FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

PAULA K. RODRIGUEZ BALLESTEROS

GOVERNANA DEMOCRTICA: POR UMA NOVA PERSPECTIVA DE ANLISE E CONSTRUO DAS POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

So Paulo 2012

PAULA K. RODRIGUEZ BALLESTEROS

GOVERNANA DEMOCRTICA: POR UMA NOVA PERSPECTIVA DE ANLISE E CONSTRUO DAS POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Dissertao apresentada Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Administrao Pblica e Governo.

Linha de Pesquisa: Transformaes do Polticas Pblicas Estado e

Orientador: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio

So Paulo 2012

Ballesteros, Paula R. Governana democrtica: por uma nova perspectiva de anlise e construo das polticas de segurana pblica no Brasil / Paula K. Rodriguez Ballesteros. - 2012. 143 f.

Orientador: Fernando Luiz Abrucio. Dissertao (CMAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.

1. Segurana pblica - Brasil. 2. Segurana pblica Participao do cidado. 3. Violncia - Brasil. 4. Polticas pblicas - Brasil. I. Abrucio, Fernando Luiz. II. Dissertao (CMAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 351.75(81)

PAULA K. RODRIGUEZ BALLESTEROS

GOVERNANA DEMOCRTICA: POR UMA NOVA PERSPECTIVA DE ANLISE E CONSTRUO DAS POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Dissertao apresentada Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Administrao Pblica e Governo.

Linha de Pesquisa: Transformaes do Polticas Pblicas Estado e

Data da aprovao ____/____/______

Banca examinadora

Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio (Orientador) FGV - EAESP

Prof. Dr. Claudio Gonalves Couto FGV EAESP

Prof. Dr. Marcos Cesar Alvarez USP - FFLCH

A todos aqueles que sabem por que a concluso deste trabalho significa para mim muito mais do que um ttulo.

minha famlia, pela lio de amor e integridade que representa.

Ao Mateus, pelo respeito e cumplicidade, hoje e sempre.

RESUMO

Esta dissertao se dedica a fazer uma reviso da literatura sobre governana democrtica, buscando contribuir com novos marcos conceituais na anlise da gesto das polticas de segurana pblica. Trata-se de apresentar uma nova perspectiva para analisar quais e como tm sido as polticas de segurana pblica desenvolvidas no intuito de superar o problema da violncia e da criminalidade de acordo com sua magnitude e complexidade. Para tanto, o trabalho destaca o papel do Estado na tarefa da governana, discutindo o exerccio do monoplio legtimo da fora visto da perspectiva da participao e incluso de novos atores, da articulao entre rgos e esferas de poder, da construo de novos padres de autoridade e legitimidade, e da gesto integrada de polticas pblicas em um ambiente democrtico. A bibliografia sobre governana democrtica tem o potencial de oferecer subsdios para esta anlise, pois combina a abordagem poltica com a perspectiva administrativa, agregando s diretrizes gerais sobre a atuao do Estado indicaes de critrios de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas em uma sociedade cada vez mais dinmica e multifacetada, cujas demandas prementes se colocam como desafio aos governos contemporneos. Palavras-chave: governana democrtica segurana pblica gesto integrada legitimidade - Estado Democrtico.

ABSTRACT

This dissertation is dedicated to making a review of the literature on democratic governance, seeking to contribute to new conceptual analysis of the management of public security policies. It is presenting a new perspective to analyze what and how policies have been developed for public safety in order to overcome the problem of violence and crime in accordance with its magnitude and complexity. To this end, the paper highlights the role of government in the task of governance, discussing the exercise of the legitimate monopoly of force from the perspective of participation and inclusion of new actors, the relationship between agencies and spheres of power, the construction of new patterns of authority and legitimacy, and the integrated management of public policies in a democratic environment. The literature on democratic governance has the potential to provide insight to this analysis, since it combines the political approach to the administrative perspective, adding to the general guidelines on State action indications of formulation, monitoring and evaluation criteria of public policies in a society more dynamic and multifaceted, whose pressing demands arise as a challenge to contemporary governments. Keywords: democratic governance public security integrated management - legitimacy - Democratic State.

LISTA DE ILUSTRAES

QUADROS Quadro 1 Tipos de Multi-level Governance ..............................................................56 Quadro 2 Abordagens e intervenes de polticas pblicas para o enfrentamento da violncia urbana..........................................................................................................112

FIGURA Figura 1 Diagrama Conceitual do Gabinete de Gesto Integrada Municipal............99

GRFICO Grfico 1 Destinao dos Recursos do FNSP (2000-2005)....................................101

TABELA Tabela 1 - Profissionais de outras categorias lotados nas Secretarias de Segurana Pblica.........................................................................................................................116

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ARS Anlise de redes sociais BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BM Banco Mundial CAF Comit de Articulao Federativa CLAD - Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CNI Confederao Nacional da Indstria CONSEG Conferncia Nacional de Segurana Pblica DFID/UK Department for International Development, United Kingdom FBSP Frum Brasileiro de Segurana Pblica FLACSO Facultad Latinoamericana de Cienciais Sociales FNSP Fundo Nacional de Segurana Pblica GFN/SSR Global Facilitation Network for Security Sector Reform GGI Gabinete de Gesto Integrada GGI-M Gabinete de Gesto Integrada Municipal IBOPE - Instituto Brasileiro de Opinio e Pesquisa MJ Ministrio da Justia NEV Ncleo de Estudo da Violncia NPM New Public Management OECD Organization for Economic Cooperation and Development ONU Organizao das Naes Unidas PENASPEM Programa Nacional de Apoio Administrao da Segurana Pblica nos Estados e Municpios PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Renaesp Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica Senasp Secretaria Nacional de Segurana Pblica SUSP Sistema nico de Segurana Pblica

SUMRIO

1. Introduo............................................................................................... 11 2. Governana democrtica, teoria poltica e teoria organizacional ..... 21 2.1. A abordagem neoinstitucionalista da governana e de sua relao com a democracia..................................................................................... 28 2.2. Governana como processo: o Estado em ao ............................... 34 2.2.1. Governana e administrao pblica .......................................... 39 2.3. Governana como estrutura: redes e outras formas de governar ..... 44 2.4. Multi-level governance: governana em ambientes multijurisdicionais .................................................................................................................. 52 2.5. Governana democrtica e segurana pblica: primeiras aproximaes............................................................................................ 59 3. Governana democrtica das polticas de segurana pblica: um caminho a percorrer .................................................................................. 63 3.1. Debate terico: monoplio e legitimidade em questo? .................... 64 3.2. Sistema de segurana como objeto da poltica de segurana pblica .................................................................................................................. 73 3.2.1. Reforma do sistema de segurana pblica ................................. 75 4. Segurana pblica no Brasil ................................................................. 82 4.1. O Estado e os dilemas da modernidade tardia ............................... 85 4.2. Mudanas e permanncias da segurana pblica no Brasil luz dos processos de governana democrtica: Estado e relaes intergovernamentais ................................................................................. 89 4.3. Gesto de intervenes intersetorias e interorganizacionais: peculiaridades da rede de poltica pblica de segurana e de sua reforma ................................................................................................................ 106 5. Consideraes finais ........................................................................... 119 Referncias ............................................................................................... 125 Anexo I ...................................................................................................... 138

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1. INTRODUO

Comear este trabalho argumentando que a segurana pblica um dos principais problemas da sociedade brasileira na atualidade no seria apenas utilizar-se de um artifcio de retrica acadmica. As altas taxas de criminalidade e, mais do que isto, o grau de violncia que se estabeleceu nas relaes interpessoais e institucionais do cotidiano nacional, combinados sensao de medo e insegurana que assola a populao, chegam a ser considerados por alguns tericos como circunstncias que podem

desestabilizar o Estado de Direito Democrtico no Brasil. Isto porque, quando se discute segurana pblica no estamos apenas (como se s por isto j no fosse relevante) falando de ameaas ou violaes ao patrimnio, vida e a outros bens juridicamente tutelados. A discusso mais ampla e complexa e se refere essencialmente histrica concepo weberiana do Estado como detentor do monoplio da fora legtima e a temas correlatos tais quais a soberania poltica do Estado-nao, rule of law, ordem, direitos humanos, legitimidade, autoridade e justia pblica (ADORNO, 1998a, 2002). Dada sua relevncia, estes temas tm sido tratados por alguns estudiosos brasileiros preocupados em debater as origens, consequncias e significados da violncia na sociedade contempornea (ZALUAR, 2002; KANT DE LIMA, MISSE E MIRANDA, 2000; CALDEIRA, 2000). Por outro lado, tomando a abordagem da segurana pblica que tem como referncia as taxas de criminalidade, tambm encontramos importantes trabalhos que analisam os ndices de homicdio, de roubos, de trfico de drogas e outros tipos de crime, bem como os nveis de encarceramento, como forma de avaliar de que maneira a violncia tipificada tem se disseminado nas diferentes classes sociais e espaos geogrficos, tendo como base as teorias sobre desigualdade socioeconmica, seletividade do sistema de justia e a perspectiva

epidemiolgica do fenmeno da violncia no cenrio brasileiro (PERES,

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CARDIA E SANTOS, 2006; PEIXOTO, LIMA E DURANTE, 2004; SALLA et al, 2009, entre outros). Em um campo intermedirio, porm, identificamos um vazio que ainda no foi preenchido e ao qual esta dissertao se dedica. Trata-se de estudar a maneira como o Estado opera o exerccio do referido monoplio da fora legtima a fim de reduzir os nveis de criminalidade, construindo um ambiente de no violncia e confiana que possibilite o fortalecimento de sua legitimidade e o aprofundamento da democracia. Em outras palavras, trata-se de analisar quais e como tm sido as polticas de segurana pblica que o Estado, por meio de suas diferentes instituies e nveis de governo, tem desenvolvido como forma de superar este problema social de acordo com sua magnitude e complexidade. Antes, contudo, imperioso apontar que, desde a poca da transio democrtica brasileira, j existem pesquisas que, ainda que parcialmente ou por meio de outra perspectiva, se dedicam ao tema. Estamos falando mais especificamente de duas correntes majoritrias na literatura nacional. Uma voltada ao estudo da polcia como principal rgo de enfrentamento (e porque no dizer, produo) da violncia no Brasil psConstituio de 1988 e outra voltada ao debate e disseminao das polticas preventivas engendradas pelos municpios brasileiros. A primeira corrente, legatria do histrico de atuao das foras de segurana no perodo autoritrio e baseada na nova ordem constitucional garantista, analisa a atuao da polcia como a face explcita do monoplio da fora legtima e de seu uso. Por um lado, aborda-se a polcia e os policiais em seus aspectos repressivo, autoritrio, corporativista e seu insulamento diante dos mecanismos democrticos de accountability, controle e participao sociais, e subsuno ordem legal (NEME, 1999; MUNIZ E PROENA JUNIOR, 2006; CALDEIRA, 2002, entre outros). Por outro, na tentativa de romper com este padro reacionrio de atuao da polcia e de seus integrantes, prope-se o modelo de policiamento comunitrio experimentado por alguns outros pases e cujo carter de proximidade e identificao com a

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comunidade tem sido usado para promov-lo como (a) poltica democrtica de segurana pblica (NEV, 2009; MESQUITA, 2004, entre outros). J a segunda linha de pensamento, na onda da descentralizao que tomou conta dos trabalhos sobre reforma do Estado, enfatiza o papel dos municpios como provedores de bens e servios pblicos, tais quais infraestrutura urbana, assistncia social, cultura, lazer e sade, a fim de prevenir a prtica de atividades delituosas e de garantir maior coeso social. Nesta perspectiva, dois so os grupos que merecem destaque: os jovens e as guardas municipais. Aqueles porque, sendo o estrato da populao que, tanto como vtima quanto como autor, so os mais envolvidos com o crime; e estas porque, diante da ineficincia da polcia e da natureza hbrida que as identifica, tem na exacerbao da violncia um espao para poder definir seu papel como brao armado do municpio (GOMES et al, 2007; MESQUITA, 2006, entre outros). No obstante a valiosa contribuio destas correntes, como dito antes, ainda muito pouco se fala de modo mais integral sobre polticas de segurana pblica (SAPORI, 2007; SOARES, 2006, 2007; CERQUEIRA, LOBO E CARVALHO, 2005), ou, ao menos, da integrao das estratgias acima referidas. Enquanto para outras reas j encontramos vasto leque de referncias que discutem as diversas necessidades sociais sade, educao, assistncia social e outras utilizando-se da perspectiva das polticas pblicas, e de toda a engenharia institucional e poltica imprescindvel sua execuo, o mesmo no se verifica para a segurana pblica. At hoje, como vimos, a literatura tratou mais do contedo das aes governamentais do que do processo de construo e de gesto destas aes de modo a conduzi-las de forma integrada e democrtica. Conforme afirma Soares:
A despeito de insuficiente [...] tem crescido a produo de trabalhos acadmicos sobre violncia e criminalidade. No entanto, o foco no tem se alargado para incluir a especificidade das polticas pblicas, seja por meio de exames comparativos, seja por meio de anlises de caso. Menos ainda se observa, na rea, um movimento intelectual em

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direo ao enfrentamento do desafio prtico, isto , formulao de modelos de projetos e polticas (SOARES, 2001, p. 114).

Tratar da segurana pblica sob a tica das polticas pblicas, caracterizadas pela coerncia e coordenao necessrias ao uso do conceito como tal, significa, como se verifica na anlise de outras reas, discutir atores, estruturas, processos e resultados, tanto do ponto de vista especfico do que cada um destes elementos representa para a segurana pblica, como do ponto de vista integral de como estes elementos se relacionam (ou no) entre si. Esta dissertao , pois, uma tentativa de contribuir com este debate ainda incipiente. Iniciada como uma pesquisa sobre as polticas de segurana pblica em si no Brasil, na tentativa de identificar e analisar como elas estavam sendo engendradas pelos poderes e rgos pblicos estatais e no estatais, em especial em nvel federal, o trabalho assumiu um novo rumo diante da constatao de que faltava um objeto emprico a ser analisado, assim como um referencial terico a ser utilizado. Assim sendo, optou-se por fomentar na literatura e no cenrio nacional uma nova perspectiva de se lidar com as polticas de segurana pblica: a perspectiva da governana democrtica. Nesse sentido, a proposta deste trabalho fazer uma reviso da literatura sobre governana a fim de contribuir com novos marcos conceituais na anlise da gesto das polticas de segurana pblica. J bastante difundidos e aplicados em mbito internacional, o conceito e a prtica da governana democrtica so muito pouco conhecidos e aprofundados no contexto nacional, principalmente no que se refere s polticas de segurana. Tanto que parte substancial das referncias bibliogrficas deste trabalho est em idioma estrangeiro e, quando dedicadas a abordagens empricas, dizem respeito realidade ou do continente europeu ou dos pases anglo-saxes, exceto no que tange especificidade das redes de polticas pblicas, que j encontra ressonncia na literatura nacional, mas sem

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a correlao mais ampla com o conceito de governana como referncia para entender ou prescrever o funcionamento do Estado. Nesta bibliografia, a governana apontada tanto como um fenmeno que pode ser verificado concretamente em diversas partes do mundo e tipos de aes governamentais, quanto como um modelo tericoanaltico. Diante das mudanas sociopolticas ocorridas entre o final do sculo XX e incio do sculo XXI, a governana se apresenta como alternativa para a anlise e efetivao do papel do Estado frente a uma sociedade complexa, dinmica e multifacetada, cada vez mais ciente de seus direitos e mais participativa enquanto ator social. Para Peters e Pierre (1998), a governana ao mesmo tempo uma estratgia para conduzir o governo, e mais especificamente as polticas pblicas, de modo interorganizacional, bem como uma faceta da teoria poltica, visto que descreve um certo tipo de relao entre o Estado e a sociedade. Nesse sentido, assim como as outras abordagens sobre a forma pelo qual se estabelecem os vnculos e rupturas entre os agentes e instituies estatais e os grupos e interesses sociais, a teoria da governana deve ser relacionada cultura poltica do mbito ao qual ser aplicada governo local, pas, regio, continente, ou regime internacional e deve observar as diferentes estruturas e resultados delas decorrentes de acordo com estes mesmos diferentes contextos. Politicamente, o conceito de governana aparece em contraste viso monoltica de Estado, como entidade natural e expresso unificada de uma nao (BEVIR, 2011). J em termos administrativos e gerenciais, a governana traz reflexos do ambiente corporativo como estratgia para buscar mais qualidade no processo decisrio e, por conseguinte, melhores resultados na atuao dos empreendimentos pblicos (ABRUCIO, 2012). De acordo com Abrucio (2012), a discusso de governana na esfera pblica teria nascido atrelada ao tema da governabilidade, que evoca uma crise entre as demandas colocadas pelos cidados ao Estado e a

