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CONNAISSANCES SUR LORGANISATION, LE FONCTIONNEMENT ET LES STRUCTURES DE LETAT LUXEMBOURGEOIS

PROGRAMME A ETUDIER POUR LES CARRIERES SUIVANTES :

Rdacteur administratif Expditionnaire administratif

Edition 2009

En 1968, Monsieur Pierre Majerus, docteur en droit, lpoque ambassadeur du Luxembourg Rome, avait rdig le texte initial de cette brochure en se basant sur son manuel LEtat luxembourgeois. Le texte a t ensuite mis jour par son fils, Monsieur Marcel Majerus, docteur en droit, puis par Monsieur Jean-Mathias Goerens, Premier conseiller de gouvernement au ministre de lIntrieur. Monsieur Emmanuel Servais, Inspecteur principal premier en rang au Secrtariat du Conseil dEtat, a assur la prsente mise jour en procdant une refonte de louvrage. La ractualisation de la publication a t effectue par Monsieur Marc Besch, Secrtaire gnral du Conseil dEtat et Monsieur Max Agnes, Attach au Greffe de la Chambre des dputs.

CONNAISSANCES SUR LORGANISATION, LE FONCTIONNEMENT ET LES STRUCTURES DE LETAT LUXEMBOURGEOIS

PROGRAMME A ETUDIER POUR LES CARRIERES SUIVANTES :

Rdacteur administratif Expditionnaire administratif

Edition 2009 42

A.

Programme tudier pour lpreuve Connaissances sur lorganisation, le fonctionnement et les structures de lEtat luxembourgeois de lexamen-concours pour ladmission au stage dans la carrire du REDACTEUR ADMINISTRATIF

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Les garanties constitutionnelles La forme de gouvernement Le Grand-Duc et le Gouvernement La Chambre des dputs Ladministration publique Le Conseil dEtat Les finances de lEtat

p. 5 - 6 p. 7 - 9 p. 10 - 16 p. 17 - 29 p. 30 - 31 p. 32 - 37 p. 38 - 42

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B.

Programme tudier pour lpreuve Connaissances sur lorganisation, le fonctionnement et les structures de lEtat luxembourgeois de lexamen-concours pour ladmission au stage dans la carrire de LEXPEDITIONNAIRE ADMINISTRATIF

1. 2. 3. 4. 5.

Les garanties constitutionnelles La forme de gouvernement Le Grand-Duc et le Gouvernement La Chambre des dputs Ladministration publique

p. 5 - 6 p. 7 - 9 p. 10 - 16 p. 17 - 29 p. 30 - 31

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Sommaire

Les garanties constitutionnelles


La rigidit de la Constitution Les droits des citoyens La Convention europenne des droits de lhomme

5
5 5 6

La forme de gouvernement
Une dmocratie reprsentative La sparation des pouvoirs Lexercice du pouvoir lgislatif Lexercice du pouvoir excutif Lexercice du pouvoir judiciaire

7
7 7 8 8 9

Le Grand-Duc et le Gouvernement
La situation juridique du Grand-Duc Les prrogatives du Grand-Duc La formation du Gouvernement La responsabilit ministrielle

10
10 12 14 15

La Chambre des dputs


Le systme lectoral Lorganisation de la Chambre des dputs La procdure lgislative Le contrle du Gouvernement par la Chambre des dputs

17
17 21 23 27

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Ladministration publique
Les dpartements ministriels Les administrations Laccs la fonction publique

30
30 30 31

Le Conseil dEtat
La composition du Conseil dEtat Les attributions du Conseil dEtat La procdure au sein du Conseil dEtat 32 33

32

35

Les finances de lEtat


Les finances publiques Les ressources de lEtat Le budget de lEtat Les principes budgtaires Des drogations aux rgles budgtaires Les contrles budgtaires internes au sein de ladministration gouvernementale Le contrle externe par la Cour des comptes Le compte gnral de lEtat

38
38 38 39 39 40 40 41 42

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Les garanties constitutionnelles


La Constitution luxembourgeoise est une constitution crite du systme rigide. Elle date, dans sa forme actuelle, du 17 octobre 1868, mais elle a subi des modifications en 1919, en 1948, en 1956, puis, de plus en plus rapproches, en 1972, 1979, 1983, 1988, 1989, 1994, 1996, 1998, 1999,2000, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009. En raison de son caractre fondamental, la Constitution reste nanmoins revtue dune plus grande stabilit que la loi ordinaire.

1. La rigidit de la Constitution
La Constitution ne peut tre modifie que suivant la procdure de rvision quelle dtermine elle-mme dans son article 114, aux termes duquel une rvision constitutionnelle ne peut tre adopte que si elle runit au moins les deux tiers des suffrages des membres de la Chambre des dputs. Une rvision doit tre adopte de cette manire en deux votes successifs, spars par un intervalle dau moins trois mois. Toutefois, le texte adopt lors du premier vote par la Chambre est soumis un rfrendum, qui remplace le second vote de la Chambre, si, dans les deux mois suivant le premier vote, plus dun quart des dputs ou vingt-cinq mille lecteurs inscrits sur les listes lectorales pour les lections lgislatives le demandent. Dans ce cas, la rvision est adopte lorsquelle recueille la majorit des suffrages valablement exprims.

2. Les droits des citoyens


La Constitution garantit les droits des citoyens et rgle lorganisation des pouvoirs publics. Le nombre relativement lev darticles consacrs aux droits et liberts met en vidence limportance qui revient dans lorganisation tatique au libre dveloppement de lindividu et sa protection vis--vis des dtenteurs du pouvoir. Les droits et liberts publiques garantis par la Constitution sont notamment les suivants : lgalit devant la loi, la libert individuelle, linviolabilit du domicile, linviolabilit de la proprit, la libert dopinion, la libert de la presse, linviolabilit de la correspondance, le droit de ptition, la libert des cultes, la libert de runion, la libert dassociation, le droit lenseignement public, le droit de poursuite contre les fonctionnaires publics, le droit au travail et la scurit sociale, ainsi que la libert du commerce et de lindustrie. Dans lEtat luxembourgeois, personne ne peut tre poursuivi que dans les cas prvus par la loi et suivant la forme quelle prescrit. Personne ne peut tre arrt ou plac que dans les cas prvus par la loi et dans la forme quelle prescrit et personne ne peut tre arrt, hormis le cas du flagrant dlit, quen vertu dune ordonnance motive du juge et qui doit tre signifie la personne. Toute personne doit tre informe sans dlai des moyens de recours lgaux dont elle dispose pour recouvrer sa libert. La loi dtermine davance le juge qui sera comptent pour juger les contestations civiles ou les infractions, soit en raison du domicile des justiciables, soit en raison des actes quil sagit de juger. Personne ne pourra tre distrait, contre son gr, du juge
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que la loi lui aura ainsi assign. Aucune peine ne peut tre introduite ni applique quen vertu de la loi. Chaque citoyen a le droit dinterdire quiconque laccs sa demeure. Aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas fixs par la loi et dans les formes quelle prescrit. La libert dopinion et la libert de la presse sont garanties, sauf les excs de ces liberts, comme p.ex. lexhortation commettre des crimes ou dlits ou latteinte porte lhonneur et la considration dautrui. La Constitution garantit la libert des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que la libert de manifester ses opinions religieuses. Dautre part, elle garantit la libert de conscience en disposant que nul ne peut tre contraint de concourir dune manire quelconque aux actes et aux crmonies dun culte, ni den observer les jours de repos. Lenseignement primaire est obligatoire et gratuit. La Constitution impose en outre lEtat lobligation de crer des tablissements dinstruction moyenne gratuite et les cours denseignement suprieur ncessaires. La Constitution ne protge pas seulement le travail salari et les liberts syndicales, mais, dune faon gnrale, toute occupation de lhomme, le commerce, lindustrie, la profession librale et le travail agricole. Elle oblige en outre le lgislateur organiser la scurit sociale, la protection de la sant et le repos des travailleurs.

3.

La Convention europenne des droits de lhomme

Comme le Luxembourg adhre la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, ses dispositions font partie intgrante de lordre juridique luxembourgeois et compltent les garanties constitutionnelles. Le Luxembourg admet tant linvocation directe de la convention devant les juridictions du pays que le recours devant la Cour europenne des droits de lhomme.

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La forme de gouvernement
LEtat luxembourgeois est une dmocratie reprsentative, sous la forme dune monarchie constitutionnelle.

1. Une dmocratie reprsentative


Le premier article de la Constitution dclare que le Grand-Duch est un Etat dmocratique, libre, indpendant et indivisible . Dautre part, son article 51 (1) nonce quil est plac sous le rgime de la dmocratie parlementaire. La base du gouvernement est dmocratique car, en vertu de la Constitution, la nation est la source de la puissance souveraine et cest devant les reprsentants de la nation souveraine que le Grand-Duc, lors de son accession au trne, prte le serment prvu par la Constitution. Le gouvernement est reprsentatif, cest--dire que la nation exerce sa souverainet indirectement par lintermdiaire de ses reprsentants et notamment de ses mandataires lus. Hormis le rfrendum prvu par larticle 114 de la Constitution, la loi peut dterminer les cas dans lesquels la nation peut participer directement au gouvernement par voie dun rfrendum afin de dgager lopinion du peuple sur des questions dimportance nationale. Du point de vue juridique, un tel rfrendum est considr comme facultatif pour le lgislateur et il nest que trs exceptionnellement procd la consultation directe de la nation. Le rfrendum est galement institu au niveau communal o il peut soit tre dcid doffice par le conseil communal, soit tre demand par un pourcentage dtermin dlecteurs. La puissance souveraine rside dans la nation, mais lexercice des pouvoirs souverains est confi au Grand-Duc. En tant quorgane de la puissance souveraine et conformment larticle 32 de la Constitution, le Grand-Duc dispose des seuls pouvoirs que la Constitution et les lois lui confrent expressment.

2. La sparation des pouvoirs


Lorganisation de lEtat luxembourgeois part du principe que les fonctions des diffrents pouvoirs doivent tre rparties entre des organes diffrents. La sparation des pouvoirs rsulte donc du plan et du contexte de la Constitution, sans y tre formellement inscrite. La sparation des pouvoirs amnage par la Constitution est en effet une sparation souple, donc non rigide ou tranchante, qui comporte de nombreuses relations entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif et qui confre ces deux pouvoirs des moyens daction rciproques.

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3. Lexercice du pouvoir lgislatif


Lexercice du pouvoir lgislatif appartient la Chambre des dputs. Le contrle du pouvoir lgislatif est de nature politique, grce la priodicit des lections, et dordre juridique, dans la mesure o la Cour constitutionnelle est habilite statuer sur la conformit des lois la Constitution. Par ailleurs, le pouvoir excutif possde un moyen daction sur le pouvoir lgislatif en ce sens que la Constitution permet au Grand-Duc de prononcer la dissolution de la Chambre des dputs.

4. Lexercice du pouvoir excutif


En tant quorgane du pouvoir excutif, le Grand-Duc assure lexcution des lois, veille au maintien de lordre et gre les biens publics. Il est second dans sa tche par les membres de son Gouvernement, ministres ou secrtaires dEtat, qui contresignent les dcisions et en assument la responsabilit politique. La responsabilit ministrielle, le vote annuel du budget, le contrle juridictionnel des rglements et arrts et le contentieux administratif sont autant de moyens qui permettent aux pouvoirs lgislatif et judiciaire de contrler le pouvoir excutif. Le pouvoir rglementaire est confi au Grand-Duc. Il est de deux origines distinctes : a) le Grand-Duc possde dabord le pouvoir gnral de prendre les rglements ncessaires lexcution des lois et des traits. Cest le pouvoir rglementaire dexcution qui lui est confr directement par les articles 36 et 37, alina 4, de la Constitution. Il rsulte de larticle 36 que le pouvoir rglementaire ne peut tre attribu une autorit autre que le Grand-Duc. Si une loi attribuait lexcution de ses propres dispositions au Conseil de Gouvernement, un ministre, un chef dadministration ou un tablissement dutilit publique, une non-conformit larticle 36 de la Constitution sensuivrait. Lexercice de ce pouvoir est subordonn lexistence pralable de lois excuter, mais le Grand-Duc peut prendre de tels rglements mme sans y tre expressment habilit par ces lois tant que ceux-ci se confinent dans le cadre de larticle 33 de la Constitution qui dispose que le Grand-Duc exerce le pouvoir excutif conformment la Constitution et aux lois du pays, c.--d. en respectant les conditions de procdure prescrites par les lois ainsi que lesprit de la loi excuter. b) le lgislateur peut attribuer au Grand-Duc certains pouvoirs rglementaires exceptionnels, mme drogatoires des lois existantes, sur base de larticle 32, paragraphe 2, de la Constitution qui dispose que le Grand-Duc na dautres pouvoirs que ceux que lui attribuent la Constitution et les lois. Cest le pouvoir rglementaire dattribution, dont lexercice est conditionn par lexistence pralable dune loi dhabilitation spcifique.

