otros mbitos. La manera en que el mundo enfrente el cambio climtico hoy tendr un efecto directo en las perspectivas de desarrollo humano de un gran segmento de la humanidad. El fracaso destinar al 40% ms pobre de la poblacin mundial (unos 2.600 millones de personas) a un futuro con muy pocas oportunidades; exacerbar las profundas desigualdades al interior de los pases y socavar los esfuerzos destinados a desarrollar un sistema ms inclusivo de globalizacin, reforzando al mismo tiempo las enormes disparidades entre quienes tienen mucho y quienes no tienen casi nada. En el mundo de hoy, son los pobres los que llevan el peso del cambio climtico. Maana, ser toda la humanidad la que deber enfrentar los riesgos asociados al calentamiento global. La veloz acumulacin de gases de efecto invernadero en la atmsfera de la Tierra est cambiando de manera fundamental el pronstico climtico de las prximas generaciones. Estamos acercndonos al borde de los llamados puntos de inflexin, sucesos impredecibles y no lineales que pueden desencadenar catstrofes ecolgicas, entre ellas la prdida acelerada de los hielos polares de la Tierra, que transformarn los sistemas de asentamientos humanos y minarn la viabilidad de economas nacionales completas. Es posible que nuestra generacin no se vea afectada por sus consecuencias. Pero nuestros hijos y sus nietos no tendrn alternativa y tendrn que vivir con ellas. La aversin a la pobreza y a la desigualdad de hoy y al riesgo catastrfico de maana provee un slido fundamento para actuar ahora con mxima premura. Para algunos comentaristas, la incertidumbre en torno a los sucesos del futuro sigue siendo el argumento que justifica reaccionar slo parcialmente ante el cambio climtico. Pero partir de esa posicin es ya un error. Ciertamente hay muchos aspectos desconocidos: la ciencia climatolgica trabaja con probabilidades y riesgos, no con certidumbres. No obstante, si para nosotros es importante el bienestar de nuestros hijos y nietos, incluso ante riesgos leves de que se produzca una catstrofe vale la pena considerar un sistema de precauciones basado en seguros. Y la incertidumbre puede ir en ambas direcciones: los riesgos pueden ser mayores de lo que alcanzamos a vislumbrar hoy. El cambio climtico exige actuar con urgencia ahora mismo para encarar una amenaza a dos grandes grupos que tienen poco poder para hacer sentir su voz: los pobres del mundo y las generaciones futuras. Adems, plantea interrogantes de suma importancia sobre justicia social, equidad y derechos humanos que ataen a todos los pases

y cruzan generaciones. ste es el tema que abordamos en el Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008. Partimos de la premisa de que la batalla contra el cambio climtico puede y debe ser ganada. El mundo cuenta tanto con los recursos financieros como con las capacidades tecnolgicas para actuar, de modo que si no logramos impedir el cambio climtico ser a causa de nuestra incapacidad de generar voluntad poltica para obrar unidos. Un resultado como aqul sera no slo un fracaso producto de la falta de imaginacin y el liderazgo poltico, sino tambin un descalabro moral de dimensiones sin parangn en la historia de la humanidad. En el siglo XX, los errores de los lderes polticos del momento desencadenaron dos guerras mundiales y millones de personas pagaron un elevado precio por catstrofes que se podran haber evitado. El peligroso cambio climtico es la catstrofe posible de evitar que amenaza al siglo XXI y ms all. Las futuras generaciones juzgarn con acritud a una generacin que, en conocimiento del cambio climtico y sus consecuencias, sigui sin cambiar de rumbo, condenando a millones de los habitantes ms vulnerables del planeta a la pobreza y exponiendo a las futuras generaciones al riesgo de un desastre ecolgico.
Interdependencia ecolgica El cambio climtico es diferente de los dems problemas que enfrenta la humanidad y nos reta a cambiar nuestra forma de pensar de muchas maneras. Por sobre todas las cosas, nos desafa a pensar en el significado de formar parte de una comunidad humana que es interdependiente en trminos ecolgicos. La interdependencia ecolgica no es un concepto abstracto. Hoy vivimos en un mundo dividido en muchos sentidos. La gente est separada por enormes brechas de riqueza y oportunidades y en muchas regiones, los nacionalismos en pugna son fuente de conflicto. Con demasiada frecuencia, las identidades religiosas, culturales y tnicas se conciben como el origen de divisiones y diferencias entre los seres humanos. Ante todas estas divergencias, el cambio climtico se transforma en un potente recordatorio de aquello que todos compartimos por igual: el planeta Tierra. Todas las naciones y todos los seres humanos compartimos la misma atmsfera y slo tenemos una. El calentamiento global est poniendo en evidencia que sobrepasamos la capacidad de carga de la atmsfera del planeta. A un ritmo sin precedentes se estn depositando enormes acumulaciones de gases de efecto invernadero que atrapan el calor en la atmsfera de la Tierra. Las actuales concentraciones han alcanzado el equivalente a 380

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partes por milln (ppm) de dixido de carbono (CO2e), cifra que supera el rango natural de los ltimos 650.000 aos. En el transcurso del siglo XXI o algo ms, el promedio de la temperatura mundial podra aumentar en ms de 5C. Para poner esa cifra en contexto, se trata del equivalente al cambio de temperatura ocurrido desde la ltima era glacial, una era durante la cual gran parte de Europa y Amrica del Norte se encontraba cubierta por ms de un kilmetro de hielo. El umbral de un cambio climtico peligroso es un aumento del orden de 2C. Este umbral define en trminos muy generales el punto en el cual se tornaran inevitables un rpido retroceso en materia de desarrollo humano y una marcha inexorable hacia daos ecolgicos muy difciles de evitar. Pero tras las cifras y las mediciones hay un simple dato sobrecogedor. Estamos, de manera temeraria, gestionando de psima manera nuestra interdependencia ecolgica. En efecto, nuestra generacin est acumulando una deuda ecolgica insostenible que se traspasar a las futuras generaciones. Estamos girando a cuenta del capital ambiental de nuestros hijos. El cambio climtico peligroso significar la adaptacin a un nivel insostenible de emisiones de gases de efecto invernadero. Las futuras generaciones no son las nicas que debern hacer frente a un problema del cual no son responsables, ya que los pobres del mundo sern los primeros afectados y sufrirn los reveces ms perniciosos. Las naciones desarrolladas y sus ciudadanos son responsables de una mayora abrumadora de los gases de efecto invernadero que estn atrapados en la atmsfera de la Tierra. No obstante, son los pases en desarrollo y sus ciudadanos quienes pagarn el precio ms alto por el cambio climtico. Hay una relacin inversa entre la responsabilidad por el cambio climtico y la vulnerabilidad ante sus efectos que en ocasiones se olvida. En las naciones desarrolladas, el debate pblico resalta cada vez ms la amenaza implcita en el creciente nivel de emisiones de gases de efecto invernadero generado por los pases en desarrollo. Si bien es una amenaza real, no debe desviar nuestra mirada del problema fundamental. En su momento, Mahatma Gandhi se pregunt cuntos planetas se necesitaran si la India decidiera seguir el patrn de industrializacin vigente en Gran Bretaa. No podemos responder esa pregunta. No obstante, en este informe calculamos que si todos los habitantes de la tierra generaran la misma cantidad de gases de efecto invernadero de algunos pases desarrollados, necesitaramos nueve planetas.

Mientras los pobres viven en la Tierra dejando una huella ecolgica apenas perceptible, soportan el grueso de las consecuencias de la gestin no sostenible de nuestra interdependencia ecolgica. Hasta la fecha, los habitantes de los pases desarrollados se han limitado a ajustar los termostatos, soportar veranos ms largos y calurosos y observar cambios en las estaciones para hacer frente al cambio climtico. Adems, a medida que aumenta el nivel del mar, ciudades como Londres y Los ngeles pueden enfrentar el riesgo de inundaciones, pero sus habitantes estn protegidos por modernos sistemas de defensa. Por el contrario, cuando el calentamiento global altera los patrones climticos en el Cuerno de frica, significa la prdida de cosechas y hambruna, o que las mujeres y las jvenes deban dedicar largas horas del da a buscar agua. Y sea cual fuere el riesgo futuro que enfrentan las ciudades del mundo desarrollado, hoy las verdaderas vulnerabilidades al cambio climtico vinculadas con tormentas e inundaciones se dan en las comunidades rurales que habitan los deltas de grandes ros como el Ganges, el Mekong y el Nilo y en los asentamientos precarios que crecen sin control en las ciudades del mundo en desarrollo. Si bien los nuevos riesgos y vulnerabilidades asociados al cambio climtico son el resultado de procesos fsicos, tambin son una consecuencia de las acciones y opciones de las personas. Se trata de otro de los aspectos de la interdependencia ecolgica que en ocasiones se olvida. Cuando los habitantes de una ciudad norteamericana encienden el aire acondicionado o los europeos manejan sus autos, esas acciones tienen consecuencias que los vinculan con las comunidades rurales de Bangladesh, los campesinos de Etiopa y los habitantes de los barrios marginales de Hait. De la mano de estos vnculos humanos vienen las responsabilidades morales, entre ellas la responsabilidad de reflexionar y cambiar aquellas polticas energticas que causan dao a los dems y a las futuras generaciones.
Por qu se justifica actuar? Si el mundo reacciona hoy ser posible, pero slo posible, mantener durante el siglo XXI el aumento de la temperatura mundial dentro del umbral de los 2C por encima del nivel de la poca preindustrial. Lograr esto requerir un elevado nivel de liderazgo y cooperacin internacional sin precedentes. Sin embargo, el cambio climtico es una amenaza que tambin brinda una oportunidad. Fundamentalmente, brinda la oportunidad de que el mundo se una para dar una respuesta comn a una crisis que amenaza con detener el progreso.

Estamos, de manera temeraria, gestionando de psima manera nuestra interdependencia ecolgica. Nuestra generacin est acumulando una deuda ecolgica insostenible que se traspasar a las futuras generaciones

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La opcin real que hoy enfrentan los lderes polticos y las personas es entre valores humanos universales, por una parte, y participacin en la violacin generalizada y sistemtica de los derechos humanos, por la otra

Los valores que inspiraron a los autores de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos constituyen un punto de referencia slido. Dicho documento fue una respuesta al fracaso poltico que dio pie al nacionalismo extremo, al fascismo y a la guerra mundial. En l se estipulan una serie de derechos civiles, polticos, culturales, sociales y econmicos para todos los miembros de la familia humana. Los valores que inspiraron la Declaracin Universal fueron considerados un cdigo de conducta para las relaciones humanas que impidiera la omisin y el desprecio por los derechos humanos que han resultado en actos brbaros que han ultrajado la conciencia de la humanidad. Quienes redactaron la Declaracin Universal de los Derechos Humanos volvieron la mirada hacia una tragedia humana del pasado, la segunda guerra mundial. El cambio climtico es diferente: es una tragedia humana en ciernes. Permitir que esa tragedia siga su curso sera un error poltico digno de ser catalogado como ultraje a la conciencia de la humanidad. Representara una violacin sistemtica de los derechos humanos de los pobres del mundo y de las futuras generaciones y un verdadero retroceso en los valores universales. Por el contrario, impedir el cambio climtico peligroso implica la esperanza de que surjan soluciones multilaterales para el amplio abanico de problemas que enfrenta la comunidad internacional. El cambio climtico nos confronta con interrogantes extremadamente complejas que ataen al campo de las ciencias, la economa y las relaciones internacionales. Son interrogantes que hay que abordar mediante estrategias prcticas. Sin embargo, es importante no perder de vista los asuntos ms generales que estn en juego. La opcin real que hoy enfrentan los lderes polticos y las personas es entre valores humanos universales, por una parte, y participacin en la violacin generalizada y sistemtica de los derechos humanos, por la otra. El punto de partida para evitar el cambio climtico peligroso es reconocer las tres caractersticas especficas del problema. La primera de esas caractersticas es la fuerza combinada de la inercia y las consecuencias acumulativas del cambio climtico. Una vez que se emiten, el dixido de carbono (CO2) y otros gases de efecto invernadero permanecen en la atmsfera durante mucho tiempo. No hay botones de retroceso rpido para reducir las acumulaciones. Las personas que vivan durante los primeros aos del siglo XXII debern convivir con las consecuencias de nuestras emisiones, tal como nosotros estamos ahora viviendo las consecuencias de las emisiones desde la revolucin industrial. En este sentido, los rezagos de tiempo son una consecuencia importante de la inercia del cambio climtico. Incluso las medidas de mitiga-

cin ms exigentes no podrn afectar de manera sustancial los cambios de la temperatura promedio hasta mediados de 2030 y las temperaturas mximas no se alcanzarn hasta 2050. En otras palabras, el mundo entero y particularmente los ms pobres debern convivir durante la primera mitad del siglo XXI con un cambio climtico en el cual ya estamos comprometidos. La naturaleza acumulativa del cambio climtico tiene implicancias mltiples y variadas, de las cuales tal vez la ms importante sea la falta de coincidencia entre los ciclos del carbono y los ciclos polticos. La actual generacin de lderes polticos no puede solucionar el problema del cambio climtico, porque para tomar un rumbo de emisiones sostenibles se requieren decenios, no aos. Sin embargo, estos lderes s tienen el poder de abrir oportunidades para las futuras generaciones, o de cerrarles la puerta. La urgencia es la segunda caracterstica del desafo que nos plantea el cambio climtico, adems de ser un corolario de la inercia. En muchos otros mbitos de las relaciones internacionales, la falta de accin o la dilacin en materia de acuerdos tienen costos acotados. Un ejemplo de ello es el comercio internacional, mbito en el cual las negociaciones pueden romperse o retomarse, sin que ello signifique causar daos a largo plazo al sistema que lo sustenta, tal como lo demuestra la desafortunada historia de la Ronda de negociaciones comerciales de Doha. En el caso del cambio climtico, cada ao de atraso en lograr acuerdos para reducir las emisiones implica ms gases de efecto invernadero que se suman a lo ya acumulado, consolidando con ello temperaturas ms altas en el futuro. Para seguir con la analoga, en los siete aos que han transcurrido desde el inicio de la Ronda de Doha, las acumulaciones de gases de efecto invernadero han aumentado en alrededor de 12 ppm de CO2e, acopio que seguir estando ah cuando se inicien las rondas de negociaciones comerciales del siglo XXII. No se encuentran fcilmente analogas histricas para explicar la urgencia que reviste el problema del cambio climtico. Durante la Guerra Fra, la enorme cantidad de misiles nucleares dirigidos hacia algunas ciudades constitua una grave amenaza para la seguridad humana. No obstante, no hacer nada era una estrategia para la contencin de los riesgos. Que ambos bandos estuvieran al tanto de que podan destruirse mutuamente brindaba una estabilidad perversamente previsible. Por el contrario, en el caso del cambio climtico, no hacer nada garantiza el avance hacia una mayor acumulacin de gases de efecto invernadero y hacia la destruccin segura del potencial del desarrollo humano

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La tercera dimensin de importancia en el desafo que implica el cambio climtico es su escala mundial. La atmsfera de la Tierra no diferencia entre los gases de efecto invernadero segn el pas de origen. Una tonelada de gases de efecto invernadero producida en China tiene el mismo peso que una tonelada de gases de efecto invernadero producida en Estados Unidos y las emisiones de un pas son el problema de cambio climtico de otro. De esto se desprende que ningn pas por s solo puede ganar la batalla contra el cambio climtico. La accin conjunta no es una alternativa, es una obligacin. Cuando Benjamn Franklin firm la Declaracin de la Independencia de Estados Unidos en 1776, habra comentado lo siguiente: O nos mantenemos unidos o con toda seguridad iremos camino a la horca por separado. En nuestro mundo tan desigual, algunos, ciertamente los ms pobres, irn camino a la horca ms pronto que otros en caso de que no se logren soluciones conjuntas. Pero en ltima instancia, se trata de una crisis factible de prevenir que amenaza a todos los pueblos y a todos los pases. Tambin nosotros tenemos la opcin de mantenernos unidos e idear soluciones conjuntas a un problema compartido o bien ir camino a la horca por separado.
Aprovechar el momento: 2012 y despus Frente a un problema tan preocupante como el cambio climtico, resignarse al pesimismo puede aparecer como una respuesta justificada. No obstante, la resignacin es un lujo que los pobres y las futuras generaciones no pueden darse; adems de que existe una alternativa. Existen motivos para sentirse optimistas. Hace cinco aos, el mundo segua entrampado en la discusin sobre si haba o no cambio climtico y si ste era o no inducido por los seres humanos. En efecto, cunda el escepticismo en torno al fenmeno. Hoy, la controversia ya es cosa del pasado y las posiciones escpticas son cada vez ms marginales. La cuarta evaluacin realizada por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico ha establecido un consenso cientfico abrumador de que el cambio climtico es real y que se origina en la actividad humana. Casi todos los gobiernos del mundo comparten este consenso. Por otra parte, luego de la publicacin del Informe Stern sobre La economa del cambio climtico, la mayora de los gobiernos tambin acepta que la solucin al problema del cambio climtico es asequible, ms asequible que los costos de la inaccin. El impulso poltico tambin cobra ritmo. Muchos gobiernos estn fijando metas ambiciosas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la mitigacin del cambio climtico

es hoy un elemento inamovible de la agenda del Grupo de los Ocho (G8) pases ms industrializados. Adems, se est fortaleciendo el dilogo entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo. Todo lo anterior es positivo, pero los resultados prcticos son menos notorios. Mientras los gobiernos reconocen la realidad del calentamiento global, las medidas polticas continan estando por debajo de lo mnimo necesario para resolver el problema. En este sentido, hay una brecha enorme entre la evidencia cientfica y la respuesta poltica. Algunos pases del mundo desarrollado an no han establecido metas ambiciosas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, mientras que otros lo han hecho, pero no han adoptado las reformas de su poltica energtica que aseguren su cumplimiento. Sin embargo, el problema ms grave es que el mundo carece de un marco multilateral claro, creble y de largo aliento que trace un curso de accin para evitar el cambio climtico peligroso, curso que resuelva la diferencia entre los ciclos polticos y los ciclos del carbono. Cuando el actual perodo de compromisos del Protocolo de Kyoto llegue a su fin en 2012, la comunidad internacional tendr la oportunidad de establecer dicho marco. Para aprovechar esa oportunidad se requiere un liderazgo decidido; pero dejarla pasar implica empujar ms al mundo por el camino del cambio climtico peligroso. Los pases desarrollados son quienes deben asumir el liderazgo, ya que tienen la carga de la responsabilidad histrica del problema del cambio climtico. Adems, cuentan con los recursos financieros y las capacidades tecnolgicas para iniciar reducciones profundas y prontas en las emisiones. El punto de partida es poner precio al carbono a travs de impuestos de emisin o sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Pero la sola aplicacin de medidas de mercado no ser suficiente. Tambin es sumamente importante crear sistemas reguladores y asociaciones pblico-privadas para transitar hacia una economa con bajos niveles de emisiones de carbono. El principio de responsabilidad comn pero diferenciada, una de las bases del marco de Kyoto, implica que los pases en desarrollo tambin tienen una funcin que desempear. La credibilidad de cualquier acuerdo multilateral depender de la participacin de los principales emisores del mundo en desarrollo. No obstante, en funcin de los principios bsicos de equidad y el imperativo del desarrollo humano de ampliar el acceso a la energa, los pases en desarrollo deben contar con la flexibilidad suficiente para hacer la transicin hacia un crecimiento bajo en emisiones de carbono a un ritmo coherente con sus capacidades.

Ningn pas por s solo puede ganar la batalla contra el cambio climtico. La accin conjunta no es una alternativa, es una obligacin

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Los pobres del mundo y las futuras generaciones no pueden permitirse la complacencia y las evasivas que todava caracterizan las negociaciones internacionales sobre cambio climtico

La cooperacin internacional tiene una funcin crtica que desempear en muchos niveles. El esfuerzo mundial de mitigacin mejorara considerablemente si el mecanismo posterior a Kyoto 2012 incorporara sistemas de financiamiento y transferencias tecnolgicas, los cuales podran servir para derribar obstculos que impiden el desembolso rpido en las tecnologas con bajas emisiones de carbono necesarias para evitar el cambio climtico peligroso. Los esfuerzos de mitigacin se veran fortalecidos con una cooperacin destinada a apoyar la conservacin y la gestin sostenible de los bosques tropicales. Tambin es necesario encarar las prioridades en materia de adaptacin. Desde hace demasiado tiempo que la adaptacin al cambio climtico se aborda como si fuera un problema marginal y no como un aspecto fundamental del programa internacional para la reduccin de la pobreza. Si bien la mitigacin es imprescindible porque definir las perspectivas para evitar el cambio climtico peligroso en el futuro, no podemos abandonar a los pobres del mundo a su propia suerte mientras los pases desarrollados resguardan a sus ciudadanos tras poderosas fortalezas de proteccin contra el clima. La justicia social y el respeto de los derechos humanos exigen un compromiso internacional ms decidido en el mbito de la adaptacin.
Nuestro legado El marco posterior a Kyoto 2012 influir notablemente en el panorama para evitar el cambio climtico y para enfrentar aquellos fenmenos que ahora ya son inevitables. Las negociaciones al respecto se desarrollarn entre gobiernos con niveles muy diversos de poder negociador y tambin habr poderosos intereses creados en el sector empresarial que harn sentir su voz. A medida que los gobiernos inicien las negociaciones de un Protocolo posterior a Kyoto 2012, es importante que reflexionen sobre dos grupos con muy poca voz pero poderosas demandas en cuanto a justicia social y respeto de los derechos humanos: los pobres del mundo y las futuras generaciones. Aquellas personas que luchan da a da por mejorar una vida en condiciones de miseria absoluta y hambre deberan tener la primera prioridad en materia de solidaridad humana. Sin lugar a dudas, merecen algo ms que lderes polticos que se congregan en cumbres internacionales y fijan rimbombantes objetivos de desarrollo para que luego esas mismas metas se socaven por la falta de accin en materia de cambio climtico. Y nuestros hijos y bisnietos tienen el derecho a imputarnos un alto nivel de responsabilidad cuando lo que est pendiendo de un hilo es su futuro e incluso su supervivencia. Ellos tambin merecen algo ms

que una generacin de lderes polticos que se cruzan de brazos frente al mayor desafo que alguna vez haya enfrentado el gnero humano. Expresndolo de modo terminante, los pobres del mundo y las futuras generaciones no pueden permitirse la complacencia y las evasivas que todava caracterizan las negociaciones internacionales sobre cambio climtico. Tampoco pueden afrontar la enorme divergencia entre lo que dicen los lderes del mundo desarrollado sobre las amenazas del cambio climtico y lo que finalmente practican en sus polticas energticas. Hace 20 aos, Chico Mendes, ambientalista brasileo, muri intentando defender la selva amaznica contra la destruccin. Antes de su muerte, habl de la conexin entre su lucha y un movimiento mundial por la justicia social: Al principio crea que estaba luchando para salvar rboles del caucho; luego pens que luchaba por salvar la selva amaznica. Ahora me doy cuenta que estoy luchando por la humanidad. La lucha contra el cambio climtico peligroso es parte de la lucha por la humanidad. Ganar la batalla requiere cambios de gran envergadura en muchos niveles: en el consumo, en cmo producimos y ponemos precio a la energa y en la cooperacin internacional. Pero por sobre todas las cosas, requiere cambios trascendentales en nuestra manera de ver la interdependencia ecolgica, la justicia social para los pobres del mundo y los derechos tanto humanos y de otro tipo de las futuras generaciones.
El desafo climtico del siglo XXI El calentamiento global ya es un hecho. Las temperaturas han aumentado unos 0,7 C en el mundo desde el comienzo de la era industrial y la tasa de aumento se est acelerando. Por otra parte, hay pruebas cientficas abrumadoras de que dicho aumento est vinculado con el aumento de los gases de efecto invernadero en la atmsfera de la Tierra. Es imposible trazar una lnea absoluta que separe el cambio climtico peligroso del seguro. Ya muchos de los habitantes ms pobres del mundo y los sistemas ecolgicos ms frgiles estn siendo obligados a adaptarse al cambio climtico peligroso. No obstante, ms all del umbral de 2C, el riesgo de retrocesos a gran escala en el desarrollo humano y de catstrofes ecolgicas irreversibles aumentar abruptamente. Si seguimos haciendo lo de costumbre, el mundo superar con creces ese umbral. Para tener un 50% de posibilidades de no aumentar la temperatura en ms de 2C por sobre los niveles preindustriales, se requiere estabilizar los gases de efecto invernadero en concentraciones cercanas a las 450 ppm de CO2e. La estabilizacin en

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550 ppm de CO2e aumentara la probabilidad de traspasar el umbral a 80%. En su vida personal, muy pocas personas emprenderan actividades a sabiendas que enfrentan riesgos de sufrir lesiones graves de tal magnitud. No obstante, como comunidad mundial estamos corriendo muchos ms riesgos con el planeta Tierra. Los escenarios proyectados para el siglo XXI apuntan a una posible estabilizacin en ms de 750 ppm de CO2e, con potenciales cambios de temperatura superiores a los 5C. Los escenarios en materia de temperatura no captan los posibles impactos en el desarrollo humano. En efecto, cambios promedio de temperatura en la escala que se ha proyectado, si se sigue haciendo lo acostumbrado, desencadenarn retrocesos enormes en este mbito, minando los medios de subsistencia y provocando desplazamientos masivos de seres humanos. A fines del siglo XXI, puede que el espectro de los efectos ecolgicos catastrficos haya avanzado desde el lmite de lo posible a lo probable. En efecto, segn la informacin reciente sobre fenmenos como el acelerado colapso de los mantos de hielo de la Antrtida y Groenlandia, la acidificacin de los ocanos, el repliegue de los sistemas de bosques tropicales y el derretimiento del suelo de hielo permanente del rtico, tienen todos el potencial, por separado o en conjunto, de conducir a puntos de inflexin. Hay grandes variaciones entre los pases respecto de cunto aportan a las emisiones que estn aumentando las acumulaciones de gases de efecto invernadero. Los pases desarrollados, donde vive el 15% de la poblacin mundial, aportan casi la mitad de las emisiones de CO2 . Por su parte, el alto nivel de crecimiento de China y la India est llevando hacia una convergencia gradual en las emisiones agregadas. Sin embargo, la convergencia de la huella ecolgica per cpita es ms limitada. En efecto, la huella ecolgica de Estados Unidos es cinco veces la de China y 15 veces la de la India. En Etiopa, la huella ecolgica per cpita promedio es de 0,1 toneladas de CO2 en comparacin con las 20 toneladas de Canad . Qu debe hacer el mundo para seguir un rumbo en materia de emisiones que evite el cambio climtico peligroso? Abordaremos esa pregunta utilizando simulaciones de modelos climticos, las cuales definen un presupuesto de carbono para el siglo XXI. Si todos los dems factores se mantuvieran inalterados, el presupuesto mundial de carbono para las emisiones vinculadas con la energa alcanzara alrededor de 14,5 Gt de CO2 al ao. Las emisiones actuales duplican ese nivel. La mala noticia es que esas emisiones siguen una trayectoria ascendente. El resultado: el presupuesto de carbono para todo

el siglo XXI podra expirar incluso en 2032. En efecto, estamos incurriendo en deudas ecolgicas insostenibles que atraparn a las futuras generaciones en un cambio climtico peligroso. El anlisis del presupuesto de carbono arroja nuevas luces sobre la real contribucin de los pases en desarrollo a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero. Aunque es seguro que esa proporcin aumentar, no debera desviar la atencin de las responsabilidades bsicas que tienen las naciones desarrolladas. Si todos los habitantes del mundo en desarrollo dejaran la misma huella ecolgica que el habitante promedio de Alemania o el Reino Unido, las actuales emisiones mundiales superaran cuatro veces el lmite definido por nuestro rumbo de emisiones sostenibles. Esta cifra aumentara a nueve veces si la huella per cpita de los pases en desarrollo fuera similar a los niveles vigentes en Estados Unidos o Canad. Cambiar este panorama exigir hacer profundas modificaciones. Si el mundo fuera un solo pas debera reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la mitad antes de 2050 en relacin con los niveles de 1990 y luego seguir aplicando recortes hasta fines del siglo XXI. Sin embargo, el mundo no est formado por un nico pas y a partir de supuestos verosmiles, calculamos que para evitar el cambio climtico peligroso las naciones desarrolladas deberan reducir sus emisiones en por lo menos 80%, con reducciones de 30% de aqu al ao 2020. Las emisiones de los pases en desarrollo llegaran a un tope cerca de 2020, para luego aplicar reducciones de 20% antes de 2050. Nuestro objetivo de estabilizacin es estricto pero asequible. Entre hoy y 2030, el costo anual promedio llegara a 1,6% del PIB. Sabemos que no es una inversin menor, pero representa menos de dos terceras partes del gasto militar mundial. Los costos de no actuar seran muy superiores, y segn el Informe Stern, podran representar entre 5% y 20% del PIB mundial, dependiendo de cmo se calculen. La observacin de las tendencias de las emisiones del pasado subraya la escala del desafo que nos espera. Las emisiones de CO2 vinculadas con la energa han aumentado abruptamente desde 1990, ao de referencia para las reducciones acordadas en el marco del Protocolo de Kyoto. No todos los pases desarrollados ratificaron los objetivos del Protocolo, lo que habra reducido sus emisiones promedio en alrededor de 5%. Pero la mayora de los que lo ratificaron no est bien encaminada en el cumplimiento de sus compromisos y pocos de los que siguen la senda prevista pueden sostener que han reducido las emisiones como consecuencia de haber asumido el compromiso poltico de mitigar el cambio climtico. Adems, el Protocolo

A fines del siglo XXI, puede que el espectro de los efectos ecolgicos catastrficos haya avanzado desde el lmite de lo posible a lo probable

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Los actuales patrones de inversin estn desarrollando infraestructuras energticas intensivas en emisiones de carbono, donde el carbn desempea una funcin predominante

de Kyoto no estableci restricciones cuantitativas a las emisiones de los pases en desarrollo. Si los prximos 15 aos de emisiones siguen la tendencia lineal trazada en los 15 aos anteriores, el cambio climtico peligroso ser inevitable. Las proyecciones respecto del uso de la energa apuntan precisamente en esta direccin o a algo peor. Los actuales patrones de inversin estn desarrollando infraestructuras energticas intensivas en emisiones de carbono, donde el carbn desempea una funcin predominante. Si pensamos en las tendencias y las polticas vigentes, las emisiones de CO2 vinculadas con la energa podran aumentar ms de 50% entre hoy y el ao 2030 respecto de los niveles de 2004. El gasto de US$20 billones en inversiones proyectado entre 2004 y 2030 para cubrir la demanda energtica podra encerrar al mundo en una trayectoria insostenible. Por el contrario, nuevas inversiones podran ayudar a descarbonizar el crecimiento econmico.
Crisis climticas: riesgos y vulnerabilidad en un mundo desigual Las crisis climticas ya tienen un lugar destacado en las vidas de los pobres. Sucesos como sequas, inundaciones y tormentas suelen ser experiencias terribles para los afectados, ya que ponen en riesgo su vida y los dejan con sensacin de gran inseguridad. Pero las crisis climticas tambin erosionan las oportunidades de largo plazo para el desarrollo humano al socavar la productividad y minar las capacidades humanas. Ninguna crisis aislada de clima puede atribuirse al cambio climtico. No obstante, el cambio climtico est intensificando los riesgos y las vulnerabilidades que afectan a los pobres al imponer una mayor tensin sobre mecanismos de superacin ya sobreexigidos y atrapando a la gente en una espiral descendente de privaciones. La vulnerabilidad ante las crisis del clima es desigual. El huracn Katrina constituye un poderoso recordatorio de la fragilidad humana ante el cambio climtico incluso en un pas desarrollado, en especial cuando los impactos interactan con inequidades institucionalizadas. En todo el mundo desarrollado est aumentando la inquietud pblica respecto de la exposicin a riesgos climticos extremos y esa inquietud aumenta con cada inundacin, tormenta y ola de calor. No obstante, los desastres se concentran mayoritariamente en los pases pobres. Por ejemplo, entre los aos 2000 y 2004 unas 262 millones de personas resultaron afectadas por desastres climticos todos los aos y ms del 98% de ellas vivan en pases en desarrollo. En efecto, en los pases pertenecientes a la Organizacin de Cooperacin y De-

sarrollo Econmicos (OCDE), uno de cada 1.500 habitantes ha sido afectado por un desastre climtico. La cifra correspondiente para los habitantes de los pases en desarrollo es de una por cada 19: un diferencial de riesgo de 79. Los altos niveles de pobreza y el bajo desarrollo humano limitan la capacidad de los hogares pobres de administrar los riesgos climticos. Con poco acceso a seguros formales, ingresos bajos y escasos bienes, los hogares pobres deben lidiar con las crisis vinculadas con el clima en condiciones sumamente complejas. Es ms, las estrategias para superar los riesgos climticos pueden incluso empeorar las privaciones. Por ejemplo, los productores de zonas propensas a las sequas a veces dejan de producir ciertos cultivos que podran aumentar sus ingresos a fin de reducir los riesgos al mnimo y se inclinan por cultivos resistentes a la sequa que generan menos ingresos. Cuando sobreviene un desastre climtico, los pobres con frecuencia se ven obligados a vender los activos productivos, con las consiguientes consecuencias para la recuperacin, a fin de proteger el consumo. Y cuando incluso eso no es suficiente, los hogares deciden superar la emergencia de otra manera, por ejemplo, reduciendo el nmero de comidas, recortando el gasto en salud y sacando a los nios y nias de la escuela. Se trata de medidas desesperadas que pueden generar desventajas en una generacin completa al inmovilizar a los hogares vulnerables en verdaderas trampas de bajo desarrollo humano. Las investigaciones realizadas para este informe destacan lo poderosas que pueden llegar a ser estas trampas. Utilizando datos de hogares de nivel micro hemos examinado cmo las crisis climticas afectan la vida de los pobres en el largo plazo. Por ejemplo, en Etiopa y Kenya, dos de los pases ms propensos a las sequas, los nios de cinco aos y menos tienen 36% y 50% ms probabilidad de ser desnutridos si nacen durante un perodo de sequa. En Etiopa, eso significa unos 2 millones adicionales de nios desnutridos en 2005. En Nger, los nios de dos aos y menores que nacen durante un perodo de sequa tienen 72% ms de propensin a tener retraso en su crecimiento. Mientras que las mujeres de la India nacidas durante una inundacin en los aos setenta tienen 19% menos probabilidad de haber asistido a la escuela primaria. No hay una nocin acabada del dao a largo plazo que producen las crisis climticas sobre el desarrollo humano. En este sentido, los informes de los medios de comunicacin sobre estos desastres juegan un papel importante en la formacin de la opinin pblica y captan el sufrimiento humano que acompaa a este tipo de impactos. No

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obstante, muchas veces son responsables de la percepcin de que son experiencias casi pasajeras, ya que no prestan suficiente atencin a las consecuencia humanas a largo plazo de desastres como las sequas y las inundaciones. El cambio climtico no se anunciar como un suceso apocalptico en la vida de los pobres. Y si bien es cierto seguir siendo imposible atribuir directamente un incidente especfico al cambio climtico, este fenmeno aumentar de manera sistemtica la exposicin de los hogares pobres y vulnerables a las crisis del clima y someter las estrategias de superacin a tensiones cada vez mayores. As, en el transcurso del tiempo, podra erosionar las capacidades humanas de manera constante. Hemos identificado cinco mecanismos clave de transmisin a travs de los cuales el cambio climtico puede paralizar y luego revertir el desarrollo humano: Produccin agrcola y seguridad alimentaria. El cambio climtico afectar las precipitaciones, las temperaturas y el agua disponible para actividades agrcolas en zonas vulnerables. Por ejemplo, las zonas propensas a la sequa de frica Subsahariana podran aumentar a unas 60 a 90 millones de hectreas y las zonas de tierras de secano sufriran prdidas de US$26.000 millones de aqu a 2060 (en precios de 2003), cifra muy superior a la ayuda bilateral que se entreg en la regin en 2005. Otras regiones en desarrollo, entre ellas Amrica Latina y Asia Meridional, tambin experimentarn prdidas en la productividad agrcola, fenmeno que minar los esfuerzos para reducir la pobreza rural. Las cifras de aquellos afectados por la desnutricin podran aumentar a 600 millones de aqu al ao 2080 . Estrs por falta de agua e inseguridad de agua. Los cambios en los patrones de escorrenta y el derretimiento de glaciares aumentarn el estrs ecolgico, comprometiendo con ello el agua para fines de riego y asentamientos humanos. Otros 1.800 millones de personas podran habitar en zonas con escasez de agua en 2080. Lugares como Asia Central, norte de China y la zona septentrional del Asia Meridional enfrentan enormes vulnerabilidades asociadas al repliegue de los glaciares a una velocidad de 10 a 15 metros al ao en el Himalaya. Siete de los grandes sistemas fluviales de Asia experimentarn aumentos en su flujo en los prximos aos, seguido por una baja a medida que se derritan los glaciares. La regin andina tambin enfrenta riesgos inminentes en materia de seguridad hdrica debido al colapso de los glaciares tropicales, mientras que

varios pases en regiones ya bastante afectadas por la falta de agua, como el Oriente Medio, podran sufrir prdidas graves de disponibilidad de agua. Aumento en el nivel del mar y exposicin a desastres meteorolgicos. Los niveles del mar podran aumentar rpidamente con la acelerada desintegracin de los mantos de hielo. El aumento de la temperatura mundial en 3C o 4C podra desembocar en el desplazamiento permanente o transitorio de 330 millones de personas a causa de las inundaciones. Este fenmeno podra afectar a ms de 70 millones de habitantes de Bangladesh, seis millones en el Bajo Egipto y 22 millones en Viet Nam, mientras que los pequeos estados insulares del Pacfico y del Caribe podran sufrir daos catastrficos. El calentamiento de los ocanos tambin desencadenar tormentas tropicales de mayor intensidad. Hoy, cuando ms de 344 millones de personas estn expuestas a los tifones tropicales, un aumento en la intensidad de las tormentas podra traer consigo consecuencias devastadoras para un grupo grande de pases. Por su parte, los 1.000 millones de personas que viven en tugurios urbanos ubicados en laderas inestables o en riberas proclives a las inundaciones tambin enfrentan profundas vulnerabilidades. Ecosistemas y biodiversidad. El cambio climtico ya est transformando los sistemas ecolgicos. Alrededor de la mitad de los sistemas de arrecifes de coral del mundo han sufrido descoloramiento como resultado del calentamiento de los mares. La creciente acidez del ocano es otra amenaza a largo plazo de los ecosistemas marinos. Por su parte, los sistemas ecolgicos basados en el hielo tambin han sufrido efectos devastadores por el cambio climtico, especialmente en el rtico. Mientras algunas especies de animales y plantas se adaptarn, a muchas les resulta difcil seguir el ritmo de los cambios. Con un calentamiento de 3C, entre 20% y 30% de las especies terrestres podran enfrentar la extincin. Salud humana. Los pases desarrollados ya estn preparando sus sistemas de salud pblica para enfrentar futuras crisis climticas, tal como lo sucedido durante la ola de calor de 2003 en Europa y las condiciones ms extremas durante los veranos e inviernos. Sin embargo, los mayores impactos para la salud se harn sentir en los pases en desarrollo debido a los altos niveles de pobreza y la poca capacidad de respuesta de los sistemas de salud pblica. Las principales epidemias mortales podran ampliar su extensin: otros 220 a 400

El aumento de la temperatura mundial en 3C o 4C podra desembocar en el desplazamiento permanente o transitorio de 330 millones de personas a causa de las inundaciones

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Evitar las amenazas inditas que plantea el cambio climtico peligroso requerir un ejercicio colectivo sin parangn en materia de cooperacin internacional

millones de personas podran verse expuestas al paludismo, enfermedad que ya cobra la vida de alrededor de un milln de seres humanos todos los aos. Por su parte, ya es posible encontrar casos de dengue en altitudes mayores que las comunes, especialmente en Amrica Latina y partes de Asia oriental, y el cambio climtico podra ampliar an ms el alcance de esta enfermedad. Ninguno de estos cinco factores operar por separado: interactuarn con procesos sociales, econmicos y ecolgicos ms amplios que determinan las oportunidades para el desarrollo humano. La combinacin precisa de los mecanismos de transmisin, desde el cambio climtico al desarrollo humano, inevitablemente variar entre los pases y al interior de ellos, pero sigue habiendo grandes espacios de incertidumbre. Lo que s es seguro es que el cambio climtico peligroso tiene el potencial de propinar grandes golpes sistmicos al desarrollo humano a lo largo de un grupo considerable de pases. Al contrario de lo que sucede con las crisis econmicas que influyen en el crecimiento y la inflacin, es probable que muchos de los impactos que afectan el desarrollo humano, entre ellos, prdida de oportunidades en salud y educacin, desmejoramiento del potencial productivo, prdida de sistemas ecolgicos vitales, por ejemplo, resulten irreversibles.
Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias para la mitigacin Evitar las amenazas inditas que plantea el cambio climtico peligroso requerir un ejercicio colectivo sin parangn en materia de cooperacin internacional. Las negociaciones sobre nuevos lmites a las emisiones para el perodo de compromiso posterior a Kyoto 2012 pueden y deben enmarcar el presupuesto mundial de carbono. Sin embargo, una trayectoria de emisiones mundiales sostenibles slo tendr sentido si se traduce en estrategias nacionales prcticas y en los correspondientes presupuestos nacionales de carbono. La mitigacin del cambio climtico tiene relacin directa con la forma en que producimos y utilizamos la energa y con vivir dentro de los mrgenes de una ecologa sostenible. Establecer metas confiables vinculadas con los objetivos globales de mitigacin es el punto de partida para transitar hacia un rumbo de emisiones sostenibles. Estas metas pueden proporcionar una base para realizar ejercicios de definicin de presupuestos de carbono que vinculen el presente con el futuro a travs de una serie de planes graduales. No obstante, dichas metas confiables deben estar respaldadas por polticas bien definidas y los antecedentes en este mbito no son esti-

mulantes a la fecha. La mayora de los pases desarrollados no han cumplido las metas fijadas en el marco del Protocolo de Kyoto y Canad es un ejemplo extremo. En algunos casos, se han adoptado metas ms ambiciosas denominadas Kyotoplus, como aquellas abrazadas por el Reino Unido y la Unin Europea. Es probable que ninguno de los dos logre cumplirlas por diferentes motivos, a menos que decidan rpidamente poner la mitigacin climtica al centro de la reforma de sus polticas energticas. Dos importantes pases de la OCDE no estn obligados por las metas de Kyoto. Uno de ellos es Australia, pas que opt por una amplia iniciativa voluntaria que ha tenido resultados mixtos. El otro es Estados Unidos, nacin que no tiene una meta federal para reducir las emisiones. Ms bien persigue un objetivo de reduccin de la intensidad de las emisiones de carbono que mide la eficiencia. El problema es que las ganancias en materia de eficiencia no han logrado impedir grandes aumentos agregados en las emisiones. A falta de metas federales, varios de los estados de este pas han fijado sus propios objetivos de mitigacin. Por ejemplo, la Ley sobre soluciones al calentamiento global de 2006 de California es un intento audaz por alinear las metas de reduccin de los gases de efecto invernadero con las reformas de las polticas energticas. Un primer paso importante consiste en fijar metas ambiciosas en materia de mitigacin. Ahora bien, traducir las metas en polticas constituye un reto mayor. El punto de partida es fijar precios a las emisiones de carbono. Adems, los cambios en las estructuras de incentivos son una condicin vital para acelerar la transicin hacia el crecimiento con bajos niveles de carbono. En un escenario ptimo, el precio de las emisiones de carbono sera el mismo en todo el mundo. No obstante, esto es polticamente irrealizable en el corto plazo, porque el mundo no cuenta con el sistema de gobernabilidad requerido para ello. De manera que la alternativa ms realista es que los pases desarrollados generen estructuras de precios para las emisiones de carbono. A medida que estas estructuras evolucionen, los pases en desarrollo ser iran integrando paulatinamente segn lo permita su situacin institucional Hay dos formas de fijar el precio de las emisiones de carbono. La primera de ellas es aplicar impuestos directos a las emisiones de CO2 . Es importante que los impuestos al carbono no impliquen un aumento en la carga impositiva global. As, los ingresos se pueden utilizar de una manera fiscalmente neutra para apoyar reformas ms generales a los impuestos medio ambientales, por ejemplo, rebajando impuestos al trabajo y a

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la inversin. Ahora bien, los niveles de impuestos marginales debern ajustarse a la luz de las tendencias en las emisiones de los gases de efecto invernadero. Un enfoque, que coincide en su mayor parte con nuestro rumbo de emisiones sostenibles implicara definir impuestos del orden de US$10 a US$20/t de CO2 en 2010, con aumentos anuales de US$5 a US$10/t de CO2 , hasta llegar a un nivel de US$60 a US$100/t de CO2 . Un enfoque de esa naturaleza brindara un marco claro y predecible a inversionistas y mercados para la planificacin de las inversiones futuras y generara incentivos slidos para la transicin hacia una economa con bajas emisiones de carbono. El segundo camino para fijar el precio de las emisiones de carbono consiste en adoptar sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Con este tipo de sistema, el gobierno define un lmite mximo general de emisiones y emite asignaciones negociables que le otorgan a las empresas el derecho a emitir una cantidad previamente definida. Aquellos que puedan reducir las emisiones a menor costo podrn vender los derechos. Ahora bien, una posible desventaja de este sistema es la inestabilidad de los precios de la energa, pero tiene la potencial ventaja de la certeza ambiental: el lmite en s es un techo cuantitativo para las emisiones. Dada la urgencia de lograr lo antes posible reducciones cuantitativas profundas en las emisiones de los gases de efecto invernadero, los programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos tienen el potencial de desempear una funcin decisiva en la mitigacin. El Sistema de comercio de derechos de emisin (ETS, por su sigla en ingls) de la Unin Europea es el programa de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos ms grande del mundo. Aunque se ha logrado mucho, quedan problemas importantes que requieren atencin. Se establecieron lmites demasiado altos para las emisiones, principalmente debido que los estados miembros de la Unin Europea no fueron capaces de hacer frente al lobby de poderosos intereses creados. Algunos sectores, principalmente el de la energa, se han asegurado ganancias imprevistas a costa del sector pblico y slo una pequea parte de los permisos ETS (menos de 10% en la segunda fase) se pueden subastar, situacin que priva a los gobiernos de percibir ingresos para aplicar reformas impositivas, deja espacio a la manipulacin poltica y genera ineficiencias. Una medida que ayudara a alinear los mercados del carbono con los objetivos de mitigacin involucrara restringir las asignaciones de las cuotas ETS con el compromiso de la Unin Europea de reducir las emisiones en 20% a 30% antes de 2020.

Los mercados del carbono son una condicin necesaria para hacer la transicin hacia una economa con bajas emisiones de carbono, pero no son suficientes. Los gobiernos deben desempear una funcin crucial en cuanto a fijar normas regulatorias y apoyar investigaciones, desarrollo y difusin del programa. En este mbito hay abundantes ejemplos positivos. El suministro de energas renovables est aumentando en parte debido a la aplicacin de incentivos a travs de las regulaciones. En Alemania, por ejemplo, la tarifa de alimentacin ha conseguido aumentar la proporcin de proveedores de energa renovable en la red nacional. Por su parte, Estados Unidos ha utilizado incentivos tributarios con buenos resultados para estimular el desarrollo de una dinmica industria de energa elica. A pesar de ello, si bien es cierto el rpido crecimiento de la energa renovable ha sido positivo, los avances generales son muy inferiores a lo posible y necesario para mitigar el cambio climtico. En efecto, la mayora de los pases de la OCDE tienen la capacidad de aumentar la proporcin de energa renovable en la generacin de energa a por lo menos 20%. El uso ms eficiente de la energa tiene el potencial de generar un doble dividendo. Puede reducir las emisiones de CO2 y bajar los costos de la energa. Si todos los artefactos elctricos en funcionamiento en los pases de la OCDE en 2005 hubieran cumplido los estndares de eficiencia, se habra ahorrado unas 322 Mt de emisiones de CO2 hasta el ao 2010, lo que equivale a sacar ms de 100 millones de automviles de las calles. El consumo de energa elctrica en los hogares disminuira en una cuarta parte. El transporte personal es otro mbito donde las normas regulatorias pueden obtener dobles dividendos. El sector automotriz es responsable de aproximadamente 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero en los pases desarrollados y la proporcin va en aumento. Las normas regulatorias importan, porque pueden influir en la eficiencia del parque automotor o en la cantidad promedio de kilmetros recorridos por litro (y por consiguiente en la emisiones de CO2). En Estados Unidos, las normas de eficiencia energtica han decado con el transcurso del tiempo y hoy son inferiores a las de China. Si las normas aumentaran a 8,5 kilmetros por litro, el consumo de petrleo disminuira en 3,5 millones de barriles al da, lo que ahorrara 400 Mt de emisiones de CO2 al ao, ms que el total de emisiones de Tailandia. Sin embargo, los esfuerzos destinados a aumentar las normas en materia de eficiencia de los combustibles enfrentan generalmente poderosos intereses creados. En Europa, por ejemplo, las propuestas

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El desarrollo y despliegue acelerado de tecnologas con bajas emisiones de carbono es vital para la mitigacin del cambio climtico

que hace la Comisin Europea para aumentar las normas han conseguido el rechazo de una coalicin de fabricantes de automviles. Varios estados miembros han rechazado la propuesta, lo que hace surgir dudas ms generales respecto de la capacidad de la Unin Europea de convertir las metas en materia de cambio climtico en polticas tangibles. El comercio internacional podra desempear una funcin mucho mayor en ampliar el mercado de los combustibles alternativos. En efecto, Brasil es ms eficiente que la Unin Europea y Estados Unidos en la produccin de etanol y a la vez el etanol en base a azcar es ms eficiente para reducir las emisiones de carbono. El problema es que las importaciones de etanol brasileo estn limitadas por altos aranceles. La eliminacin de estos aranceles generara beneficios no slo para Brasil, sino tambin para mitigar el cambio climtico. El desarrollo y despliegue acelerado de tecnologas con bajas emisiones de carbono es vital para la mitigacin del cambio climtico. Escoger las tecnologas ms eficientes es un asunto arriesgado y la experiencia de los gobiernos en este aspecto es variada. No obstante, ante una amenaza nacional y mundial de la envergadura del cambio climtico, los gobiernos no pueden darse el lujo de hacerse a un lado y esperar que acten los mercados. La poltica energtica es un rea donde la combinacin de grandes inversiones iniciales con horizontes cronolgicos e incertidumbre hacen del todo imposible que los mercados generen por s solos el cambio tecnolgico al ritmo requerido por la mitigacin. En pocas anteriores, grandes adelantos tecnolgicos han sido consecuencia de la accin decidida de los gobiernos. El Proyecto Manhattan y el programa espacial de los Estados Unidos son buenos ejemplos. La captacin de carbono es un adelanto tecnolgico decisivo. El carbn es la principal fuente de generacin de energa elctrica del mundo y sus reservas estn muy dispersas . Lo anterior, en conjunto con el aumento en los precios del petrleo y del gas natural, es una de las razones que explican el lugar prominente que ocupa el carbn en la combinacin de energas, tanto actuales como futuras, de los principales emisores, entre ellos China, India y Estados Unidos. La importancia de la captacin de carbono es que ofrece la posibilidad de generar energa a partir del carbn casi sin emisiones. Si contramos con un programa ms activo de inversiones pblicas y privadas, junto con la fijacin de precios del carbono, las tecnologas de captacin de carbono podran desarrollarse y difundirse ms rpidamente. Tanto Estados Unidos como la Unin Europea tienen la

capacidad de instalar al menos 30 centrales piloto antes de 2015. Los bajos niveles de eficiencia energtica en los pases en desarrollo constituyen actualmente una amenaza para la viabilidad de los esfuerzos de mitigacin del cambio climtico. Una mayor eficiencia en el uso de la energa a travs de la cooperacin internacional transformara esa amenaza en oportunidades y generara al mismo tiempo enormes beneficios para el desarrollo humano. Esto ha sido demostrado mediante el anlisis del impacto de las emisiones de CO2 en un programa de transferencia acelerada de tecnologas para el sector del carbn en China. Slo en este pas, las emisiones en 2030 seran inferiores en 1,8 Gt de CO2 respecto del nivel proyectado por la Agencia Internacional de Energa, lo que equivale a alrededor de la mitad de las emisiones de la Unin Europea en la actualidad. En otras reas tambin podran obtenerse beneficios similares en materia de eficiencia. Una mayor eficiencia energtica es un escenario donde todos ganan. Los pases en desarrollo se beneficiaran tanto por el mejor uso de la energa como por una menor contaminacin ambiental y todos los pases del mundo ganaran por la mitigacin del CO2 . Por desgracia, el mundo carece hoy de un mecanismo confiable para permitir este tipo de escenario. Para llenar este vaco, proponemos la creacin, con el auspicio del marco de Kyoto posterior a 2012, de un Mecanismo de Mitigacin del Cambio Climtico (CCMF, por su sigla en ingls) que movilizara US$25.000 millones a US$50.000 millones cada ao para financiar inversiones en energas con bajas emisiones de carbono en los pases en desarrollo. Las disposiciones de financiamiento estaran vinculadas con las condiciones de cada pas e incluiran una gama de donaciones, apoyo en condiciones concesionarias y disponibilidad de garantas contra riesgos. El apoyo se brindara en base a programas y cubrira los costos incrementales de lograr objetivos predefinidos de reduccin de emisiones a travs de la ampliacin de polticas energticas formuladas por los propios pases en reas tales como energas renovables, carbn limpio y mejores normas de eficiencia para el transporte y la construccin. Otro aspecto clave para la cooperacin internacional es la deforestacin. Actualmente, el mundo est perdiendo los activos de carbono contenidos en los bosques tropicales a una fraccin del valor de mercado que tendran incluso con bajos precios de carbono. En Indonesia, cada US$1 que se genera debido a la deforestacin para cultivar palmas de aceite se traducira en una prdida de US$50 a US$100 si se comercializase la reduccin de la capacidad de emisiones de car-

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bono en el ETS de la Unin Europea. Ms all de estas fallas de mercado, la prdida de los bosques tropicales representa la merma de un recurso que desempea una funcin vital en la vida de los pobres, la prestacin de servicios ecosistmicos y el sostenimiento de la biodiversidad. Debe explorarse el potencial de los mercados de carbono en la creacin de incentivos para evitar la deforestacin. En trminos ms generales, podra movilizarse financiamiento para apoyar la restauracin de praderas degradadas, lo cual generara beneficios para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico y la sostenibilidad del medio ambiente.
Adaptacin a lo inevitable: accin nacional y cooperacin internacional Si no se toman medidas de mitigacin urgentes, el mundo no podr evitar el cambio climtico peligroso. No obstante, incluso los esfuerzos de mitigacin ms rigurosos sern insuficientes para evitar grandes reveses en el desarrollo humano. El mundo ya avanza hacia un mayor calentamiento debido a la inercia inherente a los sistemas climticos y al rezago entre mitigacin y resultados. Por lo tanto, durante la primera mitad del siglo XXI no hay otra alternativa que adaptarse al cambio climtico. Los pases desarrollados ya estn conscientes del imperativo de la adaptacin y muchos invierten sumas cuantiosas en la instalacin de infraestructuras de proteccin contra el clima y formulan estrategias nacionales para prepararse para futuras condiciones climticas ms extremas e inciertas. El Reino Unido gasta US$1.200 millones anuales en proteccin contra inundaciones y en los Pases Bajos, la gente est comprando viviendas que pueden flotar en el agua. Por su parte, la industria del esqu en los Alpes suizos est invirtiendo en mquinas que hacen nieve artificial. Los pases en desarrollo encaran desafos de adaptacin mucho ms severos y son los gobiernos, que tienen graves restricciones financieras, y la gente pobre los que deben enfrentarlos. En el Cuerno de frica, la adaptacin significa que las mujeres y las jvenes deben caminar ms lejos para conseguir agua. En el delta del Ganges, la gente construye albergues de bamb sobre pilotes contra las inundaciones y en el delta del Mekong se estn plantando manglares para protegerse contra las tormentas y las mujeres y los nios aprenden a nadar. Se hace cada vez ms evidente la desigualdad de capacidades para adaptarse al cambio climtico. Para la parte ms desarrollada del mundo, la adaptacin implica levantar infraestructuras elaboradas de proteccin contra el clima y construir

casas flotantes. Para la otra parte, significa que la propia gente debe aprender a flotar en caso de una inundacin. A diferencia de quienes viven protegidos tras los diques de Londres y Los ngeles, las nias del Cuerno de frica y la gente del delta del Mekong no dejan huellas ecolgicas profundas. Segn las palabras de Desmond Tutu, ex arzobispo de Ciudad del Cabo, vamos camino a un verdadero apartheid en cuanto a adaptacin. Planificar la adaptacin al cambio climtico confronta a los gobiernos de los pases en desarrollo con desafos en mltiples niveles y plantea amenazas sistmicas. En Egipto, por ejemplo, la inundacin de los deltas puede transformar las condiciones de la produccin agrcola, mientras que los cambios en las corrientes costeras del sur de frica podran comprometer el futuro del sector pesquero de Namibia. Otro mbito es la generacin de energa hidroelctrica, que se ver afectada en muchos pases. Reaccionar al cambio climtico requerir la integracin de la adaptacin a todos los aspectos del desarrollo de las polticas pblicas y la planificacin de la reduccin de la pobreza. Sin embargo, la capacidad de planificacin y aplicacin es limitada: Informacin. Muchos de los pases menos desarrollados del mundo carecen de capacidad y recursos para evaluar los riesgos climticos. En frica Subsahariana, por ejemplo, es imprescindible contar con informacin meteorolgica para la adaptacin dado los altos niveles de pobreza rural y la gran dependencia de las lluvias en la agricultura de secano. No obstante, la regin tiene la densidad ms baja de estaciones meteorolgicas del mundo. En Francia, el presupuesto para fines meteorolgicos llega a los US$388 millones anuales, comparados con slo algo ms de US$2 millones en Etiopa. La cumbre del G8 de 2005 prometi acciones para fortalecer la capacidad de observacin meteorolgica de frica, pero la ejecucin ha estado muy por debajo de los compromisos asumidos. Infraestructura. Como en otras reas, en la adaptacin al cambio climtico es mejor prevenir que curar. Cada US$1 que se invierta en la gestin de riesgos previo a un desastre en los pases en desarrollo podra impedir prdidas por hasta US$7. En Bangladesh, las investigaciones realizadas entre las comunidades pobres que viven en las islas llamadas char demuestran que la adaptacin contra las inundaciones puede fortalecer los medios de subsistencia, incluso en condiciones extremas. Pero muchos pases carecen de los recursos financieros necesarios para adaptar la infraestructura. Adems de prevenir desastres, el de-

Vamos camino a un mundo de apartheid en cuanto a adaptacin

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El apoyo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio constituye otro motivo poderoso para actuar, ya que la adaptacin es un requisito clave para lograr las metas fijadas para el ao 2015 y crear las condiciones para el progreso sostenido

sarrollo de infraestructura comunitaria para acopiar y almacenar agua puede reducir la vulnerabilidad y potenciar a la gente para enfrentar los riesgos climticos. Otro ejemplo de lo que se puede lograr son las asociaciones entre comunidades y gobiernos locales en estados de la India como Andhra Pradesh y Gujarat. Seguros de proteccin social. El cambio climtico est generando el aumento de los riesgos en la vida de los pobres. En este sentido, los programas de proteccin social pueden ayudar a la gente a superar esos riesgos mientras se generan ms oportunidades de empleo, nutricin y educacin. En Etiopa, el Programa de la Red de Seguridad Productiva es un intento por fortalecer la capacidad de los hogares pobres de superar las sequas sin tener que sacrificar oportunidades de salud y educacin. Por su parte, en Amrica Latina se utilizan profusamente las transferencias en efectivo condicionadas con el fin de apoyar una amplia gama de objetivos de desarrollo humano, entre ellos la proteccin de las capacidades bsicas durante crisis repentinas. En frica meridional, las transferencias en dinero efectivo se han utilizado durante perodos de sequa para proteger la capacidad productiva en el largo plazo. Si bien la proteccin social figura slo incidentalmente en las actuales estrategias de adaptacin al cambio climtico, sta tiene el potencial de generar grandes retornos en materia de desarrollo humano. La necesidad de tomar medidas a nivel internacional para la adaptacin tiene su origen en los compromisos del pasado, los valores compartidos, el compromiso mundial con la reduccin de la pobreza y la responsabilidad de los pases desarrollados en los problemas del cambio climtico. En virtud de las condiciones de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC), los gobiernos del Norte estn obligados a apoyar el desarrollo de capacidades de adaptacin. Adems, el apoyo a los ODM constituye otro motivo poderoso para actuar, ya que la adaptacin es un requisito clave para lograr las metas fijadas para el ao 2015 y crear las condiciones para el progreso sostenido. La accin tambin se justifica en funcin de la aplicacin de los principios legales de proteccin contra los perjuicios y la compensacin de los daos. Expresado en lenguaje diplomtico, la respuesta internacional a la adaptacin est muy por debajo de lo que se requiere. Si bien es cierto que se han creado mltiples mecanismos de financiamiento especiales, entre ellos el Fondo para los Pases Menos Adelantados y el Fondo Especial para el Cambio Climtico, lo efectivamente otor-

gado a travs de estos mecanismos es limitado. El financiamiento total a la fecha alcanza unos US$26 millones y constituye una respuesta irrisoria. Para efectos comparativos, la cifra equivale a lo que gasta en una semana el programa de proteccin contra inundaciones del Reino Unido. Los fondos comprometidos en la actualidad suman US$279 millones para ser desembolsados en el transcurso de varios aos. Aunque es una mejora respecto del anterior compromiso, es slo una fraccin de lo que se necesita y representa menos de la mitad de lo que el estado germano de BadenWrtemberg asignar al fortalecimiento de sus diques de proteccin. Pero no es slo la vida y los medios de subsistencia de los pobres lo que requiere proteccin a travs de estrategias de adaptacin; los programas de asistencia tambin estn en peligro. Segn nuestros clculos, una tercera parte de la actual asistencia para el desarrollo se concentra en reas que enfrentan variados niveles de riesgo ante el cambio climtico. Asegurar el presupuesto de la ayuda contra estos riesgos requerir inversiones adicionales de ms o menos US$4.500 millones. Al mismo tiempo, el cambio climtico contribuye a desviar la asistencia hacia la ayuda humanitaria en casos de desastres, una de las reas del flujo de ayuda de mayor crecimiento que recibi el 7,5% del total de los compromisos en 2005. El clculo de los requisitos financieros de la adaptacin es difcil en s mismo y, al no existir una evaluacin detallada de los riesgos y vulnerabilidades del cambio climtico, cualquier estimacin ser necesariamente un supuesto. Segn nuestros clculos, hacia el ao 2015 se requerir al menos US$44.000 millones cada ao en inversiones para el desarrollo a prueba del clima (segn precios de 2005). Otra rea prioritaria es formar capacidad de respuesta y recuperacin en los seres humanos. Se requieren inversiones en proteccin social y estrategias de desarrollo humano ms amplias para fortalecer la capacidad de superacin de riesgos de las personas vulnerables. Segn nuestro clculo aproximado, se necesitarn al menos US$40.000 millones hacia el ao 2015 para fortalecer las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza ante los riesgos del cambio climtico. Para poner esta cifra en contexto, estamos hablando de aproximadamente 0,5% del PIB de 2015 proyectado para los pases de ingreso bajo y medio-bajo. Tambin deben fortalecerse las contribuciones para desastres y posterior recuperacin dado que las sequas, las inundaciones, las tormentas y los deslizamientos de tierra representan una amenaza mayor. Nuestro clculo incluye el establecimiento de reservas adicionales de US$2.000 millones anuales.

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Los requisitos de financiamiento para fines de adaptacin deben entenderse como compromisos nuevos y adicionales. Es decir, deben complementar y no desviar los actuales compromisos de asistencia. En efecto, los gobiernos del Norte se han comprometido a duplicar la ayuda antes de 2010, aunque el historial de cumplimiento es ambivalente. Cualquier merma en el cumplimiento comprometer los avances hacia los ODM y agravar los problemas de adaptacin al cambio climtico. Las cifras redondas del financiamiento nuevo y adicional para fines de adaptacin suenan enormes, pero es necesario ponerlas en contexto. Podra requerirse un total aproximado de US$86.000 millones de aqu al ao 2015 para evitar la desviacin de la ayuda, cifra que representara alrededor de 0,2% del PIB de los pases desarrollados o alrededor de una dcima parte de lo que actualmente destinan al gasto militar. Si se mide en trminos de los retornos para la seguridad humana, el financiamiento para adaptacin es una inversin sumamente rentable. Ahora bien, hay una amplia gama de mecanismos financieros innovadores para movilizar recursos que pueden explorarse, entre ellos impuestos al carbono, gravmenes administrados en el marco de programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos y gravmenes especficos al transporte areo y los vehculos. El apoyo internacional para la adaptacin debe ir ms all del financiamiento. Los esfuerzos internacionales que se emprenden actualmente no slo adolecen de insuficiencia crnica en la provisin de fondos, sino tambin de falta de coordinacin y coherencia. El verdadero mosaico de mecanismos multilaterales disponibles otorga pequeas cantidades de recursos con altsimos costos de transaccin, la mayora de ellos a travs de proyectos particulares. Si bien es cierto que el apoyo a travs de proyectos es importante y tiene una funcin que cumplir, la instancia de planificacin de la adaptacin debe trasladarse a los programas y presupuestos nacionales. Es de suma prioridad integrar la planificacin de la adaptacin a las estrategias ms generales de reduccin de la pobreza. No es posible que polticas de adaptacin fructferas estn insertas en sistemas que no logran abordar las causas bsicas de la pobreza, la vulnerabilidad y las disparidades generales fundadas en la riqueza, el gnero y la ubicacin. El dilogo en torno a los Documentos de Estrategias de Reduccin de la Pobreza (DERP) proporciona un posible marco para integrar la adaptacin a la planificacin de la reduccin de la pobreza. Adems, la revisin de los DERP a travs de procesos de apropiacin nacional destinados a identificar las necesidades de financiamiento y las

alternativas de polticas para la adaptacin puede constituirse en un punto de encuentro para la cooperacin internacional.
Conclusin y resumen de recomendaciones El cambio climtico enfrenta a la humanidad con alternativas de enorme trascendencia. Slo podemos evitar los retrocesos en el desarrollo humano y los riesgos catastrficos si decidimos actuar con urgencia en el siglo XXI, sensacin que no se percibe en este momento. Si bien los gobiernos utilizan la retrica de una crisis de seguridad mundial cuando describen el problema del cambio climtico, lo que hacen (y dejan de hacer) en el mbito de las reformas a las polticas energticas dice algo muy diferente. Como punto de partida para la accin y el liderazgo poltico, los gobiernos deben reconocer que enfrentan lo que podra constituir la amenaza ms grave que haya sufrido la humanidad en toda su historia. Hacer frente a esa amenaza crear desafos en muchos niveles y, quizs lo ms importante, pondr a prueba la forma en que percibimos el progreso. Nada ejemplifica de manera tan clara como el clima que la creacin de riquezas econmicas no es sinnimo de progreso humano. Con las polticas energticas vigentes, la creciente prosperidad econmica ir mano a mano con mayores amenazas al desarrollo humano hoy y al bienestar de las futuras generaciones. Sin embargo, el desarrollo econmico con altas emisiones de dixido de carbono es sntoma de un problema ms profundo. Una de las enseanzas ms difciles de aceptar del cambio climtico es que el modelo econmico que impulsa el crecimiento y el concomitante consumo desmedido en las naciones desarrolladas no es sostenible en trminos ecolgicos. Nuestros supuestos sobre el progreso no podran enfrentar un desafo mayor que el de armonizar las actividades econmicas y el consumo con las realidades ecolgicas. La lucha contra el cambio climtico exige que los imperativos ecolgicos sean una parte medular de la economa. Se trata de un proceso que debe iniciarse en el mundo desarrollado y que no puede esperar. Habr que aceptar las incertidumbres. En este informe sostenemos que si aplicamos las reformas correctas, todava estamos a tiempo de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero a niveles sostenibles sin sacrificar el crecimiento econmico. En este sentido, la creciente prosperidad y la seguridad climtica no son objetivos contrapuestos. El actual estado de la cooperacin internacional y el multilateralismo en materia de cambio climtico no se ajustan a este propsito. El mundo requiere un acuerdo internacional que obligue a

Nada ejemplifica de manera tan clara como el clima que la creacin de riquezas econmicas no es sinnimo de progreso humano

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Nuestra generacin actual enfrenta el desafo de mantener abiertas las oportunidades cambiando la trayectoria de las emisiones de gases de efecto invernadero hacia una direccin descendente

todos a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero a lo largo de un horizonte cronolgico extendido, pero con metas estrictas en el corto y mediano plazo. Esto es una prioridad. Los pases en desarrollo ms grandes deben formar parte de este acuerdo y comprometerse a reducir sus emisiones. Sin embargo, sus compromisos deben reflejar sus circunstancias y capacidades y la necesidad preponderante de mantener los avances en la reduccin de la pobreza. Por otra parte, cualquier acuerdo multilateral que no incluya compromisos cuantitativos de los pases en desarrollo carecer de credibilidad en materia de mitigacin del cambio climtico. Al mismo tiempo, un acuerdo de esa naturaleza slo podr surgir si incorpora disposiciones para la transferencia de recursos y tecnologas desde los pases que tienen la responsabilidad histrica del cambio climtico. La cooperacin internacional tambin debe abordar el problema urgente de la adaptacin al cambio climtico. Incluso con una mitigacin rigurosa, el mundo ya no podr revertir el calentamiento global sostenido durante la primera mitad del siglo XXI. Despus de haber creado el problema, los pases ms desarrollados del mundo no pueden marginarse y mirar desde afuera como la creciente exposicin a los riesgos y vulnerabilida-

des generados por el cambio climtico mina las esperanzas y aspiraciones de los pobres del mundo. La lucha contra el cambio climtico es un ejercicio que trasciende las generaciones. Nuestra generacin actual enfrenta el desafo de mantener abiertas las oportunidades cambiando la trayectoria de las emisiones de gases de efecto invernadero hacia una direccin descendente. El mundo tiene la oportunidad histrica de iniciar esta tarea. En 2012 expira el actual perodo de compromisos del Protocolo de Kyoto. El acuerdo que lo reemplace podra marcar un nuevo rumbo si impone lmites estrictos a las futuras emisiones y crea un marco para la accin colectiva internacional. Se podran adelantar las negociaciones para que las metas cuantitativas estn establecidas en 2010 y fijen a los gobiernos metas para los presupuestos nacionales de carbono. La base para una efectiva mitigacin del cambio climtico es la fijacin de presupuestos de carbono sustentados en reformas radicales de las polticas energticas y en medidas gubernamentales que cambien las estructuras de incentivos de consumidores e inversionistas. En los asuntos humanos no existe tal cosa como una ltima oportunidad, pero el marco posterior a Kyoto 2012 se le asemeja bastante.

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Recomendaciones

Desarrollar un marco multilateral para evitar el cambio climtico peligroso en el contexto posterior a Kyoto 2012

Establecer los 2C por sobre los niveles preindustriales como umbral convenido del cambio climtico peligroso. Fijar el objetivo de estabilizacin de las concentraciones atmosfricas de CO2 en 450 ppm (cuyo costo se calcula en 1,6% del PIB mundial promedio de 2030). Acordar un rumbo mundial de emisiones sostenibles que apunte a reducciones de 50% en las emisiones de gases de efecto invernadero de aqu a 2050 respecto de los niveles de 1990. Las metas establecidas conforme al actual perodo de compromisos del Protocolo de Kyoto deben haber sido cumplidas por los pases desarrollados, con un acuerdo adicional de rebajar las emisiones de gases de efecto invernadero en por lo menos 80% hasta el ao 2050, con reducciones de 20% a 30% de aqu al ao 2020. Los principales emisores de los pases en desarrollo deben apuntar a una trayectoria de emisiones que llegue a su mximo en 2020, con reducciones de 20% antes del ao 2050.
Adoptar polticas de fijacin de presupuestos sostenibles de carbono: el programa de mitigacin

Establecer un presupuesto nacional de carbono en todos los pases desarrollados, incorporando en las leyes nacionales los objetivos de reducir las emisiones generales respecto de 1990 como ao de referencia. Poner precio al carbono a travs de impuestos o programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos, en consonancia con los objetivos del presupuesto nacional de carbono. Aplicar impuestos al carbono del orden de US$10/t a US$20/t en 2010, con aumentos anuales hasta llegar a US$60/t a US$100/t de CO2 . Adoptar programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos que apunten a reducciones de 20% a 30% en las emisiones de CO2 de aqu a 2020, con la

subasta de 90% a 100% de los derechos en 2015. Utilizar los ingresos de los impuestos del carbono y del programa de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos para financiar reformas tributarias progresivas que impliquen rebajas a los impuestos al trabajo y la inversin y crear incentivos que fomenten tecnologas con bajas emisiones de carbono. Reformar el Sistema de Comercio de Derechos de Emisin de la Unin Europea para reducir las cuotas, aumentar las subastas y limitar las ganancias imprevistas para el sector privado. Crear un entorno propicio para el desarrollo de energas renovables a travs de regulaciones de mercado y tarifas de alimentacin, con una meta de 20% de generacin de energa renovable hasta 2020. Aumentar la eficiencia energtica a travs de normas reglamentarias para artefactos y construcciones. Reducir las emisiones de CO2 del transporte mediante la aplicacin de normas de uso eficiente del combustible ms enrgicas en la Unin Europea, con una meta de 120g de CO2/km hasta 2012 y 80g de CO2/km hasta 2020, y Estndares Empresariales Promedio de Ahorro de Combustible (CAFE, por su sigla en ingls) ms exigentes en Estados Unidos con la adopcin de impuestos a la aviacin. Aumentar el financiamiento, los incentivos y el apoyo regulatorio para el desarrollo de tecnologas avanzadas, con especial atencin en la captacin y almacenamiento de carbono. Estados Unidos debera aspirar a tener 30 centrales de demostracin en 2015 y la Unin Europea debera tener ambiciones similares.
Fortalecer el marco de la cooperacin internacional

Ampliar la cooperacin internacional para mejorar el acceso a servicios modernos de energa y reducir la dependencia de la biomasa, la principal fuente de energa de alrededor de 2.500 millones de personas. Reducir la tasa de aumento en las emisiones de carbono en los pases en desarrollo a travs del fortalecimiento de las reformas del sector
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energa con el respaldo de transferencias financieras y tecnolgicas. Crear un Mecanismo de Mitigacin del Cambio Climtico (CCMF) a fin de movilizar los US$25.000 a US$50.000 millones necesarios todos los aos para apoyar la transicin hacia energas con menos emisiones de carbono en los pases en desarrollo, a travs de una combinacin de donaciones, ayuda en condiciones concesionarias y garantas contra riesgos para inversiones en el marco de programas de reforma del sector de la energa apropiados por el pas. Integrar el financiamiento de proyectos para combatir las emisiones de carbono, a travs del Mecanismo de Desarrollo Limpio y otras disposiciones flexibles de Kyoto, a estrategias sectoriales nacionales y basadas en programas para respaldar la transicin hacia una economa con bajas emisiones de carbono. Fortalecer considerablemente la cooperacin internacional vinculada al carbn, creando incentivos para el desarrollo y aplicacin de tecnologa de ciclo combinado de gasificacin integrada (IGCC, por su sigla en ingls) y captacin y almacenamiento de carbono (CCS). Crear incentivos internacionales para la conservacin y gestin sostenible de los bosques tropicales. Extender el financiamiento generado por los crditos de emisiones de carbono ms all de la mitigacin en el sector industrial a programas de uso del suelo favorables para los pobres, como la conservacin de bosques y la restauracin de praderas.
Ubicar la adaptacin al cambio climtico en el centro del marco posterior a Kyoto 2012 y de las alianzas internacionales de reduccin de la pobreza

Reconocer que el mundo est implicado en un cambio climtico de grandes proporciones y que incluso con esfuerzos rigurosos de mitigacin no se lograr afectar concretamente el aumento de las temperaturas hasta mediados de 2030 y que la temperatura mundial promedio aumentar hasta 2050 incluso en el escenario ms optimista. Fortalecer la capacidad de los pases en desarrollo de evaluar los riesgos del cambio climtico e integrar la adaptacin en todos los aspectos de la planificacin nacional.

Actuar a partir de los compromisos del G8 para fortalecer la capacidad de observacin meteorolgica en frica Subsahariana mediante alianzas en el marco del Sistema Mundial de Observacin del Clima. Potenciar y habilitar a las personas vulnerables para que se adapten al cambio climtico mediante la formacin de capacidades de recuperacin a travs de inversiones en proteccin social, salud, educacin y otras medidas. Integrar la adaptacin a aquellas estrategias de reduccin de la pobreza que aborden vulnerabilidades vinculadas con desigualdades originadas en aspectos tales como riqueza, gnero, ubicacin y otras caractersticas de desventaja. Proveer al menos US$86.000 millones en financiamiento nuevo y adicional para la adaptacin a travs de transferencias de los ricos a los pobres antes de 2016 a fin de proteger el avance hacia los ODM e impedir reveses en el desarrollo humano despus de 2015. Ampliar las reservas multilaterales para responder a las emergencias humanitarias vinculadas con el clima y apoyar la recuperacin post-desastre para generar futuras capacidades de resistencia, lo que implica US$2.000 millones en recursos antes de 2016 en el marco de acuerdos como el Fondo central para la accin en casos de emergencia de las Naciones Unidas y el Servicio mundial para la reduccin y recuperacin de catstrofes del Banco Mundial. Explorar una gama de alternativas de financiamiento innovadoras ms all de la asistencia para el desarrollo con el fin de movilizar apoyo para la adaptacin, entre ellas impuestos al carbono, gravmenes a las cuotas emitidas en el marco de programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos, impuestos al transporte areo y otras medidas generales. Modernizar la actual estructura de fondos multilaterales especficos que ofrecen escaso apoyo (US$26 millones hasta la fecha y US$253 millones proyectados, con elevados costos de transicin) y cambiar del apoyo a proyectos a financiamiento basado en programas. Utilizar los Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (DERP) para llevar a cabo clculos nacionales de los costos que implica ampliar los programas en marcha, identificando reas prioritarias para reducir la vulnerabilidad.

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El desafo climtico del siglo XXI

Una generacin planta el rbol y la siguiente disfruta su sombra .


Proverbio chino

T ya sabes lo suficiente. Yo tambin lo s. No es conocimiento lo que nos falta. Lo que nos falta es el coraje para darnos cuenta de lo que ya sabemos y sacar conclusiones .
Sven Lindqvist

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captulo

El desafo climtico del siglo XXI

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El desafo climtico del siglo XXI

La realidad suprema de nuestro tiempo es el fantasma del cambio climtico peligroso

La Isla de Pascua en el Ocano Pacfico es uno de los lugares ms remotos de la Tierra. Las gigantescas estatuas de piedra ubicadas en el crter volcnico de Rano Raraku son lo nico que queda de una compleja civilizacin que desapareci debido a la sobreexplotacin de los recursos ambientales. La competencia entre clanes rivales tuvo como consecuencia una veloz deforestacin, la erosin de los suelos y la destruccin de poblaciones de aves silvestres, lo cual min los sistemas alimentarios y agrcolas que servan de sostn a la vida humana1. Las seales de alerta de la inminente destruccin se advirtieron demasiado tarde como para impedir el colapso.
La Isla de Pascua en el Ocano Pacfico es uno de los lugares ms remotos de la Tierra. Las gigantescas estatuas de piedra ubicadas en el crter volcnico de Rano Raraku son lo nico que queda de una compleja civilizacin que desapareci debido a la sobreexplotacin de los recursos ambientales. La competencia entre clanes rivales tuvo como consecuencia una veloz deforestacin, la erosin de los suelos y la destruccin de poblaciones de aves silvestres, lo cual min los sistemas alimentarios y agrcolas que servan de sostn a la vida humana1. Las seales de alerta de la inminente destruccin se advirtieron demasiado tarde como para impedir el colapso. La historia de la Isla de Pascua es un caso tpico de las consecuencias de una mala gestin de los recursos ecolgicos compartidos. En el siglo XXI, el cambio climtico se est convirtiendo en una variante a escala mundial de la historia de esta isla. Pero hay una importante diferencia. La gente de la Isla de Pascua fue asolada por una crisis que no pudo anticipar y sobre la cual tuvo muy poco control. Hoy, el desconocimiento no es una justificacin. Tenemos las pruebas, tenemos los recursos para impedir la crisis y sabemos cules son las consecuencias de seguir actuando como siempre. Una vez el presidente John F. Kennedy coment que la realidad suprema de nuestro tiempo es nuestra indivisibilidad y vulnerabilidad comn en este planeta2 . Corra el ao 1963, luego de la crisis cubana de los misiles en el momento ms lgido de la Guerra Fra. El mundo entero viva con el fantasma del holocausto nuclear. Cuatro decenios despus, la realidad suprema de nuestro tiempo es el fantasma del cambio climtico peligroso. Este fantasma nos confronta con la amenaza de una doble catstrofe. La primera es la amenaza inmediata al desarrollo humano. Aunque el cambio climtico afecta a todos los habitantes de todos los pases, los ms pobres del mundo son quienes estn en la primera lnea de batalla. Enfrentan el mayor peligro y son quienes menos recursos tienen para resistir. Esta primera catstrofe no es un escenario de un futuro lejano; ocurre ya, en este mismo instante, y sus consecuencias retardan el avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio y agudizan las desigualdades dentro y entre pases. De no prestarle atencin, nos conducir a grandes retrocesos en el desarrollo humano durante el siglo XXI. La segunda catstrofe nos afectar en el futuro. Al igual que la amenaza de confrontacin nuclear durante la Guerra Fra, el cambio climtico no slo plantea riesgos para los pobres del mundo, sino para todo el planeta y, por cierto, para las generaciones futuras. Nuestra actual tendencia es un camino directo hacia el desastre ecolgico. Existen incertidumbres respecto de la velocidad a la que va e ir ocurriendo el calentamiento global y de los momentos y modalidades exactas del impacto. Pero los riesgos asociados a la desintegracin acelerada de los grandes mantos de hielo de la tierra, el calentamiento de los ocanos y el colapso
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La capacidad de la Tierra de absorber dixido de carbono (CO2) y otros gases de efecto invernadero se est sobrepasando

de los sistemas de bosques tropicales y otros posibles resultados son reales. Pueden iniciar procesos en cadena que podran reconfigurar la geografa humana y fsica de nuestro planeta. Nuestra generacin tiene los medios, y la responsabilidad, de evitar ese resultado. Los riesgos inmediatos tienden a concentrarse fuertemente en los pases menos desarrollados del mundo y sus ciudadanos ms vulnerables. No obstante, en el largo plazo no existirn lugares libres de riesgo. Los pases desarrollados y la gente que no est en la primera lnea en que se avecina el desastre tarde o temprano se vern afectados. sta es la razn por la cual la mitigacin precautoria del cambio climtico es un reaseguro esencial para impedir una futura catstrofe para la humanidad en su conjunto, incluidas las futuras generaciones del mundo desarrollado. La cuestin central del problema del cambio climtico es que la capacidad de la Tierra de absorber dixido de carbono (CO2) y otros gases de efecto invernadero se est sobrepasando. La humanidad est viviendo ms all de los recursos ambientales que posee e incurriendo en deudas ecolgicas que las futuras generaciones no estarn en condiciones de pagar. El cambio climtico nos desafa a pensar de un modo radicalmente distinto acerca de la interdependencia humana. Ms all de lo que nos divide, la humanidad comparte un nico planeta, del mismo modo en que la gente de Isla de Pascua comparta una sola isla. Los lazos que vinculan a las comunidades humanas en el planeta se extienden ms all de las fronteras nacionales y las generaciones. Ninguna nacin, ni grande ni pequea, puede permanecer indiferente al destino de las dems, ni a las consecuencias de nuestras acciones hoy para la gente que vivir en el futuro. Para las generaciones futuras, nuestra respuesta al cambio climtico ser el reflejo de nuestros valores ticos. Esta respuesta ser un testimonio de cmo los lderes polticos de hoy honraron su compromiso de combatir la pobreza y construir un mundo ms incluyente. Dejar a grandes sectores de la humanidad an ms marginados de lo que estn hoy significara un desprecio por la justicia social y la equidad entre pases. El cambio climtico tambin plantea difciles interrogantes sobre cmo concebimos nuestros lazos con la gente en el futuro. Nuestras acciones servirn de barmetro de nuestro compromiso con la equidad y justicia social transgeneracional y a su vez de constancia por la cual las generaciones futuras juzgarn nuestro actuar. Hay algunas seales alentadoras. Hace cinco aos, el escepticismo respecto del cambio climtico era un negocio prspero. Generosamente fi-

nanciados por las grandes empresas, ampliamente citados en todos los medios de comunicacin y escuchados con atencin por algunos gobiernos, los escpticos del cambio climtico ejercan una influencia indebida en la opinin pblica. Hoy cualquier cientfico de temas climticos cree que el cambio climtico es real, que es grave y que est relacionado con la emisin de CO2 . Los gobiernos de todo el mundo comparten esta visin. El consenso cientfico no significa que el debate sobre las causas y consecuencias del calentamiento global est zanjado: la ciencia del cambio climtico trabaja con probabilidades, no con certidumbres. Pero al menos hoy el debate poltico se asienta en pruebas cientficas. El problema es que existe una gran brecha entre las pruebas cientficas y la accin poltica. Hasta ahora, la mayora de los gobiernos han fracasado al rendir la prueba sobre la mitigacin del cambio climtico. La mayora ha respondido al recientemente publicado cuarto informe de evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC) reconociendo que las pruebas cientficas sobre el cambio climtico son inequvocas y que se requieren acciones urgentes. Posteriores reuniones del Grupo de los Ocho (G8) pases industrializados han reafirmado la necesidad de que se adopten medidas concretas. Han reconocido que el buque se dirige hacia un objetivo que parece cada vez ms un iceberg. Desafortunadamente, todava deben iniciar maniobras decisivas para eludir la catstrofe rediseando una nueva trayectoria para las emisiones de los gases de efecto invernadero. La sensacin de que el tiempo se agota es bien real. El cambio climtico es un desafo que deber ser abordado durante el siglo XXI y para el cual no existen mgicas recetas tecnolgicas. Pero el horizonte de largo plazo no puede dar cabida a mentiras, evasivas ni a la indecisin. En el diseo de una solucin, los gobiernos deben enfrentar problemas de acumulaciones y flujos en el presupuesto mundial de carbono. Estamos generando acumulaciones de gases de efecto invernadero que son el resultado de emisiones cada vez mayores. No obstante, an si detuviramos todas las emisiones maana, los gases acumulados slo disminuiran muy lentamente. La razn es que una vez emitido, el CO2 permanece en la atmsfera durante largo tiempo y el sistema climtico responde con mucha lentitud. Esta inercia propia del sistema significa que existe una demora entre la mitigacin de las emisiones de carbono hoy y los resultados climticos maana. La oportunidad de xito en cuanto a la mitigacin se est acabando. La cantidad de dixido de carbono que el sumidero de la tierra puede ab-

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sorber sin generar un cambio climtico peligroso tiene lmites, lmites a los que ya nos acercamos. Nos queda menos de un decenio para asegurarnos de mantener viable esta oportunidad. Esto no significa que nos quedan diez aos para decidir si actuar y formular un plan, sino diez aos para iniciar la transicin hacia sistemas energticos con bajas emisiones de carbono. Una certeza en un mbito marcado por altos niveles de incertidumbre es que si el prximo decenio termina parecindose al anterior, el mundo no podr escapar del rumbo hacia la evitable doble catstrofe de retrocesos a corto plazo en el desarrollo humano y el riesgo de un desastre ecolgico para las futuras generaciones. Al igual que la catstrofe que asol a la Isla de Pascua, el resultado es evitable. El vencimiento en 2012 del actual perodo de compromisos contrados en el Protocolo de Kyoto constituye una oportunidad para desarrollar estrategias multilaterales que pudieran redefinir cmo gestionamos nuestra interdependencia ecolgica mundial. Mientras los gobiernos del mundo negocian este acuerdo,
Contribucin especial

la prioridad es definir un presupuesto de carbono sostenible para el siglo XXI y desarrollar una estrategia de implementacin del presupuesto que reconozca las responsabilidades comunes, pero diferenciadas de los distintos pases. El xito exigir que las naciones ms ricas del mundo demuestren su liderazgo: cargan con la huella ecolgica ms profunda y tienen la capacidad tecnolgica y financiera para lograr profundas y prontas reducciones en las emisiones. No obstante, un marco multilateral prometedor requerir de la activa participacin de todos los emisores ms importantes, tambin de aquellos del mundo en desarrollo. El punto de partida para evitar el cambio climtico peligroso es el establecimiento de un marco para la accin colectiva que equilibre la urgencia con la equidad. Este captulo presenta la escala del desafo que tenemos por delante. La seccin 1 examina la interaccin entre cambio climtico y desarrollo humano. La seccin 2 expone las pruebas que entrega la ciencia climtica y los escenarios para

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El desafo climtico del siglo XXI

Cambio climtico: juntos podemos ganar la batalla

El Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008 aparece en un momento en que el cambio climtico, desde largo tiempo ya en la agenda internacional, comienza a recibir el nivel de atencin que merece. Los recientes hallazgos del IPCC dieron la voz de alerta; inequvocamente han corroborado el calentamiento de nuestro sistema climtico, fenmeno que han relacionado directamente con la actividad humana. Los efectos de estos cambios ya son graves y van en aumento. El Informe de este ao es un poderoso recordatorio de todo lo que est en juego: el cambio climtico amenaza una doble catstrofe, con tempranos reveses para el desarrollo humano de los pobres del mundo seguidos luego de peligros a largo plazo para toda la humanidad. Ya estamos comenzando a ser testigos del despliegue de estas catstrofes. En la medida en que aumenta el nivel del mar y las tormentas tropicales crecen en intensidad, millones de personas se enfrentan al desplazamiento. Los habitantes de las tierras secas, los cuales se cuentan entre los ms vulnerables del planeta, enfrentan sequas ms frecuentes y prolongadas. Y en la medida en que se retraen los glaciares, se ven comprometidas las fuentes de agua. Este resultado anticipado del calentamiento global tiene efectos desproporcionados en los pobres del mundo y tambin merma los esfuerzos para cumplir con los ODM. No obstante, a la larga, nadie ni ricos ni pobres permanecen a salvo de los peligros ocasionados por el cambio climtico. Estoy convencido de que lo que hagamos respecto de este desafo definir tanto la era en que vivimos como a nosotros mismos. Tambin creo que el cambio climtico es precisamente el tipo de desafo mundial que la Organizacin de las Naciones Unidas mejor sabe abordar. Por ello, he convertido en mi prioridad personal trabajar con los estados

miembros para asegurar que las Naciones Unidas cumplan su papel a cabalidad. Enfrentar el problema del cambio climtico requiere actuar en dos frentes. En primer lugar, el mundo necesita con urgencia emprender medidas para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero. Los pases industrializados deben comprometerse con mayores niveles de reduccin de las emisiones y los pases en desarrollo deben involucrarse ms; al mismo tiempo, deben disponer de incentivos para limitar sus emisiones salvaguardando, s, su crecimiento econmico y los esfuerzos por erradicar la pobreza. La segunda necesidad mundial es la adaptacin. Muchos pases, especialmente las naciones en desarrollo ms vulnerables, necesitan ayuda para mejorar su capacidad de adaptacin. Tambin es necesario mayor impulso para generar nuevas tecnologas que hagan frente al cambio climtico, hacer viables las tecnologas renovables disponibles y promover la rpida difusin de la tecnologa. El cambio climtico amenaza a toda la familia humana. Sin embargo, tambin constituye una oportunidad de unirnos y responder de manera colectiva a un problema mundial. Mi esperanza es que nos alzaremos como una sola entidad para enfrentar este desafo y legar a nuestras futuras generaciones un mundo mejor.

