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PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N. 157, DE 2003.

Autores: Deputado Luiz Carlos Santos e outros Assunto: Convoca Assemblia de Reviso Constitucional e d outras providncias

Parecer, com substitutivo

Deputado MICHEL TEMER

1.

Deputado Luiz Carlos Santos,

acompanhado

de

174

senhores Deputados, ofereceu proposta de Emenda Constitucional assim redigida:

A Mesa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do artigo 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda constitucional: Art. 1. Ser instalada, no dia 1 de fevereiro de 2007, Assemblia de Reviso

Constitucional, formada pelos membros da Cmara Federal, dos com Deputados o objetivo e do Senado a

de

revisar

Constituio. Art. 2. A reviso constitucional,

consubstanciada em apenas um ato, ser promulgada aps a aprovao de seu texto, em dois turnos de discusso e votao, pela
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maioria

absoluta

dos

membros

da

Assemblia de Reviso Constitucional. Pargrafo nico. A reviso constitucional observar o disposto no art. 60, 4, da Constituio Federal. Art. 3. A Assemblia extinguir-se- de no Reviso prazo

Constitucional

mximo de doze meses contados da data de sua instalao. Art. 4. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.

O ilustre proponente justifica a medida salientando o carter analtico da Constituio brasileira que, em face do detalhismo, j exigiu mais de 45 modificaes formais. E que, cada Emenda Constituio tambm analtica fazendo com que outras tantas modificaes constitucionais sejam necessrias a cada breve espao de tempo. Invoca Konrad Hesse para quem sem prescindir das disposies puramente tcnico organizativas, a Constituio deve limitar-se, na medida do possvel, a uns poucos princpios fundamentais (Escritos de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estdios Constitucionales, 1992, p. 67). Busca corrigir rumos, adequar instituies, eliminar artificialidades e pormenores, revitalizando o primado de Estado de Direito e a governabilidade do pas.

2.

Compete

esta

Comisso

examinar

preliminar

de

admissibilidade da Emenda sob os focos da juridicidade, tcnica legislativa e constitucionalidade.

3.

Saliento, de logo, que a proposta de Emenda Constitucional

possui nmero suficiente de assinaturas conforme determina o art. 60, I.

4.

O pas vive a normalidade democrtica. No h interveno

federal, estado de defesa ou de stio (C.F., art. 60 1).

5.

Est redigida de acordo com a boa tcnica legislativa.

6.

Finalmente,

quanto

constitucionalidade,

algumas

consideraes. A primeira delas a de que esta Comisso de Constituio e Justia adotou como regra a possibilidade de fazer pequenas modificaes que pudessem compatibilizar o texto proposto com a Constituio Federal. Sero feitas, mais adiante, para compatibiliz-lo com a Constituio Federal.

7.

A Emenda Constituio , sabidamente, fruto da competncia

reformadora que o constituinte originrio entregou ao Congresso Nacional. Tudo porque as Constituies se pretendem perenes porm no

imodificveis. Da as Emendas Constitucionais que visam a adaptar o texto constitucional dinmica do tempo. Adaptaes so feitas para que as Constituies no sofram modificaes radicais dado que estas tendem a instabilizar a ordem jurdica o que, de resto, desestabiliza a ordem social. Em algumas matrias o constituinte pretendeu perenidade e imutabilidade. Tal o caso daquelas elencadas no art. 60, 4: forma federativa de Estado, separao de poderes, voto direto, secreto e universal para todos, direitos e garantias individuais. E, mesmo neste caso, embora tenha pretendido a imodificabilidade no so poucas as vozes doutrinrias que j sustentam a possibilidade de alteraes pontuais em cada um desses temas desde que se garanta o princpio por eles estabelecidos. Exemplificando: no h violao ao princpio federativo se houver alterao de competncias tributrias entre os entes federativos. Seja: se a autonomia dos entes federativos persiste nada importa que haja uma reduo competencial de um deles em favor do outro.