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Le pouvoir rglementaire du Grand-Duc est confin par des rgles constitutionnelles importantes : a) de nombreuses dispositions constitutionnelles rservent au seul lgislateur le pouvoir de dterminer, par des lois, les principes et les modalits substantielles de certaines matires. Ce sont les matires rserves la loi. Au cas o il sagit dun tel domaine rserv la loi par la Constitution, il nest pas permis au Parlement dhabiliter le Grand-Duc introduire de nouvelles dispositions ou de modifier, voire dabroger, des lois formelles existantes. Il faut donc que les principes et les modalits substantielles de la matire rserve soient retenus par la loi, alors que le soin de rgler les questions de dtail peut tre abandonn au pouvoir excutif en vertu de larticle 32 paragraphe 3 de la Constitution. b) larticle 33 contraint le Grand-Duc exercer son pouvoir excutif en conformit avec la Constitution et les lois du pays. La loi peut donc, mais ne doit pas ncessairement, prvoir lavis dune instance consultative. Si tel est le cas, le rglement grand-ducal ne pourra tre arrt quune fois que lavis en question aura t rendu. c) la comptence du Grand-Duc est encore limite vis--vis du pouvoir lgislatif par larticle 36 de la Constitution, lui permettant certes de faire les rglements et arrts ncessaires pour lexcution des lois, mais sans jamais pouvoir ni suspendre les lois elles-mmes, ni dispenser de leur excution.

5. Lexercice du pouvoir judiciaire


La justice est rendue au nom du Grand-Duc, alors que lexercice du pouvoir judiciaire appartient aux Cours et tribunaux. Seul le pouvoir judiciaire jouit dune complte indpendance lgard des deux autres pouvoirs. Ni le pouvoir excutif ni le pouvoir lgislatif nont un moyen daction quelconque lgard du pouvoir judiciaire. Se basant sur le principe de la sparation des pouvoirs, la jurisprudence luxembourgeoise refuse aux tribunaux ordinaires le droit de juger si une loi est ou nest pas conforme la Constitution, et larticle 237 du Code pnal luxembourgeois punit les juges qui se seront immiscs dans lexercice du pouvoir lgislatif soit par des rglements contenant des dispositions lgislatives, soit en arrtant ou en suspendant lexcution dune ou de plusieurs lois, soit en dlibrant sur le point de savoir si ces lois seront excutes. Cependant, chaque juridiction peut titre prjudiciel saisir la Cour constitutionnelle pour faire examiner la conformit dune loi la Constitution.

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Le Grand-Duc et le Gouvernement
Le Grand-Duc forme avec le Gouvernement lorgane constitutionnel du pouvoir excutif. Il a le droit dinitiative en matire lgislative et ordonne la publication et lexcution de chaque loi.

1. La situation juridique du Grand-Duc


a. Lordre de succession au trne
La Couronne du Grand-Duch est hrditaire dans la famille de Nassau, conformment au pacte de famille du 30 juin 1783, larticle 71 du trait de Vienne du 9 juin 1815 et larticle 1er du trait de Londres du 11 mai 1867. Le trait de Vienne du 9 juin 1815 avait transfr au Grand-Duch de Luxembourg lordre de succession tabli entre les deux branches de la Maison de Nassau, par le pacte de famille du 30 juin 1783, pour les quatre principauts dOrange-Nassau (Dillenburg, Siegen, Hadamar, Dietz) que le Prince des Pays-Bas avait d cder au Roi de Prusse. Les droits que possdent les agnats de la Maison de Nassau sur la succession du Grand-Duch ont t expressment maintenus par larticle 1er du trait de Londres du 11 mai 1867. Le pacte de famille de la Maison de Nassau dispose comme suit : la Couronne se transmet en ligne directe par ordre de primogniture dans la descendance mle, lexclusion de la descendance fminine. A dfaut de descendance mle en ligne directe et en ligne collatrale dans lune des branches de la Maison de Nassau, la Couronne passe de plein droit la descendance mle de lautre branche. A dfaut de descendance mle dans les deux branches, la Couronne est transmise par ordre de primogniture la descendance fminine de la dynastie rgnante. Cest par application de ces principes que lunion personnelle du Grand-Duch avec les Pays-Bas prit fin en 1890. Aprs la mort de Guillaume III des Pays-Bas, le Grand-Duch passa alors aux mains du Duc Adolphe de Nassau, chef de la branche ane, tandis que la fille unique de Guillaume III, Wilhelmine, succda son pre sur le trne des Pays-Bas rgi par un ordre de succession diffrent de celui du Grand-Duch. Le Grand-Duc Guillaume IV, dernier agnat de la branche ane, pre de six princesses mais sans hritier mle, promulgua le 17 avril 1907 un statut de famille aux termes duquel sa fille ane, la princesse Marie-Adlade, tait dclare hritire prsomptive de la Couronne. Pour le cas o elle ne laisserait pas de descendants, le nouveau statut prvoyait que les princesses punes seraient appeles la succession par ordre de primogniture. Le statut de 1907 a t soumis la ratification de la Chambre des dputs et a acquis force de loi, le 10 juillet 1907.

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b. La lieutenance
Linstitution de la lieutenance, prvue par larticle 42 de la Constitution, revt la nature dune dlgation des pouvoirs grand-ducaux par le Grand-Duc son reprsentant. Le GrandDuc Hritier est ds lors habilit exercer toutes les prrogatives politiques et juridiques du Grand-Duc mais les lois, les arrts et les jugements des Cours et tribunaux continuent paratre au nom du chef de lEtat qui conserve la plnitude de ses attributions et pouvoirs.

c. Laccession au trne
Lhritier prsomptif acquiert la Couronne de plein droit au moment o le trne devient vacant, soit par dcs, soit par abdication du titulaire. Le Grand-Duc devient majeur lge de 18 ans accomplis. Si le nouveau Grand-Duc est majeur au moment de son accession au trne, il prte serment, aussitt que possible, en prsence de la Chambre des dputs ou dune dputation nomme par elle, promettant dobserver la Constitution et les lois du Grand-Duch, de maintenir lindpendance nationale et lintgrit du territoire, ainsi que les liberts publiques et individuelles.

d. La rgence
Si le Grand-Duc se trouve dans limpossibilit de rgner, p.ex. en cas de maladie grave ou si sa mort lhritier du trne est mineur, la rgence est exerce conformment au pacte de famille.

e. La situation juridique du Grand-Duc


La situation juridique du Grand-Duc est caractrise par la constitutionnalit de ses pouvoirs, linviolabilit de sa personne, son irresponsabilit, ainsi que par les dispositions spciales concernant ses droits patrimoniaux et la liste civile. Linviolabilit du Grand-Duc signifie quil ne peut tre accus ni poursuivi par personne, quil nest justiciable daucune juridiction et quon ne peut lui demander de rendre compte de ses actes. Linviolabilit implique lirresponsabilit complte du Grand-Duc. Cette irresponsabilit est gnrale et absolue, aussi bien au point de vue pnal quau point de vue politique. Lirresponsabilit politique du Grand-Duc a comme contrepartie la responsabilit ministrielle. En effet, toute mesure prise par le Grand-Duc dans lexercice de ses pouvoirs politiques doit tre contresigne par un membre du Gouvernement qui en assume lentire responsabilit.

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Le Grand-Duc reprsente la nation dans lexercice dune partie importante des attributs de la souverainet, toutefois il na dautres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois. Le caractre reprsentatif du Grand-Duc repose sur linscription dans la Constitution du principe de la dvolution hrditaire de la Couronne. Lacceptation de ce principe par la nation est permanente et na pas besoin de se manifester par des lections renouveles. Cette situation juridique peut tre qualifie de pacte constitutionnel entre le chef de lEtat et la nation. La Constitution place le chef de lEtat en dehors et au-dessus des contingences politiques et garantit ainsi son impartialit.

2. Les prrogatives du Grand-Duc


La Constitution dtermine les prrogatives du Grand-Duc notamment dans les dispositions relatives lexercice du pouvoir excutif, aux droits rgaliens, aux attributions dordre international et la participation au pouvoir lgislatif.

a. Le Grand-Duc, chef de lEtat luxembourgeois


Daprs larticle 33 de la Constitution, le Grand-Duc est le chef de lEtat, symbole de son unit et garant de lindpendance nationale .

b. Lexercice du pouvoir excutif


Le Grand-Duc exerce le pouvoir excutif conformment la Constitution et aux lois du pays. Lexercice du pouvoir excutif proprement dit comprend notamment lexcution des lois, lexcution des dcisions judiciaires, la direction de ladministration publique et le commandement suprme de la force arme. Le lgislateur ne peut confier les mesures dexcution de la loi ni au Conseil de Gouvernement ni un ministre ni dautres autorits. Cela nempche pas que tous les actes gouvernementaux du Grand-Duc ncessitent le contreseing dun ministre responsable. Le Grand-Duc fait les rglements et arrts ncessaires pour lexcution des lois, mais il ne peut jamais ni suspendre les lois elles-mmes ni dispenser de leur excution. La lgalit des rglements et arrts est soumise au contrle des tribunaux. En effet, ceuxci appliquent les arrts et rglements gnraux et locaux que pour autant quils sont conformes aux lois. On doit rattacher lexercice du pouvoir excutif le pouvoir du Grand-Duc dorganiser le gouvernement et de nommer aux emplois civils et militaires. Pour lui permettre de veiller au maintien de lordre et la sauvegarde de la scurit du pays, la Constitution confie au Grand-Duc le commandement de la force arme.

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c. Les droits rgaliens


La Constitution rserve en outre au Grand-Duc le droit de grce, cest--dire le droit de remettre ou de rduire les peines prononces par les juges, le droit de battre monnaie en excution de la loi, le droit de confrer des titres de noblesse sans pouvoir jamais y attacher aucun privilge, ainsi que le droit de confrer des distinctions honorifiques dans les ordres civils et militaires.

d. Les attributions dordre international


Dans les affaires internationales, le Grand-Duc agit au nom de lEtat. La Constitution lui confre le droit de conclure des traits avec des Etats trangers. Toutefois aucun trait naura deffet avant davoir reu lassentiment de la Chambre des dputs. Il appartient au Grand-Duc de reprsenter le pays lextrieur et de veiller la sauvegarde des droits et intrts de lEtat, ainsi qu la protection des ressortissants nationaux vis--vis des Etats trangers. A cet effet, il exerce le droit de lgation active et passive en accrditant des reprsentants diplomatiques auprs des chefs dEtat de pays trangers ainsi quauprs de certaines organisations internationales, et en recevant les reprsentants diplomatiques envoys par des Etats trangers.

e. La participation au pouvoir lgislatif


Les sessions de la Chambre des dputs sont ouvertes et closes par le Grand-Duc en personne ou bien en son nom par un fond de pouvoirs quil nomme cet effet, gnralement le Premier ministre. Le Grand-Duc peut convoquer la Chambre en session extraordinaire. Cette convocation devient obligatoire si un tiers des dputs la demande. Le Grand-Duc peut dissoudre la Chambre. Il peut, par exemple, user de son droit de dissolution pour consulter le pays lorsque la constellation politique empche la formation dun gouvernement majoritaire. Toutefois, la Constitution subordonne le droit de dissolution du Grand-Duc la rserve expresse que de nouvelles lections aient lieu dans les trois mois aprs la dissolution. Le Grand-Duc peut adresser la Chambre des dputs les projets de loi quil veut soumettre son adoption, disposition constitutionnelle qui signifie en pratique quun ministre dsirant dposer un projet de loi la Chambre doit au pralable se munir dune autorisation grand-ducale formelle (arrt de dpt). Il a donc le droit dinitiative en matire lgislative, une prrogative quil exerce concurremment avec la Chambre.

f. Les comptences en matire judiciaire


La justice est rendue au nom du Grand-Duc par les cours et tribunaux. Les arrts et jugements sont excuts au nom du Grand-Duc.