Ban Ki-moon Secretario General de las Naciones Unidas

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El cambio climtico ser una de las fuerzas que definir las perspectivas del desarrollo humano durante el siglo XXI

los cambios de temperatura. La seccin 3 muestra una desagregacin de la huella ecolgica en el mundo. Luego, en la seccin 4, se contrastan las actuales tendencias de emisin con lo que sera un rumbo sostenible de emisiones para el siglo XXI recurriendo a un trabajo de modelos climticos y se examina el costo que tendra una transicin

hacia un futuro ms sostenible. La seccin 5 contrapone este rumbo sostenible de emisiones con la alternativa de seguir como siempre. Finalmente, el captulo concluye exponiendo la argumentacin tica y econmica en pro de acciones urgentes respecto de la mitigacin y la adaptacin al cambio climtico.

1.1 cambio climtico y desarrollo humano


Cuando hablamos de desarrollo humano hablamos de personas; hablamos de expandir sus opciones reales y las libertades fundamentales las capacidades que les permiten vivir la vida que valoran. La posibilidad de eleccin y la libertad en el desarrollo humano significan algo ms que una mera ausencia de restricciones3. Las personas cuyas vidas se ven asoladas por la pobreza, una salud deficiente o el analfabetismo no tienen ninguna posibilidad significativa de escoger la vida que valoran. Tampoco la tienen las personas a quienes se les niegan los derechos civiles y polticos necesarios para influir en las decisiones que afectan sus vidas. El cambio climtico ser una de las fuerzas que definir las perspectivas del desarrollo humano durante el siglo XXI. A travs de su impacto en la ecologa, las precipitaciones, la temperatura y los sistemas climticos, el calentamiento global afectar directamente a todos los pases. Nadie quedar inmune a sus consecuencias. No obstante, algunos pases y personas son ms vulnerables que otros. Toda la humanidad enfrenta riesgos en el largo plazo, pero en lo ms inmediato, los riesgos y vulnerabilidades tienden a concentrarse entre los ms pobres del mundo. El cambio climtico se superpondr a un mundo marcado por un gran dficit en materia de desarrollo humano. Si bien predomina la incertidumbre respecto de los tiempos exactos de los impactos futuros, su naturaleza y su escala, es probable que las fuerzas que desate el calentamiento global agraven las desventajas ya existentes. La ubicacin y la estructura de los medios de subsistencias emergern como poderosas marcas de la desventaja. Concentrados en reas ecolgicas frgiles, tierras ridas propensas a la sequa, reas costeras tendientes a las inundaciones y asentamientos urbanos precarios, los pobres estn sumamente expuestos a los riesgos que implica el cambio climtico y no cuentan con los recursos para enfrentar tales riesgos. El teln de fondo La interfaz entre el cambio climtico y los resultados de desarrollo se ver moldeada por diferencias en los efectos climticos localizados, por disparidades en las capacidades sociales y econmicas de enfrentar los problemas y por las elecciones en materia de polticas pblicas, entre otros factores. El punto de partida de cualquier anlisis respecto de cmo los escenarios del cambio climtico podran desplegarse es el teln de fondo del desarrollo humano. El contexto incluye algunas buenas noticias que con frecuencia suelen pasarse por alto. Desde que se publicara el primer Informe sobre Desarrollo Humano en 1990, los avances en la materia han sido espectaculares, aunque tambin espectacularmente desiguales. La parte de la poblacin que vive con menos de US$1 diario en los pases en desarrollo ha cado de 29% en 1990 a 18% en 2004. Durante el mismo perodo, las tasas de mortalidad infantil han disminuido de 106 muertes por mil nacidos vivos a 83 y la expectativa de vida ha aumentado en tres aos. Los avances en educacin han ido ganando ritmo. A nivel mundial, la tasa de terminacin de la escuela primaria aument de 83% en 1999 a 88% en 20054. El crecimiento econmico, condicin necesaria para un progreso sostenido en la reduccin de la pobreza, se ha acelerado a lo largo y ancho de un gran grupo de pases. Fundado en este slido crecimiento, la cantidad de personas que viven en la pobreza extrema disminuy en 135 millones entre 1999 y 2004. Gran parte de este progreso ha sido impulsado por Asia Oriental, en general, y por China, en particular. Ms recientemente, el surgimiento de India como una economa de alto crecimiento, con ingresos per cpita que crecen a un promedio de 4%-5% desde mediados de los aos 1990, ha creado enormes oportunidades para un desarrollo humano acelerado. Aunque frica Subsahariana est rezagada en muchas dimensiones del desarrollo humano, all tambin vemos

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signos de avance. El crecimiento econmico se reanud en 2000 y la proporcin de personas que viven en la extrema pobreza finalmente ha comenzado a disminuir, si bien la cantidad absoluta de pobres sigue siendo la misma5. La mala noticia es que las fuerzas generadas por el cambio climtico se superpondrn a un mundo marcado por un profundo y generalizado dficit en materia de desarrollo humano y por disparidades que dividen a ricos y pobres. Aunque la globalizacin ha creado oportunidades sin precedentes para algunos, otros han quedado atrs. En algunos pases, India, por ejemplo, el rpido crecimiento econmico ha producido modestos avances en la reduccin de la pobreza y la desnutricin. En otros, incluida la mayora de las naciones de frica Subsahariana, el crecimiento econmico es demasiado lento y desigual para sostener un rpido avance en la reduccin de la pobreza. A pesar del alto crecimiento en casi toda Asia, de seguir con la actual tendencia, la mayor parte de los pases de este continente est mal encaminada para cumplir las metas de los ODM de reducir la pobreza extrema y las carencias en otras reas de aqu a 2015. El estado del desarrollo humano se explora con mayor detalle en otras partes de este informe. Lo que importa en el contexto del cambio climtico es que los riesgos emergentes afectarn de manera desproporcionada a pases ya caracterizados por altos niveles de pobreza y vulnerabilidad. Pobreza de ingreso. An existen aproximadamente 1.000 millones de personas que viven en los mrgenes de la sobrevivencia con menos de US$1 diarios y 2.600 millones (40 % de la poblacin mundial) que viven con menos de US$2 diarios. Fuera de Asia Oriental, la mayora de las regiones en desarrollo est reduciendo la pobreza a un ritmo demasiado lento para cumplir la meta de los ODM de reducir la pobreza extrema a la mitad antes de 2015. A no ser que se produzca una aceleracin en este mbito a partir de 2008, es muy probable que no se cumpla la meta en aproximadamente 380 millones de personas6. Nutricin. Se estima que alrededor de 28% de todos los nios que residen en pases en desarrollo est bajo peso o presenta un crecimiento deficiente. Las dos regiones que dan cuenta del grueso del dficit son Asia Meridional y frica Subsahariana y ambas no estn bien encaminadas para alcanzar las metas de los ODM de reducir la desnutricin a la mitad antes de 2015. Si bien la noticia del alto crecimiento econmico de India es inequvocamente buena, la mala noticia es que no se ha traducido en un progreso acelerado en la reduccin de la desnutricin. La mitad de los

nios rurales tiene bajo peso para su edad, ms o menos la misma proporcin que en 19927. Mortalidad infantil. El avance en la mortalidad infantil va a la zaga respecto de los logros en otras reas. Aproximadamente 10 millones de nios mueren todos los aos antes de cumplir los 5 aos, la gran mayora debido a la pobreza y la malnutricin. Slo 32 pases de los 147 monitoreados por el Banco Mundial se encuentran en la senda correcta para cumplir los ODM de reducir la mortalidad infantil en dos tercios antes de 20158. Asia Meridional y frica Subsahariana estn sumamente mal encaminados. De continuar las tendencias actuales, la meta de los ODM no se lograr cumplir por un margen que representar 4,4 millones ms de muertes en 20159. Salud. Las enfermedades infecciosas siguen asolando las vidas de los pobres del mundo. Se estima que 40 millones de personas viven con VIH/SIDA, situacin que caus 3 millones de muertes en 2004. Anualmente se producen entre 350 millones y 500 millones de casos de paludismo, con un milln de casos fatales. frica explica 90% de las muertes por paludismo y los nios africanos representan ms de 80% de las vctimas del paludismo de todo el mundo10. Estas carencias en el desarrollo humano vuelcan nuestra atencin hacia las profundas desigualdades que existen en el mundo. El 40% de la poblacin mundial que vive con menos de US$2 diarios concentra 5% del ingreso mundial. El 20% ms rico recibe tres cuartas partes del ingreso mundial. En el caso de frica Subsahariana, toda una regin ha quedado a la zaga: en 2015 representar casi un tercio de la pobreza mundial, cifra que en 1990 slo ascenda a un quinto. La desigualdad de ingresos tambin crece al interior de los pases. La distribucin del ingreso influye en la tasa a la cual el crecimiento econmico se traduce en reduccin de la pobreza. Ms de 80% de la poblacin mundial vive en pases donde los diferenciales de ingreso se acrecientan. Una consecuencia es que se requiere de un crecimiento mayor para lograr un resultado equivalente en la reduccin de la pobreza. Segn un anlisis, hoy los pases en desarrollo deben crecer a tasas tres veces mayores que antes de 1990 para lograr la misma reduccin en la incidencia de la pobreza11. La distribucin sesgada del ingreso coexiste con desigualdades ms amplias. Entre el quintil ms pobre de los pases en desarrollo, las tasas de muerte infantil estn disminuyendo a la mitad de la tasa promedio de los ms ricos, lo que refleja disparidades profundas en la nutricin y el acceso a servicios de salud12 . En un mundo cada vez ms urbanizado, las disparidades entre las poblacio-

Aunque la globalizacin ha creado oportunidades sin

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precedentes para algunos, otros han quedado atrs

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nes rurales y urbanas siguen siendo sustanciales. Las zonas rurales concentran tres de cada cuatro personas que viven con menos de US$1 diario y una porcin similar de la poblacin mundial que sufre de malnutricin13. No obstante, la urbanizacin no es sinnimo de progreso humano. El crecimiento de los asentamientos urbanos precarios supera por un amplio margen el crecimiento urbano general. El estado del medio ambiente mundial es un eslabn clave entre cambio climtico y desarrollo humano. En 2005, La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio realizada por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) llam la atencin sobre el deterioro mundial de ecosistemas vitales, entre los que se cuentan los manglares, los humedales y los bosques. Estos ecosistemas, al igual que la gente que depende de los servicios que stos proveen, son sumamente vulnerables al cambio climtico. En un momento en que la preocupacin por el cambio climtico crece en el mundo entero, resulta importante que los complejos escenarios futuros se entiendan en un contexto de condiciones iniciales de desarrollo humano. El cambio climtico es un fenmeno mundial. No obstante, los impactos del cambio climtico en el desarrollo humano no pueden inferirse automticamente de los escenarios mundiales o de las variaciones pronosticadas en las temperaturas mundiales promedio. La gente (tanto como los pases) vara en su resiliencia y capacidad de enfrentar los riesgos cada vez mayores asociados al cambio climtico y vara en su capacidad de adaptacin a los cambios. Las desigualdades en la capacidad de enfrentar estos riesgos detonarn ms desigualdades de oportunidad. En la medida en que los riesgos incrementales creados por el cambio climtico se intensifiquen con el tiempo, interactuarn con las estructuras de desventaja existentes. Por ello, las perspectivas favorables para un desarrollo humano sostenido en los aos y decenios posteriores a la fecha lmite de 2015 para los ODM se encuentran bajo inminente amenaza. Un cambio climtico peligroso: cinco puntos de riesgo para el desarrollo humano La temperatura mundial promedio se ha vuelto una medida aceptada del estado del clima mundial14 . Esta medida nos dice algo importante. Sabemos que el globo se est calentando y que la temperatura promedio mundial ha crecido en aproximadamente 0,7C (13F) desde el inicio de la era industrial. Tambin sabemos que la tendencia se acelera: la temperatura media promedio en

el mundo aumenta en 0,2C cada diez aos. Con el aumento de la temperatura mundial, los patrones locales de las precipitaciones estn cambiando, las zonas ecolgicas se desplazan, los mares se calientan y las capas de hielo se derriten. La adaptacin forzada al cambio climtico ya es un hecho en todo el mundo. En el Cuerno de frica, la adaptacin significa que, en las estaciones secas, las mujeres deben caminar distancias ms largas para encontrar agua. En Bangladesh y Viet Nam, significa que los pequeos agricultores deben enfrentar prdidas causadas por tormentas, inundaciones y oleajes ms intensos que antes. Hoy ya han pasado quince aos desde que la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC) deline objetivos amplios para la accin multilateral. Tales objetivos incluyen la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a niveles que prevengan peligrosas interferencias antropognicas con el sistema climtico. Los indicadores para prevenir el peligro incluyen la estabilizacin dentro de un marco de tiempo que permita la adaptacin natural de los ecosistemas, el impedimento del colapso de los sistemas alimentarios y el mantenimiento de las condiciones para un desarrollo econmico sostenible.
Qu entendemos por peligroso? En qu momento se vuelve peligroso el cambio climtico? Esta pregunta suscita una segunda: Peligroso para quin15? Un acontecimiento peligroso para un pequeo agricultor de Malawi podra no representar una amenaza importante para una gran granja mecanizada del Medio-Oeste de Estados Unidos. Los escenarios de cambio climtico que predicen un aumento del nivel del mar pueden percibirse con cierta serenidad desde los sistemas de proteccin en contra de inundaciones de Londres o el Bajo Manhattan. Sin embargo, resulta bastante probable que causen una alarma significativa en Bangladesh o el Delta del Mekong en Viet Nam. De este tipo de consideraciones se desprende que hay que evitar divisiones demasiado absolutas entre un cambio climtico seguro y uno peligroso. El cambio climtico peligroso no se puede inferir nicamente de una serie de observaciones cientficas. El umbral de lo que es peligroso depende de los juicios de valor respecto de lo que consideramos un costo inaceptable en trminos sociales, econmicos y ecolgicos en cualquier nivel de calentamiento. Para millones de personas y para muchos ecosistemas del mundo, el planeta ya cruz el umbral del peligro. Determinar cul es el objetivo lmite mximo aceptable para futuros aumentos de la temperatura mundial sus-

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cita preguntas fundamentales relativas al poder y la responsabilidad. La capacidad que tengan de expresar su preocupacin quienes enfrentan los mayores riesgos, as como el peso y la fuerza de su opinin, son factores gravitantes. Sin embargo, luego de todas estas consideraciones, cualquier esfuerzo de mitigacin del cambio climtico debe comenzar fijando una meta. Nuestro punto de partida es el creciente consenso entre los cientficos del clima respecto de cul es el umbral de un cambio climtico peligroso. Tal consenso identifica los 2C (3,6F) como lmite mximo razonable16. Ms all de este punto, los riesgos futuros de un cambio climtico catastrfico se disparan bruscamente. El derretimiento acelerado de los mantos de hielo de Groenlandia y la Antrtida Occidental podra desencadenar procesos irreversibles que generaran finalmente el aumento del nivel del mar en varios metros, resultado que obligara a realizar reasentamientos humanos de gran escala. Grandes reas de bosque tropical se transformaran en sabana. Los glaciares del mundo ya en disminucin iniciaran un pronto declive. Por encima del umbral de los 2C, se intensificara la presin sobre sistemas ecolgicos como los bancos de coral y su biodiversidad. Complejos efectos de retroalimentacin de carbono asociados con el calentamiento de los ocanos, la prdida de los bosques tropicales y el derretimiento de los mantos de hielo aceleraran la velocidad del cambio climtico. Cruzar el umbral de los 2C sera traspasar el lmite que marca un riesgo significativo de ocasionar resultados catastrficos para las futuras generaciones. En lo ms inmediato, desatara retrocesos en el desarrollo humano. Los pases en desarrollo sufren una doble desventaja en esta rea: se ubican en zonas tropicales que con toda probabilidad experimentarn algunos de los primeros impactos ms graves del cambio climtico; y en ellos la agricultura (el sector que sufrir los impactos ms inmediatos) desempea un papel social y econmico mucho ms importante. Pero por sobre todo, son pases que se caracterizan por altos niveles de pobreza, desnutricin y desventajas en materia de salud. La combinacin de privaciones severas, por una parte, y una dbil previsin social y restringida capacidad en cuanto a infraestructura para contener los riesgos climticos, por la otra, augura altas probabilidades de retrocesos en el desarrollo humano.
Del cambio climtico al estancamiento del progreso humano los mecanismos de transmisin El cambio climtico es mundial, pero los efectos sern locales. Los impactos fsicos estarn deter-

minados por la geografa y por las interacciones a nivel micro entre el calentamiento global y los patrones climticos existentes. Dado el inmenso campo de accin de estos impactos, es difcil generalizar: las zonas propensas a las sequas en frica Subsahariana enfrentarn diferentes problemas que aquellas propensas a las inundaciones en Asia Meridional. Los impactos en el desarrollo humano tambin variarn en la medida en que los patrones climticos interactan con vulnerabilidades sociales y econmicas preexistentes. No obstante, es posible identificar cinco multiplicadores especficos del riesgo para que ocurran retrocesos en el desarrollo humano. Menor productividad agrcola. Alrededor de tres cuartas partes de la poblacin mundial que vive con menos de US$1 diario dependen directamente de la agricultura. Los escenarios de cambio climtico apuntan hacia grandes prdidas en productividad para los cultivos bsicos debido a variaciones en los patrones de sequa y precipitaciones en partes de frica Subsahariana y de Asia Meridional. Las prdidas en ingresos proyectadas para las tierras de secano de frica Subsahariana equivalen a 26% en 2060, con prdidas totales de ingreso de US$26.000 millones (en trminos constantes de 2003), ms que la actual ayuda bilateral para la regin. A travs de su impacto en la agricultura y la seguridad alimentaria, el cambio climtico podra dejar a 600 millones de personas adicionales en situacin de grave desnutricin hacia los aos 2080 en comparacin con un escenario sin cambio climtico17. Mayor inseguridad de agua. De superar el umbral de los 2C cambiara de manera sustancial la distribucin de los recursos hdricos del mundo. El derretimiento acelerado en los montes Himalaya causar graves problemas ecolgicos en todo el norte de China, India y Pakistn que primero acrecentarn las inundaciones para luego reducir el flujo de agua hacia los principales sistemas fluviales vitales para el riego. En Amrica Latina, el derretimiento acelerado de los glaciares tropicales amenazar las fuentes de agua de las poblaciones urbanas, la agricultura y la produccin hidroelctrica, especialmente en la regin andina. Hacia 2080, el cambio climtico podra aumentar la cantidad de personas con escasez de agua en unos 1.800 millones en el mundo18. Mayor exposicin a inundaciones costeras y condiciones climticas extremas. El IPCC pronostica un aumento de los acontecimientos climticos extremos19. Las sequas y las inundaciones ya son los principales impulsores del

A travs de su impacto en la agricultura y la seguridad

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Contribucin especial

Las polticas climticas y el desarrollo humano

Cul es la relacin entre el desarrollo humano y la preocupacin ambiental en general y el cambio climtico en particular? En la discusin sobre polticas pblicas se perfilan corrientes de pensamiento ya bien establecidas que nos inducen a concebir las demandas de desarrollo y las de conservacin del medio ambiente como contradictorias. La atencin suele centrarse en el hecho de que muchas de las tendencias en el deterioro del medio ambiente mundial, incluido el calentamiento global y otras seales preocupantes de cambio climtico, estn relacionadas con una mayor actividad econmica, tales como crecimiento industrial, mayor consumo energtico, prcticas de riego ms intensivas, tala comercial de rboles y otras actividades que suelen correlacionarse con la expansin econmica. A primera vista, podra parecer que el proceso de desarrollo es responsable del dao ambiental. Por otro lado, los defensores del medio ambiente con frecuencia son acusados por los entusiastas del desarrollo de ser anti-desarrollo, puesto que en general aparecen como poco acogedores de los procesos que pueden aumentar el ingreso y reducir la pobreza debido al supuesto impacto ambiental desfavorable de dichos procesos. Los trminos de la contienda pueden o no estar definidos con claridad, pero resulta difcil pasar por alto la sensacin de tensin existente entre los defensores de la reduccin de la pobreza y el desarrollo, por una parte, y los de la ecologa y la conservacin ambiental, por otra. Es el enfoque del desarrollo humano de alguna utilidad para entender si este aparente conflicto entre desarrollo y sostenibilidad ambiental es real o imaginario? La contribucin de este enfoque es enorme y consiste en un llamado crucial a concebir el desarrollo como la expansin de la libertad humana fundamental, aspecto que de hecho es el punto de partida del enfoque. Desde esta perspectiva ms amplia, la evaluacin del desarrollo no puede escindirse de la consideracin de la vida que puede llevar la gente y las libertades de las que puede gozar. El desarrollo no puede concebirse nicamente en trminos del mejoramiento de objetos inanimados de nuestra conveniencia, como el aumento del PNB (o el ingreso personal). sta es la revelacin fundamental que, desde sus inicios, aport el enfoque del desarrollo humano a la bibliografa sobre el desarrollo y que hoy tiene una importancia crucial para analizar con claridad la sostenibilidad ambiental. Una vez que valoramos la necesidad de observar el mundo desde la perspectiva ms amplia de las libertades sustantivas de los seres humanos, se hace de inmediato evidente que el desarrollo no puede disociarse de la preocupacin ecolgica y ambiental. En efecto, los componentes de las libertades humanas que por lo dems tambin son ingredientes cruciales de nuestra calidad de vida dependen profundamente de la integridad del medio ambiente, que incluye, entre otros, el aire que respiramos, el agua que bebemos y el entorno epidemiolgico en que vivimos. El desarrollo debe integrar al medio ambiente y la creencia de que el desarrollo y el medio ambiente son contradictorios no es compatible con las premisas centrales del enfoque de desarrollo humano. A veces, el medio ambiente se entiende erradamente como el estado de la naturaleza captado por medidas tales como el tamao de la cobertura forestal o la profundidad de las napas subterrneas. Esta visin es sumamente parcial por al menos dos importantes razones. En primer lugar, el valor del medio ambiente no puede ser slo asunto de cunto hay en existencias, sino tambin de las oportunidades que ste presenta. El impacto del medio ambiente en la vida humana debe ser una entre mltiples consideraciones importantes para evaluar la riqueza del medio ambiente. ste es un tema que el visionario informe Nuestro Futuro Comn (1987) de la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presidida por Gro Brundtland, dej muy en claro al centrarse en la satisfaccin de las necesidades humanas. Hoy podemos ir ms all de la atencin del Informe Brundtland en las necesidades humanas y considerar el mbito ms amplio de las libertades humanas, puesto que ms que percibir a las personas como individuos que requieren satisfacer sus necesidades, el enfoque del desarrollo humano nos exige verlas no meramente como necesitados, sino como seres cuya libertad de hacer aquello para lo que tienen razones de hacer es importante y requiere sostenibilidad (y expansin, si ello fuera posible). Sin duda, las personas tienen razones para satisfacer sus necesidades y las aplicaciones elementales del enfoque de desarrollo humano (por ejemplo, lo obtenido del sencillo ndice de Desarrollo Humano, IDH) se centran precisamente en este aspecto. Pero el mbito de la libertad puede ir mucho ms lejos y una perspectiva ms plena del desarrollo humano puede considerar la libertad de hacer cosas no exclusivamente regidas por las necesidades de cada uno. Por ejemplo, es posible que los seres humanos no sientan ninguna necesidad evidente en relacin con la lechuza moteada. No obstante, si tienen alguna razn para objetar la extincin de esta especie, el valor de su libertad de cumplir este objetivo deliberado puede ser la base de
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Contribucin especial

Las polticas climticas y el desarrollo humano (continuacin)

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un juicio razonado. Prevenir la extincin de especies animales que nosotros los seres humanos queremos preservar (no tanto porque de algn modo u otro necesitemos estos animales, sino porque estimamos que es una mala idea dejar que especies existentes desaparezcan para siempre) puede ser una parte integral del enfoque de desarrollo humano. En efecto, es probable que la preservacin de la biodiversidad sea una de las preocupaciones que emanen de nuestra reflexin responsable sobre el cambio climtico. En segundo lugar, el medio ambiente no es slo una cuestin de preservacin pasiva, sino asimismo de emprendimiento activo. No debemos pensar en el medio ambiente exclusivamente en trminos de condiciones naturales preexistentes, puesto que el medio ambiente tambin puede incluir el resultado de la creacin humana. Por ejemplo, la purificacin del agua forma parte de las mejoras del ambiente en el que vivimos. La eliminacin de epidemias como la viruela (que ya ha ocurrido) y el paludismo (que debera ocurrir muy pronto, si es que actuamos con decisin) ilustran muy bien las mejoras ambientales que podemos lograr. Por cierto, este reconocimiento positivo no cambia el importante hecho de que el proceso de desarrollo econmico y social puede tener, en muchas circunstancias, consecuencias sumamente destructivas. Estos efectos desfavorables deben ser identificados claramente y resistidos con firmeza, velando a la vez por el fortalecimiento de los aportes positivos y constructivos del desarrollo. A pesar de que muchas actividades humanas que acompaan el proceso de desarrollo puedan tener consecuencias destructivas, el poder humano puede resistir y revertir muchas de estas consecuencias negativas si se toman medidas de manera oportuna. Pensar en los pasos que se podran dar para detener la destruccin ambiental exige buscar formas constructivas de intervencin humana. Por ejemplo, mejorar la educacin y el empleo de las mujeres puede ayudar a reducir las tasas de fecundidad y, en el largo plazo, reducir la presin sobre el calentamiento global y la creciente destruccin de los hbitat naturales. De modo similar, la expansin de la escolarizacin y las mejoras en su calidad pueden aumentar nuestra conciencia ambiental. Por otra parte, una mejor comunicacin y medios de informacin de mayor calidad nos pueden hacer ms concientes de la necesidad de tener un pensamiento ms orientado hacia el medio ambiente. En efecto, la necesidad de una participacin pblica que asegure la sostenibilidad ambiental reviste una importancia crucial. Tambin resulta decisivo no circunscribir con estrechez de mente importantes temas de evaluacin humana, que requieren reflexin y evaluacin social deliberante, a problemas tecnocrticos de clculos y frmulas matemticas. Consideremos, por ejemplo, el debate actual sobre qu tasa de descuento utilizar para equilibrar los sacrificios del presente con la seguridad del futuro. Un aspecto central de este descuento es la evaluacin social de las prdidas y ganancias a lo largo del tiempo. En el fondo, se trata ms de un profundo ejercicio reflexivo y un asunto de debate pblico que de algn tipo de resolucin mecnica fundada en una simple frmula. Quizs la preocupacin ms evidente proviene de la incertidumbre asociada inevitablemente a cualquier prediccin futura. Una de las razones por las que debemos ser cautelosos acerca de la mejor apuesta respecto del futuro es que si nos equivocamos, el mundo que tendremos podra ser extremadamente precario. Incluso existen temores de que lo que hoy es prevenible podra ser casi irreversible si no se toman inmediatamente medidas precautorias, sin importar la cantidad de dinero que las futuras generaciones estn dispuestas a gastar para revertir la catstrofe. Algunas de estas situaciones difciles pueden resultar especialmente dainas para el mundo en desarrollo (por ejemplo, el sumergimiento de partes de Bangladesh o de todas las Maldivas debido al aumento del nivel del mar). Todos stos son asuntos de importancia crtica para las consideraciones y el debate pblico y el desarrollo de este dilogo pblico forma parte importante del enfoque de desarrollo humano. La necesidad de que se d este debate es tan importante para enfrentar el tema del cambio climtico y los peligros ambientales como es lidiar con los problemas ms tradicionales de privacin y sostenida pobreza. Lo que caracteriza a los seres humanos, quizs ms que cualquier otra cosa, es nuestra capacidad de pensar y dialogar unos con otros, decidir qu hacer y luego hacerlo. Debemos hacer buen uso de esta capacidad esencialmente humana tanto para el sostenimiento razonado del medio ambiente como lo hacemos para la erradicacin coordinada de situaciones de pobreza y privacin ya pasadas de moda. En ambos est comprometido el desarrollo humano.

Amartya Sen

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El desafo climtico del siglo XXI

Hacia 2080, el cambio climtico podra aumentar la cantidad de personas con escasez de agua en unos 1.800 millones en el mundo

aumento sostenido de desastres de carcter climtico. En promedio, cerca de 262 millones de personas se vieron afectadas cada ao entre 2000 y 2004 y ms de 98% de ellas resida en pases en desarrollo. Con un aumento de las temperaturas por sobre los 2C, los mares ms calientes generarn ciclones tropicales ms violentos. Las zonas afectadas por sequas crecern en tamao, lo que pondr en peligro los medios de subsistencia y comprometer los avances en salud y nutricin. El mundo est ya obligado a enfrentar aumentos en el nivel del mar durante el siglo XXI debido a las emisiones pasadas. El aumento de las temperaturas por sobre los 2C acelerara esta crecida y causara un gran desplazamiento de gente en pases como Bangladesh, Egipto y Viet Nam, as como la inundacin de varios pequeos estados-islas. El aumento del nivel del mar y las tormentas tropicales ms intensas podran incrementar la cantidad de personas obligadas a enfrentar inundaciones costeras en 180 millones a 230 millones20. Colapso de los ecosistemas. Todas las tasas pronosticadas de extincin de especies se disparan una vez superado el umbral de 2C y con 3C, 20% a 30% de las especies se encontraran en un alto riesgo de extincin21. Los sistemas de arrecifes de coral, ya en declive, sufriran un extenso blanqueamiento que llevara a la transformacin de las ecologas marinas con grandes prdidas de biodiversidad y servicios ecosistmicos. Esto tendra efectos adversos en millones de personas que dependen de los peces para su subsistencia y nutricin. Mayores riesgos de salud. El cambio climtico afectar la salud humana en muchos niveles. A nivel mundial, unas 220 millones a 400 millones de personas ms podran verse cada vez ms expuestas a mayores riesgos de contraer paludismo. Un estudio pronostica que las tasas de exposicin para frica Subsahariana, el cual explica aproximadamente 90% de las muertes, aumentarn en 16% a 28%22 . Estos cinco impulsores de importantes retrocesos en el desarrollo humano no se pueden considerar de manera aislada. Ellos interactuarn unos con otros y con los problemas de desarrollo humano preexistentes, lo que ocasionar una poderosa espiral descendente. Mientras en muchos pases estos procesos ya se hacen evidentes, el traspaso del umbral de los 2C marcara un cambio cualita-

tivo: una transicin a un dao ecolgico, social y econmico de una envergadura mucho mayor. Esta transicin tendr consecuencias importantes para las perspectivas del desarrollo humano en el largo plazo. Los escenarios de cambio climtico constituyen una radiografa de un futuro posible. No nos permiten predecir cundo o dnde se producir un acontecimiento climtico especfico, pero s las probabilidades promedio que se asocian con los patrones climticos emergentes. Desde la perspectiva del desarrollo humano, se trata de resultados que pueden desencadenar procesos dinmicos y acumulativos de desventaja. En el captulo 2 esbozamos un modelo que capta este proceso mediante un anlisis detallado de datos de encuestas de hogares. Los resultados ilustran de manera muy elocuente una dimensin escondida de los costos humanos asociados al cambio climtico. Por slo dar un ejemplo, los nios etopes nacidos en un ao en que hubo sequa en su distrito tienen 41% ms probabilidades de sufrir de emaciacin que sus contrapartes nacidas en un ao sin sequa. Para dos millones de nios etopes, esto significa menos oportunidades de desarrollo de sus capacidades humanas. La consecuencia relevante aqu es que aun un pequeo aumento en el riesgo de sufrir ms sequas puede traducirse en grandes retrocesos en el desarrollo humano. El cambio climtico crear grandes riesgos y estos irn en aumento. No todos los costos en desarrollo humano asociados al cambio climtico pueden medirse en trminos de resultados cuantitativos. En un nivel fundamental, el desarrollo humano tambin consiste en que la gente pueda participar en las decisiones que afectan sus vidas. Al articular una visin del desarrollo en trminos de libertad, el premio Nbel Amartya Sen dirige nuestra atencin hacia el papel de los seres humanos como agentes del cambio social y pone nfasis tanto en los procesos que permiten la libertad de accin y eleccin como en las oportunidades reales que tiene la gente dadas sus circunstancias personales y sociales23. El cambio climtico es tanto un factor esencialmente anulador de la libertad de accin como una fuente de desempoderamiento. Una parte de la humanidad, los aproximadamente 2.600 millones de personas ms pobres del mundo, tendr que responder a fuerzas de cambio climtico sobre las que no tienen control y que han sido generadas por las elecciones polticas en pases dnde no tienen derecho a opinin.

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1.2 la ciencia climtica y los escenarios del futuro


Comprender las pruebas cientficas sobre el cambio climtico es un punto de partida para entender los desafos del desarrollo humano del siglo XXI. Existe una amplia bibliografa cientfica sobre el tema. En este informe nos centramos en el consenso planteado por el IPCC, a la vez que llamamos a prestar atencin a las grandes reas de incertidumbre respecto de los resultados futuros. Al analizar el futuro en condiciones de cambio climtico, surgen muchas incgnitas conocidas, es decir, acontecimientos que pueden predecirse, pero sin ninguna certeza en cuanto a sus tiempos y magnitudes. No debera sorprendernos que los cientficos no puedan tener certeza acerca de la respuesta exacta de los sistemas ecolgicos de la tierra a las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el ser humano: nos encontramos ante un experimento nunca antes realizado. Una de las certezas es que nos encontramos en un rumbo que, de no corregirse, nos llevar con una muy alta probabilidad a resultados de un cambio climtico peligroso. Estos resultados proveeran un continuo que abarcara desde retrocesos en el desarrollo humano en el corto plazo hasta un desastre ecolgico en el largo plazo. El cambio climtico como resultado de la accin humana A lo largo de su historia, la tierra ha experimentado oscilaciones entre perodos templados y frescos. La investigacin atribuye el origen de estos cambios en el clima a una gran variedad de forzamientos climticos, los que incluyen variaciones orbitales, fluctuaciones solares, actividad volcnica, vapor de agua y la concentracin atmosfrica de gases de efecto invernadero, tales como el CO2 . Los cambios que vemos hoy en da ocurren a un ritmo ms acelerado, en magnitudes mayores y en patrones que no pueden explicarse por los ciclos naturales. La temperatura promedio de la superficie de la tierra es la medida fundamental del cambio climtico. Es probable que las temperaturas registradas durante el ltimo medio siglo hayan sido las ms altas de cualquier perodo de 50 aos durante los ltimos 1.300 aos. El mundo se encuentra hoy cerca o en el momento de mayor temperatura registrado durante el actual perodo interglaciar, que comenz hace aproximadamente 12.000 aos. Existen pruebas contundentes de que el proceso se est acelerando. Once de los 12 aos ms calurosos desde 1850 se concentran entre 1995 y 2006. Durante los ltimos 100 aos, la temperatura de la tierra ha aumentado en 0,7C. Aunque las variaciones interanuales son amplias, medido decenio a decenio la tendencia lineal de calentamiento para los ltimos 50 aos es casi dos veces mayor que la de los ltimos 100 aos (figura 1.1)24. Una abrumadora cantidad de pruebas cientficas relaciona el aumento de la temperatura con concentraciones atmosfricas ms altas de CO2 y otros gases de efecto invernadero. El efecto de estos gases en la atmsfera es retener parte de la radiacin solar saliente, lo que aumenta la temperatura de la Tierra. Este efecto invernadero natural es lo que mantiene nuestro planeta habitable: sin l, la Tierra sera 30C ms fra. En los cuatro anteriores ciclos glaciares y de calentamiento de la Tierra existi una fuerte correlacin entre las concentraciones atmosfricas de CO2 y la temperatura 25. Lo diferente del actual ciclo de calentamiento es el acelerado ritmo al que crecen las concentraciones de CO2 . Desde tiempos preindustriales, las acumulaciones atmosfricas de CO2 han aumentado en una tercera parte, una tasa de crecimiento sin precedentes durante los ltimos 20.000 aos. Los ncleos de hielo demuestran que las actuales concentraciones atmosfricas son superiores al nivel natural de los ltimos 650.000 aos. El aumento de las acumulaciones de CO2 ha ido a la par con crecientes concentraciones de otros gases de efecto invernadero. Si bien el actual ciclo de calentamiento no es nico en trminos de cambio de temperatura, lo es en un importante aspecto: es la primera vez que la humanidad ha cambiado decisivamente un ciclo. El gnero humano ha estado liberando CO2 a la atmsfera a travs de la quema y cambios en el uso de suelo por ms de 500.000 aos. Pero el origen del cambio climtico se remonta a dos grandes transformaciones en el uso de la energa. En primer lugar, la energa hidrulica fue reemplazada por el carbn, una fuente de energa condensada por la naturaleza a lo largo de millones de aos. Fue el aprovechamiento del carbn para nuevas tecnologas lo que propuls la revolucin industrial y desat aumentos sin precedentes en la productividad. La segunda gran transformacin ocurri 150 aos ms tarde. El petrleo haba sido una fuente de energa humana durante milenios. En China, por ejemplo, se registran pozos petroleros ya en el siglo IV. No obstante, la utilizacin del petrleo para los motores de combustin interna a comien-

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momento de mayor temperatura registrado durante el actual perodo interglaciar, que comenz hace aproximadamente 12.000 aos

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Figura 1.1

El alza en las emisiones de CO2 aumenta las acumulaciones y hace subir la temperatura
0,9 0,8 0,7

Temperatura (C) en relacin con niveles preindustriales


0,1 0,0 0,1

400 375 350

dos decenios, las radiaciones solares de hecho disminuyeron en ese perodo26. Los debates sobre a quin atribuir realmente el cambio climtico continuarn. Pero hace algn tiempo, el jurado cientfico dio su veredicto sobre algunos asuntos clave. Este veredicto fue confirmado por el estudio ms reciente del IPCC, el cual conclua que es extremadamente improbable que el cambio climtico mundial pueda explicarse sin un forzamiento externo27. Dicho de otro modo, la probabilidad de que la mayor parte del calentamiento observado se deba a gases de efecto invernadero generados por el ser humano es de ms de 90%. La contabilidad mundial del carbono: acumulaciones, flujos y sumideros

300 275 250

Concentracin atmosfrica de CO2 (ppm de CO2)

30 25

5 0

Emisiones de CO2 (Gt de CO2)

1856 1870

1890

1910

1930

1950

1970

1990 2004

Fuentes: CDIAC 2007; IPCC 2007a

zos del siglo XX marc el inicio de una revolucin en el transporte. La quema de carbn y petrleo, junto con el gas natural, ha transformado a las sociedades humanas al proveerle la energa impulsora de grandes aumentos en la riqueza y la productividad. Pero tambin ha impulsado el cambio climtico. Durante los ltimos aos se ha suscitado un prolongado debate respecto de si atribuir o no las temperaturas globales a la actividad humana. Algunos cientficos han argumentado que los ciclos naturales y otras fuerzas tienen mayor peso en el asunto. No obstante, mientras los factores naturales como la actividad volcnica y la intensidad solar pueden explicar gran parte de la tendencia en la temperatura mundial durante el inicio del siglo XIX, no explican el aumento ocurrido desde entonces. Se han descartado tambin otras explicaciones del calentamiento global. Por ejemplo, se ha dicho que los recientes cambios en la temperatura no deben atribuirse a gases de efecto invernadero, sino al aumento de las radiaciones solares y csmicas. Una investigacin detallada que analiz este argumento demostr que, si bien la temperatura en la tierra ha aumentado durante los ltimos
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El cambio climtico ha sido un poderoso recordatorio de un hecho a veces olvidado. Las actividades humanas ocurren dentro de sistemas ecolgicos no delimitados por fronteras nacionales. La gestin no sostenible de estos sistemas tiene consecuencias para el medio ambiente y el bienestar de la gente hoy y en el futuro. En esencia, la amenaza del cambio climtico peligroso es un sntoma de una gestin no sostenible de los recursos ecolgicos a escala mundial. Los sistemas energticos humanos interactan con los sistemas ecolgicos globales de modos complejos. La quema de combustibles fsiles, los cambios en el uso del suelo y otras actividades liberan gases de efecto invernadero, los cuales se reciclan constantemente entre la atmsfera, los ocanos y la biosfera terrestre. Las actuales concentraciones de gases de efecto invernadero son el resultado neto de emisiones pasadas compensadas por procesos qumicos y fsicos de reduccin. Los suelos de la tierra, la vegetacin y los ocanos actan como grandes sumideros de carbono. Las emisiones de CO2 son la fuente principal del aumento de las concentraciones. Pero tambin otros gases de efecto invernadero de larga vida, como el metano y el dixido nitroso generados por la actividad agrcola e industrial, se mezclan en la atmsfera con CO2 . As, el calentamiento total o el efecto del forzamiento radiativo se miden en trminos de equivalencia de CO2 o CO2e28. La tasa sostenida de aumento del forzamiento radiativo producida por los gases de efecto invernadero durante los ltimos cuatro decenios es al menos seis veces ms veloz que en cualquier otro momento anterior a la revolucin industrial. El ciclo global de carbono puede expresarse en trminos de un simple sistema de flujos po-

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sitivos y negativos. Entre 2000 y 2005, se liber anualmente a la atmsfera un promedio de 26 Gt de CO2 . De este flujo, aproximadamente 8 Gt de CO2 fueron absorbidas por los ocanos y otras 3 Gt de CO2 fueron eliminadas por los ocanos, la tierra y la vegetacin. El efecto neto fue un incremento anual de 15 Gt de CO2 en las acumulaciones atmosfricas de gases de efecto invernadero de la Tierra. En 2005, las concentraciones medias de CO2 fueron del orden de 379 ppm. Los dems gases de efecto invernadero de larga vida agregan aproximadamente 75 ppm a esta reserva acumulada medida en trminos de efectos de forzamiento radiativo. No obstante, el efecto neto de todas las emisiones de gases de efecto invernadero generados por el ser humano se reduce debido al efecto de enfriamiento de los aerosoles29. Estos efectos de enfriamiento estn asociados a elevados niveles de incertidumbre. Segn el IPCC, son ms o menos equivalentes al calentamiento generado por los gases de efecto invernadero distintos al CO230. Las concentraciones atmosfricas de CO2 van en brusco aumento31. Crecen ms o menos a 1,9 ppm al ao. Durante los ltimos 10 aos, la sola concentracin anual del CO2 ha aumentado a una tasa ms o menos 30% mayor que el promedio de los ltimos 40 aos32 . En efecto, durante los 8.000 aos anteriores a la industrializacin, el CO2 atmosfrico creci slo en 20 ppm. Las tasas actuales de absorcin por los sumideros de carbono se confunden a veces con la tasa natural. En realidad, los sumideros de carbono se estn saturando. Consideremos el sumidero ms grande del mundo, sus ocanos. stos absorben naturalmente slo 0,1 Gt ms de CO2 al ao de lo que liberan. Hoy estn absorbiendo otras 2 Gt al ao, o sea, ms de 20 veces la tasa natural33. El resultado es un grave dao ecolgico. Los ocanos se estn volviendo ms clidos y cada vez ms cidos. La creciente acidez ataca a los carbonatos, uno de los componentes fundamentales del coral y de organismos pequeos al inicio de la cadena alimentaria marina. Sobre la base de las tendencias actuales, las liberaciones futuras de dixido de carbono podran producir condiciones qumicas en los ocanos nunca antes vividas a lo largo de los ltimos 300 millones de aos, excepto durante breves acontecimientos catastrficos34. La futura tasa de acumulacin de gases de efecto invernadero ser determinada por la relacin entre emisiones y sumideros de carbono. En ambos frentes las noticias son malas. Hasta 2030, las emisiones de gases de efecto invernadero aumentarn 50% a 100% por encima de los niveles de 200035. En el mismo perodo, la capacidad de los sistemas ecolgicos de la tierra de absorber estas

emisiones podra disminuir. Esto se debe a que la retroalimentacin entre clima y ciclos de carbono podra estar debilitando la capacidad de absorcin de los ocanos y bosques del mundo. Por ejemplo, los ocanos ms clidos absorben menos CO2 y la superficie de los bosques tropicales podra disminuir con el aumento de la temperatura y la disminucin de las precipitaciones. Aun sin considerar las incertidumbres respecto de la absorcin futura de carbono, nos estamos encaminando hacia un veloz aumento de la acumulacin de gases de efecto invernadero. En efecto, estamos abriendo las compuertas para aumentar el ingreso de agua a un recipiente que ya se est desbordando. El desbordamiento se refleja en la tasa a la que entra el CO2 a la atmsfera de la tierra y queda encerrado en ella. Escenarios respecto del cambio climtico: lo conocido, las incgnitas conocidas y lo incierto El mundo ya no tiene alternativa y deber enfrentar un futuro cambio climtico. Las acumulaciones atmosfricas de gases de efecto invernadero crecen a la par con el aumento en las emisiones. En 2004, el total de emisiones de todos los gases de efecto invernadero alcanz unas 48 Gt de CO2e, aumento de 20% desde 1990. El sostenido aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero significa que las temperaturas mundiales seguirn incrementndose en el tiempo. La tasa de crecimiento y el nivel de la temperatura final se vern determinados por las concentraciones de CO2 y otros gases de efecto invernadero. Los modelos climticos no pueden predecir episodios especficos asociados con el calentamiento global. Lo que s pueden hacer es simular mrgenes de probabilidad para cambios promedio de la temperatura. Si bien los ejercicios de los modelos mismos son enormemente complejos, arrojan una conclusin muy simple: de seguir las tendencias actuales, las concentraciones de gases de efecto invernadero podran llevar al mundo a un cambio climtico de niveles muy superiores al umbral de los 2C.
El mundo se est calentando Uno de los primeros pioneros de la ciencia climtica, el fsico sueco Svante Arrenhuis, predijo con sorprendente precisin que la duplicacin de las acumulaciones de CO2 en la atmsfera de la tierra elevara la temperatura mundial promedio en 4C a 5C, una sobreestimacin marginal segn los modelos ms recientes del IPCC36. Con menos

Las concentraciones atmosfricas de CO2 van

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en brusco aumento

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precisin, Arrenhuis supuso que las concentraciones atmosfricas demoraran alrededor de 3.000 aos en duplicarse por encima de los niveles preindustriales. Segn las tendencias actuales, este punto, en torno a las 550 ppm, podra alcanzarse ya a mediados de los aos 2030. Los futuros aumentos de temperatura dependern del momento en que se estabilicen las acumulaciones de gases de efecto invernadero. Cualquiera sea el nivel, la estabilizacin requiere que las emisiones se reduzcan al punto en que sean equivalentes a la tasa en que el CO2 puede ser absorbido mediante procesos naturales sin daar los sistemas ecolgicos de los sumideros de carbono. Mientras ms tiempo permanezcan las emisiones por encima de este nivel, ms alto ser el punto en que se estabilizarn las reservas acumuladas. A la larga, es probable que la capacidad natural de la tierra de eliminar los gases de efecto invernadero sin generar un dao sostenido a los sistemas ecolgicos de los sumideros de carbono se ubique entre 1 Gt de CO2e y 5 Gt de CO2e. Con los actuales niveles de emisiones, del orden de 48 Gt de CO 2e, estamos sobrecargando la capacidad de carga de la tierra en un factor de 10 a 50. Si las emisiones continan aumentando segn las tendencias actuales, las acumulaciones se incrementarn en 4 ppm a 5 ppm anuales hasta 2035, casi el doble de la tasa actual. Las reservas acumuladas habrn crecido a 550 ppm. Aun sin mayores aumentos en la tasa de emisiones, las acumulaciones de gases de efecto invernadero superaran los 600 ppm en 2050 y alcanzaran los 800 ppm hacia fines del siglo XXI37.
Cuadro 1.1 Niveles extremos de temperaturas aumentan con las acumulaciones de CO2 proyecciones para 2080
Relativo a temperaturas promedio de 1980-1999 (C) 0,6 (0,30,9) 1,8 (1,12,9) 2,4 (1,43,8) 2,4 (1,43,8) 2,8 (1,74,4) 3,4 (2,05,4) 4,0 (2,46,4) Relativo a temperaturas preindustriales (C) 1,1 2,3 2,9 2,9 3,3 3,9 4,5

El IPCC ha delineado una familia de seis escenarios que identifican los posibles rumbos de las emisiones para el siglo XXI. Estos escenarios se diferencian por los supuestos respecto de cambios poblacionales, crecimiento econmico, patrones de uso energtico y mitigacin. Ninguno de estos escenarios apunta a una estabilizacin por debajo de 600 ppm y tres incluyen concentraciones de gases de efecto invernadero de 850 ppm o ms. La relacin entre punto de estabilizacin y cambio en la temperatura es incierta. Los escenarios del IPCC han sido utilizados para identificar una serie de posibles mrgenes para el cambio de temperatura durante el siglo XXI, con un indicador de mejor estimacin dentro de cada margen (cuadro 1.1 y figura 1.2). Tal mejor estimacin se sita entre 2,3C y 4,5C (considerando 0, 5C desde el inicio de la era industrial hasta 1990)38. Con la duplicacin de las concentraciones atmosfricas, el IPCC prev un aumento de temperatura de 3C como resultado ms probable, con el aditamento de que no se pueden excluir valores significativamente ms altos que 4,5C39. En otras palabras, ninguno de los escenarios del IPCC apunta hacia un futuro bajo el umbral de 2C por encima del cual estaramos ante un cambio climtico peligroso.
En rumbo hacia un cambio climtico peligroso En dos aspectos importantes, el margen de mejor estimacin del IPCC para el siglo XXI podra subestimar el problema. En primer lugar, el cambio climtico no es slo un fenmeno del siglo XXI. Los ajustes de temperatura a las crecientes concentraciones de CO2 y otros gases de efecto invernadero continuarn ocurriendo en el siglo XXII. En segundo lugar, las mejores estimaciones del IPCC no descartan la posibilidad de niveles mayores de cambio climtico. En cualquier nivel de estabilizacin existe un margen de probabilidad para superar una temperatura especificada. Los mrgenes ilustrativos de probabilidades identificados en los trabajos de modelacin incluyen los siguientes: La estabilizacin en 550 ppm, la cual se encuentra por debajo del punto ms bajo de los escenarios del IPCC, conllevara un 80% de probabilidad de superar el umbral de cambio climtico peligroso de 2C40. La estabilizacin en 650 ppm conlleva una probabilidad de entre 60% y 95% de exceder los 3C. Algunos estudios predicen 35% a 68% de probabilidades de superar los 4C41. Alrededor de 883 ppm, ya claramente dentro del margen del escenario de no mitigacin del

Escenarios del IPCC

Concentraciones a niveles constantes del ao 2000 Escenario B1 Escenario A1T Escenario B2 Escenario A1B Escenario A2 Escenario A1FI

Nota: Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y en las emisiones de CO2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles (A1FI), energa no fsil (A1T ) o una combinacin de ambas (A1B). El escenario A2 supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Los escenarios B1 y B2 incluyen un cierto nivel de mitigacin de las emisiones a travs del uso ms eficiente de la energa y mejoras tecnolgicas (B1) y soluciones ms localizadas (B2). Fuente: IPCC 2007a.

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Figura 1.2

Pronstico de la temperatura mundial: tres escenarios del IPCC

Proyecciones de calentamiento superficial medio (C)

3,5

Margen de incertidumbre 3 2,5

Cambio climtico peligroso 2 1,5

0,5

0 Relativo a niveles preindustriales 2000 2025 2050 Relativo a niveles de 1990 2075 2100

0,5

Escenario A1B del IPCC Escenario A2 del IPCC Escenario B1 del IPCC Nota: Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y en las emisiones de CO 2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles ( A1FI ) , energa no fsil ( A1T ) o una combinacin de ambas ( A1B ) . El escenario A 2 supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Los escenarios B1 y B2 incluyen un cier to nivel de mitigacin de las emisiones a travs del uso ms eficiente de la energa y mejoras tecnolgicas ( B1) y soluciones ms localizadas ( B2 ) . Fuente: IPCC 2007a.

IPCC, existira un 50% de posibilidades de que se exceda el aumento de temperatura de 5C42 . Los mrgenes de probabilidad son un mecanismo complejo para capturar un fenmeno de tanta importancia para el futuro de nuestro planeta. Un aumento en la temperatura mundial promedio de ms de 2C a 3C implicara impactos ecolgicos, sociales y econmicos enormemente dainos. Tambin creara un mayor riesgo de catstrofes al actuar como detonante de poderosos efectos de retroalimentacin desde el cambio de temperatura hacia el ciclo de carbono. Aumentos de temperatura por sobre 4C a 5C amplificaran los efectos, lo que notoriamente aumentara la probabilidad de resultados catastrficos durante el proceso. En al menos tres de los escenarios del IPCC, las probabilidades de exceder un

aumento de 5C son mayores que 50%. Dicho de otro modo, segn los escenarios actuales es mucho ms probable que el mundo se dispare por sobre el umbral de 5C a que permanezca bajo el umbral de cambio climtico de 2C. Un modo de comprender estos riesgos es reflexionar sobre lo que podran significar en las vidas de la gente comn. Todos vivimos con riesgos. Cualquiera que conduzca un automvil o camine por la calle enfrenta un muy pequeo riesgo de accidente que le podra crear graves heridas. Si el riesgo de un accidente de estas caractersticas aumentara por sobre 10%, la mayora de la gente lo pensara dos veces antes de usar el automvil o de salir a pasear por la calle: una posibilidad en diez de sufrir un accidente grave no es un riesgo deleznable. Si las probabilidades de sufrir este tipo de accidente aumentara a 50:50, los argumentos acerca de la necesidad de tomar medidas serias para evitar los riesgos son irrefutables. Sin embargo estamos en un rumbo de emisin de gases de efecto invernadero que hace del cambio climtico peligroso una virtual certeza, con un riesgo muy alto de cruzar un umbral de catstrofe ecolgica. Este argumento en pro de una reduccin del riesgo es irrefutable y, sin embargo el mundo no est actuando. En el curso de un siglo o algo ms, existe una perspectiva muy realista de que las actuales tendencias alcancen temperaturas globales de ms de 5C. Esta cifra se aproxima al aumento en la temperatura promedio registrada desde el fin de la ltima era glacial, unos 10.000 aos atrs. Durante esa era, la mayor parte de Canad y grandes zonas de Estados Unidos se encontraban bajo hielo. El gigante glaciar Laurentide cubra gran parte del noreste y centro-norte de los Estados Unidos con un manto de hielo de varias millas de grosor. La retirada del hielo dio origen a los Grandes Lagos y cre nuevas formaciones de tierra, incluidas Long Island. Gran parte del norte de Europa y el noroeste de Asia tambin estaban cubiertos de hielo. Las comparaciones entre el cambio climtico del siglo XXI y la transicin desde la era glacial no debieran exagerarse. No existe una analoga directa para los procesos de calentamiento hoy en curso. No obstante, las pruebas geolgicas sugieren con gran conviccin que los cambios de temperatura a la escala y ritmo de los que hoy ocurren culminan en transformaciones de la geografa de la tierra, junto con marcados cambios en la distribucin de la geografa humana y de especies. Los mrgenes de probabilidad para el cambio de temperatura asociado a las concentraciones de gases de efecto invernadero ayudan a identificar metas para la mitigacin. Al cambiar el flujo de

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Hoy vivimos las consecuencia de los gases de efecto invernadero emitidos por generaciones anteriores y, asimismo, las generaciones futuras vivirn las consecuencias de nuestras emisiones

las emisiones podemos alterar la tasa a la que se da la acumulacin de gases de efecto invernadero y, en consecuencia, las probabilidades de sobrepasar metas especficas de temperatura. No obstante, la relacin entre flujos de gases de efecto invernadero, reservas acumuladas y futuros escenarios de temperatura no es simple. El sistema incluye largos perodos de rezago entre las acciones de hoy y los resultados de maana. Las polticas de mitigacin del cambio climtico deben enfrentar poderosas fuerzas de inercia que inciden de manera decisiva en la cronologa de la mitigacin. Las emisiones actuales definen las acumulaciones futuras. La qumica bsica es una fuerza de inercia. Cuando se libera CO2 a la atmsfera, ste permanece all por largo tiempo. La mitad de cada tonelada emitida permanece en la atmsfera por un perodo de varios siglos y varios miles de aos. Esto significa que en la atmsfera an estn los rastros del CO2 liberado por los primeros motores a vapor alimentados con carbn que diseara John Newcomen a comienzos del siglo XVIII. Tambin estn en la atmsfera los rastros de las emisiones generadas por la primera central elctrica alimentada con carbn diseada por Thomas Edison y emplazada en el bajo Manhattan en 1882. Hoy vivimos las consecuencia de los gases de efecto invernadero emitidos por generaciones anteriores y, asimismo, las generaciones futuras vivirn las consecuencias de nuestras emisiones. Acumulaciones, flujos y estabilizacin. No podemos pulsar botones de retroceso rpido para disminuir las acumulaciones de gases de efecto invernadero. La gente que viva hacia fines del siglo XXI no tendr la oportunidad de volver en sus vidas a un mundo con 450 ppm si seguimos en un rumbo del tipo seguir como siempre. Las reservas acumuladas de gases de efecto invernadero que heredarn depender del rumbo de emisiones que une el presente con el futuro. Mantener las emisiones en los niveles actuales no reducir las acumulaciones, porque stas son superiores a la capacidad de absorcin de los sumideros de carbono de la Tierra. Estabilizar las emisiones a los niveles de 2000 aumentara las acumulaciones en ms de 200 ppm hasta fines del siglo XXI. Debido a los procesos acumulativos, la tasa de reduccin de emisiones necesaria para cumplir cualquier meta de estabilizacin es muy sensible a la oportunidad y al nivel del punto mximo de las emisiones globales. Cuanto ms tardo y elevado el punto mximo, ms profundos y prontos sern los cortes necesarios para alcanzar la meta de estabilizacin especificada.

Los sistemas climticos responden lentamente. Hacia fines del siglo XXI, las acciones que se emprendan hoy sern el factor que ms afectar el cambio climtico. No obstante, los esfuerzos de mitigacin de hoy no producirn efectos significativos sino hasta despus de 203043. La razn es que el cambio de rumbo de las emisiones no produce una respuesta simultnea en los sistemas climticos. Cualquiera sea el escenario de mediano plazo, los ocanos, que han absorbido aproximadamente un 80% del aumento del calentamiento global, continuarn subiendo y las capas de hielo continuarn derritindose.

Un futuro incierto y sorpresas desagradables: los riesgos catastrficos en una situacin de cambio climtico El aumento de la temperatura promedio global es un resultado predecible del cambio climtico. Es uno de los resultados conocidos que arrojan los ejercicios de modelos climticos. Hay tambin una amplia gama de incgnitas conocidas. Se trata de acontecimientos predecibles que conllevan grandes incertidumbres respecto de los momentos y magnitudes en que se presentarn. Hay riesgos inciertos pero significativos de sufrir resultados catastrficos en el emergente escenario de cambio climtico. La cuarta evaluacin del IPCC llama la atencin sobre una amplia gama de incertidumbres relacionadas con acontecimientos potencialmente catastrficos. Dos de estos acontecimientos han ocupado un lugar destacado en los debates sobre cambio climtico. El primero implica un retroceso en la Circulacin Meridional de Retorno (MOC), el amplio conductor de agua clida en el Ocano Atlntico. El calor transportado por la corriente del Golfo equivale a aproximadamente 1% del uso actual de energa de la humanidad44 . Como resultado de este transporte de calor, la temperatura de Europa ha aumentado en hasta 8C y los efectos ms evidentes se producen en invierno. Es la amenaza al comparativamente templado clima europeo, as como las preocupaciones climticas en otras partes del planeta, lo que ha dado origen a preocupaciones por el futuro de la MOC. Otras aguas dulces que fluyen hacia el Atlntico Norte como resultado del derretimiento glacial han sido identificadas como una potencial fuerza que podra detener o reducir la velocidad del flujo de la MOC. Terminar con la corriente del Golfo llevara a Europa del Norte hacia una temprana era glacial. Mientras el IPCC concluye que es poco probable que se produzca una abrupta

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transicin de proporciones durante el siglo XXI, advierte que no es posible evaluar con certeza los cambios de ms largo plazo en la MOC. Adems, el margen de probabilidad de una transicin abrupta sigue siendo de 5% a 10%. Si bien esto puede ser muy improbable en trminos de la contabilidad estadstica del IPCC, la magnitud de la amenaza y la considerable incertidumbre al respecto configuran un poderoso argumento a favor de un comportamiento precautorio en aras de las generaciones futuras. Lo mismo vale para los crecientes niveles del mar. Los escenarios del IPCC apuntan a aumentos de entre 20 cm y 60 cm hacia fines del siglo XXI. Esto no es un simple cambio marginal. Por lo dems, la cuarta evaluacin reconoce que no se pueden excluir valores an mayores. Los resultados dependern de complejos procesos de formacin y derretimiento de hielo y de complejos efectos del ciclo de carbono. El IPCC anticipa la disminucin continua de los grandes mantos de hielo en Groenlandia como origen de los crecientes niveles del mar, con incertidumbres respecto del futuro de los mantos de hielo de la Antrtida. No obstante, en el caso de la Antrtida, el IPCC reconoce que los modelos recientes ofrecen pruebas que apuntan a procesos que pudieran incrementar la vulnerabilidad de los mantos de hielo al calentamiento45. Estas incertidumbres son mucho ms que preocupaciones acadmicas pasajeras. Consideremos en primer lugar las pruebas sobre el derretimiento de los mantos de hielo y el aumento de los niveles del mar. A la fecha, este ltimo ha sido dominado por una expansin trmica ms bien debida a temperaturas mayores que al derretimiento glacial, pero esto podra cambiar. Para la humanidad, la desintegracin acelerada y la eventual desaparicin de los mantos de hielo de Groenlandia y la Antrtida Occidental son quizs la amenaza ms importante asociada al cambio climtico. Pruebas recientes sugieren que el calentamiento de las aguas ocenicas ya est adelgazando las barreras de hielo de la Antrtida Occidental en varios metros por ao. La superficie de Groenlandia en la que ha ocurrido un derretimiento de verano de los hielos ha crecido en ms de 50% durante los ltimos 25 aos. La preocupacin respecto del destino de las barreras antrticas de hielo ha crecido desde que la enorme barrera Larsen B se desintegrara en 2002 y desde entonces ha sucedido lo mismo con varias otras barreras de hielo46. Una de las razones por las que existe incertidumbre respecto del futuro es que la desintegracin de los mantos de hielo, a diferencia de su formacin, puede ocurrir a gran velocidad. Segn uno de los cientficos del clima ms prominentes

del mundo y que se desempea en la NASA, un escenario del tipo seguir como siempre para la desintegracin de los mantos de hielo en el siglo XXI podra arrojar, en este siglo, aumentos del nivel del mar del orden de los 5 metros. Cabe mencionar que ello no considera el acelerado derretimiento de la capa continental de Groenlandia, cuya eliminacin completa agregara aproximadamente siete metros al nivel del mar47. El IPCC expone lo que podra considerarse el consenso sobre el comn denominador ms bajo. No obstante, su evaluacin de los riesgos e incertidumbres no incluye las pruebas ms recientes del acelerado derretimiento, ni tampoco considera la posibilidad de efectos del ciclo de carbono a gran escala imperfectamente entendidos. El resultado es que las cifras que aparecen en los titulares de la prensa podran subestimar la situacin. Las incgnitas conocidas en torno al aumento de los niveles de mar son ejemplos muy apabullantes de las amenazas que enfrenta toda la humanidad. Una certeza es que las tendencias actuales y las pruebas de aos anteriores constituyen una gua poco slida para el futuro. El cambio climtico podra desencadenar una serie de sorpresas, vale decir, respuestas no lineales de los sistemas climticos a fuerzas inducidas por el ser humano (recuadro 1.1). Los cientficos del clima han establecido una distincin entre sorpresas imaginables, que en la actualidad se consideran posibles, pero improbables (desglaciacin de los mantos de hielo polares o retrocesos en la MOC, por ejemplo) y verdaderas sorpresas o riesgos que no han sido identificados debido a la complejidad de los sistemas climticos48. Los efectos de retroalimentacin entre el cambio climtico y el ciclo de carbono, con cambios en la temperatura y la consecuente aparicin de resultados impredecibles, son la fuente de estas potenciales sorpresas. Cada vez ms pruebas indican que la absorcin natural del carbono disminuir a medida que aumente la temperatura. La aplicacin de modelos formulados por el Hadley Centre sugiere que los efectos de retroalimentacin del cambio climtico podran reducir la capacidad de absorcin a niveles de estabilizacin de 450 ppm en 500 Gt de CO2e o luego de 17 aos de emisiones globales al nivel actual49. La consecuencia prctica de los efectos de retroalimentacin del ciclo de carbono es que las emisiones posiblemente necesiten tener su punto mximo a niveles ms bajos o ser reducidas de manera ms acelerada, en especial en presencia de niveles ms altos de concentraciones de gases de efecto invernadero. La preocupacin por resultados potencialmente catastrficos no debe desviar nuestra aten-

Hay riesgos inciertos pero significativos de sufrir

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resultados catastrficos en el emergente escenario de cambio climtico

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cin de los riesgos ms inmediatos. Una gran porcin de la humanidad no tendra que esperar la avanzada desintegracin de los mantos de hielo para experimentar la catstrofe en estas condiciones. Las cifras exactas podrn ser materia de discusin, pero para el 40% ms pobre de la poblacin mundial, unos 2.600 millones de personas, estamos a punto de experimentar acontecimientos de cambio climtico que pondrn en peligro el panorama del desarrollo humano. Profundizaremos ms en este tema en el captulo 2.
El riesgo y la incertidumbre como argumentos para la accin Cmo debera responder el mundo a las incertidumbres asociadas al cambio climtico? Algunos comentaristas promueven una actitud del tipo esperar y ver qu pasa y aumentar los esfuerzos de mitigacin segn como se desarrollen los acontecimientos. El argumento para retrasar la accin es que la evaluacin del IPCC y otros estudios en ciencia climtica apuntan hacia riesgos inciertos con escasas probabilidades de una catstrofe en el mediano plazo.
Recuadro 1.1

Dicha respuesta no resiste varias pruebas de polticas pblicas que buscan esbozar estrategias de mitigacin del cambio climtico. Consideremos, en primer lugar, la respuesta al abanico de posibilidades identificadas por los cientficos del clima. Tales posibilidades no justifican el no hacer nada. Son ms bien una invitacin a evaluar la naturaleza de los riesgos identificados y a disear estrategias para mitigar esos riesgos. Tal como lo ha planteado un grupo de eminentes militares de alto rango de Estados Unidos, ningn comandante de campo observara riesgos comparables a los que implica el cambio climtico y decidira no hacer nada debido a la incertidumbre que conllevan: No podemos esperar a tener certezas. No actuar porque una alerta no es suficientemente precisa no es aceptable50. La naturaleza de los riesgos asociados a las incertidumbres del cambio climtico refuerza esta evaluacin desde tres puntos de vista. Primero, se trata de riesgos que amenazan a todas las generaciones futuras de la humanidad con resultados catastrficos. El aumento del nivel del mar que vendra de la mano con el colapso de los mantos de hielo de Groenlandia y la Antrtida Occidental

Efectos de retroalimentacin podran acelerar el cambio climtico

Existen mltiples efectos de retroalimentacin positiva que podran transformar el escenario del cambio climtico en el siglo XXI. Los altos niveles de incertidumbre respecto de estos efectos se reflejan en las proyecciones realizadas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC). Se han observado mltiples efectos de retroalimentacin en la desintegracin de los mantos de hielo. Un ejemplo es el salto albedo, proceso que se origina cuando la nieve y el hielo comienzan a derretirse. El hielo cubierto de nieve refleja al espacio la mayor parte del sol que recibe. Cuando el hielo superficial se derrite, el hielo hmedo ms oscuro absorbe ms energa solar. El agua del derretimiento socava el manto de hielo, lubrica su base y de esta forma acelera el desprendimiento de icebergs hacia el ocano. Cuando el manto de hielo libera ms icebergs al ocano, pierde masa y su superficie baja a altitudes menores donde la temperatura es mayor, lo que nuevamente acelera el derretimiento. Mientras tanto, el calentamiento del ocano agrega un efecto de retroalimentacin adicional al proceso que consiste en derretir la acumulacin de hielo costa afuera, las llamadas barreras de hielo, que suelen formar una verdadera muralla entre los mantos de hielo y el ocano. El derretimiento acelerado del permafrost la capa de hielo permanentemente congelada en los niveles superficiales del suelo en Siberia a causa del calentamiento global es otro motivo de preocupacin, ya que este fenmeno podra liberar a la atmsfera grandes cantidades de metano, un poderoso gas de efecto invernadero, lo que a su vez au-

mentara el calentamiento global y acelerara el ritmo de derretimiento de este suelo permanentemente helado. La interaccin entre cambio climtico y la capacidad de los bosques pluviales de acumular carbono constituye otro ejemplo de la incertidumbre en materia de efectos de retroalimentacin positiva. Los bosques pluviales pueden considerarse como enormes bancos de carbono. Slo en la regin amaznica de Brasil, los rboles almacenan 49.000 millones de toneladas de carbono, mientras que los bosques de Indonesia guardan otros 6.000 millones. A medida que la temperatura de la Tierra aumente, los cambios meteorolgicos pueden generar procesos que llevarn a la liberacin de grandes cantidades de carbono desde estos depsitos. Por otra parte, la superficie de los bosques pluviales disminuye a una velocidad alarmante como resultado de presiones comerciales, talas ilegales y otras actividades. Si la situacin sigue como hasta ahora, los modelos climticos pronostican aumentos en la temperatura del Amazonas del orden de 4C a 6C para el ao 2100, situacin que podra convertir hasta el 30% de la selva pluvial amaznica en un tipo de sabana seca, segn investigaciones realizadas con el patrocinio del Instituto de Investigaciones Espaciales de Brasil. Un resultado como ese aumentara a la vez las emisiones globales netas de CO2. Debido a que las selvas pluviales devuelven por lo menos la mitad de las precipitaciones a la atmsfera, el aceleramiento de la deforestacin aumentara tambin las sequas y desencadenara la propagacin de zonas de sabana.

Fuentes: FAO 2007b; Hansen 2007a, 2007b; Houghton 2005; Nobre 2007; Volpi 2007.

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derribara las defensas en contra de inundaciones incluso de los pases ms desarrollados y cubrira de agua grandes zonas de Florida y gran parte de los Pases Bajos, al igual que el Delta del ro Ganges, Lagos y Shanghai. En segundo lugar, los resultados asociados a los riesgos son irreversibles: los mantos de hielo de la Antrtida Occidental no podrn ser restaurados por las generaciones futuras. Por ltimo, la incertidumbre funciona en ambos sentidos: hay tantas probabilidades de que los resultados sean ms malignos como que sean ms benignos. En un mundo de un solo pas habitado por ciudadanos que compartieran la preocupacin por el bienestar de las generaciones futuras, la mitigacin del cambio climtico sera una prioridad urgente. El tema se vera como una pliza de seguro en contra de riesgos catastrficos y como un imperativo arraigado en consideraciones de equidad transgeneracional. En este mundo de un solo pas la incertidumbre no dara pie a la inercia, sino respaldara el argumento en pro de una accin decidida para reducir los riesgos. En un mundo de muchos pases que se encuentran en niveles de desarrollo muy distintos existe un argumento adicional para actuar con urgencia, argumento que en primera instancia se sustenta en consideraciones de justicia social, derechos humanos y una preocupacin tica por las personas ms pobres y vulnerables del mundo. Millones de

estas personas ya enfrentan los primeros efectos negativos del cambio climtico. Estos efectos ya hacen ms lento el progreso humano y todos los escenarios plausibles apuntan a que todo seguir igual o peor. Debido a que la mitigacin tardar varios decenios en tener alguna influencia en el cambio climtico, la inversin en la adaptacin debiera considerarse como parte de esta pliza de seguro para los pobres del mundo. En un sentido ms amplio, tanto la mitigacin como la adaptacin debieran verse como imperativos para la seguridad humana. El cambio climtico peligroso y el dao ecolgico que ste conlleva amenazan con causar un desplazamiento humano masivo y el colapso de medios de subsistencias a gran escala. La onda expansiva se extendera mucho ms all de las localidades en que residen los afectados ms inmediatos. Con el movimiento de los desplazados, los resultados asociados se extendern ms all de las fronteras nacionales hasta causar el potencial colapso de los estados ms frgiles. En un mundo interdependiente, ningn pas quedar inmune a las consecuencias. Por supuesto, muchos pases desarrollados podran intentar proteger a sus ciudadanos de las inseguridades climticas invirtiendo en defensas contra inundaciones y otras medidas. No obstante, la rabia y el resentimiento experimentados por los afectados directos acrecentaran an ms la inseguridad.

En un mundo de un solo pas habitado por ciudadanos

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que compartieran la preocupacin por el bienestar de las generaciones futuras, la mitigacin del cambio climtico sera una prioridad urgente

1.3 De lo global a lo local: la medicin de la huella ecolgica en un mundo desigual


Para la contabilidad mundial del carbono, el mundo es un solo pas. La atmsfera de la tierra es un recurso comn sin fronteras. Las emisiones de gases de efecto invernadero se mezclan libremente en la atmsfera a lo largo del tiempo y el espacio. Para efectos del cambio climtico da lo mismo que la tonelada marginal de CO2 provenga de una central elctrica alimentada con carbn, de un automvil o de la prdida de sumideros de carbono en los bosques tropicales. De modo similar, cuando los gases de efecto invernadero entran a la atmsfera de la tierra no se segmentan por pas de origen: una tonelada de CO2 de Mozambique pesa lo mismo que una de EE.UU. Si bien cada tonelada de dixido de carbono tiene el mismo peso, la contabilidad global revela grandes variaciones en las contribuciones al total de las emisiones desde diferentes fuentes. Todas las actividades, todos los pases y toda la gente quedan registrados en las cuentas mundiales de carbono, aunque algunos de estos registros son mucho ms abultados que otros. En esta seccin prestaremos atencin a la huella ecolgica que dejan las emisiones de CO2 . Las diferencias en la profundidad de dichas huellas pueden ayudarnos a identificar importantes asuntos de equidad y de distribucin en los modos de abordar el tema de la mitigacin y la adaptacin. Huellas nacionales y regionales: los lmites de la convergencia La mayor parte de las actividades humanas, como la generacin de electricidad mediante la combustin de combustibles fsiles, el transporte, el cambio en el uso de la tierra y los procesos industriales, generan emisiones de gases de efecto invernadero.
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Figura 1.3

La energa y los cambios en el uso del suelo son factores predominantes de las emisiones de gases de efecto invernadero
% de las emisiones relacionadas con la energa Emisiones fugitivas Combustin de otros combustibles Transporte

Distribucin de actuales emisiones por sector, , 2000 (Gt de CO2e)

Cambio en el uso del suelo y silvicultura 7,6

Desechos 1,5

Manufactura y construccin Energa 24,7 Agricultura 5,6 Procesos industriales 1,4


Fuente: WRI 2007a.

Electricidad y calefaccin

Esa es una de las razones por las cuales la mitigacin plantea desafos tan amedrentadores. La desagregacin de la distribucin de las emisiones de gases de efecto invernadero subraya el alcance del problema (figura 1.3). En 2000, apenas algo ms de la mitad de todas las emisiones provena de la quema de combustibles fsiles. La generacin de electricidad daba cuenta de aproximadamente 10 Gt de CO2e, o ms o menos un cuarto del total. El transporte era la segunda fuente ms importante de emisiones de CO2 ligadas a la energa. Durante los ltimos tres decenios, el suministro de energa y el transporte han aumentado sus emisiones de gases de efecto invernadero en 145% y 120%, respectivamente. El papel crucial del sector elctrico en el
Figura 1.4 Los pases desarrollados predominan en la cuenta acumulativa de emisiones

Porcentaje de las emisiones mundiales de CO 2, 1840-2004 (%)


30 25 20 15 10 5 0

Estados Federacin China Unidos de Rusia a

Alemania

Reino Unido

Japn

Francia

India

Canad

Polonia

a. Incluye una parte de las emisiones de la URSS proporcional al porcentaje actual de emisiones de la Federacin de Rusia en el total de la CEI. Fuente: CDIAC 2007.

total de las emisiones no se capta en su totalidad si se considera su actual participacin en el problema. La generacin elctrica est dominada por inversiones de infraestructura intensiva en funcin del capital. Tales inversiones crean activos de larga vida: las centrales elctricas que se abren hoy seguirn emitiendo CO2 en 50 aos ms. El cambio de uso del suelo tambin desempea un papel importante. En este contexto, la deforestacin es sin duda la fuente ms grande de emisiones de CO2 , pues libera el carbono captado a la atmsfera como resultado de la quema y la prdida de biomasa. Los datos que se manejan para este sector son ms inciertos que en otros. No obstante, las mejores estimaciones sugieren que se liberan anualmente alrededor de 6 Gt de CO251. Segn el IPCC, la participacin de CO2 proveniente de la deforestacin flucta entre 11% y 28% del total de las emisiones52 . Una de las conclusiones que surge del anlisis sectorial de las huellas ecolgicas es que la mitigacin que apunta a reducir las emisiones de CO2 provenientes de plantas elctricas, el transporte y la deforestacin probablemente generar altas tasas de rentabilidad. Las huellas ecolgicas de los pases pueden medirse en trminos de acumulaciones y flujos. La profundidad de estas huellas guarda una estrecha relacin con los patrones histricos y actuales de uso energtico. Mientras la huella agregada del mundo en desarrollo se vuelve ms profunda, la responsabilidad histrica de las emisiones es claramente asunto del mundo desarrollado. Los pases desarrollados dominan las cuentas generales de emisiones (figura 1.4). En su conjunto, explican aproximadamente 7 de cada 10 toneladas

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de CO2 emitidas desde el comienzo de la era industrial. Las emisiones histricas ascienden a unas 1.100 toneladas de CO2 per cpita en Gran Bretaa y Estados Unidos, en comparacin con las 66 toneladas per cpita de China y las 23 toneladas per cpita de India53. Estas emisiones histricas son importantes por dos razones. En primer lugar, tal como ya se ha mencionado, las emisiones acumulativas del pasado son las responsables del cambio climtico de hoy. Luego, el sobre para la absorcin de las emisiones futuras es una funcin residual de las emisiones pasadas. En efecto, el espacio ecolgico disponible para las emisiones futuras est determinado por lo hecho en el pasado. Pasar de las acumulaciones a los flujos arroja un panorama distinto. Una caracterstica sorprendente de este panorama es que las emisiones se concentran fuertemente en un pequeo grupo de pases (figura 1.5). Estados Unidos es el emisor ms grande, pues da cuenta de aproximadamente un quinto de todas las emisiones. Juntos, los cinco pases ms contaminantes (China, India, Japn, la Federacin de Rusia y Estados Unidos) explican ms de la mitad y los 10 primeros de la lista, ms de 60%. Si bien el cambio climtico es un problema mundial, la acciones nacionales y multilaterales que comprenden un grupo relativamente pequeo de pases o agrupaciones, como los G8, la Unin Europea (UE), China y la India, representan una elevada porcin del flujo total de emisiones. Se le ha dado gran importancia a la convergencia de las emisiones entre los pases desarrollados y los en desarrollo. En un nivel, el proceso de convergencia es real. Los pases en desarrollo explican una porcin cada vez mayor de las emisiones mundiales. En 2004, representaban 42% de las emisiones de CO2 ligadas a la energa, en comparacin con un 20% en 1990 (cuadro del apndice). China est a punto de reemplazar a Estados Unidos como el emisor ms importante del mundo e India detenta hoy el cuarto lugar. En 2030 se proyecta que los pases en desarrollo explicarn un poco ms de la mitad del total de emisiones54. Ahora, si consideramos la deforestacin, se reconfigura la tabla de posiciones en cuanto a emisiones mundiales de CO2 . Si los bosques tropicales del mundo fueran un pas, ste detentara el primer lugar en la tabla. Si se contemplaran slo las emisiones por deforestacin, Indonesia sera la tercera fuente ms importante de emisiones anuales de CO2 (2,3 Gt de CO2) y Brasil, la quinta (1,1 Gt de CO2)55. Las variaciones interanuales en las emisiones son grandes, lo que dificulta la comparacin entre pases. En 1998, cuando la corriente de El Nio desencaden graves sequas en Asia Sudoriental, se estima que los incendios de los bosques de turba liberaron a la atmsfera 800 a 2.500 mi-

llones de toneladas de carbono56. Se calcula que en Indonesia el cambio de uso de suelo y la actividad forestal liberan alrededor de 2,5 Gt de CO2e al ao, lo que equivale a aproximadamente seis veces las emisiones provenientes de la suma de la energa y la agricultura57. En Brasil, las emisiones relacionadas
Figura 1.5 Las emisiones mundiales de CO2 estn muy concentradas

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Proporcin de emisiones mundiales de CO 2, 2004 (%)


100

90

Otros
80

70

Italia Corea, Rep. de Reino Unido


60

Canad Alemania Japn

50

Alemania Australia Austria Blgica Canad Corea, Rep. de Dinamarca Eslovaquia Espaa Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Hungra Irlanda Islandia Italia Japn Luxemburgo Mxico Noruega Nueva Zelandia Pases Bajos Polonia Portugal Reino Unido Repblica Checa Suecia Suiza Turqua

India Federacin de Rusia


40

OCDE

Alemania Canad Estados Unidos Francia Italia Japn Reino Unido Federacin de Rusia

G8

30

China

Alemania Austria Blgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia Espaa Estonia Finlandia Francia Grecia Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Pases Bajos Polonia Portugal Reino Unido Repblica Checa Rumania Suecia

20

UE

10

Estados Unidos

Afganistn Angola Bangladesh Benin Bhutn Burkina Faso Burundi Camboya Cabo Verde Chad Comoras Congo, Rep. Dem. del Djibouti Eritrea Etiopa Gambia Guinea Guinea Ecuatorial Guinea-Bissau Hait Islas Salomn Kiribati Lao, Rep. Dem. Popular Lesotho Liberia Madagascar Malawi Maldivas Mal Mauritania Mozambique Myanmar Nepal Nger Repblica Centroafricana Rwanda Samoa Santo Tom y Prncipe Senegal Sierra Leona Somalia Sudn Timor-Leste Togo Tuvalu Uganda Tanzana, Rep. Unida de Vanuatu Yemen Zambia

PMA
0 Fuente: CDIAC 2007.

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con los cambios en el uso de la tierra representan 70% del total de las emisiones de esta nacin. La convergencia en las emisiones agregadas es una de las pruebas que se esgrimen para exigir que los pases en desarrollo como grupo deben iniciar una pronta mitigacin. Dicha evaluacin no considera algunos elementos importantes. Si la mitigacin mundial ha de tener algn xito, la participacin de los pases en desarrollo es vital. No obstante, el nivel de la convergencia ha sido claramente exagerado. Con apenas 15% de la poblacin mundial, los pases desarrollados liberan 45% de las emisiones de CO2 . frica Subsahariana, en tanto, representa aproximadamente 11% de la poblacin mundial, pero libera 2% del total de las emisiones. En conjunto, los pases de ingresos bajos tienen una tercera parte de la poblacin del mundo, pero liberan slo 7% de las emisiones. Desigualdades en materia de huellas ecolgicas: algunas personas dejan menos rastros que otras Las diferencias en la profundidad de las huellas ecolgicas estn vinculadas con la historia del deMapa 1.1 Representacin de la variacin mundial de emisiones de CO2

sarrollo industrial. No obstante, tambin son un reflejo de la gran deuda de carbono acumulada por los pases desarrollados, obligacin que radica en la sobreexplotacin de la atmsfera de la Tierra. Las personas del primer mundo se muestran cada vez ms inquietas respecto de los gases de efecto invernadero que emiten los pases en desarrollo y suelen no darse cuenta del lugar que ocupan en la distribucin mundial de las emisiones de CO2 (mapa 1.1). Consideremos los siguientes ejemplos: El Reino Unido (60 millones de habitantes) emite ms CO2 que el conjunto de Egipto, Nigeria, Pakistn y Viet Nam (472 millones de habitantes). Los Pases Bajos emiten ms CO2 que el conjunto de Bolivia, Colombia, Per, Uruguay y los siete pases de Amrica Central. El estado de Texas (23 millones de habitantes) de Estados Unidos registra emisiones de alrededor de 700 Mt de CO2 o 12% del total de emisiones de ese pas, cifra superior a la huella total de CO2 que deja la regin de frica Subsahariana, lugar donde viven 720 millones de personas. El estado de Nueva Gales del Sur en Australia (6,9 millones de habitantes) deja una huella ecolgica de 116 Mt de CO2 , cifra compara-

Estados Unidos 6,0 Gt de CO2

Federacin de Rusia 1,5 Gt de CO2

China 5,0 Gt de CO2

Unin Europea 4,0 Gt de CO2 Amrica Latina 1,4 Gt de CO2 Norte de frica 0,5 Gt de CO2 frica Subsahariana 0,7 Gt de CO2 Emisiones de CO2 vinculadas con la energa, 2004 (Gt de CO2) El tamao de cada pas se muestra en funcin de sus emisiones anuales de CO2 El tamao de este cuadrado equivale a 1 Gt de CO2 Total mundial 29,0 Gt de CO2 India 1,3 Gt de CO2

Japn 1,3 Gt de CO2

Nota: Los lmites, nombres y designaciones utilizadas en este mapa no implican aceptacin o respaldo oficial de parte de las Naciones Unidas. Las lneas punteadas representan aproximadamente la Lnea de Control de Jammu y Cachemira acordada entre India y Pakistn. Ambas partes an no concuerdan en un estatus definitivo para Jammu y Cachemira. Fuente: Mapping Worlds 2007, basado en datos de CDIAC.

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ble al total combinado de Bangladesh, Camboya, Etiopa, Kenya, Marruecos, Nepal y Sri Lanka. La huella ecolgica de los 19 millones de habitantes del estado de Nueva York es superior a los 146 Mt de CO2 que dejan los 766 millones de habitantes de los 50 pases menos adelantados del mundo. Las extremas desigualdades en las huellas ecolgicas nacionales son reflejo de las disparidades en las emisiones per cpita. Al ajustar la contabilidad de las emisiones de CO2 para considerar estas disparidades, aparecen los lmites altamente definidos de la convergencia del carbono (figura 1.6). La convergencia de las huellas ecolgicas ha sido un proceso limitado y parcial que parti de diferentes niveles de emisin. Mientras China est casi por superar a Estados Unidos como el principal emisor de CO2 en el mundo, sus emisiones per cpita slo llegan a la quinta parte de las de Estados Unidos. Las emisiones en la India tambin van en aumento; pero aun as, su huella ecolgica per cpita sigue siendo inferior a la dcima parte de aquella de los pases de altos ingresos. En Etiopa, la huella ecolgica per cpita promedio es de 0,1 toneladas en comparacin con las 20 toneladas de Canad. El aumento per cpita en las emisiones de Estados Unidos desde 1990 (1,6 toneladas) es superior al total de las emisiones per cpita de India en 2004 (1,2 toneladas) y el aumento global de las emisiones del primer pas supera todas las emisiones de frica Subsahariana. Por ltimo, el aumento per cpita en Canad desde 1990 (5 toneladas) es superior a las emisiones per cpita de China en 2004 (3,8 toneladas). La actual distribucin de las emisiones revela una relacin inversa entre el riesgo de sufrir las consecuencias del cambio climtico y la responsabilidad por este fenmeno. Los habitantes ms pobres del mundo apenas dejan huella ecolgica en su paso por la Tierra. En efecto y segn nuestros clculos, la huella ecolgica de los mil millones de habitantes ms pobres del planeta correspondera aproximadamente a 3% de la huella total del mundo. No obstante, debido a que viven en zonas rurales vulnerables y barrios de tugurios, los mil millones de personas ms pobres del mundo estn muy expuestos a las amenazas del cambio climtico por el que tienen casi ninguna responsabilidad.
La brecha de la energa en el mundo Las desigualdades en materia de huellas ecolgicas, tanto agregadas como per cpita, estn ntimamente ligadas a desigualdades ms amplias y en gran medida reflejan la relacin entre crecimiento

econmico, desarrollo industrial y acceso a servicios modernos de energa. Esa relacin trae a colacin una importante preocupacin relativa al desarrollo humano. Tal vez el mayor desafo del siglo XXI sea el cambio climtico y la reduccin del uso excesivo de combustibles fsiles, pero un reto igualmente importante e incluso ms urgente es mejorar el suministro de servicios de energa asequibles para los pobres del mundo. Vivir sin energa elctrica afecta al desarrollo humano en muchos aspectos, pues los servicios de energa desempean una funcin crucial, no slo en apoyar el crecimiento econmico y generar puestos de trabajo, sino tambin en cuanto a mejorar la calidad de vida de la gente. Hay alrededor de 1.600 millones de personas que no tienen acceso a esos servicios en el mundo (figura 1.7). La mayora de estas personas vive en frica Subsahariana58, zona donde slo una cuarta parte de la poblacin cuenta con servicios modernos de energa, y en Asia Meridional. La inquietud por el aumento en las emisiones de CO2 en los pases en desarrollo debe considerar tambin el enorme dficit mundial en materia de acceso a servicios bsicos. Las emisiones de CO2 de India pueden haberse transformado en un tema de preocupacin mundial por motivos de la seguridad climtica, pero sa es una perspectiva muy injusta. En ese pas, alrededor de 500 millones de personas viven sin acceso a servicios modernos de energa elctrica, ms que todos los habitantes de la Unin Europea ampliada. Se trata de personas cuyos hogares carecen de un artculo tan bsico como una ampolleta y que dependen de la lea o del excremento de animales para cocinar59. Si bien el acceso a servicios de energa est aumentando en el mundo en desarrollo, el avance es lento y dispar, situacin que frena la erradicacin de la pobreza. Si las actuales tendencias se mantienen, en 2030 seguir habiendo 1.400 millones de personas sin acceso a servicios modernos de energa en todo el mundo (recuadro 1.2)60. Hoy, unos 2.500 millones de personas dependen de la biomasa (figura 1.8). Para el desarrollo humano es fundamental cambiar este panorama. El desafo implica ampliar el acceso a servicios bsicos de energa y al mismo tiempo limitar el aumento en la profundidad de la huella ecolgica per cpita del mundo en desarrollo. Tal como demostramos en el captulo 3, la clave est en mejorar la eficiencia en el uso de la energa y en desarrollar tecnologas con bajas emisiones de carbono. Existe una cantidad abrumadora de motivos prcticos y de equidad para adoptar un enfoque que refleje tanto las responsabilidades del pasado como las capacidades del presente. Las responsabilidades y capacidades en materia de mitigacin

Figura 1.6

Pases desarrollados: profundas huellas ecolgicas

1
El desafo climtico del siglo XXI

Emisiones de CO 2 (t de CO 2 per cpita )

2004 1990

Estados Unidos 20,6 19,3

Canad 20,0 15,0

Federacin de Rusia 10,6 13,4 (1992)

Reino Unido 9,8 10,0

Francia 6,0 6,4 China 3,8 2,1

Egipto 2,3 1,5

Brasil 1,8 1,4

Viet Nam 1,2 0,3

India 1,2 0,8 Nigeria 0,9 0,5 Bangladesh 0,3 0,1 Tanzana 0,1 0,1 Etiopa 0,1 0,1
Fuente: CDIAC 2007.