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capacidade deste em responder s mesmas, que cresciam em razo do aumento da participao poltica. Segundo Huntington, que impulsionou as reflexes sobre a crise do Estado, as condies timas para a governabilidade estariam garantidas caso se desse um equilbrio entre as presses feitas sobre os Estados e sua capacidade de atend-las e administr-las (1975 apud SANTOS, s/d, p. 8); j para Diniz, que entende que a crise do Estado est em que este no cumpra as decises j tomadas nem mantenha seus programas em longo prazo, compatibilizar as categorias de governabilidade entendidas como as condies sistmicas sob as quais se d o exerccio do poder, como a forma de governo, as relaes entre os poderes e o sistema partidrio e [as categorias de] governana entendida como a capacidade de ao estatal na formulao e implementao de polticas pblicas seria uma forma de superar a tal crise do Estado (1998 apud SANTOS, s/d, p. 9). Segundo Offe (1993 apud ABRUCIO, 2012, p. 4), entretanto, mais importante do que frisar a tese de sobrecarga e realar as incapacidades estatais diante disso, seria reconstruir as relaes entre Estado, sociedade e mercado. Em sua trajetria em direo a um modelo menos restrito de capacidade gerencial e mais amplo e dinmico de decises pblicas coletivamente construdas, o conceito de governana pressupe, basicamente, que: a) o governo precisa de mecanismos internos e externos de coordenao para garantir a qualidade de suas aes; b) o espao pblico maior do que a instncia estatal e, portanto, necessrio obter legitimidade junto sociedade para desenvolver polticas pblicas; e, c) o Estado precisa se articular com outros atores a fim de melhorar seus programas governamentais (ABRUCIO, 2012). No bojo dos processos de reforma da administrao pblica, que buscam lidar com a inadequao do modelo burocrtico ao contexto institucional contemporneo por sua presumida ineficincia, morosidade, estilo autorreferencial, e deslocamento das necessidades dos cidados (SECCHI, 2009, p. 349), o modelo de governana aparece, juntamente com o

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gerencialismo e o new public management (nova gesto pblica), como uma das alternativas para modernizar o Estado com nfase na democratizao dos processos e na busca por melhor desempenho governamental (ABRUCIO, MORELLI E GUIMARES, 2011). Estas reformas indicam deslocamentos na forma moderna de se governar que, entretanto, mantm o Estado como ator fundamental destas mudanas, mas que precisa se adaptar nova realidade econmica e social inundada por novos protagonistas e seus respectivos conhecimentos e habilidades, e s consequentes interrelaes estabelecidas entre eles. Como argumentam Pierre e Peters
the state is restructuring in order to be able to remain a viable vehicle for the pursuit of collective interest in an era of economic globalization and increasing subnational institutional dynamics. It is certainly the case that states are increasingly relying on fairly subtle policy instruments in their exchange with society but that does not necessarily mean that they are any less efficient compared to more coercive techniques of steering (PIERRE e PETERS, 2000, p. 196)

No mbito da segurana pblica, ao mesmo tempo em que se ampliam as demandas por paz e ordem, identificam-se as limitaes do Estado para expandir e melhorar suas funes, seja pela restrio de recursos, seja pela falta de experincia em lidar com algumas novas tendncias da criminalidade contempornea e com os novos atores em cena, seja pelos diversos interesses (e ideologias) divergentes que o setor envolve. Enquanto se refora a discusso sobre um Estado penal invasivo e controlador, com polticas repressivas e arbitrrias, paradoxalmente tambm se multiplicam as abordagens que veem no surgimento e incremento de novas formas de prover a ordem, com novos atores e novas dimenses de atuao, como so, respectivamente, as empresas de segurana privada e as polticas preventivas, uma forma de declnio ou enfraquecimento do Estado na sua tarefa de exercer o controle social. O debate sobre governana da segurana pblica, muito pouco explorado e quase sempre centrado no tema das foras policiais, abre espao

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para discusses sobre o exerccio do monoplio da fora legtima visto da perspectiva da participao e incluso de novos atores, da articulao entre rgos e esferas de poder, e da gesto em um ambiente democrtico. No Brasil, tanto quanto a brecha identificada na literatura, tambm nas polticas pblicas difcil encontrar experincias que retratem a integrao de estratgias que almejem uma gesto democrtica e eficiente da segurana pblica, aumentando a qualidade do governo tanto em termos polticos como em seus aspectos administrativos. Conforme afirmam Lemgruber, Musumesi e Ramos
Salvo poucas excees, o que se costuma chamar de poltica de segurana [no Brasil] no tem correspondido a estratgias planejadas, com prioridades e metas definidas a partir de diagnsticos precisos dos problemas a enfrentar, restringindo-se, quase sempre, a intervenes reativas, assistemticas, guiadas pelos problemas imediatos e pelas presses da chamada opinio pblica. Em consequncia, as avaliaes de eficcia, quando existem, limitam-se exibio do comportamento positivo desse ou daquele indicador criminal, do aumento do nmero de prises e apreenses de drogas e de armas, da divulgao na mdia de aes policiais espetaculares (ou desastrosas), da apresentao de respostas de curto prazo para problemas conjunturais (LEMGRUBER, MUSUMESI e RAMOS, 2002, p. 1).

Esta realidade no reflete apenas a inoperncia do governo nacional, que suposta e legalmente no teria competncia para atuar na rea de segurana, assim como os municpios. Ela principalmente o retrato da maioria dos governos estaduais, que, ainda que constitucionalmente destacados para a tarefa de preservar a ordem pblica e a incolumidade das pessoas e do patrimnio, no apresentam respostas consistentes que tenham conseguido diminuir a sensao de insegurana da populao. Situao esta ainda agravada pela falta de articulao entre todos os entes federativos, que pouco se comunicam e muitas vezes rivalizam em torno dos problemas de segurana e que raramente superam o debate sobre financiamento ou indicadores para avanar no tratamento das polticas de segurana pblica do ponto de vista da gesto.

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A falta de gesto implica, por sua vez, a falta de um aparato institucional que se possa denominar sistema de segurana pblica, conceito muito utilizado entre acadmicos mais para referir-se multiplicidade de atores envolvidos na proviso da ordem do que para identificar um modelo de integrao entre estes rgos ou uma poltica articulada de atuao. Assim, partindo da premissa de que necessrio rever os paradigmas conceituais e empricos aplicados anlise e construo das polticas de segurana pblica, o trabalho que se apresenta daqui em diante busca enfatizar a perspectiva da governana democrtica como forma de ao e estruturao do Estado e, por conseguinte, de gesto das polticas pblicas, no combate criminalidade que se dissemina pelo pas. Em termos metodolgicos, no se trata de fazer um estudo de caso sobre a segurana pblica no Brasil, utilizando-se, para tal, a teoria da governana, ou de, ainda, comparar os aspectos da governana da segurana pblica no Brasil com outras realidades nacionais. A proposta fazer uma reconstruo terica do conceito de governana - e de seus desdobramentos , a partir tanto da reviso conceitual da bibliografia sobre o tema, como de sua aproximao com o nosso objeto de interesse, a fim de que estudos futuros possam tomar como base os argumentos descritivos e prescritivos aqui apresentados para refletir sobre a trajetria recente da segurana pblica no Brasil. A dissertao est, ento, dividida em trs partes seguidas por um captulo com as consideraes finais e antecedidas por esta introduo. O Captulo II aborda de forma abrangente os aspectos discutidos na literatura predominantemente internacional a respeito do conceito e da prtica da governana democrtica. No se pretende aqui fazer uma anlise detida de cada um destes aspectos, j que a proposta no discutir a governana em si, mas aproveitar suas caractersticas e tendncias para incrementar o debate sobre segurana pblica no Brasil. Nesse sentido, contribuindo com as abordagens anteriormente citadas que relacionam a segurana pblica soberania poltica e ao exerccio do monoplio da fora legtima, enfatizaremos

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a relao da governana com a democracia, o Estado, e a administrao pblica, discutindo em especial as referncias sobre governana em redes e multi-level governance, dada sua identificao com a realidade polticoinstitucional brasileira. No terceiro captulo propomos a discusso sobre governana democrtica em segurana pblica, fazendo uma breve explanao sobre a relao entre governana e os conceitos de sociedade de risco e do controle utilizados pela criminologia para debater o papel do Estado na manuteno da ordem e no respeito ao rule of law, para depois sistematizar a escassa produo acadmica sobre governana da segurana pblica e articul-la com as diretrizes para uma poltica e gesto democrticas do sistema vinculado a esta poltica pblica. Por fim, resgataremos o histrico da segurana pblica no Brasil, desde o perodo de transio para o atual regime democrtico at as prticas mais recentes na rea, por meio da literatura que, de alguma maneira, trata das formas e experincia de produo e gesto das polticas de segurana pblica. O resgate serve no s para contextualizar cronologicamente as aes empreendidas pelos governos, mas tambm para identificar caractersticas destas aes que podem relacionar-se perspectiva da governana democrtica e as lacunas das mesmas polticas pblicas que resultam no dficit da segurana pblica no Brasil. Nas consideraes finais, retomamos a reflexo mais especfica sobre a necessidade de se estabelecer novos parmetros para as polticas nacionais de segurana pblica, indicando as possibilidades e tambm os limites que a perspectiva da governana oferece tanto como padro analtico, quanto como experincia prtica.

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2. GOVERNANA ORGANIZACIONAL

DEMOCRTICA,

TEORIA

POLTICA

TEORIA

O conceito de governana tem ganhado ampla repercusso e ao mesmo tempo diferentes significados e usos nos debates das cincias sociais. Consenso, entretanto, a constatao de que a maior nfase dada ao termo e s suas aplicaes na atualidade ocorreu a partir do final dos anos de 1980, quando o mundo se viu permeado por graves crises fiscais e pelo imperativo de readequar seu funcionamento frente a novas necessidades sociais. Diante desse contexto, a disseminao do conceito de governana se deu entre diversas reas do saber, como as relaes internacionais, a cincia poltica, a teoria do desenvolvimento e a administrao pblica e privada. Para os internacionalistas, as relaes entre os Estados comearam a se modificar e a exigir maior cooperao entre os pases, relativizando o predomnio da noo de soberania e independncia estatal que por muito tempo dominou o cenrio mundial. Com o objetivo de superar problemas transnacionais trfico de drogas, terrorismo e questes ambientais, os pases comearam a promover alianas, criar organismos supranacionais, estabelecer acordos e a definir novos tipos de relaes polticas cuja experincia nunca antes havia sido registrada. Nesse sentido, o conceito de governana surge como alternativa realpolitick da teoria do realismo, onde o Estado aparece como agente unitrio das relaes internacionais e a questo da segurana nacional como motivao principal da ao externa dos pases, em um cenrio de permanente conflito e anarquia. De outra sorte, para o mbito empresarial, a governana consistiria em um conjunto de estratgias que tem como objetivo alcanar a mxima efetividade no controle das organizaes privadas, seguindo princpios de transparncia nas informaes, integridade e accountability, compartilhados tanto pelas corporaes locais quanto pelas agncias reguladoras

internacionais (SECCHI, 2009; RHODES, 1996). A abordagem da governana no mbito empresarial uma das poucas a se destacar na literatura brasileira e

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inclui, alm de aspectos econmicos, a preocupao com a relao das empresas e sua sustentabilidade, como forma de manejar os recursos para que estes respondam aos objetivos financeiros das corporaes, mas tambm deem o devido retorno s comunidades envolvidas na produo de bens e servios. J para a teoria do desenvolvimento1, a expresso boa governana se refere forma como o poder exercido a fim de administrar os recursos de um determinado pas. A governana inclui em sua concepo as dimenses sistmica, poltica e administrativa:
The systemic use of governance is broader than government, covering the distribution of both internal and external political and economic power. The political use of governance refers to a state enjoying both legitimacy and authority, derived from a democratic mandate. The administrative use refers to: An efficient open accountable and audited public service which has the bureaucratic competence to help design and implement appropriate policies and manage whatever public sector there is. (LEFTWICH apud RHODES, 1996, p. 656)

O discurso sobre boa governana entrou na agenda internacional para direcionar as polticas pblicas dos pases que recebiam ajuda monetria ou assistencial das agncias internacionais, tornando-se uma condicionalidade poltica e econmica para tais suportes, ao mesmo tempo que um objetivo a ser perseguido pelos pases em desenvolvimento. Segundo Weiss (2000), a prpria Organizao das Naes Unidas (ONU) identificou algumas ponderaes que deveriam ser feitas neste processo de desenvolvimento dos pases em transio, como a necessidade de compreender a complexidade da governana para alm de seus componentes estruturais, como os poderes constitudos e eleies livres e multipartidrias, colocando os problemas sociais no centro do debate sobre

Fortemente impulsionada pela Organizao das Naes Unidas - ONU e pelo Banco Mundial depois que, a partir dos anos 1970, muitos pases africanos comearam a ser descolonizados e que os pases latino-americanos comearam seus processos de redemocratizao.

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reformas administrativas e econmicas. Alm disso, a necessidade de se encontrar um equilbrio na participao dos setores pblicos e privados no processo de governana, observando que a legitimidade do Estado diante de outros atores advm de sua capacidade em responder a uma sociedade civil forte e participativa e a uma rede de instituies no estatais. E, por fim, o cuidado em no se utilizar da boa governana para substituir a democratizao ou a prpria democracia, enfatizando a necessidade de integrao entre bemestar econmico e social e, como pressuposto desta, a melhoria das instituies governamentais e da administrao pblica. A partir dos anos 1990, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) reorientou seu foco, deixando de lado a reforma do servio pblico e alguns programas de descentralizao para ocupar-se em orientar reas de governana como direitos humanos, apoio legislativo e reforma judicial e enfretamento corrupo. As prioridades da boa governana moveram-se, ento, do crescimento econmico e da eficincia para a promoo de maior liberdade, efetiva participao social e desenvolvimento humano sustentvel. Para tanto, o conceito de governana da teoria do desenvolvimento aparece estreitamente relacionado com a perspectiva adotada pela administrao pblica, e pelas reformas a ela direcionadas, na medida em que prope alm da garantia e efetivao de direitos polticos, sociais e econmicos, a modernizao das instituies governamentais2. Para a cincia poltica, entretanto, governana significa no s uma questo de estrutura administrativa, mas, sobretudo, uma mudana no modo e sentido de governar. Em seu artigo sobre a governana como teoria, Stocker (1998) afirma que a diferena e essncia da governana est em se tratar de governar por meio de mecanismos resultantes da e desenvolvidos para a interao do Estado com outros atores pblicos influentes, sem necessidade de utilizar, ainda que continuem disponveis, recursos de autoridade ou sano,

Sobre este assunto, desenvolveremos um tpico especfico mais adiante, a fim de aproximlo do debate sobre governana e a formulao e implementao de polticas pblicas frente s reformas do setor pblico.