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Le Grand-Duc promulgue les lois endans un dlai de trois mois depuis leur vote par la Chambre des Dputs. La promulgation est lacte par lequel le Grand-Duc atteste la teneur de la loi et en ordonne la publication et lexcution.

3. La formation du Gouvernement a. La procdure de formation dun gouvernement


Le texte de la Constitution laisse au Grand-Duc la libert absolue de choisir les ministres qui sont ses hommes de confiance et qui exercent avec lui le pouvoir excutif. En pratique, le Grand-Duc est toutefois considrablement limit dans son choix par le principe dmocratique qui exige que les ministres aient non seulement sa confiance, mais aussi celle de la majorit parlementaire. En refusant de voter le budget annuel, la Chambre pourrait, en effet, rendre impossible lexercice de ses fonctions un gouvernement qui ne rencontrerait pas son agrment. En fait, et daprs des usages constants, le Grand-Duc ne choisit que le Premier ministre, soit aprs avoir dsign dabord un informateur, soit directement un formateur. Le Premier ministre cherche alors lui-mme ses collaborateurs en ayant soin de composer un gouvernement qui rencontrera ladhsion de la majorit parlementaire. En rgle gnrale, il choisit des personnalits marquantes faisant partie des groupes politiques reprsents la Chambre. Rien ne lempche cependant de faire appel, en cas de besoin, des techniciens sans tendance politique bien dfinie. La facult rserve au Grand-Duc dorganiser librement son gouvernement, cest--dire de crer des ministres, de nommer des ministres et des secrtaires dEtat et de faire la rpartition des dpartements ministriels, forme une exception au principe nonc par la Constitution en vertu duquel aucun emploi salari par lEtat ne peut tre cr quen vertu dune loi. Les ministres doivent tre de nationalit luxembourgeoise. Leurs fonctions sont incompatibles avec celles de magistrat, de membre de la Cour des comptes, de conseiller dEtat, de dput et de conseiller communal. La dure des fonctions de ministre nest pas dtermine. Thoriquement, le Grand-Duc peut rvoquer ses ministres tout moment et selon son bon vouloir, mais en pratique il ne fait pas usage de ce droit. Il se borne accepter la dmission des ministres lorsquelle lui est prsente. Les causes de dmission sont ou bien dordre individuel, p.ex. lorsquun ministre dclare dmissionner pour assumer sa responsabilit politique engage par des faits graves attribuables la gestion des dpartements ministriels placs sous son autorit ou lorsquil est en dsaccord avec le Premier ministre, ou bien dordre gnral, p.ex. lorsque la majorit politique au sein de la Chambre des dputs subit un dplacement la suite de nouvelles lections. Si aucun des groupes politiques reprsents la Chambre ne dispose de la majorit absolue, un gouvernement de coalition est form. Les partis politiques appels tre reprsents au Gouvernement se mettent daccord, au cours de ngociations parfois laborieuses, sur un programme commun de gouvernement et sur la rpartition des dpartements ministriels. Cette dernire procde gnralement dun souci de dosage politique. Vu la diversit et le nombre des
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dpartements ministriels, et tant donn le nombre restreint des membres du Gouvernement appels en tre les titulaires, il en rsulte la ncessit de runir entre les mains dun mme ministre des dpartements parfois fort diffrents. Le Premier ministre soumet le rsultat de ces ngociations au Grand-Duc. Le Grand-Duc agre les personnalits lui prsentes par le Premier ministre et procde la nomination des ministres. Par la suite, le Premier ministre prsente le programme gouvernemental dans une dclaration solennelle devant la Chambre des dputs.

b. La composition du Gouvernement
Le Gouvernement se compose dun prsident, portant le titre de Premier ministre, et de plusieurs membres ayant le titre de ministre. Il peut comprendre galement un ou plusieurs membres ayant le titre de secrtaire dEtat. (Le terme ministre est employ ci-aprs comme mot gnrique.) En tant que Ministre dEtat, le Premier ministre est charg par le Grand-Duc dorganiser le Gouvernement, den assurer la prsidence, den coordonner la politique gnrale ainsi que de veiller la coordination entre les dpartements ministriels. Chaque ministre a la direction dau moins un dpartement ministriel. Le secrtaire dEtat peut avoir la direction dun ou de plusieurs dpartements ministriels, en tout ou en partie, par dlgation de comptence qui lui est donne avec laccord du Grand-Duc par le ministre du dpartement ministriel auquel il est affect. Le ministre peut donner au secrtaire dEtat une dlgation de signature pour les affaires non comprises dans la dlgation de comptence.

4. La responsabilit ministrielle
La responsabilit ministrielle est insparable de lirresponsabilit du Grand-Duc. Pour quun acte du Grand-Duc puisse sortir ses effets, il faut quil soit contresign par un membre du Gouvernement qui en assume lentire responsabilit. La Constitution dispose dune faon gnrale que les ministres sont responsables. Cette responsabilit est gnrale en ce qui concerne les actes en rapport direct ou indirect avec les fonctions ministrielles. Elle peut tre aussi bien juridique, cest--dire pnale ou civile, que politique. Les ministres sont responsables des actes dont ils sont eux-mmes les auteurs, soit individuellement, soit collectivement. La responsabilit de toute mesure prise en Conseil de Gouvernement incombe tous les membres du Gouvernement qui ont concouru cette mesure. Toutefois, le ministre qui a fait constater son vote dissident au procs-verbal de la sance du Conseil de Gouvernement est dgag de sa responsabilit. Le Gouvernement, dans son ensemble, et les ministres, individuellement, sont politiquement responsables de leurs actes devant la Chambre des dputs. Si la Chambre dsapprouve la politique dun ou de plusieurs ministres ou du Gouvernement entier, elle exprime son dsaccord, soit par un vote ngatif au sujet dun ordre du jour dtermin propos par le Gouvernement, soit par le rejet dun projet de loi prsent par les ministres. En refusant de voter le budget annuel, la Chambre peut mettre le Gouvernement quelle dsapprouve dans limpossibilit pratique de grer les affaires publiques.
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La sanction de la responsabilit politique des ministres consiste en lobligation de cesser leurs fonctions lorsque la Chambre leur refuse sa confiance (motion de censure). Il est dusage que les ministres dmissionnent au premier vote hostile de la Chambre. En aucun cas lordre verbal ou crit du Grand-Duc ne peut soustraire un ministre sa responsabilit. En effet, la responsabilit des ministres deviendrait illusoire et serait dpourvue de sanction si le Grand-Duc pouvait la couvrir de sa propre inviolabilit. En vertu de la Constitution, seule la Chambre a le droit daccuser les ministres. Cette disposition constitutionnelle forme en quelque sorte une exception au droit de poursuite contre les fonctionnaires. Si laccusation des ministres est rserve la Chambre, cest pour empcher que des poursuites intempestives ou vexatoires intentes par de simples citoyens nentravent la marche des affaires publiques. Les accusations admises contre les ministres pour des actes commis dans lexercice de leurs fonctions sont portes devant la Cour suprieure de justice, sigeant en assemble plnire. Pour empcher que la responsabilit pnale des ministres ne puisse devenir illusoire, la Constitution tablit une exception au droit de grce du Grand-Duc en disposant quun ministre, qui aurait t condamn, ne peut tre graci que sur demande de la Chambre.

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La Chambre des dputs


La Chambre des dputs reprsente le pays. Elle exerce le pouvoir lgislatif. La Constitution lui rserve en outre certaines attributions en matire financire et lui accorde un droit de regard sur les actes du Gouvernement. Enfin, en matire internationale, lassentiment de la Chambre est ncessaire pour quun trait puisse sortir ses effets sur le territoire du Grand-Duch.

1. Le systme lectoral
a. Le mode dlection
Le mode dlection est dtermin dans ses grandes lignes par la Constitution et dans le dtail par la loi lectorale. Le pays est divis en quatre circonscriptions lectorales : 1 le Sud, comprenant les cantons de Esch et Capellen ; 2 lEst, comprenant les cantons de Grevenmacher, Remich et Echternach ; 3 le Centre, comprenant les cantons de Luxembourg et Mersch ; 4 le Nord, comprenant les cantons de Diekirch, Redange, Wiltz, Clervaux et Vianden. Les villes dEsch-sur-Alzette, de Grevenmacher, de Luxembourg et de Diekirch sont les chefs-lieux des circonscriptions lectorales. Le nombre des dputs est fix par la Constitution 60. La loi attribue : la circonscription du Sud 23 dputs la circonscription de lEst 7 dputs la circonscription du Centre 21 dputs la circonscription du Nord 9 dputs Les dputs sont lus pour cinq ans. La priodicit des lections permet de maintenir la communaut dides et de vues entre le corps lectoral et les reprsentants de la nation. Les lections ordinaires ont lieu de plein droit, de cinq en cinq ans, le premier dimanche du mois de juin. Si cette date concide avec le dimanche de la Pentecte, les lections ont lieu le dernier dimanche du mois de mai. Des dispositions particulires permettent toutefois, en cas dlection concomitante du Parlement europen, de faire concider la date des deux lections. En cas de dissolution de la Chambre, il est procd de nouvelles lections dans les trois mois au plus tard de la dissolution. Les lections sont directes, cest--dire que les lecteurs pourvoient directement aux siges vacants et ne dsignent pas seulement des intermdiaires, chargs dlire les dputs. Les dputs sont lus par la nation, sur base du suffrage universel pur et simple. Le rgime du suffrage universel permet tous les citoyens luxembourgeois, hommes et femmes, qui remplissent les conditions prvues par la loi, de participer llection des dputs. Le
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suffrage universel pur et simple, c.--d. sans distinction de fortune, de qualit ou de rang, assure une stricte galit tous les lecteurs en ce qui concerne lexercice de leur droit de vote.

b. Llectorat actif
Pour tre lecteur, il faut tre Luxembourgeois ou Luxembourgeoise, tre g de dix-huit ans accomplis, jouir des droits civils et politiques et tre domicili dans le Grand-Duch. Toutefois, les Luxembourgeois domicilis ltranger sont admis aux lections lgislatives par la voie du vote par correspondance. La Constitution exclut de llectorat les condamns des peines criminelles, ceux qui, en matire correctionnelle, sont privs du droit de vote par condamnation, ainsi que les majeurs sous tutelle. La qualit dlecteur est constate par linscription sur les listes lectorales. Les autorits communales procdent la rvision annuelle des listes lectorales du 1er au 30 avril. Les listes, provisoirement arrtes au 30 avril, sont soumises linspection du public du 1er au 30 mai. Des rclamations peuvent tre adresses aux autorits communales jusquau 10 mai. Le 20 mai au plus tard, chaque administration communale doit statuer sur les rclamations introduites. Le vote est obligatoire et les lecteurs ne peuvent pas se faire remplacer. Ceux qui se trouvent dans limpossibilit de prendre part au scrutin doivent faire connatre leurs motifs dabstention au juge de paix, avec les justifications ncessaires. Labstention non justifie est punie dune amende. La sanction saggrave en cas de rcidive. La possibilit de voter par correspondance est rserve aux lecteurs domicilis ltranger et ceux qui, le jour des lections, sont absents du pays pour des raisons professionnelles ou qui ne sont pas en mesure de se dplacer pour des raisons de sant. Les lecteurs votent au chef-lieu de la commune de leur rsidence ou dans les localits de vote dtermines par arrt grand-ducal. Les lections sont secrtes. Le principe du vote secret nest pas formellement inscrit dans la Constitution, mais la loi lectorale prvoit de nombreuses et minutieuses formalits destines le sauvegarder. Llection se fait au scrutin de liste. Pour chaque circonscription lectorale, les groupements politiques qui se prsentent aux lections doivent constituer des listes de candidats dont le nombre ne peut tre suprieur au total des dputs lire dans la circonscription. Toute candidature isole est considre comme formant une liste elle seule. La rpartition des siges entre les listes se fait proportionnellement au nombre total des suffrages de liste (rgle de la reprsentation proportionnelle) des suffrages nominatifs recueillis par chaque liste (principe du plus petit quotient lectoral). Le systme de la reprsentation proportionnelle assure la minorit une reprsentation quitable, les siges tant rpartis aux diffrentes listes de candidats proportionnellement au nombre de suffrages quelles ont recueillis.