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El desafo climtico del siglo XXI

Figura 1.7

Vivir sin electricidad

Personas sin acceso a electricidad (millones, 2004) Otros 101 Asia Oriental 224 Total:1.600 millones

Asia Meridional 706

frica Subsahariana 547


Fuente: AIE 2006c.

no pueden derivarse de la aritmtica de las huellas ecolgicas, pero incluso esa operacin aritmtica

aporta algunas luces incuestionables. Por ejemplo, si todos los dems factores se mantuvieran iguales, una rebaja de 50% en las emisiones de CO2 en Asia Meridional y frica Subsahariana reducira las emisiones mundiales en 4%. Una reduccin porcentual similar en los pases de ingresos altos rebajara las emisiones totales en 20%. Los argumentos relativos a la equidad tambin son muy persuasivos. Una sola unidad de aire acondicionado promedio de Florida emite ms CO2 a la atmsfera en un ao que una persona de Afganistn o Camboya durante toda su vida. Y un lavavajillas comn de Europa emite tanto CO2 en un ao como tres etopes. Si bien la mitigacin del cambio climtico es un desafo mundial, el punto de partida de las medidas est en los pases que cargan el grueso de la responsabilidad histrica y en las personas que dejan las huellas ms profundas.

1.4 Evitar el cambio climtico peligroso: el rumbo de las emisiones sostenibles

Figura 1.8

Muchos pases siguen dependiendo de la biomasa

Consumo de combustible tradicional (% del consumo total de energa) Bangladesh Afganistn Zambia Mozambique Nger Tanzana, Repblica Unida de Etiopa
0 25 50 75 100

Fuente: Clculos basados en datos sobre el consumo de combustibles tradicionales y necesidades totales de energa de ONU 2007c.

El cambio climtico es un problema mundial que exige una solucin internacional. El punto de partida debe ser un acuerdo internacional tendiente a limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y las estrategias para llevar a cabo dichas reducciones deben formularse a nivel nacional. En el mbito internacional, lo que se necesita es un marco que fije lmites a las emisiones globales y que trace un rumbo de emisiones que coincida con el objetivo de evitar un cambio climtico peligroso. En esta seccin, definimos dicho rumbo comenzando por identificar un presupuesto mundial del carbono para el siglo XXI. El concepto de presupuesto del carbono no es nuevo: fue diseado por quienes disearon el Protocolo de Kyoto y ha sido utilizado por algunos gobiernos (captulo 3). En efecto, el presupuesto del carbono es similar a un presupuesto financiero: tal como estos ltimos deben equilibrar los gastos frente a los recursos, el primero debe equilibrar las emisiones de los gases de efecto invernadero frente a la capacidad ecolgica. No obstante, el presupuesto del carbono opera con un horizonte de tiempo muy prolongado. Debido a que las emisiones que originan la acumulacin de gases de efecto invernadero son acumulativas y de larga duracin, debemos crear un marco de gastos que se extienda por decenios y no aos.

Todava hay ms aspectos similares entre los presupuestos financieros y los del carbono. Cuando los hogares o gobiernos fijan un presupuesto, se proponen una serie de objetivos. Los hogares deben evitar patrones de gastos insostenibles o enfrentar la perspectiva de endeudarse. Por su parte, los presupuestos fiscales estn orientados a una gama de objetivos de polticas pblicas en mbitos como empleo, inflacin y crecimiento econmico. Si el gasto pblico excede los ingresos por un amplio margen, las consecuencias se ven reflejadas en un alto dficit fiscal, inflacin y acumulacin de deudas. En definitiva, un presupuesto implica vivir dentro de los mrgenes de la sostenibilidad financiera. Presupuestos de carbono para un planeta frgil Los presupuestos de carbono definen los mrgenes de la sostenibilidad ecolgica. Nuestro presupuesto de carbono tiene un objetivo nico: mantener el aumento de la temperatura promedio del mundo (respecto de los niveles preindustriales) por debajo de los 2C. La lgica que justifica este objetivo se basa, como ya lo hemos visto, en las ciencias meteorolgicas y en las posibles necesidades del desarrollo humano. La ciencia meteorol-

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Recuadro 1.2

Millones de personas carecen de acceso a fuentes modernas de energa

1
El desafo climtico del siglo XXI

Nuestro da comienza antes de las cinco de la maana, ya que debemos conseguir agua, preparar el desayuno para la familia y enviar a los nios a la escuela. Cerca de las ocho, empezamos a recolectar lea. Es un recorrido largo de varios kilmetros. Cuando no logramos conseguirla, usamos bosta de animales para cocinar, pero eso no es bueno para los ojos ni para los nios. Elisabeth Faye, campesina, 32 aos, Mbour, Senegal. En la mayora de los pases desarrollados, el acceso a la electricidad es algo que se da por descontado. Con slo apretar un botn se encienden las luces, se calienta el agua y se cocinan los alimentos. El trabajo y la prosperidad se mantienen gracias a sistemas de energa que sostienen la industria moderna y hacen funcionar las computadoras y las redes de transporte. Para personas como Elisabeth Faye, en cambio, contar con energa significa algo muy distinto. Recolectar lea es una actividad ardua que ocupa mucho tiempo: entre dos y tres horas al da. Y cuando Elisabeth no puede conseguir lea, no tiene ms opcin que utilizar los excrementos de animales para cocinar, lo cual es una grave amenaza para la salud. En los pases en desarrollo existen alrededor de 2.500 millones de personas como Elisabeth Faye que estn obligadas a recurrir a la biomasa, ya sea lea, carbn o excremento de animales, para satisfacer sus necesidades de energa para cocinar (figura 1.8). En la regin de frica Subsahariana, ms de 80% de la poblacin depende de la biomasa tradicional para cocinar, y lo mismo sucede con ms de la mitad de los habitantes de la India y China. El acceso desigual a energas modernas est en estrecha correlacin con la desigualdad generalizada en materia de oportunidades de desarrollo humano. Los pases con bajos niveles de acceso a sistemas de energa modernos predominan dentro del grupo de pases de bajo desarrollo humano, mientras que al interior de cada pas el acceso desigual de ricos y pobres, zonas urbanas y rurales a dichos sistemas interacta con las desigualdades de oportunidad ms generales. Tanto los pases como las personas pobres pagan un alto precio por carecer de suministro de energas modernas: Salud. Un asesino silencioso es la contaminacin en lugares cerrados producto de la utilizacin de combustibles slidos. Cada ao, cobra la vida de 1,5 millones de personas (el equivalente a 4.000 muertes al da), de las cuales ms de la mitad no superan los cinco aos. En contexto, esta cifra supera el total de vctimas fatales del paludismo y se equipara al nmero de fallecidos a causa de la tuberculosis. Adems, la mayora de las vctimas son mujeres, nios y personas pobres de zonas rurales. Este tipo de contaminacin ambiental es tambin una de las principales causas de las infecciones de las vas respiratorias inferiores y de la neumona en nios. En Uganda, se registra cada ao entre uno y tres episodios de infecciones respiratorias agudas en nios menores de cinco aos. En la India, donde tres de cada cuatro hogares de las zonas rurales dependen de la lea y el excremento

de animales para cocinar y calentarse, la contaminacin por combustibles biolgicos no elaborados explica parte del 17% de las muertes infantiles. La electrificacin suele estar asociada con avances generalizados en las condiciones de salud. En Bangladesh, por ejemplo, se calcula que la electrificacin rural aumenta el ingreso en 11% y evita 25 muertes infantiles por cada 1.000 hogares conectados.

Gnero. Las mujeres y las jvenes deben destinar gran cantidad de tiempo a recolectar lea, lo que agrava las desigualdades entre los gneros en materia de oportunidades de educacin y medios de subsistencia. Recolectar lea y excremento de animales es una tarea extenuante que requiere de mucho tiempo y las mujeres suelen cargar, en promedio, pesos que a veces superan los 20 kg. Una investigacin realizada en Tanzana descubri que, en algunos lugares, las mujeres caminan entre cinco a 10 kilmetros al da para encontrar y transportar lea y llevan cargas que van de 20 kg a 38 kg. En las zonas rurales de la India, el tiempo destinado a la recoleccin puede superar las tres horas al da. Pero ms all del tiempo y la carga que debe soportar el cuerpo, el problema es que las jvenes con frecuencia dejan de ir a la escuela porque deben recolectar lea. Costos econmicos. Los hogares pobres a menudo gastan gran parte de sus ingresos en carbn y lea. En Guatemala y Nepal, por ejemplo, los gastos en lea representan entre 10% y 15% del ingreso familiar total dentro del quintil ms pobre. Adems, el tiempo que la familia destina a recolectar lea tiene un alto costo de oportunidad y, entre otras cosas, limita la posibilidad de que las mujeres participen en labores que generen ingresos. Hablando en trminos generales, el inadecuado acceso a servicios de energa modernos restringe la productividad y coopera a mantener la pobreza. Medio ambiente. La falta de acceso a energas modernas puede producir un crculo vicioso de retroceso social, econmico y medioambiental. La produccin no sostenible de carbn en respuesta al aumento de la demanda urbana impone una fuerte presin en las reas que colindan con ciudades importantes como Luanda en Angola y Ads Abeba en Etiopa. En algunos casos, la recoleccin de lea y la produccin de carbn han contribuido a la deforestacin de ciertas zonas. A medida que los recursos disminuyen, los restos vegetales y los excrementos se utilizan como combustible en lugar de servir de abono para el campo y as disminuye el rendimiento de los suelos. Ampliar el acceso a electricidad asequible para los pobres sigue

siendo una de las principales prioridades del desarrollo. Segn las actuales proyecciones, dentro del prximo decenio y en los aos que siguen, la poblacin que depende de la biomasa ir en aumento, en particular en frica Subsahariana. Esta situacin comprometera el avance hacia los ODM, incluidos aquellos relativos a la supervivencia maternal e infantil, la educacin, la reduccin de la pobreza y la sostenibilidad del medio ambiente.

Fuente: AIE 2006c; Kelkar y Bhadwal 2007; Modi et al. 2005; Seck 2007b; OMS 2006; Banco Mundial 2007b.

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El desafo climtico del siglo XXI

Nuestro presupuesto de carbono tiene un objetivo nico: mantener el aumento de la temperatura promedio del mundo (respecto de los niveles preindustriales) por debajo de los 2C

gica identifica los 2C como un posible punto de inflexin para resultados catastrficos de largo aliento. En lo inmediato, representa un punto de inflexin para originar retrocesos de gran envergadura en el desarrollo humano durante el siglo XXI. Mantenerse dentro del umbral de los 2C debe considerarse un objetivo razonable y prudente de largo plazo para evitar un cambio climtico peligroso. Muchos gobiernos ya han asumido ese objetivo y la administracin de un presupuesto del carbono sostenible debe percibirse como un medio para conseguir ese fin. Cul es el lmite superior en las emisiones de gases de efecto invernadero en un mundo comprometido a evitar un cambio climtico peligroso? La respuesta a esa pregunta se aborda con simulaciones llevadas a cabo en el Instituto de Potsdam para la Investigacin de las Consecuencias del Cambio Climtico (PIK, por sus siglas en alemn). Para estabilizar las acumulaciones de gases de efecto invernadero se requiere equilibrar las actuales emisiones con la absorcin. Es posible lograr una meta de estabilizacin especfica a travs de una serie de posibles trayectorias de emisiones. A grandes rasgos, las emisiones pueden llegar a un mximo muy tempranamente y luego declinar en forma gradual o pueden alcanzar el mximo con posterioridad y declinar ms rpido. Si el objetivo es evitar un cambio climtico peligroso, el punto de partida es identificar una meta de estabilizacin que mantenga al mundo dentro del lmite de los 2C, fuera del cual el cambio climtico se torna peligroso.
Mantenerse dentro de los 2C, el punto justo al medio En nuestras simulaciones, pusimos la barra en el nivel ms bajo razonable. Es decir, identificamos el nivel de acumulacin de gases de efecto invernadero congruente con una posibilidad de aproximadamente 50:50 de evitar un cambio climtico peligroso. Este nivel se sita en unos 450 ppm de CO2e. Es probable que algunos critiquen lo poco ambicioso que resulta este procedimiento: la mayora de la gente no apostara su futuro bienestar tirando una moneda al aire. No obstante, lograr una estabilizacin a 450 ppm de CO2e implicar un esfuerzo mundial sostenido. Si la barra se fijara en niveles superiores a nuestra meta, disminuiran las probabilidades de evitar un cambio climtico peligroso. Con valores de acumulacin de gases de efecto invernadero de 550 ppm de CO2e, la probabilidad de exceder el umbral de 2C aumenta a aproximadamente 80% (figura 1.9). Elegir una meta de 550 ppm de CO2e implicara una apuesta con gran riesgo para el fu-

turo del planeta y las perspectivas de desarrollo humano en el siglo XXI. De hecho, la probabilidad de exceder los 3C sera de uno a tres. El incipiente consenso respecto de limitar el cambio climtico a un mximo de 2C fija una meta ambiciosa, pero factible de lograr. Concretarla requerir de estrategias concertadas para restringir la acumulacin de gases de efecto invernadero a un lmite de 450 ppm. Si bien existe incertidumbre en el margen, ste sigue siendo el mejor clculo, y el ms plausible, para un presupuesto de carbono sostenible. Si el mundo fuera un solo pas, estara en este momento funcionando con un presupuesto del carbono desmesurado, despilfarrador y totalmente insostenible. Si se tratara de un presupuesto financiero, el gobierno del pas estara acumulando un enorme dficit fiscal y expondra a sus ciudadanos a hiperinflacin y un nivel de deuda insostenible. La mejor manera de describir la falta de prudencia que ha imperado a la hora de fijar el presupuesto del carbono es analizando el panorama durante todo el siglo. Para emprender esta tarea utilizamos las simulaciones del PIK y centramos nuestra mirada en las emisiones de CO2 provenientes de combustibles fsiles, pues son stas las que tienen mayor
Figura 1.9 El riesgo de desencadenar el cambio climtico peligroso aumenta con las acumulaciones de gases de efecto invernadero

Probabilidad de aumentar la temperatura en ms de 2C (%)


100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0%

Muy probable Probable

Medianamente probable

Improbable

Muy improbable
350 400 450 500 550 600 650 700 750

Nivel de estabilizacin del CO 2e (ppm)


Nota: Los datos se refieren a los clculos ms altos, ms bajos y medios obtenidos de varios modelos climticos diferentes. Ms detalles en Meinshausen 2007. Fuente: Meinshausen 2007.

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pertinencia directa a la hora de discutir polticas sobre mitigacin del cambio climtico. Las simulaciones identifican un nivel de emisiones coherente con la meta de evitar cambios climticos peligrosos. En resumen, el presupuesto para el siglo XXI asciende a 1.456 Gt de CO2 o un promedio anual simple de alrededor de 14,5 Gt de CO261. Ahora bien, las actuales emisiones se ubican en torno al doble de este nivel. En trminos del presupuesto financiero, significa que los gastos sobrepasan los ingresos por un factor de dos. La mala noticia es que la realidad es peor de lo que parece, porque las emisiones estn aumentando con el incremento de la poblacin y el crecimiento econmico. Con los escenarios delineados por el IPCC, el presupuesto del siglo XXI que evitara un cambio climtico peligroso podra terminarse incluso en 2032, o en 2042 si se utilizan supuestos ms benvolos (figura 1.10). Escenarios de seguridad climtica: el tiempo se agota Estas proyecciones relatan una historia importante de dos partes. La primera de estas partes se relaciona con la administracin bsica del presupuesto. Como comunidad mundial estamos fracasando en las pruebas ms elementales de prcticas presupuestarias prudentes. En efecto, estamos gastando el cheque mensual de nuestro salario en 10 das. Los actuales patrones de utilizacin de energa y emisiones estn agotando los activos ecolgicos de la Tierra y generando deudas ambientales insostenibles. Esas deudas sern traspasadas a las futuras generaciones, quienes adems de enfrentar las amenazas de un cambio climtico peligroso debern pagar enormes costos humanos y financieros por nuestras acciones. La segunda parte de esta historia presupuestaria es igualmente severa y es que el tiempo se est agotando. Que el vencimiento del presupuesto del carbono est fijado entre los aos 2032 y 2042 no significa que tengamos dos o tres decenios para actuar. Una vez que se alcance el umbral crtico, ser imposible retornar a una situacin climtica ms segura. Ms an, los patrones de emisiones no se pueden cambiar de la noche a la maana, pues requieren de profundas modificaciones en las polticas energticas y el comportamiento relacionado con la energa cuya adopcin tarda varios aos.
Cuntos planetas? En vsperas de la independencia de la India se consult a Mahatma Gandhi si l crea que el pas podra seguir el modelo britnico de desarrollo in-

dustrial. Su respuesta resuena poderosamente en un mundo que debe redefinir su relacin con la ecologa de la Tierra: Para lograr su prosperidad, Gran Bretaa us la mitad de los recursos de este planeta. Cuntos planetas necesitara la India para lograr el desarrollo? Es la misma pregunta que nos hacemos en un mundo que est al borde de un cambio climtico peligroso. Con el tope anual de 14,5 Gt de CO2 , si congelramos las emisiones en el nivel de 29 Gt de CO2 en que estn hoy necesitaramos dos planetas. No obstante, algunos pases llevan cuentas menos sostenibles que otros. Pese a que los pases desarrollados albergan slo el 15% de los habitantes del mundo, utilizan el 90% del presupuesto sostenible. Cuntos planetas necesitaramos si los pases en desarrollo decidieran seguir el ejemplo de estas naciones? Si cada habitante del mundo en desarrollo dejara la misma huella ecolgica que el habitante promedio de los pases de ingreso alto, las emisiones mundiales de CO2 aumentaran a 85 Gt de CO2 y con ese nivel se requieren seis planetas. Si la huella per cpita mundial tuviera el nivel de Australia, necesitaramos siete planetas y la cifra aumenta a nueve con los actuales niveles de emisiones de carbono per cpita de Estados Unidos y Canad (cuadro 1.2).
Figura 1.10 El presupuesto de carbono del siglo XXI est pronto a completarse

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El desafo climtico del siglo XXI

Emisiones totales de CO2 acumuladas (Gt de CO2)


7.000

6.000

5.000

Escenario A1FI del IPCC Escenario A2 del IPCC Escenario A1B del IPCC Escenario B2 del IPCC Escenario A1T del IPCC Escenario B1 del IPCC 7 R umb o de emisione s s o s t e nible s
1 2 3 4 5 6

4.000

4 5 6

3.000

2.000 1.456 1.000

Presupuesto de carbono para evitar el cambio climtico peligroso


7

0
2000 2032 2042 2100

Nota: Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y las emisiones de CO 2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles (A1FI) y energa no fsil (A1T) o una combinacin de ambas (A1B). El escenario A2 supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Los escenarios B1 y B2 contienen cierta mitigacin de las emisiones gracias a la mayor eficiencia en el uso de los recursos y mejoras tecnolgicas (B1) y a travs de soluciones localizadas (B2). Fuente: Meinshausen 2007.

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El desafo climtico del siglo XXI

La respuesta a la interrogante que plante Gandhi pone en el tapete algunas preguntas ms generales sobre justicia social en la mitigacin del cambio climtico. Como comunidad mundial, estamos generado una enorme e insostenible deuda de carbono, pero el grueso de ese compromiso ha sido acumulado por los pases ms desarrollados del mundo. Entonces, el desafo es generar un presupuesto mundial del carbono que trace un curso equitativo y sostenible que nos aleje del cambio climtico.
Trazar un curso para enfrentar el cambio climtico peligroso Utilizamos el modelo del PIK para identificar posibles rumbos que nos permitan mantenernos dentro del umbral de 2C. Un rumbo considera al mundo como un solo pas, el cual para efectos de la contabilidad de carbono identifica metas de racionamiento o distribucin de la carga. No obstante, la viabilidad de cualquier sistema de distribucin de la carga depende de que quienes participan en el sistema sientan que la distribucin de las partes es justa. En efecto, incluso la CMNUCC reconoce este punto en una disposicin segn la cual se debe proteger el sistema climtico..sobre la base de la equidad y en conformidad con . responsabilidades compartidas pero diferenciadas y las respectivas capacidades.

Si bien es cierto que la interpretacin de esa disposicin es materia de negociaciones, hemos hecho una diferencia entre pases industrializados y pases en desarrollo y trazamos rumbos separados para ambos grupos. Los resultados se resumen en la figura 1.11. Las siguientes son las reducciones respecto del ao base 1990 en nuestro rumbo de emisiones sostenibles: El mundo. Las emisiones mundiales deben reducirse en alrededor de 50% antes de 2050 y alcanzar su mximo nivel alrededor de 2020. Las emisiones deberan caer a cifras cercanas a cero en trminos netos a fines del siglo XXI. Pases desarrollados. Los pases de ingresos altos deberan apuntar a lograr un mximo de emisiones entre 2012 y 2015 y luego aplicar recortes de 30% hasta 2020 y recortes de por lo menos 80% hasta 2050. Pases en desarrollo. Si bien habra grandes variaciones, los principales emisores del mundo en desarrollo mantendran una trayectoria al alza hasta 2020 y llegar a un nivel mximo de 80% por sobre los niveles actuales, para luego realizar reducciones de 20% hasta el ao 2050 respecto de los niveles de 1990.
Contraccin y convergencia: sostenibilidad con equidad No est dems reiterar que se trata de rumbos factibles. Y aunque no son propuestas especficas para cada pas, estos rumbos cumplen un objetivo importante. En este momento, los gobiernos estn iniciando las negociaciones sobre el marco multilateral que seguir al Protocolo de Kyoto, luego del vencimiento de su actual perodo de compromisos establecido para 2012. Las simulaciones del PIK identifican la escala de reducciones de las emisiones necesaria para encaminar al mundo en un rumbo que evite el cambio climtico peligroso. Para lograr los objetivos trazados para 2050 se pueden adoptar varias trayectorias. Lo que hace nuestro rumbo de emisiones sostenibles es poner nfasis en la importancia de vincular los objetivos de corto plazo con los de largo plazo. El rumbo para las emisiones tambin sirve para destacar la importancia de actuar en forma oportuna y concertada. En teora, es posible atrasar el punto de partida para reducir las emisiones de carbono, pero ello implicara la necesidad de hacer reducciones mucho ms profundas en un horizonte de tiempo ms breve. En nuestra opinin, se tratara de una frmula destinada al fracaso, porque aumentaran los costos y se hara mucho ms difcil realizar ajustes. An es posible plantearse otro escenario en el cual algunos de los pases ms importantes de la Organizacin de

Cuadro 1.2

Para mantener huellas ecolgicas del nivel de la OCDE se requerira ms de un planeta a


Emisiones de CO2 per cpita (t de CO2 ) 2004 Emisiones mundiales de CO2 equivalentes b (Gt de CO2 ) 2004 29 104 129 39 63 50 63 56 49 63 132

Cantidad equivalente de presupuestos de carbono sostenibles c 2 7 9 3 4 3 4 4 3 4 9

Mundod Australia Canad Francia Alemania Italia Japn Pases Bajos Espaa Reino Unido Estados Unidos
a. b. c. d.

4,5 16,2 20,0 6,0 9,8 7,8 9,9 8,7 7,6 9,8 20,6

Medidos en presupuestos de carbono sostenibles. Se refiere a emisiones mundiales si todos los pases del mundo emitieran el mismo nivel per cpita que el pas especificado. Basado en un rumbo de emisiones sostenibles de 14,5 Gt de CO2 al ao. Actual huella ecolgica del mundo.

Fuente: Clculos de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano basados en el Cuadro de indicadores 24.

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Figura 1.11

Reducir las emisiones a la mitad antes de 2050 podra evitar el cambio climtico peligroso

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El desafo climtico del siglo XXI

+100%

Escenarios IPCC
1 2 3 4 5 6

E s cenario E s cenario E s cenario E s cenario E s cenario E s cenario

A1F I del I P C C A 2 del I P C C A1B del I P C C B 2 del I P C C A1T del I P C C B1 del I P C C

4 5

+50%

Emisiones de gases de efecto invernadero, CO 2e (% de emisiones de 1990)

1990 = 0%

Rumbo de emisiones sostenibles

Pases en desarrollo

50%
Mundo

50% de posibilidades de <2C


Mximo de 500 ppm de CO 2e Estabilizacin en 450 ppm de CO 2e 100% 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Pases desarrollados

2050

2060

Nota: Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y las emisiones de CO 2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles ( A1FI ), energa no fsil ( A1T ) o una combinacin de ambas ( A1B ). El escenario A2 supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Los escenarios B1 y B2 contienen cierta mitigacin de las emisiones gracias a la mayor eficiencia en el uso de los recursos y mejoras tecnolgicas ( B1) y a travs de soluciones localizadas ( B2 ). Fuente: Meinshausen 2007.

Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) no participen en la definicin de un presupuesto cuantitativo del carbono. Este enfoque no hara ms que garantizar el fracaso, pues dada la magnitud de las reducciones que se requieren de parte de los pases de la OCDE, es poco probable que los que s participan puedan compensar la ausencia de los mayores emisores. E incluso si pudieran, es improbable que los pases participantes aceptaran un acuerdo que permita beneficiarios parsitos. Igualmente vital es la participacin del mundo en desarrollo en las reducciones cuantitativas. En algunos aspectos, nuestro modelo de dos pases simplifica en exceso los temas que se trataran en estas negociaciones. El mundo en desarrollo no es homogneo. Por ejemplo, la Repblica Unida de Tanzana no est en la misma posicin que China.

Ms an, lo que importa es el volumen global de la reduccin de emisiones. Desde la perspectiva del presupuesto mundial del carbono, recortes profundos en frica Subsahariana tienen escaso peso en relacin con las reducciones en los principales pases emisores. No obstante, puesto que los pases en desarrollo son responsables de casi la mitad de las emisiones mundiales, es cada vez ms importante que sean parte de cualquier acuerdo internacional. Al mismo tiempo, tambin los pases en desarrollo con altos niveles de crecimiento tienen necesidades urgentes en materia de desarrollo humano que deben ser tomadas en cuenta. Pero igualmente hay que considerar la enorme deuda de carbono que los pases desarrollados le deben al mundo. El pago de esa deuda y el reconocimiento de los imperativos del desarrollo humano exigen
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que los pases desarrollados reduzcan sus emisiones de manera ms drstica y apoyen la transicin hacia sistemas con menos emisiones de carbono en el mundo en desarrollo. Sabemos que hay muchos otros posibles rumbos en materia de emisiones. Una escuela de pensamiento sostiene que todos los habitantes del mundo deberan disfrutar del mismo derecho a emitir gases de efecto invernadero y que los pases que excedan su cuota deben compensar a quienes la usan menos. Si bien este tipo de ideas a menudo se formulan en trminos de derechos y equidad, no est del todo claro que se sustenten en los derechos: el supuesto derecho a emitir ciertamente difiere del derecho a voto, el derecho a recibir educacin o el derecho a disfrutar libertades civiles bsicas62 . En trminos prcticos, es poco probable que el intento por negociar un sistema de derechos de contaminacin obtenga respaldo generalizado. Nuestro rumbo se arraiga en el compromiso de lograr una meta prctica, a saber, evitar el cambio climtico peligroso. Cualquiera sea el rumbo que se tome, requerir una contraccin generalizada en los flujos de gases de efecto invernadero y la convergencia en las emisiones per cpita (figura 1.12).
Accin urgente y respuesta tarda: por qu adaptarse? La mitigacin profunda y temprana no constituye un atajo para evitar cambios climticos peligrosos. Nuestro rumbo de emisiones sostenibles prueba cun importante es el lapso de tiempo que
Figura 1.12 Contraccin y convergencia hacia un futuro sostenible

Emisiones per cpita para la estabilizacin a 450 ppm de CO 2e (t de CO 2 per cpita)


18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100

Pases desarrollados y en transicin Pases en desarrollo Total mundial

transcurre entre que se toman las medidas de mitigacin y se producen los resultados. Este lapso se muestra en la figura 1.13, donde se compara el nivel de calentamiento por sobre los niveles preindustriales asociados a los escenarios de no mitigacin del IPCC con el calentamiento previsto si el mundo estabiliza las acumulaciones de gases de efecto invernadero en 450 ppm de CO2e. La divergencia en las temperaturas comienza entre 2030 y 2040 y se acenta despus 2050, plazo en el cual todos salvo uno de los escenarios propuestos por el IPCC violan el umbral de cambio climtico peligroso de 2C. La secuencia cronolgica de la divergencia en las temperaturas dirige la atencin hacia dos importantes temas en materia de polticas pblicas. En primer lugar, incluso la mitigacin ms rigurosa derivada de nuestra trayectoria de emisiones sostenibles no har diferencia alguna en las tendencias de la temperatura mundial sino hasta despus de 2030. Hasta esa fecha, el mundo en general y particularmente los pobres del mundo tendrn que sufrir las consecuencias de los gases emitidos en el pasado. Enfrentar esas consecuencias, mantener el avance hacia los ODM y construir a partir de esos logros despus de 2015 es ms un tema de adaptacin que de mitigacin. En segundo lugar, los verdaderos beneficios de la mitigacin se acumularn progresivamente durante la segunda mitad del siglo XXI y despus. Una implicancia importante de lo anterior es que la motivacin por emprender medidas urgentes de mitigacin nace de la preocupacin por el bienestar de las generaciones futuras. Los pobres del mundo sern quienes sern afectados por los impactos negativos ms inmediatos de la divergencia en las temperaturas. Pero a fines del siglo XXI, momento en el cual algunos de los escenarios trazados por el IPCC apuntan a aumentos de temperatura del orden de los 4C a 6C (y ms), ser toda la humanidad la que enfrentar amenazas potencialmente catastrficas. El costo de transitar hacia bajas emisiones de carbono: se puede pagar la mitigacin? Definir presupuestos de carbono es un ejercicio que tiene consecuencias para los presupuestos financieros. Si bien muchos estudios han analizado los costos de lograr objetivos especficos de mitigacin, nuestro umbral de 2C es una meta mucho ms exigente que aquellas que se evalan en la mayora de estos estudios. Y aunque nuestro rumbo de un clima sostenible es conveniente, ser posible de financiar?

Nota: Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y en las emisiones de CO 2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles ( A1FI ) , energa no fsil ( A1T ) o una combinacin de ambas ( A1B ) . El escenario A 2 supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Los escenarios B1 y B2 incluyen un cier to nivel de mitigacin de las emisiones a travs del uso ms eficiente de la energa y mejoras tecnolgicas ( B1) y soluciones ms localizadas ( B2 ) . Fuente: Meinshausen 2007.

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Figura 1.13

La mitigacin rigurosa no genera resultados a corto plazo

Proyecciones de calentamiento superficial (C)

Margen de incertidumbre 3

Cambio climtico peligroso 2

0 2000 2025 2050 2075 2100

Relativo a niveles preindustriales

Rumbo de emisiones sostenibles (slo para fines ilustrativos) Escenario A1B del IPCC Escenario A2 del IPCC Escenario B1 del IPCC Nota: Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y en las emisiones de CO 2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles ( A1FI ) , energa no fsil ( A1T ) o una combinacin de ambas ( A1B ) . El escenario A 2 supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Los escenarios B1 y B2 incluyen un cier to nivel de mitigacin de las emisiones a travs del uso ms eficiente de la energa y mejoras tecnolgicas ( B1) y soluciones ms localizadas ( B2 ) . Fuentes: IPCC 2007a y Meinshausen 2007.

Hemos abordado esa interrogante planteando un enfoque que combina resultados cuantitativos de una gran cantidad de modelos a fin de investigar los costos de lograr resultados especficos de estabilizacin63. Estos modelos incorporan interacciones dinmicas entre tecnologa e inversin y exploran una serie de escenarios para lograr objetivos de mitigacin especficos64 . Nosotros los utilizamos con el fin de identificar los costos que debera pagar el mundo para lograr el objetivo de 450 ppm de CO2e. Las emisiones de CO2 se pueden reducir de varias formas. Algunos procesos, como mejor eficiencia energtica, menor demanda por productos intensivos en emisiones de carbono y modificaciones en la composicin de la energa, pueden ocupar un lugar importante. Los costos de la mitigacin variarn segn cmo se logren las reducciones y

los plazos involucrados. Entre otras cosas, se trata de costos que surgen de financiar el desarrollo y despliegue de nuevas tecnologas y de lo que los consumidores debern pagar por cambiarse a bienes y servicios con menos niveles de emisiones. En algunos casos, se pueden lograr reducciones importantes a bajo costo, como a travs del uso ms eficiente de la energa. En otros casos, los costos iniciales pueden redundar en beneficios a ms largo plazo. El despliegue de una nueva generacin de eficientes centrales elctricas alimentadas a carbn y con bajo nivel de emisiones tambin podra caber en esta categora. Reducir gradualmente el flujo de gases de efecto invernadero en el tiempo es una alternativa cuyo costo es menor que emprender cambios abruptos. El trabajo de formulacin de modelos realizado para este informe calcula los costos de la estabilizacin en 450 ppm de CO2e en diversos escenarios. Expresadas en trminos de dlares en titulares de prensa, las cifras son muy abultadas. No obstante, los costos de las medidas se distribuyen por muchos aos. En un simple escenario de referencia, el promedio de estos costos genera una cifra cercana a 1,6% del PIB mundial al ao entre hoy y 203065. Sabemos que no es una inversin insignificante. Sera un error subestimar el enorme esfuerzo que se requiere para estabilizar las emisiones de CO2e en torno a los 450 ppm. No obstante, es necesario poner los costos en perspectiva. Tal como le record el Informe Stern en forma convincente a los gobiernos del mundo, estos costos deben analizarse frente a lo que sucedera si dejramos de actuar. El 1,6% del PIB mundial que se requiere para conseguir el objetivo de 450 ppm de CO2 representa menos de las dos terceras partes del gasto militar del mundo. En el contexto de los pases de la OCDE, donde el gasto pblico suele representar entre 30% y 50% del PIB, los exigentes objetivos de mitigacin no parecen para nada imposibles de financiar, especialmente si es posible reducir los gastos en otros mbitos como en el presupuesto militar y los subsidios agrcolas. Un simple anlisis de costos-beneficios no puede captar fcilmente los costos humanos y ecolgicos del cambio climtico peligroso. No obstante, si se miden en trminos econmicos, los argumentos a favor de la adopcin de medidas de mitigacin exigentes empiezan a tener sentido comercial. En el largo plazo, los costos de no hacer nada superarn los costos de la mitigacin. Ahora bien, calcular los costos de los impactos del cambio climtico es difcil por su propia ndole, pero asumiendo un calentamiento de entre 5C y 6C, los modelos econmicos que incluyen el riesgo de un cambio climtico abrupto y a gran escala apun-

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Si se miden en trminos econmicos, los argumentos a favor de la adopcin de medidas de mitigacin exigentes empiezan a tener sentido comercial

tan a prdidas de entre 5% y 10% del PIB mundial. Los pases pobres podran sufrir prdidas incluso superiores a 10%66. Los impactos catastrficos del cambio climtico podran incrementar las prdidas y superar esos niveles, por lo cual reducir el riesgo de resultados catastrficos es uno de los argumentos ms poderosos a favor de invertir oportunamente en medidas de mitigacin para conseguir el objetivo de 450 ppm. Es importante destacar que cualquier evaluacin de costos de la mitigacin est sujeta a amplios mrgenes de incertidumbre. El aspecto ms evidente es que an no conocemos la estructura de costos de las futuras tecnologas con bajas emisiones de carbono, el momento de su introduccin y otros factores. Es perfectamente posible que sus costos sean superiores a los que indicamos anteriormente y es necesario que los lderes polticos den a conocer las incertidumbres que rodean el financiamiento de un cambio climtico que no supere los 2C. Al mismo tiempo, tambin es posible que los costos sean inferiores. El comercio internacional de derechos de emisin y la incorporacin de impuestos por la emisin de carbono en las reformas a los impuestos ambientales ms generales tienen el potencial de disminuir los costos de las medidas de mitigacin67.

Todos los gobiernos deben evaluar las consecuencias financieras de lograr los objetivos de mitigacin del cambio climtico. La estructura multilateral de proteccin del clima descansar sobre cimientos muy poco slidos si no se edifica en compromisos financieros. El 1,6% del PIB mundial promedio que se requiere para adoptar medidas rigurosas de mitigacin implica un peso adicional para los recursos que ya son escasos. Pero las alternativas tienen su costo. El debate poltico sobre la disponibilidad de financiamiento tambin debe considerar si el cambio climtico peligroso es una opcin que podemos afrontar. Este asunto apunta al corazn del doble argumento a favor de emprender medidas urgentes que proponemos en este captulo. Dado el carcter trascendental de los riesgos ecolgicos catastrficos que acompaarn un cambio climtico peligroso, el 1,6% del PIB mundial puede parecer un precio muy bajo a pagar por un seguro que resguardar el bienestar de las futuras generaciones. Dado que la misma inversin tiene el potencial de prevenir reveses inmediatos y de gran envergadura en el desarrollo humano de millones de los habitantes ms vulnerables del mundo, los imperativos de justicia social transgeneracional y transnacional se refuerzan mutuamente.

1.5 Seguir haciendo lo mismo de siempre: rumbos hacia un futuro climtico insostenible

La tendencia no es un destino y el desempeo del pasado puede ser una mala gua para evaluar los resultados futuros. En el caso del cambio climtico, ese enunciado es indiscutiblemente algo positivo. Pero si los prximos 20 aos se parecen a los ltimos 20, la batalla contra el cambio climtico peligroso estar perdida. Una mirada hacia el pasado: el mundo desde 1990 La experiencia acumulada en la aplicacin del Protocolo de Kyoto aporta algunas lecciones importantes a la hora de formular un presupuesto del carbono para el siglo XXI. El Protocolo ofrece un marco multilateral que fija lmites a las emisiones de gases de efecto invernadero. Negociado con el patrocinio de la CMNUCC, se tard cinco aos en llegar a un acuerdo y otros ocho antes de que el acuerdo fuera ratificado por un nmero suficiente
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de pases como para empezar a funcionar68. La meta publicitada de reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero era de 5% en relacin con los niveles de 1990. Si se mide en trminos de emisiones mundiales agregadas, el Protocolo de Kyoto no fij metas particularmente ambiciosas. Ms an, los topes cuantitativos no se aplicaron a los pases en desarrollo. Adems, la decisin de Estados Unidos y de Australia de no ratificar el protocolo limit an ms la envergadura de las reducciones propuestas. Las consecuencias de estas excepciones se ilustran a travs de referencias a las emisiones de CO2 vinculadas con la energa. Desde el ao base de 1990, el compromiso asumido en el marco del Protocolo de Kyoto se traduce en una reduccin real de 2,5% en las emisiones de CO2 vinculadas con la energa respecto de la fecha lmite de 2010-201269. El cumplimiento de las metas ha sido decepcionante. En 2004, las emisiones globales

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de gases de efecto invernadero para los pases del Anexo I eran 3% inferiores a los niveles de 199070. No obstante, la cifra publicitada oculta dos problemas de gran importancia. En primer lugar, desde 1999 las emisiones generales han seguido una trayectoria ascendente, situacin que plantea interrogantes respecto de si ser posible cumplir la meta global. En segundo lugar, hay grandes variaciones en el desempeo de los pases (figura 1.14). Gran parte de la reduccin global se debe a enormes reducciones en las emisiones de la Federacin de Rusia y otras economas en transicin (en algunos casos superiores a 30%), resultado que se explica ms por efectos de las profundas recesiones econmicas en el decenio de 1990 que por las modificaciones de las polticas energticas. En efecto, la reciente recuperacin econmica trajo consigo aumentos en las emisiones. Como grupo, los pases no en transicin del Anexo I (principalmente aquellos pertenecientes a la OCDE) han aumentado sus emisiones de gases de efecto invernadero en 11% entre 1990 y 2004 (recuadro 1.3). Mirar hacia el futuro: atrapados en una trayectoria de alza Si observamos las tendencias desde el punto de referencia de 1990 del Protocolo de Kyoto, vemos que hay motivos para preocuparnos. Si miramos hacia el futuro, los posibles escenarios de emisiones y utilizacin de la energa apuntan inequvocamente hacia un futuro climtico peligroso, a menos que el mundo cambie su rumbo. Cambiar el rumbo exigir dar un vuelco tan trascendental en los patrones de utilizacin de la energa como la revolucin energtica que molde la revolucin industrial. Incluso sin cambio climtico, el futuro de los sistemas de energa basados en combustibles fsiles sera objeto de gran controversia. La seguridad en materia de energa, que en trminos amplios se define como el acceso a fuentes confiables y factibles de financiar, es un tema cada vez ms trascendente en la agenda internacional. Desde 2000, el precio del petrleo se ha multiplicado por un factor de cinco en trminos reales y ha alcanzado cifras cercanas a los US$70 por barril. Si bien es cierto que los precios podran disminuir, es muy poco probable que vuelvan a los bajos niveles registrados a fines de los aos noventa. Para algunos analistas, estas tendencias de mercado respaldan la tesis del pico del petrleo, la idea de que la produccin de crudo se encuentra en una disminucin prolongada hacia el agotamiento de las reservas conocidas71. Simult-

neamente con esta evolucin del mercado, ha aumentado la preocupacin poltica por la seguridad del suministro de energa frente a la creciente inquietud por las amenazas terroristas, la inestabilidad poltica que afecta a las principales regiones exportadoras, las importantes interrupciones del suministro y los conflictos entre importadores y exportadores72 .
Figura 1.14 Algunos pases desarrollados estn muy lejos de cumplir los objetivos y compromisos asumidos en Kyoto
Objetivo para las emisiones de gases de efecto invernadero de Kyoto, 20082012 (% relativo a emisiones de 1990) Emisiones de gases de efecto invernadero, 2004 (% relativo a emisiones de 1990) a

Si miramos hacia el futuro, los posibles escenarios

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de emisiones y utilizacin de la energa apuntan inequvocamente hacia un futuro climtico peligroso, a menos que el mundo cambie su rumbo

Espaa p Canad n Australiab r Estados Unidosb i Italia Japn a Pases Bajos B Blgica Unin Europea u Francia Dinamarca c Reino Unido n Alemania a Polonia Federacin de Rusia
55.3

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Ucrania
40 20 0 20 40

a. No incluye emisiones provenientes de cambios en el uso del suelo. b. Australia y Estados Unidos firmaron pero no ratificaron el Protocolo de Kyoto por lo cual no estn obligados a cumplir sus objetivos. Fuentes: EEA 2006 y CMNUCC 2006.

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Recuadro 1.3

Los pases desarrollados no han cumplido los compromisos asumidos en Kyoto


El Reino Unido super el objetivo que estableci en Kyoto de reducir las emisiones en 12%, pero no est bien encaminado respecto del objetivo nacional de reducir las emisiones un 20% respecto de los niveles de 1990. La mayor parte de esta reduccin se logr antes de 2000 como resultado de las medidas de reestructuracin industrial y liberalizacin del mercado, las cuales redundaron en el reemplazo del carbn, que tiene fuertes emisiones de carbono, por gas natural. No obstante, las emisiones volvieron a aumentar en 2005 y 2006 como resultado del cambio de gas natural y energa nuclear a carbn (captulo 3). En Alemania, las emisiones haban disminuido 17% en 2004 en comparacin con 1990. La reduccin refleja profundos recortes entre 1990 y 1995 tras la reunificacin y la reestructuracin industrial de Alemania Oriental (que explica ms de 80% de la reduccin total), junto con una baja en las emisiones del sector residencial. Italia y Espaa estn muy lejos de lograr los objetivos establecidos en Kyoto. En Espaa, las emisiones aumentaron prcticamente 50% desde 1990 en el marco de un slido crecimiento econmico y una mayor utilizacin de energa generada por carbn luego de perodos de sequas. En Italia, el principal responsable del aumento en las emisiones es el sector del transporte. En el marco del Protocolo de Kyoto, Canad acord un objetivo de reduccin de 6% en sus emisiones, las que por el contrario aumentaron 27%, razn por la cual el pas supera en alrededor de 35% el margen de su objetivo fijado en Kyoto. Aunque la intensidad de los gases de efecto invernadero ha disminuido, esta mayor eficiencia se ha visto anulada por el aumento en las emisiones generadas por la expansin de la produccin de petrleo y gas. Desde 1990, las emisiones netas asociadas con las exportaciones de petrleo y gas han aumentado a ms del doble. En 2005, las emisiones de Japn eran 8% superiores a los niveles de 1990, no obstante el objetivo de reduccin de 6% fijado en Kyoto. Las proyecciones basadas en la tendencia actual indican que el pas se desviar de su objetivo prcticamente en 14%. A pesar de que las emisiones industriales se redujeron marginalmente desde 1990, se han
(contina)

El Protocolo de Kyoto fue el primer paso en la respuesta multilateral al cambio climtico. En l, se establecen objetivos para la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero antes de 20102012 respecto de los niveles alcanzados en 1990. Los gobiernos han iniciado una serie de negociaciones para crear un marco multilateral posterior a 2012 sustentado en el actual perodo de compromiso, por lo que es importante recoger algunas enseanzas. De stas, hay tres de especial significado. La primera de ellas es que el nivel de ambicin s importa. Los objetivos que se adoptaron para el primer perodo de compromiso eran modestos y promediaban alrededor de 5% en el caso de los pases desarrollados. La segunda leccin es que el cumplimiento de los objetivos debe ser obligatorio, ya que la mayora de los pases est lejos de cumplir los compromisos asumidos en Kyoto. La tercera leccin es que el marco multilateral tiene que abarcar a todas las naciones importantes en materia de emisiones. De acuerdo con el Protocolo actual, dos grandes pases desarrollados, Australia y Estados Unidos, firmaron el acuerdo, pero no lo ratificaron, situacin que permite que se eximan de cumplir las metas. Tampoco existen objetivos cuantitativos para los pases en desarrollo. Aunque an es demasiado pronto para entregar un veredicto final respecto de los resultados del protocolo de Kyoto, los antecedentes recopilados a la fecha sobre las emisiones que no involucran cambios en el uso del suelo son poco alentadores. La mayora de los 68 pases est mal encaminada para cumplir los compromisos asumidos y, es ms, el aumento de las emisiones se ha acelerado a partir del ao 2000. Algunos resultados preliminares son: Los compromisos de reduccin de emisiones de la Unin Europea en virtud del Protocolo de Kyoto son de un promedio de 8%. La reduccin real no supera el 2% y las proyecciones de la Agencia Europea del Medio Ambiente sugieren que las polticas actuales no cambiarn el escenario de aqu a 2010. Las emisiones del sector de transporte aumentaron 25% y aquellas provenientes de la generacin de calor y electricidad, 6%. Ser necesario aumentar considerablemente el suministro de energa renovable para cumplir con los objetivos de Kyoto, aunque en la actualidad la UE no est haciendo las inversiones necesarias para cumplir su propia meta de 20% antes de 2020.

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Recuadro 1.3

Los pases desarrollados no han cumplido los compromisos asumidos en Kyoto (continuacin)
el sector de la energa, donde las emisiones de CO2 crecieron ms de 40%. Pensando en el perodo despus de 2012, el desafo es forjar un acuerdo internacional que comprometa a los pases emisores ms importantes en un esfuerzo a largo plazo destinado a lograr un presupuesto sostenible de carbono para el siglo XXI. Hoy, es poco lo que los gobiernos pueden hacer para lograr efectos importantes en las emisiones entre 2010 y 2012: al igual que los buques petroleros, los sistemas de energa tienen ciclos de rotacin prolongados. Lo que se necesita hoy es un marco para enfrentar el cambio climtico peligroso. Este marco deber contemplar horizontes de tiempo mucho ms largos para las autoridades a cargo de formular polticas e incluir perodos de compromiso a corto plazo asociados con metas de mediano y largo plazo. En el caso de los pases desarrollados, esas metas deben incluir una reduccin de las emisiones cercana a 30% antes de 2020 y al menos de 80% antes de 2050, cifras congruentes con el rumbo de emisiones sostenibles que hemos delineado. Las reducciones de los pases en desarrollo podran facilitarse mediante disposiciones en materia de transferencias financieras y tecnolgicas (captulo 3).

Existen combustibles fsiles ms que suficientes para

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registrado grandes aumentos en las emisiones generadas por el transporte (50% en el caso de vehculos de pasajeros) y el sector residencial. De hecho, las emisiones de los hogares crecieron ms que la cantidad de hogares. Estados Unidos es signatario del Protocolo de Kyoto, pero an no ha ratificado el tratado. Si lo hubiera hecho, hasta el ao 2010 debera haber reducido sus emisiones en 7% respecto de los niveles de 1990. Sin embargo, las emisiones totales aumentaron 16%. Para el ao 2010, las proyecciones indican que las emisiones superarn en 1,8 Gt los niveles de 1990, tendencia que va en aumento. Las emisiones se incrementaron en todos los sectores importantes, a pesar de la reduccin de 21% en la intensidad de los gases de efecto invernadero de la economa de Estados Unidos, segn las mediciones de la relacin entre emisiones de CO2 y PIB. Al igual que Estados Unidos, Australia no ratific el Protocolo de Kyoto y en general sus emisiones aumentaron prcticamente al doble de la tasa que se le habra exigido al pas en caso de haber participado en el tratado, con un aumento de 21% desde 1990. El alto nivel de dependencia de la generacin de energa basada en carbn contribuy a enormes aumentos en

empujar al mundo ms all del umbral del cambio climtico peligroso

Fuentes: EEA 2006; EIA 2006; Gobierno de Canad 2006; AIE 2006c; Gobierno del Reino Unido 2007c; Ikkatai 2007; Pembina Institute 2007a.

Seguridad energtica y seguridad climtica: empujan en direcciones diferentes? Los antecedentes en materia de seguridad energtica son importantes a la hora de adoptar estrategias de mitigacin del cambio climtico. No obstante, es probable que sea errada la esperanza de que el alza de precio de los combustibles fsiles desencadene de manera automtica una transicin anticipada hacia un futuro bajo en emisiones de carbono. Quienes plantean el argumento del pico del petrleo exageran. Casi con toda seguridad, las nuevas existencias de crudo sern ms costosas y ms difciles de extraer y distribuir, lo cual en el tiempo aumentar el precio marginal de un barril. No obstante, el mundo no se quedar sin petrleo muy pronto: existen reservas comprobadas para satisfacer el nivel de consumo actual durante cuatro decenios y podran descubrirse muchas ms73. Lo primordial es que existen combustibles fsiles

ms que suficientes para empujar al mundo ms all del umbral del cambio climtico peligroso. Con las actuales tecnologas, la explotacin de incluso una pequea fraccin de las enormes reservas de combustibles fsiles de la Tierra garantizara un resultado como ese. Sea cual fuere la presin a que se sometan las fuentes convencionales de petrleo, las reservas comprobadas de crudo son levemente superiores al volumen utilizado desde 1750. En el caso del carbn, las reservas conocidas superan en unas 12 veces los niveles utilizados desde 1750. Si usramos slo la mitad de las reservas conocidas de carbn de la Tierra en el siglo XXI, sumaramos unas 400 ppm a las acumulaciones atmosfricas de gases de efecto invernadero, proceso que hara del cambio climtico peligroso un hecho cierto74. La gran disponibilidad de reservas de combustibles fsiles subraya an ms el argumento en favor de administrar el presupuesto del carbono con prudencia.
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Las actuales tendencias de mercado refuerzan ese argumento. Una posible respuesta al aumento en el precio del petrleo y del gas natural sera cambiar rpidamente al carbn, el combustible fsil ms barato del mundo y tambin aqul con mayor dispersin e intensidad en materia de emisiones de CO2: por cada unidad de energa generada, el carbn produce alrededor de 40% ms CO2 que el petrleo y casi 100% ms que el gas. Adems, el carbn figura muy alto en la lista de los perfiles energticos presentes y futuros de los principales emisores de CO2 , como China, Alemania, India y Estados Unidos. Por su parte, la experiencia en las economas de transicin apunta a problemas ms amplios. Consideremos, por ejemplo, la direccin de la poltica energtica de Ucrania. Durante los ltimos 10 a 15 aos, el carbn ha sido reemplazado a un ritmo constante por gas natural importado menos contaminante y a la vez ms barato. No obstante, con la interrupcin del suministro proveniente de Rusia a principios de 2006 y el aumento al doble de los precios de importacin, el Gobierno de Ucrania est evaluando si volver a usar carbn75. Este caso demuestra cmo la seguridad energtica de los pases puede ser incompatible con los objetivos de la seguridad climtica mundial. Los escenarios de demanda por energa confirman que el aumento en los precios de los combustibles fsiles no est encaminando al mundo hacia la senda de las emisiones sostenibles. Se espera que la demanda aumente en 50% entre hoy y 2030 y que ms de 70% del aumento provendr de los pases en desarrollo76. Las actuales proyecciones sugieren que, para satisfacer esa demanda, el mundo desembolsar unos US$20 billones entre
Figura 1.15 En un escenario sin cambios, las emisiones de CO2 siguen una tendencia al alza

Emisiones de CO2 relacionadas con energa (Mt de CO2 )


12.000

10.000 China 8.000 Estados Unidos Unin Europea 4.000 India 2.000 Federacin de Rusia

6.000

Japn

1990 Fuente: AIE 2006c.

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2005 y 2030. Gran parte de esa inversin an se destina a infraestructura intensiva en emisiones de carbono que seguirn produciendo energa, y emitiendo CO2 , en la segunda mitad del siglo XXI. Es posible evaluar las consecuencias de este proceso si se comparan los escenarios de emisiones de CO2 vinculados con la energa que desarroll la Agencia Internacional de Energa (AIE) y el IPCC con nuestras simulaciones del rumbo de emisiones sostenibles: Nuestro rumbo de emisiones sostenibles apunta a una trayectoria que requiere una reduccin de 50% en las emisiones de gases de efecto invernadero en todo el mundo antes de 2050 en comparacin con los niveles de 1990. Por el contrario, el escenario de la AIE apunta a un aumento de alrededor de 100%. Slo entre 2004 y 2030, las emisiones relacionadas con la energa deberan aumentar en 14 Gt de CO2 , o 55%. Si bien nuestra trayectoria de emisiones sostenibles apunta a un objetivo indicativo de reducciones que flucten por lo menos cerca de 80% en los pases de la OCDE, el escenario de referencia de la AIE prev un aumento de 40%, lo que implica una expansin agregada de 4,4 Gt de CO2 . Estados Unidos explicar alrededor de la mitad del aumento, lo que incrementar las emisiones en 48% por sobre los niveles de 1990 (figura 1.15). Segn la AIE, los pases en desarrollo explicarn tres cuartas partes del aumento en las emisiones mundiales de CO2 , mientras que nuestra trayectoria de emisiones sostenibles apunta a la necesidad de hacer reducciones cercanas al 20% de aqu a 2050 en comparacin con los niveles de 1990. La expansin proyectada representar un aumento de cuatro veces por sobre los niveles de 1990. Si bien las emisiones per cpita aumentarn ms rpido en los pases en desarrollo, la convergencia ser limitada. En 2030, se calcula que las emisiones de los pases de la OCDE sern de 12 toneladas de CO2 per cpita, en comparacin con 5 toneladas de CO2 en los pases en desarrollo. Segn proyecciones para el ao 2015, las emisiones per cpita de China e India seran de 5,2 y 1,1 toneladas, respectivamente, en comparacin con 19,3 toneladas en Estados Unidos. Los escenarios desarrollados por el IPCC son ms integrales que los creados por la AIE porque incluyen otras fuentes de emisiones, entre ellas la agricultura, los cambios en el uso del suelo y los desechos, adems de una gama ms amplia de gases de efecto invernadero. Estos escenarios apuntan a niveles de emisiones de

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60 Gt de CO2e a 79 Gt de CO2e en 2030, en una aguda tendencia al alza. El extremo inferior de esta gama supera el nivel de referencia de 1990 en 50%. Uno de los escenarios sin mitigacin creados por el IPCC indica que las emisiones se duplicaran en los tres decenios hasta 203077. Factores que impulsan el aumento en las emisiones Tal como sucede con cualquier escenario futuro, las cifras deben ser tratadas con prudencia, pues representan el mejor clculo basado en supuestos sobre el crecimiento econmico, los cambios demogrficos, los mercados de la energa, la tecnologa y las actuales polticas pblicas. Estos escenarios no grafican una trayectoria predeterminada, sino que ms bien llaman la atencin sobre una cruda realidad: la trayectoria de emisiones que sigue el mundo hoy garantiza un choque entre los seres humanos y el planeta. Sin embargo, cambiar la trayectoria ser difcil, ya que tres factores poderosos impulsan el aumento de las emisiones que interactuarn con la tecnologa, los cambios en los mercados energticos y las alternativas en materia de polticas pblicas. Tendencias demogrficas. Las actuales proyecciones apuntan a un aumento de la poblacin mundial de los actuales 6.500 millones a 8.500 millones en 2030. A nivel mundial, slo para
Figura 1.16 La intensidad de las emisiones de carbono disminuye demasiado lento como para reducir las emisiones totales

ndice (1990 = 100)


180
PIB (US$ en PPA de 2000)

160

140
Emisiones de CO2

120

100

Intensidad (CO2 por unidad de US$ en PPA del PIB de 2000)

80

60

1990

1995

2000

2004

Fuentes: CDIAC 2007 y Banco Mundial 2007d.

mantener inalteradas las emisiones globales se requerir una disminucin de 30% en las emisiones promedio per cpita, pero mantener las emisiones sin cambios no es suficiente para evitar el cambio climtico peligroso. Casi la totalidad del aumento de poblacin tendr lugar en pases en desarrollo, donde en este momento existen enormes necesidades energticas sin satisfacer y mayores niveles de ineficiencia precisamente en esta materia. Crecimiento econmico. El crecimiento econmico y su intensidad en emisiones de carbono una funcin de la composicin de la energa y la composicin sectorial son dos de las principales fuerzas que impulsan las tendencias en materia de emisiones. Cualquier proyeccin que se haga en este tema est sujeta a incertidumbre. El mismo cambio climtico puede frenar el crecimiento futuro, especialmente si se producen aumentos en el nivel del mar de proporciones catastrficas o bien si ocurren sorpresas desagradables inesperadas. No obstante, ese freno puede no actuar en los prximos decenios: la mayora de los modelos anticipan que el clima no tendr efectos significativos en los factores que impulsan el crecimiento mundial sino hasta fines del siglo XXI78. Por el momento, la economa mundial est experimentando uno de los perodos ms prolongados de crecimiento sostenido de toda la historia, con un crecimiento promedio del PIB mundial que super el 4% anual en el ltimo decenio79. A este ritmo, el producto se duplica cada 18 aos y en el proceso aumenta la demanda por energa y las emisiones de CO2 . La cantidad de CO2 que se genera por cada dlar de crecimiento de la economa mundial es decir, la intensidad de emisiones de carbono del PIB mundial ha venido disminuyendo durante los ltimos 25 aos, lo que debilita el nexo entre PIB y emisiones de carbono. Esa tendencia es un reflejo de las mejoras en materia de eficiencia energtica, cambios en la estructura econmica (debido a la cada en la proporcin de manufactura intensiva en emisiones de carbono respecto del sector servicios en muchos pases) y cambios en la composicin de la energa. No obstante, la cada en la intensidad de emisiones de carbono est estancada desde el ao 2000, lo cual genera una presin adicional al alza de las emisiones (figura 1.16). Composicin de la energa. Durante los ltimos 25 aos, las emisiones de CO2 vinculadas con la energa no han aumentado a la par con la demanda por energa primaria. Sin embargo, en el escenario de la AIE, durante el pe-

Por si solas, las actuales tendencias en los mercados

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El desafo climtico del siglo XXI

de la energa no impulsarn al mundo a una senda de bajas emisiones de carbono

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Las polticas para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero exigen la adopcin de cambios de gran alcance tanto en materia de polticas energticas como de conductas

rodo entre la actualidad y 2030 las emisiones de CO2 podran aumentar ms rpidamente que la demanda por energa primaria. El motivo: el aumento en la proporcin del carbn en la demanda de energa primaria. Segn la proyecciones, las emisiones de CO2 provenientes de carbn aumentaran en 2,7% al ao en el decenio comprendido entre 2005 y 2015, tasa superior en 50% a aquella para el crudo. Para conseguir el nivel de mitigacin del cambio climtico necesario frente a estas presiones se requiere un esfuerzo sostenido de polticas pblicas respaldadas por la cooperacin internacional. Por s solas, las actuales tendencias en los mercados de la energa no impulsarn al mundo a una senda de bajas emisiones de carbono. No obstante, las recientes tendencias del mercado y la preocupacin por la seguridad energtica s podran generar el impulso hacia un futuro con bajas emisiones de carbono. Como es probable que el precio del crudo y del gas natural siga alto, los incentivos para desarrollar capacidades energticas con menos emisiones de carbono avanzan en la direccin adecuada. Del mismo modo, los gobiernos preocupados por la adiccin al crudo y la seguridad del suministro de energa tienen poderosos motivos para fomentar programas destinados a mejorar la eficiencia energtica, crear incentivos

para el desarrollo y despliegue de tecnologas con bajas emisiones de carbono y propiciar un mayor autoabastecimiento a travs de fuentes de energa renovable. Los detalles del marco de mitigacin se analizan en el captulo 3, pero los cuatro elementos fundamentales para conseguir frutos son los siguientes: Ponerle precio a las emisiones de carbono a travs de impuestos y sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Crear un marco regulatorio que mejore la eficiencia energtica, fije normas para reducir emisiones y cree oportunidades de mercado para los proveedores de energa con bajas emisiones de carbono. Llegar a acuerdos de cooperacin internacional multilateral para financiar transferencias tecnolgicas a los pases en desarrollo que vayan en respaldo de la transicin hacia fuentes de energa con bajas emisiones de carbono. Formular un marco multilateral para despus de 2012 que se funde en lo conseguido durante la primera fase del Protocolo de Kyoto, con metas mucho ms ambiciosas para la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero.

1.6 por qu debemos actuar para prevenir el cambio climtico peligroso?

Vivimos en un mundo profundamente dividido. Ambos extremos, la pobreza y la prosperidad, tienen el poder de escandalizar. Por otra parte, las diferencias religiosas y culturales son fuente de tensin entre pases y personas y los nacionalismos en conflicto amenazan la seguridad de todos. Contra este teln de fondo, el cambio climtico es una dura leccin respecto de un hecho fundamental de la vida humana: compartimos el mismo planeta. Donde quiera que vivamos y sean cuales fueren nuestras creencias, somos parte de un mundo ecolgicamente interdependiente. Y tal como el comercio y los flujos financieros nos estn interconectando en una economa global e integrada, el cambio climtico dirige nuestra atencin hacia los lazos ambientales que nos atan a un futuro comn. El cambio climtico es la prueba de lo mal que estamos administrando ese futuro. La seguridad climtica es el bien pblico supremo: todos com 58

partimos la atmsfera mundial en el sentido ms obvio de que nadie puede ser excluido. Por el contrario, el cambio climtico peligroso es el mal pblico por excelencia. Si bien es cierto que algunas personas (los ms pobres del mundo) y algunos pases perdern ms rpido que otros, todos nos veremos afectados en el largo plazo y las futuras generaciones sern quienes enfrenten los mayores riesgos de catstrofes. Ya en siglo IV AC, Aristteles coment que lo que es comn al mayor nmero es de hecho objeto de menor cuidado. Podra ser perfectamente un comentario referente a la atmsfera de la Tierra y a la falta de cuidado que le brindamos a la capacidad de absorcin de carbono de nuestro planeta. Crear las condiciones para generar cambios requiere nuevas formas de pensar sobre la interdependencia de los seres humanos en un mundo que avanza hacia consecuencias peligrosas en materia de cambio climtico.

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Administracin del clima en un mundo interdependiente Abordar el problema del cambio climtico pone a los gobiernos frente a disyuntivas difciles, pues lo que est en juego son temas complejos relacionados con tica, equidad en la distribucin entre generaciones y pases, economa, tecnologa y conducta personal. Y las polticas para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero exigen la adopcin de cambios de gran alcance tanto en materia de polticas energticas como de conductas. En este captulo, hemos abordado una gama de temas importantes a la hora de identificar las respuestas ante el cambio climtico. Entre ellos hay cuatro que merecen especial atencin, porque llegan a la esencia misma de la tica y la economa de cualquier marco de polticas pblicas para la mitigacin:

Irreversibilidad. Para todos los efectos prcticos, las emisiones de CO2 y de otros gases de efecto invernadero son irreversibles y su permanencia en la atmsfera de la Tierra se mide en siglos. La misma lgica cabe para los efectos en el sistema climtico. A diferencia de muchos otros problemas ambientales, donde es posible reparar el dao con relativa rapidez, los perjuicios causados por el cambio climtico tienen el poder de afectar a los habitantes vulnerables de hoy, a las prximas generaciones y a toda la humanidad en un futuro distante. Escala mundial. El forzamiento del clima generado por la acumulacin de gases de efecto invernadero no distingue entre naciones, incluso cuando los efectos difieren. Cuando un pas emite CO2 , el gas fluye a una acumulacin que afecta al mundo en su conjunto. Las

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El desafo climtico del siglo XXI

Contribucin especial

Nuestro futuro comn y el cambio climtico

El desarrollo sostenible consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Ms que eso, se trata de justicia social, equidad y respeto por los derechos humanos de las generaciones futuras. Dos decenios han pasado ya desde que tuve el privilegio de presidir la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente. El informe que eman de nuestras actas contena un mensaje muy simple que plasmamos en su ttulo, Nuestro futuro comn. Entonces, argumentamos que la humanidad estaba traspasando los lmites de la sostenibilidad y agotando los activos ecolgicos del mundo de una manera que comprometa el bienestar de las generaciones futuras. Tambin era evidente que la gran mayora de la poblacin mundial tena baja participacin en el uso excesivo de nuestros recursos limitados. La desigualdad de oportunidades y de distribucin eran aspectos centrales de los problemas que identificamos. Hoy se nos llama a hacer una reflexin profunda sobre el cambio climtico. Pero existe, acaso, una demostracin ms poderosa de lo que significa vivir de modo no sostenible? El Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008 expone lo que se describe como un presupuesto del carbono para el siglo XXI. Recurriendo a la mejor ciencia climtica, este presupuesto establece el volumen de gases de efecto invernadero que se pueden emitir sin causar un cambio climtico grave. Si mantenemos la actual trayectoria de emisiones, el presupuesto del carbono para el siglo XXI se agotar en los aos 2030. Nuestros patrones de consumo energtico estn acumulando copiosas deudas ecolgicas que heredarn las futuras generaciones, deudas que no estarn en condiciones de saldar. El cambio climtico constituye una amenaza sin precedentes. En trminos ms inmediatos, se trata de una amenaza para los ms pobres y ms vulnerables del mundo: ellos ya viven las consecuencias del calentamiento global. En nuestro mundo ya profundamente dividido, el

calentamiento global est acrecentando las disparidades entre ricos y pobres, negndole a la gente la oportunidad de mejorar su vida. Mirando hacia el futuro, el cambio climtico plantea el riesgo de generar una catstrofe ecolgica. Nuestro deber con los pobres del mundo y las futuras generaciones es actuar con decisin y urgencia para detener el cambio climtico peligroso. La buena noticia es que no es demasiado tarde. An nos queda una oportunidad, pero seamos claros: el tiempo avanza y se nos acaba. Las naciones ricas deben mostrar liderazgo y reconocer su responsabilidad histrica. Sus ciudadanos dejan la mayor huella ecolgica en la atmsfera de la tierra. Adems, tienen la capacidad financiera y tecnolgica necesaria para reducir drsticamente y con prontitud las emisiones de carbono. Nada de esto significa que la mitigacin sea slo asunto de los ricos del mundo. En efecto, una de las prioridades ms urgentes es impulsar la cooperacin internacional en materia de transferencia tecnolgica de modo de permitir que los pases en desarrollo evolucionen a sistemas de energa con bajas emisiones de carbono. Hoy, el cambio climtico nos est enseando por las malas algunas de las lecciones que intentamos difundir en Nuestro futuro comn. La sostenibilidad no es un concepto abstracto. Es encontrar el equilibrio entre las personas y el planeta, un equilibrio que encare los grandes desafos de la pobreza hoy y a la vez proteja los intereses de las generaciones futuras.

Gro Harlem Brundtland Presidenta de la Comisin Mundial sobre Desarrollo Sostenible Ex Primera Ministra de Noruega

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El desafo es mantener el progreso humano hoy y al mismo tiempo enfrentar los riesgos cada vez mayores que impone el cambio climtico en la vida de una parte considerable de la humanidad

emisiones de gases de efecto invernadero no son la nica forma de contaminacin ambiental transfronteriza; tambin est la lluvia cida, los derrames de petrleo y la contaminacin de los ros, todos fenmenos que generan externalidades que atraviesan las fronteras nacionales. La diferencia del cambio climtico radica en la escala y en las consecuencias: ninguna nacin por s sola puede solucionar el problema (aunque algunos pases s pueden hacer ms que otros). Incertidumbre y catstrofe. Los modelos del cambio climtico trabajan con probabilidades y las probabilidades implican incertidumbres. La combinacin de incertidumbre y riesgos catastrficos para las generaciones futuras es un argumento poderoso para invertir en seguros contra riesgos a travs de la mitigacin. Reveses en materia de desarrollo humano en el corto plazo. Mucho antes de que los sucesos catastrficos vinculados al cambio climtico mundial afecten a la humanidad, varios millones de personas habrn sufrido consecuencias graves. Aunque con enormes costos, puede que sea posible proteger a msterdam, Copenhague y Manhattan del aumento de los niveles del mar en el siglo XXI, pero las defensas contra inundaciones costeras no protegern los medios de sustento o los hogares de millones de personas que viven en Bangladesh, Viet Nam o en los deltas del Nger o el Nilo. La adopcin de medidas urgentes para mitigar el cambio climtico reducir el riesgo de que el desarrollo humano sufra reveses durante el siglo XXI, pero la mayora de los beneficios se harn notar despus de 2030. Para reducir los costos humanos antes de esa fecha se requiere apoyo para la adaptacin.

Justicia social e interdependencia ecolgica Existen distintas teoras sobre la justicia social y enfoques sobre la eficiencia que podran servir de aporte a los debates sobre cambio climtico. Tal vez el ms pertinente sea el elaborado por Adam Smith, filsofo y economista ilustrado, quien sugiri una simple prueba a la hora de determinar si un curso de accin es justo y tico: Examinar nuestra propia conducta imaginando cmo la examinara cualquier observador justo e imparcial80. Tal observador justo e imparcial no vera con buenos ojos a una generacin que no hace nada frente al cambio climtico. Exponer a las futuras generaciones a riesgos potencialmente peligrosos
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se considerara incompatible con un compromiso con valores humanos fundamentales. En el Artculo Tercero de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos se establece que: Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. No actuar ante la amenaza que implica el cambio climtico representara una violacin flagrante de ese derecho universal. La esencia de la idea de la sostenibilidad es el principio de equidad transgeneracional. Ya han transcurrido dos decenios desde que la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo situara la idea del desarrollo sostenible en el centro del debate internacional. Vale la pena repetir el principio bsico, aunque sea para destacar cun seriamente lo violaremos si continuamos negndole un lugar prioritario a la mitigacin del cambio climtico: El desarrollo sostenible busca satisfacer las necesidades y aspiraciones del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades81. Esa visin mantiene una poderosa resonancia y es factible de aplicar en los debates sobre polticas pblicas abocadas al cambio climtico. Por cierto, el desarrollo sostenible no significa que todas las generaciones deban dejar el mundo tal y como lo encontraron. Lo que deben conservarse son las oportunidades para que las futuras generaciones disfruten de libertades sustantivas, tomen decisiones y lleven la vida que valoran82 . A la postre, el cambio climtico limitar esas libertades y elecciones e impedir que la gente controle su destino. Pensar en el futuro no implica que tengamos que dejar de lado las demandas por justicia social durante nuestra propia vida. Un observador imparcial podra tambin reflexionar sobre lo que la falta de accin frente al cambio climtico dice sobre las actitudes del presente en materia de justicia social, pobreza y desigualdad. Las bases ticas de cualquier sociedad deben medirse, en parte, por la manera en que sta trata a sus miembros ms vulnerables. Permitir que los pobres del mundo se vean expuestos a soportar la mayor parte del peso de un problema de cambio climtico que ellos no crearon habla de una sociedad que tolera demasiado la desigualdad y la injusticia. En cuanto al desarrollo humano, el presente y el futuro estn conectados. No existe tal cosa como una solucin de compromiso a largo plazo entre mitigacin del cambio climtico y desarrollo de las capacidades humanas. Tal como sostiene Amartya Sen en su contribucin especial a este informe, el desarrollo humano y la sostenibilidad ambiental son elementos integrales de las libertades sustantivas de los seres humanos.

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Recuadro 1.4

Responsabilidad y proteccin, tica y religin son temas de inters comn relacionados con el cambio climtico
en forma drstica las emisiones de gases de efecto invernadero para velar por la satisfaccin de las legtimas necesidades de deProverbio de los indios americanos. sarrollo de los pases pobres. Hinduismo. La idea de la naturaleza como un todo sagrado est profundamente arraigado en el hinduismo. Mahatma Gandhi se inspir en la tradicin hind para subrayar la importancia de la noviolencia, el respeto de todas las formas de vida y la armona entre el ser humano y la naturaleza. Ciertas proposiciones de la fe hind sobre ecologa incluyen reflexiones acerca de la responsabilidad y la proteccin ambiental. Tal como escribi el lder espiritual Swami Vibudhesha: Esta generacin no tiene el derecho de agotar la fertilidad de los suelos y dejar tras de s tierras improductivas para las futuras generaciones. Islamismo. Las principales fuentes de enseanza del islamismo sobre el medio ambiente son el Corn, las recopilaciones sobre la palabra y las obras del profeta Mahoma o hadiths y la ley islmica o Al-Sharia. Debido a que los seres humanos se perciben como parte de la naturaleza, un tema recurrente en estas fuentes es la oposicin al mal uso y destruccin del medio ambiente. La ley islmica tiene numerosos mandamientos referentes a la proteccin y resguardo de los recursos naturales de todos sobre la base de principios compartidos. El concepto de tawheed o unicidad del Corn aprehende la idea de la unidad de la creacin a travs de las generaciones. Otro mandamiento dice relacin con la obligacin de conservar y preservar los recursos naturales de la Tierra para las futuras generaciones y con la funcin de los seres humanos como guardianes del mundo natural. A partir de estas enseanzas, la Federacin Australiana de Consejos Islmicos coment: Dios confi a los seres humanos el goce de la generosidad de la naturaleza con la estricta condicin de cuidar de ellaEl tiempo se acaba. Los creyentes deben olvidar sus diferencias teolgicas y trabajar juntos para salvar al mundo de la debacle climtica. Judasmo. Muchas de las ms profundas creencias del judasmo coinciden con la proteccin del medio ambiente. En palabras de uno de sus telogos, aunque la Tor concede a la humanidad un lugar privilegiado en el concierto de la creacin, no se trata del dominio de un tirano y muchos otros mandamientos se relacionan con la preservacin del medio ambiente. Aplicando la filosofa judaica al cambio climtico, la Conferencia Central de Rabinos Estadounidenses declar: Tenemos la solemne obligacin de hacer lo que est a nuestro alcance, dentro de lo razonable, para impedir el perjuicio de las generaciones actuales y futuras y de preservar la totalidad de la creacinNo hacerlo sabiendo que tenemos la capacidad tecnolgica para ello como, por ejemplo, las tecnologas de transporte y energa que no utilizan combustibles fsiles representa una abdicacin imperdonable a nuestras responsabilidades.

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No heredamos la Tierra de nuestros antepasados, la tomamos prestada de nuestros hijos. El concepto de sostenibilidad no fue inventado en la Cumbre para la Tierra del ao 1992. La creencia en los principios de responsabilidad y proteccin ambiental, justicia intergeneracional y corresponsabilidad por un medio ambiente comn inspira a distintos sistemas ticos y religiosos. Por esto, las religiones tienen un papel importante a la hora de poner de relieve los problemas que plantea el cambio climtico. Adems, las religiones tambin tienen el potencial de impulsar cambios, ya que movilizan a millones de personas que comparten los mismos valores en funcin de preocupaciones morales fundamentales. Aunque cada religin difiera en cuanto a la interpretacin espiritual o teolgica de la responsabilidad y proteccin ambiental, comparten un mismo compromiso con los principios esenciales de justicia intergeneracional y de preocupacin por los desamparados. En un momento en que el mundo se concentra con demasiada frecuencia en buscar motivos de conflicto en las diferencias religiosas, el cambio climtico ofrece una oportunidad para la accin y el dilogo entre los distintos credos. Salvo algunas excepciones destacables, los lderes religiosos podran hacer mucho ms en el mbito pblico y estimular una reflexin moral, hasta ahora insuficiente, en torno a los problemas que plantea el cambio climtico. El fundamento para una accin conjunta desde los distintos credos tiene sus races tanto en las escrituras sagradas como en la enseanza actual: Budismo. La palabra que el budismo tiene para individuo es Santana, es decir, flujo o corriente. Con ella se intenta aprehender la idea de interconexin entre los individuos y su medio ambiente y entre una generacin y la otra. La enseanza budista pone nfasis en la responsabilidad personal para lograr un cambio en el mundo a travs de la modificacin de la conducta personal. Cristianismo. Telogos pertenecientes a muchas y diversas tradiciones cristianas se han ocupado del tema del cambio climtico. Desde una perspectiva catlica, el Observador Permanente de la Santa Sede ante las Naciones Unidas ha llamado a una conversin ecolgica y a asumir compromisos concretos que encaren eficazmente el problema del cambio climtico. El Consejo Mundial de Iglesias ha emitido convocatorias de peso y convincentes para la accin fundada en preocupaciones teolgicas: Quienes sufrirn las consecuencias ms graves del cambio climtico sern las comunidades pobres y vulnerables del mundo y las futuras generaciones Las naciones desarrolladas usan mucho ms de lo que es justo del patrimonio comn de la humanidad. Deben pagar esa deuda ecolgica que tienen con los dems pueblos compensndolos plenamente por los costos que implicar adaptarse al cambio climtico. Es necesario que los pases desarrollados reduzcan
Fuente: Basado en Krznaric 2007; IFEES 2006; Instituto del Clima 2006.

Hacer frente al cambio climtico con polticas bien diseadas pondr de manifiesto un compromiso que busca ampliar las libertades sustantivas

de las que hoy disfruta la gente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de aprovechar esas libertades83. El desafo es mantener
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Los costos y beneficios de la mitigacin del cambio climtico justifican el llamado urgente a la accin?

el progreso humano hoy y al mismo tiempo enfrentar los riesgos cada vez mayores que impone el cambio climtico en la vida de una parte considerable de la humanidad. Existe un factor fundamental por el cual el cambio climtico nos plantea el desafo de pensar de otra manera sobre la interdependencia humana. Los filsofos griegos argan que la afinidad humana podra entenderse a modo de crculos concntricos que se extendan desde la familia, la localidad, el pas y el mundo, debilitndose a medida que se alejaban del centro. Por su parte, los economistas de la Ilustracin, entre ellos Adam Smith, y algunos filsofos, como David Hume, recurrieron alguna vez a este ejemplo para explicar la motivacin humana. En un mundo que es cada vez ms dependiente en trminos econmicos y ecolgicos, como el de hoy, los crculos concntricos se han ido acercando entre s. Tal como lo ha manifestado el filsofo Kwame Appiah: Cada persona sobre la que sabes algo y a quien afectas es alguien ante quien tienes responsabilidades: afirmar esto es nada ms y nada menos que afirmar precisamente la idea de la moralidad84. Hoy, sabemos sobre personas que viven en lugares muy remotos y tambin sabemos cmo la forma en que usamos la energa influye en sus vidas a travs del cambio climtico. Desde esta perspectiva, el cambio climtico nos plantea serios cuestionamientos morales. El uso de la energa y las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas no son conceptos abstractos, sino aspectos de la interdependencia humana. Cuando una persona enciende la luz en Europa o un aparato de aire acondicionado en Estados Unidos, est conectada a travs del sistema del clima mundial con algunas de las personas ms vulnerables del planeta; desde pequeos campesinos que se ganan la vida duramente en Etiopa a habitantes de barrios de tugurios en Manila o a quienes viven en el delta del Ganges. Tambin est conectada con las generaciones futuras, no slo a travs de sus propios hijos y nietos, sino a travs de los hijos y nietos de todas las personas del mundo. Dadas las pruebas sobre las consecuencias del cambio climtico peligroso en la pobreza y en los riesgos de futuras catstrofes, sera una negacin de moralidad hacer caso omiso de las responsabilidades asociadas a la interdependencia ecolgica que est impulsando el cambio climtico. Por sobre todas las cosas, el imperativo moral de hacer frente al cambio climtico deriva de las ideas de integridad, justicia social y responsabilidad tica. En un mundo donde la gente suele estar dividida por sus creencias, stas son ideas que cruzan todas las divisiones religiosas y culturales y proveen una potencial base para que l-

deres religiosos y otros inicien acciones colectivas (recuadro 1.4). El argumento econmico para la adopcin de medidas urgentes Un plan ambicioso de mitigacin del cambio climtico exige invertir hoy en una transicin hacia menos emisiones de carbono. Si bien la mayor parte de los costos recaer en la actual generacin y el grueso deber pagarlo el mundo desarrollado, los beneficios se distribuirn entre los pases y a lo largo del tiempo. Por su parte, las futuras generaciones vern disminuidos los riesgos y los pobres del mundo se beneficiarn de mejores perspectivas de desarrollo humano, incluso durante nuestra propia vida. Los costos y beneficios de la mitigacin del cambio climtico justifican el llamado urgente a la accin? Esa pregunta fue abordada en el Informe Stern sobre la Economa del cambio climtico encargado por el Gobierno del Reino Unido y recibi una respuesta contundente. A partir de un anlisis de costos-beneficios basado en modelos econmicos de largo plazo, el informe concluy que los futuros costos del calentamiento global podran situarse entre 5% y 20% del PIB anual mundial. Segn el anlisis realizado en ese informe, estas prdidas futuras podran evitarse incurriendo en costos anuales de mitigacin relativamente bajos en torno a 1% del PIB para lograr estabilizar los gases de efecto invernadero en 550 ppm CO2e (en lugar de la meta ms ambiciosa de 450 ppm propuesta en el presente informe). La conclusin es la siguiente: existe un poderoso argumento a favor de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en forma urgente, inmediata y rpida sobre la base de que prevenir es mejor y ms barato que hacer nada. Algunos crticos del Informe Stern han llegado a otras conclusiones. Por ejemplo, a partir de un amplio abanico de argumentaciones contrarias sostienen que el anlisis de costos-beneficios no respalda el argumento de emprender medidas de mitigacin tempranas y profundas. No obstante, tanto el Informe Stern como sus detractores parten de una propuesta similar: a saber, que los verdaderos daos mundiales del cambio climtico, sea cual fuere su nivel, sucedern en un futuro lejano. El punto en el que difieren es en la evaluacin de los daos. Los detractores del Informe Stern sostienen que la tasa de descuento del bienestar de la poblacin futura debe ser mayor. Es decir, ese bienestar debe recibir una ponderacin ms baja que aquella considerada en el Informe Stern en comparacin con los costos incurridos en el presente.