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instrumentos clssicos quando se pensa nos meios de comando utilizados pelos Estados modernos. Os estudos desta rea, que antes eram predominantemente voltados ao debate sobre o modelo tradicional de Estado burocrtico weberiano - racional, hierrquico, impessoal e tecnicista passam a considerar mudanas do setor pblico e do prprio Estado utilizando-se, para tanto, de teorias voltadas anlise da gesto do aparelho governamental. Esta mudana que a noo de governana traz como uma perspectiva que altera a maneira de se pensar e executar a administrao pblica tradicional vem acompanhada de novas proposies sobre as ferramentas necessrias para governar. Rhodes (1996)3 se refere a este novo modo de governar como uma tentativa de lidar com vrias jurisdies to solve particular problems and building networks of communication to produce such useful results (RHODES, 1996, p. 664). A administrao intra e

intergovernamental como nova forma de governana se prope, assim, a superar o vazio existente entre o processo de se estabelecer normas sociais e a conduo e implementao das decises tomadas com base nessas normas. Neste contexto, seguindo os ensinamentos de Klijn, Rhodes afirma que o papel do administrador de facilitador, identificando as condies necessrias para uma ao coletiva e estruturando a rede que construir as novas regras do jogo poltico e organizacional. Utilizando o conceito de redes de polticas pblicas e a necessria relao que esta estabelece entre governo central e local e outros atores, Rhodes (1996) cita a incorporao, a consulta, a barganha, a anulao (avoidance), o incentivo, a persuaso e a

profissionalizao como algumas das principais estratgias para administrar as estruturas surgidas no ambiente complexo do mundo contemporneo.

Rhodes em seu artigo sobre a nova governana, a qual denomina intergovernmental management (IGM) utiliza o termo para estudar o processo de governana surgida no governo britnico, diante da insuficincia das reformas conduzidas sob a orientao do new public management e no que resultou no hollow out of the state (esvaziamento do Estado).

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Ainda que muitas destas estratgias j estejam presentes na vida poltica e no processo de produo de polticas pblicas, a diferena de utilizlas no contexto de governana est em adot-las de maneira positiva e propositiva, na construo e manuteno dos laos sociais e alianas operacionais necessrias conduo do governo. Na nova dinmica social e poltica, estas interaes so necessrias e inexorveis j que
no single actor, public or private, has all knowledge and information required to solve complex, dynamic and diversified problems; no actor has sufficient overview to make the application of needed instruments effective; no single actor has sufficient action potential to dominate unilaterally in a particular governing model (KOOIMAN, 1993, p. 4).

Apesar de Kooiman (1993) considerar a governana apenas como resultado das interaes polticas, sociais e administrativas4, compartilhamos com este autor o entendimento de que a governana um padro que surge dos esforos interativos e coletivos produzidos pelos diversos atores envolvidos na seara pblica, complementando o tradicional governo burocrtico. Em sua proposta de anlise sociopoltica, Kooiman e Jentoft (2009) definem a governana interativa como the whole of interactions instigated to solve problems and to create societal opportunities, including the formulation and application of principles guiding those interactions and care for institutions that enable or control them (Op. cit., p. 820). Esta definio compreende todos os componentes que os autores consideram como sendo constituintes da governana5, referentes aos tipos de atividades desenvolvidas em cada um de trs nveis de governana, indicados abaixo: a) a governana de primeira ordem se refere administrao dos problemas cotidianos e sequncia de aes estabelecida para sua superao, onde pessoas e organizaes interagem na identificao de obstculos e de oportunidades e solues para super-los;
4

E no tambm como o respectivo processo que as engendra, que posio adota nesta dissertao. 5 Alm dos nveis de governana, os outros dois componentes so os elementos da governana (imagens, instrumentos e aes) e as formas de governana (governana hierrquica, auto-governana e co-governana).

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b) a governana de segunda ordem tem foco nos arranjos institucionais, que moldam e orientam as decises adotadas na governana de primeira ordem normas, leis, regras, papis e procedimentos, ou seja, a construo de instituies que se coadunem s necessidades sociais, assim como s diretrizes estabelecidas para sua atuao; c) a governana de terceira ordem ou meta-governana o nvel onde se definem coletivamente entre todos os atores societais envolvidos em determinada ao os princpios e valores normativos da governana, pelos quais esta prtica pode ser formada, executada e avaliada. governana de primeira ordem aplicar-se-ia o princpio da efetividade, definido como the ability to create a match betwween stated goals and their achievement (KOOIMAN e JENTOFT, 2009, p. 826), enquanto para governana de segunda ordem prevaleceria o princpio da responsividade, ou seja, a capacidade de responder ao que est sendo demandado pela sociedade. J sobre a meta-governana regeria o princpio da responsabilidade moral, significando que a governana em si is fundamentally ethical and can be justified in accordandce with some generally accepted values (Op. cit., p. 827). Estes princpios podem ser associados relao que se estabelece entre a governana e a democracia, como se ver mais adiante, na prxima Seo deste trabalho. Neste entendimento, a interao entre os diversos atores da ao societal se d no s na definio de problemas ou de objetivos, mas, de forma mais integrada e complexa, ocorre desde o estabelecimento das normas gerais e especficas que orientam a ao, passando pela sua implementao e corresponsabilizao no caso de sucesso ou fracasso em atingir as metas pretendidas. Esta integrao engendrada pelo processo de governana pode, alm de seu aspecto poltico, ser analisada sob o vis organizacional que identifica o governo e a administrao pblica. Para Stoker (1998), o valor da governana est justamente em oferecer um modelo de sistema organizativo

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que

permite

entender

os

processos

de

mudana

em

governar

e,

consequentemente, elaborar uma nova linguagem e marco referencial sobre a sociedade, o Estado e suas relaes. A partir desta viso, o autor prope que a capacidade para atingir resultados no est mais ao alcance do governo por meio do simples uso de seu comando ou de sua autoridade, mas reside na habilidade de utilizar novas ferramentas e tcnicas para conduzir e guiar (STOKER, 1998, p. 27, traduo nossa). O papel do governo na governana no mais o de apenas decidir, mas sim de coordenar, integrar e regular. Para isto, necessrio no s o reaparelhamento do Estado, mas a reestruturao das instituies. Ditas instituies e os respectivos atores que as compem so derivados - mas tambm so para alm - do governo, o que enfatiza a complexidade da arquitetura dos Estados e a crescente participao dos setores privados (com e sem fins lucrativos) e das organizaes voluntrias nos assuntos pblicos. A mudana no equilbrio entre o Estado e a sociedade civil resulta no que Stoker (1998) denomina de cidadania ativa, como sendo uma cidadania que ressalta direitos e deveres, mas que, entretanto, tambm embaa a clara definio de responsabilidades de cada um desses atores, que esto intrinsicamente vinculados pela dependncia derivada da necessidade da troca de recursos e de compartilhamento de suas habilidades. Esta vinculao est, de modo geral, relacionada a determinadas comunidades de polticas pblicas que no s influenciariam a formulao e implementao das aes governamentais, como tambm participariam diretamente delas em uma coalizo de longo prazo. Neste novo cenrio que se apresenta, o dilema que surge como compatibilizar os cdigos normativos e as normas constitucionais, muitas vezes ainda reprodutores da viso monoltica de Estado, com a realidade do processo de tomada de deciso, multidimensional e complexo, e encontrar meios de estabelecer a legitimidade poltica dos novos atores envolvidos nesse processo. Haveria, ainda, que se criar instrumentos que impedissem que o Estado, com seu papel central na governana, repassasse aos particulares seus encargos nos momentos em que as circunstncias no so positivas ou,

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ento se apropriasse dos ganhos do processo bem-sucedido, desqualificando a atuao dos demais atores. Estas consideraes gerais sobre a governana permitem entender de que maneira ocorreram as mudanas no modo de governar na atualidade, bem como quais so suas principais caractersticas e tendncias, assim como seus obstculos. Como se pode perceber nesta apresentao inicial, palavras como conjunto, integrao, interao e relao compem

predominantemente o vocabulrio das teorias sobre governana, refletindo a complexidade que constitui o sistema sociopoltico estatal. Historicamente, identificamos uma evoluo conceitual que se adqua a esta nova ordem estabelecida entre e dentro dos Estados, caracterizada pela multiplicidade de atores e fatores envolvidos no espao pblico; pelo dinamismo com que estes atores se movimentam e com que suas preferncias e necessidades se deslocam; pela ampliao de possibilidades por meio das quais estas necessidades so atendidas; e pela variedade de resultados, positivos e negativos, decorrentes destas possibilidades. A partir de agora, ento, veremos mais detidamente alguns dos principais aspectos da governana, em uma anlise que permita aproximar-nos gradativamente da perspectiva aqui proposta para as polticas de segurana pblica.

2.1. A ABORDAGEM NEOINSTITUCIONALISTA DA GOVERNANA E DE SUA RELAO COM A DEMOCRACIA

Em um sentido mais amplo, governana pode ser caracterizada como a arte de governar. Arte que exige a combinao de estratgias criativas a princpios democrticos, em uma renovao constate do exerccio das responsabilidades governamentais e da vida pblica (STRIVERS, 2008 apud ROBICHAU, 2011).

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Ditas responsabilidades governamentais, antes divididas entre polticos e burocratas, com suas respectivas funes representativa e tcnica, encontram na nova realidade social, dinmica e multifacetada, um

contrassenso sua manuteno dicotmica. No que estas figuras deixem de existir ou de ter sua importncia, mas uma anlise mais pluralista das funes e aes do Estado relativiza seus ncleos caractersticos e lhes prope novos desafios. A governana, ainda que aparentemente generalista e, portanto, passvel de ser considerada pouco cientfica ou uma proto-teoria (PIERRE e PETERS, 2000), nada mais do que reflexo do exerccio destes novos papis e destas estratgias criativas para se governar. As teorias tipolgicas continuam a servir como forma de categorizar e organizar o entendimento do mundo, mas dificilmente so capazes de apreender a dinmica social e poltica, bem como de construir novas perspectivas. Voltando contextualizao histrica de que a governana surge como resposta s crises vividas pelos Estados nacionais no final do sculo XX, encontramos a teoria neoinstitucionalista como uma das correntes resultantes da insuficincia do que Bevir (2011) denominou de conceito modernista de governo. O governo, em sua acepo moderna, seria focado no aspecto tcnico-burocrtico do setor pblico e na accountability por procedimentos ou administrativa como forma de expressar sua vinculao aos ideais da democracia representativa. Construdas nesta mesma base, surge, de um lado, a variedade Estado corporativo, decorrente da racionalidade econmica que destaca as escolhas racionais individuais e a busca por eficincia como caractersticas centrais deste modelo de governo, e, por outro, a variedade Estado de Bem-Estar Social, surgida com fulcro na racionalidade sociolgica, cuja principal representante a burocracia, e cujo principal objetivo intermediar interesses e redistribuir recursos (BEVIR, 2011, p. 104-105). A abordagem institucionalista, especialmente a histrica vis-a-vis uma abordagem neoliberal tambm decorrente da crise do modernismo critica a noo e a utilizao da hierarquia burocrtica como sendo o caminho

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para enfrentar os problemas sociais, j que os formuladores de polticas crescentemente se confrontam com problemas capciosos que no so acessveis pela diviso e especializao (BEVIR, 2011, p. 108). Em que pese a abordagem de Bevir questionar a governana face democracia apenas no que diz respeito accountability e transparncia dos atores no estatais no espao pblico, devido ao fato de no terem sido eleitos e, portanto, de no poderem ser responsabilizados perante seus eleitores, reduzindo a democracia a seu aspecto procedimental, o prprio autor afirma que as novas teorias da governana apontam para novas abordagens sobre democracia e accountability. Estas abordagens seriam propostas pelos neoinstitucionalistas, ao tentarem expandir o conceito de legitimidade, agregando-lhe a considerao de elementos como a efetividade, a accountability legal e a incluso social. No caso da efetividade, a legitimidade decorreria do fato dos governos preencherem os anseios sociais com as correspondentes polticas pblicas e proviso de bens e servios; j no caso da accountability legal, a legitimidade se confirmaria pela fiscalizao e legalidade da atuao dos rgos e atores que participam de determinada ao coletiva; por fim, a incluso social legitimaria o Estado por permitir que cidados no s fiscalizem suas aes, mas faam parte delas, decidindo e conduzindo os processos pblicos. OToole (1997) tambm analisa as consequncias da governana para a democracia, destacando que o tema da accountability central para os estudiosos preocupados com a relao entre democracia e administrao, porm, afirma que
the treatment of the democratic principle cannot be limited to a simple unidimensional value or to formal institutions of governance. In the present context, the analysis of democratic governance can be considered in terms of three important values that constitute part of the meaning of democracy in contemporary times: responsibility for effecting the public interest; responsiveness to public preferences; and enhancement of political deliberation, civility and trust (OTOOLE, 1997, p. 448).

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Assim sendo, a prestao de contas a ser feita pelo Estado sociedade, que antes se reduzia a uma accountability procedimental baseada em estruturas hierrquicas, hoje pode ser compreendida como um conjunto de formas multidimensionais de avaliar a adequao da atuao do Estado tanto em termos de valores, como de atividades concretas s expectativas sociais. Mantm-se, assim, a avaliao formal dos meios e ritos pelos quais as aes so empreendidas, mas agrega-se a estes mecanismos a avaliao qualitativa dos resultados e dos processos, ampliando o rol de instrumentos democrticos disposio da sociedade. Fato que, alm do envolvimento de atores no estatais e da aparente debilitao do Estado que decorre desse envolvimento, a dificuldade de definir claramente as responsabilidades dos stakeholders e a excluso que certos tipos de arranjos podem acarretar para atores outros que no aqueles considerados interlocutores vlidos, so alguns dos dilemas democrticos a serem enfrentados pelos processos de governana (BEVIR, 2011a). Paradoxalmente, se por um lado a governana apresenta maiores oportunidades de participao e transparncia nos assuntos pblicos, por outro, pode reforar a segregao entre grupos de interesses, visto que as habilidades organizativas e os recursos de poder no esto distribudos igualmente no conjunto da sociedade e, portanto, podem representar a apropriao do espao pblico por interesses privados ou de elites, afetando uma noo mais ampla de legitimidade e de bem coletivo (PETERS, 2005). Alm disso, ao mesmo tempo em que a maioria da populao acredita que o governo ainda o responsvel pelo controle e pelos resultados das atividades pblicas, questiona esta autoridade na medida em que ou resiste ao que decidido pelo governo ou se considera parte legtima mas no ouvida na construo de ideias e mecanismo de implementao das polticas pblicas (PIERRE e PETERS, 2000). Apesar das estruturas de governana poderem fragilizar ou relativizar estes mecanismos democrticos, OToole (1997) afirma que

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possvel identificar na governana peculiaridades que potencializam estes instrumentos. Alm disso, tambm possvel reconhecer nestes instrumentos a possibilidade de se renovar o papel do Estado na promoo destas inovaes polticas. O Estado pode oferecer incentivos morais aos participantes, ajudando-os a identificar e valorizar suas obrigaes dentro da rede de governana, desenvolvendo o senso de impacto individual (que relaciona causas e consequncias), mostrando aos atores que existem opes responsveis disponveis, e focando a ateno dos participantes em um dilogo verdadeiro, na manuteno de suas promessas, e na necessidade de tratar os programas de forma sria. O Estado pode, ainda, providenciar redes que sejam responsivas tanto s expectativas dos parceiros que as formam, quanto ao interesse coletivo, inclusive quando se tratar de uma minoria bem organizada, significando esforos para incorporar uma ampla representao. Por fim, no que concerne participao poltica, o Estado pode encorajar a formao de redes e a proliferao de laos horizontais, fomentando os vnculos necessrios para a deliberao, a confiana e a civilidade (OTOOLE, 1997). Quando tratamos a governana e o papel do Estado desta maneira, estamos dando espao para o fortalecimento de capital social indispensvel ao desempenho do Estado. Nesse sentido,
Social capital here refers to features of social organization, such as trust, norms, and networks that can improve the efficiency of society by facilitating coordinated action (p.167). Social capital, built on the basis of vibrant networks is the product of civic community, a pattern bound together by horizontal relations of reciprocity and cooperation, not by vertical relations of authority and dependency (PUTNAM, 1993 apud OTOOLE, 1997, p. 454, grifo nosso)

Juntamente com os instrumentos de accountability ampliada que a governana proporciona, o capital social outro elemento que refora a relao dialtica entre a governana e a democracia. Em seu livro Democratic

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Governance, March e Olsen resumem e exortam a perspectiva institucional da governana e sua relao com a democracia nos seguintes termos:
In an institutional perspective, governance involves creating capable political actors who understand how political institutions work and are able to deal effectively with them (Anderson, 1990, p. 196-97). It involves building and supporting cultures of rights and rules that make possible the agreements represented in coalition understandings. It involves building and supporting identities, preferences, and resources that make a polity possible. It involves building and supporting a system of meaning and an understanding of history (MARCH e OLSEN, 1995, p 28).