c. Llectorat passif
Pour tre ligible, il faut tre Luxembourgeois ou Luxembourgeoise, tre g de 18 ans accomplis au jour de llection, jouir des droits civils et politiques et tre domicili dans le Grand-Duch. Les cas dexclusion de llectorat passif sont les mmes que ceux prvus pour llectorat actif ainsi que les personnes qui sont prives du droit dligibilit par condamnation.
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d. Llection des dputs


Chaque lecteur dispose dun nombre de suffrages quivalant au nombre de dputs lire dans sa circonscription. Le vote peut tre exprim soit par suffrage de liste, soit par suffrage nominatif. Llecteur qui vote par suffrage de liste ne peut exprimer aucun autre vote, sous peine de faire annuler son bulletin de vote, moins que la liste choisie comprenne moins de candidats quil ny a de dputs lire dans la circonscription. Celui qui vote nominativement peut choisir ses candidats sur la mme liste ou sur des listes diffrentes, toutefois il doit avoir soin de ne pas exprimer plus de votes quil ny a de siges disponibles. Les oprations lectorales se droulent sous la surveillance des bureaux lectoraux, mais il appartient exclusivement la Chambre des dputs de se prononcer sur la validit des oprations lectorales. Toutes les pices relatives aux lections lui sont transmises cet effet.

e. Le financement des campagnes lectorales


LEtat accorde chaque parti ou groupement politique une dotation destine couvrir une partie des frais de la campagne lectorale relative aux lections lgislatives, sil prsente des listes compltes de candidats dans toutes les circonscriptions lectorales et sil obtient au moins un sige la Chambre des dputs. Il en est de mme des lections au Parlement europen si le parti ou groupement politique prsente une liste complte de candidats dans la circonscription lectorale unique et sil obtient au moins 5% des suffrages exprims. Par parti politique ou groupement politique au sens de la loi lectorale il y a lieu dentendre lassociation de personnes physiques, dote ou non de la personnalit juridique, qui concourt, dans le respect des principes fondamentaux de la dmocratie, lexpression du suffrage universel et de la volont populaire selon la manire dfinie dans ses statuts ou son programme.

f. Les incompatibilits du mandat de dput


En vertu de la Constitution, le mandat de dput est incompatible avec les fonctions de membre du Gouvernement, de membre du Conseil dEtat, de magistrat de lordre judiciaire, de membre de la Cour des comptes, de commissaire de district, de receveur ou agent comptable de lEtat et de militaire de carrire en activit de service. La loi prvoit encore dautres incompatibilits : il en va ainsi de la qualit de fonctionnaire, employ ou ouvrier exerant un emploi rmunr par lEtat, par un tablissement public soumis la surveillance du Gouvernement, par une commune, un syndicat de communes ou un tablissement public plac sous la surveillance dune commune comme de la qualit dagent exerant un emploi rmunr par la Socit nationale des chemins de fer luxembourgeois. Toutes ces personnes peuvent certes se prsenter comme candidats aux lections, mais, si elles sont lues et si elles acceptent le mandat de dput, cette acceptation entrane de plein droit la dmission de leurs fonctions, emplois ou charges. Lacceptation se constate par la prestation du serment de dput. Inversement, le membre de la Chambre, qui accepte dtre nomm une fonction, un emploi ou une charge incompatibles avec son mandat de dput, est dchu de plein droit de son mandat par cette nomination.
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Les dputs ne peuvent tre parents ou allis jusquau deuxime degr ni tre unis par les liens du mariage. Dans le cas o ils seraient lus ensemble, il est procd par tirage au sort la proclamation du candidat lu.

g. Les partis politiques


Daprs la Constitution, les partis politiques concourent la formation de la volont populaire et lexpression du suffrage universel. Ils expriment le pluralisme dmocratique. On entend par parti politique, lassociation de personnes physiques, dote ou non de la personnalit juridique, qui concourt, dans le respect des principes fondamentaux de la dmocratie, lexpression du suffrage universel et de la volont populaire de la manire dfinie dans ses statuts ou son programme. Le financement des partis politiques est rgl par la loi. Les partis politiques qui ont prsent une liste complte dans chaque circonscription lectorale lors des lections lgislatives et une liste complte lors des lections europennes et qui ont obtenu au moins deux pour cent du total des suffrages ont droit un montant forfaitaire de 100.000 euros major dun montant supplmentaire de 11.500 euros par point de pour cent supplmentaire. Seules les personnes physiques sont autorises faire des dons aux partis politiques, les dons de personnes morales et dassociations, de groupements ou dorganismes ne jouissant pas de la personnalit juridique ne sont pas permis. Les dons anonymes sont interdits. Chaque structure centrale dun parti politique est oblige de tenir une comptabilit qui couvre lensemble de ses recettes et dpenses, ainsi que sa situation patrimoniale active et passive. Toute entit constitue au niveau des circonscriptions lectorales, toute section locale et toute organisation sectorielle dun parti est tenue de prsenter annuellement au parti politique dont elle relve un compte rendu de la situation financire, valid par lassemble gnrale aprs avoir fait lobjet dun contrle de la part des commissaires aux comptes. Tous les dons recueillis par les composantes dun parti doivent tre dclars lorgane national comptent. Les comptes et bilans des partis politiques sont dposs auprs du Premier Ministre, Ministre dEtat, et auprs du Prsident de la Chambre des dputs qui les transmet ensemble avec le relev des donateurs la Cour des comptes pour vrification et contrle. Les comptes et bilans des partis politiques sont publis chaque anne au Mmorial.

2. Lorganisation de la Chambre des dputs

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Le fonctionnement de la Chambre des dputs est rgl par un certain nombre de dispositions contenues dans la Constitution et par le rglement dordre intrieur, labor par la Chambre elle-mme.

a. Les sances parlementaires


La Chambre sige dans la ville de Luxembourg. Ses sances sont publiques. Elle ne peut prendre de rsolution que lorsque la majorit de ses membres est runie (c.--d. au moins 31 dputs). Toute rsolution est prise la majorit absolue des suffrages. En cas dgalit de voix, la proposition mise en dlibration est rejete.

b. Les sessions parlementaires


Chaque anne, la Chambre se runit en session ordinaire, de plein droit et sans tre spcialement convoque, le deuxime mardi du mois doctobre, trois heures de laprs-midi. Le Grand-Duc peut convoquer la Chambre en session extraordinaire. Les sessions sont ouvertes et closes par le Grand-Duc en personne ou gnralement par un fond de pouvoirs quil aura nomm cet effet, en loccurrence le Premier ministre.

c. Le Bureau
A louverture de chaque session, un bureau provisoire est form avec le doyen dge comme prsident et les deux plus jeunes dputs comme secrtaires. Aprs vrification des pouvoirs, la Chambre dsigne la majorit des voix son Bureau dfinitif qui se compose dun prsident, de trois vice-prsidents et de sept membres au plus. Tous les membres du bureau sont nomms pour la dure de la session.

d. Les groupes politiques ou techniques


Le rglement de la Chambre reconnat aux dputs le droit de se constituer en groupes politiques. Pour tre reconnu comme tel, un groupe politique doit comprendre au moins cinq membres. Les dputs qui nappartiennent aucun groupe politique peuvent sapparenter un groupe de leur choix avec lagrment du bureau de ce groupe. Les dputs qui ne font pas partie dun groupe politique et ceux qui ne sont pas apparents un groupe politique peuvent former un groupe technique qui, pour tre reconnu, doit galement comprendre au moins cinq membres. Ces dputs dsignent un coordonnateur qui sera leur porte-parole pour toutes les questions administratives et qui les reprsentera dans la Commission de travail. Pour assurer le fonctionnement des groupes politiques et techniques, la Chambre met leur disposition les locaux et les installations ncessaires ainsi que des crdits et elle assure en partie le remboursement des frais dengagement de personnel.

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e. Les commissions parlementaires


Pour faciliter et rationaliser les travaux parlementaires, le rglement de la Chambre institue la Confrence des Prsidents et prvoit la formation de commissions permanentes et de commissions spciales. Les commissions examinent non seulement les projets de loi, mais galement les amendements et les motions que le prsident de la Chambre leur renvoie. Elles ont le droit de prsenter elles-mmes des propositions et des amendements. Chaque dput peut assister comme observateur aux runions de toutes les commissions dont il nest pas membre, sans toutefois pouvoir participer aux dbats ni prendre part aux votes. La Confrence des Prsidents se compose du prsident de la Chambre, ainsi que dun seul dlgu par groupe politique ou technique. Chaque dlgu y dispose dun nombre de voix gal au nombre de membres du groupe quil reprsente au sein de la commission. Aussi la Confrence des Prsidents a-t-elle pu tre dfinie comme une manation concentre de la Chambre, appele prter son concours au prsident pour la gestion des affaires et plus spcialement mettre les groupes politiques daccord sur la meilleure faon dvacuer le travail de la Chambre. Elle donne son avis sur lordre des travaux de la Chambre et fixe, le cas chant, le temps imparti une discussion ainsi que lheure limite laquelle auront lieu les votes. Elle a en surplus pour mission de marquer son assentiment au sujet de projets de rglements grand-ducaux si celui-ci est formellement requis en vertu dune disposition lgislative. Les commissions permanentes sont des commissions comptentes dune faon gnrale pour certaines matires dtermines. La Chambre les forme en son sein au dbut de chaque lgislature, cest--dire aprs chaque renouvellement intgral, et non au dbut de chaque session annuelle. Elle en fixe le nombre, la dnomination et les attributions. Les commissions permanentes se composent de cinq membres au moins et de treize membres au plus, nomms par la Chambre au dbut de chaque session. Il est tenu compte de la reprsentation proportionnelle des groupes politiques pour la composition de chaque commission. Chaque commission nomme en son sein un prsident et deux vice-prsidents la majorit absolue des votants et pour la dure de la session. Citons titre dexemples la Commission des ptitions, la Commission du contrle de lexcution budgtaire (prside par un membre de lopposition parlementaire), la Commission des affaires trangres et europennes, de la dfense, de la coopration et de limmigration, la Commission des finances et du budget, la Commission de la famille, de lgalit des chances et de la jeunesse, la Commission des institutions et de la rvision constitutionnelle, la Commission juridique. Des commissions spciales peuvent tre formes par la Chambre ou, sa demande, par le prsident de la Chambre, en observant les conditions de composition prvues pour les commissions permanentes. Les commissions spciales sont charges de lexamen des projets de loi ou de propositions dtermins, comme par exemple la Commission spciale Plan daction national en faveur de lemploi . Leur mission prend normalement fin avec le dpt de leur rapport sur les projets de loi ou sur les propositions dont elles ont t saisies. Les commissions permanentes et les commissions spciales peuvent constituer des souscommissions dont elles dterminent la composition et la comptence. Elles peuvent aussi consulter des personnes ou des organismes extraparlementaires et se documenter auprs deux. Pour chaque affaire qui leur est soumise, elles nomment un ou plusieurs rapporteurs qui seront leurs portes-parole la Chambre.

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f. Limmunit parlementaire
La situation personnelle des dputs et le mcanisme suivant lequel la Chambre des dputs exerce ses attributions font lobjet de dispositions constitutionnelles destines sauvegarder la libert dexpression et lindpendance des mandataires lus de la nation et garantir lefficacit des travaux parlementaires. La Constitution garantit aux dputs limmunit parlementaire. Ainsi, aucune action civile ou pnale ne peut tre dirige contre un dput loccasion des opinions et votes mis par lui dans lexercice de ses fonctions. Sauf lexception vise ci-avant, les dputs peuvent tre poursuivis en matire pnale, et ce mme durant la session. Toutefois, cette arrestation dun dput pendant la session est soumise lautorisation pralable de la Chambre, sauf en cas de flagrant dlit.