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Como consecuencia de estas posiciones contrapuestas, surgen diversas prescripciones en materia de polticas pblicas85. A diferencia del anlisis del Informe Stern, quienes lo critican proponen una tasa modesta de reduccin de las emisiones en el futuro cercano, seguida por reducciones ms marcadas en el largo plazo a medida que la economa mundial se enriquezca y aumenten las capacidades tecnolgicas86. El debate desencadenado por el Informe Stern reviste gran importancia por varios motivos. En lo inmediato, importa porque apunta justo al centro del tema fundamental que hoy preocupa a las autoridades responsables de formular polticas: a saber, debemos actuar con urgencia ahora para mitigar el cambio climtico? Adems, tiene importancia porque plantea interrogantes respecto del punto donde se cruzan la economa con la tica, temas que tienen que ver con lo que pensamos sobre la interdependencia humana ante las amenazas que plantea el cambio climtico peligroso.
Descontar el futuro: tica y economa Gran parte de la controversia se ha centrado en el concepto de descuento social. Debido a que la mitigacin del cambio climtico implica incurrir en costos hoy para generar beneficios en el futuro, uno de los aspectos clave del anlisis es cmo tratar el producto futuro en relacin con el producto actual. Qu tasa de descuento de los impactos futuros debera aplicarse hasta el presente? La herramienta utilizada para abordar esa pregunta es la tasa de descuento y su determinacin implica ponerle un valor al bienestar futuro simplemente porque se encuentra en el futuro (la tasa de la mera preferencia temporal). Adems, implica decidir sobre el valor social de un dlar de consumo adicional, elemento que contiene la idea del descenso de la utilidad marginal a medida que aumenta el ingreso87. En gran medida, la controversia entre el Informe Stern y sus detractores respecto de los costos y beneficios de la mitigacin y la oportunidad de emprender las medidas necesarias se puede atribuir a la tasa de descuento. Consideraremos el siguiente ejemplo para comprender la importancia de los distintos enfoques frente a la mitigacin del cambio climtico. Una tasa de descuento de 5% equivaldra a gastar slo US$9 hoy para impedir prdidas de ingresos de US$100 a causa del cambio climtico en 2057. Sin tasa de descuento, equivaldra a gastar hasta US$100 hoy. Por lo tanto, a medida que la tasa de descuento aumenta desde cero, disminuyen los futuros daos del calentamiento evaluados al presente. Aplicados al horizonte de largo plazo necesario para considerar

los impactos del cambio climtico, la magia de los intereses compuestos aplicados hacia atrs puede convertir el anlisis de costos-beneficios en un poderoso argumento a favor de diferir las medidas de mitigacin, siempre que las tasas de descuento sean altas. Desde la perspectiva del desarrollo humano, pensamos que el Informe Stern est en lo correcto en cuanto a optar fundamentalmente por un valor bajo para la tasa de preferencia temporal pura, el componente de la tasa de descuento que pondera el bienestar de las futuras generaciones en comparacin con el nuestro slo porque viven en el futuro88. Sin embargo, no se justifica descontar el bienestar de quienes vivirn en el futuro slo porque viven en esa poca89. La forma en que pensamos sobre el bienestar de las generaciones futuras es un juicio tico. En efecto, el padre de la tasa de descuento describi la tasa positiva de preferencia temporal pura como una prctica ticamente indefendible que surge slo de la debilidad de la imaginacin90. Tal como no descontamos los derechos humanos de las futuras generaciones porque los consideramos equivalentes a los nuestros, tambin deberamos aceptar una responsabilidad por el cuidado y proteccin de la Tierra para concederle a las generaciones futuras el mismo peso tico que le corresponde a la actual. Elegir una tasa de preferencia temporal pura de 2% reducira a la mitad el peso tico que se le asigna a alguien nacido en 2043 en comparacin con alguien nacido en 200891. Negar el argumento a favor de tomar medidas hoy sobre la base de que las futuras generaciones con una menor ponderacin deberan soportar una carga mayor de los costos de mitigacin no es una proposicin tica defendible y es, a la vez, incongruente con la responsabilidad moral que implica formar parte de una comunidad humana vinculada a travs de las generaciones. Los principios ticos son los principales vehculos a travs de los cuales se consideran los intereses de quienes no estn representados en el mercado (las futuras generaciones) o carecen de voz (los ms jvenes) a la hora de formular polticas. Es por ello que la cuestin tica debe ser abordada en forma explcita y transparente cuando se determinan los enfoques frente a las medidas de mitigacin92 .
Incertidumbre, riesgos e irreversibilidad: los argumentos a favor de seguros contra riegos catastrficos Cualquier consideracin sobre los argumentos a favor o en contra de realizar acciones urgentes para hacer frente al cambio climtico debe partir por evaluar la naturaleza y la secuencia de los ries-

Cuando se trata de la defensa nacional y la

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proteccin contra el terrorismo, los gobiernos no se niegan a invertir hoy porque no estn seguros de los beneficios futuros de tales inversiones o porque desconocen la naturaleza precisa de los riesgos futuros

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Los costos de una mitigacin tarda no se repartirn de manera equitativa entre los pases y las personas

gos involucrados, instancia donde la incertidumbre es un aspecto crtico del argumento. Como mostramos antes en este captulo, la incertidumbre en el rea del cambio climtico est en estrecha asociacin con la posibilidad de que se produzcan resultados catastrficos. En un mundo donde hay ms probabilidades de sobrepasar los 5C que de mantenerse bajo los 2C, con el tiempo se harn mucho ms probables las sorpresas desagradables de tipo catastrfico. Ahora bien, el efecto de tales sorpresas es incierto. No obstante, entre otros fenmenos se incluye la posible desintegracin del manto de hielo de la Antrtida Occidental, con las consecuencias que esto conlleva para los asentamientos humanos y la actividad econmica. Entonces, es posible justificar medidas ambiciosas de mitigacin como primera cuota de un seguro contra riesgos catastrficos a favor de las futuras generaciones93. Los riesgos catastrficos de la magnitud de los que plantea el cambio climtico constituyen un motivo para emprender acciones inmediatas. La idea de que las acciones costosas hoy deberan aplazarse hasta que tengamos ms informacin no se aplica a otras reas. Cuando se trata de la defensa nacional y la proteccin contra el terrorismo, los gobiernos no se niegan a invertir hoy porque no estn seguros de los beneficios futuros de tales inversiones o porque desconocen la naturaleza precisa de los riesgos futuros. Ms bien, evalan los riesgos y determinan sobre la base de probabilidades si hay suficientes motivos para temer daos futuros graves que ameriten tomar medidas anticipadas para reducir los riesgos94. Es decir, evalan los costos, los beneficios y los riesgos e intentan asegurar a sus ciudadanos contra resultados inciertos, pero potencialmente catastrficos. Los argumentos en contra de la adopcin de acciones urgentes para enfrentar el cambio climtico adolecen de deficiencias de mayor alcance. Existen muchos mbitos de las polticas pblicas en los que tiene sentido aplicar el mtodo de esperar y ver, pero el cambio climtico no es uno de ellos. Debido a que la acumulacin de gases de efecto invernadero es acumulativa e irreversible, no es fcil corregir errores en materia de polticas pblicas. Una vez que las emisiones de CO2e hayan alcanzado las 750 ppm, por decir una cifra, las generaciones futuras no tendrn la alternativa de expresar su preferencia por un mundo que se estabilice en 450 ppm. Esperar y ver si el colapso del manto de hielo de la Antrtida Occidental produce resultados catastrficos es una opcin sin vuelta atrs: es imposible reconectar los mantos de hielo al fondo del mar. La irreversibilidad del cambio climtico impone una altsima prima a la aplicacin del principio de precaucin. Y la posi-

bilidad de que se produzcan resultados verdaderamente catastrficos en un mbito marcado por grandes espacios de incertidumbre hace que el uso del anlisis marginal sea un marco restringido para formular respuestas a los desafos que impone la mitigacin del cambio climtico. En otras palabras, una pequea probabilidad de que las prdidas sean infinitas siempre puede ser un riesgo muy grande.
Ms all de un mundo nico: la importancia de la distribucin Tambin hay controversias sobre el segundo aspecto de la tasa de descuento. De qu manera deberamos ponderar el valor de un dlar adicional de consumo en el futuro si el monto global de consumo difiere del actual? La mayora de las personas dispuestas a conferirle el mismo peso tico a las generaciones futuras aceptara que, si estas generaciones han de ser ms prsperas, un aumento en su consumo valdra menos de lo que vale hoy. A medida que el ingreso aumenta en el tiempo, surge el tema del valor de un dlar adicional. El valor del descuento que le asignamos al mayor consumo en el futuro depende de las preferencias sociales: el valor que se atribuye al dlar adicional. Los crticos del Informe Stern han argumentado que ste opt por parmetros muy bajos, lo que a su vez gener algo que, en su opinin, es una tasa de descuento global muy poco realista en cuanto a su bajo valor. Los problemas vinculados a esta parte de la controversia difieren de aquellos relativos a la preferencia temporal pura e involucran proyecciones de escenarios de crecimiento en el marco de condiciones de gran incertidumbre. Si el mundo fuese un solo pas con inquietudes ticas respecto del futuro de sus ciudadanos, debera estar haciendo cuantiosas inversiones en seguros contra riesgos catastrficos a travs de medidas de mitigacin del cambio climtico. En el mundo real, los costos de una mitigacin tarda no se repartirn de manera equitativa entre los pases y las personas. Los efectos sociales y econmicos del fenmeno sern, lejos, mucho ms graves en los pases pobres y sus ciudadanos ms vulnerables. Las inquietudes respecto de la distribucin vinculadas con el desarrollo humano refuerzan decididamente los argumentos a favor de tomar medidas urgentes. De hecho, estas inquietudes representan uno de los componentes ms cruciales de esos argumentos, punto que suelen pasar por alto aquellos que cuestionan las tasas de descuento en los modelos de un mundo nico. Un anlisis global de costo-beneficios que no considere las ponderaciones de la distribucin puede opacar ciertos temas cuando se trata

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del cambio climtico. Los pequeos impactos en las economas de los pases desarrollados (o de las personas ricas) aparecen con mayor nitidez en el balance de costo-beneficios precisamente porque son ms ricos. Este punto se puede ilustrar con un ejemplo simple. Si los 2.600 millones de personas ms pobres del mundo vieran reducidos sus ingresos en 20%, el PIB mundial per cpita caera menos de 1%. De igual modo, si el cambio climtico generara una sequa que redujera a la mitad el ingreso de los 28 millones de habitantes ms pobres de Etiopa, la cifra apenas se notara en el balance mundial: el PIB mundial caera slo 0,003%. Adems, hay cuestiones que el anlisis de costobeneficios no mide: los precios de mercado difcilmente pueden captar el valor que le asignamos a las cosas intrnsicamente importantes (recuadro 1.5). Es comn que en los argumentos a favor de acciones para mitigar el cambio climtico se pasen por alto los imperativos de la distribucin. Tal
Recuadro 1.5

como en el caso de la controversia ms amplia sobre las tasas de descuento, es necesario considerar explcitamente la ponderacin de las ganancias y prdidas en el consumo de personas y pases con diferentes niveles de ingreso. No obstante, hay una diferencia fundamental entre los problemas de la distribucin relativos a la distribucin intergeneracional y aquellos relativos a la distribucin entre la poblacin actual. En el primer caso, el argumento de emprender medidas de mitigacin ambiciosas se basan en la necesidad de asegurarse contra riesgos inciertos, pero potencialmente catastrficos. En el segundo caso, el de la distribucin del ingreso en el transcurso de nuestra vida, el argumento se funda en los costos innegables que tendr el cambio climtico para el sustento de los habitantes ms pobres del planeta95. La preocupacin por los resultados distributivos entre los pases y las personas con niveles muy diversos de desarrollo no se limita slo a la miti-

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Anlisis de costo-beneficios y el cambio climtico

Gran parte del actual debate que enfrenta a quienes propician la urgente necesidad de adoptar medidas de mitigacin y quienes se oponen a ello se ha llevado a cabo en trminos de un anlisis de costo-beneficios. Importantes temas han salido a la palestra y al mismo tiempo, la necesidad de reconocer los lmites de todo anlisis de costos-beneficios. Si bien se trata de un marco esencial que respalda cualquier proceso racional de toma de decisiones, contiene grandes restricciones en el mbito del cambio climtico y no puede, por s slo, resolver cuestiones ticas fundamentales. Una de las primeras dificultades a la hora de aplicar un anlisis de costo-beneficios al cambio climtico es el horizonte de tiempo. Todo anlisis de este tipo es un estudio rodeado de incertidumbres y si se aplica a la mitigacin del cambio climtico, la gama de incertidumbres es demasiado amplia. Proyectar costos y beneficios a lo largo de perodos de 10 20 aos puede ser un verdadero desafo, incluso en el caso de simples proyectos de inversin como la construccin de una carretera. Hacer dichas proyecciones para 100 aos y ms es en gran medida un ejercicio puramente especulativo. Como lo dijo un comentarista: Intentar predecir los costos y beneficios de distintos escenarios de cambio climtico de aqu a 100 aos es, ms que una ciencia, un arte que implica hacer clculos aproximados inspirados por analoga. El problema ms fundamental tiene que ver con lo que se est midiendo. Los cambios que registra el PIB constituyen una vara para medir aspectos importantes de la salud econmica de las naciones, pero incluso sta medicin tiene restricciones. Las cuentas del ingreso nacional registran los cambios en la riqueza y la depreciacin del capital que se utiliz para crearla, pero no captan los costos del deterioro ambiental o la depreciacin de los activos ambientales, entre ellos los
Fuentes: Broome 2006b; Monbiot 2006; Singer 2002; Weitzman 2007.

bosques y los recursos hdricos. Si aplicamos el ejemplo al cambio climtico, el ingreso nacional registra la riqueza que se genera a partir de cierta energa, pero no refleja el dao asociado con el agotamiento de los sumideros de carbono de la Tierra. Abraham Maslow, el gran psiclogo, sostuvo alguna vez lo siguiente: Si la nica herramienta que tienes es un martillo, empezars a ver todos los problemas como si fueran clavos. Del mismo modo, si la nica herramienta que usamos para medir el costo de algo es el precio de mercado, las cosas que no tienen precio la supervivencia de las especies, un ro limpio, los bosques en pie, lo agreste empiezan a parecer como que no tuvieran valor. Las partidas que no aparecen en el balance pueden tornarse invisibles, aun cuando tengan un gran valor intrnseco para las generaciones actuales y futuras. Hay cosas que, una vez que las perdemos y no importa el dinero que tengamos, no las podemos recuperar, mientras que hay otras a las que resulta imposible ponerles precio de mercado. Para este tipo de cosas, si las preguntas las hacemos slo a travs de un anlisis de costo-beneficios, es probable que lleguemos a respuestas equivocadas. El cambio climtico afecta principalmente la relacin entre el ser humano y los sistemas ecolgicos. Oscar Wilde alguna vez defini a un cnico como alguien que conoce el precio de todo y el valor de nada. Muchos de los impactos del cambio climtico no mitigado afectarn aspectos intrnsicamente valiosos de la vida humana y del medio ambiente que no pueden reducirse a los indicadores econmicos de una planilla contable. Esa es, en ltima instancia, la razn por la cual las decisiones de invertir en la mitigacin del cambio climtico no pueden enfrentarse de la misma manera que las decisiones de invertir (o las tasas de descuento) aplicadas a autos, mquinas industriales o lavavajillas.

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A pesar de todo lo que se ha avanzado, la batalla por el corazn y la mente de la opinin pblica no est ganada

gacin. Emprender iniciativas de mitigacin hoy generar una corriente sostenida de beneficios de desarrollo que se fortalecer en la segunda mitad del siglo XXI. La falta de medidas urgentes de mitigacin entorpecer la lucha contra la pobreza y muchos millones de personas sufrirn consecuencias catastrficas. Dos ejemplos de lo anterior son los desplazamientos masivos ocurridos debido a las inundaciones en pases como Bangladesh y las grandes hambrunas vinculadas con la sequa en frica Subsahariana. Sin embargo, la lnea divisoria entre el presente y el futuro no es muy ntida. El cambio climtico ya est afectando la vida de los pobres y el mundo seguir generando ms cambio climtico, independientemente de los esfuerzos de mitigacin. Lo anterior significa que la mitigacin por s sola no proveer proteccin contra los resultados distributivos adversos vinculados con el cambio climtico y que durante la primera mitad del siglo XXI, la prioridad debe ponerse en la adaptacin al cambio climtico a la par con esfuerzos de mitigacin ambiciosos. Movilizar la accin pblica A travs de la labor del IPCC y de otros, la ciencia meteorolgica ha mejorado nuestra comprensin del calentamiento global. Adems, los debates sobre la economa del cambio climtico han ayudado a identificar las diferentes alternativas de asignacin de recursos. Sin embargo, es la preocupacin pblica la que determinar los cambios en las polticas pblicas.
Opinin pblica, fuerza para el cambio La opinin pblica es importante en muchos niveles. Un entendimiento informado del pblico de por qu el cambio climtico es una prioridad tan urgente puede crear espacio poltico para que los gobiernos apliquen reformas energticas radicales. Tal como en muchas otras reas, el escrutinio pblico de las polticas gubernamentales tambin es fundamental. A falta de escrutinio, existe el peligro de que las medidas polticas significativas sean sustituidas por meras declaraciones grandilocuentes de buenas intenciones, el eterno problema con los compromisos del G8 sobre ayuda a los pases en desarrollo. En este contexto, el cambio climtico plantea un desafo particular porque, tal vez ms que en cualquier otro mbito de las polticas pblicas, el proceso de reforma debe mantenerse durante un horizonte de tiempo muy prolongado. Estn emergiendo poderosas nuevas coaliciones en pos del cambio. En Estados Unidos, la Coa-

licin contra el cambio climtico ha congregado a organizaciones no gubernamentales (ONG), lderes de empresas e instituciones de investigacin de ambos colores polticos. En Europa, ONG y grupos religiosos estn impulsando importantes campaas que llaman a tomar medidas urgentes. Detengan el caos climtico se ha convertido en una declaracin de intenciones y en una convocatoria generalizada para las movilizaciones. A nivel internacional, la Campaa contra el cambio climtico cre una red de movilizacin transfronteriza que ejerce presin sobre los gobiernos antes, durante y despus de reuniones intergubernamentales de alto nivel. Por otra parte, hace slo cinco aos la mayora de las grandes multinacionales se mostraba indiferente o incluso hostil hacia cualquier campaa contra el cambio climtico. Hoy, cada vez ms las empresas estn llamando a la accin y pidiendo seales claras de los gobiernos a favor de las medidas de mitigacin. Muchos empresarios ya se han dado cuenta que las actuales tendencias son insostenibles y que deben reorientar sus decisiones de inversin hacia derroteros ms sostenibles. A lo largo de la historia, las campaas pblicas han sido una fuerza formidable para generar cambios. Desde la abolicin de la esclavitud, pasando por las luchas por la democracia, los derechos civiles, la igualdad de gnero y los derechos humanos, hasta la campaa Make Poverty History, las movilizaciones pblicas han creado nuevas oportunidades de desarrollo humano. Sin embargo, el desafo especfico que enfrentan quienes hacen campaas contra el cambio climtico tiene sus orgenes en la naturaleza misma del problema. Se acaba el tiempo, el fracaso nos llevar a retrocesos irreversibles en el desarrollo humano y los cambios en materia de polticas pblicas deben llevarse a cabo en muchos pases durante perodos prolongados. No existe un escenario a la rpida.
Las encuestas de opinin revelan datos preocupantes A pesar de todo lo que se ha avanzado, la batalla por el corazn y la mente de la opinin pblica no est ganada. Evaluar la situacin de esa batalla es complejo, pero las encuestas de opinin arrojan resultados preocupantes, especialmente en las naciones ms desarrolladas del mundo. Hoy, el cambio climtico ocupa un lugar destacado en los debates pblicos del mundo desarrollado. La cobertura de prensa ha aumentado a niveles sin precedentes y millones de personas ya han visto el documental Una verdad incmoda. Sucesivos informes, entre ellos uno de los ms notables, el Informe Stern, han acortado la distancia entre

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la comprensin del pblico en general y el anlisis econmico riguroso. Por su parte, las advertencias sobre la salud del planeta emitidas por el IPCC proveen un fundamento claro para comprender las seales inequvocas del cambio climtico. Pero incluso con todo esto, en la actitud de la opinin pblica sigue predominando una forma de pensar que combina la apata con el pesimismo. Las cifras de recientes encuestas que ocupan titulares ilustran lo anterior. Una importante encuesta realizada en mltiples pases constat que las personas del mundo desarrollado ven el cambio climtico como una amenaza mucho menos inminente que las personas del mundo en desarrollo. Por ejemplo, slo 22% de los britnicos considera que el cambio climtico es uno de los principales problemas que enfrenta el mundo, en comparacin con casi 50% de los chinos y 67% de los indios. Los pases en desarrollo encabezan el ranking de naciones cuyos ciudadanos ven el cambio climtico como la mayor preocupacin que enfrenta el mundo hoy, con Mxico, Brasil y China en la delantera de la lista. La misma encuesta encontr mucho ms fatalismo en los pases desarrollados, adems de un alto nivel de escepticismo respecto de la posibilidad de evitar el cambio climtico96. Estos hallazgos mundiales generales son confirmados por encuestas nacionales. En Estados Unidos, por ejemplo, la mitigacin del cambio climtico es hoy objeto de intensos debates en el Congreso. No obstante, el actual estado de la opinin pblica no ofrece una base firme que respalde acciones urgentes: Aproximadamente cuatro de cada 10 estadounidenses cree que la actividad humana es responsable del calentamiento global, pero una cantidad similar piensa que el calentamiento podra deberse slo a patrones naturales del sistema climtico de la Tierra (21%) o incluso que no existen pruebas sobre el calentamiento global (20%)97. Mientras 41% de los norteamericanos consideran que el cambio climtico es un problema grave, 33% lo considera slo parcialmente grave y 24% como no grave. Slo 19% de los norteamericanos expresa una gran preocupacin personal por el tema, cifra muy inferior a la de otros pases del G8 y radicalmente menor a la de muchos pases en desarrollo98. La inquietud sigue una divisin poltico partidista. Los votantes demcratas registran mayores niveles de preocupacin que los republicanos, pero ninguno sita el cambio climtico muy arriba en su lista de prioridades. En un ranking de 19 temas electorales, el cambio climtico ocupaba el dcimo tercer lugar entre

los demcratas y el dcimo noveno entre los republicanos. Los niveles moderados de preocupacin pblica estn vinculados con la percepcin sobre el lugar donde se encuentran los riesgos y las vulnerabilidades. En un ranking de temas que generan inquietud pblica, slo 13% de la gente entrevistada estaba ms preocupada por los impactos en su familia y su comunidad, mientras que 50% pensaba que los impactos ms inmediatos afectaran a personas de otros pases o a la naturaleza99. Es necesario interpretar los datos provenientes de encuestas de opinin con la debida prudencia. La opinin pblica no es esttica y puede estar cambiando. Hay novedades positivas. Alrededor de 90% de los norteamericanos que han escuchado hablar sobre el calentamiento global cree que el pas debera reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, independientemente de lo que hagan otros pases100. Pero as y todo, si toda poltica es local, entonces las actuales evaluaciones de riesgo entre el pblico tienen pocas probabilidades de generar un movimiento poltico poderoso. La mayora de la gente sigue percibiendo al cambio climtico como un riesgo moderado y distante que afectar en primer lugar a personas y lugares muy distantes en el espacio y el tiempo101. No hay datos de encuestas de opinin que corroboren la idea de que la opinin pblica europea est mucho ms avanzada que la norteamericana en este aspecto. Ms de ocho de cada 10 ciudadanos de la UE estn conscientes de que la forma en que consumen y producen energa tiene un impacto negativo en el clima102 . No obstante, slo la mitad reconoce estar preocupada en cierta medida, mientras que una proporcin mucho mayor est inquieta porque piensa que Europa debe diversificar ms sus fuentes de energa. En algunos pases europeos, la actitud del pblico est teida de un elevado nivel de pesimismo. Por ejemplo, en Alemania, Francia y el Reino Unido, slo entre 5% y 11% de la poblacin concuerda con el enunciado detendremos el cambio climtico y ms alarmante an, cuatro de cada 10 habitantes de Alemania piensan que ni siquiera vale la pena intentar algo, la mayora de ellos debido a que ya no hay nada que hacer103. Todo ello constituye un poderoso argumento para poner ms nfasis en la educacin y en las campaas pblicas. Las pruebas que emanan de las encuestas de opinin son preocupantes en varios niveles. En primer lugar, plantean interrogantes sobre cunto entienden los habitantes de los pases desarrollados sobre las consecuencias de sus propias acciones. Si el pblico comprendiera mejor las conse-

Los medios ocupan un lugar decisivo en cuanto a

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informar a la opinin pblica y cambiar sus percepciones

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El cambio climtico peligroso es una crisis predecible que trae aparejada una oportunidad

cuencias de stas para las generaciones futuras y para los habitantes vulnerables de los pases en desarrollo, la obligacin de realizar acciones aparecera con mucho ms fuerza. El hecho de que tanta gente considere que el problema del cambio climtico es imposible de solucionar es otro obstculo para la accin, porque genera una sensacin de impotencia.
El papel de los medios Los medios ocupan un lugar decisivo en cuanto a informar a la opinin pblica y cambiar sus percepciones. Aparte de actuar como fiscalizadores de las actividades del gobierno y de convocar a las autoridades encargadas de formular polticas a que rindan cuentas, los medios son la principal fuente de informacin del pblico en general sobre la ciencia del cambio climtico. Dada la enorme importancia de lo que est en juego para la gente y el planeta, se trata de un papel que involucra grandes responsabilidades. El desarrollo de nuevas tecnologas y redes globalizadas ha incrementado el poder de los medios en todo el mundo. Ningn gobierno democrtico puede ignorarlos. Pero el poder y la responsabilidad no siempre han ido de la mano. En 1998, Carl Bernstein seal: La verdad es que los medios son, probablemente, una de las instituciones ms poderosas de hoy en da; y ellos, o ms bien nosotros [los periodistas], muy a menudo hemos desperdiciado nuestro poder e ignorado nuestras obligaciones104. Ese comentario resuena poderosamente hoy en el marco del debate sobre el cambio climtico. Existen diferencias muy marcadas en la forma en que los medios han respondido al cambio climtico, tanto dentro de los pases como entre ellos. Muchos periodistas y rganos de prensa han prestado un servicio extraordinario en cuanto a mantener vivos los debates pblicos y profundizar los conocimientos. No obstante, tambin es importante admitir el otro lado de la moneda. Hasta hace muy poco, el principio de equilibrio editorial se ha aplicado de manera tal que ha significado un freno al debate informado. Un estudio realizado en Estados Unidos105 constat que este procedimiento de equilibrio dio lugar a que ms de la mitad de los artculos publicados en los peridicos ms prestigiosos del pas entre 1990 y 2002 otorgara importancia similar a los hallazgos

del IPCC y de la comunidad cientfica en materia de clima y a las opiniones de los escpticos sobre el clima, muchos de ellos financiados por grupos con intereses creados. Una consecuencia de ello es la constante confusin de la opinin pblica106. El equilibrio editorial es un objetivo loable y la esencia de toda prensa libre. Pero qu estamos equilibrando? Si existe una opinin concluyente y abrumadoramente mayoritaria entre los principales cientficos mundiales que estudian el cambio climtico, los ciudadanos tienen el derecho a esperar que se les informe sobre esa opinin. Por cierto, tambin tienen derecho a ser informados sobre opiniones minoritarias que no reflejan un consenso cientfico. No obstante, no estamos propiciando un juicio informado cuando la seleccin editorial trata ambas opiniones como si fueran equivalentes. La forma en que la prensa ha cubierto el cambio climtico adolece de problemas ms generales. Muchos de los temas que deben abordarse son tremendamente complejos y difciles de comunicar por su propia ndole y algunos informes de prensa han creado confusin al respecto entre el pblico. Por ejemplo, se han concentrado mucho ms en los riesgos catastrficos que en las amenazas ms inmediatas al desarrollo humano y en muchos casos, han confundido ambas dimensiones. Durante los ltimos dos aos, la prensa ha aumentado su cobertura del cambio climtico y ha mejorado su calidad. Pero en algunas reas, la manera en que los medios tratan el tema contina frenando el debate informado. Despus de prestar gran atencin a ciertos desastres climticos o al lanzamiento de informes reveladores, con frecuencia se producen prolongados silencios en los medios. La tendencia a concentrarse en las emergencias de hoy y en los sucesos apocalpticos del futuro oculta un hecho importantsimo: que los efectos de mediano plazo ms dainos del cambio climtico se presentarn a modo de presiones cada vez ms intensas sobre personas altamente vulnerables. Mientras tanto, muy poco se dice sobre la responsabilidad que les cabe a las personas y los gobiernos de los pases desarrollados en estas presiones. Una consecuencia es que la conciencia pblica sobre la importancia de apoyar medidas de adaptacin para generar resiliencia sigue siendo limitada, al igual que la asistencia internacional para el desarrollo destinada a la adaptacin.

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conclusin
La ciencia del cambio climtico ha fijado un objetivo claro y razonable para la accin internacional. Ese objetivo es un umbral promedio de 2C para el aumento de la temperatura. Por su parte, el Informe Stern aport una poderosa justificacin econmica para la accin. Hoy, la propuesta de que la batalla contra el cambio climtico es posible de financiar y de ganar ha logrado un fuerte asidero entre los responsables de formular polticas. El argumento de tomar seguros de largo plazo contra los riesgos catastrficos y el imperativo del desarrollo humano proveen justificaciones poderosas para actuar. La mitigacin del cambio climtico plantea verdaderos desafos financieros, tecnolgicos y polticos, pero tambin da pie a profundas interrogantes morales y ticas para nuestra generacin. Podemos justificar la falta de accin ante pruebas contundentes de que no tomar medidas perjudicar a millones de personas y las relegar a vivir en condiciones de pobreza y vulnerabilidad? Ninguna comunidad civilizada que se rigiera incluso por las normas ticas ms rudimentarias respondera de manera afirmativa a esta pregunta, especialmente si contara con los recursos tecnolgicos y financieros para actuar de manera decidida. El cambio climtico peligroso es una crisis predecible que trae aparejada una oportunidad. Esa oportunidad son las negociaciones del Protocolo de Kyoto. En un marco revitalizado posterior al marco multilateral de 2012, el Protocolo podra constituirse en un punto de coordinacin para recortar drsticamente las emisiones y forjar un plan de accin para la adaptacin que aborde las consecuencias de las emisiones del pasado.

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Cuadro 1.1 del apndice

Medicin de la huella ecolgica mundial - algunos pases y regiones


Emisiones de dixido de carbonoa Emisiones totales (Mt de CO2 ) Tasa de crecimiento (%) 19902004 25 109 -23 d 97 17 -18 54 1 93 15 6 32 99 77 3 58 56 -45 d 17 21 -12 180 55 -23 d 152 221 47 110 173 1 19 -24 80 96 97 31 84 45 97 15 72 108 23 36 57 28 Proporcin del total mundial (%) 1990 21,2 10,6 8,7 d 3,0 4,7 4,3 1,8 2,6 1,1 1,7 1,8 1,5 1,0 0,9 1,6 0,9 0,9 2,6 d 1,2 1,1 1,5 0,4 0,6 1,1 d 0,3 0,2 0,5 0,3 0,2 0,6 49 18 30 15 4 5 3 2 (.) 64 26 (.) 47 40 6 100 f
f

Proporcin de la poblacin (%) 2004 4,6 20,0 2,2 17,1 2,0 1,3 0,5 0,9 0,7 0,9 1,6 0,7 1,1 3,4 0,9 2,8 0,7 0,7 0,3 0,4 0,6 1,0 1,1 0,2 0,5 0,4 0,4 1,1 0,1 0,2 18 6 79 30 24 8 5 11 11 25 64 8 15 47 37 100

Emisiones de CO2 per cpita (t de CO2 ) 1990 19,3 2,1 13,4 d 0,8 8,7 12,3 15,0 10,0 5,6 6,9 5,0 9,1 4,0 1,2 6,4 1,4 5,5 11,5 d 16,3 15,9 9,1 1,7 2,6 15,7 d 3,0 3,0 6,0 1,5 27,2 9,4 10,8 10,3 1,7 2,1 0,8 2,5 3,3 1,0 0,2 9,8 1,8 0,3 12,1 3,4 0,8 4,3 2004 20,6 3,8 10,6 1,2 9,9 9,8 20,0 9,8 9,7 7,8 4,2 9,8 6,4 1,7 6,0 1,8 7,6 7,0 16,2 13,6 8,0 4,2 3,2 13,3 5,5 7,5 6,6 2,3 34,1 8,7 11,5 7,9 2,4 3,5 1,3 2,6 4,5 1,0 0,2 10,1 2,5 0,3 13,3 4,0 0,9 4,5

Emisiones o captacin de CO2 de bosquesb (Mt de CO2 / ao) 19902005 -500 -335 72 -41 -118 -75 .. -4 -32 -52 .. (.) -2 2.271 -44 1.111 -28 -60 .. (.) -44 18 -18 (.) -6 3 .. -1 -1 -1 -1.000 -166 5.092 2.294 -49 1.667 44 1.154 1.098 90 3.027 858 -937 3.693 1.275 4.038

Principales 30 emisores de CO2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Estados Unidos China c Federacin de Rusia India Japn Alemania Canad Reino Unido Corea, Repblica de Italia Mxico Sudfrica Irn, Repblica Islmica de Indonesia Francia Brasil Espaa Ucrania Australia Arabia Saudita Polonia Tailandia Turqua Kazajstn Argelia Malasia Venezuela, Repblica Bolivariana de Egipto Emiratos rabes Unidos Pases Bajos Total mundial OCDE e Europa Central y Oriental y la CEI Todos los pases en desarrollo Asia Oriental y el Pacfico Asia Meridional Amrica Latina y el Caribe Estados rabes frica Subsahariana Pases menos adelantados Desarrollo humano alto Desarrollo humano medio Desarrollo humano bajo Ingresos altos Ingresos medios Ingresos bajos Mundo

1990 4.818 2.399 1.984 d 682 1.071 980 416 579 241 390 413 332 218 214 364 210 212 600 d 278 255 348 96 146 259 d 77 55 117 75 55 141 11.205 4.182 6.833 3.414 991 1.088 734 456 74 14.495 5.946 78 10.572 8.971 1.325 22.703 f
c

2004 6.046 5.007 1.524 1.342 1.257 808 639 587 465 450 438 437 433 378 373 332 330 330 327 308 307 268 226 200 194 177 173 158 149 142 13.319 3.168 12.303 6.682 1.955 1.423 1.348 663 146 16.616 10.215 162 12.975 12.163 2.084 28.983 f

2004 20,9 17,3 5,3 4,6 4,3 2,8 2,2 2,0 1,6 1,6 1,5 1,5 1,5 1,3 1,3 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 0,9 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 46 11 42 23 7 5 5 2 1 57 35 1 45 42 7 100 f

NOTAS Los datos corresponden a emisiones de dixido de carbono provenientes del consumo de combustibles fsiles slidos, lquidos y gaseosos y de la quema de gas y la produccin de cemento. b Los datos corresponden slo a biomasa viva; no incluyen carbono superficial y del subsuelo de rboles muertos, tierra y desperdicios. Consulte sobre emisiones o captacin neta promedio anual para ver los cambios en la acumulacin de carbono proveniente de la biomasa forestal. Una cifra positiva apunta a emisiones de carbono, mientras que una cifra negativa apunta a captacin de carbono. a

Las emisiones de CO2 de China no incluyen las emisiones de Taiwn, Provincia de China, las cuales sumaron 124 Mt de CO2 en 1990 y 241 Mt de CO2 en 2004. Los datos se refieren a 1992 y los valores de la tasa de crecimiento corresponden al perodo 1992-2004. Los siguientes pases que se incluyen en la OCDE tambin forman parte de otras subregiones enumeradas aqu: Repblica Checa, Hungra, Mxico, Polonia, Repblica de Corea y Eslovaquia. Por lo tanto, en algunos casos, la suma de las regiones puede ser mayor al total mundial

El total mundial comprende emisiones de dixido de carbono que no se incluyen en los totales nacionales, por ejemplo aquellas provenientes de combustibles para buques o la oxidacin de hidrocarburos no combustibles (entre ellos el asfalto), as como tambin las emisiones de pases que no se encuentran en los principales cuadros de indicadores. Estas emisiones representan aproximadamente el 5% del total mundial.

FUENTE Cuadro de indicadores 24.

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Los pases ms vulnerables son los menos capaces de protegerse a s mismos. Tambin son los que menos contribuyen a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero. Si no se toman medidas, pagarn un alto precio por las actividades de otros .
Kofi Annan

Al igual que la esclavitud y el apartheid, la pobreza no es un estado natural. Es obra del hombre y puede ser superada y erradicada por la accin de los seres humanos .
Nelson Mandela

captulo

crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

2
Resulta fcil perder de vista el rostro humano de aquellos ms vulnerables al cambio climtico

El huracn Jeanne se llev todo lo que tena... ya no tengo ni trabajo ni casa. Antes, tena qu comer. Ahora, pido limosna en el mercado.
Rosy-Claire Zepherin, Gonaives, Hait, 20051

Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Slo comemos algo una vez al da para que el maz dure ms, pero a pesar de eso, durar muy poco tiempo. Entonces, tendremos problemas.
Margaret Mpondi, Mphako, Malawi, 20022

Si no llueve, como ocurri el ao pasado, pasaremos hambre. Los ricos tienen ahorros. Tienen comida guardada. Pueden vender sus bueyes al contado. Pero nosotros, qu tenemos? Si vendo mi buey, cmo sembrar el prximo ao? Si no cultivo, no tendremos nada. Siempre es as. Todo depende de la lluvia.
Kaseyitu Agumas, Lat Gayin, Gondar del sur, Etiopa, 20073

Nunca antes habamos visto inundaciones como stas. Muchas casas quedaron en el suelo, muri mucha gente. Los terrenos cultivables quedaron sumergidos, los cereales que se guardaban en las casas se perdieron. Tambin muri mucho ganado. No estbamos preparados para enfrentar una inundacin tan grande como esa. Ni siquiera tenamos dinero ahorrado, ni comida.
Pulnima Ghosh Mahishura Gram Panchayat, Distrito de Nadia, Bengala Occidental, India, 20074

Ahora hay ms inundaciones y las riberas del ro son arrasadas ms rpidamente. No hay adnde ir. Mi tierra est en el ro, ahora no tengo nada.
Intsar Husain, Antar Para, Bangladesh nor-occidental, 20075

Las mediciones forman parte de la ciencia del clima. Las emisiones de dixido de carbono (CO2) se pesan en toneladas y gigatoneladas. Las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera terrestre se monitorean en partes por milln (ppm). Frente a los datos, resulta fcil perder de vista el rostro humano de aquellos ms

vulnerables al cambio climtico, como aquellas personas que se han citado anteriormente. El rostro humano del cambio climtico no se puede atrapar ni organizar en datos estadsticos. Es imposible separar muchos de los efectos actuales de presiones mayores; otros, se producirn en el futuro. Existe incertidumbre acerca del
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Lo que los pobres del mundo enfrentan hoy es un aumento implacable de situaciones de riesgo y de vulnerabilidad relacionadas con el clima

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

lugar, la hora y la magnitud de estos efectos. Sin embargo, la incertidumbre no puede ser causa de complacencia. Sabemos que los riesgos asociados al clima son una causa importante de sufrimiento humano, de pobreza y de menos oportunidades y sabemos que el cambio climtico tiene que ver con ello. Sabemos tambin que la amenaza se intensificar con el tiempo. En el captulo 1, identificamos futuros riegos catastrficos para toda la humanidad como uno de los principales asuntos que requiere de medidas urgentes para afrontar el cambio climtico. En este captulo, nos centramos en una posible catstrofe inmediata: la posibilidad de que ocurra un retroceso de gran magnitud en el desarrollo humano en los pases ms pobres del mundo. La catstrofe no se anunciar como un acontecimiento apocalptico tipo big bang. Lo que los pobres del mundo enfrentan hoy es un aumento implacable de situaciones de riesgo y de vulnerabilidad relacionadas con el clima. Es posible hallar el origen de este riesgo mayor en el cambio climtico, pasando por los patrones de consumo energtico y las decisiones que ha tomado el primer mundo en materia de polticas pblicas. El clima ya figura como una fuerza poderosa en la conformacin de las oportunidades de vida de los pobres del mundo. En muchos pases, la pobreza se relaciona ntimamente con una exposicin reiterada a riesgos climticos. Para aquellos cuyo sustento depende de la agricultura, las precipitaciones variables e inciertas constituyen un factor importante de vulnerabilidad. Para quienes viven en barriadas urbanas, las inundaciones son una constante amenaza. En todo el mundo, la vida de los pobres se ve asediada por las situaciones de riesgo y vulnerabilidad que acompaan a las condiciones climticas inciertas. Gradualmente, el cambio climtico intensificar estas situaciones de riesgo y vulnerabilidad, al ejercer presin sobre estrategias ya desgastadas para enfrentarlo y al profundizar las desigualdades basadas en el gnero y en otros factores que marcan desventajas. Se ha subestimado profundamente la envergadura de los posibles retrocesos que ocasionar el cambio climtico en el desarrollo humano. Los eventos climticos extremos como las sequas, las inundaciones y los ciclones son sucesos terribles por derecho propio; traen sufrimiento, afliccin y miseria a la vida de los afectados, sometiendo a comunidades completas a fuerzas que estn ms all de su control y recordando constantemente la precariedad humana. Cuando ocurren crisis del clima, las personas tienen que lidiar en primer lugar con las consecuencias inmediatas: amenazas a la salud y a la nutricin, prdida de ahorros y

activos, dao a la propiedad o destruccin de las siembras. Los costos de corto plazo pueden tener consecuencias devastadoras y muy visibles para el desarrollo humano. Los efectos en el largo plazo son menos visibles pero no menos devastadores. Cuando las crisis del clima golpean a los 2.600 millones de personas que viven con menos de US$2 al da, se pueden desencadenar poderosos espirales descendentes en el desarrollo humano. Mientras que los ricos pueden enfrentar las crisis del clima recurriendo a seguros privados, vendiendo bienes o retirando sus ahorros, los pobres enfrentan otro tipo de posibilidades. Pueden no tener ms alternativa que reducir el consumo, disminuir la nutricin, retirar a los nios de la escuela, o bien vender los bienes productivos de los que depende su recuperacin. Estas son alternativas que restringen las capacidades humanas y profundizan las desigualdades. Como lo ha sealado Amartya Sen: El mejoramiento de las capacidades humanas tiende a ir acompaado de mayor productividad y capacidad de ahorro6 . El menoscabo de las capacidades humanas tiene el efecto contrario. Cualquier retroceso relacionado con la nutricin, la salud y la educacin resulta intrnsecamente daino pues restringe las posibilidades de empleo y de desarrollo econmico. Cuando se retira a los nios de la escuela para que ayuden a los padres a recuperar prdidas en sus ingresos, o cuando sufren de desnutricin por la poca disponibilidad de alimento, las consecuencias pueden perdurar toda la vida. Y cuando los pobres pierden repentinamente los bienes que han construido por aos, se refuerza su pobreza y se pierden esfuerzos por reducir la vulnerabilidad y la privacin extrema en el mediano a largo plazo. Una sola crisis climtica puede crear as ciclos acumulativos de situaciones de desventaja que se trasmiten de generacin en generacin. El cambio climtico es importante porque se puede esperar que aumente la intensidad y la frecuencia de las crisis climticas. En el mediano y largo plazo, las consecuencias se vern influidas por un esfuerzo de mitigacin internacional. Una notoria y pronta disminucin de las emisiones de dixido de carbono disminuir los riesgos mayores que se asocian al cambio climtico a contar del ao 2030. Hasta entonces, el mundo en general y el de los pobres en particular, deber vivir las consecuencias de las emisiones pasadas. Es por ello, como se seala en el captulo 4, que las estrategias de adaptacin resultan tan vitales para las proyecciones de desarrollo humano. En este captulo, analizamos los efectos que han tenido las crisis del clima en el desarrollo hu-

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mano en el pasado con el fin de ver con mayor claridad las amenazas futuras. Hacemos una distincin clara entre riesgo y vulnerabilidad. El riesgo climtico es una realidad externa para el mundo entero. La vulnerabilidad es algo muy distinto, pues describe una imposibilidad de gestionar el riesgo sin verse forzado a tomar decisiones que comprometan el bienestar humano en el tiempo. En ese sentido, el cambio climtico fortalecer los mecanismos de transmisin que convierten el riesgo en vulnerabilidad, con lo que entrar en contradiccin con los esfuerzos que hacen los pobres por avanzar en desarrollo humano.

En la primera seccin de este captulo se aportan datos acerca de variados efectos climticos y se examina la distribucin de la exposicin a los desastres climticos y las consecuencias de largo alcance que han tenido estos desastres para el desarrollo humano. En la segunda seccin, utilizamos escenarios climticos desarrollados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC, por su sigla en ingls) y otros con el fin de estudiar los mecanismos a travs de los cuales los mayores riesgos generados por el cambio climtico podran afectar el desarrollo humano durante el siglo XXI.

El riesgo climtico es una realidad externa para el mundo entero. La vulnerabilidad es algo muy distinto

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

2.1 crisis del clima y trampas de crecimiento humano deficiente


Los desastres climticos han sido un tema recurrente en la historia de la humanidad. El mito de la Atlntida de Platn capta el poder destructor de las inundaciones, mientras que el colapso de la civilizacin maya fue generado por una sucesin de sequas. Por su parte, el siglo XXI ya nos ha mostrado algunos recordatorios potentes de la fragilidad de los humanos frente a sucesos climticos extremos. La frecuencia de los desastres climticos aumenta y alcanza la vida de ms personas. Las consecuencias inmediatas son horribles. Pero las crisis del clima tambin estn reforzando situaciones de riesgo y de vulnerabilidad ms amplias, lo que genera retrocesos de largo plazo para el desarrollo humano. Desastres climticos, una tendencia en aumento Los sucesos climticos extremos constituyen un motivo de preocupacin cada vez mayor en todo el mundo. En los ltimos decenios, ha aumentado el nmero de personas que se han visto afectadas por desastres vinculados con el clima como sequas, inundaciones y tormentas. Prcticamente cada desastre va acompaado de especulaciones en torno a posibles vnculos con el cambio climtico. A medida que se desarrolle, la ciencia del clima proporcionar datos ms claros respecto de la relacin entre el calentamiento global y las consecuencias de los sistemas climticos. Sin embargo, las pruebas disponibles en este momento apuntan claramente en una direccin: es decir, que el cambio climtico aumentar el riesgo de exposicin a un desastre climtico. Los informes de desastres vinculados con el clima van en aumento. Entre el ao 2000 y 2004, se inform un promedio anual de 326 desastres climticos. En ese mismo perodo, alrededor de 262 millones de personas se vieron afectadas anualmente, cifra que duplica lo ocurrido en la primera mitad del decenio de 1980 (figura 2.1)7. Los pases desarrollados han registrado un aumento en la lista de desastres climticos. DuFigura 2.1 Los desastres climticos afectan cada vez a ms personas

Personas afectadas por desastres hidrometeorolgicos (millones al ao) Pases en desarrollo Pases de ingreso alto de la OCDE, Europa Central y Oriental y la CEI
250

200

150

100

50

0 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004 Fuente: Clculos de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano basados en OFDA y CRED 2007.

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Durante el periodo entre 2000 y 2004 y sobre un promedio anual, una de cada 19 personas que viven en el mundo en desarrollo se vio afectada

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

por un desastre climtico

rante el ao 2003, Europa se vio asolada por la ola de calor ms intensa de los ltimos 50 aos, suceso que caus miles de muertes entre los adultos mayores y otras personas vulnerables. Un ao despus, Japn fue azotado por ms ciclones tropicales que ningn otro ao durante el siglo8. En el ao 2005, el huracn Katrina, uno de los acontecimientos de la peor temporada de huracanes que se haya registrado, nos hizo recordar que ni siquiera las naciones ms ricas estn inmunes al desastre climtico9. La intensa cobertura de los medios que acompaa a los desastres climticos en los pases desarrollados asegura la conciencia pblica de los impactos, pero crea a la vez una visin distorsionada. Si bien los desastres climticos estn comenzando a afectar a cada vez ms personas del mundo entero, la inmensa mayora de las vctimas vive en pases en desarrollo (figura 2.2). Durante el periodo entre 2000 y 2004 y sobre un promedio anual, una de cada 19 personas que viven en el mundo en desarrollo se vio afectada por un desastre climtico. La cifra comparable para los pases miembros de la OCDE fue de un afectado por cada 1.500, es decir, un diferencial de riesgo de 7910. Las inundaciones afectaron la vida de alrededor de 68 millones de personas en Asia Oriental y de 40 millones en Asia Meridional. En frica Subsahariana, 10 millones de personas se vieron afectadas por seFigura 2.2 Los pases en desarrollo tienen ms riesgo de sufrir desastres

Riesgo de resultar afectado por un desastre natural (por cada 100.000 habitantes) Pases en desarrollo Pases de la OCDE de ingresos altos

50 personas por cada 100.000 habitantes

1980-1984

2000-2004

Fuente: Clculos de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano basados en OFDA y CRED 2007.

quas y dos millones por inundaciones, en muchos casos con episodios prcticamente simultneos. A continuacin se dan algunos ejemplos de lo que hay detrs de las cifras11: El periodo del monzn 2007 en Asia Oriental desplaz a tres millones de personas en China, y extensas zonas del pas registraron la mayor cantidad de precipitaciones desde que comenzaron los registros. Segn la Asociacin Meteorolgica China, las inundaciones y los tifones del ltimo ao causaron la segunda tasa de vctimas mortales ms alta de la historia. Las inundaciones y las tormentas monznicas de Asia Meridional durante la temporada 2007 desplazaron a ms de 14 millones de personas en la India y a siete millones en Bangladesh. Ms de mil personas perdieron la vida en Bangladesh, India, sur de Nepal y Pakistn. La temporada de ciclones 2006-2007 en Asia Oriental, que dej inundadas grandes zonas de Yakarta, desplaz a 430.000 personas. El huracn Durian caus deslizamientos de lodo y gran prdida de vidas en Filipinas, seguido de daos generalizados provocados por el temporal en Viet Nam. Considerando la actividad en su conjunto, la temporada de huracanes del Atlntico 2005 fue la ms activa de que se tenga registro. El huracn Katrina ocup la mayora de los titulares de los medios de comunicacin masiva y caus una devastacin generalizada en Nueva Orlens, Estados Unidos. Sin embargo, las 27 tormentas con nombre de la temporada, entre ellas Stan, Wilma y Beta, afectaron a comunidades de Amrica Central y el Caribe. El huracn Stan caus la muerte de ms de 1.600 personas, en su mayora maya, en las tierras altas centrales de Guatemala, con un nmero de vctimas fatales superior al huracn Katrina12 . Las sequas en el Cuerno de frica y en frica meridional durante 2005 pusieron en peligro la vida de ms de 14 millones de personas en una franja de pases desde Etiopa y Kenya hasta Malawi y Zimbabwe. Al ao siguiente, la sequa dio lugar a extensas inundaciones en la mayora de estos pases13. Los datos disponibles acerca del nmero de vctimas de los desastres climticos aportan informacin importante; sin embargo, slo se capta la punta del iceberg. Son muchos los desastres climticos locales que no se informan, o que no se informan como es debido, y son muchos ms los que ni siquiera se mencionan porque no cumplen con los criterios de desastre humanitario (recuadro 2.1).

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Recuadro 2.1

No todas las catstrofes climticas son registradas

Las cifras sobre las catstrofes vinculadas con el clima provienen de la Base de Datos sobre Catstrofes EM-DAT, mantenida por el Centro para la Investigacin de la Epidemiologa de los Desastres (CRED, por su sigla en ingls). Esta base de datos ha tenido un papel importante en el mejoramiento del flujo de la informacin sobre catstrofes a lo largo del tiempo, pero tiene sus limitaciones. Las fuentes de los datos incluyen a instituciones de gobierno, el sistema de las Naciones Unidas, algunas ONG, compaas de seguro y agencias de noticias. Por lo general, ciertos acontecimientos suscitan ms noticias que otros: las catstrofes que causan mayor conmocin, como el huracn Katrina, atraen ms la atencin de la prensa que, por ejemplo, las sequas en otros lugares del mundo. Asimismo, casi no hay registro de lo que sucede con ciertos grupos de la poblacin, por ejemplo, los habitantes de asentamientos precarios o personas que viven en zonas rurales distantes o marginales. Los criterios para clasificar un acontecimiento como una catstrofe son restringidos. Algunos requisitos de seleccin incluyen el nmero de muertos y de personas afectadas (al menos 10 y 100, respectivamente), la declaracin de una emergencia nacional, o la solicitud de ayuda internacional. Sin embargo, algunas catstrofes climticas no cumplen estos criterios. El ao 2007, por ejemplo, algo ms de un milln de personas de Etiopa recibieron apoyo a causa de la sequa gracias a los programas de ayuda internacional y fueron registrados en la base de datos sobre catstrofes climticas. En comparacin, siete veces esa cantidad de personas fueron atendidas por un programa nacional para salvaguardar los niveles de nutricin en zonas propensas a las sequas, pero dicho programa no apareci en la base de datos debido a que no fue considerado como ayuda humanitaria.
Fuentes: Hoyois et al. 2007; Maskrey et al. 2007; USAID FEWS NET 2006.

Este subregistro o falta de informacin tiene mltiples explicaciones. En 2006, la crisis provocada por el atraso de las lluvias en Tanzana no apareci en la base de datos del CRED. Sin embargo, una evaluacin sobre vulnerabilidad y seguridad alimentaria revel que dicho suceso, junto con el alza en los precios de los alimentos, dejaron a 3,7 millones de personas en riesgo de hambruna, y a 600.000 en la miseria. Las estadsticas sobre catstrofes tampoco aciertan a mostrar el riesgo inminente que enfrentan los ms pobres. En Burkina Faso, por ejemplo, gracias a las buenas cosechas de 2007 el pas no solicit ayuda alimentaria de emergencia. Sin embargo, la evaluacin de seguridad alimentaria realizada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), advirti que, de haber cualquier alteracin en las precipitaciones, ms de dos millones de personas se hallaban en riesgo de sufrir inseguridad alimentaria. Por ltimo, la base de datos sobre catstrofes muestra slo las cifras de los afectados inmediatamente despus de ocurrido un hecho, pero no dice nada sobre la situacin posterior. Cuando en octubre de 2005 el huracn Stan azot Guatemala, medio milln de personas resultaron afectadas, la mayor parte de las cuales perteneca a hogares de indgenas pobres de las tierras altas occidentales; estos casos aparecieron en el registro de la base de datos de ese ao. Pero al ao siguiente, la evaluacin sobre seguridad alimentaria mostr que muchas de las personas afectadas no haban sido capaces de recuperar sus bienes y que la produccin de los campesinos de subsistencia no se haba recuperado. Al mismo tiempo, los precios de los alimentos haban aumentando bruscamente. El resultado fue el incremento de la desnutricin crnica en las zonas afectadas por el huracn, situacin que represent una catstrofe para el pas que no qued registrada en la base de datos.
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

El componente de gnero en los efectos del desastre tampoco aparece bien destacado. Cuando ocurren los desastres, daan a comunidades completas, pero por lo general son las mujeres quienes resultan ms castigadas. Con frecuencia las inundaciones cobran ms vctimas femeninas puesto que su movilidad es restringida y no se les ha enseado a nadar. Cuando Bangladesh fue asolado por un cicln y una inundacin devastadores en 1991, la tasa de mortalidad fue cinco veces superior entre las mujeres. Con posterioridad a un desastre, el acceso al crdito necesario para la reconstruccin se puede ver limitado por las restricciones que tienen las mujeres respecto de derechos legales a la tierra y a la propiedad14. Los informes sobre las prdidas econmicas que se generan a partir de un desastre tambin reflejan una realidad distorsionada. Si bien ms del 98% de las personas afectadas por los desastres vinculados con el clima vive en pases en desarrollo, los efectos econmicos se presentan de manera

sesgada hacia los pases desarrollados. El motivo de lo anterior es que los costos se evalan sobre la base de valores materiales y prdidas aseguradas, las que han aumentado de manera vertiginosa (figura 2.3). Los ocho desastres climticos que han causado ms de US$10.000 millones en daos informados a contar del ao 2000 han ocurrido en pases desarrollados, seis de ellos en Estados Unidos. Los mercados de seguros no informan adecuadamente las prdidas en los pases en desarrollo, especialmente aquellas que han sufrido los pobres. Ello se debe a que las prdidas aseguradas reflejan el valor de los bienes y la riqueza de los afectados. Cuando ocurren ciclones tropicales en Florida, afectan uno de los lugares donde se ubican los mejores bienes races, cuyo patrimonio est protegido por coberturas de seguros de alto nivel. Cuando esos mismos ciclones afectan a barriadas de Hait o Guatemala, el valor de mercado es muy inferior y, en su gran mayora, los bienes races de los pobres no estn asegurados.
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Figura 2.3

Los desastres climticos estn aumentando las prdidas respaldadas por seguros

Prdidas anuales aseguradas (en miles de millones de US$)


40 35

2
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

30 25 20 15 10 5 0 1970
Fuente: ABI 2005b.

Prdidas anuales aseguradas Promedio mvil de cinco aos

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

la exposicin al riesgo. No obstante, los peligros climticos tambin han aumentado. Los registros muestran que en frica Subsahariana las sequas se han vuelto ms frecuentes y prolongadas y ha aumentado la intensidad de las tormentas tropicales. El cambio climtico puede no proporcionar una explicacin completa, pero est implicado de manera importante15. Los debates acerca de a qu atribuir el cambio climtico continuarn. Como se aprecia en el captulo 1, la ciencia del clima no entrega certezas. Sin embargo, la incertidumbre no constituye un motivo para la inaccin. La industria mundial de seguros se ha visto forzada a realizar una reestimacin radical de las implicancias de los riesgos por concepto del clima para sus modelos de negocios (recuadro 2.2) y en todo el mundo, la gente se est viendo forzada a adaptarse a los riesgos climticos de la vida cotidiana. Para los pequeos agricultores, los habitantes de barrios urbanos precarios y quienes viven en sectores costeros bajos, estos riesgos amenazan con transformarse en un obstculo poderoso para el desarrollo humano. Riesgo y vulnerabilidad

Tiene el cambio climtico alguna incidencia en el aumento de los desastres climticos? Es imposible atribursela de manera directa. Todos los fenmenos climticos son producidos por fuerzas aleatorias y factores sistmicos. Si el huracn Katrina se hubiera mantenido en alta mar slo habra sido un cicln tropical poderoso ms. No obstante, el cambio climtico est creando condiciones sistmicas que generan eventos climticos ms extremos. Todos los huracanes renen su fuerza del calor de los ocanos y los ocanos del mundo se estn calentando como resultado del cambio climtico. Un resultado predecible es la ocurrencia de tormentas ms intensas con vientos ms fuertes y mayores niveles de precipitacin. Del mismo modo, si bien no es posible atribuir cada sequa de frica Subsahariana directamente al cambio climtico, los modelos climticos predicen bajas sistmicas de las precipitaciones en las zonas subtropicales, las que en algunas regiones superan incluso el 20%. El papel preciso que desempea el cambio climtico en el aumento del nmero de personas afectadas por los desastres climticos tambin es tema de discusin. Sin duda han contribuido factores sociales. El incremento demogrfico, la expansin de asentamientos humanos en zonas de riesgo, como por ejemplo barrios precarios que cuelgan de laderas frgiles y aldeas ubicadas en zonas de inundacin, y el estrs ecolgico han desempeado una funcin en el aumento de
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Los escenarios del cambio climtico proporcionan un marco para identificar los cambios estructurales de los sistemas climticos. La forma en que estos cambios se transmiten a travs de los resultados del desarrollo humano est condicionada por la interaccin entre riesgo y vulnerabilidad. Todos se ven afectados por el riesgo. Las personas, las familias y las comunidades estn expuestas constantemente a riesgos que pueden poner en peligro su bienestar. Problemas de salud, desempleo, delitos violentos, o un cambio repentino en las condiciones del mercado pueden, en principio, afectar a todos. Por su parte, el clima genera una serie particular de riesgos. Las sequas, las inundaciones, las tormentas y otros fenmenos tienen el potencial de perturbar la vida de las personas al ocasionar prdidas en sus ingresos, bienes y oportunidades. Si bien los riesgos asociados al clima no estn distribuidos de manera equitativa, estn ampliamente desembolsados. La vulnerabilidad difiere del riesgo. La raz etimolgica de esta palabra es el verbo latino vulnerare (herir). Mientras que el riesgo tiene relacin con la exposicin a peligros externos sobre los cuales las personas tienen escaso control, la vulnerabilidad es una medida de la capacidad de manejar dichos peligros sin sufrir una prdida de bienestar potencialmente irreversible en el largo plazo16. La idea general se puede reducir a cierto sentido de inseguridad, de posible dao frente al

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Recuadro 2.2

La industria mundial de los seguros: volver a evaluar los riesgos climticos

Las demandas por seguros vinculados con el clima han aumentado rpidamente durante los ltimos dos decenios o ms. Si bien es cierto los escpticos del clima y algunos gobiernos continan cuestionando los nexos entre cambio climtico y desastres climticos, muchas compaas de seguros internacionales estn llegando precisamente a la conclusin opuesta. En los cinco aos anteriores a 2004, las prdidas por sucesos climticos con seguros comprometidos llegaron a un promedio de US$17.000 millones al ao, un aumento de cinco veces (en trminos de 2004) respecto de los cuatro aos anteriores a 1990. En efecto, las demandas de seguros vinculadas con el clima estn aumentando ms rpidamente que la poblacin, el ingreso y las primas de seguros, situacin que empuja a la industria a reevaluar la viabilidad de los modelos comerciales vigentes. Esa reevaluacin ha tomado formas diferentes dependiendo de los pases. En algunos casos, la industria se ha convertido en un partidario decidido de la construccin de obras de infraestructura destinadas a reducir las prdidas en materia de seguros. En Canad y el Reino Unido, por ejemplo, las compaas de seguro han liderado las demandas de mayor inversin pblica en sistemas de proteccin contra inundaciones y temporales, al tiempo que piden al gobierno actuar tambin como garante de ltima instancia ante posibles prdidas. En Estados Unidos, las compaas del rubro estaban evaluando decididamente su exposicin a los riesgos climticos incluso antes de que el huracn Katrina cambiara la historia en lo que respecta a costos por concepto de daos por temporales. En este sentido, han puesto topes a las prdidas que se cancelan traspasando la mayor parte del riesgo a los consumidores y retirndose de zonas sujetas a grandes

riesgos. Por su parte, uno de los efectos laterales del huracn Katrina ha sido estimular el aumento de los bonos por riesgos catastrficos, los cuales transfieren los riesgos de los aseguradores a los mercados de capitales, situacin que implica que los titulares de los bonos no reciben el pago en caso de que se produzca una catstrofe climtica. En 2006, ese mercado lleg a US$3.600 millones, en comparacin con US$1.000 millones dos aos antes. Los programas de seguros federales y estatales tambin han sufrido las presiones vinculadas al clima. La exposicin de dos importantes programas el Programa Nacional de Seguros Contra Inundaciones (cuya exposicin es se acerca a US$1 billn) y el Programa Federal de Seguros para las Cosechas (con una exposicin de US$44.000 millones) ha impulsado a la Oficina de Rendicin de Cuentas del Gobierno de Estados Unidos a advertir que el cambio climtico tienen consecuencias para la salud fiscal del gobierno federal. La experiencia de los mercados de seguros en los pases desarrollados pone de relieve un problema ms generalizado. El cambio climtico genera grandes incertidumbres. El riesgo es una caracterstica de todos los mercados de seguros; las primas se calculan sobre la base de la evaluacin del riesgo. Sin embargo, con el cambio climtico es muy probable que aumenten las demandas de seguros. Segn un clculo realizado por la Asociacin de Aseguradores Britnicos, la duplicacin del CO2 podra aumentar las prdidas aseguradas slo a partir de tormentas extremas para la industria mundial en alrededor de US$66.000 millones anuales (en precios de 2004). En este sentido, la dificultad que enfrenta la industria es que esta tendencia se ver salpicada por sucesos catastrficos que debilitarn los acuerdos de distribucin de los riegos.
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Fuentes: ABI 2004, 2005b; Brieger, Fleck y Macdonald 2001; CEI 2005; GAO 2007; Mills 2006; Mills, Roth y Leomte 2005; Thorpe 2007.

cual hay que tener cautela: algo malo puede suceder y augurar la ruina17. Las amenazas del cambio climtico ilustran la diferencia entre riesgo y vulnerabilidad18. Las personas que viven en el delta del Ganges y las que viven en el Bajo Manhattan comparten los riesgos de las inundaciones que van asociados al aumento de los niveles del mar. No obstante, no comparten la misma situacin de vulnerabilidad. La razn es que el delta del Ganges se caracteriza por tener altos niveles de pobreza y bajos niveles de proteccin en infraestructura. Cuando los ciclones y las inundaciones tropicales azotan Manila en Filipinas, toda la ciudad queda expuesta a los riesgos. Sin embargo, las situaciones de vulnerabilidad se concentran en los hogares superpoblados improvisados de los asentamientos precarios a lo largo del ro Pasig, no en las zonas ms ricas de la ciudad.19 Los procesos mediante los cuales el riesgo se transforma en vulnerabilidad en un pas se gestan conforme al estado subyacente del desarrollo hu-

mano, como las desigualdades en el ingreso, en las oportunidades y en el poder poltico que marginan a los pobres. Los pases en desarrollo y en ellos, los ciudadanos ms pobres, son ms vulnerables al cambio climtico; son factores de vulnerabilidad los altos niveles de dependencia econmica de la agricultura, los ingresos ms bajos, las condiciones ecolgicas ya frgiles, y la localizacin en zonas tropicales que conviven con patrones climticos ms extremos. En este sentido, los siguientes son algunos de los factores que crean una predisposicin para la conversin de una situacin de riesgo en una de vulnerabilidad: Pobreza y desarrollo humano bajo. La alta concentracin de pobreza en las poblaciones expuestas a riesgos climticos constituye un factor de vulnerabilidad. Los 2.600 millones de personas, el 40% de la poblacin mundial, que viven con menos de US$2 al da son intrnsecamente vulnerables porque cuentan con menos recursos para manejar el riesgo. De
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Cuadro 2.1

Las emergencias alimentarias vinculadas con sequas y el desarrollo humano estn en estrecha relacin en Kenya
Valor del ndice de Desarrollo Humano 2005

Distritos de Kenya Distritos afectados por emergencias alimentarias (noviembre de 2005 y octubre de 2006) Garissa Isiolo Mandera Masrabit Mwingi Samburu Turkana Wajir Otros Mombassa Nairobi Promedio nacional de Kenya
Fuentes: PNUD 2006a; USAID FEWS NET 2007.

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

0,267 0,580 0,310 0,411 0,501 0,347 0,172 0,256 0,769 0,773 0,532

igual modo, para los 22 pases con 509 millones de habitantes en la categora de desarrollo humano bajo de acuerdo al ndice de Desarrollo Humano (IDH), incluso pequeos aumentos de riesgo climtico pueden provocar una situacin de vulnerabilidad masiva. En gran parte del mundo en desarrollo (incluidos aquellos pases que se encuentran en la categora de desarrollo humano medio) se da una interaccin de dos vas entre vulnerabilidad relacionada con el clima, pobreza y desarrollo humano. Por lo general, las personas pobres estn desnutridas debido en parte a que viven en lugares caracterizados por la sequa y la baja productividad; y son vulnerables a los riesgos climticos porque son pobres y estn desnutridas. En algunos casos, esta vulnerabilidad se vincula directamente con las crisis del clima. Datos desagregados del ndice de Desarrollo Humano de Kenya, por ejemplo, muestran una alta correlacin entre emergencias alimentarias vinculadas con la sequa y desarrollo humano bajo del distrito (cuadro 2.1). En Ghana, el 50% de los nios que viven en la regin del Norte propensa a las sequas estn desnutridos, comparado con el 13% en Accra 20. Disparidades en el desarrollo humano. Las desigualdades al interior de los pases constituyen otro indicador de vulnerabilidad ante las crisis del clima. Una evaluacin cuantitativa reciente de los efectos humanos de los desastres ha encontrado que los pases con altos niveles de desigualdad en los ingresos experimentan los efectos de los desastres climticos ms profundamente que las sociedades ms igualitarias21. Tras los niveles de desarrollo
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humano promedio pueden ocultarse altos niveles de privacin. Guatemala, por ejemplo, es un pas de desarrollo humano medio que se caracteriza por grandes disparidades sociales entre la poblacin indgena y la no indgena; la desnutricin entre los indgenas supera dos veces la de los no indgenas. Cuando el huracn Stan asol las tierras altas de Guatemala el ao 2005, su impacto fue sentido con mayor fuerza por la poblacin indgena, la mayora de los cuales son agricultores de subsistencia o bien trabajadores agrcolas. Las prdidas de cereales bsicos, la disminucin de las reservas de alimento y el colapso de las oportunidades laborales ahondaron niveles de privacin ya graves, y la desigualdad actu como una barrera para la pronta recuperacin22 . Las disparidades en materia de desarrollo humano tambin exponen a las poblaciones vulnerables a los riesgos climticos en algunos de los pases ms ricos del mundo. Cuando el huracn Katrina azot Nueva Orlens, fueron afectadas algunas de las comunidades ms pobres de Estados Unidos, y la recuperacin se vio obstaculizada por profundas desigualdades subyacentes (recuadro 2.3). Falta de infraestructura de defensa contra el clima. Las disparidades en infraestructura ayudan a explicar por qu impactos climtiFigura 2.4 La cobertura del seguro social es mucho ms alta en los pases desarrollados

Gasto en seguro social (% del PIB)


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Fuente: Banco Mundial 2006g.

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Recuadro 2.3

Huracn Katrina: la demografa social de un desastre

Cuando el huracn Katrina rompi los diques que protegan Nueva Orlens, ocasion enorme sufrimiento humano y daos materiales. A medida que las aguas de la inundacin comenzaron a retroceder, dejaron al descubierto las profundas vulnerabilidades asociadas con los altos niveles de desigualdad social previa al suceso. Los daos generados por la inundacin se impusieron en una ciudad dividida, tal como los daos del cambio climtico se impondrn en un mundo dividido. Dos aos despus de la tragedia, la desigualdad sigue obstaculizando los esfuerzos de recuperacin. Ubicada en la costa estadounidense del Golfo de Mxico, Nueva Orlens se encuentra en una de las zonas del mundo con mayor tendencia a los huracanes. En agosto de 2005, las defensas contra las inundaciones que protegan de ese riesgo se vieron absolutamente sobrepasadas, con trgicas consecuencias. El huracn Katrina arrebat la vida de ms de 1.500 personas, desplaz a otras 780.000, destruy o gener daos en 200.000 hogares, paraliz la infraestructura de la ciudad y provoc un trauma de enormes proporciones a sus habitantes. El huracn perjudic la vida de algunas de las personas ms pobres y vulnerables de la nacin ms rica del mundo. En efecto, la tasa de pobreza infantil de Nueva Orlens antes del huracn se ubicaba entre las ms altas de Estados Unidos, con uno de cada tres nios bajo el umbral de pobreza, mientras que pocas personas tenan acceso a servicios de salud: unas 750.000 personas carecan de cobertura de seguro. Casi todas las vctimas del huracn Katrina pertenecan a las zonas ms desfavorecidas de la ciudad. Lo peor cay sobre los distritos ms pobres, donde dominan las comunidades negras. Los daos ocasionados por la inundacin se cruzaron con las profundas desigualdades raciales (las tasas de pobreza entre los habitantes negros superan en tres veces aquellas de los blancos). Segn los clculos, 75% de los habitantes de los vecindarios que resultaron destruidos por la inundacin eran negros. Las comunidades Lower Ninth Ward y Desire/Florida, dos de las ms pobres y vulnerables de la ciudad, resultaron totalmente devastadas por Katrina. Las imgenes del sufrimiento humano en Nueva Orlens dieron la vuelta al mundo a medida que la ciudad se converta en el foco de atencin de los medios de prensa internacionales. Sin embargo, cuando las cmaras se retiraron y los habitantes intentaron reconstruir su vida, se encontraron una vez ms con las desigualdades previas al huracn que impedan una verdadera recuperacin. El sector de la salud es un crudo ejemplo. Muchos de los establecimientos del sistema de la red de proteccin que atiende a los pobres resultaron daados por el huracn, y el Hospital Charity, que prestaba servicios bsicos, de urgencia y cuidados intensivos principalmente a este grupo, an permanece cerrado. Si bien Medicaid aplic una exen-

cin especial con la idea de ofrecer cobertura temporal para aquellos evacuados que no contaban con seguro, segn las reglas slo tenan derechos las familias de ingreso bajo sin hijos, situacin que gener el rechazo de una gran cantidad de solicitudes. Por su parte, el Congreso y el gobierno tardaron seis meses en autorizar una partida especial de US$2.000 millones para que Medicaid cubriera los costos de salud de las personas sin seguro. Una investigacin realizada por la Fundacin Kaiser Family seis meses despus de la tormenta revel que muchas personas no haban podido mantener el tratamiento anterior ni acceder a la atencin necesaria para enfrentar las nuevas condiciones. En entrevistas realizadas en los hogares, ms de 88% de los encuestados identificaron la necesidad de ampliar y mejorar los servicios de salud como un desafo fundamental que la ciudad deba vencer. Dos aos despus, el desafo sigue siendo el mismo. De los muchos factores que impiden la recuperacin social y econmica de Nueva Orlens, el sistema de atencin de salud podra estar entre los ms importantes. Slo uno de los siete hospitales generales de la ciudad est funcionando igual a cmo lo hacia antes de la catstrofe, dos estn parcialmente abiertos y cuatro permanecen cerrados. La cantidad de camas en Nueva Orlens disminuy en dos terceras partes. En la actualidad, hay 16.800 puestos de trabajo menos en el sector salud que antes de la tragedia, es decir una reduccin de 27%, situacin que se debe en parte a la falta de enfermeras y a otros trabajadores. El huracn Katrina deja dos lecciones importantes que afectan de manera ms general a las estrategias para el cambio climtico. La primera es que altos niveles de pobreza, marginalidad y desigualdad generan una predisposicin a que el riesgo se convierta en vulnerabilidad masiva. La segunda es la importancia de contar con polticas pblicas: cuando las personas tienen derecho a salud y vivienda la recuperacin resulta ms rpida. A falta de estos derechos, el resultado es precisamente el opuesto.
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Pobreza en Nueva Orlens


Pobres en 2000 (%) Poblacin total Nios hasta 18 aos Blancos Afro americanos
Fuente: Perry et al. 2006.

Nueva Orlens 28 38 12 35

Estados Unidos 12 18 9 25

Fuentes: Perry et al. 2006; Rowland 2007; Turner y Zedlewski 2006; Urban Institute 2005.

cos similares producen resultados muy diferentes. El complejo sistema de diques de los Pases Bajos acta como una poderosa barrera entre el riesgo y la vulnerabilidad. Tanto los sistemas de defensa contra las inundaciones,

como la infraestructura hdrica y los sistemas de advertencia oportuna reducen la vulnerabilidad. Japn est ms expuesto a riesgos asociados a ciclones e inundaciones que Filipinas, sin embargo, entre 2000 y 2004, el nmero de
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Contribucin especial

El cambio climtico como cuestin de derechos humanos

A travs de muchas generaciones, los inuit han observado el medio ambiente con suficiente detencin como para predecir el tiempo con precisin y viajar con seguridad por el mar. Sin embargo, nuestra habilidad para leer y predecir escenarios climticos y las condiciones a nuestro alrededor est siendo puesta a prueba por el cambio climtico. Durante decenios, nuestros cazadores han informado del derretimiento de los suelos permanentemente congelados, del adelgazamiento del hielo, del retroceso de glaciares, y tambin de nuevas especies invasoras, de la rpida erosin en la costa y de situaciones climticas peligrosas e impredecibles. Desde la perspectiva de este Norte alejado, hemos observado como el debate sobre el cambio climtico se ha centrado con demasiada frecuencia en temas tcnicos y econmicos, ms que en los impactos sobre los seres humanos y sus consecuencias. Los inuit ya sufren por esos efectos y pronto enfrentaran trastornos sociales y culturales realmente dramticos. Nuestro mayor desafo es enfrentar un cambio climtico complejo, que involucra muchos aspectos y que exige una accin inmediata. No obstante, la situacin tambin representa una oportunidad para volver a vincularse con otras personas como una sola humanidad, a pesar de nuestras diferencias. Teniendo esto en mente, decid revisar el rgimen internacional vigente sobre derechos humanos para proteger a los pueblos contra su extincin cultural, situacin que nosotros, los inuit, podramos estar enfrentando. El problema ha sido siempre: Cmo aclarar y centrar un debate que parece estar atrapado en argumentos tcnicos y en disputas ideolgicas de corto alcance? En mi opinin, desde un punto de vista internacional, es de suma importancia que el cambio climtico se discuta y analice en el marco de los derechos humanos. Tal como lo expresara Mary Robinson: Los derechos humanos y el medio ambiente estn interrelacionados y son interdependientes. Esta es la razn por la cual, junto con otros 61 inuit, trabajamos para dar a conocer la Solicitud de los Derechos Humanos Relacionada con el Cambio Climtico en diciembre de 2005. En lo principal, la peticin plantea que los gobiernos deberan desarrollar sus economas utilizando tecnologas apropiadas para limitar

de manera importante las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, lo que conseguimos fue mucho ms que eso. Este trabajo nos permiti poner a los seres humanos, y nuestro destino, en el centro del debate. Desplazamos el discurso internacional desde ridas discusiones tcnicas hacia debates sobre los valores, los derechos y el desarrollo humano. Tambin dimos a las conferencias de las Naciones Unidas un nuevo impulso y una nueva urgencia y lo hicimos recordndole a los pueblos alejados del rtico que estamos conectados unos a otros: que cuando los cazadores inuit se caen a travs del hielo que se adelgaza estn relacionados con los pueblos que viven el derretimiento de los glaciares en el Himalaya, y con las inundaciones de los pequeos estados insulares. Pero esto tambin est relacionado con la vida diaria del mundo, es decir, con los autos que manejamos, las industrias que mantenemos, y las polticas que decidimos elaborar y ejecutar. Todava existe una pequea oportunidad para salvar el rtico y, en ltima instancia, el planeta. Una accin conjunta puede prevenir el futuro proyectado por la Evaluacin de los Efectos del Cambio Climtico en el rtico (ACIA, por su sigla en ingles). Los pases pueden volver a reunirse como lo hiciramos en Montreal en 1987, y en Estocolmo en 2001. El ozono ya est recuperndose, y las sustancias qumicas que envenenaron el rtico estn desapareciendo. Ahora, los pases que ms emisiones generan en el mundo deben asumir compromisos que los obliguen a actuar. Slo espero que los pases no pierdan la oportunidad de volver a unirse basados en nuestra comprensin de que vivimos interrelacionados en una misma atmsfera, y de que formamos una sola humanidad.

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Sheila Watt-Cloutier Representante del movimiento del rtico contra el cambio climtico

muertes promedio lleg a 711 en Filipinas y slo a 66 en Japn23. Acceso restringido a seguros. El seguro puede desempear una funcin importante en cuanto a permitir que las personas gestionen los riesgos climticos sin necesidad de reducir el consumo o agotar sus activos. Tambin los mercados privados y las polticas pblicas pueden cumplir una funcin. Las familias de los pases desarrollados tienen acceso a seguros privados para protegerse contra prdidas relacionadas con el clima. La mayora de las familias pobres de los pases en desarrollo no lo tienen. El seguro social es otra barrera contra la vulnerabilidad, pues permite que las personas afronten los riesgos sin que se vean
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afectadas las oportunidades de desarrollo humano en el largo plazo. Con este seguro se puede mantener a personas de edad avanzada, ofrecer proteccin durante perodos de enfermedad o desempleo, ayudar al desarrollo infantil y asegurar la nutricin bsica. Con respecto al seguro social, la cobertura vara mucho entre los pases. Las naciones desarrolladas destinan una cantidad mayor de sus ingresos, que son mucho ms altos. En relacin con la gestin del riesgo del cambio climtico mundial, esto significa que hay una relacin inversa entre la vulnerabilidad (que est concentrada en los pases pobres) y el seguro (que est concentrado en los pases desarrollados) (figura 2.4).

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Las desigualdades de gnero se cruzan con los riesgos y las vulnerabilidades ante el clima. Las desventajas histricas de las mujeres, con acceso limitado a recursos, derechos restringidos y nula voz en la toma de decisiones, las hacen sumamente vulnerables a los cambios climticos. Dado que la naturaleza de esta vulnerabilidad vara ampliamente, no es adecuado hacer generalizaciones. Pero el cambio climtico puede aumentar los patrones de desventaja de gnero vigentes. En el sector agrcola, las mujeres rurales de los pases en desarrollo son las principales productoras de alimentos bsicos, sector muy expuesto a los riesgos que conlleva la sequa y las precipitaciones inciertas. En muchos pases, el clima obliga a las mujeres y las jvenes a caminar largas distancias para recoger agua. Ms aun, se puede esperar que las mujeres contribuyan en gran medida con la mano de obra que se requerir para enfrentar los riesgos climticos mediante la conservacin del suelo y del agua, la construccin de terraplenes para evitar las inundaciones y el aumento de las labores no agrcolas. Un corolario de la mayor vulnerabilidad de gnero es la importancia de que las mujeres participen en los procesos de planificacin para adaptarse al cambio climtico24. El cambio climtico tambin nos recuerda la relacin simbitica entre la cultura humana y los sistemas ecolgicos. Esta relacin es muy evidente en al rtico, donde algunos de los ecosistemas ms frgiles del mundo se estn viendo afectados por el rpido calentamiento. Los indgenas del rtico se han vuelto los centinelas de un mundo que experimenta un cambio climtico. Como lo coment uno de los lderes de la comunidad inuit: El rtico es el barmetro del cambio climtico del mundo. Los inuit somos el mercurio de ese barmetro25. Para los inuit, el calentamiento ya habitual deteriorar o peor aun, destruir una cultura basada en la caza y en la distribucin del alimento, porque al reducirse la cantidad de hielo marino, los animales de que dependen son menos accesibles y es probable que se inicie su ciclo hacia la extincin. En diciembre de 2005, los representantes de las organizaciones inuit elevaron una solicitud ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en la que planteaban que las emisiones sin restriccin desde los Estados Unidos estaban violando sus derechos humanos. El propsito no era hacer un seguimiento de los daos y perjuicios, sino ms bien contribuir, con su liderazgo, a mitigar el cambio climtico peligroso. Las trampas del desarrollo humano bajo El desarrollo humano tiene que ver con ampliar las libertades y las oportunidades. Los riesgos re-

lacionados con el clima obligan a las personas a transar, situacin que limita las libertades fundamentales y reduce las oportunidades. Estas negociaciones pueden constituir un pasaje slo de ida a las trampas del desarrollo humano bajo, es decir, espirales descendentes de desventajas que reducen las oportunidades. Las crisis del clima afectan los medios de subsistencia de varias maneras. Arrasan con cultivos, reducen oportunidades de empleo, elevan el precio de los alimentos y destruyen bienes races, con lo cual las personas se ven enfrentadas a tomar decisiones difciles. Las familias adineradas pueden enfrentarlas recurriendo a seguros privados, utilizando sus ahorros o transando parte de sus activos. Pueden salvaguardar su consumo diario (la normalizacin del consumo) sin necesidad de agotar la capacidad productiva ya instalada ni de ver alteradas sus capacidades humanas. Los pobres tienen menos alternativas. Como disponen de acceso restringido a seguros formales, tienen bajos ingresos y escasos activos, los hogares pobres se deben adaptar a las crisis climticas en condiciones de mayor privacin. En un esfuerzo por proteger el consumo diario, se ven forzados a vender sus activos productivos, con lo que ven comprometida su capacidad de generar ingresos a futuro. Cuando stos caen desde niveles ya bajos, pueden no tener ms alternativa que reducir el nmero de comidas, disminuir los gastos en salud o retirar a sus hijos de la escuela para aumentar la mano de obra. Las estrategias de superacin varan. Sin embargo, las negociaciones forzadas que siguen a las crisis del clima pueden minar rpidamente las capacidades humanas, con lo que se ponen en marcha ciclos de privacin. No obstante, las familias pobres no son pasivas frente a las crisis del clima. Como carecen de acceso formal a seguros, desarrollan mecanismos de autoseguro. Uno de estos mecanismos es acumular activos, como el ganado, durante pocas normales para venderlos en tiempos de crisis. Otro mecanismo es invertir recursos familiares en la prevencin de desastres. Segn encuestas realizadas en asentamientos urbanos que sufren inundaciones habituales en El Salvador, las familias invierten hasta el 9% de sus ingresos en proteger sus hogares contra inundaciones, adems de utilizar la mano de obra familiar para construir muros de retencin y mantener canales de drenaje26 . Otra forma de autoseguro es la diversificacin de la produccin y de las fuentes de ingreso. Por ejemplo, los hogares rurales buscan reducir la exposicin a riesgos a travs de la siembra mixta de alimentos bsicos y cultivos comerciales y dedicndose al comercio a pequea escala. El problema es que por lo general estos mecanismos de

Los riesgos relacionados con el clima obligan a las personas a transar, situacin que limita las libertades fundamentales y reduce las oportunidades

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

autoseguro fracasan frente a crisis climticas graves y recurrentes. La investigacin identifica cuatro vas amplias o multiplicadoras de riesgo a travs de las que las crisis del clima pueden interferir en el desarrollo humano: prdidas en productividad antes del suceso, costos oportunos para enfrentar el problema, menoscabo de los bienes de capital y menoscabo de las oportunidades humanas.
Prdidas en productividad antes del suceso No todos los costos de las crisis del clima en desarrollo humano ocurren con posterioridad al suceso. Para aquellos cuyas condiciones de vida son precarias y viven en zonas de variabilidad climtica, carecer de seguros contra riesgos constituye un poderoso impedimento para alcanzar mayor productividad. Al tener menor capacidad para gestionar el riesgo, los pobres se ven enfrentados a obstculos para involucrarse en inversiones con ms retorno pero de mayor riesgo. En efecto, quedan excluidos de las oportunidades de construir una va para salir de la pobreza. Se sostiene a veces que los pobres son pobres porque son menos emprendedores y prefieren evitar inversiones riesgosas. La falacia de esta mirada radica en la confusin entre aversin al riesgo y capacidad de innovacin. A medida que las familias se acercan a la pobreza extrema desarrollan una aversin al riesgo por una razn muy sencilla:

Cuadro 2.2

Cmo superan las sequas los pobres de Malawi


Blantyre Town (%) Zomba Rural (%)

Conductas de superacin de las sequas, 1999 (% de personas) Ajustes en la dieta Reemplazar carne por verduras Comer porciones ms pequeas para hacer durar ms las comidas Reducir la cantidad de comidas al da Comer otros alimentos, como mandioca en lugar de maz

73 47 46 41

93 91 91 89

Reduccin de gastos Comprar menos lea o parafina Comprar menos fertilizantes 63 38 83 33

Generar efectivo para comprar alimentos Agotar ahorros Pedir dinero prestado Buscar empleo ocasional (ganyu) por dinero y comida Vender ganado y aves Vender artculos domstico y ropa Enviar a los nios a recolectar dinero 35 36 19 17 11 10 0 7 59 15 6 0

Fuente: Devereux 1999.

los resultados adversos pueden afectar las oportunidades vitales en muchos niveles. Como operan sin seguros formales en zonas de alta exposicin a riesgos, como tierras que quedan inundadas despus de la crecida de un ro, regiones propensas a las sequas o laderas frgiles, las familias pobres escogen racionalmente evitar inversiones de mayor retorno potencial por el bien de la seguridad del grupo familiar. Los agricultores pueden verse forzados a tomar decisiones de produccin menos sensibles a las variaciones de las precipitaciones, pero tambin menos rentables. En investigaciones realizadas en ciudades de la India en el decenio de 1990 se encontr que incluso las variaciones ms insignificantes en el patrn de precipitaciones poda reducir en una tercera parte las utilidades agrcolas para el cuartil ms pobre de los encuestados; para los cuartiles ms ricos, en cambio, su impacto en la rentabilidad no era significativa. Enfrentados a altos riesgos, los agricultores pobres tendan a sobreasegurarse, es decir, tomaban decisiones de produccin que significaban obtener utilidades promedio inferiores que las que se obtendran en un ambiente asegurado contra riesgos27. En Tanzana, en estudios realizados en diversas ciudades, se encontr que los agricultores pobres se especializaban en la produccin de cultivos resistentes a las sequas, como el sorgo y la yuca, que proporcionan mayor seguridad de alimentacin pero menor rentabilidad financiera. El rendimiento de la cartera de cultivos de los quintiles ms ricos era superior en 25% a la del quintil ms pobre28. Este fenmeno forma parte de un patrn mucho ms amplio de seguro contra riesgos de facto que, al interactuar con otros factores, aumenta la desigualdad y atrapa a los hogares pobres en sistemas de produccin de baja rentabilidad 29. A medida que el cambio climtico aumente su ritmo, en muchos pases la produccin agrcola ser ms riesgosa y menos rentable (vea la seccin sobre agricultura y seguridad alimentaria ms adelante). Dado que tres cuartas partes de los pobres del mundo dependen de la agricultura, esto tiene importantes consecuencias en los intentos que se hagan por reducir la pobreza mundial. No slo los pobres del mundo tendrn que acomodarse a los nuevos patrones climticos. Los productores agrcolas de los pases desarrollados tambin debern lidiar con las consecuencias, con dos importantes diferencias: los riesgos son menores y han sido mitigados en gran medida mediante subsidios de gran escala alrededor de US$225.000 millones en los pases de la OCDE en el ao 2005 y con respaldo pblico para los seguros privados30. En Estados Unidos, el gobierno federal pag una cifra promedio de US$4.000 millones anuales

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entre 2002 y 2005 por concepto de seguros por daos en los cultivos. La combinacin de subsidios y seguros permite que los productores de los pases desarrollados hagan inversiones de alto riesgo para obtener mayores retornos que los que obtendran en condiciones normales de mercado31.
Los costos humanos de enfrentar el problema La imposibilidad de los hogares pobres de lidiar con las crisis del clima se ve reflejada en los efectos humanos inmediatos y en los crecientes niveles de pobreza. Las sequas proporcionan un ejemplo potente. Cuando hay escasez de lluvias, la ola expansiva se transmite hacia muchas zonas. Las prdidas en la produccin pueden dar pie a escasez de alimentos, incrementar los precios y deprimir el empleo y los sueldos agrcolas. Los efectos se ven reflejados en estrategias para enfrentar el problema que van desde disminuir la calidad de la nutricin hasta

Cuadro 2.3

El impacto de las crisis generadas por sequas en Etiopa


Personas pobres (%)

Pobreza observada Pobreza proyectada sin crisis de sequa Pobreza proyectada sin ningn tipo de crisis
Fuente: Dercon 2004.

47,3 33,1 29,4

vender activos (cuadro 2.2). En Malawi, la sequa del ao 2002 dej prcticamente a cinco millones de personas necesitadas de ayuda alimentaria de emergencia. Mucho antes de que llegara la ayuda, las familias se vieron forzadas a recurrir a medidas extremas de supervivencia, entre ellas actividades ilcitas como el robo y la prostitucin32 . Los profundos factores de vulnerabilidad que se pueden desencadenar a causa de las crisis del clima en pases con bajos niveles de desarrollo humano aparecieron con fuerza en la crisis de la seguridad alimentaria de Nger en el ao 2005 (recuadro 2.4).

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Recuadro 2.4

Inseguridad alimentaria y sequa en Nger

Nger es uno de los pases ms pobres del mundo. Se ubica cerca de los ltimos puestos en el ndice de Desarrollo Humano (IDH), con una expectativa de vida de 56 aos, 40% de nios bajo el peso normal para su edad en un ao promedio y una tasa de mortalidad antes de los cinco aos de uno de cada cinco nios. En Nger, la vulnerabilidad ante las crisis climticas est relacionada con varios factores, entre ellos la pobreza generalizada, los altos niveles de desnutricin, la precaria seguridad alimentaria en aos normales, y tambin con una baja cobertura de salud y sistemas de produccin agrcola que deben lidiar con la incertidumbre en materia de precipitaciones. Durante 2004 y 2005, las consecuencias de esta vulnerabilidad tan bsica quedaron claramente al descubierto luego de una crisis climtica provocada por el final anticipado de las lluvias y por los daos generalizados en las cosechas a causa de las langostas. La produccin agrcola fue perjudicada de inmediato. El volumen de produccin disminuy abruptamente, causando un dficit de 223.000 toneladas de cereales. Por su parte, los precios del sorgo y del mijo aumentaron en 80% por sobre el promedio de cinco aos. Adems de los altos precios de los cereales, el deterioro en las condiciones del ganado privaron a los hogares de una fuente vital de ingresos y de seguros contra posibles riesgos. La prdida de pastos y de cerca de 40% del forraje, junto con el aumento del precio del alimento para animales y las ventas forzadas, hicieron bajar los precios del ganado, acentuando la precariedad de las familias. En este contexto, con cada unidad familiar intentando vender animales mal alimentados para, a su vez, comprar cereales, la cada en los precios afect negativamente su seguridad alimentaria y los trminos de intercambio.

A mediados de 2005, cerca de 56 zonas del pas debieron enfrentar riesgos en materia de seguridad alimentaria. Unos 2,5 millones de personas, alrededor de una quinta parte de la poblacin del pas, requiri ayuda alimentaria de emergencia. En regiones como Maradi, Tahou y Zinder, 12 zonas fueron clasificadas como crticas en extremo, vale decir que sus habitantes estaban reduciendo la cantidad de comidas diarias, comiendo races y bayas silvestres, y vendiendo las hembras del ganado y sus herramientas de labranza. Esta crisis agrcola tuvo elevados costos humanos, entre otros: Migraciones hacia pases vecinos y hacia zonas donde los efectos no fueron tan graves. En 2005, la organizacin Mdicos sin Fronteras (MSF) volvi a informar sobre una tasa de desnutricin aguda de 19% entre nios entre seis y 59 meses de edad en Maradi y Tahoua, cifra que representa un deterioro importante de los niveles promedio. Adems, MSF inform que el nmero de nios que sufre de desnutricin aguda aument cuatro veces en los centros de alimentacin teraputica. Un grupo de investigacin de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) inform que las mujeres deban dedicarse todo el da a recolectar anza, un tipo de alimento silvestre. En cierta forma, los bajos niveles de desarrollo humano de Nger convierten a este pas en un caso extremo. Sin embargo, lo acontecido durante 2005 prob de una manera brutal la forma a travs de la cual el mayor riesgo relacionado con el clima puede desbaratar las estrategias para enfrentar las emergencias y generalizar las vulnerabilidades.