De modo geral, o que todos estes tericos apresentam em comum, alm da perspectiva institucional, a viso de que a governana, diferentemente do que possa parecer quando se incluem diversos atores e novas formas de organizar a ao coletiva, no reduz ou ameaa o Estado democrtico, como pregam as correntes conservadoras que pretendem manter a exclusividade do Estado ou a dicotomia entre poltica e burocracia para explicar o funcionamento do governo. Ao contrrio, a perspectiva da governana tende a reforar a poltica em si, tanto na atuao do Estado, como na participao dos cidados, ou das organizaes societais, na medida em que enfatiza o dilogo e a construo coletiva de normas e aes, o estabelecimento de laos de confiana, de interdependncia, o compartilhamento de responsabilidades e os mecanismos colaborativos de deciso e implementao de servios e polticas pblicas. Conforme continuam March e Olsen em seu livro,
An institutional agenda for governance portrays a world where democratic order of rights, rules, and institutions is constructed and maintained through active education an socialization of citizens and officials; where individual and collective capabilities for action depend on the endogenous allocation of resources and competencies; where human action is based substantially on a conception of identity and a logic of appropriateness; where meaning, including an understanding of history and self, is based on accounts constructed through a political and social process; and where history matches institutions, behaviors, and contexts in ways that take time and have multiple, path-dependent equilibria. From an institutional perspective, democratic governance involves improving the process by which a society formulates ends, seeks to

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achieve them efficiently, elaborates and overturns its conceits, and weaves an understanding of the good life by experiencing its pursuit. It involves encouraging an examination of what constitutes a worthwhile life, how the lives individuals live compare with democratic ideals, what resources and actions are required to bring those lives closer to democratic aspirations, and how we are to understand and respond to our failures to achieve those ideals (MARCH e OLSEN, 1995, p. 246)

Esta construo coletiva de representaes, regras e aes uma das ordens da governana que anteriormente apresentamos como metagovernana (KOOIMAN e JENTOFT, 2009). No por outro motivo, muitos autores entendem que a governana se constitua primordialmente pelo regime consensual e legitimado que rege a vida pblica e que pode ser resumido na substituio do jogo sob regras pelo jogo sobre regras (STOKER, 1998, p. 22).

2.2. GOVERNANA COMO PROCESSO6: O ESTADO EM AO

Como j antes afirmado neste trabalho, a perspectiva da governana nasce correlacionada s mudanas ocorridas no Estado durante as ltimas dcadas e corresponde necessidade de se desenvolver um marco conceitual mais apropriado para analisar este novo panorama social e poltico. Ainda que alguns autores critiquem ou se utilizem da perspectiva da governana para relacion-la propagao da ideia de declnio do Estado, de acordo com a corrente majoritria, a governana , ao contrrio, uma maneira mais propositiva de encarar as mudanas em questo. De acordo com Pierre e Peters:
The big difference between the decline and the transformation perspectives, however, is that while the decline of the state theory
6

A abordagem da governana como sendo um processo se diferencia daquela, sem exclu-la ou contrapor-se, que analisa a governana como estrutura, mais detidamente explicitada quando tratarmos das redes como modelos de governana. Enquanto a primeira abordagem enfatiza a relao da governana com o Estado, a segunda destaca a relao da governana com as formas de produo de polticas pblicas.

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has very little to offer in terms of the future of government, governance and, indeed, democracy, the transformation view outlines a reformed state guided by political choice and made by accountable actors. [...] This view on the current changes within the state and the states exchanges with external environment portrays the state as the center of governance albeit with significant contingencies vis-a-vis other centers of resources and capabilities in society. What makes the state a primus inter pares in these exchanges is that it is the only player in the governance process which can rightfully claim to have a political, legitimate mandate (PIERRE e PETERS, 2000, p. 197).

Segundo Weiss (2000), a Organizao das Naes Unidas teve grande contribuio na mudana de nfase dada ao conceito de boa governana entre os anos 1980 e 1990. A concepo de Estado mnimo, correspondente ao desmantelamento do Estado proposto por programas econmicos liberais foi enfraquecida pela propagao de programas polticos liberais, com nfase na melhoria e reforma das instituies democrticas, incluindo o aprofundamento da democracia e explorando papis mais ativos para atores no estatais, deixando de lado a dicotomia entre o domnio exclusivo do Estado e o desenvolvimento socioeconmico das dcadas anteriores (WEISS, 2000, p. 803). As vises convencionais sobre o Estado, como o pluralismo e o corporativismo, podem ser resumidas em quatro pontos gerais: uma abordagem exclusivista do Estado, insulamento e homogeneidade institucional, soberania e superioridade do Estado, e foco nos arranjos constitucionais (PIERRE e PETERS, 2000, p. 81). Se a tradicional interpretao do Estado repousava em sua preponderncia para no dizer exclusividade nos assuntos pblicos e na sua separao frente aos outros atores sociais, seja para se ver livre de influncias negativas de determinados grupos de interesse, seja justamente pelo fato de ser considerado autossuficiente para lidar com os interesses pblicos, uma nova ideia sobre o Estado surge medida que em as transformaes sociais e polticas geram a necessidade de se criar e implementar novas formas de governar.

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O conceito fragmegration (fragmentation + integration) utilizado por Rousenau para explicar o que acontecia na Europa no incio dos anos de 1980, tambm pode ser aplicado realidade interna dos pases do mundo contemporneo, retratando a conjugao de tendncias fragmentadoras e integradoras das relaes societais e dos padres de autoridade (ROSENAU, 1983 apud WEISS, 2000), nos moldes dos dilemas democrticos apontados por Peters (2005) e Bevir (2011a) que verificamos na Seo anterior. Em termos de relaes societais, a primeira constatao que se faz sobre o Estado de que existem limites ao seu governo, impostos tanto pela sua prpria incapacidade de abranger todas as dimenses sociais, quanto pela necessidade representados de em respeitar seus interesses corpos diversos daqueles e que de esto outros

poltico-administrativos

proeminentes atores pblicos surgidos nas ltimas dcadas. Assim sendo, atribuies e responsabilidades passam a ser compartilhadas e parcerias passam a ser estabelecidas, como forma de potencializar os recursos e as habilidades que cada um destes atores individualmente tem a oferecer. bvio que a participao dos mais diversos atores privados, com ou sem fins lucrativos, e pblicos no estatais depende tanto das caractersticas do prprio Estado (ver mais adiante a discusso sobre Estados fortes e Estados fracos), como das peculiaridades de cada sociedade, em termos de engajamento poltico, segmentao ideolgica e desigualdade de recursos de poder. O Estado continua sendo, apesar das transformaes ocorridas, o principal ator poltico, tanto em razo da sua capilaridade como tambm em razo do seu poder de influncia. No h, entretanto, que se confundir a ao do Estado em direo sociedade com alguma estratgia de manipulao ou cooptao. O que existe neste processo de governana uma

interdependncia entre os atores que, pelos diversos motivos j apontados anteriormente, encontram-se cada vez mais reciprocamente conectados entre si.

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Com relao aos padres de autoridade, j no mais possvel pensar que as regras constitucionais, ou mesmo infraconstitucionais, sejam suficientes para garantir ao Estado exercer influncia sobre o ambiente que o rodeia. O reconhecimento dos limites de sua atuao, bem como a diversidade de formas pelas quais esta atuao pode se dar, conferem ao marco legal a funo precpua de publicizar as regras do jogo poltico e conferir segurana jurdica e social. O Estado j no pode mais apoiar-se apenas nas estruturas e normas hierrquicas para fazer valer sua vontade no ambiente pblico, visto que outras formas de organizao e distribuio de poder fazem com que as bases de sua autoridade se encontrem muito mais pulverizadas e sejam muito mais contextuais. A centralidade do Estado, diferentemente do que pregava a teoria tradicional, no um dado, uma caracterstica garantida por lei, mas uma circunstncia criada em decorrncia da capacidade do governo de mobilizar outros atores societais no alcance de seus propsitos e gerir polticas pblicas que atendam s demandas dos cidados (PIERRE e PETERS, 2000). Esta capacidade, de acordo com a perspectiva da governana, exercida por meio da coordenao e do direcionamento - e no mais pela mera imposio de vontade -, considerados por quase todos os tericos as funes centrais do Estado em qualquer cenrio onde se pretenda estabelecer uma governana democrtica. As novas habilidades do governo, que, entretanto, no deixam de ser to antigas quanto a poltica, so, segundo OToole (1997), muito mais sutis do que simplesmente evocar a fora da normatividade:
In particular, administration aimed at inducing cooperative efforts across organizations requires that strategies and tactics be adapted to the realities of limited formal authority, at least along network lines. Administrators are likely to have to turn to a set of more subtle but no less important options, which rely on diplomatic skills, negotiating experience, and exhortative, perceptual, informational, and leadership tools (OTOOLE, 1997, p. 447, grifo nosso).

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Conforme j vimos, o conceito e a prtica da governana reconhecem a capacidade do governo na medida em que alcana resultados por meio da criao e aplicao de novas estratgias para promover a ao coletiva. Nesse contexto, segundo Kooiman (1993 apud STOKER, 1998), as tarefas do governo seriam, de forma geral: a) (de)composio e coordenao; b) direo e collibrition7 manter o equilbrio entre os atores; c) integrao e regulao. A primeira tarefa compreende fazer o recorte de dada situao, identificando os principais atores nela envolvidos, e criar relaes efetivas entre as partes; j a segunda corresponde a influenciar e intermediar as relaes para que se possa alcanar equilbrio nos objetivos propostos para a ao coletiva; por fim, a terceira tarefa envolve pensar e agir sistemicamente e criar ferramentas concretas que permitam a cooperao e evitem efeitos indesejados. Assim como acontece coma a anlise das relaes societais acima exposta, o papel do governo e estas diferentes tarefas a serem desenvolvidas por ele tambm so variveis e contextuais e, neste caso, dependem da fora do Estado e das diferentes arenas polticas onde ele ser exercido. A relao entre governana e fora poltica no s analtica, mas tambm epistemolgica, visto que o termo governana deriva do grego cyber, que significa direcionar, cuja raiz a mesma da palavra cybernetica, termo que denomina a cincia do controle (PIERRE e PETERS, 2000, p. 23). este conceito de controle que, na viso convencional, tem sido utilizado ao longo do tempo para determinar a fora ou fraqueza do Estado e sua capacidade para governar. Segundo este entendimento, Estado fortes seriam aqueles que conseguem se isolar diante de foras externas e que implementam suas diretrizes de atuao independentemente da colaborao de outros atores e Estados fracos seriam aqueles que ou so cooptados por interesses particularistas ou deixam nas mos de particulares a proviso dos bens pblicos, reduzindo sua expressividade no cenrio poltico-econmico.
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Segundo Dunsire (1993), o termo collibrition foi cunhado para identificar a atuao do governo que interfere nas relaes entre atores envolvidos em promover polticas em benefcio prprio, e que consiste em tentar estabelecer um equilbrio nesta relao, seja favorecendo um integrante, seja prejudicando outro. Para Dunsire, esta uma prtica comum nas polticas pblicas.

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J no entendimento da perspectiva da governana a fora do Estado estaria relacionada a dois fatores complementares: sua capacidade de se adaptar s mudanas externas e sua capacidade de agir, derivada da capacidade de estabelecer prioridades e de coordenar aes entre os atoreschave em busca dessas prioridades. No se trata mais de validar a posio do Estado com base em seus poderes formais, mas sim destacando suas habilidades polticas, como j indicado no que se refere tambm relao entre a governana e a democracia. Nas palavras de Pierre e Peters (2000):
The powers of the state are gradually transforming from power over towards power to (see Stone, 1989). This perspective highlights concerted public-private efforts, shared and accumulated resources across the public-private border, cooperative rather than adversarial policy strategies and instruments, relaxed institutional relationships with distinct jurisdictional boundaries, institutionalized links between the state and civil society in service production and delivery, and an institutional adaptation which recognizes the multiorganizational nature of public organization (op. cit., p. 196, grifo nosso).

Considerando que a capacidade do sistema poltico resultado de um complexo conjunto de relaes entre os fatores sociais, econmicos, polticos domsticos e internacionais, bem como da estrutura administrativa do Estado, o processo de adaptao e aprendizado institucional contnuo e passvel de constante aprimoramento. Muitas das reformas administrativas so geradas para facilitar a adequao organizacional, por meio da reduo do controle poltico centralizado e do aumento da troca entre instituies e destas com o ambiente que as rodeia. Destas reformas administrativas trataremos na Subseo que segue.

2.2.1. Governana e administrao pblica

At aqui vimos quais so as caractersticas da governana e suas implicaes para a democracia. Vimos tambm, de forma geral, quais so as mudanas ocorridas nos ltimos tempos no sistema sociopoltico e nas relaes do Estado com outros atores sociais, e de que maneira estas mudanas promovem a perspectiva da governana, assim como dela so

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resultado. Indicamos ainda, no tpico anterior, quais seriam as funes do prprio Estado neste cenrio, tendo em vista que j no seria possvel pensar em um agente isolado e central diante do dinamismo e complexidade das relaes estabelecidas com outros agentes pblicos e das necessidades sociais. Mas como colocar estas funes em prtica? Como materializar empiricamente o desiderato de se adaptar a este novo contexto? Como, em suma, produzir polticas pblicas capazes de atender a sociedade a partir de um amplo sistema de interdependncia e inovaes? A abordagem sobre a administrao pblica que faremos nesta parte do trabalho mais uma passo na aproximao que nos propusemos a traar entre a governana e as polticas de segurana pblica. Os modelos aqui apontados demonstram o carter hbrido das organizaes administrativas contemporneas que ainda mantm o Estado como um importante ator neste processo, sem, contudo, desconsiderar os demais agentes que atuam neste mesmo sistema e as novas dinmicas que caracterizam a produo de polticas pblicas. Retomamos e aprofundamos tambm aqui a anlise feita das transformaes decorrentes das crises ocorridas no final do sculo XX em grande parte dos pases do mundo. Estas crises incitaram entre acadmicos e operadores do sistema poltico-administrativo a necessidade de propor novas formas de lidar com recursos escassos e de reconstruir o espao ocupado pelo Estado. Surgiu, ou melhor dizendo, renovou-se, ento, o debate sobre a governana com alternativa ao modelo burocrtico tradicional, que precisava ser reformado. Paralelamente a esta linha de pensamento, advieram tambm as propostas do new public management (NPM), com o propsito de fazer com que o Estado se modernizasse e melhorasse seu desempenho. Segundo Secchi, em seu artigo sobre os modelos organizacionais que inspiraram a reforma da administrao pblica, o new public management,