3. La procdure lgislative
La procdure de confection dune loi est minutieusement rgle par le lgislateur et entoure de toute une srie de garanties par la Constitution. La Chambre a, tout comme le Grand-Duc, le droit dinitiative en matire lgislative. Linitiative de la Chambre (initiative parlementaire) sappelle proposition de loi, alors que linitiative du Grand-Duc (initiative gouvernementale) est qualifie de projet de loi. La procdure prliminaire varie suivant quil sagit dun projet de loi ou dune proposition de loi. La Chambre instruit et discute les projets ou propositions de loi dont elle est saisie. Elle les approuve ou les rejette par voie de vote.

a. Llaboration dun texte lgislatif en cas dinitiative gouvernementale


En cas dinitiative gouvernementale, ladministration centrale labore un projet de loi que, une fois approuv par le Conseil de Gouvernement, elle soumet lavis du Conseil dEtat. Le projet est gnralement accompagn dun expos des motifs dans lequel le ministre comptent explique les raisons qui sont la base du projet, ainsi que dun commentaire des articles. Lavis du Conseil dEtat est transmis au Gouvernement sous la forme dun rapport motiv, contenant des conclusions et, le cas chant, un contre-projet. Le Gouvernement soumet le projet dfinitif au Grand-Duc en lui demandant lautorisation de le prsenter en son nom la Chambre des dputs. Dans le cas o le Gouvernement estime quil y a urgence pour la prsentation dun projet de loi, la Chambre peut en tre saisie avant quil nait t soumis lavis pralable du Conseil dEtat. Si la Chambre est daccord avec le Gouvernement en ce qui concerne lurgence, la discussion peut mme tre ouverte sans que le Conseil dEtat ait pralablement donn son avis, mais la Chambre des dputs ne peut procder au vote dfinitif avant que lavis du Conseil dEtat ne lui ait t communiqu. De nos jours, le Gouvernement procde gnralement au dpt du projet la Chambre des dputs simultanment la saisine du Conseil dEtat ou du moins un moment o lavis du Conseil dEtat na pas encore t reu. Cette faon de procder a, entre autres, pour effet de porter le dbat sur la place publique en permettant notamment aux milieux intresss de prendre position lgard du projet, publi sous forme de document
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parlementaire, et ceci tout au long de la priode qui prcde lmission de lavis du Conseil dEtat et linstruction du projet la Chambre. Lorsque le Grand-Duc a accord au Gouvernement lautorisation demande, le dpt du projet a gnralement lieu en sance publique par le ministre comptent. Le texte du projet et de ses annexes est distribu aux dputs et le prsident de la Chambre ordonne le renvoi du projet une ou plusieurs commissions.

b. Llaboration dun texte lgislatif en cas dinitiative parlementaire


Chaque dput a le droit de faire des propositions de loi. Le dput qui veut faire une proposition de loi la signe et la dpose sur le bureau de la Chambre. La Chambre dcide de la recevabilit d'une proposition de loi sur proposition de la Confrence des Prsidents. La proposition de loi est transmise au Gouvernement qui peut rendre un avis et elle est renvoye par la Confrence des Prsidents une commission. La proposition de loi figure lordre du jour dune runion de commission et ensuite dune sance publique dans un dlai de 6 mois aprs le dpt. La proposition de loi est prsente et discute en sance publique quant la poursuite de la procdure lgislative. A lissue de la discussion, la Chambre se prononce par un vote sur la poursuite de la procdure lgislative. Si la Chambre se prononce en faveur de la poursuite de la procdure lgislative de la proposition de loi, celle-ci est renvoye par la Confrence des Prsidents pour examen une commission. La proposition de loi est galement transmise au Conseil dEtat et aux chambres professionnelles concernes pour avis. Si la Chambre se prononce en dfaveur de la poursuite de la procdure lgislative de la proposition de loi, celle-ci est classe sans suites. Ne peuvent tre rintroduites au cours d'une mme session les propositions que la Chambre a classes sans suites ou qu'elle n'a pas adoptes. Tout rapport qui sera fait sur une proposition provenant de l'initiative parlementaire et tendant augmenter directement ou indirectement les dpenses publiques ou diminuer les recettes devra, s'il est favorable la proposition, indiquer les ressources ou les diminutions de dpenses permettant de couvrir la dpense ou la diminution de recettes devant rsulter de l'adoption de la proposition. Chaque dput a le droit de retirer une proposition de loi dont il est lauteur avant le vote sur la poursuite de la procdure lgislative. La Chambre est informe du retrait. Le retrait dune proposition de loi aprs le vote sur la poursuite de la procdure lgislative est dcid par la Chambre sur proposition de la Confrence des Prsidents. Une proposition de loi ne peut tre retire du rle aprs le premier vote constitutionnel.

c. Linstruction au sein dune commission parlementaire


Les projets ou propositions de loi sont renvoys par le prsident de la Chambre soit lune des commissions permanentes, soit une commission spciale forme cet effet, soit
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deux ou plusieurs commissions permanentes qui sigeront ensemble. A partir du renvoi aux commissions, la procdure est la mme pour les propositions de loi que pour les projets de loi. La commission saisie dun projet de loi dlibre et fait son rapport dans un dlai rapproch, si elle ne dcide pas de soumettre lavis (complmentaire) du Conseil dEtat des amendements au projet. Le rapport est distribu aux membres de la Chambre.

d. La discussion publique en sance plnire


Le rapport est prsent en sance publique de la Chambre par le rapporteur de la commission. Aprs avoir entendu le rapport, la Chambre procde la discussion publique qui porte sur le principe, sur lensemble du projet, sur les diffrents articles et sur les ventuels amendements. Lauteur de linitiative et le rapporteur de la commission dfendent leurs points de vue respectifs. Chaque membre de la Chambre peut intervenir dans la discussion. Au cours de celle-ci, les dputs peuvent prsenter des amendements. Les amendements doivent tre rdigs par crit et remis au prsident de la Chambre. Il faut quils soient appuys par au moins cinq dputs. Si la Chambre dcide quil y a lieu de renvoyer les amendements au Conseil dEtat ou une commission parlementaire, la discussion peut tre suspendue jusqu ce que le Conseil dEtat ait formul son avis et que la commission ait rdig son rapport complmentaire.

e. Les tapes successives du vote de la loi


Les votes sont mis soit par appel nominal, au moyen dun systme de vote lectronique, soit par main leve. Toutefois, le vote sur lensemble dun projet intervient toujours par appel nominal. En cas de doute sur la rgularit des votes exprims par le systme lectronique, le prsident a toujours le droit de recourir au vote par appel nominal et haute voix. A la demande de cinq dputs au moins, le vote sur lensemble de la loi peut tre prcd par un vote sur un ou plusieurs articles de la loi. Lorsquune proposition ou un projet de loi aura t discut sans que l'avis du Conseil d'Etat soit disponible, l'avis de ce corps devra tre communiqu la Chambre avant le vote sur l'ensemble de la proposition ou du projet de loi. Si la Chambre des Dputs a procd au vote sur un ou plusieurs articles article conformment l'article 65 de la Constitution, sans pouvoir procder au vote sur l'ensemble de la loi du fait qu'une proposition ou un projet de loi aura subi, par l'adoption d'amendements ou le rejet d'articles, des modifications sur lesquelles le Conseil d'Etat n'aura pas t entendu, celui-ci rend son avis sur les dispositions votes par la Chambre dans un dlai de trois mois au plus tard partir de la date de la communication des dispositions au Conseil d'Etat. Faute d'avis dans ce dlai, la Chambre peut passer au vote sur l'ensemble du projet de loi ou de la proposition de loi. Immdiatement aprs le vote sur lensemble du projet, la Chambre dcide sur la dispense du second vote constitutionnel. Ce procd, qui implique galement lintervention subsquente du Conseil dEtat, constitue une particularit de la procdure lgislative luxembourgeoise. En effet, dans les pays systme bicamral, le vote sur lensemble dun projet de loi arrte dfinitivement la dcision de chacune des deux assembles et met le point final leur
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intervention dans la procdure lgislative. Il nen est pas ainsi au Grand-Duch o la reprsentation nationale est assure par une seule assemble, la Chambre des dputs : llment modrateur que formerait une seconde assemble, ventuellement lue deux degrs, y fait donc dfaut. Les auteurs de la Constitution ont cherch pallier cet inconvnient en instituant la procdure du second vote constitutionnel. Aprs avoir vot sur lensemble dun projet de loi, la Chambre est ds lors, du moins en thorie, appele se prononcer une seconde fois sur le mme projet, sous lobservation dun dlai de rflexion. Or la Constitution permet la Chambre de se dispenser de ce second vote, condition que le Conseil dEtat y marque son accord. Dans la pratique donc, aprs le vote sur lensemble dun projet de loi, la Chambre dcide la plupart du temps quil ny a pas lieu second vote, et le projet est renvoy au Conseil dEtat qui se prononce son tour, en sance publique, sur la dispense dun second vote. Dans le cas o le Conseil dEtat se rallie la dcision de la Chambre, le projet de loi est dfinitivement dispens du second vote. Par contre, si le Conseil dEtat dcide le refus de la dispense du second vote, - notamment pour attirer lattention sur des incompatibilits du texte vot avec les principes gnraux du droit, lordre constitutionnel ou les normes de droit international, la Chambre est oblige de procder au second vote constitutionnel en respectant un intervalle dau moins trois mois aprs le premier vote sur lensemble de la loi. Luvre lgislative de la Chambre sachve ainsi, soit par la dispense du second vote, soit, aprs un intervalle de trois mois, par le second vote constitutionnel. Mais la procdure lgislative nest pas encore termine pour autant.

f. La promulgation par le Grand-Duc


La loi ne peut entrer en vigueur quaprs avoir t promulgue et publie au Mmorial. La mise en uvre de la loi par la promulgation et la publication rentre essentiellement dans lexercice du pouvoir excutif. Le Grand-Duc promulgue la loi en apposant sa signature en bas du texte de loi revtu de la formule de promulgation. Il est rappel cet effet que la loi doit tre contresigne par un membre du Gouvernement qui en assume lentire responsabilit.

3. Le contrle du Gouvernement par la Chambre des dputs


La Constitution a rserv la Chambre des dputs, organe du pouvoir lgislatif, une srie de moyens daction sur le Gouvernement, organe du pouvoir excutif. Le contrle de la Chambre sexerce aussi bien en matire financire quen matire politique et administrative.

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a. Le contrle en matire financire


En matire financire, le contrle du Gouvernement par la Chambre consiste dans le vote annuel du budget et des impts, le droit darrter chaque anne les comptes de lEtat et une certaine surveillance exerce sur la gestion du patrimoine public. La Constitution confie en effet au pouvoir lgislatif la facult daccorder ou de refuser au Gouvernement lautorisation de percevoir des recettes et deffectuer des dpenses. Cette autorisation sexprime normalement par le vote annuel du budget. Le budget est tabli sous la forme dune loi et selon les rgles prescrites pour la procdure lgislative en cas dinitiative gouvernementale. La procdure budgtaire prvoit trois phases : - un dbat sur lorientation budgtaire loccasion de lexpos gouvernemental sur ltat de la nation, au cours du premier semestre de chaque anne ; - un dbat sur la politique financire et budgtaire loccasion de lexamen et du vote du projet de loi concernant le budget des recettes et des dpenses de lEtat, au mois de dcembre ; - un dbat loccasion de lexamen de la loi portant approbation des comptes gnraux de lEtat. Le droit de la Chambre darrter les comptes de lEtat est le corollaire de son droit de voter le budget. Chaque anne, le Gouvernement prsente la Chambre un compte gnral qui met en regard les recettes reues et les dpenses effectues pendant le dernier exercice budgtaire. Le compte gnral est accompagn du rapport gnral de la Cour des comptes. Tout comme le budget, il est arrt par la Chambre des dputs sous forme de loi. En dehors du contrle annuel de la gestion financire courante de lEtat, la Constitution rserve au pouvoir lgislatif une srie de dcisions qui dpassent le cadre de ladministration normale du patrimoine public. Aucun impt ne peut tre tabli que par une loi. La loi budgtaire contient lautorisation de percevoir les impts ordinaires. Les impts extraordinaires doivent tre autoriss par une loi spciale. Le Gouvernement ne peut contracter des emprunts, ni procder un engagement financier important de lEtat, ni aliner une proprit immobilire de lEtat, ni acqurir au profit de lEtat une proprit immobilire importante, ni raliser au profit de lEtat un grand projet dinfrastructure ou un btiment considrable, sans y tre autoris par une loi spciale. Toutefois, une loi gnrale dtermine le seuil en dessous duquel une autorisation spciale de la Chambre nest pas requise. Aucune charge grevant le budget de lEtat pour plus dun exercice ne peut tre tablie autrement que par une loi spciale. La Cour des comptes exerce une fonction consultative la demande de la Chambre des dputs. Ainsi elle rend, la demande de celle-ci, un avis sur les dispositions de la loi budgtaire et sur les propositions ou projets de loi concernant la comptabilit de lEtat et celle des personnes morales de droit public. Elle peut tre consulte par la Chambre sur les propositions ou projets de loi ayant une incidence financire significative pour le Trsor public. Finalement, la Chambre peut tout moment la charger de prsenter des rapports spciaux sur des domaines spcifiques de la gestion financire, en tendant ses contrles sur plusieurs exercices.