De toda maneira, neste particular, a proposta de Emenda mantm intacto o princpio da petrificao de certas matrias (art. 60, 4).

8.

No tocante ao processo de reviso constitucional a proposta

examinada sugere modificaes acentuadas: ao invs de votao em duas Casas do Congresso Nacional que se a faa em sistema unicameral passando a ter, o voto do Senador, o mesmo valor do voto do Deputado ou seja, no haveria Deputados e Senadores no instante da Assemblia Revisional, mas apenas revisores. Ademais, a aprovao da matria seria pela maioria absoluta dessa Casa unicameral e no por maioria de 3/5 de cada Casa do Congresso Nacional.

9.

Sabemos que o processo de modificao constitucional tido

como clusula implicitamente ptrea e, por isso, imodificvel. E com fortes razes: que se fosse possvel alterar o processo de formao das Emendas pelo Congresso Nacional, a Constituio, rgida, poderia passar a flexvel, o que contraria frontalmente a vontade do constituinte originrio. Como, de resto, so imodificveis as clusulas explicitamente ptreas. Exemplificando mais uma vez: no caso das explcitas, seria impossvel a proposta de parlamentarismo, no pas, se adotada a tese da intocabilidade absoluta da separao de poderes estabelecida no art. 60, 4, III. Afinal, a Constituio, ao estabelecer o princpio da imutabilidade da tripartio do Poder estaria aludindo separao tal como positivada no Texto Magno. No da separao de Poderes adotada nos E.E.U.U. ou na Argentina. Nem em Constituies anteriores. Mas desta separao, tal como positivada pelo constituinte de 1988, em que Legislativo legisla, Executivo executa e Judicirio julga. No parlamentarismo, sabidamente, parcela da atividade executiva transferida para o Legislativo. Confesso que j tive simpatia e cheguei a adotar essa tese da invariabilidade absoluta do princpio tripartidor do Poder. Mas a vivncia poltica, o trato com os problemas nacionais, com o cotidiano administrativo e, especialmente com a
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necessidade de mantena da Constituio, sem a necessidade de convocao de uma Constituinte, levou-me a flexibilizar tal conceituao. Por isto que (estou apenas exemplificando) se um dia optarmos por regime parlamentar de governo, vejo mantido o contedo, o princpio, as vigas mestras da separao de poderes e por isso, a intocabilidade do princpio insculpido no art. 60, 4, III.

10.

Em face da distino entre clusulas ptreas explicitas e

implcitas e da flexibilizao que a elas se deu, passei a adotar a tese do contedo conceitual das clusulas ptreas explcitas (C. F., art. 60, 4) ou implcitas. Seja: se no caso das clusulas explicitas sustento que no h violao principiolgica desde que mantido o conceito adotado pelo

constituinte, tambm no vejo, nas clusulas ptreas implcitas, agresso rigidez constitucional se o princpio mantiver-se intacto. Tudo isto para salientar que continuar inalterado o processo de modificao constitucional, petrificado implicitamente, se a rigidez, ou seja, o processo especial, qualificado, dificultoso, diferenciado em relao s leis ordinrias e complementares for mantido.

11.

H mais, para ser anotado. A regra do art. 1, pargrafo nico,

da Constituio Federal, segundo a qual o poder emana do povo, tem duas significaes: uma, a de indicar quem o titular do poder que fez editar a Constituio; outra, a de indicar um poder constituinte latente que pode ser convocado para convalidar atos regulares, autorizados pela Constituio, ou outros que, embora constantes de clusulas ptreas, possam ser alterados sem que se revogue o princpio nelas contido. Acrescente-se dado novo da Constituio Federal de 5 de outubro de 1988. No adotou, ela, exclusivamente, o princpio da representao popular, ou seja da democracia indireta. As Constituies anteriores adotaram-no. Naquelas, talvez fosse possvel argumentar com a
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impossibilidade do exerccio direto do poder e, portanto, a norma (Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes) se esgotaria na afirmao de que o dispositivo apenas indicou quem foi o titular do poder de editar a Constituio. Nas Constituies anteriores,

portanto, o povo criou o Estado mas entregou o exerccio do poder, por inteiro, aos representantes eleitos. Aqui, no. A Constituio Federal, no art. 1, pargrafo nico, fixou:

Todo o poder emana do povo,

que o

exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta

Constituio.