Fuentes: Chen y Meisel 2006; Mousseau y Mittal 2006; MSF 2005; Seck 2007a.

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Las disyuntivas que las personas deben enfrentar obligatoriamente por las crisis del clima refuerzan y perpetan desigualdades ms profundas basadas

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

en el ingreso, el gnero y otras inequidades

Las sequas suelen informarse como eventos breves y aislados. Esta prctica oculta algunos efectos importantes en pases donde las sequas mltiples o secuenciales provocan crisis reiteradas durante varios aos. Las investigaciones que se han llevado a cabo en Etiopa ilustran este punto. Desde 1980, el pas ha experimentado por lo menos cinco sequas importantes a nivel nacional, junto con literalmente decenas de sequas locales. Los ciclos de sequas crean trampas de pobreza para muchos hogares y frustran constantemente sus esfuerzos por acumular activos y aumentar los ingresos. Algunos datos de encuestas muestran que entre 1999 y 2004 ms de la mitad de los hogares del pas experimentaron al menos una crisis de sequa importante33. Estas crisis son una causa importante de pobreza transitoria: si los hogares hubiesen podido normalizar su consumo, entonces en el ao 2004 la pobreza habra sido inferior en 14% (cuadro 2.3), es decir, habra habido 11 millones menos de personas por debajo del umbral de la pobreza34. Los efectos que las actuales crisis del clima tienen en los seres humanos proporcionan un teln de fondo, que ha sido ampliamente ignorado, para comprender las implicancias del cambio climtico en el desarrollo humano. Aumentan los niveles de desnutricin y las personas se ven atrapadas en la pobreza. Si son correctos los escenarios que predicen que aumentar tanto la frecuencia como la intensidad de las sequas y de las inundaciones, las consecuencias podran ser retrocesos rpidos y a gran escala del desarrollo humano en los pases afectados.
Deterioro de los activos: bienes de capital Las crisis del clima pueden tener consecuencias devastadoras para los bienes y el ahorro familiar. Activos como los animales vivos representan algo ms que la seguridad para enfrentar las crisis del clima, ya que proporcionan un recurso productivo, nutricin, aval para un crdito y fuente de ingresos para cubrir costos de salud y educacin; adems, proporcionan seguridad en la eventualidad de que fallen las cosechas. Su prdida aumenta la vulnerabilidad futura. Las crisis del clima implican una amenaza particular a las estrategias familiares de superacin. A diferencia de lo que ocurre con los problemas de salud, muchas de las crisis climticas son covariadas, es decir, afectan a comunidades completas. Si todos los hogares afectados venden sus activos al mismo tiempo con el fin de proteger el consumo, no resulta extrao que caiga su precio. Esta prdida de valor puede socavar rpidamente

las estrategias de superacin, ampliando con ello las desigualdades. Una investigacin que se llev a cabo en Etiopa sobre la sequa de 1999 y 2000 ilustra este punto. El desastre comenz con la falta de lluvias breves o belg, que pueden caer entre febrero y abril, lo que vio frustrados los intentos de los agricultores por arar y sembrar la tierra. Las bajas precipitaciones durante la prolongada temporada de lluvias (las lluvias meher, entre junio y septiembre) hicieron que muchos cultivos se perdieran. Cuando la siguiente temporada belg a principios del ao 2000 tambin se present con escasas precipitaciones, se desencaden una importante crisis de seguridad alimentaria. Las ventas de bienes en condiciones de apuro, principalmente animales de cra, comenzaron tempranamente y continuaron durante 30 meses. Hacia fines de 1999, quienes vendan cabezas de ganado reciban menos de la mitad del precio anterior a la sequa, lo que constituy una enorme prdida de capital. Sin embargo, no todos los agricultores adoptaron la misma estrategia. Los dos cuartiles ms ricos, dueos de un nmero bastante superior de cabezas de ganado, vendieron los animales oportunamente, conforme a un patrn clsico de normalizacin del consumo, permutando la prima del seguro contra riesgos con el fin de mantener el acceso al alimento. Los dos cuartiles ms bajos, por el contrario, se apegaron obstinadamente a sus pequeos rebaos, los que slo se vieron reducidos levemente hacia el trmino del periodo de sequa. Ello se debi a que sus animales constituan un recurso productivo vital para arar la tierra. En efecto, los ricos pudieron atenuar el consumo sin daar demasiado sus bienes productivos, en tanto que los pobres se vieron forzados a escoger entre los dos35. Las familias de pastores y aquellas que combinan la agricultura con el pastoreo, que dependen mucho ms del ganado para su manutencin, tambin sufren grandes prdidas de activos durante las sequas. Como ha quedado demostrado reiteradamente con la experiencia en Etiopa, entre las consecuencias probablemente se incluyan efectos adversos en las condiciones de la transaccin comercial, cuando el precio del ganado baja abruptamente comparado con el precio de los cereales. Otro ejemplo proviene de Honduras. En 1998, el huracn Mitch dej un reguero de destruccin por todo el pas. En este caso, los pobres se vieron forzados a vender una parte mucho ms importante de sus bienes que las familias ms ricas con el fin de enfrentar el pronunciado aumento de la pobreza. Al reducirse los bienes productivos de los pobres, en este caso, la crisis del clima cre las condiciones para que aumentaran las desigualdades futuras (recuadro 2.5).

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Dao a los activos: oportunidades humanas Las imgenes que muestran los medios masivos de comunicacin de seres humanos que sufren durante crisis del clima no captan las perjudiciales disyuntivas que enfrentan los hogares pobres. Cuando la produccin se ve interrumpida por sequas, inundaciones, tormentas y otros eventos climticos, se reducen los ingresos y disminuyen los activos, y los pobres se ven enfrentados a tomar una dura decisin: deben compensar las prdidas de los ingresos o bien reducir los gastos. Cualquiera sea su opcin, las consecuencias son costos a largo plazo que pueden poner en peligro las perspectivas de desarrollo humano. Las disyuntivas que las personas deben enfrentar obligatoriamente por las crisis del clima refuerzan y perpetan desigualdades ms profundas basadas en el ingreso, el gnero y otras inequidades. Algunos ejemplos: Nutricin. Las crisis del clima como las sequas y las inundaciones pueden provocar graves retrocesos en el estado nutricional a medida que
Recuadro 2.5 Ventas forzadas en Honduras

disminuye la disponibilidad de alimentos, suben los precios y se reducen las posibilidades de tener empleo. Un deterioro en la nutricin proporciona la prueba ms elocuente de que las estrategias para enfrentar estas crisis no estn dando los resultados esperados. La sequa que asol extensas zonas de frica oriental en 2005 ilustra este punto. En Kenya, ocasion que aproximadamente 3,3 millones de personas en 26 distritos estuvieran en riesgo de morir por inanicin. En Kajiado, la localidad ms afectada, el efecto acumulativo de las dos pocas lluviosas en que las precipitaciones fueron prcticamente nulas en 2003 y la escasez total de lluvias en 2004 prcticamente barri con toda la produccin. Particularmente, el deterioro de cultivos de secano como el maz y los frijoles puso en riesgo tanto la dieta de las personas como su poder adquisitivo. Los centros de salud del distrito dieron cuenta de un aumento de la desnutricin, ya que el 30% de los nios que requeran asis-

Las crisis del clima constituyen una amenaza potente para los bienes ms valiosos de los pobres, es decir, la salud y el trabajo

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

El cambio climtico traer consigo tormentas tropicales ms intensas a medida que la temperatura del mar se eleve. Todas las sociedades sufrirn estos riesgos incrementales, aunque los hogares pobres con menor capacidad para manejar los riesgos enfrentarn la peor parte. La informacin disponible en Amrica Central, una de las regiones que resultar ms afectada, indica que las tormentas pueden daar los activos y exacerbar las desigualdades. En contraste con las sequas, que con los meses surgen como crisis de ignicin lenta, las tormentas generan efectos inmediatos. Cuando el huracn Mitch azot Honduras en 1998, tuvo un impacto instantneo y devastador. Los datos recogidos poco despus del temporal indicaron que los hogares rurales pobres perdieron entre 30% y 40% de los ingresos provenientes de sus cosechas. La pobreza aument 8% a nivel nacional, de 69% a 77%. Adems, estos hogares perdieron en promedio entre 15% y 20% de sus activos productivos, con lo que vieron comprometidas sus perspectivas de recuperacin. Unos 30 meses despus del paso del huracn Mitch, una encuesta realizada en los hogares dio nuevas luces sobre las estrategias de gestin de activos que adoptan las familias ante una situacin de emergencia: prcticamente la mitad de los hogares sealaron haber sufrido la prdida de sus activos productivos. Como es lgico, especialmente en un pas con tan alta desigualdad como Honduras, el valor de la prdida aumentaba con la riqueza: antes del huracn Mitch, el valor promedio de los activos declarados por el cuartil ms rico era 11 veces superior al del cuartil ms pobre. No obstante, el cuartil ms pobre perdi cerca de una tercera parte del valor de sus activos, en comparacin con 7% en el caso del cuartil ms rico (ver cuadro).
Fuentes: Carter et al. 2005; Morris et al. 2001.

En los esfuerzos de reconstruccin, la ayuda promedio para el 25% ms rico alcanz los US$320 por hogar, un poco ms del doble del nivel que recibi el cuartil ms pobre. El anlisis detallado respecto de la recuperacin de activos despus de la crisis atrajo la atencin hacia la forma en que el huracn Mitch reforz la desigualdad fundada en los activos. Al comparar las tasas de crecimiento del valor de los activos que se observ durante los dos aos y medio posteriores a Mitch con la tendencia proyectada en base a los datos previos al huracn, se concluy que, aunque tanto ricos como pobres estaban reconstruyendo su base de activos, la tasa de crecimiento neta para el cuartil ms pobre era inferior en 48% a la tendencia proyectada antes de Mitch, mientras que para el cuartil ms rico era inferior slo en 14%. El aumento de la desigualdad en materia de activos tiene implicancias importantes. Honduras es uno de los pases ms desiguales del mundo, con un ndice de Gini de distribucin del ingreso de 54. El 20% ms pobre se queda con el 3% del ingreso nacional. En este sentido, la prdida de activos entre los pobres se traducir en menos oportunidades de inversin, ms vulnerabilidad y mayor desigualdad de ingresos en el futuro.

El huracn Mitch destruy los bienes de los pobres


Cuartil ms pobre Proporcin de bienes perdidos debido al huracn Mitch (%)
Fuente: Carter et al. 2005..

Segundo cuartil 13,9

Tercer cuartil 12,2

Cuartil ms rico 7,5

31,1

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tencia mdica tena bajo peso comparado con el 6% en aos normales36. En algunos casos, las disyuntivas entre el consumo y la supervivencia pueden exacerbar las desigualdades de gnero en la nutricin. En estudios realizados en India se ha sealado que la nutricin de las nias sufre ms durante perodos de bajo consumo y de aumento de precio de los alimentos, y que la escasez de precipitaciones se asocia muchsimo ms con la muerte de nias que de nios37. Educacin. Para los hogares ms pobres, aumentar la mano de obra puede significar transferir a los nios desde el aula escolar hasta el mercado laboral. Incluso en aos normales, con frecuencia las familias pobres se ven forzadas a recurrir al trabajo infantil, por ejemRecuadro 2.6 La inundacin del siglo en Bangladesh

Las inundaciones son habituales en la ecologa de Bangladesh, pero ante el cambio climtico, es probable que las inundaciones anormales se conviertan en una caracterstica permanente de las condiciones climticas del futuro. La experiencia posterior a lo acaecido el ao 1998, conocida como la inundacin del siglo, pone de relieve el peligro de que el aumento de las inundaciones incremente los retrocesos del desarrollo humano a largo plazo. En un ao normal, cerca de la cuarta parte del pas sufre inundaciones. Sin embargo, la inundacin del ao 1998 fue un caso extremo. En su punto ms alto, las inundaciones de aquel ao cubrieron dos terceras partes del pas. Ms de 1.000 personas fallecieron y 30 millones quedaron sin hogar. Junto a ello, el 10% de la produccin total de arroz se perdi y encima, 10 millones de familias enfrentaron una crisis de seguridad alimentaria debido a que las inundaciones impidieron volver a sembrar. Las importaciones de alimentos a gran escala, adems de la transferencia de ayuda alimentaria del gobierno impidieron una catstrofe. No obstante, no fue suficiente para evitar algunos retrocesos importantes en materia de desarrollo humano. Despus de las inundaciones, el nmero de nios que sufran de desnutricin se duplic y, 15 meses ms tarde, 40% de los nios cuyo estado de nutricin era deficiente al momento de producirse la inundacin no haba logrado recuperar incluso ese nivel. Las familias se adaptaron de distintas maneras a las inundaciones. Redujeron gastos, tuvieron que vender bienes y pidieron prstamos para todo tipo de artculos de primera necesidad, especialmente las familias pobres. Una vez transcurridos 15 meses desde las inundaciones, el nivel de endeudamiento familiar entre el 40% de los ms pobres alcanzaba un promedio de 150% del gasto mensual, es decir, el doble del nivel de endeudamiento previo al desastre. En ocasiones, la gestin de las inundaciones del ao 1998 ha sido considerada todo un logro en comparacin con otros desastres, idea que se justifica en parte por haber logrado evitar una gran cantidad de vctimas fatales. Pero, a pesar de ello, las inundaciones dejaron efectos negativos de largo plazo, en particular en el estado de nutricin de los nios que ya presentaban algn tipo de problema. De hecho, es posible que los nios afectados no se recuperen jams de las consecuencias del desastre. En el corto plazo, las familias pobres debieron reducir su alimentacin y sufrieron aumentos de enfermedades; adems, tuvieron que asumir altos niveles de endeudamiento, estrategia que vendra a sumarse a la vulnerabilidad que ya los afectaba.
Fuentes: del Ninno y Smith 2003; Mallick et al. 2005. Source: del Ninno and Smith 2003; Mallick et al. 2005.

plo durante la temporada de escasez previa a las cosechas. Las sequas y las inundaciones intensifican estas presiones. En Etiopa y Malawi, es habitual que los nios sean retirados de la escuela para realizar actividades que generen ingresos. En Bangladesh e India, los nios de hogares pobres trabajan en los campos, se ocupan del ganado o se dedican a otras tareas a cambio de comida durante los perodos de estrs. En Nicaragua, en el periodo que sigui al paso del huracn Mitch, la proporcin de nios que se dedicaron a trabajar en lugar de asistir a la escuela aument de 7,5% a 15,6% en las familias afectadas38. Pero no slo los pases de bajos ingresos son afectados. Un estudio entre familias mexicanas durante el periodo 1998-2000 muestra un aumento en el trabajo infantil en respuesta a la sequa. Salud. Las crisis del clima constituyen una amenaza potente para los bienes ms valiosos de los pobres, es decir, la salud y el trabajo. El deterioro de la nutricin y la disminucin de los ingresos genera una amenaza doble: mayor vulnerabilidad a las enfermedades y menores recursos para un tratamiento mdico. Las sequas y las inundaciones son en general un catalizador de problemas sanitarios amplios, incluido aumento de la diarrea entre los nios, clera, problemas dermatolgicos y desnutricin aguda. Mientras tanto, la capacidad para tratar antiguos problemas y enfrentar nuevos se ve obstaculizada por la creciente pobreza. Estudios realizados para este informe muestran que durante el periodo entre 1998 y 2000 en Mxico central, las posibilidades de que los nios menores de cinco aos se enfermaran aumentaron en 16% con las sequas y en 41% con las inundaciones39. Durante la crisis alimentaria de 2002 en el sur de frica, ms del 50% de los hogares de Lesotho y Swazilandia informaron haber recortado sus gastos en salud40. Reducir o postergar el tratamiento de una enfermedad es una opcin forzada que puede tener consecuencias fatales. Las disyuntivas forzadas en mbitos como la nutricin, la educacin y la salud tienen consecuencias que se prolongan en el futuro. Un anlisis detallado realizado en hogares de Zimbabwe muestra la larga duracin que tienen los efectos vinculados con las crisis del clima en el desarrollo humano. Los investigadores tomaron a un grupo de nios entre uno y dos aos durante una serie de sequas entre 1982 y 1984, y luego entrevistaron a los mismos nios 13 y 16 aos despus y descubrieron que a causa de la sequa su estatura promedio se haba reducido en 2,3 centmetros, y se haba producido un retraso en el ingreso a la es-

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cuela, lo que haba derivado en una prdida de 0,4 aos de escolaridad. Las prdidas en educacin se tradujeron en un 14% de prdidas de ahorros para la vida. En Zimbabwe, los efectos fueron ms graves entre los nios que provenan de hogares que contaban con escasas cabezas de ganado, el principal activo de autoseguro para la normalizacin del consumo41. Se debe tener cautela al interpretar los resultados de un caso especfico. Pero la experiencia de Zimbabwe da cuenta de los mecanismos de transmisin desde las crisis del clima a travs de la nutricin, del retardo del crecimiento y de la privacin de la educacin hasta las prdidas de desarrollo humano de largo plazo. Hay informacin de otros pases que confirma la presencia y la durabilidad de estos mecanismos. Cuando Bangladesh fue azotado por una inundacin devastadora en 1998, los hogares ms pobres se vieron obligados a adoptar estrategias que les significaron prdidas de largo plazo en nutricin y salud. Hoy, muchos adultos viven las consecuencias de la privacin que sufrieron cuando nios en el periodo inmediatamente posterior a la inundacin (recuadro 2.6). De las crisis del clima hoy a privacin maana: trampas de desarrollo humano bajo en accin La idea de que una sola crisis externa pueda tener efectos permanentes proporciona un vnculo entre las crisis del clima y el cambio climtico y la relacin entre riesgo y vulnerabilidad planteada en este captulo. El impacto directo e inmediato de las sequas, los huracanes, las inundaciones y otras crisis del clima puede ser horrendo. Pero las crisis posteriores interactan con fuerzas ms amplias que frenan el desarrollo de las capacidades humanas. Estas crisis posteriores se pueden comprender mediante una analoga con la trampa de la pobreza. Por mucho tiempo, los economistas han reconocido la presencia de trampas de pobreza en la vida de los pobres. Si bien hay muchas versiones de la trampa de la pobreza, stas tienden a centrarse en los ingresos y la inversin. En algunos casos, la pobreza se ve como un resultado autosustentado de las restricciones crediticias que limitan la capacidad de inversin de los pobres42 . En otros casos, se apunta a un ciclo de baja productividad, bajos ingresos, bajos ahorros y bajas inversiones, que se refuerza a s mismo y que se vincula con la mala salud y las escasas oportunidades de educacin, las que a su vez restringen las oportunidades de aumentar el ingreso y la productividad. Cuando se producen los desastres climticos, algunas familias pueden restablecer rpidamente

sus medios de subsistencia y reconstruir sus activos. Para otras, el proceso de recuperacin es ms lento. Para algunos, especialmente los ms pobres, la reconstruccin puede no ser posible. Las trampas de la pobreza se pueden pensar como un umbral mnimo de activos o ingresos, por debajo del cual las personas son incapaces de construir activos productivos, educar a sus hijos, mejorar la salud y la nutricin y aumentar el ingreso en el tiempo 43. Las personas que estn por encima de este umbral pueden manejar riesgos de maneras que no los lleven a ciclos descendentes de pobreza y vulnerabilidad. Quienes estn por debajo son incapaces de alcanzar el punto crtico ms all del cual pueden escapar de la fuerza gravitacional de la pobreza. El anlisis de la trampa de la pobreza de ingreso ha llamado la atencin hacia los procesos mediante los cuales se transmite la privacin en el tiempo. En este mismo sentido, le ha restado importancia a las capacidades humanas, que es el conjunto ms amplio de atributos que determinan las opciones de que disponen las personas. Cambiar el nfasis hacia la capacidad no significa que se ignore la funcin del ingreso. No hay duda de que tener un ingreso bajo es una causa importante de privacin humana. Sin embargo, un ingreso limitado no es lo nico que frena el desarrollo de las capacidades. La exclusin de oportunidades en educacin bsica, salud y nutricin son fuentes de privacin de capacidades que se relacionan a su vez con la falta de progreso en otras dimensiones, incluida la capacidad de las personas para participar en la toma de decisiones y para reivindicar sus derechos humanos. Al igual que las trampas de pobreza, ocurren trampas de desarrollo humano bajo cuando las personas son incapaces de traspasar el umbral ms all del cual pueden lograr un crculo virtuoso de expansin de sus capacidades. Las crisis del clima se cuentan entre los muchos factores externos que sustentan estas trampas en el tiempo e interactan con otros eventos, como mala salud, desempleo, conflictos y trastornos en los mercados. Y si bien estos sucesos son importantes, las crisis del clima constituyen una de las fuerzas ms potentes que sostienen las trampas de desarrollo humano bajo. Un estudio realizado para este informe demuestra con pruebas cmo operan las trampas de desarrollo humano bajo. Con el fin de hacer un seguimiento en el tiempo del impacto de las crisis del clima en la vida de los afectados, desarrollamos un modelo economtrico para explorar los datos de la encuesta a los hogares a un nivel micro (nota tcnica 2). Miramos resultados de desarrollo humano especficos relacionados con una crisis del clima particular. Qu diferencia se produce en el

Los gobiernos pueden desempear un papel fundamental en la creacin de mecanismos que generen resiliencia, apoyen la gestin del riesgo en favor de los pobres y reduzcan la vulnerabilidad

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Los pases en desarrollo tienen mayores probabilidades de depender de las importaciones de los pases desarrollados, y sus agricultores

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perdern participacin de mercado en el comercio de productos agrcolas

estado nutricional de los nios si nacen durante una sequa? Usando nuestro modelo, planteamos esa pregunta en varios pases que enfrentan sequas recurrentes. Los resultados muestran el daino impacto de la sequa en las posibilidades de vida de los nios afectados: En Etiopa, entre los nios de cinco aos de edad o menores existe un 36% ms de probabilidades de desnutricin y un 41% ms de probabilidades de que presente enanismo nutricional si hubieran nacido durante un periodo de sequa y se hubiesen visto afectados por ella. Esto se traduce en alrededor de dos millones adicionales de nios desnutridos. En Kenya, nacer durante un ao de sequa aumenta las probabilidades de desnutricin entre los nios en 50%. En Nger, los nios de dos aos de edad o menores que nacieron durante un ao de sequa y se vieron afectados por ella tienen 72% ms de probabilidades de presentar enanismo nutricional, lo que indica la rpida conversin de las sequas en deficiencias nutricionales severas. Estos datos tienen importantes consecuencias en el contexto del cambio climtico. El resultado ms evidente es que la incapacidad de los hogares pobres para enfrentar las actuales crisis del clima es ya una causa importante de deterioro de las capacidades humanas. La desnutricin no es una afliccin que se pueda quitar de encima

cuando retornan las lluvias o se retiran las aguas de la inundacin. Crea ciclos de desventaja que los nios llevan consigo durante toda la vida. Las mujeres indias que nacieron durante una sequa o una inundacin en el decenio de 1970 tuvieron 19% menos de posibilidades de asistir a la escuela primaria si se las compara con mujeres de la misma edad que no sufrieron los efectos de un desastre natural. Los mayores riesgos asociados al cambio climtico tienen el potencial de reforzar estos ciclos de desventaja. Resaltamos la palabra potencial. No todas las sequas son preludio de hambrunas, desnutricin o privacin escolar. Tampoco todas las crisis del clima dan pie a la venta de bienes en condiciones forzadas, al aumento de largo alcance de la vulnerabilidad ni a la generalizacin de trampas de desarrollo humano bajo. Esta es un rea en que tanto las polticas pblicas como las instituciones pblicas tienen algo que decir. Los gobiernos pueden desempear un papel fundamental en la creacin de mecanismos que generen resiliencia, apoyen la gestin del riesgo en favor de los pobres y reduzcan la vulnerabilidad. En este sentido, las polticas en estas reas pueden crear un ambiente que posibilite el desarrollo humano. Con el cambio climtico, la cooperacin internacional respecto de la adaptacin es una condicin clave para ampliar estas polticas con miras a solucionar riesgos mayores, tema que se tratar nuevamente en el captulo 4.

2.2 Mirar al futuro: antiguos problemas y nuevos riesgos del cambio climtico

Predecir es muy difcil, especialmente si se trata del futuro, comentaba el fsico dans y premio Nbel Niels Bohr. Esta observacin se aplica con especial fuerza al clima. No obstante, si bien los sucesos especficos son inciertos, s se pueden predecir los cambios en las condiciones normales asociadas con el cambio climtico. El cuarto informe de evaluacin del IPCC contiene un conjunto de clculos ptimos de proyecciones climticas futuras. No se trata de pronsticos meteorolgicos para cada pas, sino ms bien de una amplia gama de probabilidades de cambios sustantivos en los patrones climticos. La historia subyacente tiene implicancias importantes para el desarrollo humano. Durante los decenios venideros se producir un aumento sostenido de la exposicin del ser humano a fen 90

menos como sequas, inundaciones y tormentas. Los sucesos climticos extremos sern cada vez ms frecuentes e intensos, y habr menos certeza y capacidad de prediccin sobre la periodicidad de los monzones y las lluvias. En esta seccin, entregamos una perspectiva general de los vnculos de las proyecciones del IPCC con los resultados de desarrollo humano44. Nos centramos en resultados probables y muy probables para el clima, definidos como resultados con una probabilidad de ocurrencia por sobre 66% y 90%, respectivamente45. Si bien estos resultados se relacionan solamente con las condiciones mundiales y regionales promedio, ayudan a identificar las causas de riesgo y de vulnerabilidad emergentes.

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Produccin agrcola y seguridad alimentaria Proyeccin del IPCC: el aumento de las precipitaciones en las latitudes altas y descensos en las latitudes tropicales continuar los actuales patrones de escasez de agua en algunas regiones. Es probable que el calentamiento supere el promedio mundial en frica Subsahariana y en Asia oriental y Meridional. En muchas regiones que sufren escasez de agua, se espera que el cambio climtico reduzca aun ms la disponibilidad de agua debido a mayor frecuencia de las sequas, mayor evaporacin y a cambios en los patrones de las precipitaciones y escorrentas46. Proyeccin de desarrollo humano: las grandes prdidas en la produccin agrcola generarn mayor desnutricin y menores oportunidades de reducir la pobreza. En general, el cambio climtico mermar los ingresos y reducir las oportunidades de las poblaciones vulnerables. Hacia 2080, el nmero de personas adicionales en riesgo de hambruna llegar a los 600 millones, es decir, dos veces el nmero de personas que vive actualmente en condiciones de pobreza en frica Subsahariana47. Las evaluaciones mundiales del impacto del cambio climtico en la agricultura ocultan grandes variaciones entre los pases e incluso al interior de stos. En trminos generales, el cambio climtico aumentar los riesgos y reducir la productividad de la agricultura de los pases en desarrollo.
Figura 2.5 En Etiopa, la variabilidad del ingreso sigue de cerca la variabilidad de las precipitaciones

Cuadro 2.4

La agricultura desempea una funcin crucial en las regiones en desarrollo


Valor agregado agrcola (% del PIB) 2005 Fuerza laboral agrcola (% de la fuerza laboral total) 2004 29 58 18 55 58

Estados rabes Asia Oriental y el Pacfico Amrica Latina y el Caribe Asia Meridional frica Subsahariana
Fuente: Columna 1: Banco Mundial 2007d; columna 2: WRI 2007b .

7 10 7 17 16

2
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

En los pases desarrollados, en cambio, se potenciara la produccin de manera que la distribucin de la produccin de alimentos del mundo podra cambiar. Los pases en desarrollo tienen mayores probabilidades de depender de las importaciones de los pases desarrollados, y sus agricultores perdern participacin de mercado en el comercio de productos agrcolas48. En la agricultura habr nuevos patrones de riesgo climtico a causa del cambio climtico, los que tendrn importantes consecuencias para el desarrollo humano. En el mundo, aproximadamente tres de cada cuatro personas que viven con menos de US$1 al da residen en zonas rurales y su sustento depende de la pequea agricultura, el empleo agrcola o el pastoreo 49. Esto mismo se aplica a la mayora de los 800 millones de personas desnutridas que hay en el mundo. Por lo tanto, los impactos del cambio climtico en la agricultura tendrn importantes efectos multiplicadores. Tanto la produccin como el empleo agrcola
Figura 2.6 El cambio climtico daar la agricultura de los pases en desarrollo

Precipitaciones, diferencia de la media (%)


60

PIB (cambio porcentual)


30

Cambio en el potencial de produccin agrcola (2080 como % del potencial de 2000) Pases industrializados

40

20

Total mundial
20 10

Pases en desarrollo Asia Oriente Medio y Norte de frica Amrica Latina

-20

-40

Precipitaciones anuales comparadas con la media, 1982-1990 Crecimiento del PIB

-10

-20

frica
-30

-60 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000

20

10

10

20

Fuente: Banco Mundial 2006e.

Fuente: Cline 2007.

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Mapa 2.1

El rea propensa a sequas de frica est aumentando

Gravedad de la sequa segn el escenario A2 del IPCC (cambio en 2090 en relacin con 2000)

mentalmente como resultado de pocas de cultivo ms prolongadas, mientras que en el mundo en desarrollo ste podra descender en 9%; frica Subsahariana y Amrica Latina experimentaran las prdidas ms grandes (figura 2.6).
frica Subsahariana, una regin en peligro Dado que frica Subsahariana es la regin ms pobre y ms dependiente de las precipitaciones del mundo, es motivo de especial preocupacin. En toda la regin, los productores agrcolas estn trabajando con recursos limitados en ambientes frgiles, sensibles a los ms mnimos cambios en la temperatura y las lluvias. En las zonas secas, se han desarrollado sistemas de siembras mixtas maz y frijol, frijol caup y sorgo, mijo y cacahuete con el fin de controlar los riesgos y mantener el sustento. El cambio climtico plantea una amenaza directa a estos sistemas y los medios de sustento que stos ofrecen. Parte de esa amenaza proviene de la expansin del rea vulnerable a la sequa, como lo ha proyectado el Centro Hadley de investigacin sobre el cambio climtico (mapa 2.1). Se calcula que las zonas ridas y semiridas aumentarn entre 60 millones y 90 millones de hectreas y que, de aqu a 2090, el cambio climtico tiene el potencial de causar daos graves en algunas regiones. El sur de frica enfrenta amenazas especialmente graves: la produccin agrcola de secano se podra reducir hasta en 50% entre 2000 y 2020, segn el IPCC53. Los sistemas de la agricultura de secano recibirn los efectos ms perjudiciales del cambio climtico. Un estudio ha analizado las posibles implicancias que tendra para las zonas de secano de frica Subsahariana un aumento de 2,9C en la temperatura, junto con una reduccin de 4% de las precipitaciones en 2060. Se ha concluido que para esa poca, habr una contraccin de 25% en los ingresos por hectrea. En precios de 2003, las prdidas totales de ingresos representaran alrededor de US$26.000 millones en 206054, cifra que supera la ayuda bilateral entregada a la regin en 2005. En trminos ms generales, el peligro es que los episodios extremos de inseguridad alimentaria, como aquellos que han afectado con frecuencia a pases como Malawi, se volvern ms comunes (recuadro 2.7). La produccin de cultivos comerciales podra verse comprometida por el cambio climtico. Con un aumento de 2C de la temperatura promedio, se proyecta una disminucin en el rea de cultivo de cafetales en Uganda55, sector que representa gran parte de los ingresos monetarios

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

ndice de gravedad de la sequa de Palmer 5 3 1 0 1 3 5

Nota: Los lmites y designaciones utilizados en este mapa no implican aceptacin o respaldo oficial de parte de las Naciones Unidas. Los escenarios del IPCC describen futuros patrones verosmiles de crecimiento demogrfico y econmico y cambios tecnolgicos y en las emisiones de CO 2 asociadas. Los escenarios A1 suponen crecimiento demogrfico y econmico rpido en combinacin con dependencia de combustibles fsiles (A1FI), energa no fsil (A1T) o una combinacin de ambas (A1B). El escenario A2, utilizado aqu, supone menor crecimiento econmico, menos globalizacin y crecimiento demogrfico alto y sostenido. Un cambio negativo en el ndice de gravedad de la sequa de Palmer, calculado en base a las proyecciones de precipitacin y evaporacin, implica sequas ms graves. Fuente: Met Office 2006.

sustentan a muchas economas nacionales (cuadro 2.4). El sector agrcola representa ms de una tercera parte de los ingresos por concepto de exportaciones para alrededor de 50 pases en desarrollo y para casi el 50% del empleo en el mundo en desarrollo50. En frica Subsahariana en particular, las tasas de crecimiento econmico estn ntimamente relacionadas con las precipitaciones, como lo demuestra la experiencia de Etiopa (figura 2.5). Ms aun, se calcula que por cada US$1 que se genera en la agricultura en frica Subsahariana se generan hasta US$3 en el sector no agrcola51. Los ejercicios de modelos del clima apuntan a grandes cambios en los patrones de produccin. Un estudio ha promediado los resultados de seis ejercicios de este tipo, al identificar cambios en el potencial de produccin para el decenio de 208052 . Los resultados muestran un cuadro preocupante. A nivel planetario, el potencial general de produccin agrcola se ver afectado relativamente poco por el cambio climtico. Sin embargo, el promedio oculta variaciones significativas. Hacia el ao 2080, el potencial agrcola podra crecer en 8% en los pases desarrollados, funda 92

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Recuadro 2.7

Cambio climtico en Malawi: ms de lo mismo, y peor aun

Los modelos de prediccin del cambio climtico auguran un oscuro cuadro para Malawi. Se proyecta que el calentamiento global aumentar las temperaturas en 2C o 3C de aqu al ao 2050, junto con provocar un descenso de las precipitaciones y escasez de agua. La combinacin de altas temperaturas y menos lluvias se traducir en una reduccin importante de la humedad del suelo, situacin que perjudicar a 90% de los pequeos agricultores que dependen de la produccin de secano. El potencial de produccin de maz, el principal cultivo de los pequeos propietarios de la zona y que en un ao normal es la fuente de tres cuartas partes del consumo total de caloras, se estima podra caer en 10%. Es difcil exagerar los efectos para el desarrollo humano. Las consecuencias del cambio climtico se dejarn sentir en un pas que ya tiene altos niveles de vulnerabilidad, tales como nutricin insuficiente y la crisis de VIH/SIDA ms grave del mundo: casi un milln de personas vive con la enfermedad. Sumado a ello, la pobreza es un problema endmico. De cada tres habitantes del pas, dos viven bajo el umbral nacional de pobreza. Malawi se ubica en el lugar 164 de 177 pases considerados por el IDH, con una expectativa de vida que ha cado hasta los 46 aos. Las sequas e inundaciones sucesivas de los ltimos aos pusieron en evidencia las presiones adicionales generadas por el cambio climtico. Durante 2001 y 2002, el pas sufri una de las mayores hambrunas de las que se tenga memoria, cuando las inundaciones localizadas redujeron a una tercera parte la produccin de maz. Entre 500 y 1.000 personas de la regin centro-sur del pas murieron al momento de la catstrofe y con posterioridad a ella. Se calcula que 20.000 personas fallecieron como resultado indirecto de la desnutricin y las enfermedades. Debido al aumento en el precio del maz, en el distrito de Salima la desnutricin aument de 9% a 19% entre diciembre de 2001 y marzo de 2002. La sequa de los aos 2001 y 2002 socav las estrategias de superacin y la gente se vio obligada no slo a reducir la cantidad de comidas y a retirar a los nios de la escuela, sino adems a vender los bienes familiares y a aumentar el trabajo estacional. Tambin tuvieron que comerse las semillas guardadas para las siembras e intercambiar sus activos productivos por alimentos. Como consecuencia, los agricultores se quedaron sin semillas para plantar el ao 2002. Nuevamente,

en 2005, el pas se vio atrapado en una crisis causada por la sequa que someti a 4,7 millones de personas, de una poblacin total de 13 millones, a la escasez de alimentos. El cambio climtico amenaza con agudizar los ya fuertes ciclos de privacin creados por la sequa y las inundaciones. El aumento de estos riesgos se sumar a la profunda vulnerabilidad que ya afecta al pas. En un ao normal, dos terceras partes de los hogares son incapaces de producir maz suficiente para cubrir las necesidades familiares. Adems, la disminucin de la fertilidad del suelo, el acceso limitado a fertilizantes, crditos y otros insumos, ha hecho caer la produccin de maz de dos toneladas a 0,8 toneladas por hectrea durante los dos ltimos decenios. Las prdidas en la produccin como efecto del descenso en las precipitaciones pueden convertir una situacin desfavorable en algo mucho peor. Adems de las consecuencias inmediatas para la salud, el VIH/ SIDA ha creado nuevas categoras de grupos vulnerables, entre los que se cuentan las familias cuyos miembros adultos carecen de trabajo, aquellas encabezadas por ancianos o nios y grupos familiares cuyos miembros estn enfermos y son incapaces de realizar actividades productivas. En el caso de las mujeres, ellas deben soportar una triple carga: deben velar por los cultivos, cuidar de los hurfanos y vctimas del VIH/SIDA y encargarse de recolectar agua y lea. Casi todas las familias con VIH/SIDA consideradas en un estudio realizado en la regin central mostraron una disminucin de su produccin agrcola. Los grupos afectados por el VIH/SIDA sern los primeros en sufrir las consecuencias de los riesgos crecientes del cambio climtico. Para pases como Malawi, el cambio climtico representa una posibilidad de que se produzcan graves retrocesos en cuanto a desarrollo humano. Incluso se podra esperar que ante el ms mnimo aumento de los riesgos provocados por el cambio climtico se produzca una rpida espiral de descenso. Para contrarrestar estos riesgos es preciso contar con mejor informacin, infraestructura para enfrentar inundaciones y medidas para contrarrestar la sequa. Es necesario desarrollar la resiliencia social a travs de la previsin social, la transferencia de beneficios y redes de seguridad que incrementen la productividad de las familias ms vulnerables, empoderndolas para enfrentar los riesgos con mayor eficacia.
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Fuentes: Devereux 2002, 2006c; Menon 2007a; Phiri 2006; Repblica de Malawi 2006.

en las zonas rurales y que destaca por los ingresos por concepto de exportaciones. En algunos casos, los ejercicios de modelos producen resultados optimistas que ocultan los procesos pesimistas. En Kenya, por ejemplo, se podra mantener la produccin de t, pero no en los lugares en que actualmente se produce. La produccin de Monte Kenya se debera trasladar a laderas ms altas ocupadas actualmente por bosques, situacin que apunta a la posibilidad de provocar daos ambientales como una de las secuelas de la produccin sostenida56 .

El cambio climtico de la magnitud que se ha proyectado para frica Subsahariana tendr consecuencias que superarn ampliamente el mbito de la agricultura. En algunos pases, existe el real peligro de que se provoquen conflictos a causa del cambio en los patrones del clima. Por ejemplo, los modelos de clima para el norte de Kordofan en Sudn indican que las temperaturas aumentarn 1,5C entre 2030 y 2060, y que las precipitaciones disminuirn en 5%. Entre los posibles efectos en la agricultura se prev una disminucin de 70% de la produccin de sorgo. Esto es nuevamente el teln
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Las prdidas de productividad vinculadas al cambio climtico aumentarn las desigualdades entre los productores comerciales

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y los de secano, socavarn los medios de subsistencia y sumarn presiones que provocarn migraciones forzadas

de fondo de una baja prolongada de las precipitaciones, lo que junto con un pastoreo desmedido, ha provocado el avance de la desertificacin de algunas regiones del pas en 100 kilmetros durante los ltimos 40 aos. La interaccin del cambio climtico con la degradacin del medio ambiente en curso tiene el potencial de exacerbar una amplia gama de conflictos, minando as cualquier esfuerzo destinado a construir una base para una paz duradera y una seguridad humana57.
Mayores amenazas Estas amenazas extremas que enfrenta frica Subsahariana no deberan distraer de riesgos mayores al desarrollo humano. El cambio climtico tendr consecuencias importantes aunque inciertas en los patrones de precipitaciones en todo el mundo en desarrollo. Grandes incertidumbres rodean el ciclo atmosfrico-ocenico El Nio/Oscilacin del Hemisferio Austral (ENSO) que se extiende sobre la tercera parte del planeta. En trminos generarles, El Nio aumenta el riesgo de sequas en el sur de frica y en extensas zonas del sur y este de Asia, al mismo tiempo que incrementa la actividad de los huracanes en el Atlntico. Estudios realizados en India han arrojado pruebas que vinculan la corriente El Nio con la ocurrencia del monzn, del que depende la viabilidad de sistemas agrcolas completos58. Incluso cambios pequeos en la intensidad y la variabilidad del monzn podran tener consecuencias dramticas en la seguridad alimentaria del sur de Asia. Como se ha mencionado, las proyecciones mundiales del cambio climtico pueden ocultar importantes efectos locales. Consideremos el caso de India. Algunas proyecciones apuntan a aumentos sustanciales totales en las precipitaciones para todo el pas. Sin embargo, es probable que llueva ms durante los perodos monznicos intensos en partes del pas donde ya cae abundante lluvia (lo que crear mayor riesgo de inundaciones), mientras que otras vastas reas recibirn menos precipitaciones. Entre stas se cuentan reas propensas a las sequas en Andhra Pradesh, Gujarat, Madhya Pradesh y Rajastan. Investigaciones climticas de nivel micro realizadas en Andhra Pradesh muestran un aumento de 3,5C en 2050, lo que reducir de 8% a 9% la produccin de los cultivos de riego intensivo, como el arroz59. Prdidas de esta magnitud representaran una causa de vulnerabilidad mucho mayor en los hogares rurales. Una baja en la produccin reducira la cantidad de alimento que cultivan las familias para su propio consumo, mermara el abastecimiento de los mercados locales y disminuira las

oportunidades de empleo. ste es otro mbito en el que los datos del pasado pueden arrojar luz sobre las amenazas futuras. En Andhra Pradesh, un estudio realizado en ocho distritos de zonas de secano revel que cada tres a cuatro aos se producan sequas, lo que genera prdidas de entre 5% y 10% en el valor de la produccin. Tal resultado basta para que muchos agricultores queden por debajo del umbral de la pobreza. Algunos modelos de ingresos agrcolas en India sugieren que un aumento de la temperatura de 2C a 3,5C podra tener directa relacin con una reduccin de 9% a 25% de los ingresos agrcolas netos60. No se deben subestimar las consecuencias de esta proyeccin. Si bien la India es una economa de alto crecimiento, los beneficios han sido distribuidos de manera desigual y hay un marcado retardo en materia de desarrollo humano. Alrededor de 28% de la poblacin, aproximadamente 320 millones de personas, viven por debajo del umbral de la pobreza, y el 75% de los pobres vive en zonas rurales. Entre los jornaleros rurales, uno de los grupos ms pobres, aumenta el desempleo, y prcticamente la mitad de los nios de la zona rural est por debajo del peso normal para su edad61. Superponer los mayores riesgos del cambio climtico sobre este gran dficit de desarrollo humano pondra en riesgo la aspiracin de crecimiento inclusivo propuesto en el undcimo plan quinquenal de India. Las proyecciones para otros pases de Asia Meridional no son ms alentadoras: Ejercicios de escenarios climticos para Bangladesh sugieren que un aumento de 4C en la temperatura podra reducir la produccin de arroz en 30% y la de trigo en 50%62 . En Pakistn, los modelos climticos simulan prdidas agrcolas de entre 6% y 9% para el trigo con un aumento de 1C de la temperatura63. Las proyecciones nacionales del cambio climtico en otras regiones confirman que habr prdidas econmicas de gran magnitud y muy dainas para los medios de sustento. En Indonesia, los modelos climticos que simulan el efecto que tendrn los cambios de temperatura, el contenido de humedad del suelo y las precipitaciones en la productividad agrcola, arrojan una gran dispersin de los resultados, en los que la produccin de arroz se reduce en 4% y la del maz en 50%. Las prdidas sern particularmente notorias en las zonas costeras donde la agricultura est expuesta a la penetracin de agua salada64. En Amrica Latina, la pequea agricultura es particularmente vulnerable, debido en parte al acceso limitado al riego y en parte a que el maz, alimento bsico que se cultiva en grandes extensio-

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nes de la regin, es sumamente sensible al clima. Existe gran incertidumbre en las proyecciones de los modelos del clima para la produccin de los cultivos. No obstante, los ltimos modelos apuntan a lo siguiente como resultados posibles: Prdidas en la pequea agricultura de la regin de aproximadamente 10% para la produccin de maz, pero que aumenta a 25% en Brasil65. Prdidas en la produccin de maz de secano que son bastante superiores a la produccin de riego; algunos modelos predicen prdidas de hasta 60% para Mxico66. Mayor erosin del suelo y desertificacin causada por una alta pluviosidad y temperaturas ms altas en el sur de Argentina; las abundantes precipitaciones y la mayor exposicin a las inundaciones daarn la produccin de soya en las Pampas hmedas centrales67. Los cambios en la produccin agrcola relacionados con el cambio climtico tienen implicancias importantes para el desarrollo humano en Amrica Latina. Si bien la agricultura representa un rubro cada vez ms reducido del empleo regional y del PIB, sigue siendo la fuente de sustento de grandes cantidades de pobres. En Mxico, por ejemplo, aproximadamente dos millones de pequeos productores dependen del cultivo de maz de secano. El maz es el principal producto bsico de quienes viven en los estados del cinturn de pobreza en el sur de Mxico, como Chiapas. En estos estados, por lo general la productividad es una tercera parte de la que se obtiene con la agricultura comercial de riego, situacin que frena el avance de los esfuerzos por reducir la pobreza. Las prdidas de productividad vinculadas al cambio climtico aumentarn las desigualdades entre los productores comerciales y los de secano, socavarn los medios de subsistencia y sumarn presiones que provocarn migraciones forzadas. Estrs y falta de agua Proyeccin del IPCC: El cambio de los patrones climticos tendr importantes implicancias en la disponibilidad de agua. Es muy probable que los glaciares de montaa y las nieves eternas continen en retirada. Debido al aumento de las temperaturas, a los cambios en los patrones de escorrenta y a una mayor evaporacin del agua, el cambio climtico tendr un impacto notorio en la distribucin del agua del mundo y en la frecuencia de los caudales. Proyeccin de desarrollo humano: Grandes reas del mundo en desarrollo enfrentan la perspectiva inminente de un aumento del estrs hdrico. Es probable que disminuyan los flujos de

agua para los asentamientos humanos y la agricultura, lo que agregar ms presiones en las reas que ya estn con dificultades. El derretimiento de los glaciares plantea particulares amenazas al desarrollo humano. Durante el siglo XXI, se reducir el agua almacenada en glaciares y en las nieves eternas, lo que significar enormes riesgos para la agricultura, el medio ambiente y los asentamientos humanos. El estrs hdrico figurar con mayor fuerza en las trampas de desarrollo humano bajo, lo que minar los recursos ecolgicos de los que dependen los pobres y restringir las alternativas de empleo y produccin. El agua es fuente de vida y de medios de sustento. Como mostramos en el Informe sobre Desarrollo Humano 2006, se trata de un elemento vital para la salud y el bienestar de las familias y es un insumo esencial para la agricultura y otras actividades productivas. El acceso seguro y sostenible al agua seguridad hdrica en el sentido ms amplio es una condicin para el desarrollo humano. El cambio climtico se superpondr a otras presiones de los sistemas hdricos. Ya se han explotado de manera no sostenible muchas cuencas de ros y otras fuentes de agua. En la actualidad, aproximadamente 1.400 millones de personas viven en cuencas de ros cerradas donde el uso del agua excede los niveles de descarga, lo que genera grave dao ecolgico. Entre los sntomas de estrs hdrico se cuentan el colapso de los sistemas fluviales en el norte de China, el rpido descenso del nivel de las aguas subterrneas en Asia Meridional y Oriente Medio, y mayores conflictos respecto del acceso al agua. El cambio climtico peligroso intensificar muchos de estos sntomas. En el transcurso del siglo XXI, podra llegar a transformar los flujos de agua que sostienen los sistemas ecolgicos, la agricultura de riego y el abastecimiento de agua de los hogares. En un mundo que ya enfrenta crecientes presiones respecto de los recursos hdricos, con el cambio climtico podra sumarse otros 1.800 millones de personas a la poblacin que vive en ambientes donde falta el agua, definido en trminos de un umbral de 1.000 metros cbicos per cpita anualmente, antes del ao 208068. Los escenarios para Oriente Medio, hoy la regin con mayor estrs hdrico del mundo, apuntan en direccin a una creciente presin. Nueve de los 14 pases de la regin ya presentan una disponibilidad hdrica per cpita por debajo del umbral de escasez de agua. Se proyecta un descenso de las precipitaciones para Egipto, Israel, Jordania, Lbano y Palestina. Mientras tanto, el aumento de la temperatura y los cambios en los patrones de escorrenta afectarn el flujo de los ros de los que

El cambio climtico se superpondr a otras presiones de los sistemas hdricos. Ya se han explotado de manera no sostenible muchas cuencas de ros y otras fuentes de agua

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En los ltimos 25 aos se ha visto la transformacin de los sistemas de glaciares en los trpicos. Su desaparicin inminente tiene implicancias potencialmente

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desastrosas para el crecimiento econmico y el desarrollo humano

dependen los pases de la regin. A continuacin se describen algunos hallazgos que surgen de los ejercicios de modelos climticos nacionales: En el Lbano, se proyecta que el aumento de la temperatura de 1,2C reducir la disponibilidad de agua en 15% debido al cambio en los patrones de escorrenta y la evaporacin69. En el norte de frica, incluso aumentos moderados de la temperatura podran cambiar drsticamente la disponibilidad de agua. Por ejemplo, el aumento de 1C podra reducir en 10% la escorrenta de agua en la cuenca del ro Ouergha en Marruecos en el ao 2020. Si estos resultados se extrapolan a otras cuencas, el resultado sera equivalente a la prdida anual del agua contenida en una represa de gran tamao70. Las proyecciones para Siria apuntan a reducciones ms graves: una baja del 50% en la disponibilidad de agua renovable en el ao 2025 (segn niveles de 1997)71. Pero los escenarios de cambio climtico respecto del agua en Oriente Medio no se pueden ver de manera aislada. El rpido incremento demogrfico, el desarrollo industrial, la urbanizacin y la necesidad de disponer de agua de riego para abastecer a una creciente poblacin presentan ya enormes presiones sobre los recursos hdricos. Los efectos del cambio climtico se sumarn a esa presin al interior de los pases, lo que aumentar las presiones en torno al agua que fluye entre los pases. El acceso a las aguas del ro Jordn, los acuferos fronterizos y el ro Nilo podran transformarse en puntos lgidos de tensiones polticas a falta de sistemas consolidados de manejo de los recursos hdricos.
Los glaciares se repliegan El derretimiento de los glaciares plantea amenazas a ms del 40% de la poblacin mundial72 . Tanto el momento preciso como la magnitud de estas amenazas son inciertos; sin embargo, la posibilidad de que ocurra no es muy distante. Los glaciares se estn derritiendo a un ritmo acelerado. Es improbable que esa tendencia se revierta durante los siguientes dos o tres decenios, incluso si se tomaran medidas de mitigacin urgentes. Los escenarios de cambio climtico indican que habr mayores caudales en el corto plazo, y luego sequas durante perodos prolongados. Los miles de glaciares ubicados a travs de 2.400 kilmetros en los montes Himalaya estn en el epicentro de una crisis emergente. Estos glaciares forman grandes bancos de agua; almacenan agua y nieve en forma de hielo, construyendo capas durante el invierno y liberndolas durante

el verano. El caudal sostiene sistemas fluviales que constituyen el elemento vital de vastos sistemas ecolgicos y agrcolas. Himalaya es una palabra en snscrito que significa morada de la nieve. Hoy, la morada glacial, la masa de hielo ms grande fuera de los cascos polares, se est reduciendo a un rimo de 10 a 15 metros por ao73. Aun cuando la evidencia muestra que la velocidad de derretimiento es irregular, el sentido del cambio no da lugar a dudas. Al ritmo actual, dos terceras partes de los glaciares de China incluido Tien Shan desaparecern hacia el ao 2060, y se habrn derretido por completo en el ao 210074 . El glaciar Gangotri, uno de los mayores reservorios de agua para los 500 millones de personas que viven en la cuenca del ro Ganges, se est reduciendo a una tasa de 23 metros por ao. Un estudio realizado recientemente por la Organizacin de Investigacin Espacial de la India mediante la utilizacin de imgenes satelitales y que ha cubierto 466 glaciares, arroj una disminucin del 20% en su tamao. Los glaciares de la meseta de Qinghai-Tibet, barmetro de las condiciones climticas del mundo y origen de los ros Amarillo y Yangtz, se han estado derritiendo a un ritmo anual de 7%75. Cualquier cambio en el escenario del clima que supere el umbral de cambio climtico de riesgo de 2C acelerar la velocidad de derretimiento de los glaciares. El derretimiento acelerado de los glaciares genera riesgos inmediatos para el desarrollo humano. Las avalanchas e inundaciones plantean riesgos especiales para las regiones montaosas densamente pobladas. Uno de los pases que enfrenta hoy los riesgos ms graves es Nepal, donde los glaciares se estn replegando a un ritmo de varios metros por ao. Los lagos que se forman con las aguas de los glaciares que se derriten se estn expandiendo a una velocidad alarmante. Un caso especial es el lago Tsho Rolpa, cuyo caudal ha aumentado ms de siete veces en los ltimos 50 aos. Una evaluacin exhaustiva llevada a cabo en 2001 identific 20 lagos de glaciares cuyas riberas podran desbordarse, situacin que tendr graves consecuencias para las personas, la agricultura y la infraestructura hidroelctrica, a menos que se tomen medidas urgentes76. A medida que se agoten los bancos de agua de glaciares, disminuirn los caudales de agua. Siete de los grandes sistemas fluviales de Asia el Brahmaputra, el Ganges, el Huang He, el Indo, el Mekong, el Salween y el Yangtz se vern afectados. Estos sistemas fluviales proporcionan agua y proveen alimentos a ms de 2.000 millones de personas77. El caudal del Indo, que recibe prcticamente el 90% de sus aguas de zonas de captacin de

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Recuadro 2.8

El cambio climtico y la crisis del agua en China


aumentos en la temperatura del orden de 1C a 2,5C antes de 2050, una de las zonas ms afectadas sera la meseta de QinghaiTibet, cuya masa terrestre es igual al tamao de Europa occidental. Esta meseta contiene ms de 45.000 glaciares, los cuales se estn derritiendo a un vertiginoso ritmo de 131,4 km al ao. De seguir las actuales tendencias, la mayora desaparecer antes de fines del siglo. Lo que sucede con los glaciares en China constituye una crisis nacional de seguridad ecolgica de primer orden. A corto plazo, el aumento en el torrente de las aguas debido al derretimiento del hielo podra generar ms inundaciones. A largo plazo, el repliegue de los glaciares privar de agua segura a las comunidades que viven en las montaas y transformar grandes extensiones del medio ambiente de China. La desertificacin tomar fuerza a medida que las crecientes temperaturas y las prcticas de uso del suelo insostenibles sigan acelerando la erosin. Acontecimientos como las 13 grandes tormentas de polvo que se registraron en 2005, una de las cuales deposit 330.000 toneladas de arena en Beijing, sern cada vez ms habituales. Mientras tanto, el torrente en los ros Yangtze, el Amarillo y otros que nacen en la meseta QinghaiTibet declinar, lo que agregar estrs a los sistemas ecolgicos que dependen del agua. Sin embargo, las alteraciones no slo se producirn en los entornos rurales. La ciudad de Shangai es particularmente vulnerable a los peligros relacionados con el clima. Ubicada en la boca del ro Yangtze, a slo cuatro metros sobre el nivel del mar, esta urbe enfrenta serios riesgos de inundacin, situacin que se ve empeorada por tifones de verano, marejadas por tormentas y excesiva escorrenta de los ros. Los 18 millones de habitantes de Shangai enfrentan riesgos de inundacin. El aumento del nivel del mar y de las marejadas por tormentas pone a esta ciudad costera en la lista del peligro. No obstante, la vulnerabilidad afecta principalmente a los casi tres millones de habitantes temporales que han emigrado desde el campo. Ubicados en campamentos transitorios alrededor de sitios en construccin o en zonas proclives a las inundaciones y con muy pocos derechos y beneficios sociales, estas personas enfrentan un alto nivel de exposicin a los riesgos y extrema vulnerabilidad.

En los ltimos 20 aos, China se ha convertido en el taller industrial del mundo. El rpido crecimiento econmico ha estado acompaado de una elevada reduccin de la pobreza y mejores indicadores de desarrollo humano. Sin embargo, China es altamente vulnerable al cambio climtico. Las proyecciones sealan que antes de 2020, las temperaturas promedio en esa nacin aumentarn entre 1,1C y 2C sobre los niveles de 19611990. En un pas tan grande como China, con varias zonas climticas, los efectos sern complejos y diversos: una evaluacin nacional sobre cambio climtico predice ms sequas, mayor desertificacin y menos suministro de agua. Por su parte, las proyecciones agrcolas sugieren que la produccin de arroz, maz y trigo podra disminuir en 10% antes de 2030 y hasta 37% durante la segunda mitad del siglo debido a factores relacionados con el clima. Como en otras naciones, el cambio climtico en China interactuar con otras perturbaciones implcitas. Los sistemas fluviales del norte del pas son una demostracin evidente de las presiones ecolgicas que genera el rpido crecimiento econmico. Las cuencas de los ros Hai, Huai y Huang (Amarillo) (el sistema de las 3 H) abastecen de agua a poco menos de la mitad de la poblacin de China. Con la creciente demanda de la industria, los centros urbanos y la agricultura, se extrae agua de la cuenca a un ritmo que supera en dos veces su tasa de reposicin. La consecuencia: ros que ya no llegan al mar y colapso de las aguas subterrneas. En poco tiempo, cualquier tipo de reduccin en el torrente de agua de la cuenca de las 3 H podra convertir una crisis ecolgica en un desastre social y econmico absoluto. Cerca de una tercera parte del PIB de China se origina en la cuenca, adems de gran parte de su produccin de cereales. Uno de cada dos habitantes rurales pobres vive aqu, la mayora de ellos absolutamente dependientes de la agricultura. A medida que las sequas, el alza en las temperaturas y la falta de escorrenta provocadas por el cambio climtico comiencen a mostrar sus efectos, un peligro evidente es que los primeros en hacer frente a los costos de los ajustes sern los pobres. En la zona occidental de China hay sistemas ecolgicos completos bajo amenaza. Como las proyecciones para esta regin indican

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Fuentes: Cai 2006; OBrien 2007 y Leichenko 2007; Repblica Popular de China 2007; Shen y Liang 2003.

la alta montaa, se reducir en 70% en el decenio de 2080. El Ganges podra perder dos terceras partes del caudal que lleva entre julio y septiembre provocando escasez de agua a ms de 500 millones de personas y en una tercera parte del rea de los terrenos irrigados de la India. Las proyecciones del ro Brahmaputra apuntan a una reduccin del caudal de entre 14% y 20% en 2050. En Asia Central, las prdidas por derretimiento de los glaciares en los ros Amu Darya y Syr Darya podran restringir el caudal de

agua para riego en Uzbekistn y Kazajstn, y comprometer los planes de desarrollo hidroelctrico en Kirguistn. Los escenarios de cambio climtico para el derretimiento de los glaciares interactuarn con problemas ecolgicos que ya son graves y tensionarn los recursos hdricos. En la India, la competencia entre la industria y la agricultura est creando tensiones en la distribucin del agua entre los estados. Estas tensiones se vern intensificadas por los menores caudales glaciales. El norte de China ya es una de las regiones ms abrumadas del mundo en relacin con el agua. En sectores de las cuencas de
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Figura 2.7

Glaciares en retroceso en Amrica Latina

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

Per 2006 1.370 km 2 1970 1.958 km 2

Bolivia 2006 396 km 2 1975 562 km 2

Ecuador 2006 79 km 2 1976 113 km 2

Colombia 2006 76 km 2 1950 109 km 2

Venezuela 2006 2 km 2 1950 3 km 2


Fuente: Painter 2007, basado en datos de la Comunidad Andina.

los ros Huai, Hai y Huang (Amarillo) (el sistema de las tres H), la actual extraccin de agua alcanza al 140% del abastecimiento renovable, situacin que explica la rpida reduccin de importantes sistemas fluviales y la disminucin de las aguas subterrneas. En el mediano plazo, los nuevos patrones de derretimiento de los glaciares se sumarn a este estrs. En una zona que alberga a aproximadamente la mitad de los 128 millones de pobres rurales de China, que contiene alrededor del 40% de la tierra agrcola del pas y que representa una tercera parte del PIB, el fenmeno tiene graves consecuencias para el desarrollo humano (recuadro 2.8)78.
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Los glaciares tropicales tambin se reducen Los glaciares tropicales se estn replegando ms rpidamente que los del Himalaya. Para el perodo de vida de un glaciar, un cuarto de siglo es como un abrir y cerrar de ojos, pero en los ltimos 25 aos se ha visto la transformacin de los sistemas de glaciares en los trpicos. Su desaparicin inminente tiene implicancias potencialmente desastrosas para el crecimiento econmico y el desarrollo humano. En encuestas realizadas por gelogos se indica que el ritmo al que se estn retirando los glaciares de Amrica Latina est aumentando. Hay 2.500 km de glaciares en los Andes tropicales, de los cuales 70% est en Per y 20% en Bolivia. La masa restante se encuentra en Colombia y en Ecuador. Desde comienzos de 1970, se calcula que el rea superficial de los glaciares de Per se ha reducido entre 20% y 30% y el casquete de hielo de Quelccaya en la Cordillera Blanca est perdiendo prcticamente una tercera parte de su rea. Algunos de los glaciares ms pequeos de Bolivia ya han desaparecido (figura 2.7). Un estudio realizado por el Banco Mundial prev que muchos de los glaciares menores de los Andes slo podrn encontrarse en los libros de historia dentro de un decenio79. Un peligro inminente es que el hielo derretido provocar la formacin de lagos de glaciares ms grandes, lo que producir mayor riesgo de inundaciones, avalanchas, deslizamientos de lodo y ruptura de represas. Los signos de advertencia ya son evidentes: por ejemplo, el rea superficial de la laguna Safuna Alta, en la Cordillera Blanca en Per, ha aumentado cinco veces desde 197580. Muchas cuencas alimentadas por glaciares han experimentado un incremento de la escorrenta en los ltimos aos. Sin embargo, los modelos predicen un descenso rpido de los caudales despus de 2050, especialmente en la estacin seca. Esta es una preocupacin particular para Per. Las poblaciones que viven en zonas costeras ridas, incluida Lima, la capital, dependen de manera crtica del abastecimiento de agua proveniente del deshielo de los glaciares en los Andes. En un pas que ya lucha por proporcionar servicios bsicos de agua a los habitantes urbanos, el derretimiento de los glaciares plantea una amenaza real e inminente al desarrollo humano (recuadro 2.9).

Aumento del nivel del mar y exposicin a riesgos climticos extremos Proyeccin del IPCC: Es probable que los ciclones tropicales tifones y huracanes se vuelvan ms

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Recuadro 2.9

Derretimiento de glaciares y menores perspectivas de desarrollo humano

Durante siglos, el agua que escurre desde los glaciares de la cordillera de Los Andes ha regado tierras agrcolas y provisto un flujo de agua previsible a los asentamientos humanos. Hoy en da, los glaciares estn entre las vctimas del cambio climtico, y se derriten con rapidez. Su inminente desaparicin puede tener consecuencias negativas para el desarrollo humano de la regin Andina. En Per y Bolivia se ubica la mayor extensin de glaciares tropicales del mundo; 70% del total de glaciares de Amrica Latina se ubica en Per y 20% en Bolivia. Estos pases tambin alojan algunas de las mayores concentraciones de pobreza y desigualdad social y econmica de Amrica Latina la regin ms desigual del mundo. El derretimiento de los glaciares no slo amenaza con disminuir la disponibilidad de agua, sino con profundizar dichas desigualdades. La geografa es parte de la explicacin de los riesgos que hoy enfrentan pases como Per. Si bien el 98% de los recursos hdricos se concentra en la regin oriental del Per, dos de cada tres peruanos viven en la costa desrtica de la parte occidental, una de las ms ridas del mundo. La actividad econmica y el suministro de agua de las ciudades dependen de unos 50 ros que bajan desde Los Andes y que representan cerca de 80% de los recursos de agua dulce provenientes de los deshielos. Las aguas superficiales que se alimentan de los glaciares no slo constituyen la fuente del lquido vital de muchas zonas rurales, sino que tambin abastecen a las principales ciudades y se utilizan en la generacin de energa hidroelctrica. Per registra una de las tasas de repliegue de glaciares ms rpidas del mundo. Entre 20% y 30% del rea cubierta por los glaciares ha desaparecido en los ltimos tres decenios, extensin que equivale al total de la superficie glacial de Ecuador. La ciudad de Lima, cuya poblacin asciende a casi ocho millones de habitantes, est ubicada en la costa y obtiene su agua del ro Rimac y otros ros de la Cordillera Central, todos los cuales dependen en diversos grados de los deshielos. De hecho, ya existe una gran brecha entre la demanda y el suministro de agua. El crecimiento demogrfico general alcanza a las 100.000 personas al ao, situacin que hace aumentar la demanda de agua. As, los racionamientos son comunes durante verano y debido al bajo almacenamiento de reservas y al aumento de la exposicin a las sequas, es probable que la ciudad enfrente ms racionamientos a corto plazo.

El rpido retroceso de los glaciares en la inmensa Cordillera Blanca de Los Andes septentrionales pondr en duda el futuro de la agricultura, de la minera, de la generacin hidroelctrica y del suministro de agua en vastas zonas. Uno de los ros alimentados por la Cordillera Blanca es el ro Santa, del cual dependen una gran cantidad de formas de sustento y actividades econmicas. A una altitud de entre 2.000 y 4.000 metros, las aguas de este ro sustentan la pequea agricultura, mientras que en los valles ro abajo suministra agua para la agricultura comercial
Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

de gran escala, lo que incluye dos grandes proyectos de regado para cultivos de exportacin. Adems, su flujo genera energa hidroelctrica y suministra el agua potable de dos importantes zonas urbanas Chimbote y Trujillo donde vive ms de un milln de personas. El problema es que hasta 40% del agua que se obtiene del ro Santa durante la estacin seca se origina en el hielo derretido que no alcanza a reponerse con las precipitaciones anuales. En este sentido, podran producirse graves prdidas econmicas y daos en las condiciones de subsistencia. El proyecto de riego Chavimochic en el ro Santa contribuy a un auge nacional extraordinario en la agricultura no-tradicional. Las exportaciones totales del sector aumentaron de US$302 millones en 1998 a US$1.000 millones en 2005. Dicho auge ha sido mantenido por productos de riego intensivo tales como alcachofas, esprragos, tomates y otros vegetales. El derretimiento de los glaciares amenaza tanto con erosionar la viabilidad de las inversiones en riego, como con socavar el empleo y el crecimiento econmico en el proceso. Monitorear el ritmo de retroceso de los glaciares tropicales en los Andes peruanos es algo relativamente sencillo. Pero elaborar una respuesta es un desafo mayor. Subsanar el descenso del flujo de agua desde los glaciares en el mediano plazo requerir de miles de millones de dlares de inversin para la construccin de tneles debajo de Los Andes. A su vez, para compensar las prdidas de energa se necesitarn inversiones en generacin de energa trmica por un monto que el Banco Mundial calcula en US$1.500 millones. El precio de estas medidas apunta hacia complejas interrogantes acerca de la distribucin de costos tanto a nivel nacional como internacional. Los peruanos no son responsables del derretimiento de los glaciares: slo dan cuenta de 0,1% de las emisiones de CO2, pero enfrentan la perspectiva de pagar un alto precio humano y financiero por emisiones que en gran medida generan otros pases.

Fuentes: Carvajal 2007; CONAM 2004; Coudrain, Francou y Kundzewicz 2005; Painter 2007.

intensos a medida que los ocanos se calientan, alcanzando velocidades mximas ms altas y aumentando las precipitaciones. Los tifones y huracanes se forman debido a la energa que se libera del ocano y los niveles de energa van a aumentar. En un estudio se ha documentado la duplicacin de la disipacin de energa en los ciclones tropicales en los ltimos tres decenios81. El nivel del mar continuar aumentando, aunque no hay seguridad acerca de los niveles. Los ocanos han absorbido ms de 80% del aumento del calor que ha generado el calentamiento global y que ha encerrado

al mundo en una expansin trmica continua82 . La sequa y las inundaciones sern ms frecuentes y afectarn a gran parte del mundo. Proyeccin de desarrollo humano: Los escenarios de riesgo emergentes amenazan muchas dimensiones del desarrollo humano. Los acontecimientos climticos extremos e impredecibles son ya una causa importante de pobreza. Traen inseguridad humana en el corto plazo y destruyen esfuerzos de largo plazo destinados a aumentar la productividad, mejorar la salud y desarrollar la educacin, perpetuando las trampas de desarrollo
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humano bajo descritas anteriormente en este captulo. Muchos pases tienen poblaciones extensas y sumamente vulnerables que debern enfrentar aumentos sostenidos de los riesgos relacionados con el clima; particularmente quienes viven en zonas costeras, en deltas de ros, en asentamientos urbanos y en regiones propensas a las sequas, enfrentarn amenazas inmediatas. El cambio climtico es slo una de las fuerzas que influir en el perfil de la exposicin al riesgo en los prximos decenios. Tambin sern importantes otros procesos globales, como el estrs ecolgico, la urbanizacin y el crecimiento demogrfico, entre otros. Sin embargo, el cambio climtico reconfigurar los patrones de riesgo y de vulnerabilidad en muchas regiones. Sin duda la combinacin de los crecientes peligros provocados por el clima y la disminucin de la resiliencia ser una mezcla letal para el desarrollo humano. Cualquier aumento en el riesgo a la exposicin relacionada con el clima debe ser evaluado
Recuadro 2.10

contra el teln de fondo de la actual exposicin. Este teln de fondo incluye las siguientes cifras de personas que enfrentan peligros relacionados con el clima83: 344 millones expuestas a ciclones tropicales; 521 millones expuestas a inundaciones; 130 millones expuestas a sequas; 2,3 millones expuestas a deslizamientos de tierras. Como indican estas cifras, incluso pequeos incrementos del riesgo en el tiempo afectarn a un nmero importante de seres humanos. Al igual que el cambio climtico, los posibles vnculos entre los cambiantes patrones del clima y las tendencias del riesgo y la vulnerabilidad son complejos. Si bien no existen clculos preestablecidos para evaluar el impacto que tendr en el desarrollo humano un aumento de dos metros del nivel del mar junto con un aumento de la intensidad de las tormentas tropicales, es posible identificar algunos de los vnculos y mecanismos de transmisin.

Cambio climtico y desarrollo humano en el delta del ro Mekong

En los ltimos 15 aos, Viet Nam ha logrado espectaculares avances en cuanto a desarrollo humano. Los niveles de pobreza disminuyeron y los indicadores sociales mejoraron, con lo que el pas se adelanta en prcticamente todos los ODM. No obstante, el cambio climtico representa un peligro real e inminente para esos logros, situacin que en ningn otro lugar es tan evidente como en el delta del ro Mekong. A lo largo de su historia, Viet Nam ha debido enfrentarse condiciones climticas extremas. Ubicado en una zona de tifones, con una extensa lnea costera y amplios deltas fluviales, el pas prcticamente encabeza la lista de desastres naturales. En promedio, hay entre seis y ocho tifones al ao, muchos de los cuales dejan una gran estela de destruccin, con muertos y heridos, daos en hogares y botes de pesca y cosechas arruinadas. En esta nacin, los 8.000 kilmetros de diques para mares y ros, algunos de los cuales fueron construidos durante siglos por los propios miembros de la comunidad, dan cuenta de la escala de la inversin nacional en materia de gestin de riesgos. El delta del ro Mekong es una zona que merece especial atencin ya que corresponde a uno de los lugares con mayor densidad demogrfica de Viet Nam, con 17,2 millones de personas. Tambin se considera la cesta de arroz del pas y cumple una funcin fundamental en la seguridad alimentaria nacional. En este delta, se produce la mitad del arroz de Viet Nam y una proporcin an mayor de productos frutcolas y pesqueros. El desarrollo agrcola tiene una funcin clave en la reduccin de la pobreza en la zona del delta del Mekong. La inversin en riego y el apoyo a servicios de comercializacin y extensin permitieron a los agricultores intensificar la produccin y obtener dos o incluso tres cosechas al ao. Los agricultores han construido adems diques y
Fuentes: Chaudhry y Ruysschaert 2007; Nguyen 2007; PNUD y AusAID 2004.

terraplenes para proteger sus campos de las inundaciones que pueden llegar junto con los tifones y las lluvias intensas. El cambio climtico representa amenazas en varios niveles. Segn las predicciones, la lluvia aumentar y el pas enfrentar tormentas tropicales ms intensas. Tambin se espera que el nivel del mar aumente 33 cms. hasta 2050 y en un metro hasta 2100. El delta del ro Mekong est ubicado en una zona baja, por lo que estas predicciones resultan especialmente desoladoras. El aumento en el nivel del mar que se proyecta para 2030 podra exponer a cerca de 45% de la zona terrestre del delta a salinizacin extrema y daos en los cultivos a causa de la inundacin. Las predicciones tambin apuntan a que la productividad de los cultivos de arroz disminuir 9%. Si el nivel del mar aumenta un metro, gran parte del delta se inundar por completo durante algunos perodos del ao. De qu manera estos cambios podran generar un impacto en el desarrollo humano del delta del ro Mekong? Aunque el nivel de pobreza ha disminuido, ha aumentado la desigualdad, fenmeno que en parte se debe a la falta generalizada de tierras. En esta zona, an existen cuatro millones de personas que viven en condiciones de pobreza, muchas de las cuales no cuentan con proteccin de salud bsica, y cuyos hijos estn sujetos a altas tasas de desercin escolar. Para este grupo, aun una pequea reduccin en los ingresos o la prdida de oportunidades de empleo a causa de las inundaciones tendra consecuencias adversas en materia de nutricin, salud y educacin. Ms an, los pobres enfrentan doble riesgo, ya que tienen ms probabilidades de vivir en zonas vulnerables a las inundaciones y menos posibilidades de vivir en una casa slida y permanente.

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Sequa El aumento de la exposicin a las sequas en frica Subsahariana es motivo de especial preocupacin aunque tambin podran resultar afectadas otras regiones como Asia Meridional y Amrica Latina, donde probablemente sufrir la produccin agrcola, en especial los cultivos de secano. En frica Subsahariana se proyecta una disminucin de las reas adecuadas para la agricultura, del periodo de las pocas de cultivo y del rendimiento potencial de los alimentos bsicos (ver la seccin sobre produccin agrcola y seguridad alimentaria ms arriba). En 2020, entre 75 millones y 250 millones adicionales de personas en frica Subsahariana podran ver comprometido tanto su sustento como las perspectivas de desarrollo humano debido a una combinacin de sequa, aumento de la temperatura y mayor estrs hdrico84 . Inundaciones y tormentas tropicales Existen amplios mrgenes de incertidumbre en las proyecciones de las poblaciones expuestas a riesgos por inundaciones85. La desintegracin acelerada de la capa de hielo de la Antrtida occidental podra multiplicar el aumento del nivel del mar por un factor de cinco sobre y por encima del techo predicho por el IPCC. Sin embargo, incluso los escenarios ms benignos constituyen un foco de preocupacin. Un modelo que utiliza un escenario del IPCC para un elevado crecimiento demogrfico calcula que el nmero de personas adicionales que experimentarn inundaciones costeras ser de entre 134 millones y 332 millones a causa de un aumento de 3C a 4C de la temperatura86. Si se toma en cuenta la actividad de las tormentas tropicales, la cifra de afectados podra aumentar a 371 millones hacia fines del siglo XXI87. Entre las consecuencias de un aumento de un metro en el nivel del mar, se cuenta: En Bajo Egipto, un posible desplazamiento de seis millones de personas y la inundacin de 4.500 km de tierras agrcolas. Esta es una regin que se caracteriza por altos niveles de privacin en muchas zonas rurales. El 17% de la poblacin, alrededor de cuatro millones de personas, vive por debajo del umbral de la pobreza88. El desplazamiento de hasta 22 millones de personas en Viet Nam, con prdidas de hasta 10% del PIB. Las inundaciones y tormentas de mayor intensidad podran hacer ms lento el avance en materia de desarrollo humano en importantes zonas pobladas, incluido el Delta del ro Mekong (recuadro 2.10).

Cuadro 2.5

Un aumento en los niveles del mar tendra enormes impactos sociales y econmico
Impacto (% del total mundial) Superficie terrestre 0,3 0,5 0,7 1,0 1,2 Zonas urbanas 1,3 2,1 3,2 4,7 6,1 1,0 1,6 2,5 3,5 4,7 Zonas agrcolas 0,4 0,7 1,1 1,6 2,1

Magnitud del aumento del nivel del mar (m) 1 2 3 4 5

Poblacin 1,3 2,0 3,0 4,2 5,6

PIB

Humedales 1,9 3,0 4,3 6,0 7,3

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Fuente: Dasgupta et al. 2007.

En Bangladesh, el aumento de un metro en el nivel del mar inundara el 18% del territorio del pas, poniendo en riesgo directo al 11% de la poblacin. El impacto en los niveles de los ros producto del aumento del mar afectara a ms de 70 millones de personas89. Si bien la mayora de las personas afectadas por el aumento del nivel del mar vive en un reducido nmero de pases con poblaciones extensas, los efectos se distribuirn de manera mucho ms amplia (cuadro 2.5). Para muchos estados conformados por tierras bajas y pequeas islas, el aumento del nivel del mar implica una crisis social, econmica y ecolgica claramente predecible. Para las Maldivas, donde el 80% del rea terrestre est a menos de un metro sobre el nivel del mar, incluso el escenario de cambio climtico ms benigno supone una profunda vulnerabilidad. Los pequeos estados insulares en desarrollo estn en la primera lnea del cambio climtico. Ya son altamente vulnerables a los desastres climticos. Los daos anuales en las islas del Pacfico o Fiji, Samoa y Vanuatu se calculan entre 2% y 7% del PIB. En Kiribati, un clculo del dao anual mixto entre el cambio climtico y el aumento del nivel del mar en ausencia de adaptacin sita la cifra en un nivel que equivale a entre 17% y 34% del PIB90. Las islas del Caribe tambin estn en situacin de riesgo. El aumento de 50 centmetros del nivel del mar provocara la prdida de ms de una tercera parte de las playas, lo que tendra implicancias perjudiciales para el sector turstico de la regin. El aumento de un metro sumergira de manera permanente alrededor del 11% del territorio de Bahamas. Mientras tanto, la penetracin de agua salada podra poner en riesgo el abastecimiento de agua dulce, lo que obligara a los gobiernos a realizar costosas inversiones en desalinizacin91. Uno de los datos que se sabe del cambio climtico es que intensificar la actividad de las tormentas tropicales. Al mismo tiempo, mayores

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Las prdidas en materia de biodiversidad son cada vez mayores en varias regiones. El cambio climtico es una de las fuerzas que est tras estas tendencias y

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se tornar cada vez ms poderosa con el tiempo

temperaturas del mar y un cambio climtico ms generalizado tambin pueden alterar el curso de los ciclones y la distribucin de la actividad de las tormentas. El primer huracn en el Atlntico sur golpe a Brasil en 2004, y en 2005 fue la primera vez que se produjo un huracn en la pennsula ibrica desde 1820. Los escenarios de la actividad de las tormentas tropicales muestran la importancia de la interaccin con los factores sociales. En particular, la rpida urbanizacin est poniendo en peligro a una poblacin cada vez ms extensa. Cerca de 1.000 millones de personas ya viven en asentamientos urbanos informales, y la cifra aumenta. Segn ONU-Hbitat, si continan las tendencias actuales, 1.400 millones de personas vivirn en asentamientos precarios en 2020, y 2.000 millones lo harn en 2030: uno de cada tres habitantes urbanos. Aunque en la actualidad ms de la mitad de la poblacin que habita en asentamientos precarios en el mundo vive en Asia, frica Subsahariana tiene uno de los mayores ndices de crecimiento de estos asentamientos92 . Puesto que habitan en casas provisorias ubicadas generalmente en laderas vulnerables a las inundaciones y a los desprendimientos de tierra, quienes viven en asentamientos precarios estn sumamente expuestos y son altamente vulnerables a los impactos del cambio del clima. Estos impactos no sern determinados nicamente a travs de procesos fsicos. Las polticas pblicas pueden mejorar la resiliencia en muchas reas, desde el control de las inundaciones hasta la infraestructura de proteccin contra desprendimientos de tierra y la entrega de derechos de propiedad formales a quienes viven en asentamientos precarios urbanos. En muchos casos, la ausencia de derechos formales es un elemento de disuasin para invertir en materiales de construccin ms resistentes. El cambio climtico provocar amenazas crecientes. Incluso una mitigacin seria har poco para atenuar estas amenazas antes de 2030. Hasta entonces, los pobres urbanos debern adaptarse al cambio climtico. A ello podran ayudar polticas pblicas de apoyo. Los puntos de partida son: crear derechos de dominio ms seguros, invertir en el mejoramiento de los asentamientos precarios y suministrar agua limpia y servicios sanitarios a los pobres urbanos. Ecosistemas y biodiversidad Proyeccin del IPCC: Hay una alta probabilidad de que la resiliencia de muchos ecosistemas sea socavada por el cambio climtico, cuando niveles ms altos de CO2 reduzcan la biodiversidad da-

ando los ecosistemas y comprometiendo los servicios que stos proporcionan. Proyeccin de desarrollo humano: El mundo est avanzando hacia prdidas sin precedentes de biodiversidad y hacia el colapso de los sistemas ecolgicos durante el siglo XXI. Con un aumento de la temperatura por sobre 2C, las tasas de extincin comenzarn a aumentar. La degradacin del medio ambiente ganar terreno y los corales, los humedales y los bosques sufrirn rpidas prdidas. Los procesos ya estn en marcha. Las prdidas de los ecosistemas y de la biodiversidad son intrnsecamente negativos para el desarrollo humano. El medio ambiente importa por su propio derecho para las generaciones actuales y futuras. Sin embargo, tambin se perdern ecosistemas vitales que proveen servicios de gran alcance. Los pobres, que son quienes ms dependen de estos servicios, sern los ms castigados. Como en otras reas, los procesos del cambio climtico interactuarn con mayores presiones sobre los ecosistemas y la biodiversidad. Muchos de los grandes ecosistemas del mundo ya estn amenazados y las prdidas en materia de biodiversidad son cada vez mayores en varias regiones. El cambio climtico es una de las fuerzas que est tras estas tendencias y se tornar cada vez ms poderosa con el tiempo. El estado de rpido deterioro del medio ambiente mundial entrega el contexto para evaluar el impacto del cambio climtico en el futuro. En 2005, la Evaluacin del Milenio encontr que el 60% del total de servicios ecosistmicos estaban degradados o bien se estaban utilizando de manera no sostenible93. La prdida de manglares, de sistemas de arrecifes de coral, de bosques y de pantanos fue destacada como una preocupacin principal, donde la agricultura, el crecimiento demogrfico y el desarrollo industrial actan juntos para degradar la base de recursos ambientales. En efecto, aproximadamente una de cada cuatro especies de mamferos est en franco deterioro94. Las prdidas de recursos ambientales pondrn en peligro la capacidad humana de enfrentar y resistir el cambio climtico. Los humedales constituyen un ejemplo. Los humedales del mundo proporcionan una gama asombrosa de servicios ecolgicos. Albergan biodiversidad, proporcionan productos agrcolas, madereros y medicinales y sostienen bancos de peces. Ms que eso, salvaguardan las reas costeras y ribereas de tormentas e inundaciones al proteger los asentamientos humanos de la fuerza del oleaje del mar. Durante el siglo XX, el mundo perdi la mitad de los humedales por drenaje, conversin para la agricultura y contaminacin. Hoy, la destruccin contina a ritmo acelerado en momentos en que el cambio

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climtico amenaza con generar tormentas ms intensas y oleajes ms violentos95. En Bangladesh, la erosin continua de las zonas de manglares en las Sundabarns y en otras regiones ha socavado los medios de sustento al tiempo que ha aumentado la exposicin a los niveles crecientes del mar. El cambio climtico est transformado las relaciones entre las personas y la naturaleza. Muchos ecosistemas y muchas especies son altamente susceptibles a los cambios del clima. Los animales y las plantas se adaptan a zonas de climas especficos. Slo una especie tiene la habilidad de ajustar el clima mediante termostatos adosados a dispositivos de calentamiento o enfriamiento, y es sa precisamente la especie responsable del calentamiento global. Las plantas y los animales deben adaptarse trasladndose. Ya se estn volviendo a trazar los mapas ecolgicos. En los ltimos tres decenios, las lneas que marcaban las regiones donde prevalecan las temperaturas promedio, o isotermas, se han desplazado hacia los Polos Norte y Sur a una velocidad cercana a los 56 kilmetros cada 10 aos96. Las especies intentan seguir sus zonas climticas. Se han detectado cambios en las temporadas de floracin, en los patrones migratorios y en la distribucin de la flora y fauna en el mundo. Las plantas alpinas son empujadas hacia mayores altitudes, por ejemplo. Pero cuando el ritmo del cambio climtico es tan rpido, o cuando las barreras naturales como los ocanos bloquean las rutas de migracin, se avecina la extincin. Las especies que estn en mayor riesgo son aquellas que habitan en climas polares porque no tienen dnde ir. El cambio climtico las est empujando literalmente fuera del planeta. El cambio climtico ya ha contribuido a una prdida de especies, y el calentamiento global proyectado aportar a esa prdida. Pero con temperaturas de 2C por sobre los niveles preindustriales comenzarn a producirse impactos mucho mayores, pues se es el umbral en que comienzan a aumentar las tasas de extincin que se han predicho. De acuerdo con el IPCC, es probable que entre 20% y 30% de las especies vegetales y animales estn en peligro de extincin si la temperatura global promedio supera los 1,5C a 2,5C, incluidos los osos polares y especies de peces que se alimentan de los arrecifes de coral. Si el calentamiento alcanza los 3C, cerca de 277 mamferos medianos a grandes de frica estarn en peligro97.
El rtico amenazado La regin del rtico proporciona un antdoto contra la mirada de que el cambio climtico es una amenaza futura incierta. Aqu, los frgiles sistemas ecolgicos han entrado en contacto con

el aumento rpido y extremo de la temperatura. Durante los ltimos 50 aos, la temperatura superficial promedio anual en zonas entre Alaska y Siberia ha aumentado en 3,6C, es decir, ms del doble del promedio mundial. Las nieves eternas han disminuido en 10% en los ltimos 30 aos y la cubierta de hielo marino promedio lo ha hecho entre 15% a 20%. El hielo permanente se est derritiendo y la lnea de rboles se est desplazando hacia el Norte. Los escenarios del cambio climtico apuntan en una direccin preocupante. Se calcula que las temperaturas superficiales promedio aumentarn en otros 3C de aqu a 2050, lo que significar reducciones dramticas del hielo marino de verano, la invasin de bosques en regiones de tundra, y una amplia prdida de ecosistemas y de vida silvestre. Especies completas estn en riesgo. Como lo seala la Evaluacin del Impacto Climtico en el rtico: Hay muchas probabilidades de que las especies marinas que dependen del hielo del mar, incluidos los osos polares, las focas que viven en los hielos, las morsas y algunas aves marinas, disminuyan e incluso que algunas enfrenten la extincin98. Estados Unidos ha admitido el impacto del cambio climtico en el rtico. En diciembre de 2006, el Ministerio del Interior de ese pas propuso, sobre la base de las mejores pruebas cientficas, agregar al oso polar a la lista de especies en peligro de extincin. Este acto reconoce efectivamente el papel que desempea el cambio climtico en el aumento de la vulnerabilidad de la especie y exigen medidas de proteccin a las entidades gubernamentales. Ms recientemente, a los osos polares se han sumado 10 especies de pinginos que tambin estn bajo amenaza. Desgraciadamente, la las mejores pruebas cientficas apuntan en una direccin preocupante: al cabo de un par de generaciones, los nicos osos polares del planeta seran aquellos que habitan en los zoolgicos del mundo. El hielo marino de verano tardo en el rtico, del cual dependen para cazar, se ha estado reduciendo a un ritmo superior a 7% por decenio desde fines de 1970. Los estudios cientficos ms recientes sobre osos polares adultos en Canad y Alaska han mostrado prdidas de peso, reducida supervivencia de los oseznos y aumento del nmero de individuos que se ahogan al verse forzados a nadar distancias ms largas en busca de su presa. En el sector occidental de la Baha de Hudson, la poblacin de osos se ha reducido en 22%99. Las medidas adoptadas por el Ministerio del Interior de Estados Unidos establecen un importante principio de responsabilidad compartida ms all de las fronteras, el cual tiene amplias ramificaciones. No se puede tratar a los osos polares de manera aislada, pues son parte de un sistema

Las mejores pruebas cientficas apuntan en una direccin preocupante: al cabo de un par de generaciones, los nicos osos polares del planeta seran aquellos que habitan en los zoolgicos del mundo

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Los arrecifes de coral no son slo remansos de biodiversidad excepcional, sino una fuente de medios de sustento, nutricin y crecimiento econmico

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para ms de 60 pas

social y ecolgico mayor. Y si se admite el impacto del cambio climtico y las responsabilidades asociadas de los gobiernos respecto del rtico, el principio se debera aplicar de manera ms amplia. Quienes viven en zonas propensas a la sequa en frica y en regiones propensas a las inundaciones en Asia tambin se ven afectados. Resulta incoherente aplicar un conjunto de reglas para los osos polares y otro para las personas vulnerables en cuanto a las polticas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. El mero ritmo del cambio climtico en el rtico est creando desafos en muchos niveles. La prdida del suelo permanentemente helado o permafrost podra liberar grandes cantidades de metano, un poderoso gas de efecto invernadero que podra echar por tierra las tentativas de mitigacin al actuar como un transmisor de retroalimentaciones positivas. El rpido derretimiento del hielo del rtico ha abierto nuevas reas de prospeccin de petrleo y de gas natural, lo que ha generado tensiones entre los estados acerca de la interpretacin de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982100. Al interior de los pases, el cambio climtico podra ocasionar daos sociales y econmicos inmensos, al destruir infraestructura y amenazar los asentamientos humanos. Esta realidad se puede ilustrar con algunos escenarios para Rusia. Con el cambio climtico, Rusia experimentar algunos efectos de calentamiento que podran aumentar la produccin agrcola, aunque la mayor exposicin a las sequas podra invalidar cualquier beneficio. Una de las consecuencias ms predecibles del cambio climtico para Rusia es el aumento del deshielo del permafrost que cubre aproximadamente el 60% del pas. El deshielo ya ha ocasionado aumentos en el caudal de invierno de los ros ms importantes. El derretimiento acelerado afectar los asentamientos humanos exponiendo a muchos a riesgos de inundaciones. Tambin ser necesario hacer grandes inversiones para adaptar la infraestructura pues podran verse afectados caminos, tendidos elctricos y las lneas del ferrocarril Baikal Amur. Ya hay planes en marcha para proteger el programado oleoducto Siberia Oriental-Pacfico, los que incluyen una enorme zanja para combatir la erosin costera vinculada al derretimiento del hielo permanente, situacin que constituye otra prueba de que el cambio ecolgico acarrea costos econmicos reales101.
Los arrecifes de coral: un barmetro del cambio climtico Las regiones del rtico proporcionan al mundo un sistema de alerta temprana del cambio clim-

tico sumamente visible. Hay otros ecosistemas que constituyen un barmetro igualmente sensible aunque menos visible de inmediato. Los arrecifes de coral son un ejemplo. Durante el siglo XXI, tanto el calentamiento de los ocanos como la mayor acidificacin podran destruir gran parte del coral del mundo, con consecuencias sociales, ecolgicas y econmicas devastadoras. El calentamiento de los ocanos ha contribuido a la destruccin de los arrecifes de coral en una magnitud considerable puesto que la mitad de los sistemas estn deteriorados102 . Incluso perodos bastante breves de temperatura anormalmente alta , apenas 1C por sobre el promedio de largo plazo, pueden hacer que los corales expulsen las algas que le proporcionan la mayor parte de su alimento, lo que derivara en una decoloracin y muerte repentina del arrecife103. Los sistemas de arrecifes de coral ya tienen lesiones que se atribuyen al cambio climtico. Prcticamente la mitad de estos sistemas han sido afectados por la decoloracin. Los 50.000 km 2 de arrecifes de coral de Indonesia, 18% del total mundial, se estn deteriorando rpidamente. En un estudio realizado en el Parque Nacional de Bali Barat en el ao 2000, se descubri que la mayora de los arrecifes se haban degradado, en su mayor parte a causa de la decoloracin104 . En vistas areas de la Gran Barrera de Coral de Australia tambin se capta la magnitud de la decoloracin. Pero puede ser mucho peor. Con un aumento promedio de la temperatura por sobre los 2C, la decoloracin anual podra transformarse en un acontecimiento regular. Las grandes decoloraciones que acompaaron a El Nio en 1998, ocasin en la que se destruy el 16% del coral del mundo en nueve meses, se transformaran en la regla ms que en la excepcin. Los episodios de decoloracin localizados estn siendo cada vez ms frecuentes en muchas regiones, fenmeno que constituye una seal preocupante para el futuro. Por ejemplo, en 2005, el Caribe oriental sufri uno de los peores episodios de decoloracin que se hayan registrado105. La decoloracin es slo una de las amenazas que plantea el cambio climtico. Muchos organismos marinos, incluido el coral, construyen sus caparazones y esqueletos con carbonato de calcio. La parte superior del ocano est sobresaturada de estos minerales. Sin embargo, el aumento de la acidez de los mares provocado por los 10.000 millones de toneladas de CO2 que absorben los ocanos anualmente ataca el carbonato, con lo que elimina uno de los elementos esenciales para la supervivencia del coral106. Los cientficos marinos han hecho un paralelo inquietante. Los sistemas ocenicos responden

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lentamente y en horizontes de tiempo muy prolongados a los cambios en el medio atmosfrico. Si las cosas siguen como hasta ahora, en el siglo XXI el cambio climtico podra incrementar la acidificacin de los ocanos en los prximos siglos de manera nunca antes vista en 300 millones de aos, con una excepcin: un episodio catastrfico que ocurri hace 55 millones de aos, cuando se liberaron 4.500 gigatoneladas de carbono107 provocando la rpida acidificacin de los ocanos. A los ocanos les llev 100.000 aos retornar a los niveles de acidez previos. Entretanto, los registros geolgicos muestran una extincin masiva de criaturas marinas. Como plantea un conocido oceangrafo: Prcticamente todos los organismos marinos que construyeron una caparazn o un esqueleto de carbonato de calcio desaparecieron de los registros geolgicos... si no se disminuyen las emisiones de CO2 , los ocanos podran volverse ms corrosivos a los minerales de carbonato que nunca desde la extincin de los dinosaurios. Personalmente, creo que esto causar la extincin de los corales108. El colapso de los corales representara un acontecimiento catastrfico para el desarrollo humano en muchos pases. Los arrecifes de coral no son slo remansos de biodiversidad excepcional, sino una fuente de medios de sustento, nutricin y crecimiento econmico para ms de 60 pases. La mayora de los 30 millones de pescadores artesanales del mundo en desarrollo dependen de cierta forma de los arrecifes de coral para mantener zonas de alimentacin y de cultivo. Adems, los peces proporcionan ms de la mitad de las protenas y nutrientes esenciales de la dieta de 400 millones de pobres que viven en zonas costeras. Los arrecifes de coral son una parte vital de los ecosistemas marinos que sostienen los bancos de peces, aunque el recalentamiento de los ocanos plantea mayores amenazas. En Namibia, a causa de las corrientes de agua anormalmente clidas de 1995 la corriente Benguela Nio los bancos de peces se desplazaron entre 4 y 5 de latitud sur, lo que destruy la pequea industria pesquera de la sardina109. Ms all de su valor en la vida y en la nutricin de los pobres, los corales tienen un valor econmico mayor pues generan ingresos, exportaciones y, en regiones como el Ocano ndico y el Caribe, sustentan el turismo. El reconocimiento de la importante funcin del coral en la vida econmica, ecolgica y social ha dado lugar a que muchos gobiernos y entidades que ofrecen ayuda inviertan en su recuperacin. El problema es que el cambio climtico es una fuerza poderosa que jala en direccin contraria.