b. Le contrle en matire politique et administrative


Lingrence de la Chambre dans les affaires gouvernementales ne se manifeste pas seulement en matire financire, mais encore par les moyens de contrle et de surveillance que
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son rglement intrieur, la Constitution et certaines lois spciales lui accordent en matire politique et administrative. La Chambre peut demander la prsence des membres du Gouvernement ses sances publiques. Selon le rglement de la Chambre, chaque dput a le droit de poser des questions au Gouvernement. Le texte des questions doit se restreindre aux termes indispensables pour formuler avec concision et sans commentaires lobjet de la question. La recevabilit des questions est fonction de lintrt gnral, de limportance ou de lactualit de leur objet. Une question, laquelle le ministre comptent a fourni une rponse, ne peut tre reprsente dans les mmes conditions au cours dune mme session. Le dput qui dsire poser une question au Gouvernement en remet le texte crit au prsident de la Chambre, qui est seul juge de la recevabilit des questions. La rponse crite du ministre comptent est en principe envoye au prsident de la Chambre au plus tard dans un dlai dun mois. Lorsque, pour des raisons durgence, un dput dsire poser une question un ministre, il doit la communiquer par crit au prsident de la Chambre qui juge de sa recevabilit. Si son caractre urgent est accept par le prsident, elle pourra, aprs accord du ministre, tre pose au moment fix par le prsident ou, sil ny a pas de sance, le ministre donnera une rponse crite dans le dlai dune semaine. Une partie de la sance publique est rserve par la Chambre des questions avec dbat . Le prsident de la Chambre fait parvenir celles-ci au moins deux semaines en avance au Gouvernement. En outre, il a t prvu quune heure de questions a lieu chaque mardi, en dbut de sance, pendant les semaines o la Chambre sige. Le Gouvernement est interrog par les dputs sur des sujets dintrt gnral dfinis dans la dclaration sur le programme gouvernemental ou dans les orientations contenues dans la dclaration sur ltat de la nation ou dans la dclaration sur la politique trangre, auxquelles les dputs doivent se rfrer. Les questions vises doivent tre soumises par crit au prsident de la Chambre au moins trois heures avant lheure des questions. Par ailleurs, l heure dactualit a galement lieu chaque mardi, en dbut de sance, pendant les semaines o la Chambre sige. Chaque dput a le droit dinterpeller le Gouvernement par voie dune dclaration crite dans laquelle il spcifie les lments faisant lobjet de son interpellation et quil remet au Prsident. Linterpellation devra en principe tre vacue dans les six mois suivant lintroduction de la demande. La Chambre peut encore organiser des dbats de consultation , sur initiative du Gouvernement, soit sur initiative de cinq dputs au moins, des dbats dorientation sur des sujets dintrt gnral dtermins, et elle organise chaque anne un dbat sur la politique trangre du Gouvernement . Chaque dput a le droit de dposer des motions adresses au Gouvernement et des rsolutions adresses la Chambre. Les motions et rsolutions sont soumises aux dlibrations et au vote de la Chambre si elles sont appuyes par au moins cinq dputs. Elles doivent tre motives au moment de leur dpt et peuvent avoir de multiples objets. Elles peuvent amener la Chambre se prononcer sur une action gouvernementale dtermine, inviter le Gouvernement prendre certaines initiatives, prononcer un blme, manifester une approbation, exprimer ou retirer la confiance au Gouvernement etc. La Chambre peut retirer sa confiance au Gouvernement, soit par le vote sur une motion de dfiance, soit par un vote ngatif sur une disposition quelconque en dbat au sujet de laquelle le Gouvernement aura pos la question de confiance. La dcision de la Chambre, acquise contre le dsir expressment formul du Gouvernement, met celui-ci en minorit et le contraint se dmettre de ses fonctions.
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La Chambre a le droit denqute. Elle peut entendre des tmoins et commettre des experts pour se former une opinion au sujet de certains cas douteux qui sont soumis son apprciation. La Chambre exerce ce droit elle-mme ou par une commission forme en son sein. Les pouvoirs qui leur sont attribus sont ceux du juge dinstruction en matire criminelle. Lenqute parlementaire est contradictoire. Toute personne laquelle lenqute peut porter prjudice a le droit dy tre entendue et aura le droit de demander des mesures dinstruction. Les ptitions adresses la Chambre sont examines au sein de la Commission des ptitions. Les membres du Gouvernement sont obligs de fournir des explications sur le contenu de ces ptitions chaque fois que la Chambre le demande. Le Grand-Duc procde certaines nominations sur proposition de la Chambre. Pour dterminer les candidats prsenter, la Chambre procde au scrutin secret et par vote spar pour chaque candidat. Ainsi, le prsident, le vice-prsident et les trois conseillers de la Cour des comptes sont choisis par le Grand-Duc sur une liste de trois candidats qualifis proposs par la Chambre pour chaque place vacante. Chacun des titulaires ainsi nomms ne peut tre rvoqu que sur proposition de la Chambre, la Cour demande en son avis. Dautre part, lorsquil sagit de pourvoir la vacance dun sige de conseiller dEtat, le remplacement de chaque troisime sige se fait par nomination dun des trois candidats prsents par la Chambre des dputs. Enfin, la Chambre a le droit daccuser les membres du Gouvernement pour des faits relatifs lexercice de leurs fonctions. Les accusations admises par la Chambre contre les ministres sont portes devant la Cour suprieure de justice, runie en assemble plnire.

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LAdministration publique
Le Gouvernement exerce ses fonctions administratives par lintermdiaire des dpartements ministriels et des services publics qui en dpendent. Il exerce en outre une certaine surveillance sur les administrations communales. Ce dernier rle est plus spcialement confi au ministre de lIntrieur. Lorganisation, le fonctionnement et le contrle de ladministration publique sont assurs par les organes du pouvoir excutif, cest--dire par le Grand-Duc et les membres du Gouvernement. Toutefois le pouvoir lgislatif est seul comptent pour crer des administrations, lexception de la formation et de lorganisation du Gouvernement, rserves au Grand-Duc. Le Gouvernement exerce son rle de surveillance et de direction par des dispositions gnrales ou spciales.

1. Les dpartements ministriels


Chaque membre du Gouvernement se trouve la tte dun ou de plusieurs dpartements ministriels, qui ne constituent toutefois pas des personnes morales distinctes de lEtat. La rpartition des dpartements ministriels entre les ministres est faite par le Grand-Duc, au moment de la formation du Gouvernement. Les membres du Gouvernement exercent, chacun en ce qui concerne le ou les dpartements de son ressort, les attributions que la Constitution, les lois et les rglements attribuent au Gouvernement. La direction effective du dpartement appartient au membre du Gouvernement comptent. Celui-ci est assist, suivant les exigences du service, dun ou de plusieurs conseillers auxquels il peut dlguer la signature de pices qui comportent des dcisions de dtail. Les travaux de rdaction dune certaine importance, notamment la prparation davant-projets de textes lgislatifs et la rdaction davis juridiques ou de rapports sur des questions de politique gnrale, incombent aux conseillers de Gouvernement, ainsi quaux agents des services adjoints ladministration centrale.

2. Les administrations
Certains services publics sont dtachs des dpartements ministriels pour former des administrations spciales, sous la direction de chefs dadministration munis de certains pouvoirs de dcision. Ce sont les administrations telles que lAdministration des contributions directes, lAdministration de lenregistrement et des domaines, lAdministration des douanes et accises, lAdministration des ponts et chausses, lInspection du travail et des mines et lAdministration de lemploi. Les administrations sont cres pour des raisons dordre technique et pratique. Elles restent sous la dpendance directe et sous la haute surveillance du ministre comptent. Ce ne sont pas des services dcentraliss comme les tablissements publics. En effet, alors que les services dcentraliss jouissent dune certaine autonomie et forment des personnes juridiques distinctes de lEtat, les administrations relvent toutes uniquement de la personne morale que forme lEtat. Il sagit, dans ce dernier cas, de dconcentration et non pas de dcentralisation.
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Tel est notamment le cas de larme et du corps de police. De par sa nature mme, la force publique est place sous la dpendance du pouvoir excutif. Toutefois, la Constitution rserve expressment au pouvoir lgislatif le droit den rgler lorganisation et les attributions. Larme se recrute par voie dengagement volontaire. Tout Luxembourgeois peut servir dans larme sil justifie des conditions dadmission. La loi rgle les conditions dengagement volontaire et dtermine les cas dexclusion. Le commandement de larme appartient un colonel qui lexerce sous lautorit du ministre ayant lArme dans ses attributions. Il est assist dorganes de commandement et de direction. Une force de rserve destine au renforcement de larme pourra tre cre en cas de crise internationale. Les membres de la force de rserve seront, eux aussi, recruts par voie dengagement volontaire. Le corps de la police grand-ducale, n de la fusion des corps de police et de la gendarmerie, a pour mission principale dassurer la scurit intrieure en veillant au maintien de lordre public et lexcution des lois et rglements. Plus particulirement, la police assure une surveillance gnrale et des contrles dans des lieux qui lui sont lgalement accessibles, excute des mesures de police administrative et prend les mesures matrielles de police administrative de sa comptence. En outre, elle exerce toutes les missions de police judiciaire qui lui sont attribues par la loi et notamment la recherche des crimes et dlits ainsi que lexcution des jugements et des mandats judiciaires, ceci sous le contrle du Procureur gnral dEtat. La police comprend une direction gnrale, des services centraux et des services rgionaux. Elle est dirige par un directeur gnral assist par deux directeurs gnraux adjoints. Pour lexcution de ses missions, la police est place sous lautorit du ministre ayant la Police dans ses attributions, sans prjudice toutefois des attributions que la loi rserve au ministre de la Justice ou au ministre de lIntrieur.

3. Laccs la fonction publique


Laccs la fonction publique est rserv aux Luxembourgeois. Toutefois, les ressortissants des Etats membres de lUnion europenne peuvent accder aux emplois dans les secteurs de la recherche, de lenseignement, de la sant, des transports terrestres, des postes et tlcommunications et de distribution de leau, du gaz et de llectricit, condition que ces emplois ne comportent pas une participation directe ou indirecte lexercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de lEtat ou des autres personnes morales de droit public. Pour devenir fonctionnaires, les ressortissants communautaires doivent remplir les mmes conditions que les Luxembourgeois, c.--d. notamment faire preuve dune connaissance adquate des trois langues administratives du pays.

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Les deux chapitres suivants portant sur Le Conseil dEtat et Les finances de lEtat sont tudier pour la carrire du rdacteur administratif et non pas pour la carrire de lexpditionnaire administratif.

Le Conseil dEtat
Le Conseil dEtat forme une institution indpendante qui a pour mission de conseiller le Gouvernement et la Chambre des dputs. Il est encore appel pallier l'absence d'une seconde assemble lgislative.