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tambm conhecido como administrao pblica gerencial ou nova gesto pblica, um modelo normativo ps-burocrtico para a estruturao e a gesto da administrao pblica, baseado nos valores de eficincia, eficcia e competitividade (SECCHi, 2009, p. 354). Partindo deste conceito, muitos autores que tratam das mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, tentam estabelecer uma relao entre o NPM e a governana, seja apontando suas similaridades ou diferenas, seja traando uma relao causal entre ambos. Pierre e Peters (2000), por exemplo, alegam que a filosofia do NPM incrementou o debate sobre governana na medida em que pressupe que o controle sobre as aes sociais j no est mais exclusivamente nas mos do Estado e que, por isso, seria necessrio substituir o poder poltico derivado de mandatos estritamente legais por lideranas empreendedoras capazes de desenvolver e coordenar as redes criadas para o intercmbio de recursos e para conferir efetividade ao sistema administrativo, gerando a necessidade desenvolver novas formas de accountability. Outro ponto importante de convergncia apontado pelos autores foi a maneira como ambas as linhas expressaram mais interesse na avaliao dos resultados e do desempenho do que nos inptus (demandas e recursos iniciais), que o que se verifica na administrao tradicional. Alm disso, o NPM e a governana tambm compartilham do entendimento sobre a superao da dicotomia pblicoprivado, ainda que a governana tenha uma viso mais positiva sobre o servio pblico. Somado a estes trs aspectos que estabelecem uma comunicao entre a governana e o new public management, est tambm um argumento central a respeito do papel do Estado e de seus novos instrumentos para desenvolver e implementar polticas pblicas, assumindo a direo e coordenao destas polticas, ao invs de engendr-las por completo e de forma unilateral8, o que, nas palavras de Rhodes, caracterizaria a

Osborne e Gaebler utilizaram da distino entre steering e rowing para definir a mudana ocorrida no processo de governana em relao ao papel do Estado. Seria, em traduo livre, a diferena entre conduzir e carregar o Estado por meio da governana (apud Rhodes, 1996; Peters e Pierre, 1998)

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transformao na administrao pblica pelo envolvimento de menos governo e mais governana (RHODES,1996, p. 655). Em que pesem tais alinhamentos, justamente por sabermos que se trata de modelos decorrentes de linhas de pensamentos distintas, ainda que ambas referentes reforma do Estado, to evidentes quanto suas similitudes so suas diferenas. Segundo Peters e Pierre (1998), as similaridades entre a governana e o NPM poderiam ser vistas no nvel operacional da reforma administrativa, enquanto as divergncias aparecem mais no nvel terico ao qual eu acrescentaria o nvel ideolgico. Nesse sentido, os autores sintetizam sua viso sobre a comparao em cinco diferentes pontos: a) Enquanto a governana, presente desde tempos antigos no mbito governamental, se relaciona histrica e estrategicamente com os modelos tradicionais de cada governo, como a burocracia, o NPM no visa s especificidades poltica ou cultural do servio pblico e pretende introduzir os mesmos mecanismos do setor privado em qualquer governo que vise melhoria da qualidade de seus servios; b) Entender a governana requer observar e interpretar processos e as influncias dos atores polticos neles envolvidos, j analisar o NPM pressupe identificar tcnicas administrativas e organizacionais focadas em atingir a eficincia e a satisfao dos cidados-consumidores; c) O NPM uma teoria e um programa interorganizacional, ao passo em que a governana uma perspectiva interorganizacional e pode ser considerada parte da teoria poltica, pelo fato de que descreve um certo tipo de relao entre o Estado e a sociedade; d) O NPM trata de transformar o setor pblico para reduzir a influncia poltica sobre as estratgias administrativas, enquanto a governana pretende desenvolver estratgias para sustentar a capacidade poltica do governo em administrar;

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e) As novas estratgias de governana podem ser implementadas sem necessidade de ruptura na cultura tradicional do servio pblico, que, por outro lado, o cerne das propostas do NPM (PETERS e PIERRE, 1998, p. 231-233). Mais importante, ainda, ressaltar dois outros pontos que, alm de estabelecer a distino entre a governana e o NPM, so relevantes para as consideraes que se faro sobre as polticas de segurana pblica neste ambiente de reformas. O primeiro se refere ao fator competio, indicado na definio de Secchi (2009), e que, utilizado pelo gerencialismo para promover melhoria na qualidade dos servios na medida em que as diferentes agncias provedoras tm que disputar entre si a ateno dos cidados-consumidores, se contrape ao fator integrao proposto pela governana, cujo objetivo estabelecer a troca de recursos entre os membros de determinado sistema, destacando entre eles a interdependncia e construo de laos de confiana. O segundo ponto que, ainda que ambas as abordagens levem em considerao o novo papel a ser desempenhado pelo Estado na proviso de bens e no desenvolvimento de polticas pblicas, ao contrrio dos gerencialistas, a maioria dos estudiosos sobre governana ainda veem o Estado como um importante ator dentro das reformas administrativas, em razo da representatividade que faz dos interesses coletivos e da prpria estrutura institucional que carrega e continuar carregando em si, tanto conceitual como empiricamente (PIERRE e PETERS, 2000). Como assevera OToole citando Waldo (1997), a principal questo posta para a estrutura organizacional do Estado nos tempos atuais como estender a democracia da poltica administrao, alm de procurar entender como, e no se, os ideais democrticos podem ser urdidos mais firmemente ao mundo administrativo, na busca por arranjos institucionais capazes de promover aes bem sucedidas em atender os interesses dos cidados.

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2.3. GOVERNANA COMO ESTRUTURA: REDES E OUTRAS FORMAS DE GOVERNAR

Na Seo anterior deste Captulo tratamos da governana como sendo um processo a ser empreendido pelo Estado e outros atores envolvidos em aes coletivas, destacando as funes de direo e coordenao que o primeiro teria neste cenrio. Uma outra forma de analisar a governana , entretanto, utilizando-se dos modos pelos quais ela posta em prtica. Isto no exclui ou se contrape ao que j foi dito sobre o processo de governana como renovao das habilidades do Estado no desiderato de governar. Ao contrrio, agrega a este conceito a noo sobre os modos pelos quais a governana ocorre, ou seja, sua concretizao emprica. Para a maioria dos autores, existem trs formas principais em que o processo de governana se verifica: o mercado, a hierarquia e as redes. Como tipo ideal que so, estes conceitos permitem estabelecer paradigmas, fazer comparaes e criar projees acerca do modelo pretendido para cada tipo de interveno pblica. Em termos concretos, o que se observa que a composio das agncias e relaes governamentais muito mais hbrida e dinmica do que a categorizao resultante desta tripartio e que sua verificao s possvel em termos contextuais e histricos. Como neste estudo trabalhamos com a inteno de conciliarmos a anlise de algumas das caractersticas e funes do modelo burocrtico com as novas tendncias da governana em rede, comearemos este tpico com uma breve explicao sobre os mercados, considerando-os como uma estrutura residual, ou ao menos ainda muito pouco experimentada e avaliada, no que tange poltica de segurana pblica. Ainda que compartilhe o ncleo central da governana como processo, o modelo ideal ou extremo de mercado carrega significantes diferenas com relao aos outros dois modelos. A mais importante destas diferenas o papel que seria desempenhado pelo governo nesta estrutura. Neste cenrio, a funo do Estado seria de comprador (smart-buyer) de

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servio privados, de corretor (broker) e de gerente (manager) diante das possibilidades competitivas que o padro privado de proviso de servios pode oferecer (ROBICHAU, 2011). Segundo Bevir (2011), os neoliberais

estenderam ao setor pblico os incentivos e os mecanismos de mercado que os economistas determinaram para alinhar os interesses dos agentes aos dos diretores9 (p. 108). E mais:
A busca por eficincia conduziu-os a propor que o Estado transferisse organizaes e atividades para o setor privado: as organizaes poderiam ser transferidas por meio da privatizao, isto , da transferncia de bens do Estado para o setor privado por meio da abertura de capital ou da cesso do controle acionrio; as atividades poderiam ser transferidas por meio da terceirizao, isto , o Estado pagaria a uma organizao do setor privado para que esta realizasse tarefas em seu benefcio (BEVIR, 2011, p. 107, grifo nosso).

Os cidados, para a governana pblica pela estrutura de mercado, so tratados como clientes e, como tal, podem decidir, por meio de uma escolha racional, de quais servios usufruiro ou no, promovendo, assim, competitividade entre as agncias pblicas e, pois, o aprimoramento dos servios. Em uma verso menos extremada desta vertente, a poltica de mercado baseada em avaliao por resultados ou em uma competio administrada (ABRUCIO, 2006; CLAD, 2006) pode ser entendida como uma alternativa para incentivar a melhoria dos servios pblicos com base na responsabilizao ou accountability dos policy makers diante das demandas da populao. Trata-se de estabelecer incentivos s boas prticas e monitorar os outputs das aes governamentais tambm no intuito de superar a mera avaliao procedimental da atividade estatal.
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Bevir afirma que os economistas neoliberais propuseram a teoria do diretor-agente (principalagent) para minimizar o risco de que os agentes ajam em favor de seus interesses particulares e, para isso, criaram mecanismos e incentivos de mercado. No caso do setor pblico, os diretores so os eleitores e seus representantes eleitos, ao passo que os agentes so os servidores pblicos. Para os tericos da escolha racional, portanto, assim como o problema bsico das corporaes do setor privado parecia ser garantir que os gerentes atuem em benefcios dos acionistas, o problema bsico da administrao pblica parece ser assegurar que os servidores trabalhem em benefcio dos cidados (BEVIR, 2007, p. 107-108, traduo nossa).

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Esta lgica, entretanto, s se faz possvel se houver vrias agncias pblicas oferecendo o mesmo servio, ou, ainda, se houver indicadores que possibilitem a comparao de desempenho entre estas diversas agncias, ou dos terceiros que possam assumir o lugar destas agncias nesta prestao. Alm disso, h que se considerar que o servio no seja de essencial natureza a ponto de que o Estado possa transferi-lo, ou repass-lo, para o setor privado, e, ademais, apontar que, ainda que a escolha dos cidados influencie a proviso de bens, ela tambm determinada pela institucionalidade disponvel para esta proviso. A hierarquia, por sua vez, pode caracterizar tanto a relao do Estado com a sociedade quanto com sua organizao interna. Ainda que as relaes estejam se tornando cada vez mais horizontais, esta mudana no chega ao ponto de promover uma ruptura como o modelo tradicional hierrquico fazendo com que se abandone como forma de governar (PIERRE e PETERS, 2000). H at mesmo quem alegue que sua importncia voltou a crescer a partir do momento em que se comeou a pensar no Estado como um Estado regulatrio (BELL e HINDMOOR, 2009 apud ROBICHAU, 2011). Outros tericos apontam que a existncia de uma democracia representativa est necessariamente apoiada em uma estrutura hierrquica cuja lgica se renova com a evoluo contnua da utilidade das instituies democrticas representativas (LYNN, 2011 apud ROBICHAU, 2011). No limite, argumentam Pierre e Peters (2000), a lgica hierrquica no pode ser abandonada para que as mudanas no modo de governar possam ser entendidas em toda sua trajetria histrica e estratgica. J para OToole (1997) a prpria estrutura burocrtica, ainda que permanea como ncleo central do governo, tambm ela pode ser percebida como sendo formada por padres cada vez mais complexos e transversais de comando, constituindo o que ele denominou de networked bureaucratic world.

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A predominncia das redes como forma de governo est amplamente contemplada na literatura internacional10, tanto no que se refere aos seus aspectos estruturais como no que tange sua aplicabilidade ou conformao a determinados tipos de polticas pblicas. A rede poderia, inclusive, at mesmo ser considerada como uma formao autnoma relacionada a uma determinada poltica pblica, onde os atores mutuamente se influenciam e assumem responsabilidades (RHODES, 1996; STOKER, 1998). A governana em rede11, de acordo com Rhodes (1996), aumenta as fronteiras dos setores pblicos, privados e voluntrios e cada vez mais difundida em razo dos laos interorganizacionais e interjurisdicionais que se estabelecem nas sociedades e nos Estados contemporneos, sabendo-se que cada vez mais parte das polticas pblicas requer do governo uma ao complexa e articulada. Para os neoinstitucionalistas, as redes aparecem como alternativa inflexibilidade e irresponsividade das estruturas hierrquicas, onde os atores interdependentes operam por meio de relaes estruturadas e estveis, multidimensionais, baseadas na troca, na interao, e na corresponsabilidade. Alm disso, as prprias redes funcionariam como instituies capazes de moldar comportamentos, bem como mediar conflitos de interesses e oferecer incentivos na medida em que definem um parmetro de atuao previsvel e generalizado. Nas palavras de Marques:
Em um sentido bem geral, o efeito das instituies polticas e das redes sobre a dinmica social se assemelham, j que ambas estruturam os ambientes onde os processos polticos se do. [...] Para os neoinstitucionalistas, especialmente os histricos, as instituies agiriam como molduras da poltica e das polticas, no apenas influenciando resultados, mas alterando as prprias preferncias dos atores ao definir possibilidades e probabilidades para diferentes estratgias, alianas e linhas de ao (Steinmo et al., 1992). De forma similar, as redes influenciam resultados dos processos polticos, assim como alteram estratgias e mesmo preferncias de atores e grupos. Essa influncia no mutuamente

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H, inclusive, autores que identificam a governana como governana em rede (RHODES, 1996; KLINJ, 2008, 2010 apud ROBICHAU, 2011). 11 Tambm conhecida como governo joined-up na Inglaterra, ou whole-of-government na Austrlia.

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exclusiva, mas, ao contrrio, ocorre de forma concomitante e paralela (MARQUES, 2003, p. 191).

Neste ponto, conseguimos identificar no s a inter-relao entre os diversos atores pblicos e o Estado, mas tambm entre as distintas esferas da poltica em si: polity (ordem do sistema poltico e estrutura do sistema administrativo), politics (processos polticos) e policy (polticas pblicas). Segundo Frey, Penna e Czajkowski Jr. (s/d), o neoinstitucionalismo redireciona o interesse para a polity, reconhecendo contextos especficos onde pode se dar a influncia da varivel instituies, sem ignorar o papel dos atores polticos nem das estratgias polticas e, alm disso, ainda que em diferentes graus e tempos, identifica a retro-influncia destas trs dimenses na dinmica social (FREY, 2000). As redes so, nesse contexto, importantes no s como estrutura, mas como reflexo da ideia de fluxo, de circulao e de influncia, servindo de princpio estruturador da vida social, bem como do entendimento dos fenmenos sociais (CASTELLS, 1999 apud FREY, PENNA E CZAJKOWSKI JR., s/d). O entendimento das redes sociais como um entre os arranjos possveis de relaes sociais referentes a uma questo especfica pode ser resumido da seguinte forma:
a rede social interpretada como uma estrutura composta de elementos em interao, um conjunto de atores (ns) que se interconectam atravs de relaes relativamente estveis, no hierrquicas e independentes (ligaes). Os atores envolvidos compartilham interesse em comum e so determinados, juntamente com as relaes da rede, pelo processo social que se quer representar (FREY, PENNA E CZAJKOWSKI JR., s/d, p. 7).

Na perspectiva neoinstitucionalista que j apontamos, a anlise das redes sociais12 considera a estrutura de rede como elemento explicativo dos
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Anlise de redes sociais (ARS) uma metodologia para investigar a estrutura social, principalmente no que tange s relaes estruturais, sobre a qual, neste trabalho, apontaremos

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processos sociais. Seu foco est voltado ao relacionamento estabelecido entre os atores e aos padres que estas relaes constituem para alm dos atributos individuais de cada ator, configurando, ento, um plano de anlise intermedirio entre o nvel poltico macro e o nvel individual micro (FREY, PENNA E CZAJKOWSKI JR., s/d; ESCOBAR, 2008). A noo de rede utilizada para a apreenso do conceito e do processo das polticas pblicas surge como alternativa s abordagens tradicionais da escolha racional e do incrementalismo e uma terceira, menos difundida, do comportamento organizacional e da poltica governamental (ESCOBAR, 2008) -, que no incluam em seu arcabouo terico os pressupostos de coordenao e interdependncia presentes no contexto contemporneo. As redes de polticas pblicas se concentram em temas setoriais ou especficos issue netwoks - e devem ser definidas no s em razo de sua integrao interorganizacional, mas tambm pelo objetivo que tem de formularem e implementarem medidas e aes relativas a determinada rea social (MARIN e MAYNZ, 1991 apud SANTOS, s/d). Ainda que variem de acordo com o grau de coeso, as redes de polticas pblicas have been hailed as creating space for innovation, reciprocity, trust, and self-organization (ROBICHAU, 2001, p.121) e facilitate coordination of public and private interests and resources and, in that respect, enhance efficiency in the implementation of public policy (PIERRE e PETERS, 2000, p. 20). Podemos, assim, considerar as redes, para alm das estruturas, tambm como forma de intermediao de interesses de grupos diante do Estado, alternativa s teorias pluralista, elitista e corporativista, que entendem pela prevalncia da disputa, da cooptao e da submisso como modelos clssicos de funcionamento estatal (BRZEL, 1998; MARQUES, 2003), cujos
os fundamentos conceituais, sem, contudo, introduzir questes de mtodos para seu desenvolvimento. Para mais detalhes sobre a aplicao desta metodologia, ver Frey, Penna e Czajkowski Jr., s/d e Marques, 2003.