Salud humana y acontecimientos climticos extremos Proyeccin del IPCC: El cambio climtico afectar la salud humana mediante sistemas complejos que incluyen cambios en la temperatura, exposicin a sucesos extremos, acceso a la nutricin, calidad del aire, entre otras variables. Actualmente, se puede esperar efectos sanitarios leves, pero con la certeza de que aumentarn de manera progresiva en todos los pases y regiones, y que los efectos ms adversos se vern en los pases de ingresos bajos. Proyeccin de desarrollo humano: El clima interactuar con la salud humana de diversas maneras. Aquellos que estn menos preparados para responder a las cambiantes amenazas sanitarias, especialmente las personas pobres de los pases en desarrollo, sern los ms castigados. La mala salud es una de las fuerzas ms poderosas que frena el potencial de desarrollo humano de las familias pobres y el cambio climtico agravar este problema. Es probable que el cambio climtico tenga implicancias importantes en la salud humana en el siglo XXI. Sin embargo, las evaluaciones estn rodeadas de una amplia zona de incertidumbre, lo que refleja la compleja interaccin entre enfermedad, medio ambiente y personas. En la salud, no obstante, como en otras reas, admitir la incertidumbre no es un argumento para la inaccin. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) predice que el efecto general ser negativo110. Los resultados en materia de salud pblica vinculados con el cambio climtico sern articulados por muchos factores. La epidemiologa y los procesos locales existentes sern importantes. De igual modo lo sern los niveles preexistentes de desarrollo humano y la capacidad que tengan los sistemas de salud pblica. Muchos de los riesgos emergentes de la salud pblica se concentrarn en los pases en desarrollo donde la mala salud ya es una causa importante de sufrimiento y pobreza de las personas, y donde los sistemas de salud pblica carecen de los recursos (humanos y financieros) para enfrentar nuevas amenazas. Un peligro obvio es que en estas condiciones, el cambio climtico exacerbe desigualdades mundiales extremas que ya existen en el mbito de la salud pblica. El paludismo constituye una de las causas de preocupacin ms importantes. Se trata de una enfermedad que cobra actualmente ms de un milln de vidas por ao, y sobre 90% de estas muertes ocurren en frica. Alrededor de 800.000 nios menores de cinco aos mueren todos los aos en frica Subsahariana como resultado del paludismo, lo que ubica a la enfermedad como la tercera causa de mortalidad infantil a nivel mun-

El cambio en los patrones del clima ya est produciendo nuevos perfiles de enfermedades en muchas regiones

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Se requieren medidas urgentes para evaluar los riesgos que supone el cambio climtico en la salud pblica en el mundo en desarrollo, y luego

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es necesario movilizar recursos para generar un entorno que facilite la gestin de los riesgos

dial111. Ms all de estas cifras, el paludismo causa un inmenso sufrimiento, pues priva a las personas de oportunidades de educacin, empleo y produccin, y las obliga a destinar sus escasos recursos a tratamientos paliativos. La lluvia, la temperatura y la humedad son tres variables que influyen de manera importante en la transmisin del paludismo, y las tres se vern afectadas por el cambio climtico. Un mayor nivel de precipitaciones, aunque sean chaparrones breves, temperaturas ms altas y mayor humedad crean las condiciones perfectas para que se propague el parsito Plasmodium que causa el mal. Las temperaturas ms elevadas pueden ampliar el alcance y la elevacin de las poblaciones de mosquitos, como asimismo reducir en 50% los perodos de incubacin. Particularmente en frica Subsahariana, cualquier ampliacin de la zona de distribucin del paludismo significara graves riesgos para la salud pblica. Alrededor de cuatro de cada cinco personas de la regin ya viven en zonas afectadas por el paludismo. Las proyecciones futuras son inciertas, aunque existe preocupacin de que la zona de distribucin del paludismo podra extenderse en las tierras altas. Peor aun, el periodo de transmisin estacional tambin puede ampliarse, con lo que aumentara efectivamente en 16% a 28% el promedio de exposicin per cpita a la infeccin por paludismo112 . Se calcula que en el mundo, otros 220 millones a 400 millones de personas podran quedar expuestas a esta grave enfermedad113. El cambio en los patrones del clima ya est produciendo nuevos perfiles de enfermedades en muchas regiones. En frica oriental, las inundaciones de 2007 crearon nuevos caldos de cultivo para los vectores de enfermedades como mosquitos, generando una epidemia de fiebre del Rift Valley y aumentando los casos de paludismo. En Etiopa, una epidemia de clera que sigui a las inundaciones extremas de 2006 produjo vctimas fatales y enfermedades generalizadas. Condiciones inusualmente secas y clidas que se han dado en frica oriental se han vinculado a la propagacin de la fiebre chikungunya, enfermedad viral que ha proliferado en la regin114. El cambio climtico tambin podra aumentar la poblacin expuesta al dengue, enfermedad muy sensible al clima que actualmente est confinada principalmente a zonas urbanas. La expansin latitudinal vinculada al cambio climtico podra hacer que la poblacin en riesgo aumentara de 1.500 millones a 3.500 millones hacia el ao 2080115. Ya hay pruebas de la presencia de la fiebre del dengue en altitudes ms elevadas de zonas que estaban previamente libres del mal en Amrica Latina. En Indonesia, el virus del dengue

ha mutado a causa del aumento de las temperaturas, situacin que increment las tasas de mortalidad durante la estacin lluviosa. Si bien no hay datos comprobables de la responsabilidad que le cabe al cambio climtico en esto, a fines del decenio de 1990 los eventos de El Nio y La Nia en el pas se asociaron con serios brotes tanto de dengue como de paludismo, cuando esta ltima se propag hacia las tierras altas de Iran Jaya116. Los fenmenos climticos extremos proporcionan otra serie de amenazas. Las inundaciones, las sequas y las tormentas dejan a su paso mayores riesgos sanitarios, como clera y diarrea entre los nios. En los pases en desarrollo hay pruebas de los efectos que tienen las alzas en la temperatura. Durante 2005, Bangladesh, India y Pakistn experimentaron temperaturas que superaban entre 5C y 6C el promedio de la regin. Se inform de 400 muertes slo en India, aunque aquellas que no se informaron podran superar esta cifra muchas veces117. En los pases desarrollados, la salud pblica no ha quedado inmune. La ola de calor que afect a Europa en 2003 cobr entre 22.000 y 35.000 vidas, la mayora personas de edad avanzada. En Pars, la ciudad ms afectada, 81% de las vctimas tena sobre 75 aos de edad118. Es probable que sigan ocurriendo sucesos como stos. Se espera, por ejemplo, que la incidencia de las olas de calor en muchas ciudades de Estados Unidos prcticamente se duplique hacia 2050119. Las autoridades de salud pblica en las naciones desarrolladas estn siendo forzadas a enfrentar los desafos que impone el cambio climtico. La ciudad de Nueva York constituye un ejemplo de un proceso ms amplio. Las evaluaciones del impacto del clima han apuntado a temperaturas ms altas durante la temporada de verano, con mayor frecuencia y duracin de las olas de calor. El pronstico: se proyectan aumentos en la morbilidad por estrs de calor durante el verano, especialmente entre los pobres de edad avanzada. La mortalidad relacionada con el calor de verano podra aumentar en 55% en 2020, duplicarse en 2050 y triplicarse en 2080120. El cambio climtico podra contribuir igualmente de manera indirecta al menos en tres clases de problemas de salud generalizados: aumento de la incidencia de enfermedades transmitidas por vectores como el virus del Nilo occidental, la enfermedad de Lyme y el paludismo; mayor presencia de organismos que transmiten enfermedades por el agua; y aumento de la contaminacin fotoqumica del aire121. Se estn desarrollando estrategias para enfrentar estos riesgos. Los gobiernos del mundo desarrollado deben responder a las amenazas de salud pblica que plantea el cambio climtico. Muchas autoridades, como las de Nueva York, reconocen los problemas

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particulares que enfrentan las poblaciones pobres y vulnerables. Sin embargo, sera muy negativo que los pases que cuentan con sistemas de salud de primera categora y con los recursos financieros requeridos para contrarrestar las amenazas del cambio climtico a nivel nacional, hicieran odos sordos a los factores de riesgo y vulnerabilidad a que se ven enfrentados los pobres del mundo en desarrollo. En este sentido, se requieren medidas

urgentes para evaluar los riesgos que supone el cambio climtico en la salud pblica en el mundo en desarrollo, y luego es necesario movilizar recursos para generar un entorno que facilite la gestin de los riesgos. El punto de partida para la accin es admitir que son los propios pases desarrollados los que tienen gran parte de la responsabilidad histrica de las amenazas a que se ve enfrentado el mundo en desarrollo.

Es posible evitar los reveses catastrficos en el desarrollo humano

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Crisis climticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual

conclusin
No nos hacemos sabios recordando el pasado, escribi George Bernard Shaw, sino asumiendo nuestra responsabilidad ante el futuro. Visto desde la perspectiva del desarrollo humano, el cambio climtico une el pasado con el presente. En este captulo, hemos analizado la catstrofe del cambio climtico en su cosecha temprana. Esa cosecha, que ya ha comenzado, inicialmente har ms lento los avances en materia de desarrollo humano. A medida que avanza el cambio climtico, ocurrirn mayores retrocesos a gran escala. Las pruebas que aporta el pasado nos entregan informacin respecto de los procesos que regirn estos retrocesos, pero el futuro con el cambio climtico no se parecer al presente. Los reveses en el desarrollo humano no sern lineales, y sus poderosos efectos se retroalimentarn mutuamente. Las prdidas en la productividad agrcola reducirn los ingresos, disminuirn el acceso a la salud y a la educacin. A su vez, menores posibilidades de tener acceso a la salud y a la educacin restringirn las oportunidades de mercado y reforzarn la pobreza. En un nivel ms fundamental, el cambio climtico daar la capacidad de las personas ms vulnerables del mundo de tomar decisiones y perfilar procesos que tengan efectos en su propia vida. Es posible evitar los reveses catastrficos en el desarrollo humano. Hay dos requisitos para cambiar el escenario del siglo XXI hacia una direccin ms favorable. El primero es mitigar el cambio climtico. Si no se interrumpen con prontitud y seriamente las emisiones de CO2 ocurrir un cambio climtico peligroso que destruir el potencial humano de manera masiva. Las consecuencias se vern reflejadas en la aparicin de desigualdades al interior y entre los pases y el aumento de la pobreza. Los pases desarrollados pueden escapar de los efectos inmediatos, pero no escaparn de las consecuencias de la ira, del resentimiento y de la transformacin de los patrones de asentamientos humanos que acompaarn al cambio climtico peligroso en los pases pobres. El segundo requisito para evitar las amenazas planteadas en este captulo es la adaptacin. Ningn nivel de mitigacin proteger a las personas vulnerables de los pases en desarrollo de los mayores riesgos del cambio climtico a que se ven enfrentados hoy, ni del calentamiento global en que est embarcado el mundo. Una mayor exposicin al riesgo es inevitable, los retrocesos para el desarrollo humano no lo son. La adaptacin trata en ltima instancia de construir la capacidad de los pobres del mundo de resistir y recuperarse frente a un problema creado en gran medida por las naciones ms ricas del planeta.

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Si hemos de sobrevivir como humanidad, necesitamos cambiar drsticamente nuestra forma de pensar .
Albert Einstein

La velocidad no importa si vas en la direccin equivocada .


Mahatma Gandhi

Solos podemos conseguir muy poco, pero juntos podemos lograr mucho .
Helen Keller

captulo

Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

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Para vivir dentro de un presupuesto de carbono sostenible para el siglo XXI, los pases desarrollados debern reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos 80% antes de 2050, con reducciones de 30% de aqu al ao 2020

El cambio climtico representa un desafo mundial enorme y de largo plazo que plantea difciles interrogantes en relacin con la justicia y los derechos humanos, tanto en una generacin como entre generaciones. La habilidad humana para dar una respuesta a estas interrogantes pone a prueba nuestra propia capacidad de manejar las consecuencias de nuestro accionar. El cambio climtico peligroso es una amenaza, no un hecho inevitable de la vida. Podemos enfrentar el cambio climtico y eliminar la amenaza o, por el contrario, dejar que siga su curso hasta convertirse en una crisis mucho mayor para la reduccin de la pobreza y las generaciones futuras.
Las estrategias que se definan para conseguir la mitigacin sern las que determinarn los resultados finales. Mientras ms tiempo dejemos pasar, mayor ser la concentracin de gases de efecto invernadero en la atmsfera, ms difcil ser la estabilizacin por debajo de la meta de 450 ppm de CO2e y mayor ser la probabilidad de que el cambio climtico peligroso se convierta en una realidad en el siglo XXI. Segn el rumbo de emisiones sostenibles que definimos en el captulo 1, la mitigacin recin comenzara a tener efecto a partir de 2030 y las temperaturas del planeta alcanzaran su punto ms extremo alrededor del ao 2050. Estos resultados ponen de manifiesto el desfase que existe entre la accin y los resultados cuando abordamos el cambio climtico. Tambin ponen de relieve la importancia de pensar ms all del horizonte de tiempo definido por los ciclos polticos. El cambio climtico peligroso no es un problema inminente a corto plazo que pueda enmendarse rpidamente. La actual generacin de lderes polticos no podr solucionar el problema. Sin embargo, s pueden abrir oportunidades y mantenerlas abiertas para permitir que las futuras generaciones retomen la lucha. El presupuesto de carbono para el siglo XXI definido en el captulo 1 ofrece una ruta de navegacin que permitir alcanzar este objetivo. Para mantener las oportunidades abiertas, ser necesario cambiar rpida y radicalmente las polticas energticas. Desde la revolucin industrial, tanto el crecimiento econmico como el bienestar humano han sido alimentados por sistemas de energa basados en carbn. Durante los prximos decenios, el mundo necesitar una revolucin energtica que permita a todos los pases convertirse en economas que generen bajas emisiones de carbono. Esta revolucin deber ser encabezada por los pases desarrollados. Para vivir dentro de un presupuesto de carbono sostenible para el siglo XXI, los pases desarrollados debern reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos 80% antes de 2050, con reducciones de 30% de aqu al ao 2020. Para lograr estas metas, la curva colectiva de emisiones tendr que llegar a su punto mximo y comenzar su descenso entre 2012 y 2015. Los pases en desarrollo tambin tendrn que trazar un rumbo para transitar hacia bajas emisiones de carbono, aunque a un ritmo que refleje sus recursos ms limitados y el imperativo de salvaguardar el crecimiento econmico y reducir la pobreza. Este captulo examina las estrategias necesarias para lograr una rpida transicin hacia un futuro con bajas emisiones de dixido de carbono. El presupuesto de carbono para el siglo XXI proporciona una ruta de navegacin para llegar al destino pactado, esto es, un mundo no expuesto al cambio climtico peligroso. Pero las metas y las rutas de navegacin no reemplazan las polticas y slo contribuirn a la lucha contra el cambio climtico si estn sustentadas en estrategias de mitigacin eficaces. Existen tres principios bsicos para lograr esto. El primero es fijar un precio para las emisiones de gases de efecto invernadero. Los instrumentos de

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La mitigacin slo puede lograrse si los consumidores y los inversionistas suplen su actual demanda energtica mediante fuentes de energa con bajas

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emisiones de carbono

mercado cumplen un papel vital en la creacin de incentivos que enven una seal a las empresas y a los consumidores de que la reduccin de emisiones tiene un valor y que la capacidad de la Tierra para absorber CO2 es restringida. Las dos alternativas amplias que existen para fijar el precio de las emisiones son los impuestos y los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. El segundo principio bsico de la mitigacin es el cambio de comportamiento en el ms amplio sentido. La mitigacin slo puede lograrse si los consumidores y los inversionistas suplen su actual demanda energtica mediante fuentes de energa con bajas emisiones de carbono. Los incentivos de precios pueden fomentar cambios en el comportamiento, pero los precios por s solos no lograrn reducir las emisiones al grado o ritmo necesarios. Los gobiernos cumplen un papel fundamental en impulsar los cambios de comportamiento para facilitar la transicin hacia una economa con bajas emisiones de dixido de carbono. Establecer normas, difundir informacin, fomentar la investigacin y el desarrollo y, en caso necesario, restringir las opciones que comprometen los esfuerzos por abordar el cambio climtico son todas piezas clave del conjunto de herramientas reguladoras. La cooperacin internacional representa el tercer elemento del trpode de la mitigacin. Los pases desarrollados tendrn que estar a la vanguardia en la lucha contra el cambio climtico peligroso, pues son ellos los que tendrn que llevar a cabo las reducciones ms profundas y de manera ms expedita. Sin embargo, cualquier marco regulatorio internacional que no defina metas para todos los pases que ms emiten gases de efecto invernadero estar destinado al fracaso. Los pases en vas de desarrollo tambin debern hacer la transicin hacia menores emisiones de dixido de carbono para evitar el cambio climtico peligroso. La cooperacin internacional puede ayudar a facilitar el proceso de transicin garantizando que cualquiera de las vas elegidas para reducir las emisiones no comprometa el desarrollo humano y el crecimiento econmico. Este captulo presenta una visin global del desafo que plantea la mitigacin y comienza

examinando los presupuestos del carbono tanto a nivel nacional como global. Convertir el presupuesto mundial del carbono para el siglo XXI en presupuestos nacionales es el primer paso para mitigar el cambio climtico peligroso. Y ste es tambin un prerrequisito para lograr implementar cualquier acuerdo multilateral. Mientras los gobiernos negocian el marco posterior a 2012 del Protocolo de Kyoto, es imprescindible que las metas nacionales converjan con metas globales convincentes. Hoy varios intentos por fijar estas metas adolecen de claridad y consistencia y esto se agrava por el hecho de que las metas definidas muchas veces son incompatibles con los marcos de las polticas energticas. En la seccin 3.2 se analiza el papel que cumplen los instrumentos de mercado en la transicin hacia la fijacin de presupuestos de carbono sostenibles. Se presentan los argumentos a favor de los impuestos por la emisin de carbono y de los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos, destacando los problemas que han llevado a reducir la eficacia del programa ms importante de ese tipo en el mundo: el Sistema de comercio de derechos de emisin (Emissions Trading Scheme, ETS) de la Unin Europea. La seccin 3.3 va ms all de los impuestos y los sistemas negociables para centrarse en el papel fundamental que cumplen las regulaciones y normas ms generales y las asociaciones pblicoprivadas en la investigacin y el desarrollo. El captulo concluye resaltando el potencial poco explotado de la cooperacin internacional. En la seccin 3.4 se muestra cmo el apoyo financiero y la transferencia tecnolgica lograran aumentar la eficiencia energtica de los pases en desarrollo al abrir la posibilidad de generar un escenario para el desarrollo humano y el cambio climtico en el cual todos salen beneficiados: permitir un mayor acceso a fuentes de energa ms econmicas y, a su vez, reducir las emisiones. La deforestacin y el cambio en el uso del suelo, que explican aproximadamente el 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero en el mundo, representan otra rea de oportunidades sin explotar en la cooperacin internacional.

3.1 Fijar las metas de mitigacin


El trmino del actual perodo de vigencia de los compromisos del Protocolo de Kyoto en 2012 crea una oportunidad para avanzar con anticipacin en la mitigacin del cambio climtico. En el captulo
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1 planteamos la necesidad de establecer un marco multilateral que est dirigido hacia la formulacin de metas claramente definidas para el presupuesto mundial del carbono. Un marco de esta naturaleza

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deber combinar metas de largo plazo (una reduccin de 50% en los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero hasta el ao 2050 en relacin con los niveles de 1990) con metas de rendimiento a mediano plazo establecidas para los perodos sucesivos del compromiso. El marco multilateral tambin deber ofrecer orientacin prctica para la aplicacin del principio de "responsabilidad comn pero diferenciada" e identificar rumbos amplios para los pases desarrollados y en desarrollo. El mundo no lograr evitar el cambio climtico peligroso sin un marco multilateral verosmil. Sin embargo, ningn marco multilateral producir resultados si no est sustentado en metas nacionales y en polticas que se ajusten a dichas metas. El corolario de un presupuesto de carbono que tenga sentido para el siglo XXI es la elaboracin de presupuestos de carbono a nivel nacional que operen dentro de los mrgenes del presupuesto mundial. Establecer presupuestos del carbono: vivir dentro del margen de los recursos ecolgicos disponibles Uno de los principios bsicos del marco multilateral posterior a 2012 es la fijacin de presupuestos nacionales de carbono. Lo que en esencia hacen los presupuestos del carbono es establecer el lmite a la cantidad total de emisiones de CO2e durante un perodo de tiempo determinado. Al fijar un presupuesto renovable en perodos de, digamos, tres a siete aos, los gobiernos pueden conseguir un equilibrio entre la certeza necesaria para cumplir las metas nacionales y globales de reduccin de emisiones y la variacin anual que depender de las fluctuaciones del crecimiento econmico, los precios de los combustibles o el clima. Desde el punto de vista de la mitigacin del carbono, lo verdaderamente importante es la tendencia de las emisiones en el tiempo ms que las variaciones anuales. Existen similitudes entre los presupuestos globales del carbono y los nacionales. As como el presupuesto del carbono a nivel mundial que analizamos en el captulo 1 establece un puente entre las actuales y las futuras generaciones, los presupuestos del carbono a nivel nacional permiten mantener cierta continuidad a lo largo de los ciclos polticos. En los mercados del dinero, la incertidumbre respecto de la direccin que tomarn las polticas a futuro en materia de tasas de inters, oferta monetaria o nivel de precios podra generar cierta inestabilidad, motivo por el cual muchos gobiernos recurren a bancos centrales independientes para abordar ese problema. En el contexto del cambio climtico, la incertidumbre podra transformarse en un obst-

culo para la mitigacin eficaz de las emisiones. En cualquier democracia, es casi imposible que un gobierno pueda obligar de manera definitiva a sus sucesores a cumplir polticas especficas de mitigacin. Sin embargo, incorporar los compromisos multilaterales a la legislacin nacional a objeto de cumplir metas de mitigacin de largo plazo es fundamental para asegurar la continuidad de dichas polticas. Los presupuestos nacionales del carbono tambin representan unos de los principios bsicos de los acuerdos internacionales. Los acuerdos multilaterales, para que sean efectivos, debern establecerse en base a compromisos compartidos y a la transparencia. Para los pases firmantes de acuerdos internacionales que tienen como objetivo racionar las emisiones globales de gases de efecto invernadero es esencial que se vea que los socios estn cumpliendo su parte del compromiso. Cualquier aparente aprovechamiento de los beneficios de la reduccin de las emisiones sin asumir carga alguna ciertamente debilitar estos acuerdos al minarse la confianza. Cerciorarse de que los compromisos multilaterales estn incorporados a presupuestos nacionales transparentes del carbono permitira contrarrestar este problema. A nivel nacional, los presupuestos del carbono pueden reducir la amenaza de causar trastornos econmicos al enviar seales claras a los inversionistas y consumidores sobre la direccin que seguirn las polticas futuras. Ms all del mercado, los presupuestos del carbono tambin pueden cumplir un papel importante en sensibilizar a la poblacin y en asegurar la responsabilidad de los gobiernos al permitir que la ciudadana evale la contribucin hecha por sus gobiernos en pro de las iniciativas multilaterales de mitigacin de acuerdo con los resultados de los presupuestos del carbono. Proliferan las metas de reduccin de emisiones Hemos sido testigos en los ltimos aos de la proliferacin de tentativas para fijar metas en torno al cambio climtico. Los gobiernos nacionales han adoptado una amplia gama de metas y los gobiernos estatales y regionales de esos pases tambin han participado activamente en la definicin de metas para reducir las emisiones (cuadro 3.1). La proliferacin de tentativas para fijar metas ha producido algunos resultados destacables. El mismo Protocolo de Kyoto representa un ejercicio de definicin de lmites nacionales asociados a metas internacionales de mitigacin. La mayora de los pases de la OCDE, a excepcin de Australia y Estados Unidos, se han comprometido a

Ningn marco multilateral producir resultados si no est sustentado en metas nacionales y en polticas que se ajusten a dichas metas

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Cuadro 3.1

Los objetivos de reduccin de las emisiones se plantean logros dispares

Objetivos y propuestas de reduccin de gases de efecto invernadero Rumbo de emisiones sostenibles propuesto por el IDH (para pases desarrollados) Seleccin de pases

Corto plazo (20122015)

Mediano plazo (2020)

Largo plazo (2050)

Emisiones mximas Objetivos de Kyoto a (20082012)

30%

al menos 80%

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Post Kyoto 20% (por separado) o 30% (con acuerdos internacionales) 40% 25% 60%-80% (con acuerdos internacionales) 75%

Unin Europea

8%

Francia Alemania Italia Suecia

0% 21% 6,5% aumento de 4% (objetivo nacional es reduccin de 4%) (en 2010) 12,5% (objetivo nacional es reduccin de 20%) aumento de 8% 6% 6% aumento de 1% (objetivo nacional es reduccin de 10%) 7% Niveles de 2000 (en 2010) Niveles de 2000 (en 2012)

Reino Unido Australia c Canad Japn Noruega Estados Unidos c Arizona California Nuevo Mxico Nueva York Iniciativa Regional para Gases de Efecto Invernadero (RGGI) d Ley de innovacin y gestin del clima Ley de reduccin de la contaminacin que causa el calentamiento global Ley de gestin del clima Ley para un clima seguro de 2007

26%-32% 20% en relacin con 2006 30% (en 2030) Niveles de 2000 Niveles de 1990 10% por debajo de los niveles de 2000

60% 60%-70% en relacin con 2006 50% 100% 50% menos que en 2000 (en 2040) 80% por debajo de los niveles de 1990 75% por debajo de los niveles de 2000

Algunas propuestas de estados de los Estados Unidos

5% menos que en 1990 (en 2010) 10% por debajo de los niveles de 1990 Estabilizacin en niveles de 2002-2004 (en 2015) Niveles de 2004 (en 2012) Nivel de 2006 (en 2012) Nivel de 2009 (en 2010) 10% por debajo de los niveles 2002-2004 (en 2019) Niveles de 1990 Reduccin de 2% al ao entre 2010-2020 Niveles de 1990 Reduccin de 2% al ao entre 2011-2020 0%-10% por debajo del nivel actual (en 2017)

Algunas propuestas del Congreso de Estados Unidos 60% por debajo de los niveles de 1990 80% por debajo de los niveles de 1990 70% por debajo de los niveles de 1990 80% por debajo de los niveles de 1990 60%-80% por debajo de nivel actual

Propuestas no gubernamentales en los Estados Unidos United States Climate Action Partnership Aumento de 0%-5% sobre el nivel actual (en 2012)

a. Los objetivos de reduccin de Kyoto normalmente toman como base los niveles de emisin de 1990 para cada pas, hasta 2008-2012, salvo que para ciertos gases de efecto invernadero (hidrofluorocarbonos, perflurocarbonos y hexafloruro de azufre), algunos pases escogieron 1995 como ao de referencia. b. Los objetivos de Kyoto slo se refieren a los 15 pases miembros de la Unin Europea en 1997 al momento de la firma. c. Firm, pero no ratific el Protocolo de Kyoto; por lo tanto, el compromiso no tiene carcter obligatorio. d. Los participantes son Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachussetts, New Hampshire, Nueva Jersey, Nueva York, Rhode Island y Vermont. Fuente: Consejo de la Unin Europea 2007; Gobierno de Australia 2007; Gobierno de California 2005; Gobierno de Canad 2007; Gobierno de Francia 2007; Gobierno de Alemania 2007; Gobierno de Noruega 2007; Gobierno de Suecia 2006; Pew Center on Climate Change 2007c; RGGI 2005; The Japan Times 2007; CMNUCC 1998; USCAP 2007.

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cumplir las metas de reduccin de emisiones entre 2008 y 2012 en relacin con las del ao base 1990. Muchos de estos pases incluso se han comprometido a alcanzar metas mayores. La Unin Europea es un ejemplo. Conforme al Protocolo de Kyoto, la Unin Europea tendra que reducir sus emisiones en 8%; sin embargo, esta regin se comprometi en 2007 a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en al menos 20% antes de 2020 (y en 30% en caso de que se logre un acuerdo internacional) y entre 60% y a 80% antes de 2050. Varios estados miembros han adoptado metas nacionales de reduccin de emisiones en relacin con los niveles de 1990, entre los cuales se incluyen: El Reino Unido, que ha fijado una meta de reduccin de emisiones denominada Kyoto Plus fijada en 20% para 2010 respecto de los niveles de 1990. Tambin se encuentra en proceso de elaboracin un proyecto de ley que obliga al gobierno a reducir las emisiones entre 26% y 32% hasta el ao 2020 y 60% hasta 20501. Francia, que ha fijado una meta nacional de reduccin de 75% hasta 20502 . Alemania, que ampli su Programa Nacional contra el Cambio Climtico en 2005 para incluir una meta de reduccin de emisiones de 40% hasta 2020 (a condicin de que la Unin Europea se comprometa con una reduccin de 30%)3. En agosto de 2007, el Gobierno Federal Alemn ratific este compromiso mediante la adopcin de un conjunto de medidas para alcanzar esta meta4. El tema de la fijacin de metas tambin forma parte de la agenda del G8. En la Cumbre de 2007, los lderes del G8 reconocieron, en principio, la necesidad de realizar acciones inmediatas y concertadas para evitar el cambio climtico peligroso. No fueron establecidas metas formales en la Cumbre, si bien se tom la decisin de considerar formalmente las decisiones adoptadas por Canad, la Unin Europea y Japn de fijar un nivel de ambicin a objeto de reducir las emisiones en un 50% de aqu al ao 20505.
La fijacin de metas desde estratos inferiores en Estados Unidos Estados Unidos no cuenta actualmente con una meta nacional de reduccin de emisiones. Conforme a la Iniciativa sobre el cambio climtico mundial (Global Climate Change Initiative, GCCI) de 2002, el Gobierno Federal estableci una meta de reduccin de la intensidad de los gases de efecto invernadero para el pas, medida en trminos del ndice de emisiones de gases de efecto invernadero en relacin con el PIB. Sin embargo, el hecho de que no exista una meta nacional de reduccin de

las emisiones no ha impedido el surgimiento de diversas iniciativas en los estados y ciudades de Estados Unidos para fijar metas cuantitativas propias, entre las que podemos destacar las siguientes: Iniciativas a nivel de estados. Al aprobarse la Ley sobre soluciones al calentamiento global (Global Warming Solutions Act) en 2006, el estado de California fij, con fuerza de ley, una meta de emisiones de gases de efecto invernadero para 2020 equivalente a los niveles registrados en 1990 y de reduccin de 80% en relacin a los niveles de 1990 hasta el ao 2050 (recuadro 3.1). Existe cierta inquietud de que estas metas podran comprometer la competitividad y el empleo, pero las cifras sugieren que ste no sera el caso. Las simulaciones mediante modelos han demostrado que las iniciativas estatales para fijar lmites a las emisiones generaran ingresos adicionales de US$59.000 millones y 20.000 nuevos empleos de aqu a 20206. Hoy son 17 los estados que cuentan con metas de emisiones de gases en todos Estados Unidos7. Iniciativas regionales. La Iniciativa regional contra los gases de efecto invernadero (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI) establecida en 2005 es el primer programa de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos en Estados Unidos que establece lmites para las emisiones producidas por las centrales elctricas. El programa se ha hecho extensivo a 10 estados8. El objetivo es mantener el nivel actual de emisiones entre 2009 y 2015 y reducirlo en 10% hasta 2019. La creacin de la Western Regional Climate Action Initiative en 2007, iniciativa regional de accin climtica para la regin occidental en la que participan los estados de Arizona, California, Nuevo Mxico, Oregon, Utah y Washington, ampli el alcance de las iniciativas regionales. Las provincias canadienses de British Columbia y Manitoba se incorporaron a la iniciativa en 2007 y sta pas a ser de naturaleza internacional. Hacia 2009, estos estados y provincias fijarn una meta regional de emisin de gases y disearn programas de mercado para alcanzar dicha meta9. Iniciativas a nivel de ciudades. Las ciudades tambin estn fijando metas de reduccin de emisiones. Alrededor de 522 alcaldes, que representan una poblacin total de 65 millones de estadounidenses, se encuentran abocados a alcanzar lo que debi haber sido la meta para Estados Unidos conforme el Protocolo de Kyoto, esto es, reducir sus emisiones hasta el ao 2012 en 7% por debajo de los niveles de 199010. Nueva York estableci lmites para las emisiones producidas por las centrales elctricas de la

En la Cumbre de 2007, los lderes del G8 reconocieron, en principio, la necesidad de realizar acciones inmediatas y concertadas para evitar el cambio climtico peligroso

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Recuadro 3.1

California, lder por ejemplo en la fijacin de presupuestos del carbono

La sexta economa ms grande del mundo, el estado de California, ha sido un lder histrico, tanto en el plano nacional como internacional, en la conservacin de energa y la administracin ambiental y hoy est fijando los estndares que regirn las acciones de mitigacin del cambio climtico en todo el mundo. La ley sobre soluciones al calentamiento global promulgada en 2006 exige a California que antes de 2020 disminuya las emisiones de gases de efecto invernadero al mismo nivel en que estaban en 1990 y fija una meta de reduccin de largo plazo de 80% hasta el ao 2050. Este cuerpo legal constituye el primer programa exigible en todo el estado destinado a disminuir las emisiones de todas las principales industrias y contempla la aplicacin de sanciones por incumplimiento. La normativa se sustenta en slidas disposiciones institucionales. El plan estatal faculta a la Junta Estatal de Recursos del Aire (SARB, por sus siglas en ingls) para calcular la contribucin de los grupos industriales a la reduccin de las emisiones, asignar metas para las emisiones y fijar sanciones en caso de incumplimiento. La ley establece el ao 2010 como fecha lmite para saber cmo funcionar el sistema, de modo que las industrias tendrn tres aos para prepararse para la puesta en marcha. La SARB tambin deber elaborar una estrategia destinada a reducir al mximo las emisiones de gases de efecto invernadero, segn sea posible en trminos tcnicos y econmicos, desde ahora al ao 2020. La estrategia, aplicable a partir del ao 2010, contempla un programa de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos que se basa en objetivos cuantitativos. A su vez, los objetivos de California estn respaldados por slidas polticas, como las siguientes: Normas de emisiones para vehculos. Durante los ltimos cuatro aos, el estado de California ha sido pionero en la fijacin de exigentes normas para las emisiones. La legislacin actual requiere que, antes de 2016, se reduzcan en 30% las emisiones de gases de efecto invernadero en los vehculos nuevos. El estado tambin trabaja en la elaboracin de una norma para reducir la intensidad de las emisiones de dixido carbono en los combustibles en 10% de aqu a 2020. Se espera que esta norma estimule la disminucin de las emisiones de vehculos que procesan petrleo, biocombustibles o electricidad.
Fuente: Arroyo y Linguiti 2007.

Normas de rendimiento para la energa elctrica. A pesar de que las acciones en polticas pblicas en esta rea han recibido menos atencin que la Ley sobre soluciones al calentamiento global, stas s tienen repercusiones significativas. En conformidad con la legislacin pertinente, la Comisin de Energa de California debe fijar estrictas normas de emisin para la adquisicin de energa elctrica en contratos de largo plazo, sea que sta se produzca en el estado o se importe desde otros estados. Estas normas fomentarn la generacin de electricidad con bajas emisiones de carbono y la investigacin y desarrollo de centrales de energa que capten y almacenen CO2.

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Energas renovables. California es uno de los 21 estados que cuenta con una norma que fija objetivos en materia de energas renovables. Se espera que antes de 2020, California genere 20% de su energa a partir de fuentes renovables. El estado pagar, en un perodo de 10 aos, aproximadamente US$2.900 millones en descuentos a los hogares y empresas que instalen paneles solares y ofrecer crditos tributarios para cubrir hasta 30% del costo de instalacin. Estas subvenciones forman parte de la iniciativa denominada Un milln de techos solares.

Fijacin de normas pro conservacin. Durante 2004, California anunci una estricta meta de conservacin de energa destinada a ahorrar el equivalente a 30.000 Gwh hacia el ao 2013. Con el fin de alcanzar este objetivo, se introdujeron nuevas normas para los electrodomsticos y los edificios. En el ejemplo de California destacan tres aspectos importantes

que pueden servir de modelo para la fijar el presupuesto del carbono. En primer lugar, la legislacin establece objetivos realistas. Si fuera aplicado en todos los pases desarrollados, la reduccin de 80% en las emisiones antes de 2050 volvera al mundo a un posible rumbo sostenible en materia de emisiones. En segundo lugar, el cumplimiento y la supervisin estn a cargo de slidos mecanismos institucionales que permiten velar por la transparencia y la responsabilidad. En tercer lugar, la legislacin establece un equilibrio entre los objetivos fijados, los incentivos y las medidas reguladoras destinadas a reducir las emisiones y fomentar la innovacin.

ciudad. La Gobernacin de la ciudad de Nueva York tambin aprob una ley que exige la elaboracin de un inventario de las emisiones de gases de efecto invernadero y el establecimiento de una meta de reduccin de emisiones de 7% por debajo de los niveles de 1990 hasta el ao 2020, ambos para toda la ciudad. A pesar de que dichas reducciones son voluntarias para el sector privado, la Gobernacin se ha comprometido a alcanzar una reduccin de 30%11. Pero hay que poner estas iniciativas en contexto. Si California fuera un pas, se ubicara en el dcimo cuarto lugar del ranking mundial de las fuentes de
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emisiones de CO2 ms grandes y es por esta razn que su liderazgo es considerado sumamente importante a nivel mundial. Sin embargo, las mayores cantidades de emisiones de gases de efecto invernadero se originan en estados que no han fijado lmites a sus emisiones: California, junto con los estados miembros de la Iniciativa RGGI, producen aproximadamente el 20% de todas las emisiones de gases de efecto invernadero de Estados Unidos. As como los gases de efecto invernadero de India y Estados Unidos se mezclan en la atmsfera de la Tierra, una tonelada de CO2 proveniente de San Francisco provocar el mismo impacto que una to-

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Contribucin especial

La ciudad de Nueva York toma la iniciativa en el cambio climtico

En la lucha contra del cambio climtico, es fcil hablar de objetivos nobles y lejanos, pero la pregunta concreta es: Qu est usted haciendo hoy para lograrlos? En la Ciudad de Nueva York acabamos de dar a conocer un plan ambicioso, pero alcanzable, para combatir el calentamiento global y crear la primera ciudad verdaderamente sostenible del siglo XXI. El plan, que hemos llamado PlaNYC, incluye 127 iniciativas especficas diseadas para reducir la contaminacin del aire y del agua, limpiar las tierras contaminadas, modernizar nuestra infraestructura y redes energticas y reducir de manera significativa la huella ecolgica de la ciudad. En pocas palabras, se trata de legar a nuestros hijos una ciudad ms verde y mejor. Atrs han quedado los das en que los lderes del sector pblico y privado podan actuar como si la sostenibilidad ambiental y la competitividad econmica fuesen antagnicas. De hecho, se ha probado exactamente lo opuesto. Luchar contra el calentamiento global exige en gran medida descubrir primero cmo ser ms eficientes. Invertir en tecnologas de ahorro energtico permite a los gobiernos, al empresariado y a las familias ahorrar importantes cantidades de dinero en el largo plazo. En su PlaNYC, por ejemplo, la Ciudad de Nueva York se ha comprometido a reducir su uso de energa en 30% durante los prximos diez aos. Tambin estamos promoviendo la construccin verde en el sector privado. Y estamos mejorando la totalidad de nuestros 13.000 famosos taxis amarillos, proceso en que duplicaremos su eficiencia en el uso del combustible para alcanzar o superar los actuales automviles hbridos. Esto no slo significar menos CO2 y menos contaminacin del aire, sino tambin un menor gasto en gasolina para sus conductores y, en consecuencia, ms dinero en sus bolsillos. El PlaNYC nos ayudar a mantener nuestro crecimiento econmico y a la vez proteger nuestro medio ambiente. Sin embargo, tambin nos permitir cumplir con nuestras responsabilidades ms amplias como ciudadanos del mundo. El Informe sobre desarrollo humano 2007-2008 consigna claramente que el cambio climtico es uno de los desafos ms importantes que enfrenta la humanidad y que son las poblaciones ms vulnerables del mundo las que corren los riesgos ms inmediatos. Las acciones de las naciones ms ricas, aquellas que generan la gran mayora de los gases de efecto invernadero, tienen consecuencias palpables para la gente del resto del mundo, particularmente para aquella que vive en las naciones ms pobres. No podemos sentarnos a esperar que otros acten y por eso es que varias ciudades del mundo se han puesto a la vanguardia para actuar. Los lderes de las ciudades se centran en resultados, no en polticas, en actuar, no en acatar lneas o mandatos partidistas. Aunque ha sido difcil llegar a acuerdos climticos internacionales, y an ms difcil

hacerlos cumplir, los lderes de las ciudades han estado impulsando nuevas innovaciones y compartiendo mejores prcticas. En febrero de 2007, la Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos inaugur el Centro de Proteccin Climtica. En ese lugar pondr a disposicin de los alcaldes las directrices y el apoyo necesarios para orientar los esfuerzos de sus ciudades en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En mayo de este ao, se celebr en la Ciudad de Nueva York la Cumbre Climtica de Grandes Ciudades C 40. Esta cumbre congreg a ms de 30 alcaldes de las ciudades ms grandes del mundo para intercambiar ideas y mejores prcticas en la lucha contra el cambio climtico. Una manifestacin del liderazgo de las ciudades en la lucha en contra del cambio climtico es que muchas de las iniciativas incluidas en el PlaNYC tienen su origen en otras ciudades. Para formular nuestro plan de fijacin de precios para la reduccin de la congestin vehicular, recurrimos a las experiencias de Londres, Estocolmo y Singapur; nos basamos en la experiencia de Berln para nuestra poltica de energa renovable y techos verdes y en las de Hong Kong, Shanghai y Delhi para nuestras innovadoras mejoras del transporte; de la experiencia de Copenhague sacamos la idea de las vas peatonales y ciclovas y de la de Chicago y Los ngeles, la de plantar un milln ms de rboles; de la de msterdam y Tokio nos servimos para nutrir nuestras polticas de desarrollo orientadas al trnsito; y de la experiencia de Bogot hemos recogido su sistema de autobuses de trnsito rpido. Al adoptar un enfoque global ante un problema tambin global, logramos formular un plan netamente local que nos permitir hacer nuestro aporte a la lucha contra el cambio climtico y, por ello, esperamos ser un modelo para otras iniciativas. Tal como pone de manifiesto el Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008, ya no es aceptable que los gobiernos del mundo ignoren la amenaza que encierra el cambio climtico, ni que las autoridades electas anuncien objetivos lejanos sin proponer planes concretos para cumplirlos ni metas de mediano plazo que permitan a la gente exigirles a sus autoridades y a sus sucesores que rindan cuentas de los avances logrados. Como lderes pblicos tenemos la responsabilidad de emprender acciones osadas que se traduzcan en verdaderos cambios, y nuestra responsabilidad es comenzar a hacerlo hoy mismo.

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Michael R. Bloomberg Alcalde de la Ciudad de Nueva York

nelada de CO2 de Houston. Al no existir metas federales con fuerza de ley, la reduccin de emisiones en algunos estados podra verse neutralizada por el aumento en las emisiones de otros estados. An as, las iniciativas gubernamentales a nivel estatal y regional han creado el impulso poltico necesario para avanzar hacia el establecimiento de lmites mximos de emisiones en el mbito federal.

Este impulso se ve reflejado en el Congreso de Estados Unidos. En los ltimos aos hemos sido testigos de una proliferacin de proyectos de ley que buscan fijar metas a las futuras emisiones de gases de efecto invernadero. Durante la primera mitad de 2007 se presentaron en el Congreso siete proyectos de ley independientes que tienen como objetivo establecer lmites cuantitativos en todos
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Muchas metas que se establecen estn, en el mejor de los casos, vinculadas de manera muy tangencial con los requerimientos de presupuestos de

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carbono sostenibles

los mbitos de la economa12 . Una de las propuestas, la Ley de administracin e innovacin climtica (Climate Stewardship and Innovation Act) contempla un rumbo de emisiones con reducciones de 20% y 60% por debajo de los niveles de 1990 hasta los aos 2030 y 2050, respectivamente, en los sectores de generacin de electricidad, transporte, industria y comercio. Ha surgido una serie de iniciativas comunitarias fuera del Congreso que buscan congregar al sector industrial, a los ambientalistas y a otras entidades. Una de stas es la United States Climate Action Partnership (USCAP), asociacin de 28 grandes empresas como BP America, Caterpillar, Duke Energy, DuPont y General Electric y seis de las principales ONG del pas (que en conjunto superan el milln de miembros). La USCAP ha llamado a recurrir a una combinacin de estrategias obligatorias, incentivos tecnolgicos y otras medidas para alcanzar un lmite mximo de emisiones hacia 2012 y, a partir de ah, iniciar el proceso de reduccin de emisiones de hasta 10% hasta el ao 2017 en relacin con los niveles actuales y 80% hasta el ao 205013. Varias empresas participantes han fijado sus propios lmites voluntarios de reduccin de emisiones anticipndose a las metas obligatorias que debern alcanzar en el futuro. Las propuestas de la USCAP son aleccionadoras. Ms all de las metas en s, son un reflejo de los grandes cambios que se han ido produciendo en las estrategias de mitigacin del cambio climtico. Hasta hace cinco aos, un gran nmero de grandes empresas estadounidenses rechazaba en principio la idea de fijar restricciones cuantitativas obligatorias a las emisiones de gases de efecto invernadero. Pero esto ha ido cambiando. Es cada vez mayor el nmero de empresas que considera que las metas cuantitativas no son una amenaza, sino ms bien una oportunidad para crear incentivos y abrir posibilidades para inversiones que implican bajas emisiones de carbono. Paradjicamente, el hecho de que no exista un marco regulatorio que establezca lmites mximos obligatorios a las emisiones de gases de efecto invernadero es considerado por muchas grandes empresas como un problema, por un lado porque crea incertidumbre en los mercados y, por otro, porque las innumerables iniciativas que han surgido a nivel estatal y regional estn generando una maraa de sistemas regulatorios. La Alliance of Automobile Manufacturers, asociacin de fabricantes de automviles en la que participa la General Motors y la Ford Motor Company, entre otros, est exigiendo un enfoque nacional, federal y que abarque todos los sectores de la economa para abordar el tema de los gases de efecto invernadero14 . La Electric Power Supply Association, asociacin de empresas

del sector elctrico, tambin anunci que apoyara una ley federal global y obligatoria para paliar el impacto de los gases de efecto invernadero15. Los cuatro problemas relacionados con la fijacin de presupuestos del carbono Estara la actual tendencia de fijar metas en los pases desarrollados sentando las bases para la elaboracin de presupuestos del carbono que permitan al mundo evitar el cambio climtico peligroso? La respuesta a esta pregunta es un rotundo no. A pesar de que la adopcin de metas es una indicacin alentadora de que la opinin pblica est teniendo algn impacto en el radar poltico, muchas metas que se establecen estn, en el mejor de los casos, vinculadas de manera muy tangencial con los requerimientos de presupuestos de carbono sostenibles. La falta de metas ambiciosas es un problema comn. Otro problema lo constituye la confusin provocada por la proliferacin de metas, en particular cuando dichas metas no se ven reflejadas adecuadamente en las polticas energticas. Los potenciales errores que se cometen en los presupuestos del carbono son producto de cuatro motivos generales que es necesario abordar: Poca ambicin. Nuestro rumbo de emisiones sostenibles establece dos puntos de referencia verosmiles que permiten determinar en qu punto debe ser fijado el lmite de emisiones en los pases desarrollados. El rumbo general es un lmite mximo en el perodo 2012-2015, reducciones de 30% hasta 2020 y reducciones de por lo menos 80% hasta 2050 en relacin con los niveles referenciales del ao 1990. Surgen dos problemas: en primer lugar, algunas metas, entre las que podemos citar los casos del Reino Unido y varias iniciativas que han surgido en Estados Unidos, estn por debajo de estas metas referenciales (cuadro 3.1). En segundo lugar, el hecho de establecer aos referenciales puede denotar una carencia de ambicin al momento de fijar las metas. Por ejemplo, algunos gobiernos han interpretado el compromiso acordado en la Cumbre del G8 de considerar seriamente reducir en un 50% las emisiones para el ao 2050 como una reduccin respecto de los niveles actuales. Un sencillo clculo matemtico pone en evidencia la gran diferencia que resultara de emplear un ao de referencia u otro. Por ejemplo, si se cambiara el ao de referencia para Estados Unidos de 1990 a 2004, aumentara su base de emisiones permitida en ms de 900 Mt de CO2e, ms o menos el equivalente a todas las emisiones de Alema-

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nia en 200416. En el caso de Canad, el mismo cambio en los aos de referencia haran subir la base de referencia de emisiones un 27% en relacin con los niveles de 1990. Desde la perspectiva de la definicin de presupuestos del carbono, cualquier cambio en el ao de referencia deber considerar ajustes en las metas de reduccin para contrapesar cualquier aumento en las emisiones desde 1990. Indicadores incorrectos. Algunos gobiernos plantean que las metas de reduccin de la intensidad de las emisiones de carbono son equivalentes a las metas de mitigacin del cambio climtico. Es una confusin entre los medios y los fines. Reducir la cantidad de emisiones de CO2 por cada dlar de patrimonio creado (la intensidad de las emisiones de carbono del crecimiento) o por cada unidad de electricidad generada (la intensidad de las emisiones de carbono) constituye una meta importante. Ninguna estrategia de mitigacin podr prosperar si no logra avanzar en este sentido. Sin embargo, lo verdaderamente importante es la reduccin total de las emisiones. Desde la perspectiva del presupuesto de carbono sostenible, las metas de intensidad en emisiones de carbono por si solas distraen del tema central que es la mitigacin. Varios pases han reducido en forma considerable la intensidad de las emisiones de carbono, pero siguen aumentando sus emisiones totales (figura 3.1). Estados Unidos ha logrado bajar la intensidad de sus emisiones de gases de efecto invernadero en aproximadamente 25% desde 1990, pero sus emisiones totales han subido en una proporcin equivalente. Las metas de la GCCI apuntan a una reduccin adicional de 18% en la intensidad de los gases de efecto invernadero entre 2002 y 2012, nivel coherente con la tendencia que se ha ido produciendo desde 1980. Sin embargo, la Energy Informatin Administration, entidad de informacin energtica de Estados Unidos, prev un aumento de alrededor de 25% en las emisiones de CO2 durante el mismo perodo17. Escasa cobertura sectorial. Para poder elaborar un efectivo presupuesto del carbono, debe ser incluida la totalidad de las emisiones en el presupuesto. Los actuales sistemas de recopilacin y anlisis de datos lamentablemente dejan ciertos sectores fuera del presupuesto. Por ejemplo, la industria aeronutica no se incluye en los inventarios internacionales de gases de efecto invernadero para el Protocolo de Kyoto. La atmsfera de la Tierra es menos discriminatoria. Las emisiones de CO2 generadas por los combustibles aeronuticos han subido de 331 Mt de CO2 anuales a 480 Mt de

CO2 desde 1990, lo que representa alrededor de 2% de las emisiones totales. Sin embargo, los efectos del forzamiento radiativo son muy superiores y explican el 3% (con un margen de 2% a 8%) del calentamiento global18. En varios pases de la OCDE, la aviacin significa una parte importante y cada vez mayor de la contribucin nacional al calentamiento global. Se estima que en 2050, las emisiones anuales generadas por el sector aeronutico del Reino Unido alcanzarn entre 62 Mt y 161 Mt de CO2 . Para contrarrestar las emisiones de este sector y alcanzar la meta de reduccin de 60% en las emisiones totales fijada para el pas para 2050, otros sectores tendran que reducir sus emisiones entre 71% y 87%19. Esta alternativa no es viable y es por este motivo que la aviacin se ver obligada a reducir sus emisiones. Falta de suficiente urgencia. En las polticas pblicas, las decisiones en ocasiones pueden postergarse sin que esto implique grandes costos. Este no es el caso con el cambio climtico. Las emisiones son de larga duracin y, por lo tanto, postergar cualquier decisin respecto de su reduccin aumentar las acumulaciones de gases de efecto invernadero y acortar los plazos para reducirlas. Se han presentado vaFigura 3.1 Menos intensidad de carbono no siempre reduce las emisiones

La experiencia con el Protocolo de Kyoto nos recuerda siempre los limitados avances logrados en armonizar los objetivos de seguridad energtica con las metas de mitigacin del cambio climtico

3
Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Cambio 1990-2004 (%) Intensidad (emisiones de CO 2 por unidad del PIB - PPA en US$) Emisiones de CO 2 50 0 50 Canad

Francia

Alemania

Italia

Japn Federacin de Rusia Reino Unido Estados Unidos


Fuente: Cuadro de indicadores 24.

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Recuadro 3.2

Divergencia entre objetivos y resultados en Canad

El crecimiento econmico con gran intensidad de emisiones de dixido de carbono ha alejado a Canad de los compromisos contrados en el marco del Protocolo de Kyoto. La experiencia del pas muestra claramente las dificultades que entraa alinear las polticas econmicas nacionales con los compromisos internacionales asumidos. En 2004, Canad aport alrededor de 639 millones de toneladas de CO2 a la atmsfera terrestre. Si bien se trata de slo 2% del total mundial, Canad tiene una de las tasas ms altas de emisiones per
Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Can$95.000 millones (US$108.000) en operaciones en arenas asflticas. Se espera que la produccin se triplique hasta llegar a ms de tres millones de barriles diarios. En trminos de la huella ecolgica, las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de las arenas asflticas podran multiplicarse por un factor de cinco antes de 2020 y llegar a ms de 40% de las emisiones del pas antes de 2010. Modificar esta trayectoria ser difcil considerando las grandes inversiones que ya se han realizado en el sector. En 2006, la Ley de Aire Limpio estableci nuevos objetivos y exige reducir los niveles de emisiones respecto de 2003 en 45% a 65% antes de 2050. No obstante, estos objetivos no son vinculantes y no estn asociados a polticas especficas. Las iniciativas a nivel provincial y municipal han fijado disposiciones ms concretas que han producido algunos resultados sorprendentes. Por ejemplo, Toronto ha logrado reducir drsticamente las emisiones (en 2005, 40% menos que los niveles de 1990) gracias a iniciativas de eficiencia energtica, reconversin de edificios antiguos y nuevas polticas para los vertederos sanitarios. Canad ha tenido un liderazgo histrico en los temas relacionados con el medio ambiente atmosfrico global, desde la lluvia cida al agotamiento del ozono y el cambio climtico, pero para mantener esta tradicin deber tomar decisiones difciles. La Fundacin David Suzuki ha llamado a reducir las emisiones en 25% antes de 2020 y en 80% antes de 2050. Estos objetivos son alcanzables, pero no con las polticas actuales. Pero existen alternativas, como las siguientes: Acelerar la utilizacin de tecnologas que implican bajas emisiones de dixido de carbono y aumentar las inversiones en captacin de carbono a fin de reducir las emisiones en el largo plazo. Imponer a los exportadores la exigencia de vincular la compra de petrleo y gas natural canadiense con la compra de reducciones comprobables de emisiones en el mercado de comercializacin de derechos de emisin de dixido de carbono. Aplicar un impuesto sobre las emisiones de carbono a los inversionistas en arenas asflticas que est destinado a financiar la innovacin tecnolgica y la compra de crditos de emisiones. Regular estrictamente las normas de produccin y los incentivos de precio para la produccin de arenas asflticas y gas natural con bajas emisiones de carbono.

cpita del mundo y su huella ecolgica se est profundizando. Desde 1990, las emisiones de CO2 provenientes de combustibles fsiles han aumentado en 54%, o cinco toneladas per cpita. Este aumento es mayor que el total de emisiones de CO2 per cpita de China. Adems, Canad est lejos de cumplir los compromisos que contrajo al firmar el Protocolo de Kyoto. Sus emisiones han aumentado en 159 millones de toneladas de CO2e desde 1990, un aumento general de 27% y que es 33% superior a los niveles objetivo de Kyoto. Por qu Canad se ha alejado, en un margen tan amplio, de los objetivos de Kyoto? El rpido crecimiento econmico es uno de los factores. Otro factor es la intensidad de las emisiones de carbono de su crecimiento, debido al auge de las inversiones en la produccin de gas natural y petrleo. Las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a las exportaciones de este sector han aumentado de 21 millones toneladas a 48 millones cada ao desde 1990. Los acontecimientos en los mercados del petrleo y el gas natural han contribuido a este dficit respecto de los objetivos de Kyoto. Gracias al aumento en el precio del crudo, ahora es viable en trminos comerciales explotar las arenas asflticas de Alberta. A diferencia de la extraccin convencional a travs de pozos, el petrleo se extrae de las arenas asflticas mediante la eliminacin de las capas superiores del suelo o utilizando vapor a alta presin para calentar las arenas subyacentes y reducir la viscosidad del bitumen. Los requerimientos energticos y la intensidad en gases de efecto invernadero por barril de petrleo que se extrae de las arenas asflticas casi duplican aquellos de la extraccin convencional de petrleo. La exploracin de estas arenas tiene consecuencias importantes para la trayectoria de emisiones de gases de efecto invernadero de Canad. La Asociacin canadiense de productores de petrleo y la Junta Nacional de Energa estiman que entre 2006 y 2016 se gastarn

Fuentes: Bramley 2005; Gobierno de Canad 2005; Henderson 2007; Pembina Institute 2007a, 2007b.

rios proyectos de ley en Estados Unidos que contemplan reducciones limitadas hacia el ao 2020 en relacin a los niveles de 1990, seguido de reducciones ms drsticas a partir de ese ao. Este enfoque podra ser poco prudente. Segn un estudio realizado para Estados Unidos, el rumbo que tendra que seguirse para alcanzar un nivel de estabilizacin global de 450 ppm de CO2e se puede lograr con una reduccin anual de 3% de aqu al ao 2050. Sin embargo, si se espera hasta 2020 para comenzar a tomar medidas, ser necesa 120

rio reducir las emisiones en 8,2% al ao a partir de entonces, situacin que obligara a aplicar ajustes rigurosos e intensificar de manera casi quimrica la innovacin tecnolgica 20. Las metas son importantes, pero tambin lo son los resultados Fijar metas no es lo mismo que producir resultados. La experiencia con el Protocolo de Kyoto nos recuerda siempre los limitados avances logrados en

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Recuadro 3.3

Ley de Gran Bretaa para abordar el cambio climtico: fijacin de un presupuesto del carbono

La Ley del Cambio Climtico del Reino Unido es una propuesta audaz e innovadora cuyo objetivo es crear un presupuesto nacional del carbono que apoye los esfuerzos mundiales de mitigacin. La normativa compromete al Gobierno a tener que reducir las emisiones en el tiempo. Si se aplicara en todo el mundo desarrollado, este marco podra servir de base slida para un sistema posterior a 2012 del Protocolo de Kyoto. No obstante, existen cuestionamientos importantes respecto del nivel de ambicin de este cuerpo legal y sobre la capacidad del Reino Unido para cumplir sus propios objetivos de reduccin de las emisiones de carbono. La Ley del cambio climtico establece un rumbo para la reduccin de las emisiones hasta el ao 2050. Uno de sus objetivos explcitos es contribuir a los esfuerzos internacionales para evitar el cambio climtico peligroso, que el Gobierno del Reino Unido identifica como incremento medio mundial de la temperatura superior a 2C. Esta gua de accin fija como objetivo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en 60% de aqu a 2050, con un objetivo intermedio de reduccin de entre 26% y 32% antes de 2020. Estas reducciones toman como referencia los niveles de 1990. Los objetivos se insertaran en un sistema de presupuestos del carbono que renueva cada cinco aos los lmites a las emisiones de carbono. Se establecen de antemano tres presupuestos, con lo que se ayuda a crear un horizonte de largo plazo para las decisiones de negocios o de inversin. El cuerpo legal contempla la instauracin de facultades conducentes a facilitar y acelerar la adopcin de futuras polticas para controlar las emisiones. No obstante, si se espera que esta ley sirva de marco para un sistema sostenible de presupuesto del carbono, primero se debern abordar dos puntos. El primero trata del nivel de ambicin general. Los objetivos de reduccin que se han propuesto en la Ley del cambio climtico no concuerdan con el objetivo general de evitar el cambio climtico peligroso. El rumbo sostenible de este Informe sugiere que los pases desarrollados deben reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en al menos 80% antes de 2050 respecto de los niveles de 1990, no en 60%. Por otra parte, el marco actual excluye las emisiones del transporte areo y martimo. Si se consideran estas ltimas, el presupuesto acumulativo de carbono del Reino Unido hacia el ao 2050 aumentara en unas 5,5 Gt de CO2 27%. Si el resto del mundo desarrollado siguiese el mismo rumbo que traza la Ley del cambio climtico del Reino Unido, el cambio climtico peligroso sera inevitable y nos llevara a concentraciones aproximadas de gases de efecto invernadero en la atmsfera superiores a 660 ppm de CO2e y posiblemente de hasta 750 ppm de CO2e. Estos resultados corresponderan a un incremento de la temperatura mundial promedio de entre 4C y 5C, muy por encima del umbral de cambio climtico peligroso. El requisito imperioso para mantener al mundo dentro del umbral de los 2C es la estabilizacin de las acumulaciones de gases de efecto invernadero en 450 ppm de CO2e. El segundo punto que se debe abordar es la tendencia en las actuales emisiones de gases de efecto invernadero (ver figura). Un aspecto positivo es que el Reino Unido es uno de los pocos pases de la

Las tendencias del CO2 no estn bien encaminadas para cumplir los objetivos nacionales
Emisiones de CO 2 del Reino Unido (Mt de CO 2 )
600

Total Nacionales

500

Objetivo de 2010 Transporte

3
Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

400

300

Centrales de energa
200

100

Otras
0 1990 1994 1998 2002 2006

Fuente: Gobierno del Reino Unido 2007c.

Unin Europea que est en vas de cumplir con sus compromisos del Protocolo de Kyoto. Si bien la economa del pas ha crecido en 47% desde 1990, ao base de Kyoto, las emisiones de CO2 son hoy 5% ms bajas que en ese ao. Menos positivo es que todas esas reducciones ocurrieron antes de 1995. Desde 2000, las emisiones de dixido de carbono han aumentado en 9 Mt de CO2 (hasta 567 Mt de CO2 en 2006). El resultado final es que el objetivo nacional de reducir hasta el ao 2010 las emisiones de CO2 a 20% por debajo de los niveles de 1990 es hoy inalcanzable. Y lo ms probable es que la reduccin sea menos de la mitad de la meta inicial. Un anlisis de las fuentes de emisiones de CO2 segn sector ayuda a identificar algunos de los desafos que debe encarar el Reino Unido. Las emisiones provenientes de las plantas de generacin de energa, que representan aproximadamente una tercera parte del total, han aumentado en cinco de los ltimos siete aos. El sector de transporte, hoy la segunda fuente principal de emisiones, sigue una trayectoria de marcado ascenso, mientras que las emisiones de la industria y el sector residencial no han variado significativamente. Para modificar esta trayectoria de las emisiones de CO2 y as lograr una reduccin de entre 26% y 32% antes de 2020, se requieren nuevas polticas radicales que armonicen la poltica energtica con los objetivos de mitigacin del cambio climtico. Algunas alternativas son las siguientes: Impuestos por la emisin de carbono y fortalecimiento del sistema de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. La fijacin de precio a las emisiones de carbono es crucial para poder mantener un presupuesto sostenible del carbono. La
(contina)

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Recuadro 3.3

Ley de Gran Bretaa para abordar el cambio climtico: fijacin de un presupuesto del carbono (continuacin)
Reducir las emisiones que genera el transporte. La tributacin y las regulaciones son instrumentos que se fortalecen mutuamente en la tarea de reducir las emisiones del transporte. El incremento de los impuestos a la gasolina es un mecanismo que permite actuar sobre la demanda. En trminos ms generales, se debera ajustar los impuestos a la compra de vehculos e idear una escala gradual de impuestos que refleje los mayores niveles de emisiones de CO2 generados por los vehculos que consumen ms combustible, como los vehculos deportivos utilitarios. El presupuesto nacional del carbono podra establecer la fijacin de precio a las emisiones de dixido de carbono en la tributacin a los vehculos como fuente de recursos para la inversin en energas renovables y que el registro tributario de los vehculos nuevos posteriores a 2010 cobre un recargo gradual que refleje precios ms exigentes por las emisiones de CO2. El aumento de las emisiones en el sector de transporte tambin es el resultado de las falencias en la infraestructura del transporte pblico y la disminucin del costo del transporte privado en comparacin con el pblico. El sector residencial. El uso de la energa residencial es todava sumamente ineficiente. Una casa promedio ya existente requiere hasta cuatro veces ms energa para calefaccin que una casa nueva y todava queda por construir alrededor de una tercera parte de los hogares que se habitarn en el 2050. Con la adopcin y puesta en marcha de las mejores normas de la Unin Europea, esta situacin representa una oportunidad para reducir considerablemente las emisiones en este sector. El punto de partida para lograr un presupuesto del carbono sostenible es, entonces, fijar los objetivos correctos. A fin de cuentas, los gobiernos sern juzgados sobre la base de sus polticas y resultados: metas inflacionarias impresionantes no cuentan mucho cuando existe un suministro descontrolado de fondos. Lo anterior tambin aplica a las metas en el caso del cambio climtico. El desafo al que deber hacer frente el Reino Unido es hacer coincidir una meta ms exigente con una reforma general a su poltica energtica.

adhesin al compromiso de gravar las emisiones de carbono en los niveles que describe este captulo es una alternativa para hacer converger los mercados energticos con los objetivos de un presupuesto del carbono sostenible. Otra opcin la ofrece el sistema de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos de la Unin Europea (seccin 3.2), siempre que el techo de las

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

emisiones concuerde con el objetivo de reduccin de emisiones de entre 26% y 32% antes de 2020. Generacin de electricidad. La futura matriz energtica para la generacin de electricidad influir en la trayectoria de emisiones del Reino Unido. Desde principios de los aos 2000, el mayor uso del carbn, el combustible fsil ms contaminante, ha sido una de las principales causas del aumento de las emisiones. Se debera instaurar mecanismos reguladores para iniciar el cierre acelerado de las plantas ms contaminantes, con el compromiso de agilizar la introduccin de plantas a carbn de cero emisiones. Gran Bretaa tambin se ha quedado atrs en comparacin con la Unin Europea en la utilizacin de energas renovables, ya que hoy obtiene slo 2% de toda su energa a partir de stas. El mecanismo regulador Obligaciones en materia de energas renovables establece la cantidad de electricidad que los abastecedores de energa debern obtener a partir de energas renovables. Esta iniciativa ha logrado resultados dispares. El objetivo actual es que antes de 2010 se obtenga hasta 10% de la electricidad de energas renovables y 15% hacia 2015. No obstante, si se mantiene la tendencia actual no se lograr alcanzar dichos objetivos, ni tampoco los de 20% hacia el ao 2020 que se ha fijado la Unin Europea. Si Gran Bretaa espera alcanzar los objetivos que ella misma se ha impuesto, debe acelerar el desarrollo de las energas elica y mareal. Una alternativa la ofrece un sistema de apoyo a las energas renovables similar al sistema alemn de fijacin de precios mnimos a la energa proveniente de fuentes renovables, con incentivos de precio ms marcados respaldados por la inversin pblica.

Fuentes: Anderson y Bowes 2007; Gobierno del Reino Unido 2006b; 2006c; 2007b; 2007c, 2007e; Seager y Milner 2007.

armonizar los objetivos de seguridad energtica con las metas de mitigacin del cambio climtico. Para ilustrar lo anterior, vale examinar la experiencia de dos pases que se ubican en extremos opuestos del Protocolo de Kyoto en trminos de su desempeo. En Canad, el crecimiento econmico acompaado de un gran consumo energtico ha minado profundamente las esperanzas de que el pas pueda cumplir los compromisos adquiridos en el marco del Protocolo (cuadro 3.2). El Reino Unido, en tanto, a diferencia de Canad, est bien encaminado para alcanzar sus metas bajo el Protocolo, aunque esto no ha sido precisamente a consecuencia de reformas en sus polticas energticas. Ms significativo ha sido el cambio de la gama de energas utiliza 122

das, pasando del carbn al gas natural. El pas ya ha definido un ambicioso presupuesto del carbono que traza un rumbo de reduccin de emisiones hasta el ao 2050. Sin embargo, el Reino Unido no ha reducido las emisiones de CO2 en el ltimo decenio y an existen dudas respecto de las posibilidades de que el pas logre cumplir sus metas nacionales de reduccin de las emisiones (recuadro 3.3). Las disposiciones institucionales cumplen un papel fundamental en determinar la credibilidad de las metas de reduccin de emisiones. En la fijacin de presupuestos del carbono, al igual que en la fijacin de presupuestos financieros, la gobernabilidad es de vital importancia, cuando menos para asegurar que las metas se traduzcan en re-

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Recuadro 3.4

Los objetivos y estrategias de la Unin Europea en energa y cambio climtico para el ao 2020
gia en el mbito de toda la Unin Europea que traduzca el compromiso de reduccin del 20% en presupuestos nacionales del carbono por medio de la tributacin, el mejoramiento de las normas de eficiencia y un sistema de negociacin de emisiones de carbono con fijacin de lmites mximos ms exigente. El Sistema de comercio de derechos de emisin de la Unin Europea (ETS de UE) es el programa de ese tipo ms importante del mundo, pero no est orientado a lograr la disminucin de las emisiones en 20% a 30% en (seccin 3.2). Por lo tanto, las perspectivas de que la Unin Europea cumpla los compromisos de reduccin contrados al firmar el Protocolo de Kyoto son inciertas. En el caso de los estados que formaban la Comunidad antes de 2004, se estima que las polticas actuales lograrn una reduccin de 0,6% respecto de la lnea de base de 1990. Esto significa que los estados miembros han avanzado menos de la dcima parte hacia la meta de reduccin de 8%. Un cumplimiento ms estricto de la normativa actual sobre eficiencia energtica contribuira considerablemente a disminuir esta brecha. La Unin Europea tambin ha avanzado un paso ms hacia tener el liderazgo en materia de mitigacin mundial del carbono y se ha propuesto objetivos ambiciosos. No obstante, para traducir dichos objetivos en un conjunto coherente de polticas se requiere una mayor cohesin y profundas reformas al sistema ETS de la UE, como la aplicacin de recortes mucho ms rigurosos en las cuotas.

El propsito es que la Unin Europea sea lder mundial en apresurar el cambio hacia una economa con bajas emisiones de carbono. Jos Manuel Barroso, Presidente de la Comisin Europea, enero de 2007. Lo que la Unin Europea haga en materia de poltica energtica incide en todo el mundo. Los 27 pases que la componen producen alrededor de 15% de las emisiones de CO2 mundiales y Europa tiene una participacin de peso en las negociaciones internacionales. No obstante, hacer que su voz cuente depende fundamentalmente del liderazgo que pueda demostrar con el ejemplo. En ese sentido, ya se han establecido metas ambiciosas. En 2006, los gobiernos de Europa acordaron trabajar para reducir, antes de 2020, las emisiones de gases de efecto invernadero en 20% en comparacin con los niveles de 1990. Esta cifra aumentara a 30% si se llegaba a un acuerdo internacional. Un aspecto medular de la estrategia para alcanzar los objetivos es el compromiso de aumentar la eficiencia energtica en 20%. No obstante, traducir los objetivos en polticas concretas ha sido ms difcil. Las propuestas de la Unin Europea para mejorar la eficiencia por medio de la liberalizacin del mercado, que incluira la desagregacin de la produccin energtica, enfrentan la oposicin de varios estados miembros. En trminos ms generales, no existe una estrate-

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Fuentes: CEC 2006b, 2007a; CE 2006c, 2007b; High-Level Task Force on UK Energy Security, Climate Change and Development Assistance 2007.

sultados. Esta es otra rea en la que California se encuentra a la vanguardia. Para implementar el programa estatal de emisiones de carbono con lmites mximos, se ha comisionado a la California Air Resources Board, organismo de amplios poderes responsable de los recursos del aire, para que elabore regulaciones, establezca un sistema obligatorio de presentacin de informes y monitoree los niveles de emisiones. A pesar de que las metas son establecidas por las autoridades polticas, su implementacin y administracin estn a cargo de organismos pblicos de gran capacidad tcnica. Al mismo tiempo, las metas han sido respaldadas por la puesta en marcha de reformas de largo alcance a las polticas energticas (recuadro 3.1). La Unin Europa, en tanto, ha fijado metas ambiciosas de reduccin de emisiones sin contar siquiera con el marco institucional para implementarlas ni con una agenda coherente de reformas en el sector energtico. Las polticas energticas son, en definitiva, una responsabilidad propia de cada pas (recuadro 3.4). Las economas en transicin tambin han establecido metas conforme al Protocolo de Kyoto. A pesar de que la mayora de estos pases se encuentra en vas de alcanzar sus metas, esta situacin se ha dado principalmente a consecuencia de la recesin econmica de los aos 1990 y no como

resultado de reformas en el sector energtico y es en este mbito en que se ha visto una mezcla heterognea de avances (recuadro 3.5).
Los lmites del voluntarismo Algunos pases dependen preferentemente de programas voluntarios para alcanzar las metas de mitigacin del cambio climtico, con resultados dismiles. En algunos casos, las acciones voluntarias han producido algn impacto. Sin embargo, a la luz de una amenaza de la escala como la que presenta el cambio climtico, el voluntarismo no puede reemplazar la accin efectiva del Estado. Los pases desarrollados que no han ratificado an el Protocolo de Kyoto se valen de metas voluntarias. La nica meta a nivel federal que existe en Estados Unidos (sin fuerza de ley) es la de intensidad de las emisiones. Tambin existen otros programas emblemticos, entre ellos las asociaciones voluntarias Combined Heat and Power Partnership y Clean EnergyEnvironment State Partnership, que buscan promover la reduccin voluntaria en el sector corporativo. En Australia, la estrategia nacional contra el cambio climtico tiene una meta sin fuerza de ley: una reduccin de las emisiones de 87 Mt de CO2 para 201021. Las medidas voluntaI N F O R M E S O B R E D E S A R R O L L O H U M A N O 2 0 0 7- 2 0 0 8

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Recuadro 3.5

Reducir las emisiones de carbono en las economas en transicin

La experiencia de los pases de Europa Central y Oriental y de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) sirve para destacar la importancia de los mercados y de las consecuencias de enviar seales erradas en materia de precios. Cuando estos pases salieron del rgimen comunista hace unos 18 aos, tenan uno de los niveles ms altos de uso de energa del mundo. Los fuertes subsidios a la generacin de energa a partir de carbn y el bajo precio que se cobraba a los usuarios crearon slidos desincentivos a la eficiencia y un alto nivel de contaminacin por CO2. La transicin desde una economa de planificacin centralizada ha significado un difcil proceso de reestructuracin para la regin. Durante la primera mitad del decenio de 1990, la demanda de energa y las emisiones de CO2 llevaron a las economas a una drstica contraccin, hecho que explica por qu las economas en transicin lograron superar los compromisos contrados en el Protocolo de Kyoto. Desde entonces, la reforma a las polticas energticas ha tenido resultados dispares. La intensidad en el uso de energa (consumo de energa por unidad del PIB) y la intensidad de las emisiones de dixido de carbono por unidad del PIB han disminuido en todos los pases, si bien a ritmos distintos y por distintas razones (ver cuadro). En Hungra, Polonia y la Repblica Checa, los avances han sido impulsados por la reforma econmica y la privatizacin. Polonia ha reducido su consumo energtico prcticamente a la mitad de lo que usaba en 1990. Las profundas reformas en el sector energtico, incluido el drstico aumento de precios, y la transicin desde una economa basada en grandes empresas estatales a una basada en empresas privadas han incentivado un rpido cambio tecnolgico. Hace 10 aos, Polonia consuma 2,5 veces ms energa por unidad de produccin de cemento que el promedio de la Unin Europea. Esa diferencia hoy ya no existe y la intensidad en el uso de energa respecto del PIB ha disminuido a la mitad. Ucrania ha logrado reducciones muy inferiores en la intensidad del uso de energa y en las emisiones de carbono. Adems, estas reducciones se deben ms bien a un cambio en la matriz energtica que a las reformas (las importaciones de gas natural desde la Federacin de Rusia han reducido a la mitad el uso de carbn como fuente energtica), ya que el proceso de reforma de la energa todava no se inicia. Los precios de la energa todava reciben fuertes subsidios y no incentivan a las industrias a mejorar la eficiencia de sus procesos. Una influyente comisin de expertos creada por el Gobierno, la Blue Ribbon Commission, ha llamado a realizar reformas profundas. Las propuestas van desde la fijacin de precios que permitan recuperar los costos hasta la creacin de un ente regulador independiente y la eliminacin de los subsiFederacin de Rusia a Polonia Ucrania a Hungra Repblica Checa a Eslovaquia a Europa Central y Oriental y la CEI OCDE

dios. El avance hacia la puesta en marcha de estas propuestas ha sido lento, pero ha tomado impulso luego de la interrupcin del suministro de gas proveniente de la Federacin de Rusia en 2006. Los acontecimientos en el sector energtico de la Federacin de Rusia son de importancia mundial para el cambio climtico. Este pas es el tercer principal emisor de CO2 y su huella ecolgica per cpita es cercana al promedio que registran los pases de la OCDE. La Federacin de Rusia ratific el Protocolo de Kyoto en 2004 y ese ao sus emisiones eran 32% inferiores a las de 1990. Este hecho da fe de la profunda recesin que sufri el pas junto con la transicin. En comparacin con los niveles de 1990, se han logrado avances importantes. No obstante, la Federacin de Rusia sigue siendo una economa de uso intensivo de energa (el doble de la de Polonia). Una razn para esto radica en la naturaleza parcial de sus reformas econmicas. Si bien muchas de las empresas estatales ms ineficientes han sido cerradas, la recuperacin econmica ha estado en manos de sectores con alto consumo de energa, como la minera y la extraccin de gas natural. La reforma energtica tambin ha sido parcial. El sector del gas natural ejemplifica el problema. Se calcula que Gazprom, la empresa energtica estatal, perdi casi 10% de su produccin total debido a fugas y compresores ineficientes en 2004. La quema ineficiente de gas es otro problema. Clculos independientes sugieren que en la Federacin de Rusia se pierden por la quema unos 60.000 millones de metros cbicos de gas natural (otro 8% de la produccin), lo que indica que este pas podra ser el responsable de alrededor de una tercera parte de las emisiones globales que provienen de esta fuente. Pases como la Federacin de Rusia demuestran que existe un enorme potencial para lograr resultados beneficiosos tanto para la eficiencia energtica como para la mitigacin del cambio climtico. La comercializacin de derechos de emisiones en los mercados de carbono, como el sistema ETS de la UE, podra ser fundamental en respaldar la inversin en actividades con bajas emisiones de carbono. No obstante,

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

La intensidad de la energa y del carbono est disminuyendo en las economas en transicin


Emisiones de CO2 totales (Mt de CO2 ) 1990 1.984 348 600 60 138 44 4.182 11.205 2000 1.470 301 307 55 119 35 2.981 12.886 2004 1.524 307 330 57 117 36 3.168 13.319 Emisiones de CO2 Intensidad de la energa Intensidad del carbono per capita (Uso de la energa por unidad (CO2 por unidad del (t de CO2 ) del PIB PPA en US$) PIB - PPA en US$) 1990 13,4 9,1 11,5 5,8 13,4 8,4 10,3 10,8 2004 10,6 8,0 7,0 5,6 11,4 6,7 7,9 11,5 1990 0,63 0,36 0,56 0,24 0,32 0,37 0,61 0,23 2004 0,49 0,20 0,50 0,17 0,26 0,26 0,47 0,20 1990 1,61 1,24 1,59 0,50 1,03 0,96 1,49 0,53 2004 1,17 0,68 1,18 0,37 0,66 0,51 0,97 0,45

a. Los datos de 1990 corresponden a 1992. Fuente: Clculos de la HDRO basados en los Cuadros de indicadores 22 y 24.

(contina)

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rias, tales como campaas de educacin del consumidor y participacin del sector privado, constituyen el principal mecanismo para alcanzar la meta. Los resultados no han sido alentadores. El eje del programa voluntario en Australia es la iniciativa Greenhouse Challenge Plus (GCP), que obliga a las empresas participantes a elaborar y publicar inventarios de sus niveles de emisiones de gases de efecto invernadero y formular estrategias para reducirlos. La GCP ha cumplido un papel importante al proporcionar informacin para el debate pblico y ya son varias las empresas que han aplicado estrategias innovadoras para reducir sus emisiones. Sin embargo, las emisiones totales de gases de efecto invernadero en Australia en 2004, sin incluir las emisiones generadas por el cambio del uso del suelo, fueron superiores en un 25% a los niveles de 199022 . Las emisiones de CO2 provenientes de fuentes de energa aumentaron ms de 30% y en 16% las generadas por procesos industriales23. Es claro que el voluntarismo no est produciendo los resultados requeridos. El reconocimiento de esta realidad ha impulsado a varios gobiernos estatales y territoriales a abogar por la creacin de un programa nacional de reducciones obligatorias de las emisiones que complemente las iniciativas voluntarias. Un ejemplo notable de esto se ha podido ver en Nueva Gales del Sur, que ha fijado una meta de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero de 60% para el ao 205024. Antes de eso, una ley aprobada en 2002 en este estado tiene como objetivo reducir las emisiones per cpita provenientes de la generacin y utilizacin de electricidad de 8,6 toneladas a 7,3 toneladas entre 2003 y 2007, 5% menos en relacin con el umbral establecido en el Protocolo de Kyoto25. El programa conocido como Sistema de reduccin de gases de efecto invernadero fija metas anuales de emisiones de gases de efecto invernadero para todo el estado y, a su vez, obliga a los vendedores individuales de electricidad a cumplir metas obligatorias en base al tamao de su participacin en el mercado26. Al igual que en Estados Unidos, se trata de un ejemplo de liderazgo poltico en materia de cambio climtico que surge de un estrato inferior.
Recuadro 3.5

Los gobiernos de los pases que han ratificado el Protocolo de Kyoto tambin han echado a andar iniciativas voluntarias en conjunto con el sector privado. En Japn, el Plan voluntario de accin creado por el gobierno en colaboracin con la Federacin japonesa de comercio cuenta con la participacin de siete de los principales sectores industriales. El problema radica en que las empresas tienen la libertad de fijar sus propias metas. El gobierno japons elabor un nuevo plan en 2005 a efectos de ayudar al pas a seguir la senda prevista para cumplir con sus compromisos en el marco del Protocolo y lograr reducir las emisiones del sector industrial en 9% antes de 2010. La meta fijada por el Plan voluntario de accin para el sector industrial y de conversin de energa es alcanzar en 2010 niveles de emisiones que son inferiores a aquellos de 199027. La intencin no es restar importancia a la accin voluntaria del sector empresarial. Existen varias empresas en Estados Unidos que no se han quedado esperando a que el gobierno fije metas obligatorias para cambiar sus prcticas empresariales y que estn tomando sus medidas ahora 28. En 2003, 35 inversionistas con activos de US$4,5 billones se integraron al Carbon Disclosure Project, acuerdo voluntario para hacer pblica las emisiones generadas por las empresas, que hoy representa a unos 155 inversionistas institucionales con activos equivalentes a US$21 billones29. Muchos de ellos participan tambin en un programa voluntario, el Energy Star, que establece normas de eficiencia energtica. Las empresas del sector energtico estn invirtiendo en formar su capacidad en materia de energas renovables. Una de las compaas elctricas ms grandes del mundo, la American Electric Power, se ha fijado la ambiciosa meta de construir una o ms centrales de Gasificacin integrada en ciclo combinado (IGCC) antes de 2010. Las industrias ms contaminantes, como la siderrgica y el cemento, tambin han desarrollado tecnologas para reducir sus emisiones. Como demuestran estos ejemplos positivos, las iniciativas voluntarias de mitigacin del cambio climtico cumplen un papel fundamental al proporcionar informacin a los consumidores para ayudarlos en la toma de decisiones, crear in-

Los costos monetarios y sociales ms amplios asociados a las emisiones de carbono son elevados, pero inciertos, y se distribuyen entre pases y generaciones

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Reducir las emisiones de carbono en las economas en transicin (continuacin)

para lograr dichos beneficios se requiere la creacin de nuevas estructuras de incentivos por medio de una reforma energtica. Algunas de las prioridades en este campo son el aumento del precio de la energa,

la disminucin de los subsidios, la introduccin de un sector energtico ms competitivo con una regulacin independiente ms slida y reformas de gobernabilidad de gran alcance.