1. La composition du Conseil dEtat


Le Conseil dEtat est compos de vingt et un conseillers, dont onze au moins doivent tre dtenteurs dun diplme denseignement suprieur en droit. Ce nombre ne comprend pas les membres de la Famille rgnante qui peuvent faire partie du Conseil dEtat. Pour tre nomm membre du Conseil dEtat, il faut tre de nationalit luxembourgeoise, tre g de trente ans accomplis, jouir des droits civils et politiques et rsider au Grand-Duch. La fonction de membre du Conseil dEtat est compatible avec toute fonction et toute profession, sauf avec les fonctions de membre du Gouvernement, de magistrat de la Cour administrative ou du Tribunal administratif, dagent du secrtariat du Conseil dEtat, ainsi quavec les mandats de membres de la Chambre des dputs, dune chambre professionnelle ou du Conseil conomique et social. Lacceptation dune des fonctions ou dun des mandats numrs ci-avant entrane de plein droit la cessation des fonctions de membre du Conseil dEtat. Les membres du Conseil dEtat sont nomms par le Grand-Duc. Lorsquil sagit de pourvoir la vacance dun sige de conseiller dEtat, le remplacement se fait alternativement dans lordre suivant : 1. par nomination directe du Grand-Duc ; 2. par nomination dun des trois candidats prsents par la Chambre des dputs ; 3. par nomination dun des trois candidats prsents par le Conseil dEtat. Par drogation ces rgles, les membres de la Famille rgnante sont toujours dsigns par nomination directe du Grand-Duc. Les conseillers dEtat sont dmissionns par le Grand-Duc. Ils ne peuvent tre rvoqus quaprs que le Conseil dEtat, en sance plnire, a t entendu sur les motifs de la rvocation. Sauf pour les membres de la Famille rgnante, la fonction de conseiller dEtat prend fin aprs une priode continue ou discontinue de quinze ans, ou au moment o lintress a atteint lge de soixante-douze ans.

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Le Grand-Duc peut dissoudre le Conseil dEtat. Il ne fait usage de son droit de dissolution que lorsquen raison de circonstances exceptionnelles il savre ncessaire de modifier la composition du Conseil dEtat dans son ensemble. En cas de renouvellement intgral du Conseil dEtat, le Grand-Duc procde la nomination directe de sept membres, sept autres membres sont choisis par le Grand-Duc sur une liste de dix candidats prsente par la Chambre des dputs et sept membres sont choisis par le Grand-Duc sur une liste de dix candidats prsente par le Conseil dEtat, compos selon les rgles qui prcdent.

2. Les attributions du Conseil dEtat


a. Les attributions en matire davant-projets
Avant de formellement soumettre au Conseil dEtat un projet de loi ou de rglement dfinitif, le Gouvernement peut lui demander un avis sur le principe du projet. De son ct, le Conseil dEtat peut attirer lattention du Gouvernement sur lopportunit de nouvelles lois ou de nouveaux rglements ou de modifications introduire dans les lois et rglements existants. Dans les deux cas, sil y a accord entre le Gouvernement et le Conseil dEtat sur le principe, le Gouvernement peut inviter le Conseil dEtat prparer le projet de texte affrent.

b. Les attributions en matire de projets ou de propositions de loi


Le Conseil dEtat met un avis sur tous les projets et propositions de loi. Il est en outre appel donner son avis sur tous les amendements ces textes ventuellement proposs en cours de procdure et dont il est saisi soit par le Premier ministre, soit par le prsident de la Chambre. Selon la procdure gnrale institue par la loi, le Gouvernement entend lavis du Conseil dEtat sur un projet de loi avant de le prsenter la Chambre des dputs. Toutefois, si le Gouvernement estime quil y a urgence pour la prsentation dun projet de loi, il peut en saisir la Chambre sans que le Conseil dEtat nait dj t entendu en son avis. En ce cas, la Chambre peut soit, avant de le soumettre la discussion, en ordonner le renvoi au Conseil dEtat pour avis pralable, soit, en cas daccord avec le Gouvernement sur lurgence, entamer la discussion sans lavis du Conseil dEtat. La loi exige toutefois que lavis du Conseil dEtat soit communiqu la Chambre avant le vote dfinitif. Comme il en va de mme des propositions de loi, il est tabli que tous les projets de loi et toutes les propositions de loi donnent ncessairement lieu la consultation du Conseil dEtat. Aucun dlai nest impos au Conseil dEtat pour rendre son avis. Toutefois si la Chambre des dputs a dj procd au vote sur un ou plusieurs articles dune loi sans pouvoir procder au vote sur lensemble de la loi, du fait que tous les articles qui viennent dtre vots nont pas fait lobjet dun avis du Conseil dEtat en raison des amendements introduits dans le texte par les dputs au cours du vote, celui-ci doit mettre son avis dans un dlai de trois mois au plus tard. Faute davis dans ce dlai, la Chambre peut directement passer au vote sur lensemble de la loi. Lavis du Conseil dEtat se prsente sous la forme dun rapport motiv contenant des considrations gnrales, un examen du texte du projet et, le cas chant, un contre-projet. Dans
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ce contexte, la loi investit le Conseil dEtat de la mission de contrle a priori de la conformit des projets ou propositions de loi par rapport la Constitution, aux conventions et traits internationaux et aux principes gnraux du droit. Le contrle a posteriori de la constitutionnalit des lois lui chappe comme tant dvolu la Cour constitutionnelle. Dans le souci de remdier en quelque sorte aux inconvnients du systme unicamral, la Constitution accorde en outre au Conseil dEtat un vritable droit de veto suspensif en matire lgislative en disposant quaprs un intervalle dau moins trois mois la Chambre doit soumettre toutes les lois un second vote sur lensemble du texte, tout en prvoyant quelle peut dispenser les projets du second vote, dispense qui ne devient effective qu condition que le Conseil dEtat y marque son accord. A cette tape de la procdure, le Conseil dEtat sort de son rle purement consultatif pour prendre une dcision. Lorsque la Chambre se prononce en faveur de la dispense du second vote dune loi, - ce qui est dailleurs toujours le cas -, la question est soumise la dcision du Conseil dEtat, laquelle est gnralement positive. Sil arrive de temps en temps que le Conseil dEtat se trouve amen refuser de dispenser une loi dun second vote, cest notamment quand il estime le texte vot incompatible avec lordre constitutionnel, avec les normes de droit international ou avec les principes gnraux du droit. Il y aura alors un intervalle dau moins trois mois entre le premier et le deuxime vote constitutionnel de la Chambre.

c. Les attributions en matire de rglement


En rgle gnrale, les projets de rglement pris pour lexcution des lois et des traits ne peuvent tre soumis au Grand-Duc quaprs que le Conseil dEtat a t entendu en son avis. En cas durgence, apprcier par le Grand-Duc, le Gouvernement peut cependant se dispenser de solliciter lavis du Conseil dEtat. Cette procdure durgence, qui devrait avoir un caractre dexception, ne peut pas tre employe pour les rglements grand-ducaux pris sur base de lois exigeant formellement la consultation du Conseil dEtat ou pour les amendements proposs ces projets aprs que le Conseil dEtat a mis un premier avis. Lavis du Conseil dEtat se prsente sous la forme dun rapport motiv, contenant des considrations gnrales, un examen du texte du projet et, le cas chant, un contre-projet. Lexamen du Conseil dEtat porte aussi sur la conformit dun rglement par rapport une norme de droit suprieure quelle quelle soit.

d. Les attributions en matire administrative


Finalement, en matire administrative, le Gouvernement peut demander lavis du Conseil dEtat sur toutes les questions de haute administration.

3. La procdure au sein du Conseil dEtat


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a. La Prsidence, le Bureau et le Secrtariat


Le Grand-Duc dsigne chaque anne parmi les conseillers le prsident et les deux viceprsidents du Conseil dEtat. Le prsident du Conseil dEtat reprsente linstitution, veille son bon fonctionnement et prside les sances publique et plnire. En cas dempchement, la prsidence est assure par lun des deux vice-prsidents ou par le conseiller dEtat le plus ancien en rang. Le Bureau du Conseil dEtat se compose du prsident et des deux vice-prsidents. Le Secrtaire gnral est appel assister ses runions. Le Bureau a notamment pour missions dtablir la liste et la composition des commissions ainsi que de dcider des questions relatives lorganisation des travaux du Conseil dEtat. En outre, il examine lopportunit de nouvelles lois ou de nouveaux rglements ou de modifications introduire dans les lois et rglements existants concernant lorganisation et le fonctionnement du Conseil dEtat. Le Secrtariat du Conseil dEtat constitue ladministration de linstitution. Il assiste les conseillers dEtat dans leurs travaux. Le secrtaire gnral dirige le secrtariat, veille son bon fonctionnement et surveille lentre et le suivi des affaires dont est saisi le Conseil dEtat. Il collabore aux travaux des membres du Conseil dEtat. Il est nomm et rvoqu par le Grand-Duc, sur proposition du Conseil dEtat aprs dlibration en sance plnire et par vote secret. Sa fonction nest pas limite dans le temps.

b. Les commissions
Le Bureau institue les commissions permanentes et dtermine chacune son prsident et sa composition. Le prsident du Conseil dEtat peut, en cas de besoin, former des commissions spciales pour lexamen daffaires particulires. Un agent du Secrtariat est affect par le Bureau chaque commission, pour assister les conseillers dans leurs travaux. Le Secrtaire gnral peut assister chaque runion de commission. Les commissions ont pour mission dexaminer les projets et propositions de loi, les projets de rglement ou darrt grand-ducal, les amendements y affrents ainsi que les demandes davis dont le Conseil dEtat est saisi. Elles sont habilites tudier de leur propre initiative lopportunit de lois ou rglements nouveaux ou de modifications introduire dans les lois et rglements existants. La commission dsigne en son sein un rapporteur charg de llaboration dun projet davis ou dun projet de dlibration. Un conseiller dEtat ne peut se charger ou tre charg de la rdaction totale ou partielle dun avis ou dune dlibration sur une affaire llaboration de laquelle il a particip un autre titre que celui de membre du Conseil dEtat ou dans laquelle soit lui-mme, soit ses parents ou allis jusquau quatrime degr inclusivement, ont un intrt personnel. Les travaux en commission ne sont pas publics. Les commissions peuvent toutefois appeler leurs runions des membres du Gouvernement, ou des fonctionnaires et agents publics dsigns par les membres du Gouvernement, ou toute autre personne susceptible dapporter des claircissements sur les affaires en dlibration en raison de ses connaissances spciales.
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Chaque conseiller dEtat peut assister avec voix dlibrative, soit de sa propre initiative, soit la demande dun prsident de commission, aux runions dune commission dont il nest pas membre.

c. Les sances publique et plnire


Le Conseil dEtat dlibre en sance plnire sur les projets davis et les affaires que le prsident a dcid de soumettre aux discussions de lassemble. Les rsolutions au sujet des affaires soumises au Conseil dEtat par le Gouvernement ou la Chambre des dputs sont prises sous la forme davis ; toutes les autres le sont titre de dlibrations. Le prsident et le secrtaire gnral attestent lauthenticit des rsolutions prises. Les assembles en sances dites publique ou plnire se composent du prsident, des deux vice-prsidents et de tous les autres membres du Conseil dEtat ainsi que du Secrtaire gnral. Les assembles plnires, qui se tiennent huis clos, ont pour comptence dapprouver la majorit des voix tous les projets davis ou de dlibration. Le Conseil dEtat ne prend sa rsolution que lorsque douze de ses membres au moins sont runis. Chaque conseiller dEtat a le droit de proposer un avis spar qui peut tre appuy par un ou plusieurs autres membres et qui est port, avec lavis principal, la connaissance du Gouvernement. En cas de partage des voix, les diffrentes opinions sont portes la connaissance du Gouvernement. Lassemble plnire propose des candidats au Grand-Duc en cas de cooptation de nouveaux membres et doit tre entendue, le cas chant, sur la rvocation dun conseiller dEtat. Cest en sance publique que le Conseil dEtat dlibre et dcide, la majorit des suffrages, sur laccord donner la dispense du second vote constitutionnel pour les projets ou propositions de loi vots par la Chambre (art. 59 de la Constitution). En cas de refus de la dispense, le prsident du Conseil dEtat peut tre charg par lassemble de porter par crit les motifs du refus la connaissance du Gouvernement. La rsolution sur loctroi ou le refus de la dispense du second vote est arrte sous la forme dune dcision.

d. La communication avec les autres corps constitus


Les rapports du Conseil dEtat avec le Grand-Duc, le Gouvernement et avec la Chambre des dputs ont lieu, sauf le cas dextrme urgence, par lintermdiaire du Premier ministre. Cependant la communication damendements proposs un projet ou une proposition de loi par la Chambre des dputs ainsi que des avis du Conseil dEtat y relatifs se fait, non par lintermdiaire du Premier ministre, mais par lintermdiaire des prsidents des deux institutions. Le Premier ministre a le droit de provoquer des confrences entre le Gouvernement et le Conseil dEtat sur des questions de lgislation et de haute administration.

e. La publicit des avis du Conseil dEtat


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Les avis sur les affaires soumises aux dlibrations du Conseil dEtat par le Gouvernement ont un caractre secret et ne peuvent tre communiqus par le Conseil qu ladministration concerne. Toutefois, les avis mis au sujet de projets de loi, de propositions de loi et de projets de rglement, qui ont fait lobjet dun dpt ou dune communication la Chambre des dputs, revtent un caractre public. De l'accord du Gouvernement, les avis sur les autres projets de rglement grand-ducal sont galement rendus publics.