Portanto, no apenas a titularidade mas tambm o exerccio do poder est entregue ao povo. Adotou-se a tese das democracias diretas amalgamada com a indireta ou representativa. De um lado, o povo, exercendo diretamente o poder; de outro o representante eleito pelo titular do poder para tambm exerc-lo. As vias para o exerccio direto desse poder so o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular para a apresentao desses projetos. No sem razo que esses institutos esto no captulo que trata da soberania popular (Ttulo I, Captulo IV, art. 14). Diferena inquestionvel. sutil, pouco notada, mas de importncia

12.

Nesta fase do parecer, convm relembrar a lio do pranteado

jurista Celso Bastos:

No se pode admitir que a Constituio brasileira fique atrasada em e aprisione de o

desenvolvimento

virtude

uma
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fragilidade poltica de determinada poca. Se naquele tempo no se pode implementar uma verdadeira reviso, que se faa outra. A necessidade evidente, haja visto o ritmo de aprovao de emendas (de altssimo custo poltico) e o desejo da populao de um Estado mais moderno, que seja capaz de atender seus anseios. A reeleio, em primeiro Repblica turno, de um Presidente com da

compromissado

estas

reformas deixa clara a vontade popular acerca do tema. certo, tambm, que no se pode descurar dos aspectos jurdicos que tal proposta traz consigo. comum observar que a doutrina entende como clusula ptrea implcita a questo do quorum de deliberao de reforma constitucional, e portanto esta no poderia ser alterada. No entanto, em

havendo aprovao popular direta, no h nada que no possa ser alterado na nossa Constituio, haja visto que seu artigo primeiro estabelece que todo poder emana do povo. O Poder Constituinte est sempre adormecido nos braos do povo e, a qualquer momento, poder ele ser

despertado. Pontes de Miranda, ao se debruar sobre o tema, conclui com

brilhantismo que nem a frmula espanhola nem a brasileira traduzem bem a alem. O que o art. 1, segunda alnea, da Constituio
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de Weimar, quis dizer foi que a soberania est no povo; isto , qualquer que seja o poder estatal, inclusive o de constituio e emenda ou reviso da Constituio, est no povo. Ningum nega que a Constituio do povo. Alis, aqueles que saem em defesa do Poder Constituinte originrio, dizem que preciso defender os ditames estabelecidos por este pois so conquistas dos populares, obtidas

atravs

representantes

populares

reunidos em assemblia. Mas o que dizer quando o povo est clamando por

mudanas. Vai querer proteger o produto popular do seu prprio titular? Tal feito sobretudo ilgico. O argumento que se arrima no fato de a Constituio ser

intangvel e ter algumas de suas clusulas petrificadas por respeito vontade popular acaba por se mostrar fundamentador da posio inversa. Se a vontade popular que legitima a inalterabilidade de algumas

clusulas constitucionais, ela (e somente ela) pode autorizar alteraes. Uma vez aprovada uma nova Reviso, atravs de consulta popular, no h argumentos que sustentem a ilegitimidade de tal feito. No se pode opor a Constituio quele que a legitima. certo, pois, que o Poder Constituinte originrio afastou do Congresso Nacional (poder constitudo) a competncia para
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alterar certas disposies constitucionais. Mas isso no significa que tambm o fez perante o povo. At por uma falta de perspectiva eficacial, a Carta no retira do povo a possibilidade de alter-la ou substitula. A soberania popular no um poder constitudo e, consequentemente, limitado juridicamente, mas fora anterior a este. Quando a Constituio faz referencia a este no est criando-o, mas to somente