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efeitos sobre as polticas pblicas no sentido especfico da ao estatal engendrariam privilgios, desigualdades e segregao. Por estas caractersticas, as redes de polticas pblicas so vistas como tipos mais flexveis de gesto poltico-administrativa, que promovem agregao dos valores e recursos individuais de atores e organizaes, ao compartilharem responsabilidades e metas coletivamente construdas em torno de uma poltica pblica de interesse comum. Dentro deste grupo de indivduos e organizaes interessados em um mesmo setor ou problema que tambm podemos denominar comunidade poltica ou comunidade de poltica pblica poderiam envolver-se aqueles direta ou indiretamente vinculados poltica em foco, considerados os recursos disposio de cada um, o sistema de norma pelo qual operam, e as estratgias que construram para poder fazer frente a determinada situao que demanda a ateno pblica. Pressupe-se, entretanto, que haja reconhecimento da interdependncia e das vantagens que a rede oferece e que a negociao e a integrao sejam as principais ferramentas de gesto. Assim, retomando os conceitos j explorados, podemos conceber as redes de polticas pblicas como formas de governana (politics)

desenvolvidas em contextos de conduo poltica compartilhada, com o objetivo de integrar interesses polticos e sociais no processo de produo de polticas pblicas (policy), que agem diretamente na vida das pessoas e na configurao dos valores e normas pblicas (polity). Quanto mais estveis e duradouras, assim como quanto mais inclusivas e deliberativas, mais chances as redes tem de construir laos de confiana, facilitar acordos e produzir polticas eficientes e responsivas. Neste cenrio, e utilizando-nos das premissas estabelecidas pela anlise de redes sociais, poderamos identificar o lugar do Estado em razo de sua posio e relao no contexto (de cada uma) das redes de polticas

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pblicas13. Estas duas perspectivas analticas abordagem posicional e abordagem relacional permitem, por um lado, avaliar a posio ou o papel que um conjunto de atores ocupa ou desempenha no sistema como um todo e, por outro, olhar para as propriedades relacionadas sua estrutura e conectividade, ou tentar obter tendncias sociais decorrentes desta estrutura, ou ainda identificar como se formam subestruturas nas redes (FREY, PENNA E CZAJKOWSKI JR., s/d, pp. 20 e 18). Segundo esta ltima perspectiva, a localizao na estrutura da rede decorre de conexes diretas e indiretas de um ator com os demais,
Trata-se de identificar as restries que esta localizao impe e as oportunidades que oferece, seguindo o princpio de que atores com menos restries e com mais oportunidades esto em locais mais favorveis da rede. [...] um ator considerado proeminente se os seus elos o fazem particularmente visvel para os outros atores da rede. Uma faceta da proeminncia, amplamente investigada na anlise das redes sociais a centralidade, atributo de atores que mede o potencial da contribuio que sua posio traz para sua importncia (proeminncia) na mesma. Neste sentido, os atores centrais seriam aqueles que esto extensivamente envolvidos em relaes com outros atores (FREY, PENNA E CZAJKOWSKI JR., s/d, p. 19, grifo nosso).

Se, como apontamos na Seo sobre o Estado no processo de governana, identificamos que seu lugar na coordenao e direo das polticas se d em face de todos os demais atores envolvidos nesta dinmica e que sua funo para alm de mediador de agente indutor das institucionalidades referentes a determinada poltica pblica, podemos, diante das explicaes acima, corrobor-lo como um ator central/proeminente no mundo contemporneo da governana14. Tal qual ressaltado, temos claro que a assimetria de recursos entre os demais atores resulta em diferentes maneiras de participar e interferir na construo e nos resultados destas redes, porm, tambm consideramos que a posio de cada ator depende, ademais, da capacidade de estabelecer
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Para estudos mais especficos sobre o Estado nas redes sociais (voltados, inclusive, realidade brasileira) ver Marques (2000), Marques (2003) e Marques (2006). 14 A aplicao do mtodo de anlise de redes (ARS), permite, caso a caso, corroborar (ou no) esta afirmao, como veremos no Captulo 4 sobre a segurana pblica no Brasil, por meio do trabalho de Pavez et al. 2011.

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contatos com os demais atores relevantes e da maturidade destas ltimas instituies [atores no estatais], que tem acumulado nas democracias contemporneas inclusive no Brasil conhecimento e capilaridade suficientes para intervir nesse processo de produo de polticas pblicas (SANTOS, s/d, pp. 3 e 4).

2.4. MULTI-LEVEL GOVERNANCE: MULTIJURISDICIONAIS

GOVERNANA

EM

AMBIENTES

Uma outra abordagem que tem sido amplamente utilizada para se tratar do processo de governana nos Estados contemporneos aquela que trata da inter-relao entre diferentes nveis de poder ou esferas

governamentais, com suas respectivas estruturas e integrantes participando de empreendimentos que vo alm das diretrizes estabelecidas pelas normas formais que regulamentam suas respectivas competncias. Esta abordagem, conforme artigo de Peters e Pierre, nos leva a repensar o entendimento sobre as relaes entre o Estado-nao e as autoridades regionais e locais, que cada vez mais esto se tornando negociadas e contextuais.
The emergence of multi-level governance challenges much of our understanding of how the state operates, what determines its capacities, what its contingencies are, and ultimately of the organization of democratic and accountable government (PETERS e PIERRE, 2001, p. 131).

Segundo os autores, estas mudanas decorrem provavelmente, entre outros motivos, da alterao na diviso de tarefas entre as instituies nas vrias esferas de poder, que permitiram aos governos subnacionais se tornar mais assertivos, participativos, e autnomos em relao ao governo central. Cidades tm se transformado em laboratrios para novas experincias administrativas, ajudando a consolid-las como espaos mais dinmicos e, por isso, menos fcil de controlar pelas instituies de outros nveis do sistema poltico (PETERS apud PETERS e PIERRE, 2001).

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Tambm as reformas administrativas ensejaram mudanas nas relaes intergovernamentais, propondo a separao do elemento poltico do governo do seu setor gerencial, e o afrouxamento da natureza de comando e controle das relaes intra e intergovernamentais precedentes. Outros rearranjos, muitas vezes informais, ocorridos em aglomerados urbanos e regionais, tambm contriburam para movimentar este tipo de relaes em mbito nacional. Em termos mais gerais, multi-level governance um modo de integrar os processos de governana dos diferentes nveis institucionais a fim de promover os interesses do sistema como um todo (PETERS e PIERRE, 2001). Nesse sentido, o conceito e sua aplicao sugerem caractersticas

diferentes daquelas que descrevem os processos tradicionais de relaes intergovernamentais, como a inclusividade, o pluralismo e a igualdade de status durante o processo decisrio (STEIN e TURKEWITSCH, 2008). A governana deste tipo no controlada pelos nveis superiores, o que,
combinado com a busca de definio de competncias de cada um dos nveis de governo, ou pela administrao de competncias e jurisdies sobrepostas entre eles, cria trocas institucionais que so tipicamente ad hoc e desenhadas de forma diferente para cada um dos problemas especficos (PETERS e PIERRE, 2004, p. 83, traduo nossa).

Em que pesem estes diferenciais, colocados por muitos autores como promissores e representantes de uma ruptura com modelos tradicionais das relaes polticas, Stein e Turkewitsch (2008), assim como Peters e Pierre (2004), apontam algumas consideraes crticas que devem ser feitas utilizao terica do conceito, assim como aplicao prtica da estratgia. Conceitualmente, as crticas se referem ao carter muito descritivo do termo, que poderia ser aplicado a qualquer processo poltico complexo e multifacetado, bem como ao demasiado destaque que confere aos atores subnacionais como agentes de transformao e aos fatores ps e extraconstitucionais como elementos explicativos dos novos processos de negociao, vis--vis os determinantes legais e formais das relaes intergovernamentais precedentes. Tericos do multi-level governance tendem,

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ainda, a dar prioridade anlise do objetivo de desenvolver a capacidade de resolver problemas (problem-solving), em detrimento do estudo das consequncias deste processo para a manuteno, reforo ou relativizao de valores democrticos como a legitimidade das decises e a accountability sobre os resultados. Alm disso, diversos estudos sobre multi-level governance tm negligenciado as fases de implementao e avaliao do processo de produo das polticas pblicas, que geralmente continuam sendo

orquestradas separadamente pelos governos. Na prtica, a relativizao dos modelos formais e a dependncia das negociaes informais podem favorecer circunstncias onde os atores s sejam atrados pela negociao em si e pelas possveis decises que possam tomar, ignorando ou tendo dificuldade para definir as consequncias dos arranjos assumidos. Os comportamentos mais estratgicos e autnomos da decorrentes que compem o multi-level governance podem ser associados a alguma restrio na demanda dos atores que participam do processo, em troca de manter suas posies privilegiadas como stakeholders. Assim sendo, padres informais de coordenao poltica podem ser uma estratgia para os interesses polticos escapar ou ignorar regulaes que foram institudas justamente para prevenir que isto ocorra (PETERS e PIERRE, 2004, p. 85, traduo nossa).
the absence of any clear and comprehensive rules for institutional exchange in multi-level governance raise questions about its ability to cater to the interests of weak actors to ensure that multi-level governance means something more than multi-level participation (PETERS e PIERRE, 2004, p. 87).

A assertiva de que as relaes intergovernamentais sob a perspectiva da governana so mais fluidas, negociadas e contextuais, engendrando acomodao, consenso e eficincia, tende a ignorar o fato de que, em regra e por definio, toda barganha poltica trata de conciliar conflitos de interesses entre atores mais fortes e outros mais fracos e que, com vistas a superar estes conflitos, o resultado da governana pode ser no aquele inicialmente pretendido de enfrentar problemas relacionados a determinadas

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polticas pblicas, mas sim satisfazer os interesses de cada um dos atores participantes com vistas a manter a prpria estrutura da governana entre os diferentes nveis, ou, ento, manter o status quo e os interesses que predominavam antes que este tipo de negociao tenha sido estabelecido. Nesse sentido, Peters e Pierre (2004) alertam para a necessidade de compreender as mudanas nos padres de negociao considerando sua natureza gradual, incremental, sem descartar os modelos e prticas polticas anteriormente empreendidas na conduo dos governos, bem como

ressaltando no s os processos de negociao, mas tambm as instituies neles envolvidas, que permanecem indispensveis para definir os tipos e graus de interao, para ajudar a coordenar tais processos e para moldar e constranger a ao poltica. Ademais, h que tambm se considerar que o desenvolvimento em direo ao multi-level governance provavelmente varia entre os setores de polticas pblicas, j que, como discutido, mudanas institucionais conformam as prticas e aes governamentais, assim como tambm so por elas definidas. Ainda assim, no h como desconsiderar que a autoridade centralizada em um nico foco de poder tem dado lugar a novas formas de governanas interorganizacionais. Marks e Hooghe (2004) acrescentam a este fato as correntes da literatura que entendem que a governana pode operar em mltiplas escalas a fim de capturar variaes no alcance territorial das externalidades das polticas pblicas e de melhor refletir a heterogeneidade de preferncias dos cidados, vez que facilitam a inovao e a experimentao. Estas so caractersticas que, segundo, Stein e Turkewitsch (2008), aproximam o conceito de multi-level governance do conceito de federalismo proposto por alguns autores. Ambos so vistos como formas de pluralismo poltico e como estruturas desenhadas na tentativa de promover ao conjunta ou, ao menos, de reduzir atritos entre os membros participantes do processo poltico, no intuito de otimizar os resultados do policy-making. Segundo os autores, existe, inclusive, uma interao mtua entre os conceitos e as prticas a eles correlatas, tanto em trabalhos que, como os de Sharf (1988 apud STEIN

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e TURKEWITSCH, 2008), encaram estas estruturas como formas de governar que criam condies potenciais para a estagnao (joint decision trap), como em estudos como os de Marks e Hooghe (2004 apud STEIN e TURKEWITSCH, 2008), que afirmam que certos tipos de governana esto fundados no federalismo como forma de diviso de poder entre os diferentes nveis de governo15. Reconhecendo a difuso da autoridade em novas formas polticas, Marks e Hooghe (2004) propem, entretanto, que estas variedades podem ser enquadradas em dois tipos diferentes de multi-level governance, conforme o Quadro 1.

Quadro 1 Tipos de Multi-level Governance

Fonte: Marks e Hooghe, 2003 apud Best, 2011, p. 60.

Os autores associam o primeiro tipo de governana ao federalismo ainda que no o restrinjam a ele - onde a disperso de poder se d entre um

15

Consideradas as diferenas de formalidades entre os dois modelos

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nmero limitado de nveis, com propsitos gerais que congregam mltiplas funes, incluindo um leque de responsabilidades sobre as polticas pblicas que no se intersectam entre si. As jurisdies territoriais correspondentes a estas responsabilidades, bem como as arquiteturas institucionais instaladas em cada um dos nveis de poder, tendem a ser estveis e, por isso, as reformas jurisdicionais so geralmente custosas e, em geral, se resumem a realocar tarefas sobre as polticas pblicas entre as estruturas j existentes (MARKS e HOOGHE, 2004). No segundo tipo de multi-level governance, os espaos de atuao so variados e cada uma destas jurisdies definida por tarefas especficas, se sobrepondo entre si em um desenho estrutural flexvel e responsivo s necessidades dos cidados e dos atores que o compe, que constituem ou desfazem vnculos de acordo com suas preferncias. Enquanto a governana de Tipo I predomina em governos territoriais convencionais e pode ser representada pela relao do governo central com as unidades subnacionais, a governana de Tipo II geralmente est enraizada nos marcos legais da governana de Tipo I, mas representada por parcerias pblico-privadas tanto em mbito nacional como em arranjos locais. Segundo Marks e Hooghe, estes tipos de governana moldam escolhas polticas: no so simplesmente maneiras diferentes de fazer a mesma coisa. Elas contrastam arranjos institucionais que do lugar a virtudes e vcios tambm contrastantes (MARKS e HOOGHE 2004, p. 21, traduo nossa). Para os autores, enquanto a governana de Tipo I est predisposta a expressar a identidade dos cidados com determinada comunidade e a articular seus conflitos por meio de processos deliberativos multitemticos, o processo de Tipo II se prope a lidar com coordenaes ad hoc orientadas a resolver problemas, por meio da decomposio de responsabilidades entre indivduos inseridos em categorias ou papis sociais, de onde eles podem sair medida que ditas categorias j no mais servem a suas necessidades. Na viso de Marks e Hooghe (2004), os dois tipos de governana apresentam alternativas para lidar com a questo da coordenao

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intergovernamental: o primeiro por meio da definio do nmero de atores participantes dos arranjos institucionais e jurisdicionais; o segundo, criando novas unidades funcionais para a interao entre os atores, com vistas a minimizar os conflitos por meio da redistribuio dos participantes em jurisdies estabelecidas especialmente com este fim. Para Stein e Turkewitsch (2010 apud BEST, 2011) o arcabouo conceitual de multi-level governace pode ser utilizado para melhor entender as relaes governamentais em pases federativos. Os autores afirmam, ademais, que as federaes presidencialistas, em especial aquelas com predominncia do executivo, so mais suscetveis ao surgimento deste tipo de governana do que outras por eles pesquisadas, e incluem o Brasil como exemplo desta sua assertiva. Em suma, o que toda esta literatura quer demonstrar que as transformaes ocorridas nas causas, mecanismos e consequncias relativos s relaes intergovernamentais, engendram mudanas nas instituies que, por sua vez, provocam mudanas na maneira de se pensar todo este cenrio, da mesma forma que a relao causal inversa tambm se verifica. Em geral estas mudanas incrementais no so acompanhadas por mudanas nas estruturas legais e institucionais e, muitas vezes, ao invs de corresponder a um maior grau de integrao e articulao entre os diferentes nveis de poder, representam aumento na sobreposio ou na abertura de lacunas de competncias polticas, econmicas e administrativas (PETERS e PIERRE, 2001). Ainda assim, possvel conceber as estratgias de governana como uma tentativa de aumentar a capacidade poltica vertical sem faz-lo a expensas das capacidades institucionais de outros nveis. Nas palavras de Pierre e Peters
The zero-sum metaphor of institutional relationships where one institutions gain is another institutions loss is misleading as it defines institutional capacity only in relationship to institutions at other level of government (PIERRE e PETERS, 2001, p. 133).