Fuentes: GUS 2006; High-Level Task Force on UK Energy Security, Climate Change and Development Assistance 2007; Olshanskaya 2007; Perelet, Pegov y Yulkin 2007; Stern 2006; PNUD, Ucrania 2005; rge-Vorsatz, Miladinova y Paizs 2006.

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No obstante, hay slidos argumentos a favor de la aplicacin de sistemas de lmites mximos y negociacin, particularmente para alcanzar las metas

centivos para las empresas y establecer modelos de mejores prcticas. Pero la accin voluntaria no basta, pues no ha logrado bajar las emisiones en Australia ni en Estados Unidos. En otros mbitos de las polticas pblicas, como en la seguridad nacional, la seguridad nuclear o el control de la contaminacin ambiental, los gobiernos no recurri-

ran exclusivamente a la accin voluntaria. Pero al tratarse del cambio climtico, se ha sobredimensionado, de una manera que resulta perniciosa, el papel que cumple la opcin y se ha restado importancia a la accin gubernamental. No reconocer las limitaciones del voluntarismo pondr en serio peligro la mitigacin del cambio climtico.

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

de corto y mediano plazo de las cuales depender, a la larga, el xito de las iniciativas para evitar el cambio climtico peligroso

3.2 la asignacin de un precio al carbono: el papel de los mercados y los gobiernos

La discusin en torno al cambio climtico ha ido cambiando en los ltimos aos. Ya no se discute si la temperatura de la tierra est subiendo o no, o si los seres humanos son o no los causantes del cambio climtico. El tema hoy es cmo hacer frente al problema. En un mundo ideal, el costo marginal del carbono se ajustara a los daos (o a las externalidades) provocados por las emisiones adicionales y hara que los generadores responsables de dichas emisiones pagaran todo el costo social de su accionar. Sin embargo, en el mundo real, asignar un precio al carbono que corresponda al costo total resulta un asunto complicado. Los costos monetarios y sociales ms amplios asociados a las emisiones de carbono son elevados, pero inciertos, y se distribuyen entre pases y generaciones. Un resultado importante es que los emisores no asumen las consecuencias de la contaminacin que producen. Nada de esto representa un obstculo insuperable para fijar el precio a las emisiones de carbono. Puede que no seamos capaces de calcular de manera precisa el costo social de las emisiones, pero s sabemos cunto debemos reducir las emisiones para evitar el cambio climtico peligroso. Nuestro rumbo de emisiones sostenibles es un primer paso en esa direccin. El desafo ms apremiante es fijar un precio a las emisiones de carbono que concuerde con este rumbo, ya sea a travs de impuestos, cuotas o ambos. Los impuestos por la emisin de carbono frente a los sistemas de lmites mximos y negociacin El argumento a favor de la asignacin de un precio al carbono forma parte de la estrategia de mitigacin del cambio climtico y ha ido ganado mayor aceptacin. Pero, dnde debe definirse este precio y cmo? Estas preguntas son la piedra angular

de un debate algo polarizado sobre los mritos relativos de los impuestos por la emisin de carbono y los programas conocidos como emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos o lmites mximos y negociacin. Esta polarizacin es de poca ayuda, y es innecesaria. Tanto los impuestos por la emisin de carbono como los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos crean incentivos financieros que fomentaran la reduccin de las emisiones. En el caso del primer sistema, los emisores estaran obligados a pagar un precio por cada tonelada de dixido de carbono que generen. Para aplicar un impuesto a fin de lograr una reduccin determinada de emisiones, es necesario tomar ciertas decisiones respecto a cunto debe cobrarse, quin deber pagar y qu hacer con los ingresos. En el caso del segundo sistema, el gobierno fija el lmite total de las emisiones y posteriormente asigna derechos negociables, de hecho permisos para contaminar, que les permiten a las empresas producir una cantidad especfica de emisiones. Quienes logran reducir sus emisiones a menor costo pueden vender sus derechos a otros que, de otra manera, no podran cumplir sus obligaciones. Al implementar un sistema de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos, es necesario tomar decisiones respecto de los lmites de contaminacin, de quin deber recibir estos derechos y cuntos deben ser vendidos y no regalados.
El argumento a favor de impuestos por la emisin de carbono Quienes defienden la aplicacin de impuestos por la emisin de carbono afirman que esta alternativa tiene una gama ms amplia de ventajas que los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos30. Estas ventajas se pueden agrupar en cuatro categoras:

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Administracin. Quienes abogan por los impuestos plantean que estos esquemas tienen mayores ventajas administrativas. En principio, se pueden aplicar aranceles a las emisiones de CO2 a travs de un sistema tributario convencional y limitar las posibilidades de evasin mediante la fiscalizacin y sancin en reas clave de la economa. Segn clculos estimativos para Estados Unidos, un impuesto de este tipo que se aplique a 2000 empresas podra cubrir prcticamente todo el consumo de combustibles fsiles y limitara las posibilidades de evasin31. Restringir las distorsiones generadas por derechos creados. Como ocurre con cualquier sistema en el que se asignan cuotas, los esquemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos podran ser manipulados por quienes tienen derechos creados. Segn un analista, la emisin de derechos en esencia equivale a regalar dinero a quienes controlan los permisos32 . Qu cantidad de permisos recibe cada uno y a qu precio son asuntos que debern ser establecidos a travs de procesos polticos susceptibles a la influencia de poderosos grupos de inters, como compaas elctricas, petroleras, industrias y comercio minorista, slo por nombrar algunos. Los fraudes, si llegan a generalizarse, seran el taln de Aquiles de este tipo de esquemas. Previsibilidad de los precios. Aunque tanto los impuestos por la emisin de carbono como los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos aumentan los costos de las emisiones de CO2 , esta alza se produce de manera muy diferente en cada caso. Los primeros tienen injerencia directa y previsible en el precio. Los segundos, en tanto, controlan la cantidad. Al definirse un lmite mximo de emisiones, estos programas harn subir o bajar los precios segn sea la cuota de emisiones permitida. Los detractores del sistema sostienen que las cuotas agudizan las fluctuaciones en los precios de la energa y que esto incidira en las inversiones comerciales y afectara las decisiones de consumo familiar. Movilizacin de ingresos. Los impuestos por la emisin de carbono podran generar ingresos considerables. La base imponible de los gravmenes sobre el carbono es muy alta, por lo que incluso un pequeo impuesto podra generar ingresos considerables. Para los pases de la OCDE, aplicar un impuesto por las emisiones de carbono asociadas a la energa fijado en US$20 por tonelada de CO2 movilizara hasta US$265.000 millones al ao33. Los ingresos obtenidos de los impuestos por la emisin de

carbono pueden convertirse en una fuente de financiamiento para reformar los sistemas tributarios y mantener la neutralidad fiscal (dejar intacta la relacin impuestos/PIB). Los ingresos por concepto de impuestos por la emisin de carbono pueden ser utilizados para reducir la carga tributaria que grava el empleo y la inversin o para crear nuevos incentivos para el desarrollo de tecnologas que impliquen bajas emisiones de carbono. Por ejemplo, a principios de los aos noventa, Noruega comenz a aplicar un impuesto al carbono que actualmente est generando ingresos equivalentes a casi 2% del PIB. Este flujo de ingresos obtenidos a travs de los impuestos a las emisiones de carbono ha favorecido la innovacin tecnolgica y ha financiado rebajas en los impuestos laborales34. En Dinamarca, los impuestos por la emisin de carbono han cumplido un papel importante en la reduccin de la intensidad de las emisiones de carbono y en promover el desarrollo de energas renovables. La proporcin de carbn como fuente primaria de energa ha bajado de 34% a 19% desde 1990, mientras que la proporcin de energas renovables se ha ms que duplicado hasta alcanzar el 16%.
Impuestos y cuotas: la diferencia puede estar sobredimensionada Los impuestos por la emisin de carbono son una va eficaz para reducir las emisiones. Muchas de las ventajas esgrimidas son reales, y tambin son reales muchos de los problemas asociados a los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. No obstante, hay slidos argumentos a favor de la aplicacin de estos ltimos, particularmente para alcanzar las metas de corto y mediano plazo de las cuales depender, a la larga, el xito de las iniciativas para evitar el cambio climtico peligroso. Adems, las diferencias entre los sistemas de emisiones negociables con lmites mximos y los impuestos por emisin de carbono pueden estar sobredimensionadas. En la prctica, ninguno de los enfoques es en s mismo ms complejo que el otro. Ambos deben ser monitoreados y operados de acuerdo a la ley, deben contar con sistemas de gobierno efectivos y deben resolver el problema de cmo distribuir los costos y beneficios entre los miembros de la sociedad. La complejidad administrativa es uno de los temas en que se han exagerado las diferencias. En cualquier sector de la economa, los sistemas basados en cuotas pueden crear problemas administrativos de extraordinaria complejidad35. Sin embargo, las concentraciones de las emisiones de CO2 en grandes centrales elctricas e industrias

Las simulaciones econmicas sugieren que un precio para el carbono del orden de los US$60 a US$100 por tonelada de CO2 sera consecuente, en trminos generales, con los esfuerzos de mitigacin requeridos

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Los beneficios para el cambio climtico que generan los impuestos por la emisin de carbono o los sistemas de lmites mximos y negociacin estarn

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circunscritos a que los gobiernos complementen las reformas en estas reas con la reduccin de los subsidios a los combustibles fsiles

con altas emisiones de carbono permiten administrar los esquemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos al tratarse de un nmero reducido de empresas. El ETS de la UE, explicado en mayor detalle ms adelante, opera con menos de 11.000 empresas. La administracin de los impuestos por emisin de carbono a travs del sistema tributario podra tener algunas ventajas operativas. Pero aun as, los sistemas tributarios pueden ser tremendamente complejos, en especial cuando incluyen exenciones y disposiciones especiales, como sera el caso en los impuestos a las emisiones de carbono. Adems, el diseo y ejecucin de los sistemas impositivos son tan susceptibles al cabildeo de parte de intereses creados como los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. La volatilidad de precios es uno de los desafos que debern resolver los esquemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Sin embargo, tambin en este caso es importante no sobredimensionar las diferencias. Si la poltica tiene el objetivo de alcanzar metas cuantitativas en la forma de menores emisiones, ser necesario hacer constantes ajustes a los impuestos por la emisin de carbono dependiendo de los resultados cuantitativos obtenidos. Ser necesario adecuar las tasas marginales de impuestos para que reflejen las sobre reacciones o la falta de respuesta y la incertidumbre respecto de las tasas impositivas marginales podran ocasionar inestabilidades en los precios de la energa. Y qu pasa con el argumento de que los impuestos por la emisin de carbono permiten asegurar una entrada de ingresos constante y previsible que puede servir para financiar reformas tributarias de mayor alcance? Esto representa un posible y considerable beneficio. No obstante, los esquemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos tambin pueden generar ingresos, siempre y cuando se liciten los permisos. Las operaciones de subastas transparentes tienen muchas ventajas, adems de la movilizacin de ingresos: aumentan la eficacia y reducen la posible influencia de los grupos de inters, de manera que solucionan dos de las desventajas ms importantes de este tipo de sistemas. Dar aviso de la introduccin gradual y aumento progresivo de las subastas hasta cubrir el 100% de la asignacin de permisos debe formar parte integral del diseo de los esquemas de lmites mximos y negociacin. ste, lamentablemente, no ha sido el caso en el ETS de la UE, si bien varios estados de Estados Unidos han propuesto la adopcin de sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos mediante un sistema de subastas.

Desde la perspectiva de la mitigacin del cambio climtico, los sistemas de lmites mximos y negociacin tienen varias ventajas. Mientras que los impuestos ofrecen una mayor certidumbre de precios, los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos ofrecen una mayor seguridad para el medio ambiente. La estricta fiscalizacin de las cuotas asignadas garantiza el respeto al lmite cuantitativo de las emisiones y deja a los mercados la obligacin de ajustarse a las consecuencias. El programa contra la lluvia cida de Estados Unidos es un ejemplo de un programa de este tipo que ha generado beneficios ambientales tangibles. Iniciado en 1995, el programa tena como objetivo reducir en 50% las emisiones de dixido de azufre (SO2). En dos etapas, se distribuyeron permisos negociables entre las centrales elctricas y otras industrias con altas emisiones de SO2 , lo que cre incentivos para realizar rpidos cambios tecnolgicos. Las metas se encuentran prcticamente cumplidas y los ecosistemas sensibles ya se encuentran en proceso de recuperacin36. En el contexto del cambio climtico, la fijacin de cuotas podra transformarse en la alternativa ms eficaz para lograr cumplir los objetivos rigurosos y a corto plazo de la reduccin de emisiones. En trminos simples, los sistemas de lmites y negociacin constituyen un mecanismo cuantitativo para alcanzar metas cuantitativas. Lograr fijar un valor apropiado para los impuestos marginales tendra consecuencias similares en el tiempo. Sin embargo, las iniciativas de mitigacin se veran perjudicadas si se llegara a fijar un valor incorrecto en las etapas preliminares, puesto que llevara a mayores emisiones que requeriran ajustes ms restrictivos en el futuro. Lo que importa en el contexto de cualquier discusin sobre los mritos de los impuestos por la emisin de carbono respecto de los sistemas de fijacin de lmites mximos y negociacin es la claridad del objetivo. La ambicin debe alinearse con la trayectoria de las emisiones de dixido de carbono para evitar el cambio climtico peligroso. Para los pases desarrollados, dicha trayectoria exige reducir las emisiones en 30% para 2020 en relacin con los niveles de 1990 y en 80% como mnimo antes de 2050. La credibilidad de cualquier esquema de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos como mecanismo para evitar el cambio climtico peligroso depende de cun alineado est con estas metas y el ETS de la Unin Europea estara fracasando en esta prueba (ver ms adelante). Es difcil calcular los niveles de impuestos por la emisin de carbono que sean coherentes con nuestro rumbo de emisiones sostenibles. No

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existe ningn modelo para calcular la tasa marginal de impuestos que se ajuste a dicho rumbo. Una de las razones son las dudas respecto de la relacin entre los cambios en los incentivos del mercado y la innovacin tecnolgica. Las simulaciones econmicas sugieren que un precio para el carbono del orden de los US$60 aUS$100 por tonelada de CO2 sera consecuente, en trminos generales, con los esfuerzos de mitigacin requeridos. Ser necesario una aplicacin cuidadosa y secuencial de este impuesto para lograr el doble objetivo de denotar el rumbo a largo plazo fijado por esta poltica y evitar trastornos en los mercados. Una de las alternativas posibles es un enfoque progresivo de las siguientes caractersticas: Un impuesto de US$10 a US$20 por tonelada de CO2 a partir de 2010; Un aumento anual de US$5 a US$10 por tonelada de CO2 en los impuestos ajustados sobre una base mvil para tomar en consideracin el rumbo de emisiones del pas37. Es importante recalcar que el objetivo de la aplicacin de un impuesto por la emisin de carbono es mitigar el cambio climtico, no recaudar ingresos. Los impuestos por la emisin de CO2 pueden subir sin producir un alza en la carga tributaria global. De hecho, las reformas fiscalmente neutras de los impuestos por la emisin de carbono podran eventualmente financiar reformas tributarias ms amplias en el sistema tributario. Como ya hemos visto, una rebaja en los impuestos laborales o de inversin puede crear incentivos para el desarrollo de tecnologas que impliquen bajas emisiones de carbono. Dado que el impuesto por la emisin de carbono tiene el potencial de generar un alza en los precios de la energa, tambin es importante sortear los efectos negativos utilizando estos ingresos en beneficio de los grupos de menores ingresos. Dnde deben aplicarse los impuestos por la emisin de carbono y los programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites? El enfoque ideal implicara crear un precio nico global para el carbono y contrarrestar las consecuencias distributivas por medio de transferencias internacionales (tal como se utilizan las transferencias nacionales para contrarrestar los efectos de la aplicacin de impuestos). En teora, es posible trazar una ruta de transicin que permita lograr este objetivo, con impuestos o cuotas negociables graduados acorde a las circunstancias de los pases desarrollados y en vas de desarrollo. En la prctica, no existen las estructuras de gobernabilidad poltica, administrativa y financiera necesarias para fiscalizar la aplicacin de impuestos por la emisin de carbono o sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mxi-

mos, tanto en los pases desarrollados como en vas de desarrollo. Esto no necesariamente significa que no podamos avanzar en direccin hacia un rgimen de precios globales para el carbono. El problema radica en la secuencia cronolgica. La prioridad para los pases desarrollados es asegurar la continuidad de los actuales programas de lmites mximos con negociacin para las emisiones de carbono o la adopcin de impuestos a estas emisiones que coincidan con las metas de reduccin de emisiones establecidas en nuestro rumbo sostenible de emisiones. Integrar los mercados emergentes de emisiones de carbono de Australia, Europa, Japn y Estados Unidos proporciona una estructura esquemtica para el comercio global de derechos de emisin. Los pases en desarrollo podran ir incorporndose gradualmente a los sistemas internacionales estableciendo sus propios programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos o aplicando impuestos por la emisin de carbono a medida que vayan reduciendo sus emisiones dentro de un horizonte de tiempo de ms largo plazo.
Eliminar los subsidios perversos Cualesquiera sean sus mritos, los beneficios para el cambio climtico que generan los impuestos por la emisin de carbono o los sistemas de lmites mximos y negociacin estarn circunscritos a que los gobiernos complementen las reformas en estas reas con la reduccin de los subsidios a los combustibles fsiles. A pesar de que los pases de la OCDE como grupo han ido rebajando estos subsidios en el tiempo, stos siguen provocando distorsiones en los mercados y crean incentivos para las inversiones intensivas en emisiones de dixido de carbono. Con todo, se calcula que los subsidios de la OCDE para la energa basada en combustibles fsiles suman US$20 millones a US$22.000 millones al ao. Desde la perspectiva de la mitigacin del cambio climtico, estos subsidios envan seales erradas al mercado, ya que promueven las inversiones en infraestructura intensiva en emisiones de carbono. A continuacin se presentan algunos ejemplos: En Estados Unidos, el Comit mixto de asuntos tributarios del Congreso prev que las exenciones tributarias para la exploracin y desarrollo de combustibles fsiles alcanzarn los US$2.000 millones al ao durante el perodo 2006 a 201038. La Ley de aire limpio (Clean Air Act) contempla menores controles de contaminacin para las antiguas centrales trmicas a carbn de Estados Unidos que para las ms nuevas, otorgndoles de hecho un subsidio indirecto por contaminar39.

El vertiginoso proceso de desarrollo institucional que se ha producido bajo el ETS de la UE representa una de las lecciones positivas que ha dejado este programa

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Segn la Agencia Ambiental Europea, los subsidios estatales presupuestados para la produccin de carbn alcanzaron un total de 6.500 millones (US$8.100 millones) en el ao 2004. Estos subsidios fueron entregados principalmente en Alemania (3.500 millones, o US$4.400 millones) y Espaa (1.000 millones, o unos US$1.200 millones). Los subsidios extra presupuestarios generaron montos similares40. La Comisin Europea aprob un subsidio por la suma de 12.000 millones (US$15.000 millones) en el ao 2005 para 10 minas de carbn en Alemania41. El combustible aeronutico empleado para los vuelos nacionales e internacionales no paga aranceles en muchos pases. Esto difiere de manera evidente con la situacin de los combustibles para automviles, donde los derechos aplicados a estos combustibles tienen gran injerencia en el precio final que pagan los consumidores. Las ventajas tributarias que tiene el combustible aeronutico representan un subsidio implcito al transporte areo, aunque el nivel de subsidios vara entre un pas y otro42 . Es de mxima prioridad eliminar los subsidios e imponer impuestos a los vuelos y el combustible, o aplicar sistemas de emisiones de carbono negoFigura 3.2

ciables con fijacin de lmites mximos a la industria aeronutica. Los sistemas de Lmites mximos con negociacin: lecciones aprendidas del Sistema de comercio de derechos de emisin de la UE La realpolitik poltica exterior basada en intereses prcticos ms que en la teora o la tica para el cambio climtico presenta un fuerte argumento a favor de los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Cualquiera sean los mritos tericos o prcticos de los impuestos por la emisin de carbono, el mpetu poltico que subyace a los sistemas de lmites mximos con negociacin est tomando fuerza. Es probable que en los prximos aos seamos testigos del surgimiento de controles obligatorios a las emisiones en Estados Unidos y la expansin de la venta institucionalizada de derechos de emisin de carbono. En trminos ms generales, es probable que podamos presenciar la integracin de los mercados del carbono en los pases desarrollados en el marco posterior a 2012 del Protocolo de Kyoto y que se generen mayores vnculos con los pases de

Precios del carbono han sido inestables en la Unin Europea

Precios de permisos en el Sistema de comercio de derechos de emisin (ETS) de la UE ( /t de CO 2) 35 Fase 1 (precio spot) Fase 2 (entrega en diciembre de 2008) 30 Se conoce informacin sobre el exceso de oferta de permisos en la Fase 1

25

20

15

10

0
1 2005 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2006 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2007 2 3 4 5 6 7 8

Fuente: Point Carbon 2007.

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desarrollo en trminos del financiamiento de las emisiones de carbono. Nada de esto impide que los impuestos por la emisin de carbono no puedan cumplir un papel ms significativo. Sin embargo, los sistemas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos se han ido convirtiendo en el principal mecanismo de mitigacin de mercado y es de vital importancia implementarlos a fin de que cumplan su objetivo principal, esto es, evitar el cambio climtico peligroso. Son lecciones importantes que debemos aprender de la Unin Europea.
El Sistema de comercio de derechos de emisin de la Unin Europea: un gran programa de corta historia El ETS de la UE es sin lugar a dudas el mayor programa del mundo de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Para la Unin Europea representa una contribucin emblemtica a la mitigacin del cambio climtico. Para sus detractores, en cambio, no es ms que la confirmacin de un diseo fallido de todo lo que est equivocado en los esquemas de lmites mximos con negociacin. La realidad es ms prosaica. La primera fase del ETS de la UE se puso en marcha entre 2005 y 2007 y la segunda fase se implementar inmediatamente despus, por un perodo de cinco aos hasta fines de 201243. Desechar una experiencia de las dimensiones del ETS de la UE antes de que culmine su fase piloto podra considerarse un juicio prematuro a un estudio de caso. No obstante, el programa adolece, sin lugar a dudas, de un sinnmero de fallas en su diseo e ejecucin. El ETS de la UE fue concebido a partir de los mecanismos de flexibilidad implantados por el Protocolo de Kyoto44. Por medio de estos mecanismos, el Protocolo pretenda crear un sistema que permita reducir las emisiones a un menor costo. El ETS de la UE opera mediante la asignacin de permisos y venta de derechos de emisin de gases de efecto invernadero. Las concesiones se asignan a los estados miembros y se distribuyen entre los emisores identificados. stos, a su vez, tienen la posibilidad de comprar concesiones adicionales o vender sus excedentes. En la primera fase del ETS de la UE, hubo que distribuir de manera gratuita el 95% de las concesiones, limitando fuertemente las posibilidades de subasta Existen otros mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kyoto asociados al ETS de la UE, entre ellos el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). ste permite a los pases que han fijado sus metas conforme al Protocolo a invertir en proyectos que reducen las emisiones en pases en

Cuadro 3.2

Propuestas para el Sistema europeo de comercio de derechos de emisin


Tope de emisiones para 2008-2012 Emisiones verificadas de 2005 en la Fase II del ETS (Mt de CO2 ) Propuestas del gobierno (Mt de CO2 ) 33 63 102 40 133 31 482 76 23 209 90 153 25 246 2.095 Permitidas por la Comisin Europea (Mt de CO2 ) 31 59 87 38 133 27 453 69 21 196 86 152 23 246 1.897 Permitidas por la Comisin Europea como % de las emisiones de 2005 94 105 105 115 102 104 96 97 95 87 108 83 121 101 98

Austria Blgica Repblica Checa Finlandia Francia Hungra Alemania Grecia Irlanda Italia Pases Bajos Espaa Suecia Reino Unido Total

33 56 83 33 131 26 474 71 22 226 80 183 19 242 a 1.943 a

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

a. No incluye las instalaciones del Reino Unido excluidas transitoriamente del sistema en 2005, pero que s se cubrirn entre 2008 y 2012, cuyo total se calcula en 30 Mt de CO2. Fuente: Unin Europea 2007c.

vas de desarrollo. Las condiciones aplicables para generar crditos de mitigacin a travs del MDL se basan en los principios de suplementariedad y adicionalidad. Para el primero es necesario emprender iniciativas de mitigacin a nivel nacional y que stas sean la principal fuente de reduccin de las emisiones (a pesar de que no existen lineamientos cuantitativos). Para el segundo es necesario tener pruebas de que la mitigacin no habra sido posible sin la inversin del Mecanismo para un Desarrollo Limpio. Se presentaron 771 proyectos entre los ltimos meses de 2004 y 2007 que incluan compromisos de reduccin declarados de 162,5 Mt de CO2e. El 75% de los proyectos presentados durante ese perodo provienen de slo cuatro pases Brasil, China, India y Mxico y nicamente un 2% de ellos emanaron de la regin de frica Subsahariana45. El vertiginoso proceso de desarrollo institucional que se ha producido bajo el ETS de la UE representa una de las lecciones positivas que ha dejado este programa. Durante la primera etapa, el programa abarc aproximadamente la mitad de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unin Europea, se extendi a 25 pases y ms de 10.000 instalaciones en diversos sectores (incluidos los sectores energtico, metalrgico, mineral y papel) y dio origen a un mercado de gran tamao. En 2006, se llevaron a cabo transacciones por
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1.100 millones de toneladas de CO2e equivalentes a 18.700 millones (US$24.400 millones) en un mercado mundial de emisiones de dixido de carbono global por un valor de 23.000 millones (US$30.000 millones)46.
Tres problemas sistmicos El ETS de la UE proporciona una estructura institucional que tiene el potencial de cumplir un papel clave en el fortalecimiento de una ambiciosa estrategia de mitigacin del cambio climtico en la Unin Europea. Pero este potencial est por desarrollarse. Tres problemas sistmicos surgieron durante la primera fase: Sobreasignacin de concesiones, que hizo surgir seales equivocadas de precios. En abril de 2006, durante las primeras etapas de comercializacin de las concesiones, el precio alcanz 30 por tonelada de CO2 (US$38 la tonelada) antes de colapsar y estabilizarse por debajo de 1 la tonelada de CO2 (US$1,3 la tonelada) en 200747. La causa de esta cada fue la publicacin de datos que mostraban que el lmite se haba fijado por sobre los niveles de emisiones48. La sobreasignacin, el corto horizonte de tiempo definido para la primera etapa y la incertidumbre en torno a las asignaciones en la segunda etapa han generado una gran volatilidad de precios y han mantenido los precios bajos, si bien hay seales que apuntan a su recuperacin (figura 3.2). Ganancias extraordinarias concentradas en un pequeo grupo. El comercio de derechos de emisin de carbono durante los primeros tres aos del ETS de la UE no logr mucho en trminos de reducir las emisiones globales, pero s hizo que algunos obtuvieran grandes ganancias. Las empresas del sector energtico en particular pudieron cubrir sus emisiones a travs de cuotas gratuitas, traspasar los costos a los consumidores y beneficiarse de las oportunidades que les ofreca el mercado para negociar las cuotas excedentes49. Segn el gobierno del Reino Unido, las grandes compaas elctricas obtuvieron ganancias del orden de 1.200 millones (US$2.200 millones) en 200550. En Francia, Alemania y los Pases Bajos se calcula que el sector energtico obtuvo ganancias extraordinarias de unos 6.000 millones (US$7.500 millones) en 2005 producto de la venta de derechos de emisin de carbono51. Prdida de oportunidades para movilizar ingresos. Los derechos de emisiones de CO2 tienen un valor de mercado real y equivalen a dinero en efectivo para quienes tienen esos derechos. La venta de cuotas a travs de subastas

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

brinda a los gobiernos la posibilidad de movilizar recursos, evitar la manipulacin poltica y alcanzar metas de eficiencia. Esto no ha sido posible bajo el ETS de la UE. En la primera etapa se fij un lmite de 5% para las asignaciones de derechos que podan ser subastadas, un exiguo porcentaje que slo aprovech un pas, Dinamarca. Las cuotas se distribuyeron sobre la base de las emisiones histricas y no de la eficiencia, una disposicin conocida como clusula de derechos adquiridos. Como consecuencia de esto, los gobiernos perdieron la oportunidad de movilizar ingresos y/o reducir la carga impositiva y en la prctica privatizaron las rentas de la venta de derechos de emisin.
Perspectivas para la segunda fase Ser posible corregir los problemas del ETS de la UE en la segunda fase a implementarse durante el perodo 2008 a 2012? A pesar de que el programa ha sido reforzado en algunas reas, an persisten serios problemas. Los gobiernos desperdiciaron la oportunidad de emplear el ETS de la UE para institucionalizar reducciones profundas de las emisiones. Ms grave aun, el programa contina desvinculado de las metas de reduccin de emisiones para 2020 de la propia Unin Europea. Hasta la fecha se han aprobado concesiones para 22 estados miembros52 . Se ha reducido el lmite mximo para estos pases y ahora se encuentra alrededor de un 10% por debajo del nivel establecido para la primera etapa y levemente por debajo de las emisiones certificadas en 2005. Ya existen pruebas de que los mercados estn respondiendo a estas seales polticas ms enrgicas. Los precios de las asignaciones para la segunda fase se han ido recuperando en los mercados de futuros. Segn las proyecciones de mercado de Point Carbon, se espera que los precios se mantengan en el rango de 15 a 30 la tonelada de CO2 (US$19 a US$37 la tonelada), dependiendo de los costos de las reducciones. Estos acontecimientos son esperanzadores. An as, medido en trminos de los criterios de gestin sostenible de los presupuestos del carbono, el diseo de la segunda fase del ETS de a UE debe juzgarse en trminos muy duros. El lmite establecido para el perodo 2008 a 2012 es de slo un 2% por debajo de las emisiones certificadas en 2005. Es un nivel incompatible con una senda de emisiones sostenibles que permita reducir las emisiones en 30% hasta el ao 2020 en relacin a los niveles de 1990 y la mayora de los pases no se ver en la necesidad de realizar ajustes adicionales en la segunda etapa del ETS de la UE (cuadro 3.2). Uno de los principales problemas, sin embargo, radica en que los gobiernos de la Unin Europea consi-

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deran que el ETS de la UE es un mecanismo para cumplir con los limitados compromisos adquiridos en el marco del Protocolo de Kyoto y no una oportunidad para materializar los compromisos adquiridos para 2020, a pesar del hecho de que el mandato del ETS de la UE se extiende al potencial de desarrollo y reduccin de las emisiones53. Otro elemento de continuidad con la primera fase es el sistema de subastas. A pesar de que se ha aumentado el lmite, an existe un tope de 10% en la cuota de permisos que pueden distribuirse a travs de subastas, situacin que perpeta las prdidas para la eficiencia y las finanzas pblicas54. Las negociaciones para la segunda etapa del ETS de la UE han puesto de manifiesto una serie de desafos an mayores para la Unin Europea. La batalla por fijar metas ms slidas no cesar mientras la fijacin de lmites mximos se mantenga bajo la jurisdiccin de cada uno de los estados miembros. La mayora de los gobiernos aspiraron a niveles de emisin superiores a los del ao 2005 para las cuotas de la segunda fase. El problema de fondo radica en que la fijacin de lmites mximos a nivel nacional es un asunto muy sensible en trminos polticos y la posibilidad de que las industrias nacionales y los campeones de la energa hagan un cabildeo fuerte y altamente efectivo es un serio riesgo. Hasta ahora, los gobiernos europeos han mostrado la tendencia de sucumbir a las presiones de las industrias ms contaminantes, lo que ha llevado a establecer lmites muy poco exigentes a todas las emisiones55. Queda de manifiesto que los gobiernos de la Unin Europea han sido ms audaces en establecer metas deseables para 2020 que en establecer lmites mximos concretos bajo el ETS de la UE que se encuentra en vigencia. En este contexto, existe un fuerte argumento a favor de facultar a la Comisin Europea para que fije y haga cumplir metas ms rigurosas coherentes con los objetivos de reduccin de las emisiones establecidos por la Unin Europea para 2020. Otra prioridad sera aumentar rpidamente el porcentaje de cuotas que puedan subastarse a objeto de crear incentivos para mejorar la eficiencia de las

emisiones de carbono y financiar reformas impositivas ambientales ms profundas. Una meta realista es subastar el 100% de aqu al ao 2015 y para aquellos sectores que enfrentan poca competencia, como el sector energtico, podran modificarse las reglas y permitir la subasta de la mitad de los permisos antes de 2012. Existen dos riesgos asociados al Mecanismo para Desarrollo Limpio que la Unin Europea tambin deber abordar. El primero es el riesgo de sobre utilizacin. Las oportunidades que existen para generar crditos para el comercio de derechos de emisin en ultramar no debieran desplazar totalmente la mitigacin en la Unin Europea. Si las empresas logran cumplir los compromisos adquiridos a travs del ETS de la UE fundamentalmente comprando la mitigacin en los pases en desarrollo mientras realizan inversiones intensivas en emisiones de carbono en casa, pondran en evidencia que las metas no son lo suficientemente ambiciosas. Un estudio detallado de los planes de asignacin nacional de nueve pases prev que entre 88% y 100% de la reduccin de emisiones de la segunda fase del ETS de la UE tendr lugar fuera de la Unin Europea56. Desde esta perspectiva, es importante que los crditos de emisiones cumplan una funcin complementaria, tal como lo contempla el Protocolo de Kyoto. El segundo riesgo responde a la autenticidad de las reducciones de emisiones del MDL. La regulacin que rige para el acuerdo contempla que las reducciones de emisiones deben ser adicionales, es decir, no se habran realizado sin las inversiones del MDL. Esto, en la prctica, es difcil de verificar. Existen pruebas de que se han adquirido algunos crditos del MDL para inversiones que se habran hecho con o sin el mecanismo57. Se requiere monitorear el MDL de manera mucho ms independiente y rigurosa para garantizar que el comercio de derechos de emisin de carbono no termine diluyendo la mitigacin efectiva. La necesidad de contar con un sistema de monitoreo tan riguroso hace surgir dudas respecto de la futura expansin del MDL basada en el actual modelo.

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

3.3 la funcin decisiva de la regulacin y las iniciativas gubernamentales

Asignar un precio al carbono a travs de mecanismos de lmites mximos y negociacin es una condicin ineludible para evitar el cambio climtico peligroso. Pero la fijacin de precios a las emi-

siones de carbono en s no basta para impulsar las inversiones y lograr cambios de comportamiento a la escala o velocidad que se requiere. Existen otros obstculos que bloquearn cualquier cambio ra133

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Las polticas pblicas efectivas pueden ayudar a generar resultados positivos tanto para la seguridad climtica mundial como para la seguridad energtica

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nacional y los niveles de vida

dical en la mitigacin del cambio climtico, obstculos que slo pueden eliminarse a travs de la accin gubernamental. Las polticas pblicas asociadas a la regulacin, los subsidios a la energa y la informacin son decisivas en este mbito. No existe un plan maestro que sirva para identificar anticipadamente las polticas adecuadas para crear el entorno propicio para la transicin a sistemas que impliquen bajas emisiones de carbono. Sin embargo, son bien conocidos los problemas que deben abordarse. Cambiar el actual perfil de las energas utilizadas para favorecer las energas con bajas emisiones de carbono requiere de grandes inversiones iniciales y planificacin a largo plazo. Los mercados por s solos no lograrn este resultado. Los mecanismos reguladores gubernamentales respaldados por subsidios e incentivos tendrn que cumplir una funcin crucial al momento de tomar las decisiones de inversin. Las normas de eficiencia energtica para edificios, electrodomsticos y vehculos podran reducir las emisiones de manera considerable y a bajo costo. Mientras tanto, el apoyo a la investigacin y el desarrollo puede crear las condiciones necesarias para lograr grandes innovaciones tecnolgicas decisivas. Las polticas pblicas efectivas pueden ayudar a generar resultados positivos tanto para la seguridad climtica mundial como para la seguridad energtica nacional y los niveles de vida. La mayor eficiencia en los productos de consumo final es un ejemplo de lo que se puede lograr con ellas. Los escenarios desarrollados por la Autoridad Internacional de Energa (AIE) apuntan a potenciales ahorros por mayor eficiencia que podran reducir las emisiones en un 16% en los pases de la OCDE para 2030. Por cada US$1 invertido en garantizar que estas reducciones se produzcan a travs de electrodomsticos ms eficientes, se podran ahorrar US$2,2 en inversiones en centrales elctricas. Igualmente, por cada US$1 invertido en normas para combustibles vehiculares ms eficientes se podra ahorrar US$2,4 en importaciones de petrleo58. A pesar de que existen variaciones en el clculo de la relacin costo-beneficio, como lo demuestran estas cifras, las ganancias que pueden producirse son considerables y se pueden medir en trminos de ahorros para el consumidor, menor dependencia del petrleo importado y menores costos para la industria. Tambin se pueden medir en trminos del precio umbral de la mitigacin del cambio climtico. Visto de otra manera, desaprovechar las ganancias en eficiencia es la ruta ms corta para llegar a resultados donde todos pierden: la seguridad climtica mundial, la seguridad energtica nacional y los consumidores. En esta seccin examinaremos la funcin de las normas y las polticas pblicas en cuatro reas fundamentales:

Generacin de electricidad; Sector residencial; Normas para emisiones vehiculares; Investigacin, desarrollo y despliegue de tecnologas que implican bajas emisiones de carbono.

Generacin de electricidad: cambiar la trayectoria de las emisiones La generacin de electricidad es la principal fuente de emisiones de CO2 y explica cuatro de cada diez toneladas de CO2 lanzadas a la atmsfera de la Tierra. Es fundamental determinar cmo los pases generan electricidad, cunto generan y cunto CO2 emiten por cada unidad de energa que producen para determinar las posibilidades de mitigar el cambio climtico de manera decisiva. Los actuales escenarios nos estaran llevando hacia situaciones preocupantes. Se prev que la demanda mundial de electricidad se duplicar antes de 2030 y la AIE calcula que las inversiones acumuladas para cubrir la demanda durante el perodo 2005 a 2030 alcanzarn los US$11 billones59. Ms de la mitad de estas inversiones se realizarn en pases en desarrollo con bajos niveles de eficiencia energtica. China por s sola concentrar alrededor de 25% de todas las inversiones. En Estados Unidos, las inversiones previstas llegaran a US$1,6 billones debido a una sustitucin a gran escala de sus actuales reservas de generacin elctrica. Los nuevos patrones de inversin en generacin de electricidad apuntan hacia una direccin preocupante y sugieren que el mundo quedara atrapado en el aumento de infraestructuras de generacin de energa con alta intensidad de carbono. El carbn figura cada vez con mayor prominencia en la oferta planificada prevista. China, India y Estados Unidos, tres de las cuatro mayores fuentes de emisiones de CO2 actualmente, concentran el mayor aumento de inversiones. Estos tres pases ya estn ampliando o proyectan ampliar su capacidad de generacin de electricidad a base de carbn. En 2006, China construa en promedio dos nuevas centrales trmicas a carbn por semana. Las autoridades estadounidenses estn evaluando propuestas para la construccin de ms de 150 centrales trmicas a carbn, con una inversin proyectada de US$145.000 millones de aqu hasta el ao 203060. India tiene previsto aumentar en ms de 75% su capacidad de generacin de energa en centrales trmicas a carbn durante los prximos 10 aos61. En cada uno de estos casos, esta mayor capacidad representa una de las principales causas del gran aumento de emisiones de CO2 proyectado a nivel nacional (figura 3.3).

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Qu posibilidades existen de lograr reducciones profundas en las emisiones de CO2 asociadas con la generacin de electricidad? La respuesta a esta pregunta depender, por un lado, de cun rpidamente se desarrollen y pongan en funcionamiento nuevas tecnologas que impliquen bajas emisiones de carbono y, por otro, la rapidez con que los principales pases en desarrollo adopten estas tecnologas. Tambin depender en parte de los factores basados en la demanda, como los ahorros que se logren gracias a una mayor eficiencia, temas que analizaremos en otras secciones de este captulo. Sin embargo, las polticas pblicas que determinen el perfil energtico a usar sern importantes en cada una de estas reas.
El perfil energtico El actual perfil energtico de los pases de la OCDE est dominado por los combustibles fsiles. Cambiarlo por energas con bajas o sin emisiones de carbono podra producir una reduccin en las emisiones. Sin embargo, los sistemas energticos no se cambian de la noche a la maana. La energa nuclear es una opcin que conlleva bajas emisiones de carbono, pero que plantea algunas interrogantes para los estrategas polticos. Por un lado, la energa nuclear ofrece una fuente de electricidad que prcticamente no deja huella ecolgica y tiene la ventaja adicional de reducir la dependencia de combustibles fsiles importados y representar una fuente de energa que no es susceptible a la volatilidad de precios de los combustibles fsiles. Por otro lado, existen ciertas dudas respecto de la seguridad de la energa nuclear, sus consecuencias para el medio ambiente y la proliferacin de armas nucleares, dudas que se ven reflejadas en la masiva oposicin popular que ha surgido respecto de su expansin. La energa nuclear no balanceada seguramente seguir formando parte importante de las existencias globales. Sin embargo, es poco probable que tenga mayor injerencia en la mitigacin del cambio climtico en el largo plazo y su participacin en el mercado podra reducirse (recuadro 3.6)62 . Las energas renovables a partir del sol, el viento y las mareas siguen siendo poco explotadas y todo el sector renovable, sin considerar la hidroelectricidad, actualmente representa slo alrededor de 3% de la generacin de electricidad en los pases de la OCDE. Lograr la meta proyectada por la Unin Europea de 20% para 2020 es una meta factible. Si bien las actuales tecnologas no permiten que las energas renovables puedan competir con la energa generada en centrales trmicas a carbn, un aumento paulatino de los impuestos por la emisin de carbono hasta alcanzar

los US$60 a US$100 por tonelada de CO2 cambiara radicalmente las estructuras de incentivos para las inversiones y minara las ventajas con las que cuentan actualmente los proveedores de electricidad generada en estas centrales. Paralelamente, se requiere una batera de polticas integrales que fomenten las inversiones a travs de la creacin de mercados previsibles y estables para la energa renovable. Las tendencias actuales ponen de relieve el potencial de rpido crecimiento de la oferta de energas renovables. Tanto la energa elica como la solar se han transformado en fuentes cada vez ms importantes de energa y las inversiones en el sector renovable han aumentado aceleradamente en el mundo, subiendo slo entre los aos 2004 y 2006 de US$27.000 millones a US$71.000 millones63. La eficiencia tambin ha aumentado de manera notable. Las turbinas elicas modernas producen 180 veces ms energa y a la mitad del costo por unidad que las turbinas de hace 20 aos64. Las inversiones en Estados Unidos han multiplicado por seis su capacidad elica en ese perodo (figura 3.4)65. Lo mismo ha ocurrido con la energa solar. La eficiencia de las clulas fotovoltaicas en convertir la luz solar en electricidad aument de un 6%
Figura 3.3 El carbn aumentar las emisiones de CO2 en el sector energtico

La generacin de electricidad es la principal fuente de emisiones de CO2 y explica cuatro de cada diez toneladas de CO2 lanzadas a la atmsfera de la Tierra

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Emisiones de CO 2 provenientes de la generacin de energa, 2004 y 2030 (Gt proyectadas de CO 2) 6

Gas Petrleo Carbn


5

0
2004 2030 2004 2030 2004 2030 2004 2030 2004 2030 2004 2030

China

India

Federacin Estados Unidos de Rusia

frica

Unin Europea

Nota: Las emisiones de 2030 se refieren al escenario de referencia de la AIE, segn la definicin de AIE 2006c. Fuente: AIE 2006c.

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a principios de los aos noventa a 15% hoy y su costo ha bajado en un 80%66. Las polticas pblicas tienen el potencial de afianzar una rpida expansin de las energas renovables. La intervencin normativa es uno de los mecanismos que permite crear incentivos. Son 21 los estados de Estados Unidos que han implantado normas para carteras de energa renovable que obligan a incluir una determinada proporcin de energa producida por proveedores de energas renovables en la energa vendida: en California, la proporcin ser de 20% hacia el ao 201767. Los gobiernos, al brindar mercados garantizados y fijar tarifas favorables a lo largo de varios aos, pueden crear un mercado seguro para los proveedores de energas renovables que les permitirn proyectar las inversiones. Un ejemplo de este tipo de iniciativa es la Ley de fuentes renovables de Alemania. Esta ley permite fijar una escala mvil de precios para las energas renovables de los prximos 20 aos. El
Recuadro 3.6 Energa nuclear: algunas preguntas intrincadas

objetivo es establecer un mercado a largo plazo y, a su vez, introducir presiones competitivas para la creacin de incentivos y lograr, paralelamente, una mayor eficiencia (recuadro 3.7). El gobierno de Espaa, en tanto, ha aplicado una tarifa nacional especial para aumentar el suministro de energa elica. Este tipo de energa actualmente representa alrededor de 8% de la demanda energtica del pas y cubre ms de 20% de sta en las provincias altamente pobladas de Castilla-La Mancha y Galicia. Slo en 2005, el aumento de capacidad de las turbinas elicas represent un ahorro de alrededor de 19 millones de toneladas de emisiones de CO2 en Espaa68. Las polticas fiscales tambin cumplen una funcin importante en la promocin del desarrollo de energas renovables. Estados Unidos ha surgido como uno de los mercados de energas renovables ms dinmicos del mundo y varios estados, entre ellos California y Texas, ahora se han transformado en lderes mundiales en la genera-

Ofrece la energa nuclear una va econmica para armonizar la seguridad energtica con la seguridad climtica? Sus partidarios apuntan a posibles beneficios en la mitigacin de las emisiones, la estabilidad de los precios y una menor dependencia de las importaciones de gas y petrleo. Los detractores de la energa nuclear rechazan los argumentos econmicos y afirman que los riesgos ambientales y militares son mayores que los beneficios. La respuesta quizs se encuentre en algn punto intermedio entre estas dos posturas. La energa nuclear reduce la huella ecolgica global. En la actualidad aporta alrededor de 17% de la generacin mundial de energa y aproximadamente cuatro quintos de esta capacidad proviene de 346 reactores ubicados en pases miembros de la OCDE. El aporte de la energa nuclear a la matriz energtica flucta entre ms de 20% en el Reino Unido y Estados Unidos y 80% en Francia. La eliminacin gradual del uso de energa nuclear sin la incorporacin simultnea de una fuente equivalente no nuclear de cero emisiones proveniente de fuentes alternativas resultar inevitablemente en un aumento de las emisiones de CO2. Esto no convierte a la energa nuclear en la panacea para el cambio climtico. En 2006 se puso en servicio un reactor (en Japn), mientras que seis se cerraron en otros pases de la OCDE. Para slo mantener el ritmo de los cierres, se debern cerrar otras ocho plantas antes de 2017. Mientras algunos pases (como Canad y Francia) han anunciado planes para abrir nuevas plantas de energa nuclear, en otros (como Alemania y Suecia) ya se considera seriamente su eliminacin gradual. En Estados Unidos, en tanto, no se han abierto plantas nucleares en ms de tres decenios y las proyecciones de mediano plazo apuntan a un estancamiento o disminucin del aporte nuclear al suministro mundial de energa.
Fuente: Burke 2007; AIE 2006c; NEA 2006.

No obstante, estas proyecciones podran cambiar, si bien se deben abordar primero importantes cuestiones econmicas. Las plantas nucleares tienen un uso muy intensivo de capital y sus costos fluctan entre US$2.000 millones y US$3.500 millones por reactor, sin incluir el desmantelamiento y la eliminacin de los residuos nucleares. Ante la falta de accin de los gobiernos en proveer mercados garantizados, reducir los riesgos y eliminar los residuos nucleares, poco inters tendr el sector privado en invertir en energa nuclear. La pregunta para los gobiernos es si la energa nuclear es ms econmica en el largo plazo que las alternativas con bajas emisiones de carbono, como las energas elicas y solares. Por otra parte, cuestiones no necesariamente de corte econmico, sino ms bien relacionadas con la gobernabilidad y la normativa, tambin abundan en los debates sobre energa nuclear. En muchos pases, la inquietud pblica sobre la seguridad est profundamente arraigada. En el plano internacional, se teme que las tecnologas nucleares se usen para generar material fisionable apto para uso militar, independientemente de que se le d dicho fin o no. Sin un acuerdo internacional que fortalezca el Tratado sobre la no proliferacin de armas nucleares, la rpida expansin de la energa nuclear plantea serios riesgos para todos los pases. Los mecanismos institucionales destinados a restringir el paso de la energa nuclear desde aplicaciones civiles a militares deben mejorar su capacidad de verificacin e inspeccin. Tambin se requiere mayor transparencia, en conjunto con reglas bien definidas, controlables y exigibles sobre el uso y eliminacin de material de uso blico (como uranio muy enriquecido y plutonio) en los programas nucleares de uso civil. Los pases desarrollados podran hacer mucho ms para superar el desafo de la gobernabilidad en esta materia, en especial reduciendo sus propios arsenales nucleares y promoviendo una diplomacia ms activa para avanzar en la no proliferacin.

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cin de energa elica. Este mercado ha sido fortalecido a travs de un programa trienal de crditos tributarios a la produccin. Sin embargo, la incertidumbre respecto de la renovacin de los crditos tributarios ha provocado grandes fluctuaciones en las inversiones y la demanda en el pasado69. Numerosos pases han aunado un amplio abanico de mecanismos para fomentar el uso de energas renovables. En Dinamarca, el sector de energa elica ha sido estimulado por una reduccin en los impuestos a las inversiones de capital, precios preferenciales y metas obligatorias. El resultado: en un perodo de dos decenios, la energa elica ha aumentado su participacin en la generacin de electricidad de menos de 3% a 20%70. El desarrollo de energas renovables no puede ser considerado la panacea para el cambio climtico. El suministro de este tipo de energas depende de las fuerzas naturales y esto produce problemas de intermitencia en el abastecimiento. La inversin inicial de capital para conectarse a las redes nacionales tambin podra ser alta y esto ha llevado a la necesidad de otorgar subsidios para facilitar el rpido crecimiento de este sector en aos recientes. Sin embargo, la energa extrada de combustibles fsiles tambin ha recibido fuertes subsidios por muchos decenios y, a diferencia de stas, las energas renovables brindan beneficios significativos para la mitigacin del cambio climtico. El sector residencial: mitigacin a bajo costo Algunas formas de reducir las emisiones de CO2 son ms baratas que otras e incluso, en algunos casos, a la larga no involucran costo alguno. Un ejemplo particularmente notable de esto lo enconFigura 3.4 Energa elica en EE.UU.: su capacidad aumenta y los costos disminuyen

Costos (centavos/kWh, US$ de 2005) Capacidad instalada (GW)


8 7 6 5 4 3 2 1 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 80 70 60 50

Costos (clculo alto)

Costos (clculo bajo)

40 30

Capacidad instalada (MW)

20 10 0

Fuentes: NREL Energy Analysis Office 2005a; World Wind Energy Association 2007.

tramos en el sector residencial y de servicios. Las actuales prcticas en el mundo demuestran con creces que existe una gama de medidas para ahorrar energa, disminuir las emisiones y reducir sus costos en el presupuesto familiar y a nivel nacional. Los patrones de uso de energa en el sector residencial influyen de manera importante en la huella ecolgica del mundo. Alrededor de un tercio de la electricidad producida en los pases de la OCDE es usada en sistemas de calefaccin y refrigeracin, refrigeradores domsticos, hornos, lmparas y otros artefactos domsticos. El sector residencial produce entre 35% y 40% de las emisiones nacionales de CO2 generadas por combustibles fsiles y tan slo los electrodomsticos producen aproximadamente 12% de estas emisiones71. Existe un enorme potencial an no explotado para ahorrar energa en el sector residencial. Materializar este potencial tendra una doble ventaja: las iniciativas internacionales de mitigacin del cambio climtico se veran beneficiadas por la reduccin de las emisiones de CO2 y la poblacin ahorrara dinero. Estudios recientes han puesto de relieve la magnitud de este potencial. Un ejercicio pormenorizado para los pases de la OCDE examina diversas polticas relativas a las normas de edificacin, adquisiciones y electrodomsticos, adems de exigencias de eficiencia, para evaluar los potenciales costos y beneficios que generara una reduccin de las emisiones72 . Los resultados apuntan a ahorros de 29% en las emisiones hacia el ao 2020, lo que representa una reduccin de 3,2 Gt de CO2 y equivale a alrededor de tres veces las actuales emisiones generadas en India. El ahorro energtico resultante contrarrestara los costos. Otro estudio ha calculado que un hogar tpico de la Unin Europea podra ahorrar entre 200 y 1.000 (US$250 a US$1.243) al ao si mejora la eficiencia energtica (precios de 2004)73. Los electrodomsticos son otra potencial fuente donde la eficiencia generara beneficios. Algunos electrodomsticos producen menos huellas ecolgicas que otros. Si todos los electrodomsticos que se utilicen en los pases de la OCDE a partir de 2005 cumplieran las normas de mxima eficiencia, para 2010 se ahorraran alrededor de 322 millones de toneladas de emisiones de CO274. Esto equivale al retiro de 100 millones de automviles de las calles, cifra que representa el parque automotriz conjunto de Canad, Francia y Alemania75. Estas normas de mayor eficiencia impediran la emisin de 572 Mt de CO2 al ao para 2030, volumen que equivaldra al retiro de 200 millones de autos de las calles o el cierre de 400 centrales trmicas a gas. Podran estas ganancias en eficiencia provocar efectos negativos en el presupuesto familiar? Se producira un efecto totalmente contrario, ya que

Numerosos pases han aunado un amplio abanico de mecanismos para fomentar el uso de energas renovables

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Recuadro 3.7

Energas renovables en Alemania: el xito del sistema de fijacin de precios mnimos a las energas renovables
escala mvil que disminuye en el tiempo. El objetivo es crear un mercado predecible para los inversionistas en energas renovables y as incentivar la innovacin y al mismo tiempo velar por mantener las presiones competitivas y por traspasar las ganancias en eficiencia a los usuarios. Si bien los subsidios han ido disminuyendo , los proveedores de energa solar reciben hoy 0,45 por KWh (US$0,6 por KWh), cifra que supera ocho veces la tarifa de la energa a base de carbn. Cules han sido los resultados de esta iniciativa? En 2005 y sin considerar la energa hidroelctrica, ms de 7% de la electricidad provena de energas renovables, lo que es casi 50% superior al promedio de la Unin Europea. Con esto, el sector ha generado 21.600 millones (US$27.000 millones) en ventas y 8.700 millones (US$11.000 millones) en inversiones. Los beneficios secundarios son, entre otros, el empleo de unas 170.000 personas y el predominio de Alemania en el creciente mercado mundial de las clulas fotovoltaicas. Adems, se calcula que la reduccin en las emisiones de CO2 alcanzara las 52 Mt en 2010. Si bien otros factores tambin son importantes, el rpido desarrollo del sector de energas renovables ha contribuido significativamente a que Alemania pueda cumplir los compromisos adquiridos en el Protocolo de Kyoto.

La experiencia de Alemania refuta el argumento de que la economicidad de la energa juega en contra de la ampliacin acelerada del aporte de las energas renovables a la red elctrica nacional. Las polticas pblicas han combinado la regulacin del mercado con incentivos estructurados destinados a combinar las metas del cambio climtico con la generacin de mayor eficiencia dinmica en el largo plazo.

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Conforme a la legislacin vigente desde fines del decenio de 1990 (Ley de Prioridad para las Energas Renovables, EEG), los sucesivos gobiernos han usado su autoridad reguladora para cumplir las metas de sus polticas pblicas de mitigacin de las emisiones de carbono. La EEG, que fue sustituida en 2000 por una ley ampliada de fuentes de energa renovables, estableci el principio de que las empresas de servicios pblicos deban recibir electricidad generada por el viento y otras fuentes renovables. Esta intervencin de las polticas pblicas tiene como fin alcanzar el objetivo de que las energas renovables cubran 12,5% de las necesidades energticas de Alemania en el ao 2010. La regulacin ha sido respaldada por intervenciones directas en los mercados energticos. Los precios de la energa proveniente de fuentes renovables fueron fijados para un perodo de 20 aos en una
Fuentes: Butler y Neuhoff 2005; Henderson 2007; Mendonca 2007.

se reducira el consumo elctrico residencial en aproximadamente 25% de aqu hasta el ao 2010. En Norte Amrica, donde se consume 2,4 veces ms electricidad por hogar que en Europa, esta reduccin permitira ahorrar unos US$33.000 millones a los consumidores durante ese perodo. Cada tonelada de emisiones de CO2 que se evite de aqu al ao 2020 en los Estados Unidos representara un ahorro de alrededor de US$65 por familia. En Europa, cada tonelada de CO2 que se evite podra ahorrar a los consumidores unos 169 (lo que refleja el mayor costo que pagan los europeos por la energa y la existencia de normas de eficiencia ms exigentes)76. La iluminacin es otro ejemplo. La iluminacin mundial representa alrededor de 10% de la demanda de electricidad global y genera 1,9 Gt de CO2 al ao o 7% de todas las emisiones de CO2 . Un vistazo a cualquier ciudad de un pas desarrollado, ya sea de da o de noche, confirmara que gran parte de esta energa es desperdiciada. Es comn ver lugares vacos iluminados y que usan fuentes poco eficientes. La simple instalacin de fuentes de bajo costo, como las lmparas fluorescentes compactas, podra reducir el consumo total de energa en 38%77. Y cunto tiempo se requerira para recuperar la inversin en una iluminacin ms eficiente? Para los pases de la OCDE demorara slo un promedio de dos aos. La regulacin y la informacin son dos de los principales elementos que permiten maximizar las

ganancias en eficiencia energtica en el sector residencial y de la construccin. Las polticas pblicas cumplen una funcin fundamental no slo en sensibilizar a los consumidores, sino en prohibir o desincentivar prcticas que disminuyen la eficiencia y aumentan las emisiones de carbono. A pesar de que el cumplimiento de normas y la entrega de informacin implican costos, mayores son las ventajas que ofrecen en materia de mitigacin del cambio climtico. Las normas que permiten el uso ineficiente de la energa tambin generan elevados costos a los consumidores y una mayor eficiencia energtica en este mbito puede traducirse en ahorros de emisiones con un beneficio neto. Entre los mecanismos de polticas pblicas se incluyen: Normas para electrodomsticos. stas son algunas de las medidas de mitigacin ms eficientes en trminos de costos. Un ejemplo de estas medidas es el programa Top Runner de Japn. El programa, que comenz en 1998 para ir en apoyo de las iniciativas nacionales que buscan cumplir los compromisos de reduccin de emisiones estipulados en el Protocolo de Kyoto, exige que cualquier producto nuevo cumpla determinadas normas de eficiencia. Las ganancias en eficiencia energtica han superado el 50% en algunos productos, entre ellos automviles, refrigeradores, congeladores y televisores. Segn estudios realizados en diversos pases, la reduccin de las emisiones de CO2 por medio de mejores nor-

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mas energticas genera muchos beneficios. Es un mbito en el cual la gestin eficaz de la demanda puede reducir las emisiones de carbono y los costos de la energa al crear ventajas econmicas y para el ambiente que benefician a todos. Segn estudios realizados en la Unin Europea y Estados Unidos, las ganancias se situaran entre US$65 y US$190 por tonelada de CO278. Informacin. Es uno de los elementos clave para maximizar las ganancias en eficiencia. En Estados Unidos, el programa Energy Star, un esquema de rotulacin voluntaria, provee cuantiosa informacin a los consumidores sobre la eficiencia energtica de ms de 30 productos. Se calcula que este programa produjo un ahorro anual de US$5.000 millones en 200279. En Australia, la rotulacin obligatoria de ciertos electrodomsticos, entre ellos los congeladores y los lavavajillas, ha contribuido a ahorros de CO2 con ganancias de alrededor de US$30 por tonelada de CO280. Cdigos de construccin. Las normas de edificacin pueden generar grandes ahorros en las emisiones de CO2 asociadas con el uso de electricidad. El cumplimiento de estas normas es tan importante como las normas en s. En Japn, donde la aplicacin de las normas de eficiencia energtica en los edificios es voluntaria, el ahorro de energa ha sido moderado. Se han alcanzado ahorros mucho ms elevados en pases como Estados Unidos y Alemania, donde su cumplimiento se fiscaliza ms rigurosamente. En la Unin Europea, se calcula que las ganancias en eficiencia en el consumo de energa podran aumentar un 20%, con un ahorro potencial de 60.000 millones (US$75.000 millones)81. La mitad de estas ganancias seran simplemente producto de la aplicacin de normas regulatorias, la mayora de ellas en el sector de la construccin. Normas para las emisiones vehiculares El transporte de personas se ha transformado en el mayor consumidor de petrleo del mundo y en la fuente de emisiones de CO2 que ms ha crecido. En 2004, el sector del transporte gener 6,3 Gt de CO2 . A pesar de que est creciendo la proporcin de emisiones de los pases en desarrollo, los pases de la OCDE representan dos tercios del total82 . El sector automotriz de estos pases explica cerca de 30% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero y esta proporcin ha ido aumentando en el tiempo83.

El marco regulatorio para el transporte constituye un elemento fundamental en los esfuerzos internacionales por reducir las emisiones de carbono. Las emisiones totales de gases de efecto invernadero de cualquier vehculo se calculan en base a tres factores: la distancia recorrida, la cantidad de combustible usado para recorrer esa distancia y la cantidad de carbono que contiene el combustible. Las emisiones estn aumentando en muchos pases, porque las distancias aumentan ms rpidamente que la eficiencia en el uso de combustibles y porque las ganancias en trminos de economa de combustible han ido reducindose debido a la tendencia de usar vehculos ms grandes y potentes.
Fijacin de normas Cada pas tiene sus propias normas de eficiencia en el uso de combustibles. Las normas de la Unin Europea y Japn son las ms exigentes, mientras que Estados Unidos es el pas que se rige por las normas menos estrictas dentro de los pases desarrollados, menos estrictas incluso que las de China (figura 3.5)84. Las rigurosidad de las normas de eficiencia de Estados Unidos ha disminuido en el tiempo en relacin al resto del mundo. Una de las principales razones de esto es que han sido modificadas muy poco durante los ltimos dos decenios, mientras que los dems pases han ido fijando normas cada vez ms estrictas. Otra de las razones es que an existen normas que favorecen a los vehculos utilitarios deportivos de baja eficiencia energtica. Esto ha reducido la eficiencia del parque automotor y ha provocado un aumento de sus emisiones a una tasa anual promedio de 1,8% desde 1990, casi el doble de la tasa de todas las dems fuentes, provocado principalmente por las mayores distancias recorridas por los vehculos (que han aumentado en 34%) y a un mayor uso de camionetas (recuadro 3.8)85. Mejorar las normas regulatorias en Estados Unidos podra marcar la diferencia en la mitigacin del cambio climtico del mundo, con grandes beneficios para la seguridad energtica nacional. Segn la Comisin Nacional de Energa de ese pas, si mejorara la eficiencia de los combustibles vehiculares en Estados Unidos en 20 millas por galn (equivalente a 8,5 kilmetros por litro), el consumo de petrleo bajara 3,5 millones de barriles al ao y esto producira una reduccin de 400 millones de toneladas de emisiones de CO2 al ao86. El ahorro que se producira con este cambio en las normas regulatorias sera equivalente a todas las emisiones de CO2 de Francia. Aparte de los beneficios para la mitigacin del cambio climtico,

La regulacin y la informacin son dos de los principales elementos que permiten maximizar las ganancias en eficiencia energtica en el sector residencial y de la construccin

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El marco regulatorio para el transporte constituye un elemento fundamental en los esfuerzos internacionales por reducir las emisiones de carbono

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un menor uso de petrleo importado permitira alcanzar una de las metas primordiales de la poltica de seguridad energtica de Estados Unidos. A pesar de que la Unin Europea ha logrado un nivel relativamente mayor de eficiencia en el uso de sus combustibles que Estado Unidos, enfrenta problemas al momento de ajustar sus normas para que sean coherentes con sus metas declaradas de mitigacin del cambio climtico. La Unin Europea ha reducido sus emisiones de gases de efecto invernadero en alrededor de 1% desde 1990. Sin embargo, las emisiones producidas por el transporte terrestre han aumentado en 26%. Producto de esto, la proporcin del sector del transporte en las emisiones totales ha crecido de alrededor de 15% a un poco ms de 20% en menos de un decenio87. El transporte terrestre es el mayor responsable del aumento de las emisiones y los vehculos de pasajeros representan alrededor de la mitad del total. Si las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte privado siguen aumentando con el crecimiento econmico, ya para el ao 2010 superarn en un 30% los niveles de 1990 y en 2020, en un 50%88. Las tendencias actuales en el sector del transporte no son coherentes con el compromiso adquirido por la Unin Europea de reducir en 20% a 30% sus emisiones totales de gases de efecto invernadero antes de 2020. Ha sido difcil armonizar las polticas regulatorias con las metas ms rigurosas de mitigacin del cambio climtico. Los actuales esquemas estn basados en tres pilares: el compromiso voluntario por parte de la industria automotriz, la rotulacin de la economa en el uso de combustible y la promocin de la eficiencia a travs de medidas fiscales. El objetivo primario ha sido alcanzar una meta
Figura 3.5

de eficiencia de 120g de CO2 por kilmetro en el combustible. Sin embargo, la fecha fijada para lograr esta meta ha sido diferida en reiteradas ocasiones, primero de su fecha original de 2005 a 2010 y ahora a 2012, producto del cabildeo ejercido por el sector automotriz y la oposicin de los estados miembros. El objetivo provisorio se ha fijado ahora en 140g de CO2 por kilmetro para el perodo 20082009. Al igual que en el caso de Estados Unidos, el nivel de eficiencia para los combustibles que fije la Unin Europea ser fundamental para lograr la mitigacin del cambio climtico a nivel internacional. Es fundamental en un sentido inmediato, ya que las normas ms estrictas reducirn las emisiones de CO2 . Una meta de 120g de CO2 por kilmetro durante el decenio previo a 2020 permitira reducir las emisiones en alrededor de 400 Mt de CO2 , cantidad superior a las emisiones totales de Francia o Espaa en 2004. Esa cifra representa alrededor de 45% de todas las emisiones actuales del sector del transporte en la Unin Europea. En trminos ms amplios, dado que la Unin Europea es el mayor mercado automovilstico del mundo, la aplicacin de normas de emisin ms estrictas emitira una seal de cambios importantes para la industria automotriz mundial y creara incentivos para que las casas proveedoras de componentes desarrollen tecnologas que impliquen bajas emisiones de carbono. Sin embargo, la Unin Europea est mal encaminada para alcanzar sus metas de larga data. Como fue planteado en una evaluacin de la Comisin Europea: La falta de medidas adicionales har imposible lograr el objetivo establecido por la Unin Europea de 120g de CO2 por kilmetro antes de 201289.

Las normas de eficiencia sobre combustibles difieren mucho en los pases desarrollados

Millas por galna


55

UE
50

Japn
45 40

China
35 30 25

California Australia Canad

EE.UU.
20

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

a. Recalculado para cumplir con el ciclo de prueba del Estndar Empresarial Promedio de Ahorro de Combustible (CAFE) utilizado en Estados Unidos. Fuente: NREL Energy Analysis Office 2005b.

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Recuadro 3.8

Las normas de Estados Unidos para las emisiones de vehculos

Creado en 1975, el Programa de Estndar Empresarial Promedio de Ahorro de Combustible (CAFE) de Estados Unidos es uno de los sistemas normativos ms antiguos del mundo en materia de eficiencia en el consumo de combustible. Tambin es uno de los ms importantes, ya que Estados Unidos aporta cerca de 40% de las emisiones de CO2 del transporte relacionadas con el petrleo . El nivel que Estados Unidos fije para sus normas de eficiencia en el consumo de combustible de los vehculos se refleja en la huella ecolgica del mundo. En el decenio de 1970, las reglas del CAFE fueron decisivas para duplicar el ahorro en el uso de combustible e incentivaron la inversin en nuevas tecnologas. No obstante, las normas para el ahorro de combustible de los automviles de pasajeros no se han corregido en los ltimos 20 aos y slo las que aplican a las camionetas ligeras se han ajustado levemente. Debido a lo anterior, la brecha entre las normas de eficiencia en el consumo de combustible de Estados Unidos y las del resto del mundo se ha profundizado. En la actualidad, la norma de Estados Unidos es slo la mitad del nivel que se exige en Japn. Los 136 millones de automviles de pasajeros que transitan por las carreteras de Estados Unidos aportan un 35% a las emisiones nacionales de gases de efecto invernadero provenientes del transporte y los 87 millones de camionetas ligeras aportan otro 27%. El diseo de las normas del CAFE ha influido de manera significativa en las emisiones relacionadas con el transporte. La norma promedio de uso de combustible para los automviles (27,5 millas por galn o 11,7 kilmetros por litro) son ms altas que para las camionetas ligeras (20,7 millas/galn o 8,8 km/l). La creciente demanda de camionetas ligeras ha resultado en el aumento general del consumo de combustible de los nuevos vehculos para trabajos livianos. En 2002, el nmero de camionetas ligeras vendidas super por primera vez al de automviles de pasajeros. El resultado final es que la eficiencia en el consumo de combustible es hoy da menor que en 1987.

Las normas del CAFE ocupan un lugar central en el debate nacional. El Discurso sobre el Estado de la Nacin de 2007 propuso reformas a las normas del CAFE con miras a lograr una reduccin de 5% en el consumo de gasolina. Esta cifra se calcul sobre la base de la demanda proyectada y no respecto de los niveles actuales. Tampoco se seal un objetivo numrico para la eficiencia en el consumo de combustible. Podran objetivos ms estrictos afectar el empleo y la competitividad? Esta es la pregunta medular del debate sobre las normas del CAFE. Investigaciones indican que la eficiencia en el consumo de combustible de los vehculos ligeros podra mejorar en 25% a 33%, a un costo inferior al combustible ahorrado y sin comprometer la seguridad del vehculo. En el mediano plazo, normas ms estrictas podran crear incentivos para invertir en motores diesel ms avanzados, vehculos hbridos y vehculos impulsados por clulas de combustible alimentadas por hidrgeno. Considerando el aumento en el precio del petrleo y en la inquietud por las emisiones de CO2, las inadecuadas normas sobre eficiencia podran enviar seales erradas a la industria automotriz. Si bien en los ltimos aos ha mejorado considerablemente la tecnologa de los motores y el diseo de los vehculos, estas mejoras se han utilizado para aumentar la potencia, el rendimiento y la seguridad del vehculo y no para reducir su consumo de combustible. Un resultado de esto es que las automotoras de Estados Unidos han perdido terreno ante sus competidores japoneses en el mercado de los modelos que consumen menos combustible. Si las normas del CAFE en Estados Unidos fueran ms exigentes, se creara un beneficio triple. Demostraran que Estados Unidos es lder mundial en esfuerzos de mitigacin del cambio climtico, avanzaran en sus objetivos de seguridad energtica nacional al reducir la dependencia del petrleo importado y abriran nuevas oportunidades de inversin en la industria automotriz.
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Fuentes: Arroyo y Linguiti 2007; Merrill Lynch y WRI 2005; NCEP 2004b; Sperling y Cannon 2007.

Los esfuerzos por cambiar este panorama han llegado a un punto muerto en trminos polticos. La Comisin Europea ha presentado medidas reguladoras que buscan aumentar los estndares promedio de eficiencia del parque automotriz a fin de alcanzar la meta inicial de 120g de CO2 por kilmetro en 2020. Tal como ha ocurrido en el pasado, la propuesta ha debido enfrentar la oposicin de la Asociacin de Fabricantes Europeos de automviles, consorcio conformado por doce fabricantes mundiales de automviles. Varios gobiernos europeos tambin se han opuesto a esta propuesta, argumentando que mientras ms estrictas sean las normas, menos competitivo ser el sector. Esta postura difcilmente podr armonizarse con el cumplimiento de las metas asumidas por la Unin Europea para el ao 2020. La defensa esgri-

mida en torno a la competitividad econmica tampoco es validada por las pruebas. Varias empresas del sector automotriz mundial han perdido terreno frente a los mercados de vehculos con bajas emisiones de carbono, de fuerte crecimiento, precisamente porque no han logrado mejorar sus estndares de eficiencia. Si contara con polticas propicias, la Unin Europea podra mejorar progresiva y sostenidamente las normas de eficiencia y as cumplir sus metas de mitigacin del cambio climtico y lograr estndares promedio para su parque automotor de 80g de CO2 por kilmetro antes de 202090. Las normas regulatorias no pueden ser encaradas de manera aislada. Los impuestos a los automviles son un potencial mecanismo poderoso utilizado por los gobiernos para influenciar el comportamiento de los consumidores. Los impuestos
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Muchos gobiernos ahora consideran que los biocombustibles son una tecnologa que mata dos pjaros de un tiro al ayudar a luchar contra

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el calentamiento global y reducir la dependencia de las importaciones de petrleo

progresivos que aumenten a la par con el aumento de los niveles de emisiones de CO2 podran ayudar a armonizar las polticas energticas del sector del transporte con las metas de mitigacin del cambio climtico. Los impuestos anuales sobre la venta de vehculos y los impuestos de inscripcin de vehculos nuevos seran dos posibles alternativas. Estas medidas ayudaran en los esfuerzos de los fabricantes de vehculos por cumplir normas de eficiencia ms estrictas y los del gobierno por alcanzar sus metas declaradas respecto del cambio climtico.
El papel de los combustibles alternativos Cambiar el perfil de los combustibles dentro del sector del transporte puede desempear un papel significativo en hacer converger las polticas energticas con los presupuestos del carbono. El perfil de emisiones de CO2 de un viaje promedio en automvil puede cambiar usando menos petrleo y ms etanol vegetal. Muchos gobiernos ahora consideran que los biocombustibles son una tecnologa que mata dos pjaros de un tiro al ayudar a luchar contra el calentamiento global y reducir la dependencia de las importaciones de petrleo. Los pases en desarrollo han demostrado lo que se puede lograr a travs de una mezcla prudente de incentivos y normas para el sector del transporte. Uno de los ejemplos ms impresionantes es el de Brasil. Durante los ltimos tres decenios, el pas ha usado una combinacin de normas e inversiones pblicas directas para desarrollar una industria altamente eficiente. Los subsidios para combustibles a base de alcohol, las normas regulatorias que obligan a los fabricantes de automviles a producir vehculos hbridos, los aranceles preferenciales y el apoyo gubernamental para el desarrollo de la infraestructura de distribucin de biocombustibles han sido todos fundamentales. Los biocombustibles actualmente representan alrededor de un tercio del total de los combustibles para el transporte de Brasil y esto ha producido beneficios ambientales de gran alcance y reducido su dependencia del petrleo importado91. Varios pases han logrado cambiar el perfil de los combustibles utilizados en el sector del transporte nacional mediante una combinacin de normas e incentivos de mercado para promover el uso de gas natural comprimido (GNC). Tanto India como Pakistn, impulsados por la necesidad de mejorar la calidad del aire en los principales centros urbanos y la necesidad de reducir la dependencia de petrleo importado, han aumentado de manera significativa el uso de GNC. Varias ciudades de la India han recurrido a mecanismos reguladores para prohibir el uso de combustibles distintos

al GNC en diversos tipos de vehculos. En Delhi, por ejemplo, todos los vehculos de transporte pblico estn obligados a usar GNC. En Pakistn, las medidas reguladoras se complementan con incentivos de precios: los precios del GNC son del orden de 50% a 60% ms baratos que el precio del petrleo y el gobierno ha apoyado el desarrollo de la infraestructura necesaria para su produccin y distribucin. Alrededor de 0,8 millones de vehculos ahora usan GNC y la cuota de mercado de este combustible ha ido aumentando rpidamente (figura 3.6). Adems de reducir las emisiones de CO2 en aproximadamente 20%, el gas natural genera mltiples beneficios para la salud pblica y la calidad del aire. En los pases desarrollados, los biocombustibles representan una de las industrias energticas de mayor crecimiento de los ltimos cinco aos. Estados Unidos ha fijado metas de gran trascendencia. El Presidente Bush, en su discurso sobre el Estado de la Nacin 2007, precis la meta de aumentar el uso de biocombustibles a 35.000 millones de galones, cinco veces mayor al nivel actual, hasta el ao 2017. El objetivo es sustituir alrededor de 15% del petrleo importado por etanol producido en el pas92 . La Unin Europea tambin est promoviendo activamente el uso de biocombustibles. Las metas incluyen aumentar a 10% la proporcin de los biocombustibles usados en todos los vehculos terrestres de aqu al ao 2020. Esta cifra representa el doble de la meta fijada para 2010 y alrededor de diez veces la proporcin actual93. Estas destacables metas han estado respaldadas, a su vez, por grandes subsidios para el desarrollo del sector de biocombustibles. En Estados Unidos se calcula que los subsidios fiscales para la produccin de etanol basado en maz alcanzaron US$2.500 millones en 200694. Se espera que los subsidios para el etanol y el biodiesel, calculados actualmente en US$5.500 a US$7.500 millones sin incluir los pagos directos a los productores de maz, aumenten a medida que crezca la produccin95. El precio del maz ha subido considerablemente a raz del aumento de la proporcin del maz que se destina a la produccin de etanol y en 2007 alcanz el valor ms alto de los ltimos 10 aos, a pesar de que la cosecha del ao anterior haba sido la tercera ms grande de la historia96. El hecho que Estados Unidos sea el mayor exportador de maz del mundo y que gran parte de las existencias de este producto se hayan destinado a la industria de bioetanol ha provocado un alza en el precio internacional del maz. En Mxico y en otros pases de Amrica Central, el alza de precios del maz importado podra afectar la seguridad alimentaria de las familias pobres97.

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Contribucin especial

Accin nacional para superar un desafo mundial

El cambio climtico es el desafo ms decisivo que enfrentan hoy en da los lderes polticos de todo el mundo. Las futuras generaciones nos juzgarn por la forma en que respondamos a este desafo. No existen soluciones fciles ni modelos a seguir. Sin embargo, consideramos que podemos ganar la batalla contra el cambio climtico si actuamos a nivel nacional y trabajamos juntos a nivel mundial. Si nuestro objetivo es tener xito al abordar el cambio climtico, tenemos que comenzar por establecer las reglas fundamentales. Cualquier estrategia internacional tiene que ser elaborada sobre bases de ecuanimidad, justicia social y equidad. stas no son ideas abstractas. Son guas para la accin. El Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008 debe ser de lectura obligatoria para todos los gobiernos, en especial para los gobiernos de las naciones ms desarrolladas del mundo. Este documento nos recuerda que la responsabilidad histrica por la rpida acumulacin de los gases de efecto invernadero en la atmsfera de la Tierra no recae en las naciones en vas de desarrollo, sino en el mundo desarrollado. Es la poblacin de las naciones ms desarrolladas la que deja la huella ecolgica ms profunda. El promedio de la huella de CO2 de un brasileo es de 1,8 toneladas al ao, en comparacin con el promedio de 13,2 toneladas al ao en los pases desarrollados. Tal como nos recuerda el Informe, si cada persona del mundo en desarrollo dejara la misma huella ecolgica que el promedio de los estadounidenses, necesitaramos las atmsferas de nueve planetas para poder manejar las consecuencias. Tenemos slo un planeta y necesitamos una solucin nica y conjunta contra el cambio climtico. Esta solucin no puede implementarse a expensas de los pases ni de las personas ms pobres del mundo, muchas de las cuales ni siquiera tienen luz elctrica en sus hogares. Los pases desarrollados tienen que demostrar que sus intenciones son serias reduciendo sus emisiones. Despus de todo, poseen los recursos financieros y tecnolgicos necesarios para hacerlo. Cada pas enfrenta desafos diferentes, pero creo que la experiencia de Brasil es bastante elocuente. Una de las razones por las que Brasil ostenta una huella per cpita tan baja es que hemos desarrollado nuestros recursos de energa renovable y ahora tenemos uno de los sistemas de energa menos contaminantes del mundo. Por ejemplo, la energa hidroelctrica explica el 92% de nuestra electricidad. El resultado es que Brasil no slo tiene una menor huella ecolgica que las naciones desarrolladas, sino que adems generamos menos de la mitad de CO2 por cada dlar en riqueza que producimos. Dicho de otra manera, hemos reducido nuestras emisiones disminuyendo la intensidad de las emisiones de carbono y la intensidad de utilizacin de la energa en nuestra economa. El sector del transporte nos proporciona otro ejemplo sorprendente de cmo las polticas de energa limpia pueden brindar beneficios nacionales y mundiales. La experiencia de Brasil con la produccin de etanol como combustible a partir de caa de azcar se remonta al decenio de los aos setenta. En la actualidad, los combustibles basados en etanol reducen nuestras emisiones totales en alrededor de 25,8 millones de toneladas de CO2e al ao. Contrariamente a lo afirmado por algunos comentaristas que no conocen del todo la geografa brasilea,

la produccin de azcar que sostiene nuestra industria de etanol se concentra en Sao Paulo, lejos de la Amazona. Hoy, estamos ampliando nuestro programa de etanol y en 2004, dimos inicio al Programa nacional de produccin y uso de biodiesel (PNPB). El objetivo es aumentar en un 5% la porcin de biodiesel por cada litro de diesel vendido en Brasil de aqu al ao 2013. Al mismo tiempo, la iniciativa PNPB ha introducido incentivos fiscales y subsidios para las pequeas granjas familiares destinados a incrementar las oportunidades de mercado para la produccin de biocombustibles en esas granjas en las regiones Norte y Noreste. La experiencia de Brasil con los biocombustibles puede contribuir a apoyar el desarrollo de escenarios beneficiosos tanto para la seguridad energtica como para la mitigacin del cambio climtico. El petrleo domina el sector de combustibles para el transporte. Sin embargo, las preocupaciones respecto de los altos precios, niveles de reserva y garanta del suministro estn impulsando a muchos pases, ricos y pobres a la par, a disear polticas para reducir su dependencia del petrleo. Esas polticas son beneficiosas para la eficiencia energtica y tambin para el cambio climtico. Como pas en desarrollo, Brasil puede contribuir de manera muy significativa a apoyar la transicin hacia una energa con bajas emisiones de carbono. La Cooperacin Sur-Sur juega un papel vital y Brasil est preparado para apoyar los esfuerzos de pases en desarrollo para identificar fuentes viables de energa alternativa. No obstante, no debemos restarle importancia al potencial para el comercio internacional. Amrica del Norte y la Unin Europea estn ampliando considerablemente los programas de subsidios al biocombustible. Pero si se comparan con el programa de etanol de Brasil, estos programas registran malos resultados tanto en trminos de costos como de eficiencia en la reduccin de las emisiones de CO2. La disminucin de las barreras a las importaciones para el etanol de Brasil reducira los costos de mitigacin de las emisiones de dixido de carbono y aumentara la eficiencia econmica en el desarrollo de combustibles alternativos. Despus de todo, el autoabastecimiento no es una virtud inherente. Finalmente, un breve comentario sobre los bosques tropicales. La regin de la Amazona es un preciado recurso ecolgico nacional. Reconocemos que este recurso debe administrarse en forma sostenible. Esa es la razn por la cual en 2004 presentamos un Plan de Accin para la prevencin y control de la deforestacin en el Amazonas. El plan, que implica la participacin de catorce ministerios, proporciona un marco legal para la gestin del uso del suelo, establece acuerdos de monitoreo y crea incentivos para prcticas sostenibles. La disminucin de la tasa de deforestacin registrada desde el ao 2004 en estados como Mato Grosso demuestra que es posible reconciliar el desarrollo econmico con la gestin sostenible del medio ambiente.

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Luiz Incio Lula da Silva Presidente de la Repblica Federativa de Brasil

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Figura 3.6

La rpida transicin de la flota de automviles es posible: Pakistn

Vehculos en Pakistn (millones) 2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

2000

2005

Gas natural comprimido (GNC) Otros vehculos


Fuente: Gobierno de Pakistn 2005.

La llamada locura de los biocombustibles hasta ahora no ha causado grandes trastornos en la Unin Europea. Sin embargo, esta situacin seguramente cambiar. Segn proyecciones de la Comisin Europea, se producir un aumento en el precio de las semillas oleaginosas y los cereales, mientras que las zonas de cultivo destinadas a la produccin de biocombustibles se incrementarn de aproximadamente 3 millones de hectreas en 2006 a 17 millones de hectreas en 202098. Gran parte del aumento en la oferta de biocombustibles en la Unin Europea provendr de la produccin nacional de cereales y semillas oleaginosas, aunque se calcula que hacia el ao 2020 habr que importar entre un 15% y 20% para cubrir la demanda total. El eventual auge del biodiesel brinda nuevos y lucrativos mercados a la agricultura europea. Segn declaraciones de la Comisin, las metas fijadas para las energas renovables pueden ser consideradas una buena noticia para la agricultura europea: ellas [] prometen nuevos mercados y un positivo desarrollo en la demanda y los precios justo en un momento en que los agricultores se enfrentan a una competencia internacional cada vez mayor99. En el marco de la reformada Poltica Agrcola Comn, se ofrecer una prima especial a los agricultores por la produccin de cultivos energticos100. Lamentablemente, lo que se considera positivo para la agricultura subsidiada y para la industria de biocombustibles en la Unin Europea y Estados Unidos no lo es de por s para la mitigacin del cambio climtico. Los biocombustibles representan una alternativa de peso al petrleo en el sector del transporte; sin embargo, el costo de produccin de esos combustibles tambin es considerable en relacin al nivel de reduccin de CO2 que logran. Es un mbito en el que Estados Unidos y la Unin Europea no han conseguido buenos resultados. Por ejemplo, el etanol a partir de caa de azcar se produce en Brasil a la mitad del precio unitario del etanol producido a partir de maz en Estados Unidos y mientras el primero reduce las emisiones en alrededor de 70%, el segundo reduce las emisiones slo en 13%101. La desventaja de costos de la Unin Europea es aun mayor (figura 3.7). Las ventajas comparativas podran explicar en gran parte las diferencias de precios. Los costos de produccin en Brasil son significativamente menores debido a factores climticos, la disponibilidad de tierras y la mayor eficiencia del azcar en convertir la energa del sol en etanol celulsico. Estas diferencias respaldaran el argumento a favor de depender menos de la produccin nacional y de darle un papel ms importante al comercio internacional en la Unin Europea y Estados Unidos.

La autosuficiencia no es intrnsecamente una virtud. Desde la perspectiva de la mitigacin del cambio climtico, la prioridad es reducir la dependencia del carbono y lograr esto al menor costo marginal posible. El problema radica en que las barreras comerciales y los subsidios estn provocando un alza en el costo implcito en mitigar las emisiones de carbono y, paralelamente, un aumento en el costo de disminuir la dependencia del petrleo. La mayora de los pases desarrollados aplican restricciones a las importaciones de combustibles alternativos como el bioetanol. La estructura de proteccin vara considerablemente, pero el efecto neto es el de reducir la demanda de los consumidores de manera sustancial. La Unin Europea ha eliminado los aranceles para el etanol abriendo la posibilidad de que unos 100 pases en desarrollo tengan acceso a sus mercados, pero la mayora de estos pases no exporta etanol. Sin embargo, aplica un arancel de importacin de 0.73 (US$1) por galn de etanol proveniente de Brasil, un arancel equivalente a ms de 60%102 . En Estados Unidos, el etanol brasileo est sujeto a un arancel de importacin de US$0.54 centavos por galn103. A pesar de que es menor al arancel aplicado por la Unin Europea, sigue representando una tarifa de aproximadamente 25% sobre el precio de mercado del etanol domstico en 2007. Las polticas comerciales aplicadas en el caso del etanol son incompatibles con numerosas metas relacionadas con el cambio climtico. El etanol de Brasil se encuentra en una posicin de desventaja a pesar de que su costo de produccin es menor, genera menos emisiones de CO2 en el proceso de produccin y es ms eficiente en cuanto a reducir la intensidad de las emisiones de carbono del transporte vehicular. En trminos ms generales, el alto nivel de aranceles aplicado al etanol brasileo plantea serias dudas respecto de la eficiencia econmica del sector energtico. El punto fundamental es que la eliminacin de los aranceles al etanol sera positiva para el medio ambiente, la mitigacin del cambio climtico y los pases en vas de desarrollo que, como Brasil, tienen condiciones de produccin favorables. En la Unin Europea, Suecia ha defendido con decisin la implementacin de polticas con menos nfasis en el proteccionismo y ms nfasis en el desarrollo de biocombustibles de segunda generacin en reas como la biomasa forestal104. No todas las oportunidades de comercio internacional asociadas a los biocombustibles tienen resultados positivos. Al igual que en otras reas, los efectos sociales y ambientales del comercio estn condicionados por factores ms amplios y los beneficios no son automticos. En Brasil, la produccin de azcar que sostiene la industria de etanol se concentra al sur del estado de So Paulo.