reconhecendo-o. Destarte, podemos ento simplesmente

deixar que a situao piore e v mais longe, encurtando a vida da nossa Constituio, ou proceder de maneira racional e adapt-la. Nenhum pas vai soobrar como unidade estatal por apego a um texto constitucional. Sempre que s um puder sobreviver, o Estado que prevalece, caindo a Constituio. Alis, recentemente tivemos um exemplo disso: a Constituio de 1967, mediante a edio da Emenda no 26, de 27 de novembro de 1985, foi alm do acima ventilado e chegou convocao de uma Assemblia Constituinte para fazer outra Carta. , ento, tanto por uma interpretao

sistemtica da Carta, invocando o principio da soberania popular, quanto por uma realidade lgica e histrica que no se pode acusar de inconstitucional ou ilegtima a
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propositura de um novo perodo revisional fundamentado em consulta popular.(Celso Bastos, A reforma da Constituio: em defesa da Reviso Constitucional). 13. Manoel Gonalves Ferreira Filho vai mais alm: A superao da crise de ingovernabilidade no prescinde, ao invs, reclama, uma nova Constituio. Para estabelecer nova Constituio, no indispensvel nem uma revoluo, nem mesmo um golpe de Estado. Deixe-se de lado a teoria do Poder Constituinte, utpica e metafsica, que aponta apenas um

paradigma (rarissimamente seguido). Pode o Congresso Nacional fazer agora o que fez em 1985: adotar uma Emenda que, alterando o processo de mudana formal da Constituio, permita o estabelecimento de uma outra. Mas que desta vez sejam os mais sbios os incumbidos de estabelec-la.. (M. G.

Ferreira F, Constituio e Governabilidade, Editora Saraiva, pg. 142).

14.

O professor Alexis Vargas defendeu dissertao de mestrado

na PUC SP sustentando a soberania popular expressa por referendo para modificar a ordem jurdica do pas (O princpio da soberania popular: seu significado e contedo jurdico. Tese de mestrado na PUC-SP). Conclui ele:

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A consequncia da positivao do princpio da soberania popular a possibilidade deste determinar qualquer coisa no mbito jurdico, com efeito vinculante. Em especial, destacase a possibilidade de alterar qualquer

aspecto material da Constituio, sem que isso represente uma ruptura. Isto ocorre desde que as de alteraes legitimao passem tima, por que

processos

implicam na participao direta do povo, e de acordo com os mecanismos formais

previstos na Carta. A Constituio no limita o povo, s limita o Estado. O povo soberano(Obra citada, p. 158).

Antes dessa concluso, escreveu:

A legitimidade da Assemblia Constituinte se esgota com a promulgao da Carta. Entretanto, a legitimidade do povo para decidir sobre seus destinos no se encerra naquele ato. Ela permanente. (...) S o povo pode legitimamente aprovar atos que no esto ao alcance do Estado. Neste sentido para alterar uma norma cuja

alterabilidade no esteja ao alcance do Estado (poder constitudo), somente atravs de um processo de legitimao tima, que
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significa ser chancelado pelo soberano (Obra citada p. 109). 15. Tudo a indicar a possibilidade de reviso constitucional, tendo

em vista que o Poder Constituinte originrio afastou do Congresso Nacional (poder constitudo) a competncia para alterar certas disposies constitucionais. Mas isto no significa que tambm o fez perante o povo. At por uma falta de perspectiva eficacial, a Carta no retira do povo a possibilidade de alter-la ou substitu-la.

16.

O precedente mencionado por Ferreira Filho, a Emenda

Constitucional 26, de 27 novembro de 1985) convocatria da Constituinte, , tambm, boa lembrana. Tratava-se aquela E. C., contudo, de ato poltico j que rompia frontalmente com a Constituio em vigor, em poca que o povo no exercia diretamente o poder, tal como exerce hoje na Constituio de 1988. Aqui estaremos tentando manter a indenidade do Texto Constitucional, adotando a tese do contedo conceitual das clusulas ptreas explicitas e implcitas.

17.