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Em

outras

palavras,

possvel

conceber

as

relaes

intergovernamentais como formas de promover a governana, potencializando as capacidades dos atores nos distintos nveis de governos, e dos prprios nveis em si. Nos pases federalistas, a perspectiva da governana permite analisar a interao das diversas esferas de poder no s do ponto de vista dos ditames normativos ou dos constrangimentos das instituies polticas, mas, de um lado, da sistematicidade que estas relaes podem engendrar na produo e implementao de polticas pblicas, e, de outro, do alcance e profundidade que esta interao pode promover nos resultados destas polticas pblicas desenvolvidas de forma multijurisdicional e compartilhada.

2.5. GOVERNANA DEMOCRTICA E SEGURANA PBLICA: PRIMEIRAS APROXIMAES

No intuito de analisar e compreender as polticas de segurana pblica, destacar as nuances observadas na transformao das formas de governar na atualidade tem como objetivo apresentar elementos concretos que demonstrem que a configurao do Estado j no mais compatvel (se que algum dia podemos dizer que foi) com polticas ou aes pontuais e isoladas, que continuam resistindo integrao com outros atores, estatais e no estatais, na tarefa de definir prioridades e metas e de conduzir sua implementao. O que o ressurgimento e a trajetria do conceito de governana nos propem , pelo aspecto poltico, a reformulao do entendimento das relaes entre Estado e sociedade, no mais vistos como antagnicos ou excludentes, mas, ao contrrio, com interdependentes e mutuamente vinculados; e pelo aspecto administrativo, o questionamento da forma pela qual o Estado vem conduzindo esta relao com a sociedade com vistas ao desenvolvimento de polticas pblicas e gesto de um sistema capaz de atender as demandas sociais.

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Pela perspectiva da governana, possvel olhar para as polticas de segurana pblica tanto considerando os recursos e habilidades disponveis para sua elaborao e execuo, como reafirmando o carter legitimador que seus resultados podem oferecer ao Estado como ideal detentor do monoplio legtimo da fora, por meio da institucionalizao de prticas participativas e de estruturas democrticas e eficientes. Para a segurana pblica, a construo coletiva do jogo poltico e, sobretudo, dos instrumentos e meios utilizados para o exerccio do poder, tem reflexos j estudados no que se tem denominado cultura da violncia. Institucionalizar prticas arbitrrias de coero e uso da fora fsica, como faz a polcia em certas circunstncias (CALDEIRA, 2002), alm de atuar de maneira desarticulada, aleatria e ineficiente como fazem os diversos rgos e nveis dos poderes pblicos (SAPORI, 2007), contribui para elaborar representaes sociais de desordem e conflito que, no limite, servem para reforar a violncia como forma de sociabilidade e de construo de uma identidade individual e coletiva (PORTO, 1999; ROCHA, 1999, TAVARES DOS SANTOS, 2004). A necessidade de novos mecanismos de accountability e

legitimao, compatveis com os padres democrticos do Estado, tambm pea fundamental a ser estudada nas polticas de segurana pblica, novamente no s no que se refere atuao da polcia (MUNIZ e PROENA JR., 2007a), mas de todos os atores, estatais e no estatais, que esto (ou poderiam estar) envolvidos na proviso da segurana como bem pblico. Tratase de construir instrumentos capazes de dar viso e vazo s informaes relacionadas aos temas da segurana, e de compatibilizar estratgias polticas com aparatos administrativos que funcionem de modo inclusivo e transparente na produo do capital social, poltico e tcnico necessrio ao enfrentamento do crime, da criminalidade e do medo. Conforme explora Alvarez (2004) ao analisar as transformaes nas prticas e percepes relativas aos fenmenos da violncia e da criminalidade
Quer como resposta s mudanas colocadas pelo capitalismo tardio ou pela assim chamada globalizao (cf. Bauman, 1999), quer como

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aspectos de um novo paradigma da violncia que caracterizaria o mundo contemporneo (cf.Wieviorka, 1997), as polticas criminais ou de segurana pblica e as teorias e prticas penais na atualidade parecem distanciar-se significativamente do legado utpico da modernidade ao tornarem-se paulatinamente mais repressivas e discriminatrias. Substituio do Estado Social pelo Estado Penal (cf. Wacquant, 2002), nova cultura do controle do crime e da justia criminal (cf. Garland, 2001), tais transformaes so ainda mais significativas pois no se limitam ao campo da violncia e da criminalidade mas incidem sobre as formas mais gerais de assujeitamento dos indivduos em sociedade. Como afirma Adorno (1998), o esgotamento dos modelos convencionais de controle da violncia e do crime na atualidade aponta para transformaes mais amplas nos diferentes modos como os indivduos governam a si mesmos e aos outros na vida social contempornea (ALVAREZ, 2004, p. 1, grifo nosso).

Na poltica de segurana, por enquanto, pelo menos no Brasil, a cultura do controle o que representa hoje a fora do Estado e o instrumento por meio do qual se que pretende submeter indivduos e comunidades aos preceitos e normatividades da lei e da ordem. Poucas ainda so as experincias que constroem os padres de autoridade do Estado utilizando-se da institucionalizao de valores e tcnicas democrticas de policiamento e da conciliao destes com polticas preventivas em uma ao articulada e eficiente sob a perspectiva do que seriam as novas tarefas do governo na governana: direcionar, coordenar e integrar. As habilidades polticas de que fala OToole (1997), assim como as capacidades administrativas que analisam Peters e Pierre (1998), so, como veremos nos prximos captulos, aspectos a serem desenvolvidos em um ambiente multilateralizado em termos de atores e ampliado em termos de demanda, j que, como argumenta Majid , the criminological discourse, at least for the foreseeable future, appers to have been decisively reframed within a network governance paradigm (MAJID, 2011, p. 5). A reconfigurao dos mecanismos por meio dos quais a segurana promovida tem se tornado o principal foco dos debates criminolgicos. Por um lado, esta reconfigurao engendra uma viso ctica a respeito dos esforos centrados no Estado para prover a segurana e abre espao para o reconhecimento da governana em rede como uma oportunidade de resposta

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mais efetiva para as necessidades comunitrias, o controle, a coordenao e a accountability. Por outro, entretanto, provoca uma postura avaliativa mais crtica, que identifica no recuo do Estado inmeros problemas polticos e sociais, como a falta ou prejuzo accountability democrtica, legitimidade e equidade na distribuio da segurana como um bem pblico (MAJID, 2011). Para Dupont (2004), no campo da segurana, os novos discursos acadmicos sobre redes e sua governana se assentam em trs premissas bsicas: primeiro, a de que o monoplio atribudo ao Estado sobre a proviso da segurana mais uma distoro histrica (ou uma construo ideolgica) do que uma condio duradoura; segundo, que a dicotomia entre Estado e sociedade que prevaleceu at muito recentemente comea a ser questionada em razo da diversidade e heterogeneidade dos atores envolvidos no setor; e, por fim, que a governana da segurana est sustentada em uma nova mentalidade do risco16 que adiciona mais um ingrediente j estabelecida mentalidade punitiva. Estas mudanas, entretanto, devem ser consideradas com rigor e cautela na anlise das novas perspectivas que se apresentam para a segurana pblica, tal qual alertam Jones e Newburn
First, much current criminology tends to exaggerate the degree of change, and underplayed the extent of continuity, in seeking to explain the transformation taking place in contemporary police [and security] systems [] Second [], many current theoretical analyses of policing transformation pay insufficient attention to variation between nation states. [] Finally, [] rather than seeing current changes simply as indicative of a process of fragmentation of policing, rather they are better viewed as a part of a long-term process of formalization of social control (JONES e NEWBURN, 2002p. 142-143).
16

Segundo Dupont, a criao de parcerias e redes assegura a congregao de recursos e a diluio de responsabilidades, fazendo com que se torne mais fcil e aceitvel manejar o risco. A fim de avaliar o risco devidamente, a informao deve ser coletada e intercambiada intensivamente entre os que j foram vtimas do crime e aqueles que podem preveni-lo e se assegurar contra ele. A prevalncia e implicaes multidimensionais do risco impedem qualquer ator individualmente, no importa quo grande e poderoso ele seja, de encarar o risco de forma isolada (DUPONT, 2004, p. 77-78, traduo nossa). Para um debate mais aprofundado sobre sociedade do risco, ver Garland (2000).

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Na perspectiva da governana democrtica multi-level em pases federativos, como o Brasil, acrescenta-se, ainda, o problema da suposta dicotomia que se estabelece entre o fortalecimento do Estado-nao em relao ao monoplio legtimo da fora e a descentralizao das polticas pblicas, tendncia das administraes contemporneas. Como veremos a seguir, uma proposta ampla, primeiro sobre o que se considera poltica de segurana pblica e, segundo, sobre o que devam ser as aes no sentido de construir e consolidar um sistema que gerencie este tipo de poltica pode ser uma mudana promissora na perspectiva de se lidar com o tema, sem se restringir a discusses tcnicas ou administrativas, nem tampouco se refugiar em preceitos normativos ou ideolgicos.

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3. GOVERNANA DEMOCRTICA DAS POLTICAS DE SEGURANA PBLICA: UM CAMINHO A PERCORRER

No Captulo anterior expusemos pontos relevantes que acreditamos devam ser considerados no debate sobre governana a ser aplicado ao tema das polticas de segurana pblica. Em termos gerais, apontamos os principais aspectos relativos governana tanto na teoria poltica quanto na teoria organizacional, buscando avanar na construo de uma perspectiva que seja analtica e normativa. Com estes elementos em mos, passamos agora a conjug-los abordagem mais especfica que pretendemos fazer da segurana pblica em termos de poltica pblica e de campo social capaz de (re)construir e (re)forar vnculos entre os indivduos e destes com o Estado, fortalecendo sua legitimidade e buscando resultado satisfatrios no enfrentamento do crime e da violncia.

3.1. DEBATE TERICO: MONOPLIO E LEGITIMIDADE EM QUESTO?

A segurana pblica seria, a nosso ver, um caso tpico de governana de poltica pblica. O Estado, no s por meio de sua polcia, mas de outras estratgias, tanto interorganizacionais quanto intergovernamentais, promove (ou deveria promover) aes que interferem em uma realidade complexa e indeterminada que so o crime e a sensao de insegurana. Queremos destacar aqui, como consenso mais entre acadmicos do que entre gestores pblicos, que a polcia no o nico meio pelo qual se lida com a questo da criminalidade, ainda que seja ela a organizao mais reconhecida como representativa do monoplio da fora. Ao contrrio, sua atuao deveria ser considerada residual na medida em que se entende, ao contrrio do que a cultura do medo tem propagado, que o crime no a regra do comportamento humano, e na medida em que seu padro ostensivo e

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repressivo17 de atuao s faz contribuir com um ambiente coletivo desagregador e violento. No contexto das polticas pblicas de segurana h que se voltar ao significado original do termo polcia, para identific-la como
funo do Estado que se concretiza numa instituio positiva e visa a pr em aes as limitaes que a lei impe liberdade dos indivduos e dos grupos para salvaguarda e manuteno da ordem pblica, em suas vrias manifestaes: da segurana das pessoas segurana da propriedade, da tranquilidade dos agregados humanos proteo de qualquer bem tutelado com disposies penais (BOVA, 2000, p. 944, grifo nosso).

Tratar a polcia como funo, dentro da perspectiva de construir-se um novo paradigma para a segurana pblica, significa entend-la como uma entre aquelas aes coletivas que esto sujeitas influncia de outros atores, que por elas se responsabilizam, mas que tambm sobre elas interferem e decidem. Ressalte-se ainda, que se considerarmos o escopo do sistema de segurana pblica como fazem diversos (seno a maioria dos) autores, como associado a uma poltica de justia criminal, com seu respectivo sistema de justia criminal, a polcia18 apenas um dos braos do governo, mais especificamente do Executivo, que esto envolvidos na proviso da ordem e na promoo da segurana. Agreguem-se a esta configurao o sistema penitencirio e os rgos envolvidos na etapa processual da persecuo criminal, como as instituies pblicas de acusao e defesa19, e o prprio Poder Judicirio, sem deixar de mencionar as especificidades de pases que, assim como o Brasil, caracterizam-se por uma distribuio federativa do poder e envolvem outros nveis de governo, de forma direta ou indireta, nesta poltica pblica.

17

Mesmo que em termos simblicos, quando tratamos de polcias que cumprem os padres democrticos de atuao. 18 Ao tratar do sistema de justia criminal no contexto brasileiro, a literatura inclui tanto a polcia civil, como sendo rgo do poder judicirio encarregado das investigaes criminais, como tambm a polcia militar, como rgo vinculado ao poder executivo, em razo de sua funo ostensiva na preveno do crime e na persecuo de criminosos. 19 No caso brasileiro, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, respectivamente.

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As funes de polcia do Estado esto, evidentemente, relacionadas ao que se definiu como monoplio do uso legtimo da fora na constituio dos Estados modernos e, por conseguinte, ao iderio de soberania estatal. Elas compem o foco fundamental do debate sobre o controle social 20 exercido pelo Estado em face dos cidados e sobre a distribuio e o exerccio do poder nas sociedades contemporneas. As mudanas que antes referimos como sendo caractersticas do sculo XXI e provocando transformaes sociopolticas ao redor do mundo no pouparam sequer o ncleo-duro da concepo mais difundida de Estado, qual seja, sua soberania em exercer o poder de polcia. Nas palavras de Garland (1996), estas mudanas have begun to erode one of the foundational myths of modern societies: namely, the myth that the sovereign state is capable of providing security, law, order, and crime control within its territorial boundaries (p. 448). E mais:
Nor is it simply the hiving off or the privatization of crime control, although one of its major effects has certainly been to stimulate the market for private security (see Johnson, 1992). Rather it is a new form of governance-at-distance, which represents, in this field at least, a new mode of exercising power. It is a new mode of governing crime, with its own forms of knowledge, its own objectives, its own techniques and apparatuses. The state does not diminish or become merely a nightwatchman. On the contrary, it retains all its traditional functions the state agencies have actually increased their size and output during the same period and, in addition, takes on new set of co-ordinating and activating roles, which, in time, develop into new 21 structures of support, funding, information exchange or co-operation (GARLAND, 1996, p. 454).

Alm das explicaes sociais, culturais, ideolgicas e econmicas tambm vlidas para outras reas das polticas pblicas, a performance deficitria do prprio Estado na rea criminal, voltada a promover proteo adequada aos cidados diante de ameaas aos seus direitos, tem sido considerada um dos principais motivos que ensejaram a reconfigurao do
20 21

Para uma anlise especfica do conceito de controle social, ver Alvarez (2004a). Ainda que David Garland considere estas mudanas como causas da perda da legitimidade do Estado para conduzir as polticas criminais em cada uma das naes, em especial na Inglaterra, sua definio sobre em que consistem essas mudanas equivalente daqueles que vem nessas transformaes a consolidao do papel central do Estado.