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Menos de un 1% del azcar proviene de la Amazona. Debido a esto, el desarrollo de los biocombustibles ha tenido poco impacto ambiental y no ha contribuido a la destruccin del bosque tropical. El panorama en otros pases y para otros cultivos es ambivalente. Una potencial fuente de insumos agrcolas para el biodiesel es el aceite de palma. La expansin de este cultivo en Asia Oriental ha estado asociada a una deforestacin de gran alcance y a la violacin de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Ahora existe el peligro de que las metas ambiciosas fijadas por la Unin Europea para los biocombustibles fomenten la rpida expansin de explotaciones agrcolas de palmas de aceite en pases que no han logrado abordar estos problemas (recuadro 3.9). Las importaciones de aceite de palma en la Unin Europea (principalmente de Malasia e Indonesia) han aumentado a ms del doble desde 1999, alcanzando 4,5 millones de toneladas o casi el 20% de las importaciones mundiales105. La rpida expansin del mercado ha ido de la mano con el menoscabo en los derechos de los pequeos campesinos y pueblos indgenas. La investigacin, el desarrollo y la implementacin de tecnologas de bajo contenido de carbono Joseph Schumpeter acu la expresin destruccin creadora para describir un proceso de mutacin industrial que revoluciona incesantemente la estructura econmica desde dentro y destruye ininterrumpidamente lo antiguo y crea continuamente elementos nuevos. Schumpeter identific tres fases en el proceso de innovacin: la invencin, la aplicacin y la difusin. Para lograr mitigar el cambio climtico se requiere un proceso de destruccin creadora acelerada y que se reduzca lo ms rpidamente posible la brecha entre cada fase. La fijacin de un precio a las emisiones de carbono ayudar a crear incentivos para el desarrollo de nuevas tecnologas, pero no basta con esto. El sector privado, a la luz de los enormes costos de inversin de capital, inciertas condiciones de mercado y grandes riesgos asociados, no podr desarrollar y aplicar las tecnologas con la rapidez necesaria por s solo, aun existiendo seales de que se fijarn precios adecuados para las emisiones de carbono. Los gobiernos tendrn que desempear un papel medular en la eliminacin de las barreras que impiden el surgimiento de tecnologas innovadoras. El argumento a favor de intervenir mediante polticas pblicas est arraigado en la urgencia y magnitud de la amenaza que representa el cambio climtico. Segn se mostraba en los captulos

Figura 3.7

Algunos biocombustibles son ms baratos y emiten menos CO2

Emisiones de CO 2 (como % de emisiones de petrleo)


0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Etanol de azcar
Emisiones Costo

Etanol de maz

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Biodiesel de aceite vegetal

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

US$ por litro, 2005


Fuente: AIE 2006 e IPCC 2007.

Lmite inferior

Media Lmite superior

anteriores de este informe, el cambio climtico peligroso generar una pobreza an mayor en los pases pobres, seguido de riesgos catastrficos para toda la humanidad. Evitar este desenlace es un desafo para el desarrollo humano. Y, ms significativo an, se ha convertido en un problema perentorio para la seguridad, tanto a nivel nacional como internacional. En perodos anteriores de la historia, los gobiernos han respondido a las aparentes amenazas a su seguridad poniendo en marcha programas osados e innovadores. Esperar que los mercados generen o implementen tecnologas para reducir la vulnerabilidad no era considerado una alternativa viable. Albert Einstein en 1932 lleg a su famosa conclusin: No existe la menor indicacin de que la energa nuclear pueda llegar a producirse. Un poco ms de un decenio despus, las potencias aliadas haban creado el Proyecto Manhattan. Impulsado por las percibidas amenazas a la seguridad nacional, el proyecto se convirti en una iniciativa de investigacin que congreg a los cientficos ms importantes del mundo quienes, a un costo de US$20.000 millones (ajustado a valores de 2004), ampliaron los lmites tecnolgicos conocidos. Lo mismo ocurri durante las administraciones del Presidente Eisenhower y del Presidente Kennedy, cuando las rivalidades de la Guerra Fra y las cuestiones de seguridad nacional llevaron al gobierno a tomar una posicin de liderazgo y promover iniciativas ambiciosas de investigacin y desarrollo que culminaron en la creacin del programa espacial Apolo106. Los contrastes con las iniciativas de investigacin y desarrollo (I+D) para lograr la transicin a tecnologas con bajas emisiones de carbono son notorios. El gasto en I+D en los sectores energticos de los pases de la OCDE hoy representa, en trminos

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Recuadro 3.9

Aceite de palma y el fomento de los biocombustibles: una nota de advertencia

Los ambiciosos objetivos de la Unin Europea de expandir la participacin de mercado de los biocombustibles han creado slidos incentivos para la produccin de cereales y aceites, entre otros el aceite de palma. Las oportunidades para abastecer el creciente mercado europeo se han reflejado en un auge de las inversiones en la produccin de palmas de aceite en Asia oriental. Es esto positivo para el desarrollo humano? No en las condiciones actuales. Es posible cultivar y cosechar palmas de aceite de manera sostenible en trminos ambientales y responEvitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Las exportaciones de aceite de palma son una fuente importante de divisas extranjeras. No obstante, la expansin de la produccin ha tenido un alto costo social y ambiental. Grandes extensiones de bosques tradicionalmente utilizados por los pueblos indgenas han sido expropiadas y las empresas madereras con frecuencia han utilizado las plantaciones de palmas de aceite como excusa para la extraccin de la madera. Debido al aumento del precio del aceite de palmas, existen planes ambiciosos para expandir el cultivo. Un ejemplo de lo anterior es el proyecto de palmas oleaginosas de Kalimantan, en Indonesia, que se propone convertir tres millones de hectreas de bosques de la isla de Borneo y cuyas concesiones ya fueron entregadas a las empresas. Si bien la legislacin nacional y las directrices voluntarias de la industria estipulan la proteccin de los pueblos indgenas, su aplicacin ha sido ms bien errtica y en muchos casos simplemente se ha ignorado. Algunas de las zonas que se consideran aptas para entregar concesiones para el cultivo de palmas de aceite son reas boscosas utilizadas tradicionalmente por los pueblos indgenas y ya se han documentado casos de personas que han perdido tierras y su acceso a los bosques. En Indonesia, tal como en muchos otros pases, el proceso judicial es lento, el costo de la asistencia judicial escapa a los medios de las personas indgenas y los lazos entre los poderosos inversionistas y la elite poltica hacen difcil que los habitantes de los bosques logren hacer respetar sus derechos. En vista de esta situacin, la Unin Europea debe evaluar cuidadosamente las consecuencias de sus directrices internas en materia de poltica energtica para las perspectivas externas de desarrollo humano.

sable en trminos sociales, especialmente en pequeas explotaciones agroforestales. Gran parte de la produccin de frica Occidental se ajusta a esta categora. No obstante, en muchos pases los monocultivos de gran extensin no han tenido buenos resultados y gran parte del reciente auge en la produccin de aceite de palma ha ocurrido en plantaciones de ese tipo. Incluso antes de que los objetivos de energas renovables de la Unin Europea generaran nuevos incentivos de mercado, el cultivo de palmas oleaginosas ya se estaba expandiendo a un ritmo acelerado. En 2005, el cultivo mundial cubra 12 millones de hectreas, es decir, casi el doble de la superficie que tena en 1997. Malasia e Indonesia dominan en la produccin y este ltimo pas registra el aumento ms veloz en trminos de bosques que han sido convertidos en plantaciones de palmas de aceite. Se calcula que desde 1990, Indonesia ha emitido cada ao 2,3 Gt netas de CO2 provenientes de biomasa forestal. Las proyecciones de la Comisin Europea sugieren que en 2020 se importar alrededor de 25% del suministro de biodiesel y que el aceite de palma representar 3,6 millones de toneladas de importaciones de un total de 11 millones de toneladas.
Fuentes: Colchester et al. 2006a, 2006b; Tauli-Corpuz y Tamang 2007.

reales (precios de 2004), montos cercanos a 50% de ese gasto a principios de los aos ochenta107. El gasto en I+D en el sector energtico, medido como proporcin de la facturacin de los respectivos sectores, representa menos de la sexta parte de lo que se gasta en el sector automotriz y una treintava parte de lo que se gasta en el sector electrnico. La distribucin del gasto en investigacin es tan conflictiva como lo anterior. El gasto pblico en I+D ha estado dominado por la energa nuclear y sta sigue representando casi la mitad del total. Estos patrones de I+D se remontan a diversos factores. El sector energtico en particular se caracteriza por grandes centrales generadoras de energa dominadas por un nmero limitado de proveedores y pocos competidores en el mercado. Los fuertes subsidios a la energa generada a partir de combustibles fsiles y la energa nuclear se han convertido en un fuerte elemento disuasivo para la inversin en otras reas tales como las energas renovables. El corolario de esto es que el sector energtico se ha caracterizado por una innovacin poco dinmica, donde muchas de las tecnologas
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bsicas para la generacin de energa mediante carbn y gas ya tienen ms de tres decenios de antigedad.
Elegir a los mejores en el carbn Los avances logrados en el sector carbonfero demuestran tanto el potencial para iniciativas tecnolgicas seeras en la mitigacin de cambio climtico como la lentitud del progreso. Actualmente existe una capacidad mundial de generacin de electricidad a partir del carbn de unos 1.200 giga vatios (GW), que representa el 40% de la generacin de electricidad y de las emisiones de CO2 del mundo. El alza de precios del gas natural y la amplia distribucin de las reservas internacionales de carbn probablemente producir un aumento en la proporcin de carbn utilizado para generar energa. La generacin de electricidad mediante la quema de carbn podra convertirse en el elemento impulsor que lleve al mundo a sobrepasar el umbral del cambio climtico peligroso. Pero tambin representa una oportunidad.

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Las centrales elctricas a carbn difieren fuertemente en su eficiencia trmica108. Una mayor eficiencia, que depende esencialmente de la tecnologa utilizada, implica que las centrales generan ms energa con menos carbn y con menos emisiones. Las centrales elctricas ms eficientes hoy en da utilizan tecnologas supercrticas que han logrado niveles de eficiencia de alrededor de 45%. En el decenio de los noventa, surgieron las nuevas tecnologas de Gasificacin integrada en ciclo combinado (IGCC) que logran quemar el gas sinttico que produce el carbn u otro combustible y limpiar las emisiones de gas. Con el apoyo de fondos pblicos, se construyeron cinco centrales piloto en la Unin Europea y Estados Unidos durante los aos noventa. Estas centrales han alcanzado niveles de eficiencia trmica comparables con las mejores centrales convencionales, pero con elevados niveles de desempeo medioambiental109. Qu relacin existe entre las centrales IGCC y la mitigacin del cambio climtico? La verdadera innovacin tecnolgica en el carbn la constituye un proceso conocido como captacin y almacenamiento de carbono (Carbon Capture and Storage, CCS). La tecnologa CCS permite separar el gas que se produce al quemarse los combustibles fsiles, procesarlo hasta alcanzar un estado lquido o slido y transportarlo por barco o gaseoductos a lugares donde pueda ser almacenado (debajo del lecho marino, en minas de carbn en desuso, pozos petrolferos agotados u otros). La tecnologa CCS, aplicada en las centrales a carbn, tiene el potencial de eliminar casi totalmente las emisiones de CO2 . En teora, cualquier carbonfera convencional puede ser adaptada para funcionar con tecnologa CCS, pero en la prctica, las centrales IGCC ofrecen las mejores condiciones tecnolgicas para esta adaptacin y son lejos la alternativa de menor costo110. No existe una tecnologa particular que sea la panacea para mitigar el cambio climtico y elegir a las mejores es un juego de alto riesgo. An as, es ampliamente reconocido que la CCS es la mejor alternativa para una mitigacin rigurosa en la generacin de energa mediante carbn. El desarrollo y puesta en marcha de sistemas CCS a gran escala podra reconciliar la utilizacin cada vez mayor de carbn con un presupuesto de carbono sostenible. Si llegara a lograrse, se podra eliminar el carbono en la generacin de electricidad no slo en las centrales elctricas, sino en cualquier lugar donde se produce grandes cantidades de emisiones de dixido de carbono, tales como fbricas de cemento y centros petroqumicos. Las centrales piloto que operan como sociedades pblico-privadas en la Unin Europea y en Estados Unidos han comprobado la factibilidad

de la tecnologa de CCS, a pesar de que siguen existiendo algunas dificultades e incertidumbres en este campo111. Por ejemplo, el almacenamiento de CO2 debajo del lecho marino es un tema que se debate en las convenciones internacionales y existe cierta inquietud respecto de su seguridad y de las posibles filtraciones. Pero por ms alentadores que sean los resultados de los proyectos piloto en algunos casos, las iniciativas actuales son insuficientes para lo que se necesita. Se espera que la tecnologa de CCS comience a implementarse muy lentamente en el transcurso de los aos. Segn el cronograma de puesta en marcha previsto, en 2015 slo estarn en operaciones 11 centrales de CCS. Como consecuencia de esta tarda puesta en marcha, se calcula que en conjunto slo ahorrarn alrededor de 15 Mt de CO2 de emisiones, o 0,2% de todas las emisiones generadas en centrales trmicas a carbn112 . A este ritmo, una de las tecnologas clave en la lucha contra el calentamiento global llegar al campo de batalla demasiado tarde como para ayudar al mundo a evitar el cambio climtico peligroso. Los actuales obstculos que enfrentan el desarrollo y puesta en marcha acelerada de tecnologas CCS estn firmemente arraigados en los mercados. Las tecnologas de generacin de electricidad que podran facilitar la rpida implementacin de sistemas de CCS an no estn disponibles de manera generalizada. Las centrales de IGCC no se comercializan en su plenitud, en parte por la falta de investigacin y desarrollo necesarios. An si los sistemas CCS estuvieran disponibles ntegramente hoy, el costo sera el mayor obstculo para su puesta en marcha. Se calcula que el costo de inversin de las nuevas centrales sera US$1.000 millones ms que el de las centrales convencionales, aunque existen grandes variaciones: acondicionar las antiguas centrales es mucho ms caro que aplicar tecnologas CCS en nuevas plantas de IGCC. La captacin de carbono tambin podra subir los costos de funcionamiento de las centrales trmicas a carbn entre 35% y 60%113. Sin la decidida intervencin de los gobiernos, las barreras de costo seguirn retrasando el despliegue de este tipo de centrales.
Las asociaciones en el campo del carbn: demasiado pocas y demasiado restrictivas Se podran eliminar algunos de los inconvenientes previstos en la transformacin de las centrales trmicas a carbn si se fijaran precios a la emisin de carbono. Actualmente las centrales trmicas a carbn gozan de ventajas comerciales por una sencilla razn: sus precios no reflejan los costos de su aporte al cambio climtico. La aplicacin de un

La verdadera innovacin tecnolgica en el carbn la constituye un proceso conocido como captacin y almacenamiento de carbono

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Actualmente las centrales trmicas a carbn gozan de ventajas comerciales por una sencilla razn: sus precios no reflejan los costos de su aporte al cambio climtico

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impuesto de US$60 a US$100 por la emisin de cada tonelada de CO2 o la adopcin de un estricto esquema de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos transformara las estructuras de incentivos en el sector carbonfero y dejara en una posicin de desventaja a las centrales elctricas altamente contaminantes. La creacin de condiciones de mercado que permitan una mayor inversin de capital mediante incentivos tributarios es una de las condiciones necesarias para transitar hacia tecnologas de bajas emisiones de carbono en las polticas energticas. En Estados Unidos, las polticas han comenzado a avanzar en esa direccin. La Ley energtica de 2005 hizo aumentar el nmero de solicitudes para la construccin de centrales de IGCC al implementar la Iniciativa Clean Coal Power (CCPI) por un valor de US$2.000 millones, que incluye subsidios para la gasificacin del carbn114. Se han entregado crditos tributarios a las inversiones privadas en nueve complejos avanzados poco contaminantes alimentados por carbn. Tambin han surgido sociedades pblico-privadas, entre ellas las siete asociaciones regionales de captacin de carbono que congregan al Ministerio del Medio Ambiente, gobiernos de los estados y la empresa privada. El valor total de los proyectos sumar alrededor de US$145 millones en los prximos cuatro aos. Otro ejemplo lo ofrece FutureGen, una asociacin pblico-privada que contempla la construccin de la primera central elctrica estadounidense casi sin emisiones en 2012115. La Unin Europea tambin ha avanzado hacia la creacin de un entorno que facilite el desarrollo de sistemas de CCS. La creacin de la Plataforma tecnolgica europea para la generacin de energa de combustibles fsiles con cero emisiones es una iniciativa en la que participan gobiernos, el sector industrial, centros de investigacin y la Comisin Europea. Su objetivo es fomentar la construccin y operacin de hasta 12 plantas pilotos de aqu a 2015 y que todas las centrales elctricas a carbn construidas a partir de 2020 estn equipadas con sistemas de CCS116. La inversin total para implementar tecnologas de captacin y almacenamiento de CO2 durante el perodo 2002 a 2006 fue de unos 70 millones (US$88 millones)117. Sin embargo, bajo el actual marco regulador para la investigacin en la Unin Europea, se invertirn hasta 400 millones (US$500 millones) en tecnologas poco contaminantes para la generacin de energa a partir de combustibles fsiles entre 2007 y 2012, cuya prioridad es la CCS118. Tal como ha sido el caso en Estados Unidos, se encuentran en proceso de desarrollo diversos proyectos piloto, incluyendo algunos proyectos conjuntos de Noruega y el Reino Unido para el almacenamiento

de dixido de carbono en los campos petrolferos del Mar del Norte119. Las nuevas asociaciones pblico-privadas han logrado resultados significativos. No obstante, se requiere aplicar enfoques an ms ambiciosos para acelerar el cambio tecnolgico en el sector carbonfero. El Pew Centre on Climate Change sostiene que es necesario desarrollar un programa de diez aos de duracin que involucra 30 centrales en Estados Unidos para demostrar la factibilidad tcnica y para crear las condiciones para una rpida comercializacin. Se calcula que los costos incrementales alcanzarn los US$23.000 a US$30.000 millones120. El Pew Centre present una propuesta para la creacin de un fondo fiduciario basado en la aplicacin de un pequeo derecho a la generacin de electricidad para cubrir los costos. Dado que existen diversas estructuras de financiamiento e incentivos que podran considerarse, es factible que Estados Unidos cumpla la meta del programa de contar con 30 centrales en 2015. Con liderazgo poltico, la Unin Europea podra lograr un objetivo similar. Pero existe el riesgo de que los errores en las polticas pblicas puedan crear otro obstculo para el desarrollo y puesta en marcha de sistemas de CCS. Los mayores costos asociados a las centrales equipadas con tecnologa de captacin y almacenamiento de carbono podran abrirle el camino a sistemas distintos al CCS dadas las decisiones de inversin vinculadas con la sustitucin de la actual capacidad de generacin de energa a carbn. Las exiguas seales respecto de los precios a largo plazo de las emisiones de carbono y la falta de estructuras de incentivos que ofrezcan recompensas por la generacin de electricidad con bajas emisiones de carbono podran impulsar a las empresas generadoras de energa a tomar decisiones que dificulten la transicin hacia sistemas de captacin y almacenamiento de carbono. Esto marcara otra oportunidad perdida. Se calcula que aproximadamente un tercio de la actual capacidad total de generacin elctrica a carbn en la Unin Europea cumplir su vida tcnica til en el transcurso de los prximos diez a 15 aos121. En Estados Unidos, donde se ha producido un resurgimiento del carbn, se han presentado solicitudes o propuestas para la construccin de ms de 150 nuevas centrales elctricas a carbn de aqu a 2030, con una inversin total de aproximadamente US$145.000 millones122 . Tanto la Unin Europea como Estados Unidos pueden aprovechar la oportunidad para desactivar sus antiguas reservas de electricidad a carbn creando un entorno propicio para la transicin temprana hacia sistemas de CCS. Para esto ser necesario avanzar a paso firme en sus polticas ener-

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gticas y especficamente, aumentar las inversiones para estudios de factibilidad, entregar claras seales de que se aplicarn impuestos por la emisin de carbono y/o que se adoptarn disposiciones ms

estrictas para las emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos y acudir a las autoridades reguladoras para limitar la construccin de centrales que no utilizan sistemas de IGCC.

Una de las reas prioritarias es poder contar con mayor apoyo financiero y tecnolgico para la

3.4 El papel crucial de la cooperacin internacional


La cooperacin internacional permitira abrir las puertas a la creacin de escenarios de gran alcance en que saldra beneficiado tanto el desarrollo humano como la mitigacin del cambio climtico. Una de las reas prioritarias es poder contar con mayor apoyo financiero y tecnolgico para la generacin de energa elctrica con bajas emisiones de carbono en los pases en vas de desarrollo. Aqu la cooperacin permitira ampliar el acceso a la energa y mejorar la eficiencia y en el proceso reducir las emisiones de carbono y apoyar las iniciativas que tienen como objetivo reducir la pobreza. La deforestacin es otro problema que, no obstante, puede considerarse una oportunidad. La accin internacional orientada a desacelerar la destruccin de los bosques tropicales reducira la huella ecolgica global de las actividades humanas y al mismo tiempo generara diversos beneficios sociales, econmicos y ambientales. Los enfoques actuales no permiten liberar el potencial de la cooperacin internacional. Bajo los trminos de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (UNFCCC), la cooperacin internacional fue identificada como un factor clave para la mitigacin del cambio climtico. Los pases desarrollados se comprometieron a tomar todas las medidas posibles para promover, facilitar y financiar, segn proceda, la transferencia de tecnologas y conocimientos tcnicos ambientalmente racionales123. Otro pacto, los Acuerdos de Marrakech, fue aprobado en 2001 a objeto de dar mayor cuerpo al compromiso de transferencia tecnolgica. No obstante, la accin se ha quedado corta comparada con las promesas y an ms corta considerando el nivel necesario de ambicin requerido. El progreso en la detencin de la deforestacin es igualmente desalentador. Las negociaciones en torno al prximo perodo de compromiso para el Protocolo de Kyoto ofrecen una oportunidad para cambiar este panorama. Hay dos prioridades urgentes. La primera es que el mundo necesita contar con una estrategia que apoye las transiciones hacia sistemas de energa de bajas emisiones de carbono en los pases en vas de desarrollo. Los pases desarrollados no deben percibir lo anterior como un acto de caridad, sino como un tipo de seguro contra el calentamiento global y como una inversin en desarrollo humano. Al no existir una estrategia internacional coherente para el financiamiento y la transferencia tecnolgica que facilite la expansin de las energas con bajas emisiones de carbono, no habr muchos incentivos para que los pases en desarrollo se sumen a los acuerdos multilaterales para fijar lmites mximos a las emisiones. Existe una poblacin de 1.600 millones de personas en el mundo que no tienen acceso a electricidad y esta poblacin, compuesta principalmente por mujeres, debe caminar kilmetros en busca de lea y/o estircol para utilizar como combustible. Es poco realista y poco tico esperar que los gobiernos que representan a esta poblacin acepten lmites a mediano plazo en las emisiones que comprometan los avances en esta rea. Y tampoco es coherente con los compresos internacionales asumidos en materia de reduccin de la pobreza. La segunda prioridad es el desarrollo de una estrategia acerca de la deforestacin. Los mercados de emisiones de dixido de carbono y las transferencias financieras por s solos no son suficientes para abordar el problema. Sin embargo, pueden ayudar a reducir los incentivos perversos que actualmente fomentan la deforestacin con sus consecuencias nefastas para la poblacin y el planeta. Incrementar el papel de las transferencias tecnolgicas y el financiamiento Los bajos niveles de eficiencia energtica retrasan el desarrollo humano y el crecimiento econmico en muchos pases. Una mayor eficiencia permite generar ms energa con menos combustible y reducir los niveles de emisiones. Disminuir rpidamente la brecha de eficiencia entre los pases desarrollados y en desarrollo dara un fuerte impulso a la mitigacin del cambio climtico y podra actuar como fuerza motriz del desarrollo humano. Este punto queda demostrado claramente en el caso del carbn. La eficiencia trmica prome-

generacin de energa elctrica con bajas emisiones de carbono en los pases en vas de desarrollo

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Una unidad de electricidad producida en un pas en vas de desarrollo emite 20% ms de CO2 que una unidad promedio en un pas desarrollado

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dio de las centrales a carbn en los pases en vas de desarrollo es de alrededor de 30%, comparado con los pases de la OCDE, donde la eficiencia es de 36%124. Esto significa que una unidad de electricidad producida en un pas en vas de desarrollo emite 20% ms de CO2 que una unidad promedio en un pas desarrollado. Las centrales termoelctricas de presin supercrtica ms eficientes de los pases de la OCDE, denominadas as porque queman carbn a una temperatura mayor y se desperdicia menos, han alcanzado niveles de eficiencia de 45%125. Las proyecciones en torno a las futuras emisiones producidas por la generacin de electricidad con carbn son altamente sensibles a los cambios tecnolgicos que afectarn la eficiencia general. Eliminar la brecha de eficiencia entre estas centrales y las que tpicamente se encuentran en los pases en desarrollo reducira las emisiones de CO2 de las centrales trmicas a carbn a la mitad en esto pases126. El impacto potencial de una mayor eficiencia de emisiones de carbono en la mitigacin puede ejemplificarse considerando los casos de China y la India. Ambos pases se encuentran en proceso de diversificar sus fuentes energticas y de expandir el suministro de energas renovables. El carbn, sin embargo, seguir siendo el recurso principal en la generacin de electricidad: los dos pases representarn alrededor de 80% del aumento en la demanda global de carbn en 2030. La eficiencia trmica promedio en las centrales trmicas a carbn est aumentando en ambos pases, pero sigue en el orden de 29% a 30%127. Una rpida expansin de la generacin de electricidad a carbn proyectada a partir de este nivel de eficiencia tendra consecuencias desastrosas para el cambio climtico. Las grandes inversiones dirigidas a la construccin de nuevas centrales abren la oportunidad para prevenir este desastre subiendo los niveles de eficiencia (cuadro 3.3). Generar una mayor cantidad de energa utilizando menos carbn dara lugar a una serie de grandes beneficios para las economas nacionales, el medio ambiente y la mitigacin del cambio climtico. China y la India subrayan la actual polmica entre seguridad energtica nacional y metas de seguridad climtica global y el carbn es la piedra angular de esta polmica. Durante el prximo decenio, China se convertir en el principal emisor de CO2 del mundo128. En 2015, la capacidad de generacin de electricidad habr aumentado alrededor de 518 GW y duplicar los niveles actuales y, segn las proyecciones de la AIE, aumentar nuevamente alrededor de 60% de aqu a 2030. Para poner estas cifras en contexto, el aumento de la generacin de electricidad proyectada hasta 2015 equivale a la actual capacidad de Alemania, Japn

y el Reino Unido juntos. El carbn representar aproximadamente el 75% del aumento total hacia el ao 2030. La capacidad de generacin de energa con carbn tambin se encuentra en rpida expansin en India. En el decenio previo a 2015, India aumentar su capacidad de generacin de electricidad casi en 100 GW, alrededor del doble de la que se genera actualmente en California. Este aumento se debe en gran parte a la mayor utilizacin de carbn. Segn la AIE, la capacidad de generacin de electricidad con carbn se duplicar nuevamente entre 2015 y 2030. A pesar de que tanto China como India seguirn teniendo huellas ecolgicas per cpita mucho ms reducidas que los pases de la OCDE, los actuales patrones de crecimiento de la energa con alta intensidad de emisiones de carbono tendr repercusiones preocupantes para los esfuerzos dirigidos a mitigar el cambio climtico. Una mayor eficiencia energtica tiene el potencial de convertir una considerable amenaza de desencadenar el cambio climtico en una oportunidad para mitigarlo. Para comprobar este potencial hicimos una comparacin entre los escenarios previstos por la AIE para China e India para el perodo 2004-2030 y los escenarios ms ambiciosos basados en el fortalecimiento de la cooperacin internacional. A pesar de que cualquier escenario depende de supuestos, los resultados muestran de manera bastante grfica tanto los beneficios de la accin multilateral en apoyo de la reforma de las polticas energticas nacionales como los costos implcitos en la pasividad. Hasta reformas moderadas para aumentar la eficiencia energtica pueden lograr una mitigacin significativa. La AIE compara un escenario referencial de las emisiones futuras haciendo las cosas como siempre con un escenario alternativo en el que los gobiernos aplican reformas ms profundas. Mediante estas reformas, se supone que la eficiencia energtica a carbn de China e India aumentara de los niveles actuales de alrededor de 30% a 38% en 2030. La mayora de esas reformas se construiran de modo incremental sobre la base de las medidas actuales dirigidas a reducir la demanda. Podemos imaginar un escenario ms ambicioso que implicara reforzar las normas de eficiencia energtica. Las centrales antiguas e ineficientes podran ser dadas de baja ms rpidamente y ser sustituidas por nuevas centrales supercrticas y tecnologas de IGCC, abriendo el camino para una temprana transicin a la captacin y almacenamiento de carbono. Estas alternativas, evidentemente, requeriran financiamiento adicional y la formacin de capacidades tecnolgicas. Pero tambin produciran resultados.

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Ms all del escenario planteado por la AIE, consideramos una transicin an ms rpida hacia la generacin de electricidad en plantas muy eficientes alimentadas con carbn y de bajas emisiones de dixido de carbono. Esa transicin hara aumentar los niveles promedio de eficiencia a 45% en el ao 2030, el nivel de las centrales de los pases de la OCDE que tienen el mejor desempeo. Tambin contabilizamos un elemento adicional: la temprana introduccin de tecnologas de CCS. Suponemos que el 20% de la capacidad adicional introducida entre 2015 y 2030 tomar la forma de CCS. Estos supuestos podran parecer no suficientemente audaces, pero no por ello dejan de ser factibles tecnolgicamente. Medidos en trminos de mitigacin del cambio climtico, se lograra reducir las emisiones de manera considerable: China. Las emisiones en este pas alcanzaran en 2030 niveles de 1,8 Gt de CO2 , inferiores a las esbozadas en el escenario referencial de la AIE. Esta cifra representa alrededor de la mitad de las actuales emisiones de CO2 de la Unin Europea asociadas a la energa. En otras palabras, se reduciran en 10% las emisiones de CO2 totales previstas en los pases en vas de desarrollo en relacin con el escenario referencial de la AIE. India. Una mayor eficiencia tambin tendra consecuencias significativas para la mitigacin en este pas, alcanzando las 530 Mt de CO2 en 2030 frente a los niveles referenciales de la AIE, cifra que supera las actuales emisiones de Italia. Estos dos ejemplos ponen de manifiesto que es posible conseguir una rpida mitigacin mediante una mayor eficiencia en las emisiones de carbono en el sector energtico (figura 3.8). En este sentido, es importante sealar que las cifras destacadas en los titulares subestiman las potenciales ganancias que puede significar una mejor eficiencia energtica para la mitigacin del cambio climtico. Una de las razones es que nuestro escenario alternativo slo se centra en el carbn. No considera las posibles ganancias mayores en eficiencia energtica y reducciones de CO2 que pueden generar las innovaciones tecnolgicas en gas natural y energas renovables, por ejemplo. Tampoco contabiliza el gran potencial para lograr ganancias en eficiencia mediante innovaciones tecnolgicas en sectores industriales que producen altas emisiones de dixido de carbono, como la industria del cemento y la industria pesada (cuadro 3.4). Asimismo, presentamos las ganancias en forma de una instantnea esttica de 12 meses para el ao 2030, mientras que los beneficios que se logran con la reduccin de las emisiones, como los costos de las emisiones en aumento, son acumulativas.

Cuadro 3.3

Las emisiones de carbono estn vinculadas con la tecnologa de las plantas a carbn
Emisiones de CO2 aproximadas (g/kWh) Reduccin del promedio chino (%) 22 36 92 Ahorro de CO2 en todo el ciclo til (Mt de CO2 ) a 73,3 120,5 310,8

Centrales a carbn: Promedio flota a carbn china, 2006 Estndar mundial Carbn avanzado ms limpio Carbn supercrtico con captacin de carbono 1140 892 733 94

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a. Los ahorros en todo el ciclo til suponen una central de 1GW en operaciones durante 40 aos con un factor de capacidad promedio de 85%, en comparacin con una central similar que opere segn la eficiencia promedio china (actualmente 29%). Fuente: Watson et al. 2007.

En particular, la adopcin acelerada de tecnologas de captacin y almacenamiento de carbono podra generar ganancias acumulativas considerables a partir de 2030. Centrarnos slo en los casos de China e India tambin subestima los potenciales beneficios ms amplios. Aplicamos nuestro escenario energtico alternativo a estos pases dado el peso que tienen en las emisiones globales. Sin embargo, el ejercicio reviste una pertinencia ms general. Examinemos el caso de Sudfrica. Con un sector energtico dominado por la generacin de electricidad en centrales a carbn con altas emisiones de carbono (que representan ms de 90% de su generacin de electricidad) y una economa basada principalmente en la minera y la produccin de minerales, Sudfrica es el nico pas de la regin de frica Subsahariana que tiene una hueFigura 3.8 Una mayor eficiencia del carbn podra reducir las emisiones de CO2

Emisiones de CO 2 proyectadas provenientes de la generacin de energa a partir de carbn, 2030 (Mt de CO 2) China Escenario de referencia de la AIE Escenario de polticas alternativas de la AIE Escenario de tecnologa mejoradaa India Escenario de referencia de la AIE Escenario de polticas alternativas de la AIE Escenario de tecnologa mejoradaa 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000

a. Segn el escenario de polticas alternativas de la AIE, pero suponiendo niveles de eficiencia promedio de 45% en centrales de energa a carbn y 20% de captacin y almacenamiento de carbono (CCS) en las plantas nuevas (2015-2030) Fuente: Watson 2007.

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Cuadro 3.4

La eficiencia energtica es muy dispar en la industria

Consumo de energa por unidad producida (100= pas ms eficiente) Japn Europa Estados Unidos China India Mejor tecnologa disponible
Fuente: Watson et.al 2007. Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Acero 100 110 120 150 150 75

Cemento 100 120 145 160 135 90

Amonaco 100 105 133 120 60

lla ecolgica comparable con la de algunos de los pases de la OCDE. El pas tiene una huella ms profunda que pases como Francia y Espaa y explica dos tercios de las emisiones totales de CO2 de la regin de frica Subsahariana129. Aumentar los niveles promedio de eficiencia en la generacin de electricidad a carbn en Sudfrica a 45% reducira las emisiones en 130 Mt de CO2 para 2030. Esto es poco en comparacin con China e India, pero representa ms de la mitad de todas las emisiones de CO2 asociadas con la energa en la regin de frica Subsahariana (si se excluye Sudfrica)130. En este ltimo pas, mejorar la eficiencia del sector carbonfero permitira abordar uno de los problemas ambientales ms urgentes del pas: los graves problemas causados por las emisiones de dixido nitroso y dixido de azufre provenientes de la combustin del carbn131. Mejorar la eficiencia energtica de los pases en vas de desarrollo aporta beneficios evidentes para el mundo entero. Si la seguridad climtica es un bien pblico mundial, entonces una mayor eficiencia representa una inversin en ese bien. Tambin existen potenciales beneficios considerables a nivel de pases. Por ejemplo, China est intentando reducir las emisiones de sus centrales a carbn a objeto de abordar problemas de salud pblica urgentes (recuadro 3.10). Aproximadamente 600 millones de personas estn expuestas a niveles de dixido de azufre superiores a los recomendadas por la OMS y las enfermedades respiratorias son la cuarta principal causa de muerte en las zonas urbanas. En India, la Comisin de Planificacin considera que las ineficiencias del sector energtico son un impedimento para la creacin de empleos y la reduccin de la pobreza (recuadro 3.11)132 . Como demuestran estos ejemplos, una mayor eficiencia energtica y menores niveles de contaminacin seran de provecho para ambos pases y el mundo entero se vera beneficiado por la mitigacin del CO2 que resultara de una mayor eficiencia. Por otro lado, todas las partes podran verse perjudicadas si no se eliminan las actuales

brechas de eficiencia en la generacin de energa con carbn. Si el potencial de lograr resultados beneficiosos para todas las partes es tan formidable, por qu las inversiones no estn logrando plasmar estos resultados? Existen dos razones fundamentales. La primera es que los mismos pases en vas de desarrollo enfrentan restricciones en cuanto a financiamiento y capacidad. En el sector energtico, definir una ruta hacia una transicin de bajas emisiones de carbono requiere grandes inversiones iniciales en nuevas tecnologas y muchas de estas tecnologas an se encuentran en las primeras etapas de comercializacin. La combinacin de elevados costos de capital, mayores riesgos y mayor demanda de capacidades tecnolgicas se interpone a la temprana difusin. Lograr progresos decisivos en la transicin hacia bajas emisiones de carbono implicar importantes costos incrementales para los pases en desarrollo, muchos de los cuales an luchan por financiar las actuales reformas energticas. El fracaso de la cooperacin internacional constituye un segundo obstculo. A pesar de que los beneficios internacionales de la seguridad climtica que trae consigo la transicin hacia tecnologas de bajas emisiones de carbono en los pases en desarrollo podran ser sustanciales, el financiamiento internacional y los mecanismos de formacin de capacidades necesarias para materializar estos beneficios tienen un nivel muy bajo. En el rea de la energa, al igual que en otras, la comunidad internacional no ha logrado elaborar una estrategia para la inversin en bienes pblicos mundiales. Con lo anterior no se pretende restar importancia a una serie de programas que se estn llevando a cabo actualmente. Pero la experiencia del carbn una vez ms demuestra en toda su plenitud las actuales deficiencias en la cooperacin internacional. A pesar de la proliferacin de intentos de cooperacin, los resultados han estado restringidos en gran medida al dilogo. Un ejemplo lo constituye la Alianza Asia-Pacfico para el Desarrollo Limpio y el Clima que congrega a numerosos pases, entre otros China, India, Japn y Estados Unidos, que se han comprometido a ampliar el desarrollo y la aplicacin de tecnologas de bajas emisiones de carbono. Sin embargo, esta alianza no est basada en compromisos vinculantes y hasta la fecha se ha traducido en apenas algo ms que intercambio de informacin. Lo mismo puede decirse del Plan de accin para Cambio Climtico, Energas Limpias y Desarrollo Sostenible del G8. Ms preocupante an es el hecho de que no ha sido posible lograr una cooperacin sustantiva

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Recuadro 3.10

El carbn y la reforma a la poltica energtica en China


captacin y almacenamiento de carbono. No obstante, si bien ya se ha autorizado la ejecucin de un proyecto piloto, ste se ha retrasado debido a limitaciones financieras y la incertidumbre sobre sus riesgos comerciales. Cierre de centrales elctricas y empresas industriales ineficientes. En 2005, slo 333 de las 6.911 centrales de generacin elctrica a base de carbn tenan una capacidad superior a los 300 MW y la capacidad de muchas de las restantes era inferior a 100 MW. Estas pequeas centrales suelen tener diseos de turbinas obsoletos
Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

Con la economa de crecimiento ms vertiginoso del mundo, el 20% de la poblacin mundial y un sistema de energa que depende en alto grado del carbn, China ocupa un lugar crucial en los esfuerzos que buscan frenar el cambio climtico. Es el segundo mayor emisor de CO2 despus de Estados Unidos, pero est cerca de convertirse en el nmero uno. Al mismo tiempo, China tiene una reducida huella ecolgica per cpita que, en comparacin con los niveles internacionales, representa slo la quinta parte de la de Estados Unidos y una tercera parte del promedio de los pases desarrollados. El cambio climtico plantea a China dos desafos distintos, pero relacionados entre s. El primero trata de la adaptacin. China ya est sufriendo los primeros efectos sumamente dainos del cambio climtico. Los eventos climticos extremos son cada vez ms comunes: sequas en el noreste, inundaciones en la cuenca media y baja del Ro Yangtze e inundaciones costeras en los principales centros urbanos, como Shanghai, son slo algunos ejemplos. De cara al futuro, no es exagerado decir que China enfrenta la perspectiva de experimentar una emergencia en lo que a cambio climtico se refiere. Se ha proyectado la disminucin de los tres principales cultivos de grano del pas (trigo, arroz, y maz) a causa del aumento de las temperaturas y el cambio en los patrones de precipitaciones. Se calcula que los glaciares de China occidental disminuirn en 27% antes de 2050. Tambin se prevn grandes reducciones en la disponibilidad de agua en varios sistemas fluviales, incluido en aquellos del norte del pas, una de las regiones ms expuestas ecolgicamente del mundo. Tal como sugieren estos escenarios, China est muy interesada en apoyar los esfuerzos mundiales de mitigacin por motivos nacionales. Su desafo es modificar la trayectoria de emisiones de su economa de alto crecimiento sin comprometer el desarrollo humano, trayectoria que hoy sigue una tendencia ascendente. La AEI proyecta que las emisiones se duplicarn a 10,4 Gt de CO2 antes de 2030. En el marco de su undcimo plan quinquenal, el Gobierno de China se ha fijado diversos objetivos para disminuir las emisiones en el futuro: Intensidad energtica. El objetivo actual contempla la meta de reducir la intensidad en el uso de la energa en 20% antes de 2010 respecto de los niveles de 2005. Si se logra esta meta, se reduciran las emisiones de aqu a 2020 en 1,5 millones de giga toneladas respecto del escenario sin cambios. No obstante, el avance a la fecha ha sido ms lento de lo esperado, de alrededor de 25% del nivel requerido. Grandes empresas. En 2006, la Comisin Nacional de Reforma y Desarrollo (NDRC) lanz un importante programa, el Programa de las mil empresas ms destacadas, destinado a mejorar la eficiencia energtica en las principales empresas del pas por medio de planes supervisados de mejoramiento de la eficiencia. Iniciativas de tecnologas avanzadas. China trabaja hoy activamente en el desarrollo de tecnologas de plantas de gasificacin integrada en ciclo combinado (IGCC) que podran mejorar la eficiencia energtica y sentar las bases para una transicin anticipada hacia la
Fuentes: CASS 2006; IL 2007; Watson et al. 2007; Banco Mundial 2006d.

que combinan una baja eficiencia con altos niveles de emisiones. Un plan de la NDRC contempla el cierre acelerado antes de 2010 de las plantas ms pequeas e ineficientes de capacidad inferior a 50 MW. Tambin se han fijado objetivos para cerrar las plantas ineficientes en reas como la produccin de cemento y acero y se han asignado cuotas de reduccin a los gobiernos regionales y provinciales. En 2004, las aceras de tamao mediano y grande consuman 705 kilogramos de carbn por tonelada de acero, mientras que las ms pequeas consuman 1045 kilogramos por tonelada. Energa renovable. En conformidad con la ley de energa renovable de 2005, China se ha fijado el objetivo nacional de producir 17% de su energa primaria a partir de fuentes renovables de aqu a 2020, ms del doble del nivel actual. Si bien se percibe a la generacin hidroelctrica como la principal fuente, tambin se han fijado metas importantes en materia de energa elica y biomasa, que contarn con incentivos financieros y subvenciones. Estas metas son ambiciosas. No obstante, traducirlas en medidas que modifiquen los resultados en el mercado energtico ser difcil. Por ejemplo, las centrales ms pequeas e ineficientes (menos de 200 MW) representan ms de la tercera parte de la nueva capacidad instalada entre 2002 y 2004. Esto apunta a un desafo de gobernabilidad en la poltica energtica. En efecto, gran parte de las centrales elctricas alimentadas con carbn no est bajo el control del gobierno y los gobiernos locales no exigen el cumplimiento de las normas nacionales. De manera similar, existen enormes brechas de eficiencia entre las pequeas empresas y las ms grandes que estn sujetas a la autoridad reguladora del gobierno. Por lo tanto, mejorar la eficiencia energtica y reducir las emisiones de carbono en China exige realizar reformas sostenidas. Al mismo tiempo, la actual orientacin de la reforma energtica, que pone cada vez ms nfasis en la eficiencia, las energas renovables y la mitigacin, abre nuevas oportunidades para la cooperacin internacional y el dilogo sobre el cambio climtico. El mundo entero est interesado en que China utilice tecnologas que faciliten la reduccin ms rpida y temprana posible de las emisiones de CO2 y lo mismo se espera para la transicin hacia la captacin y almacenamiento de carbono. El financiamiento multilateral y la transferencia de tecnologa tendrn una funcin clave para cubrir los costos adicionales de la transicin hacia bajas emisiones, ya que permitirn crear incentivos y respaldar la formacin de capacidades.

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Recuadro 3.11

Crecimiento econmico con menos emisiones de carbono en India

El rpido crecimiento econmico que India ha vivido en los ltimos dos decenios ha creado oportunidades sin precedentes para combatir la pobreza en el pas. El crecimiento sostenido, junto con las polticas que abordan las profundas disparidades sociales, son un requisito bsico para superar el gran dficit en desarrollo humano de este pas. Sin embargo, hay alguna incompatibilidad entre las polticas de seguridad energtica nacionales que se requieren para respaldar el crecimiento econmico y la seguridad climtica mundial? Desde la perspectiva de la mitigacin del cambio climtico mundial, el crecimiento econmico acelerado sustentado en el carbn del segundo pas ms poblado del mundo obviamente plantea un desafo. Sin embargo, tambin le brinda una oportunidad a la cooperacin internacional. India es hoy el cuarto principal emisor de CO2. Entre 1990 y 2004, las emisiones aumentaron 97%, una de las tasas de incremento ms altas del mundo. Sin embargo, el uso de energa per cpita est aumentando desde una base bastante baja. El habitante promedio de India utiliza 439 kilogramos equivalentes de petrleo, menos de la mitad del promedio de China. Para fines de comparacin, la cifra en Estados Unidos es de 7.835 kilogramos equivalentes de petrleo. La huella ecolgica per cpita del pas lo sita en el lugar nmero 128 de la clasificacin mundial. La carencia de energa que esconden estas cifras tiene consecuencias para el desarrollo humano. Aproximadamente la mitad de la poblacin de India, unos 500 millones de personas, no tiene acceso a electricidad. En los hogares, el bajo nivel de uso de energa se refleja en la gran dependencia de los biocombustibles (ver figura). Entre tanto, el suministro elctrico se interrumpe constantemente y es poco confiable, lo que limita el crecimiento econmico, la productividad y el empleo. El promedio nacional de cortes de energa en horas de mximo consumo es de 12%. La energa ocupa un lugar crucial en la planificacin del desarrollo del pas. Las metas que establece su undcimo plan quinquenal es mantener la tasa de crecimiento econmico anual en 8% a 9% y a ese ritmo tambin ser necesario duplicar la generacin de energa. En el largo plazo, para mantener el crecimiento al nivel actual, hasta el 2030 ser necesario quintuplicar la generacin. El carbn es la fuente ms probable para lograr dicho aumento dado que India alberga alrededor del 10% de las reservas conocidas de carbn del mundo. Debido a la abundancia de este insumo en el pas y la inquietud sobre la seguridad de los insumos energticos importados, el carbn ser el combustible preferido. Los escenarios que se basan en las tendencias actuales apuntan a un aumento en la utilizacin del carbn como insumo energtico, que ir acompaado de un alza en las emisiones de CO2. Se estima que las emisiones relacionadas con el carbn aumentarn de 734 Mt de CO2 en 2004 a 1.078 Mt de CO2 en 2015 y 1.741 Mt de CO2 en 2030. Sin embargo, tambin es posible modificar radicalmente esta trayectoria de emisiones. El bajo nivel de eficiencia energtica de India obstaculiza los esfuerzos del pas para aumentar el suministro elctrico y expandir el acceso a electricidad, al tiempo que aumenta las emisiones. Estudios realizados por la Comisin de Planificacin calculan

que India podra generar la misma cantidad de energa con una tercera parte del combustible que usa en la actualidad. Tal como muestra este captulo, una mayor eficiencia tiene el potencial de reducir fuertemente las emisiones. La tecnologa explica en parte el bajo nivel de eficiencia del sector del carbn. Ms de 90% de la capacidad de generacin del carbn de India utiliza tecnologas subcrticas y est concentrada en gran parte en centrales pequeas. Mejorar la eficiencia de estas plantas sera de gran provecho para el sector energtico del pas y contribuira adems a la mitigacin del cambio climtico mundial. La reforma de las polticas nacionales es uno de los requisitos para lograr mayor eficiencia. El sector de energa de India est dominado por grandes monopolios que controlan tanto el suministro como la distribucin de la electricidad. La mayora de las empresas elctricas estatales est en condiciones financieras deficientes y arroja prdidas anuales promedio de 40%. Facturas sin pagar, suministro elctrico fuertemente subvencionado para la agricultura (donde una elevada proporcin de los beneficios recae en los agricultores de altos ingresos) e ineficiencia generalizada contribuyen a dichas prdidas. El resultado final es que las empresas de electricidad carecen de recursos financieros para modernizar su tecnologa. Las reformas actuales abordan estos problemas. La Ley de electricidad de 2003 presenta un marco para tarifas ms eficientes y equitativas. Se han creado nuevas estructuras normativas y algunos estados, como Andhra Pradesh y Tamil Nadu, han comenzado a dividir las juntas de electricidad en unidades ms competitivas para los efectos de generacin, transmisin y distribucin. La reforma energtica en India ofrece a la comunidad internacional la oportunidad de respaldar las polticas nacionales que tambin contribuirn a los objetivos mundiales de mitigacin del cambio climtico. La adopcin temprana de tecnologas poco contaminantes basadas en carbn y la aplicacin de normas internacionales recomendadas permitirn que India modifique la trayectoria de sus emisiones y cumpla su creciente demanda de energa. Estudios realizados por el Tata Energy Research Institute Tortas de para este informe indican que se necesita aumentar la inversin anual en unos US$5.000 millones adicionales a los actuales planes de inversin durante el perodo 2012 a 2017 para apoyar una transicin acelerada hacia la generacin de energa con bajas emisiones de carbono. La movilizacin de estos recursos por intermedio de los mecanismos multilaterales que se proponen en este captulo generara resultados beneficiosos tanto para la eficiencia energtica de India como para la mitigacin del cambio climtico a nivel mundial.
estircol Lea y chips

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

An predominan las fuentes de energa tradicional


Consumo de energa (julio 1999-junio 2000, % del total) Carbn Keroseno Gas licuado de petrleo (GLP)

Electricidad
Fuente: Gobierno de India 2006a.

Fuentes: Gobierno de India 2006a, 2006b; Mathur y Bhandari 2007; MIT 2007; Watson et al. 2007.

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orientada a la captacin y almacenamiento de carbono. Desde la perspectiva de los bienes pblicos globales, existe un enorme inters en los pases desarrollados por acelerar la implementacin de tecnologas de CCS en sus pases y luego asegurar que estn disponibles lo antes posible, y al menor precio factible, en los pases en desarrollo. Quizs el ejemplo ms concreto de cooperacin en esta rea es hasta la fecha el proyecto de emisiones cercanas a cero (Near-Zero Emissions Coal Project) que forma parte de la asociacin entre la Unin Europea y China en materia de cambio climtico, la European UnionChina Partnership on Climate Change. El proyecto est planteado para ser realizado en tres etapas, partiendo de un estudio de factibilidad de tres aos de duracin (2005 2008) para evaluar alternativas tecnolgicas. El objetivo final es construir una planta piloto en 2020. Sin embargo, su puesta en marcha ha ido avanzando lentamente y an no se han dado a conocer los detalles de implementacin de las etapas posteriores133. Existe la misma incertidumbre respecto de la colaboracin entre el proyecto de carbn limpio del programa FutureGen de Estados Unidos y la central Huaneng en China, la tercera central trmica ms grande a carbn de ese pas.
El eslabn perdido marco para el financiamiento y la transferencia tecnolgica Lo que falta en la actual miscelnea de iniciativas fragmentadas es una normativa internacional integrada para el financiamiento y la transferencia tecnolgica. La creacin de este marco es un tema de suma urgencia. Hay varias reas en las cuales la cooperacin internacional podra ayudar a fortalecer las iniciativas de mitigacin del cambio climtico mediante la entrega de apoyo a las reformas de las polticas energticas nacionales. En el marco de la UNFCCC, los pases desarrollados se comprometieron a financiar la totalidad de los costos incrementales acordados de una serie de medidas emprendidas por los pases en vas de desarrollo en tres reas centrales: el financiamiento, la tecnologa y la formacin de capacidades134. La movilizacin de recursos en el mbito nacional seguir siendo el principal mecanismo de financiamiento de las reformas a las polticas energticas. El punto focal de la cooperacin internacional, en tanto, es el costo incremental y la formacin de las capacidades tecnolgicas necesarias para realizar la transicin a sistemas de bajas emisiones de carbono. Por ejemplo, la cooperacin internacional movilizara los recursos para cubrir la brecha de precios entre las alternativas de bajas emisiones

de carbono como las energas renovables y las de mayor eficiencia en el uso del carbn, por un lado, y las alternativas actuales basadas en combustibles fsiles, por el otro. El problema fundamental es que las polticas energticas de los pases en desarrollo ya enfrentan profundas restricciones financieras. Segn la AIE, se requerira una inversin anual de US$165.000 millones de aqu al ao 2010 slo para el suministro de electricidad y este monto subir un 3% al ao hasta 2030. Menos de la mitad del financiamiento est disponible a travs de las actuales polticas135. El dficit financiero tiene consecuencias muy reales para el desarrollo humano. Si las actuales tendencias se mantienen, seguir habiendo 1.400 millones de personas que no tendrn acceso a la electricidad en 2030 y una tercera parte de la poblacin mundial, unos 2.700 millones de personas, todava estar usando biomasa136. Los mismos pases en desarrollo debern abordar una serie de problemas asociados a las reformas en el sector energtico. En muchos pases, la energa altamente subsidiada y la baja recaudacin fiscal son obstculos para el financiamiento sostenible. Gran parte de los subsidios a la electricidad suele favorecer desmesuradamente a los grupos de mayores ingresos, en parte porque sta se distribuye a travs de grandes redes centralizadas a las cuales los pobres tienen poco acceso. Una mayor equidad en el financiamiento de la energa y la creacin de sistemas de redes descentralizadas que cubran las necesidades de los pobres son dos de los elementos principales de una reforma importante. Sin embargo, no es ni realista ni equitativo pretender que los pases menos desarrollados del mundo financien tanto las inversiones en energa crticas para reducir la pobreza en su pas como los costos incrementales de la transicin hacia sistemas de bajas emisiones de carbono para apoyar las iniciativas internacionales de mitigacin del cambio climtico. Estos costos estn asociados a las necesidades de capital para las nuevas tecnologas, el aumento de los costos operativos de la generacin de electricidad y los riesgos asociados a la implementacin de nuevas tecnologas. Los riesgos y la incertidumbre implcitos en las tecnologas que implican bajas emisiones de carbono que an ni siquiera han sido aplicadas en gran escala en los pases desarrollados, as como en cualquier tecnologa nueva, constituyen un gran obstculo para su implementacin en los pases en vas de desarrollo137. El marco multilateral referencial para el perodo posterior a 2012 deber incluir mecanismos de financiamiento para estos costos incrementales y facilitar la transferencia tecnolgica. Es difcil precisar una cifra para estos costos, aunque un clculo aproximado de los costos de inversin re-

Si las actuales tendencias se mantienen, seguir habiendo 1.400 millones de personas que no tendrn acceso a electricidad en 2030

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El Protocolo de Kyoto y el marco referencial que ofrece la UNFCCC proporcionan la plataforma principal para abordar la cooperacin global asociada al cambio

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Evitar el cambio climtico peligroso: estrategias de mitigacin

climtico bajo el liderazgo de las Naciones Unidas

queridos para facilitar el acceso a tecnologas con bajas emisiones de carbono que en lneas generales sea coherente con nuestro rumbo de emisiones sostenibles, sugiere que ser necesario invertir otros US$25.000 a US$50.000 millones al ao para los pases en desarrollo138. Sin embargo, slo se trata de una aproximacin. Lo que se requiere con mayor urgencia de la cooperacin internacional es la elaboracin de clculos financieros nacionales detallados basados en las polticas energticas de cada pas. Cualesquiera sean las cifras exactas, las transferencias financieras sin el apoyo de tecnologas y formacin de capacidades no sern suficientes. Las nuevas y considerables inversiones necesarias en los sectores energticos de los pases en desarrollo en los prximos 30 aos servirn de oportunidad para la transformacin tecnolgica. Sin embargo, la actualizacin tecnolgica no puede lograrse simplemente a travs de un proceso de transferencia tecnolgica. Las nuevas tecnologas deben ir acompaadas por el desarrollo de conocimientos, las capacidades en reas como el mantenimiento y la formacin de capacidades en el respectivo pas para poder avanzar tecnolgicamente. Este es un mbito en el que la cooperacin internacional incluida la cooperacin Sur-Sur desempea una funcin decisiva. El fortalecimiento de la cooperacin financiera, tecnolgica y de formacin de capacidades es vital para mantener la credibilidad del marco posterior a 2012 del Protocolo de Kyoto. Sin esta cooperacin, el mundo no lograr seguir un rumbo de emisiones que permita evitar el cambio climtico peligroso. Asimismo, los pases en desarrollo tendrn pocos incentivos para incorporarse a un acuerdo multilateral que les obligue a realizar reformas significativas en sus polticas energticas sin recibir apoyo financiero. La historia nos entrega algunas lecciones importantes. Quizs el acuerdo ambiental internacional de mayor xito hasta ahora es el Protocolo de Montreal de 1987, acuerdo que fragu la reduccin de las emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono. Impulsado por la alarma causada por el crecimiento del agujero en la capa de ozono sobre la Antrtida, el acuerdo fij metas rigurosas y con lmites de tiempo para una eliminacin progresiva de estas sustancias. La participacin de los pases en desarrollo se asegur a travs de un fondo multilateral bajo el cual los costos incrementales para alcanzar estas metas fueron financiados por los pases desarrollados. Ningn pas se ha desviado demasiado del camino hacia el logro de las metas del Protocolo de Montreal y la transferencia tecnolgica es una de las principales razones que ha llevado a estos resultados139. Los beneficios de la cooperacin internacional se hacen evidentes en

el hecho de que el agujero de la capa de ozono se est reduciendo de tamao. La experiencia adquirida gracias al Protocolo de Montreal ha servido para delinear la respuesta multilateral al cambio climtico. En el marco de la UNFCCC, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) se transform en el mecanismo financiero para movilizar recursos para las actividades de mitigacin y adaptacin asociadas al cambio climtico. A pesar de que el financiamiento global ha sido limitado, especialmente en el caso de la adaptacin (captulo 4), los fondos controlados por el FMAM han demostrado tener la capacidad de atraer inversiones mayores: desde su formacin en 1991, el FMAM ha asignado fondos por un total de US$3.000 millones, con cofinanciamiento de US$14.000 millones. La movilizacin actual de recursos no alcanza para financiar la transicin a sistemas de bajas emisiones de carbono al ritmo necesario. El FMAM, adems, contina dependiendo fundamentalmente de contribuciones voluntarias, modalidad que aumenta la incertidumbre del financiamiento. Si el FMAM ha de cumplir una funcin ms importante en la mitigacin para apoyar las reformas nacionales en el sector energtico, el financiamiento posiblemente tendra que dejar de ser voluntario140. Cimentar la cooperacin internacional en las iniciativas asociadas al cambio climtico es una tarea titnica. La buena noticia es que la comunidad internacional no necesitar volver a inventar la rueda. Ya existen la mayora de los elementos individuales necesarios para una cooperacin exitosa. El Protocolo de Kyoto y el marco referencial que ofrece la UNFCCC proporcionan la plataforma principal para abordar la cooperacin global asociada al cambio climtico bajo el liderazgo de las Naciones Unidas. El MDL ha brindado un mecanismo que articula la agenda de mitigacin con el financiamiento para el desarrollo sostenible en los pases en desarrollo. Esto se realiza a travs de proyectos de reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero que generan crditos de emisiones en pases en vas de desarrollo y que puedan ser usados por pases desarrollados para compensar sus propias emisiones nacionales. En 2006, el financiamiento del MDL sumaba US$5.200 millones141. En un aspecto, el MDL es una potencial e importante fuente de financiamiento mediante la venta de crditos de emisiones de carbono para la mitigacin en los pases en desarrollo, pero en otros aspectos, adolece de diversas falencias. Por estar basado en proyectos individuales, sus costos de transaccin son elevados. Tambin es difcil determinar si las reducciones de las emisiones logradas mediante el MDL son adicionales, como lo es el vigilar sus resultados. Existe la legtima in-

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Recuadro 3.12

Vincular los mercados de emisiones de dixido de carbono con los ODM y el desarrollo sostenible

Ahora que los programas de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos van a cumplir una funcin cada vez ms importante en los esfuerzos de mitigacin de los pases desarrollados, los mercados de emisiones de dixido de carbono tomarn fuerza a escala mundial. Empresas y gobiernos seguirn buscando oportunidades de descontaminacin a bajo costo en los pases en desarrollo. Ser posible que los flujos de financiamiento proveniente de los derechos de emisin de carbono aumenten las oportunidades para lograr un desarrollo sostenible y una transicin a bajas emisiones de carbono en los pases ms pobres? Los mecanismos flexibles que surgieron del Protocolo de Kyoto han creado oportunidades para que los pases en desarrollo participen en los mercados de emisiones de dixido de carbono. El mercado para el mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) est listo para crecer de su nivel actual cercano a los US$5.000 millones. No obstante, los

qumicas e intermediarios del carbono. No obstante, los beneficios para los pobres del mundo son menos evidentes. Las barreras del mercado logran explicar la limitada participacin de los pases en desarrollo. Las reglas actuales de los mecanismos de flexibilidad en el Protocolo de Kyoto restringen el campo de accin de la financiacin de derechos de emisiones de carbono vinculados al uso del suelo (seccin 3.4). El problema estructural ms grave es que grupos tales como pequeos agricultores y habitantes de los bosques no tienen oportunidades para involucrarse en los mercados de emisiones de dixido de carbono, en parte debido a que los mercados en s estn lejos y en parte debido a que carecen de derechos comerciables en cuanto a recursos medioambientales y tierras. Las mujeres marginales dedicadas a la agricultura en Burkina Faso o Etiopa no estn en buen pie para negociar con intermediarios del carbono en Londres. Y los intermediarios del carbono que buscan minimizar los costos de transaccin tienen una preferencia intrnseca por los grandes proveedores de crditos por mitigacin. La organizacin social es una de las claves para aprovechar el potencial de los mercados de emisiones de dixido de carbono para el desarrollo sostenible. En 2006, el Movimiento Greenbelt de Kenya logr comercializar un programa para reforestar dos reas montaosas en Kenya como parte de un acuerdo para reducir las emisiones.
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La mayora de los proyectos de MDL van a unos pocos pases


Reducciones certificadas de emisiones (% del total), 2004-2007 Otros Chile Brasil India

De acuerdo a este programa, grupos de mujeres plantarn miles de rboles y se obtendrn ingresos del comercio de derechos de emisin de carbono por la reduccin de 350.000 toneladas de CO2. El objetivo es generar beneficios sociales y medioambientales de amplio alcance, lo que incluye la recuperacin de suelos erosionados.

Corea, Rep. de China


Fuente: CMNUCC 2007b.

En cuanto a las barreras que impiden ingresar al mercado, se estn desarrollando enfoques innovadores para salvar el problema. Un ejemplo es la iniciativa de financiacin para la reduccin de emisiones prevista en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, lanzada por el PNUD. En un esfuerzo por vincular el financiamiento proveniente de las emisiones de carbono con los objetivos de desarrollo sostenible, el PNUD amarr una cartera de proyectos cuya fuente se distribuye por un perodo de dos aos y que generan hasta 15 Mt de CO2e dentro del primer perodo de Kyoto (2008-2012). Los crditos sern comercializados por Fortis Bank. Un conjunto de proyectos apunta a programas de energa renovable para llevar electricidad a reas remotas. Otro ir en apoyo del uso de estircol de origen animal para generar biogs, lo que liberar a mujeres y nios de la labor de recolectar lea. En todo esto, se han establecido procesos estrictos para garantizar que los proyectos generen mitigacin y brinden beneficios a los pobres. La iniciativa de financiacin para la reduccin de emisiones de carbono prevista en los Objetivos de Desarrollo del Milenio es un intento por lograr una mayor distribucin de los beneficios provenientes de los mercados de emisiones de dixido de carbono. Involucra el desarrollo de nuevos mecanismos de operacin y financiamiento. En caso de tener xito, permitir que algunos de los pases ms pobres del mundo participen en estos mercados. Y vincular la mitigacin del cambio climtico con el desarrollo sostenible favorable para los pobres.

proyectos del MDL se concentran principalmente en una pequea cantidad de los grandes pases en desarrollo. Estas naciones crearon una slida capacidad para comercializar crditos de mitigacin en grandes empresas industriales. Hasta ahora, se ha omitido a los pases en desarrollo ms pobres y los beneficios para el desarrollo sostenible de base amplia son limitados (ver figura). Quizs no resulta tan extrao que los mercados de emisiones de dixido de carbono concentraran el financiamiento en pases que ofrecen reducir las emisiones de carbono al precio de descontaminacin ms bajo. frica al sur del Sahara representa menos de 2% de los crditos y un solo pas de esa regin aparece en los proyectos en tramitacin del ao 2007. Adems, los flujos de financiacin de las emisiones de derechos de emisin de carbono se han sesgado fuertemente hacia los gases de efecto invernadero (distintos al CO2) conocidos como HFC, en especial en pases como China e India. Debido a que el costo que significa destruir estos gases, que representan ms de una tercera parte de todos los crditos por emisiones, es mucho menor que el precio que pueden tener los crditos en el mercado abierto, el comercio de derechos de emisin de carbono genera grandes ganancias para empresas
Fuentes: PNUD 2007; CMNUCC 2007d; Zeitlin 2007.

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En un enfoque basado en programas, los pases en vas de desarrollo podran comprometerse a alcanzar una determinada meta en la reduccin de las emisiones,

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ya sea en un sector especfico (como el de la generacin de electricidad) o para el pas en general

quietud de que muchas de las reducciones en las emisiones logradas en el marco del MDL pueden haber sido ilusorias. Es ms, las reducciones de carbono con frecuencia fueron compradas a precios muy superiores a sus costos (recuadro 3.12). Y aumentar de escala el MDL en su forma actual para lograr reducciones de las emisiones y transferencias de financiamiento del nivel requerido sera extremadamente complejo. Implicara la necesidad de implementar miles de proyectos, cada uno de los cuales tendra que ser validado y registrado para posteriormente verificar y certificar los resultados en materia de emisiones. Cambiar el enfoque hacia estrategias basadas en programas podra tener resultados mucho ms positivos. As, los pases en vas de desarrollo podran comprometerse a alcanzar una determinada meta en la reduccin de las emisiones, ya sea en un sector especfico (como el de la generacin de electricidad) o para el pas en general. Se podra establecer una meta en relacin con un punto de referencia especfico, ya sea de reducciones comparado con un escenario de referencia en el que se hacen las cosas como siempre o en trminos de reducciones absolutas. Los pases desarrollados podran apoyar el logro de estas metas comprometindose a financiar los costos incrementales de las nuevas tecnologas y la formacin de capacidades. Por ejemplo, se podran revisar los actuales proyectos energticos en China e India para examinar el potencial y los costos de reducir las emisiones de CO2 mediante la incorporacin de programas ampliados de energas renovables y la introduccin anticipada de tecnologas de carbn poco contaminantes. Las negociaciones en el marco posterior a 2012 del Protocolo de Kyoto constituyen una oportunidad para disear una arquitectura de cooperacin internacional que vincule la mitigacin del cambio climtico con el financiamiento para energas sostenibles. Una alternativa sera la creacin de un fondo integrado de mitigacin del cambio climtico (FMCC) que cumplira diversas funciones, la principal de las cuales sera facilitar el desarrollo de sistemas de energa con bajas emisiones de carbono en pases en vas de desarrollo. Con ese propsito, se buscara proporcionar el apoyo a travs de canales multilaterales en reas clave, entre otras financiamiento, transferencia tecnolgica y formacin de capacidades. Las operaciones estaran orientadas al cumplimiento de metas de reduccin de emisiones acordadas en el marco posterior a 2012 del Protocolo y el dilogo se basara en estrategias energticas nacionales. Sera necesario elaborar normas y mecanismos de gobernabilidad para garantizar el cumplimiento de los compromisos por parte de todos los pases y el apoyo del FMCC tendra que orientarse hacia

el cumplimiento de metas claramente definidas y otorgarse de manera predecible. Las siguientes seran algunas de las principales prioridades: Movilizar recursos. El FMCC movilizara entre US$25.000 y US$50.000 millones, que es el financiamiento necesario para cubrir los probables costos incrementales de facilitar el acceso a tecnologas de bajo carbono. El financiamiento tomara en cuenta las circunstancias de los pases. En los pases de ingresos medios, como China y Sudfrica, podra ser suficiente el financiamiento en condiciones concesionarias, mientras que los pases de bajos ingresos podran requerir financiamiento en la forma de donaciones. El desarrollo de un enfoque del MDL basado en programas que vincula los mercados del carbono en los pases desarrollados con la mitigacin en los pases en desarrollo sera otro de los mecanismos del FMCC. Uno de los objetivos generales del FMCC sera atraer inversin privada, tanto interna como extranjera. El financiamiento fiscal, en tanto, se podra generar total o parcialmente mediante impuestos al carbono o permisos de emisiones de carbono negociables con fijacin de lmites mximos. Mitigar los riesgos. Los riesgos comerciales asociados a la adopcin de nuevas tecnologas que implican bajas emisiones de carbono pueden convertirse en un obstculo considerable para su penetracin en el mercado. El financiamiento del FMCC podra emplearse para reducir los riesgos a travs de prstamos en condiciones concesionarias junto con garantas parciales o totales de riesgo para nuevas tecnologas, una ampliacin de la estrategia desarrollada en el marco de la Corporacin Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial. Formar capacidades tecnolgicas. El FMCC podra actuar como punto focal para la cooperacin a gran escala en transferencias de tecnologa. El Programa se extendera desde apoyo a los pases en vas de desarrollo que requiriesen financiamiento para el desarrollo tecnolgico hasta la formacin de capacidades en empresas pblicas y no pblicas, estrategias para compartir nuevas tecnologas y apoyo al desarrollo de organismos y centros de capacitacin de excelencia especializados en la creacin de tecnologas de bajas emisiones de carbono. Comprar derechos de propiedad intelectual. No es claro si las normas asociadas a la propiedad intelectual efectivamente representan un obstculo para la transferencia de tecnologas avanzadas de bajas emisiones de carbono. En caso de que esta transferencia se viera limitada

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por disposiciones respecto de la propiedad intelectual, el FMCC podra emplearse para financiar la compra estructurada de derechos de propiedad intelectual y permitir as un mayor acceso a tecnologas inocuas para el clima. Aumentar el acceso a la energa. Cubrir las necesidades de la poblacin que no tiene acceso a servicios energticos modernos sin agravar el cambio climtico peligroso es uno de los mayores desafos que enfrenta la cooperacin internacional. El desarrollo de sistemas de energas renovables descentralizados se sustenta en bases slidas de eficiencia y equidad. Sin embargo, aqu tambin hay un gran dficit de recursos. Bajo el plan de accin para el acceso a la energa en frica desarrollado por el Banco Mundial y otras entidades, se han definido estrategias que tienen como objetivo aumentar el acceso a sistemas de energa modernos del actual 23% a 47% antes de 2030142 . Ser necesario invertir unos US$2.000 millones adicionales al ao en financiamiento en condiciones concesionarias, aproximadamente el doble de los niveles actuales de inversin, para aplicar estas estrategias. El FMCC proporcionara un punto focal para las iniciativas internaciones destinadas a movilizar estos recursos. Para crear un FMCC no es necesario desarrollar nuevas estructuras institucionales. Las grandes burocracias institucionales que duplican los mecanismos existentes no ayudarn a avanzar hacia la mitigacin del cambio climtico. Tampoco lo ser un modelo de tipo ms de lo mismo. Si el mundo ha de unirse en torno a un programa comn de mitigacin, no puede darse el lujo de mantener la actual miscelnea de iniciativas fragmentadas. Lo que se necesita es un marco multilateral que vincule metas ambiciosas con estrategias ambiciosas y prcticas para la transferencia de tecnologas de bajas emisiones de carbono. Ese marco debe desarrollarse bajo la tutela de la UNFCCC dentro del marco pos 2012 del Protocolo de Kyoto. Asimismo, debe disearse e implementarse a travs de un proceso que permita una real participacin de los pases en vas de desarrollo, incluidos los menos adelantados. El punto de partida es el liderazgo poltico. La mitigacin rigurosa del cambio climtico no ser posible con pequeos cambios tecnolgicos y dilogos bilaterales. Las autoridades gubernamentales deben enviar seales claras de que se han unido a la lucha contra el cambio climtico y que el futuro ser muy distinto al pasado. Como parte de esa seal, los pases desarrollados deben asumir el compromiso de llevar a cabo transferencias tecnolgicas y proporcionar financiamiento para la transicin hacia sistemas de bajas emisiones de carbono. En trminos ms generales, lo que

se necesita es una asociacin para la mitigacin, asociacin que adoptara la forma de un contrato bidireccional. Los pases en vas de desarrollo recibiran apoyo internacional para fortalecer las actuales iniciativas para reducir las emisiones y estableceran metas cuantitativas que vayan ms all de sus actuales propuestas. Los pases desarrollados proporcionaran recursos conforme al logro de elementos incrementales en estas metas y financiaran las estrategias nacionales de los pases que produzcan resultados tangibles. Este enfoque, desarrollado dentro del marco del FMCC, proporcionara un punto de partida para una iniciativa ms amplia. La transicin hacia sistemas de bajas emisiones de carbono comprenden ms que tecnologa y financiamiento, por lo tanto, los organismos especializados de las Naciones Unidas, como el PNUD y el PNUMA, podran centrarse en iniciativas que promuevan la formacin de capacidades para as crear el potencial humano necesario para realizar reformas energticas profundas. El Banco Mundial sera la entidad idnea para velar por el cumplimiento de las condiciones de financiamiento del FMCC proyectado. Su funcin podra ser la de gestionar el elemento subsidiario del FMCC, combinar el financiamiento en condiciones concesionarias y no concesionarias, supervisar los crditos subsidiados para reducir los riesgos y movilizar el apoyo del sector privado. En un momento en que muchos pases en vas de desarrollo tienen ciertas aprensiones respecto del papel que tendr el Banco Mundial en el futuro, el FMCC podra definir una clara misin para este organismo que vincule el mayor acceso a la energa y la eficiencia energtica con la mitigacin del cambio climtico. Es fundamental contar con la participacin del sector privado dado su papel clave en el financiamiento y la innovacin tecnolgica. Reducir la deforestacin Los bosques tropicales del mundo son repositorios enormes de dixido de carbono. La erosin de estos repositorios producto de la deforestacin representa alrededor de 20% de la huella global del carbono. Por consiguiente, prevenir la deforestacin puede mitigar el cambio climtico. Pero los bosques representan ms que un banco de dixido de carbono, ya que cumplen un papel fundamental en las vidas de millones de pobres en el mundo que recurren a ellos para alimentarse, tener combustible y generar ingresos. Y los bosques tropicales son sitios de gran biodiversidad. Los organismos de cooperacin internacional tienen el desafo de encontrar la manera de liberar el beneficio triple para la mitigacin del cambio climtico, la pobla-

Si el mundo ha de unirse en torno a un programa comn de mitigacin, no puede darse el lujo de mantener la actual miscelnea de iniciativas fragmentadas

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En todo el mundo en desarrollo, los bosques tropicales son objeto de tala en busca de ganancias que en un mercado de carbono que funcione bien

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se veran minimizadas debido a los beneficios de la conservacin

cin y la biodiversidad que podra generarse a travs de la preservacin de los bosques. Los gobiernos no estn respondiendo a este desafo. En cuanto a deforestacin, los datos cuentan su propia realidad (figura 3.9). Entre 2000 y 2005, la prdida neta de bosques en el mundo promediaba los 73.000 kilmetros cuadrados al ao, una superficie equivalente al tamao de Chile143. Los bosques tropicales se han ido reduciendo a una tasa aproximada de 5% al ao y cada hectrea perdida aumenta las emisiones de gases de efecto invernadero. A pesar de que existen variaciones en la cantidad de dixido de carbono que almacena cada bosque, los bosques tropicales prstinos pueden almacenar alrededor de 500 toneladas de CO2 por hectrea. La reduccin del patrimonio forestal mundial entre 1990 y 2005 produjo un aumento estimado de 4 Gt de CO2 al ao en las concentraciones de dixido de carbono en la atmsfera terrestre144. Si los bosques tropicales del mundo fueran un pas, ese pas sera uno de los principales emisores. Se calcula que la deforestacin, la degradacin de turberas y los incendios forestales han hecho que Indonesia se convierta en la tercera mayor fuente de emisiones de gases de efecto invernadero en el mundo145. La deforestacin en la Amazona representa otra de las grandes fuentes de emisiones globales. Segn los datos aportados por los estudios realizados por el Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia en el norte de Brasil, la deforestacin sera la causante de aproximadamente 730 Mt de emisiones de CO2 al ao146.
Los diversos impulsores de la deforestacin Son muchas las fuerzas detrs de la deforestacin. En algunos casos, el impulsor es la pobreza a traFigura 3.9 Los bosques estn disminuyendo

Cambio anual, 1990-2005 (millones de ha por ao)


0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9
Mundo Brasil Indonesia Sudn Myanmar Congo, Rep. Dem de

Fuente: FAO 2007.

vs de la recoleccin de lea por parte de la poblacin campesina o la expansin de la frontera agrcola para la agricultura de subsistencia. En otros, el principal impulsor de la destruccin es la oportunidad que ofrecen los bosques para generar riqueza. El crecimiento de los mercados nacionales e internacionales para productos como la carne bovina, la soja, el aceite de palma y el cacao puede ser un fuerte incentivo para la deforestacin. En Brasil, la devaluacin y el 30% de aumento en los precios de la soja exportada entre 1999 y 2004 dieron un fuerte impulso a la deforestacin. En los cinco aos previos a 2005, los estados de Gois, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul plantaron 54.000 kilmetros cuadrados adicionales de soja, una superficie un poco ms grande que Costa Rica. Al mismo tiempo, los bosques se encuentran bajo la presin de la explotacin forestal con fines comerciales, gran parte de ella ilegal. En Camboya, por ejemplo, la tala ilegal de rboles de madera dura para exportacin ha sido la causante de gran parte de la reduccin de la masa forestal en los bosques tropicales calculada en 30% a partir del ao 2000, una de las prdidas ms aceleradas registradas por la FAO147. La presin de los intereses comerciales sobre los bosques tropicales probablemente no disminuir en el futuro cercano. Las tierras de cultivo, las plantaciones y la tala se estn extendiendo hacia los bosques naturales del mundo. El aumento de la poblacin, los ingresos en alza y las oportunidades que genera el comercio crean incentivos para la deforestacin, al igual que las fallas de mercado a gran escala. La magnitud de las fallas de mercado se hace evidente en la economa bsica de la conversin del bosque tropical. En todo el mundo en desarrollo, los bosques tropicales son objeto de tala en busca de ganancias que en un mercado de carbono que funcione bien se veran minimizadas debido a los beneficios de la conservacin. Consideremos el siguiente ejemplo. En Indonesia, el aceite de los cultivos de palma genera un valor estimado de US$114 por hectrea. Al ser quemados y pudrirse, los rboles que antes haba en esa misma hectrea liberan a la atmsfera CO2 , quiz hasta unas 500 toneladas por hectrea en los bosques tropicales de mayor densidad. A un precio de US$20-US$30 por tonelada, margen futuro posible en el ETS de la EU, el valor de mercado del carbono de aquella liberacin ascendera a US$10.000US$15.000 por hectrea. Dicho de otro modo, los agricultores de Indonesia estn cambiando un activo de carbono de al menos US$10.000 en trminos de mitigacin del cambio climtico por uno de US$114, o alrededor de 2% de su valor148. Incluso la tala comercial, que genera mayores dividendos de mercado, representa

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menos de una dcima parte del valor del banco de carbono. Y eso que estas cifras no incluyen los valores de mercado y no de mercado de los servicios ambientales y de la biodiversidad. Lo que en el fondo da lugar a un escenario en que todos pierden son los incentivos perversos. Debido a la conversin de bosques, el mundo est perdiendo enormes oportunidades para la mitigacin del carbono. Los pases estn perdiendo activos que pudieran tener un valor real en trminos de financiamiento generado por la venta de derechos de emisin de carbono. La gente cuya existencia depende de los bosques, por otra parte, es marginada ante actividades econmicas que operan sobre la base de una economa falsa. Visto en trminos comerciales estrechos, la deforestacin slo tiene sentido porque los mercados no adscriben ningn valor a los depsitos de carbono. En efecto, los rboles en pie son un obstculo para la recoleccin del dinero que se encuentra en el suelo. Si bien las circunstancias nacionales son dispares, en muchos pases la mayora de aquel dinero termina en manos de grandes agricultores, hacendados o de quienes practican la tala ilegal. El resultado final es que las fallas de mercado estn creando incentivos perjudiciales para el cambio climtico, la sostenibilidad ambiental nacional y la equidad. Qu habra que hacer para cambiar la actual estructura de incentivos? El anlisis econmico slo ofrece una respuesta muy parcial. El Banco Mundial estima que un precio de US$27 por tonelada de CO2 fomentara una conservacin de 5 millones de km2 de bosques tropicales de aqu al ao 2050 y evitara la liberacin de 172Gt de CO2149. No obstante, los mercados no pueden evaluarse al margen de las instituciones y las relaciones de poder. Hacer operar los incentivos de mercado en pro de la conservacin de los bosques tropicales requerir medidas de gran alcance para llevar los beneficios a los agricultores pobres y as disminuir las presiones sobre el bosque que son consecuencia de la pobreza y regular las actividades de los grandes agricultores comerciales y actores ilegales. Los mercados del carbono por s solos no pueden contrarrestar automticamente el accionar de las grandes fuerzas que impulsan la deforestacin, porque los bosques tropicales son mucho ms que bancos de carbono. Muchas de sus funciones ecolgicas no se comercializan. Los mercados no asignan valor a las 400 especies de plantas del Parque Nacional Kerinci-Sebat de Sumatra, Indonesia, y tampoco a la inmensa diversidad que se concentra en el cerrado o sabana arbrea de Brasil. Esto crea la ilusin de que un precio cero est asociado a un valor econmico igual a cero. Segn un analista: Cuando la conservacin entra en competencia con la conversin, la conversin siempre gana por-

que sus valores tienen mercados, mientras que los valores de la conservacin parecen ser bajos. No hay que confundir el precio con el valor150. Las desigualdades dentro del poder poltico representan otro impulsor de la deforestacin que difcilmente podr ser corregido por el mercado. La incursin de la agricultura comercial en zonas de bosques tropicales de Brasil ha estado asociada a violaciones sistemticas de los derechos humanos de los pueblos indgenas y a casos de violencia151. En Papua Nueva Guinea, los derechos forestales estn jurdicamente bajo la tutela de las comunidades indgenas, al menos en teora. Sin embargo, la propiedad legal formal no ha evitado que las empresas forestales operen sin el consentimiento de las comunidades indgenas152 . En Indonesia, se han promulgado leyes que reconocen los derechos de los habitantes indgenas de los bosques153. Sin embargo, contina el desalojo de las comunidades indgenas que resulta de la expansin de la explotacin forestal ilegal y de las plantaciones comerciales. Los habitantes de los bosques, al vivir en zonas remotas, carecer de poder econmico y tener poca participacin en el diseo y fiscalizacin de las polticas, tienen mucho menos peso que los poderosos grupos de inters que manejan los bosques. La gobernabilidad de los bosques debe reflejar sus diversas funciones. Los bosques son recursos ecolgicos que producen una diversidad de beneficios pblicos y privados. Son el hogar y la base de subsistencia de muchos pobres y una fuente de ganancias potenciales para los grandes intereses comerciales. Son un bien productivo, pero tambin son una fuente de biodiversidad. Uno de los desafos en la regulacin de los bosques es lograr conciliar las demandas de intereses concurrentes con niveles muy diferentes de poder. Varios pases se encuentran desarrollando estructuras institucionales que permitan abordar estos desafos. Brasil inici en 2004 la implementacin de un plan de accin de prevencin y control de la deforestacin que integra la labor de 14 ministerios distintos. El objetivo del plan es definir el marco jurdico para las decisiones en torno al uso del suelo, fortalecer la supervisin y crear el marco jurdico para el manejo sostenible de los bosques. Los resultados dependern de la implementacin y fiscalizacin por parte de los gobiernos estaduales y es en este mbito en que los resultados han sido dismiles hasta la fecha. Sin embargo, segn los datos preliminares para 2005 y 2006, se ha logrado disminuir la deforestacin en alrededor de 40% en el estado de Mato Grosso154. El compromiso gubernamental y la participacin activa de la sociedad civil son dos de los elementos clave que han hecho esto posible.

Hacer operar los incentivos de mercado en pro de la conservacin de los bosques tropicales requerir medidas de gran alcance para llevar los beneficios a los agricultores pobres

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La recuperacin de pastizales severamente degradados y la conversin de tierras de cultivo a bosques y sistemas agroforestales tambin

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ayudan a aumentar la capacidad de almacenaje de dixido de carbono

La cooperacin internacional en el mbito del cambio climtico no puede abordar por si sola los problemas ms generales que impulsan la deforestacin. El respeto por los derechos humanos de los pueblos indgenas, la proteccin de la biodiversidad y la conservacin son temas polticos que debern ser discutidos a nivel nacional. Sin embargo, el mundo est perdiendo la oportunidad de armonizar la agenda de mitigacin del cambio climtico con una gama de beneficios ms generales para el desarrollo humano. La cooperacin internacional en el contexto del perodo de compromiso posterior a 2012 del Protocolo podra ayudar a crear los incentivos necesarios para maximizar estos beneficios.
Cerrar las brechas El actual Protocolo de Kyoto adolece de varias falencias y carece de un marco referencial para abordar las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas con los cambios en el uso del suelo. Existe un gran potencial para producir los tres beneficios, estos es, la mitigacin del cambio climtico, la adaptacin y el desarrollo sostenible. Sin embargo, los actuales mecanismos limitan las posibilidades de aprovechar el financiamiento del carbono como mecanismo para el desarrollo sostenible. La deforestacin no figura en el actual Protocolo de Kyoto ms all de una disposicin muy limitada de apoyo a la repoblacin forestal a travs del MDL. Las reglas del MDL contemplan un lmite de 1% para la proporcin de los crditos de carbono que pueden ser generados a travs del uso del suelo, los cambios en el uso del suelo y la silvicultura, lo que de hecho desvincula las actividades en este sector de la agenda de mitigacin del cambio climtico. El Protocolo no permite a los pases en desarrollo crear reducciones de emisiones por haber evitado la deforestacin, de modo que restringe las oportunidades para realizar las transferencias de financiamiento generado por la venta de crditos de emisiones de carbono. Tampoco define los mecanismos financieros a travs de los cuales los pases desarrollados podran ofrecer incentivos para no seguir deforestando. Los bosques son el recurso ecolgico ms notorio que ha sido eliminado del guin de la cooperacin internacional para la mitigacin. Pero no son el nico recurso de este tipo. El carbono tambin se almacena en el suelo y en la biomasa. La recuperacin de pastizales severamente degradados y la conversin de tierras de cultivo a bosques y sistemas agroforestales tambin ayudan a aumentar la capacidad de almacenaje de dixido de carbono. La degradacin ambiental de los suelos es

tanto una causa como una consecuencia de la pobreza; por lo tanto, utilizar el financiamiento del carbono para estos fines podra generar mltiples beneficios, entre ellos un flujo mayor de financiamiento dirigido hacia la sostenibilidad ambiental, el apoyo a medios de sustento ms resistentes al cambio climtico y los beneficios por la mitigacin del cambio climtico. Se han presentado varias propuestas innovadoras para subsanar estas brechas dentro del marco actual del Protocolote Kyoto. La Coalicin para las Naciones con Bosques Tropicales, encabezada por Costa Rica y Papua Nueva Guinea, ha abogado por la inclusin de la deforestacin evitada en el Protocolo, abriendo la posibilidad de emplear crditos del MDL para este fin. En trminos generales, la idea detrs de la propuesta es que cada hectrea de bosque tropical que se hubiera talado, pero que se mantiene en pie, contribuye a mitigar el cambio climtico. Si se incorporara a un tipo de acuerdo como el MDL, permitira dirigir potenciales grandes flujos de financiamiento hacia pases con bosques en pie. Brasil, en tanto, present una propuesta alternativa que demanda el traspaso de mayores y nuevos recursos a los pases en vas de desarrollo que reducen voluntariamente sus emisiones de gases de efecto invernadero mediante la deforestacin evitada. No obstante, segn la propuesta brasilea, no todas las reducciones reuniran las condiciones para poder ser consideradas como crditos de mitigacin de los pases desarrollados. Otros han planteado la necesidad de modificar las reglas del MDL a fin de aumentar el flujo de financiamiento del carbono hacia la regeneracin de suelos y la recuperacin de pastizales (recuadro 3.12) Propuestas como stas merecen especial atencin. Es necesario reconocer que los mercados de emisiones de dixido de carbono como mecanismo para evitar la deforestacin tienen sus limitaciones y que implican enormes dificultades de administracin. La deforestacin evitada claramente constituye una fuente de mitigacin. Sin embargo, cualquier bosque tropical en pie podra ser considerado dentro de la clasificacin de deforestacin evitada. Aplicar tasas de tendencia a las actividades de deforestacin no ayuda a resolver el problema de cmo cuantificar los compromisos, en parte porque la informacin respecto de las tendencias es imperfecta y en parte porque cualquier cambio que se haga en los aos de referencia puede producir diferencias muy considerables en los resultados. Hay otros asuntos que fueron motivo de largas discusiones en la ltima ronda de negociaciones del Protocolo de Kyoto que merecen atencin y deben ser abordados. Si la deforestacin evitada se incorporara al MDL sin cla-

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ras restricciones cuantificadas, el mero volumen de los crditos de CO2 inundara los mercados de emisiones de carbono y llevara al desplome de sus precios. Adems, es difcil asegurar la continuidad de la mitigacin a travs de la deforestacin evitada. Por graves que sean los desafos en materia de administracin, ninguno de estos problemas se puede esgrimir como argumento en contra de la utilizacin de mecanismos de mercado bien diseados para crear incentivos para la conservacin, la reforestacin o la recuperacin de pastizales que absorben dixido de carbono. Posiblemente existen lmites en lo que los mercados de emisiones de carbono pueden lograr. No obstante, la desaceleracin de la deforestacin y los cambios ms profundos en el uso del suelo tambin constituyen un amplio abanico de oportunidades de mitigacin an no explotadas. Cualquier iniciativa que logre evitar que una tonelada de dixido de carbono entre a la atmsfera producir el mismo impacto, sin importar dnde ocurra. Si se vinculan estas iniciativas a la proteccin de los ecosistemas, se podran generar beneficios de amplio alcance para el desarrollo humano. Se requiere de una cooperacin que vaya ms all de los mercados de emisiones de carbono para

abordar las fuerzas ms generales que impulsan la deforestacin. Los bosques del mundo proporcionan una diversidad de bienes pblicos globales, entre los cuales se incluye la mitigacin del cambio climtico. Al pagar por proteger y mantener estos bienes a travs de transferencias financieras, los pases desarrollados podran c