Da a inafastvel necessidade de submeter a referendo popular

o resultado da reviso constitucional. Esta a primeira modificao ao projeto, que proponho em substitutivo, para que o povo, titular do poder constituinte originrio, diga se est, ou no, de acordo com o texto revisado. Note-se que no proponho plebiscito. O plebiscito meramente

autorizativo

para que algum faa ou deixe de fazer; no referendo ele porque o votante autoriza a aplicao de um

autorizativo-valorativo

preceito aps fazer avaliao, aps valorar o seu contedo material. No referendo, o povo ir convalidar algo que j foi feito, j esta escrito, e no autorizar algo que ainda no conhece. Dever aprovar um texto pronto, perfeito e acabado. Para faz-lo, examinar contedo. No dar
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cheque em branco aos eleitos, como ocorre no plebiscito mas examinar o produto do trabalho daqueles que elegeu. E dar, por isso mesmo, maior legitimidade s modificaes constitucionais. Sem contar o seu extraordinrio apelo cvico-educacional. A campanha pela aprovao, durante o referendo, far com que todos conheam a Constituio. Certa e seguramente debates, seminrios, campanha por meio da imprensa e pela imprensa (editoriais, artigos) colaborariam nessa tarefa divulgatria. Seria instante de intensa participao popular. Sairamos, quem sabe, da indesejvel e intil fulanizao poltica para o debate temtico, muito mais importante para o Pas, do que saber se o Chefe de Estado ou do Parlamento machucou o tornozelo. O tema da reviso j foi posto, no passado, sob o ttulo de constituinte restrita, pelo nobre deputado Miro Teixeira. Naquela e

oportunidade ganhou parecer pela constitucionalidade nesta Comisso

parecer favorvel, aprovado, na Comisso Especial ento criada. Propunha o parecer, na poca, a consulta popular para impedir invocao de inconstitucionalidade.

18.

Outra questo a que diz respeito a composio do Congresso

Revisor: pelo projeto, Deputados e Senadores comporiam Casa nica e a maioria absoluta seria obtida a partir da soma numrica de ambas as representaes. Deputado e Senador, revisores, teriam voto do mesmo valor. Proponho que no seja assim. No processo de mudana constitucional Cmara e Senado Federal devem discutir conjuntamente mas votar separadamente. At por homenagem ao princpio federativo no se pode reduzir o valor do voto dado pelo Senador como representante do seu Estado. Por isso, o substitutivo prev discusso, em sesso

unicameral, ou seja, Deputados e Senadores discutiro conjuntamente a matria e no instante da votao colher-se-o separadamente os seus votos
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e agora sim, por maioria menor do que a exigida no Texto Constitucional. Seja: por maioria absoluta de votos de cada Casa do Congresso Nacional.

19.

O projeto, ora em substitutivo, altera o processo de formao de

Emenda Constituio em trs pontos: a) a discusso feita em sistema unicameral; b) finda a discusso, a votao se d em cada Casa do Congresso Nacional por maioria absoluta de votos; c) o projeto de reviso ser submetido a referendo para ser promulgado apenas depois da aprovao popular.

20.

Reconheo que as modificaes so de razovel monta. Mas o

ncleo conceitual da clausula ptrea implcita, referente modificao constitucional, continuar intacto. Isto porque adiciona-se ao processo de modificao, ora facilitado, enorme dificuldade: a submisso do projeto de Emenda Constitucional a referendo popular, mantendo-se assim, a idia de um processo diferenciado para a formao de Emenda.

21.

No posso deixar de registrar que o tema comportar muitas

discusses e objees. J defendi, formalista que fui na interpretao Constitucional, a absoluta inviabilidade de alterao seno pela via da manifestao Congressual numericamente estabelecida no Texto Magno. Mas todas as lies e concepes aqui expostas voltam a revelar que h um poder constituinte latente no povo que, no caso da Constituio atual no apenas o titulariza mas tambm o exerce diretamente. Hoje, diferentemente de ontem, as informaes chegam ao povo em tempo real por todos os meios de comunicao. A ela todos tem o acesso que antes no tinham. Por isso mesmo, deixa de ter sentido, a meu ver, a possvel manipulao das massas como fizeram o nazismo e o fascismo e que serve de argumento para os adversrios desta tese.