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Les finances de lEtat


Ladministration du patrimoine de lEtat et la gestion des finances publiques sont du ressort du pouvoir excutif. La Constitution rserve cependant en cette matire un rle important lintervention et au contrle du pouvoir lgislatif.

1. Les finances publiques


Les finances publiques comprennent les finances de lEtat, les finances du secteur communal et les finances des organismes de la scurit sociale. Le contrle budgtaire et comptable des communes, places sous la tutelle du ministre de lIntrieur, est confi au Service du contrle financier auprs de ce ministre. Les organismes de la scurit sociale sont contrls par lInspection gnrale de la scurit sociale. La Cour des comptes est charge du contrle de la gestion financire des organes, administrations et services de lEtat. Or lEtat intervient de plus en plus financirement dans la ralisation des objectifs confis aux tablissements publics et mme des personnes de droit priv, notamment sur base dengagements contractuels, en offrant son concours sous forme de participations en capital, de mises disposition de terrains ou de btiments, de subventions, de prts, davances ou de garanties. Cest pourquoi les personnes morales de droit public, les personnes physiques et les personnes morales de droit priv bnficiant de concours financiers publics affects un objet dtermin peuvent tre soumis au contrle de la Cour des comptes quant lemploi conforme la destination de ces fonds publics.

2. Les ressources de lEtat


Les principales ressources de lEtat proviennent du prlvement dimpts, de droits et de taxes, confi respectivement lAdministration des contributions, celle de lenregistrement et celle des douanes et accises. Dautres ressources proviennent des revenus domaniaux, des participations de lEtat dans certaines entreprises et de lexploitation de certains services publics moyennant page. Lorsque les ressources normales de lEtat ne suffisent pas pour faire face des dpenses extraordinaires, notamment pour lexcution de travaux publics de grande envergure (chemins de fer, routes, canaux, grandes constructions), lEtat est oblig de contracter des emprunts longue chance. Toutefois, aucun emprunt charge de lEtat ne peut tre contract sans lassentiment de la Chambre des dputs. Sans recourir lemprunt, lEtat peut encore se procurer des ressources par lmission de bons du Trsor courte chance, destins couvrir les dpenses courantes pour lesquelles lEtat ne dispose pas, momentanment, de liquidits suffisantes.
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La disposition des fonds publics appartient aux membres du Gouvernement qui ordonnent les dpenses au moyen dordonnances de paiement.

3. Le budget de lEtat
Le budget de lEtat est la loi annuelle qui prvoit et autorise toutes les recettes et toutes les dpenses effectuer par lEtat pendant lexercice pour lequel il est vot. Le budget de lEtat se compose dun budget des recettes et dun budget des dpenses ainsi que dun budget des recettes et des dpenses pour ordre. Les dpenses courantes et les dpenses en capital ainsi que les recettes courantes et les recettes en capital y sont regroupes sous des titres distincts. Les recettes et dpenses budgtaires sont imputes lexercice dont le budget les a autorises, suivant le systme de lexercice qui prend en considration le lien juridique entre les recettes et les dpenses et leur origine dans un engagement pris en cours dexercice. Les recettes fiscales comprennent les produits dimpts, de taxes et de droits. Pour les recettes fiscales et les revenus provenant des placements des avoirs de lEtat, limputation sopre suivant le systme de gestion qui consiste imputer une recette ou une dpense lexercice budgtaire au cours duquel la recette est encaisse ou la dpense paye. Lautorisation de prlever des impts est accorde par le chapitre du budget qui concerne les recettes. Les lois qui tablissent des impts au profit de lEtat nont de force que pour un an, si elles ne sont pas renouveles. Lautorisation de disposer des fonds de lEtat est accorde par le chapitre du budget concernant les dpenses.

4. Les principes budgtaires


Cinq principes gnraux dorigine constitutionnelle concourent assurer le contrle des finances de lEtat. Le budget et le compte gnral de lEtat doivent tre prsents annuellement la Chambre des dputs sous forme de documents uniques regroupant toutes les oprations de recettes et de dpenses (rgles de lannualit, de lunit et de luniversalit budgtaires). Les autorisations budgtaires ne valent que pour une anne civile afin de permettre la Chambre des dputs dexercer un contrle rgulier. Quant aux rgles de lunit et de luniversalit, elles visent garantir quun seul document (budget ou compte) contienne toutes les recettes et toutes les dpenses, ce qui assure la transparence de lensemble des oprations budgtaires et permet de ce fait un contrle parlementaire suivi de lexcution budgtaire. La totalit des recettes forme une masse commune servant couvrir lensemble des dpenses (rgle de la non-affectation des recettes). Toutes les recettes et toutes les dpenses de lEtat doivent tre portes au budget et dans les comptes. Cette disposition constitutionnelle signifie quil ne peut y avoir de prvisions budgtaires en dehors de celles qui sont soumises au vote de la Chambre ; il sensuit que les recettes et les dpenses doivent tre spcifies et quun crdit budgtaire ne peut tre utilis que
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pour une dpense dtermine couverte par une autorisation budgtaire (rgle de la spcialit des dpenses ou de laffectation obligatoire des dpenses). Lorganisation de lexcution budgtaire est base sur la sparation de la fonction de lordonnateur, qui engage une dpense ou ordonne le recouvrement dune recette, de celle de comptable public, qui paie la dpense ou encaisse la recette, ainsi que de celle de contrleur financier, leurs fonctions tant incompatibles entre elles.

5. Des drogations aux rgles budgtaires


Les rgles qui fixent la dure de lexercice et du budget ne sont pas applicables aux fonds spciaux crs en vue de la ralisation des grands projets dinvestissements. En change, comme ces fonds dinvestissements publics disposent de moyens considrables prlevs sur le budget de lEtat, leur gestion est soumise un triple contrle : la surveillance exerce par le ministre du Budget, au contrle de la Cour des comptes, ainsi quau contrle de la Chambre des dputs en ce qui concerne lalimentation des fonds spciaux, leur gestion par les dpartements ministriels dont ils dpendent et laffectation des moyens financiers. Dautre part, la loi budgtaire peut constituer une administration, un tablissement ou un service de lEtat comme service de lEtat gestion spare . Les rgles de la gestion financire et comptable dun service de lEtat gestion spare peuvent droger aux principes de lunit, de luniversalit, de lannualit et aux rgles de comptabilit. Ses ressources sont constitues notamment par la dotation globale charge du budget de lEtat, le solde report de lexercice prcdent, les recettes pour prestations de services et autres recettes dexploitation ainsi que les dons et legs.

6. Les contrles budgtaires internes au sein de ladministration gouvernementale


Le ministre du Budget exerce un droit dinspection lgard de la gestion financire des autres dpartements ministriels afin de sassurer quils dcident leurs engagements financiers dans un souci de prvoyance. Linspection gnrale des finances est prsente tous les stades essentiels de la vie financire de lEtat : elle joue un rle actif dans llaboration et la mise au point du projet de budget, elle participe aux travaux de la programmation financire, conomique et sociale, elle donne son avis sur les projets et propositions susceptibles dentraner une rpercussion sur les finances de lEtat. Elle exerce pour le compte du ministre du Budget le contrle a priori de lconomicit des mesures dexcution budgtaire en vrifiant leur conformit avec la politique gnrale du Gouvernement. Elle intervient donc dj avant lengagement dune dpense. En tant quorgane de contrle, elle surveille galement lexcution des projets et propositions quelle a aviss ainsi que le suivi des programmes pluriannuels arrts par le Gouvernement et elle contrle lexcution du budget de lEtat en suivant les mouvements de recettes et les oprations de dpenses. La Trsorerie de lEtat, considre comme tant le banquier du budget , comporte les sections paiements et recouvrements , gestion financire et comptabilit . Cette dernire tablit la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale. Les engagements
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manant des ordonnateurs sont enregistrs et introduits dans la comptabilit budgtaire afin que lEtat dispose en cours dexercice dinformations jour et compltes sur chaque tape de lexcution budgtaire. La Direction du contrle financier est indpendante de lInspection gnrale des finances et du ministre du Budget. Elle est charge de la coordination et de la surveillance des contrleurs financiers. Ceux-ci sont chargs du contrle de lengagement et de lordonnancement de toutes les dpenses ainsi que du contrle de la liquidation et du recouvrement de toutes les recettes non fiscales relevant des dpartements placs sous leur contrle. En vrifiant la rgularit et la lgalit des actes des ordonnateurs placs sous leur contrle, ils exercent au regard des autorisations budgtaires un contrle a priori, mais sans avoir le droit dapprcier lopportunit ou lconomicit des dcisions financires.

7. Le contrle externe par la Cour des comptes


En dfinissant les matires fiscale et budgtaire comme des matires rserves la loi, la Constitution sous-entend que le pouvoir de dcision appartient en dernire instance la Chambre des dputs. Elle lui attribue galement le pouvoir de contrle des comptes gnraux de lEtat. Pour que la Chambre puisse utilement exercer son contrle, elle dispose dun droit dinformation sur lensemble des oprations financires de lEtat. La Constitution institue la Cour des comptes en tant quinstrument de contrle permanent devant lui permettre de suivre et de contrler la gestion financire du pouvoir excutif. il du parlement , la Cour est indpendante du pouvoir excutif, mais dpend de la Chambre des dputs en ce qui concerne le mode de nomination de ses membres et lexercice de ses fonctions. Le Grand-Duc nomme le prsident, le vice-prsident et les trois conseillers de la Cour des comptes sur une liste de trois candidats qualifis prsenter par la Chambre des dputs pour chaque place vacante. Les membres de la Cour des comptes ne peuvent exercer dautres fonctions publiques, lectives ou non, ni prendre part directement ou indirectement un entreprise, fourniture ou affaire quelconque dans lesquelles leurs intrts se trouveraient en opposition avec ceux de lEtat. Ils ne peuvent intervenir dans une affaire dont ils avaient connatre dans le cadre de fonctions exerces antrieurement leur activit auprs de la Cour. En outre, ils ne peuvent tre prsents aux dlibrations sur les affaires qui les concernent eux, leurs parents ou allis jusquau troisime degr inclusivement. La Cour des comptes peut tre consulte par la Chambre sur les propositions ou projets de loi ayant une incidence financire significative pour le Trsor public. Encore la demande de la Chambre des dputs, elle rend un avis sur les dispositions de la loi budgtaire et sur les propositions ou projets de loi concernant la comptabilit de lEtat et celle des personnes morales de droit public. Spcialement, la Cour examine la lgalit et la rgularit des recettes et des dpenses ainsi que la bonne gestion financire des deniers publics. Son contrle porte sur les comptes, cest-dire quil est postrieur la liquidation des dpenses et au paiement. Ce contrle est immdiat et permanent en ce sens que la Cour signale la Chambre tout manquement aux lois sans mme attendre la prsentation des comptes. Le contrle de la Cour des comptes ne se limite pas aux organes, administrations et services de lEtat, mais peut stendre aux personnes morales de droit public, savoir les communes et les tablissements publics, ainsi quaux personnes morales de droit priv dans la mesure o celles-ci bnficient de deniers publics.
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8. Le compte gnral de lEtat


Le compte gnral de lEtat rcapitule toutes les recettes et dpenses budgtaires opres au cours du dernier exercice clos. Il est tabli par la Trsorerie de lEtat et est soumis lapprobation du ministre du Budget. Ici encore le droit dinformation de la Chambre est assur par les observations de la Cour des comptes. En effet, chaque anne, pour le 31 mai au plus tard, le projet de loi portant rglement du compte gnral du prcdent exercice clos est dpos la Chambre des dputs et transmis la Cour des comptes. Celle-ci communique ses observations pour le 30 septembre au plus tard afin que le compte gnral puisse tre discut par la Chambre avant la fin de lexercice qui suit immdiatement lexercice auquel le compte se rapporte.

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