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A informao, hoje, detm a ditadura e promove a democracia, no sentido de participao de todos no processo governativo. Da porque flexibilizei, como j disse, o meu conceito formal de Constituio que s levar necessidade de seguidas convocaes de Constituinte originria, quando o contedo da Carta resvalar para a ingovernabilidade.

22.

Confesso que, no fosse a possibilidade de o povo,

diretamente, como titular e, agora, exercente do poder Constituinte originrio, manifestar-se por meio de referendo, jamais ousaria apoiar a tese da reviso tal como posta no projeto ora em exame. Fao-o pautado, como j registrei, pela experincia adquirida nesta Casa Legislativa, em contato permanente com o cotidiano poltico e administrativo do pas. E na convico de que temas como o pacto federativo, que inclui a repactuao das competncias tributrias so indispensveis para a Nao brasileira. Sei, finalmente, que estaremos nos sujeitando a criticas e observaes, especialmente dos que vem o Direito como forma e no como finalidade. Mas vale a pena levantar o tema. Quando menos seja, para debat-lo.

23.

Finalmente, proponho que se autorize reviso constitucional a

cada dez anos nos moldes propostos no substitutivo. E mais: que no se altere o captulo referente aos Direitos Sociais (C.F., Ttulo II, Captulo II).

24.

Estou certo de que, com a aprovao desta PEC 157, observarda Constituio que depende de dois

se- a tese da perenidade

pressupostos aparentemente antagnicos mas que, em verdade, se completam: a manuteno do contedo conceitual estabelecido nas clusulas ptreas (explicitas e implcitas) e a possibilidade de sua alterao, desde que mantido o princpio. O engessamento rigoroso da Lei Magna pode levar a indesejveis rupturas constitucionais. E a reviso, a cada dez anos, garantir a sua manuteno.
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25.

A tese da reviso constitucional patrocinada por esta PEC n.

157, de 2003, de autoria do Dep. Luiz Carlos Santos, em face dos precedentes mencionados e da doutrina ora exposta esto a autorizar a sua admissibilidade, nos termos do substitutivo que ora apresento.

Cmara dos Deputados,

de

de 2005.

Michel Temer

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SUBSTITUTIVO DO RELATOR
(Do Sr. MICHEL TEMER)

A Mesa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos da Constituio Federal, art. 60, 3, promulgam a seguinte emenda Constituio: Art. 1. Ser instalada, no dia 1 de fevereiro de 2007, Assemblia de Reviso Constitucional, formada pelos membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o objetivo de revisar a Constituio. 1. O parlamentar mais idoso instalar a Assemblia de Reviso Constitucional no dia 1 de fevereiro de 2007 e dirigir a sesso de eleio de seu Presidente. 2. A discusso da matria objeto da reviso ser feita no sistema unicameral previsto neste artigo. 3. A Assemblia de Reviso Constitucional elaborar o Regimento Interno de seus trabalhos. Art. 2. A reviso constitucional, consubstanciada em ato nico, ser promulgada aps aprovao do seu texto, em dois turnos de discusso e votao, por maioria absoluta de votos de cada Casa integrante da Assemblia de Reviso Constitucional e de referendo popular a ser realizado no primeiro domingo de junho de 2007. Pargrafo nico. A reviso constitucional observar o disposto na Constituio Federal, art. 60, 4 e no modificar o seu Ttulo II, Captulo II. Art. 3. A Assemblia de Reviso Constitucional ter prazo mximo de 12 meses de durao, contados da data de sua instalao.
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Art. 4. A cada dez anos autorizada Reviso Constitucional nos moldes estabelecidos nesta Emenda Constitucional. Art. 5. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.

Sala da Comisso, em

de

de 2005.

Deputado MICHEL TEMER Relator

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