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policiamento, entendido neste trabalho no sentido amplo do termo, na atualidade22. Duas hipteses conjugadas refletem importantes rupturas vivenciadas pelo Estado: uma que se refere ao questionamento da autoridade formal consubstanciada na dita soberania do Estado, e outra que atinge a autoridade material para aplicao da lei e a manuteno da ordem, resultando em at the very least, a marked attenuation of a connection we have come to think of as central to the institutional architeture of liberal democratic orders (WALKER, 1999a apud LOADER e WALKER, 2001, p. 10). Uma segunda explicao especfica associada a esta nova configurao da segurana pblica est focada nas alteraes identificadas no prprio objeto desta poltica pblica, qual seja, o crime. De um lado as taxas de criminalidade, assim como as de encarceramento, cresceram em todo o mundo, a despeito do maior nmero de pases gozando das benesses do regime democrtico, que supostamente trariam igualdade e pacificao a suas sociedades. Por outro, os tipos de violncias se multiplicaram e diversificaram e as representaes referentes a elas se disseminaram no que se convencionou chamar de cultura do medo, com contribuio intensiva dos meios de comunicao e oportunismo do mercado de segurana privada (BAYLEY e SHEARING, 2001; WIEVIORKA, 1997, GARLAND, 2000). Claro est que, apesar de seu carter generalizado, estas novas formas de prover segurana s populaes so condicionadas pelo histrico sociopoltico e econmico de cada pas. Voltando ao debate sobre Estados fracos podemos dizer que algumas de suas caractersticas tradicionais tambm ensejaram o movimento do policiamento para alm do governo, indo desde um legado colonial que ignorasse as diferenas culturais e socioeconmicas da populao, passando por uma elite poltica dominante cooptando as estruturas da administrao, at a influncia e presso dos mercados internos e internacionais.

22

Grande parte da literatura sobre as mudanas no padro de policiamento enfatizam aquelas relacionadas quebra das fronteiras entre o pblico e o privado que possibilitou que atores particulares, com e sem fins lucrativos, tenham assumido ou compartilhado a funo-polcia.

68

No

obstante

esta

path

dependence,

como

afirmamos

anteriormente, pela perspectiva da governana, a capacidade do Estado nos dias atuais no pode ser apenas avaliada pelo seu aspecto formal de isolamento diante de outras foras, mas deve estar baseada na sua competncia para se adaptar s mudanas, bem como em sua habilidade ao agir. Nesse sentido, vale reforar que, a despeito dos deslocamentos ocorridos nas formas de policiamento, incluindo em especial formas privadas de vigilncia e controle feitas por empresas ou pelos prprios cidados, muito questionadas pelos criminologistas por configurarem supostas causas para o desmantelamento do Estado, a segurana pblica continua a ser um bem coletivo. Seja pelo aspecto histrico, que remete poca de criao dos Estados modernos, onde os particulares abdicaram da justia privada em troca de uma proteo mais generalizada atribuindo ao Estado a tarefa de proteglos o que permanece at hoje como iderio do Estado Democrtico de Direito; seja pelo aspecto sociolgico, que considera a segurana como valor humano cuja realizao permite o gozo de outras prerrogativas democrticas e que, consequentemente, refora o senso de comunidade e pertencimento23. Como asseveram Loader e Walker ao se questionarem se a segurana como bem pblico tem um sentido comunitrio:
To the extent that public safety is inexorably connected with the quality of our association with others, this must surely be the case. In so far as it depends upon the texture of social relations and the density of social bonds this must be so. And in as much as it remains tied up with the nature and legitimacy of public power and authority this must clearly hold. (LOADER e WALKER, 2001, p. 26).

Partindo, ento, do pressuposto de que a segurana pblica e a ordem que ela enseja so bens pblicos e, portanto, devem ser providos e promovidos pelo Estado, resta-nos perguntar: qual , pois, o papel do Estado neste novo cenrio de mltiplos atores e novas necessidades? Quais so as

23

Ver tambm OECD, 2007.

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habilidades necessrias ao exerccio de seu dever-poder? Como este exerccio pode ser analisado a partir da perspectiva da governana? Como argumentamos at agora, uma segurana plural, como forma de reconfigurao da soberania do Estado decorrente da fragmentao e diversificao na proviso da ordem, constitui a realidade dos sistemas de segurana pblica ao redor do mundo. Inclusive, internamente h que considerar-se os inmeros rgos, poderes e nveis de governo envolvidos nesta tarefa. Alm disso, no entendimento atual de uma segurana ideal, cunhada como segurana cidad (PNUD, 2009; TAVARES DOS SANTOS, 2004), incluem-se neste panorama no s os mecanismos de aplicao, concreta ou potencial, da fora fsica, mas tambm estratgias de preveno24, com ampla participao popular. Esta mirade de aes e atores, entretanto, nem sempre tem sido congregada de forma a potencializar seus recursos e atingir objetivos articulados. Na maioria das vezes o que se v so aes pontuais e imediatistas, cujos resultados esto aqum das expectativas da populao. Nesse sentido, no h como negar que ainda h um grande vazio a ser ocupado por muitos Estados, incluindo o Brasil, na coordenao e fortalecimento destas aes a ponto de que constituam uma poltica de segurana pblica, no sentido mais consistente do termo, e um sistema integrado, digno dessa nomenclatura. Alm de democratizar suas prprias formas de policiamento, o Estado deve encarar e enquadrar politicamente as demais formas de prover a segurana, fazendo com que elas se comuniquem entre si e produzam resultados de modo equitativo e efetivo. Diante do que apontamos no Captulo anterior, poderamos afirmar que o paradigma da governana25 mais do que apropriado para caracterizar o

24

Em trs distintos nveis: antes que o fato criminoso ocorra; depois de ocorrido, com relao vtima e seu entorno, para minimizar os danos; e com relao ao agressor, para que ele no volte a delinquir, respectivamente, preveno primria, secundria e terciria (MESQUITA NETO, 2003/2004). 25 O debate sobre governana na segurana pblica legatrio de trs grandes correntes de pensamento: aquela ligada ao conceito de governamentalidade de Michael Foucault, onde se discutem as tecnologias de poder no controle da vida dos cidados; aquela relacionada

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sistema de segurana como uma rede26, em razo de sua multilaterizao (BAYLEY e SHEARING, 2001). Alm da polcia, que por muitas dcadas e muitas pessoas tem sido destacada como ator predominante na segurana pblica, podemos estender o rol de participantes de um sistema de segurana entendido e operado sob a tica da governana, incluindo, por exemplo: Outras organizaes autorizadas ao uso da fora, como foras armadas,

polcias civis, servios de inteligncia, servios secretos, guardas costeiras, guardas de fronteira, foras de defesa civil, guardas nacionais; Corpos civis de administrao e controle, como rgos do executivo

(presidente, ministros, governadores, prefeitos e secretrios), conselhos, parlamentos e comits parlamentares, rgos de financiamento, organizaes da sociedade civil organizada; Instituies de justia e aplicao da lei, como o judicirio e seus membros,

prises, servios e rgos de investigao criminal e persecuo penal, comisses de direitos humanos e ouvidores, servios correcionais, meios alternativos de justia, como justia restaurativa e mediao de conflitos; Foras de segurana no estatutrias, como armadas, milcias, guerrilhas

(infiltradas nos setores pblicos) e empresas privadas de segurana; Grupos no estatutrios da sociedade civil, como grupos profissionais, a

mdia, instituies de pesquisa, organizaes de advocacy, organizaes religiosas, ONGs, grupos comunitrios (adaptado de HNGGI, 2003; BALL, BOUTA E GOOR, 2002; PNUD, 2002).

influncia da obra de Manuel Castells sobre network society; e a oriunda da sociologia das organizaes ou do campo administrativo sobre arranjos e tcnicas interorganizacionais na produo de bens pblicos (LOADER, 2000; YAR, 2011). De sua parte, esta dissertao tenta trazer contribuies das teorias de gesto e polticas pblicas, bem como da cincia poltica, que se agregam s outras trs correntes aqui citadas, dando maior peso reflexo de como produzir polticas pblicas de segurana procurando articular as vertentes democrtica e administrativa, perspectiva ausente nas correntes citadas. 26 Estas redes podem ser definidas, de acordo com a tipologia estabelecida por Dupont (2004, 2006), segundo critrios espaciais (local security networks), estruturais (institutional networks), e informacionais (informational networks), que, como ocorre em toda tipologia, se sobrepem e intersectam entre si, diferindo no mandato, tamanho e escopo, bem como na maneira de interagir com o tempo e o espao.

71

Alguns destes representantes tm estatuto legal, ainda que no representem o Estado, como as empresas de segurana privada, enquanto outros so a manifestao de baixos nveis de resultado do sistema de segurana, como o caso das milcias e guerrilhas, que devem ser objeto dos planos de governana do prprio sistema no qual esto inseridos (BALL, BOUTA e GOOR, 2002). Pode-se assumir que quanto maior o envolvimento das foras de segurana no estatutrias e menor o envolvimento dos grupos da sociedade civil, pior a governana do sistema de segurana em questo (HNGGI, 2003). Alm de outros atores, com suas respectivas atribuies e competncias, tambm se alteraram no entendimento da segurana por meio da perspectiva da governana, as dimenses sociais s quais ela se relaciona como poltica pblica e esfera de vida social, incluindo neste arcabouo, alm da proteo militar, aspectos polticos, econmicos, societais e ecolgicos, que relacionam a segurana a um projeto mais amplo de desenvolvimento humano. A governana da segurana estaria, assim, preocupada com o bemestar e a proteo dos indivduos e da sociedade, que no raro so vtimas de um sistema fracamente governado (HNGGI, 2003). Segundo Hnggi
From a governance perspective, security sector governance covers that public sector which is responsible for the exercise of the state monopoly of coercive power and has traditionally been a key feature of the modern nation-state. [] From a security perspective, security sector reflects the broad notion of security because it does not cover the military alone, but acknowledges the importance and in some countries the predominant role of non-military security forces (HNGGI, 2003, p. 8 e 9, grifo no original).

Em termos gerais, dentre o fluxo de atividades do sistema de segurana, poderamos definir o papel do Estado ao menos em quatro aspectos: monitorar e regular a proviso de segurana e justia; assegurar que a segurana, como bem pblico, seja equitativamente acessvel a todos; garantir a preservao e observncia dos direitos humanos; e estabelecer os contornos de um ambiente propcio proviso de justia e segurana (OECD, 2007).

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Como temos afirmado ao longo de todo este trabalho, o engajamento na governana da segurana pblica , sobretudo, uma tarefa poltica, tanto em sua funo quanto em seus objetivos, que envolve alterar o equilbrio de poder entre o Estado - e mais especificamente entre as foras policiais - e os demais atores da segurana pblica, institucionalizando um cenrio de relaes democraticamente construdas e mantidas, em uma poltica de Estado e no de governo - que a nica capaz de consolidar empreitadas desta natureza. Em termos mais concretos, isto significa guiar a governana do sistema de segurana com base nos seguintes princpios: Organizaes do sistema de segurana, particularmente as foras policiais,

devem ser accountable em relao s autoridades eleitas e sociedade civil; Organizaes do sistema de segurana devem operar de acordo com as

leis internacionais e com as normas constitucionais internas; Informaes sobre o planejamento e financiamento do sistema de

segurana devem estar amplamente disponveis, para o governo e para o pblico, e uma administrao compreensiva e disciplinada dos recursos deve ser adotada; Relaes entre civis e militares devem ser baseadas em uma hierarquia

bem articulada de autoridade e em uma relao com a sociedade civil construda com base no respeito aos direitos humanos; As autoridades civis devem ter capacidade para exercer controle poltico

sobre operaes e gastos das foras de segurana e a sociedade civil deve ter a capacidade de monitorar as foras de segurana e produzir contribuies construtivas no debate poltico; Deve existir um ambiente onde a sociedade civil possa ativamente

monitorar as foras de segurana e ser consultada regularmente sobre polticas pblicas de segurana, alocao de recursos e outras questes relevantes; Os operadores das foras de segurana devem ser adequadamente

treinados para cumprir seus deveres de forma tcnica e politicamente profissional;

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Os policy-makers devem ter como prioridade promover um ambiente que

propicie a paz e a segurana (DFID/UK, 2000 apud BALL, 2002). Partindo destes princpios que servem como objetivos ideais para a governana da segurana, que devem ser conduzidos no processo mais amplo de transformao cultural, poltica e histrica dos Estados, os pases podem alcanar solues adequadas aos seus contextos e apropriadas aos interesses de seus cidados (OECD, 2005).

3.2. SISTEMA DE SEGURANA COMO OBJETO DA POLTICA DE SEGURANA PBLICA

Podemos considerar um sistema27 de segurana pblica como sendo a rede de atores estatais e no estatais inter-relacionados entre si pelas suas responsabilidades e habilidades em promover, com base em princpios, normas e diretrizes conjuntamente estabelecidos: proteo diante da violncia e do crime; acesso equitativo aos servios de segurana; e resoluo justa de conflitos. Dito sistema tem como elemento fundamental o Estado, cuja atuao teria fulcro nos fundamentos da governana democrtica, que lhe confere a administrao e organizao da rede com vistas a atender os interesses dos cidados individualmente e da sociedade como um todo. Em mbito democrtico, alm destes aspectos formais membros, relao, estrutura e processo e dos objetivos estabelecidos, o sistema de segurana tambm se alicera em constructos ideolgicos de igualdade, pertencimento e pleno gozo de direitos fundamentais. Entretanto, como j dito, a democracia no garantia de uma sociedade menos violenta e, ao contrrio, muitas vezes exacerba as tenses sociais porque altera o status quo e porque traz expectativas polticas que nem sempre podem ser atendidas. Em tese,
27

Alguns autores internacionais utilizam a palavra setor para referir-se ao mesmo conceito, mas, concordamos com a anlise feita pela OECD de que, para evitar confuses com a anlise exclusiva das Foras Armadas como setor de segurana em regimes autoritrios, a palavra sistema mais adequada no contexto democrtico, tanto pela amplitude que indica, como pela organicidade que pressupe.

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todos os Estados democrticos esto, de uma forma ou outra, envolvidos em algum empreendimento para modificar e teoricamente, melhorar a maneira de prover a segurana pblica, porm, nem todos o fazem de modo a empreender e fortalecer a prpria governana democrtica do setor (WULF, 2004). Uma abordagem holstica e integrada da segurana pblica requer olhar para e atuar sobre seu sistema de forma a garantir que funcione democraticamente na preveno de conflitos, violncias e crimes, e na soluo pacfica e juridicamente amparada dos mesmos. As resistncias poltica de reforma quando existente para e sobre o sistema de segurana pblica so, em certas circunstncias, maiores em Estados politicamente estveis, que j estabeleceram seu modus operandi, do que em sociedades que passaram por transformaes drsticas, como aqueles em guerra, cujo aparato estatal pde ser reconstrudo mesmo com todo o histrico de desregramento e desorganizao social que poderia impedir, ou ser usado como escusa para no implementar, as melhorias pretendidas28. Ainda que muitas das medidas adotadas possam contribuir pontualmente para melhorar a segurana da populao, ou reduzir a sensao de insegurana, elas no necessariamente contribuem para construir um sistema de segurana ou fomentar um ambiente poltico e institucional que conduza a uma administrao mais efetiva das polticas de segurana pblica. A mudana est no s em desmilitarizar a poltica de segurana, mas em desenvolver novos conceitos, programas e prticas que sejam mais condizentes com o ambiente democrtico. E traduzir novos conceitos em polticas requer instrumentos que permitam que a poltica pblica opere efetivamente em um longo prazo, combinando aspectos operacionais e de governana (OECD, 2005).
Adoption of a holistic, people-centered approach to security has a number of important implications for how states go about the task of
28

Ampla gama de autores cita a reforma do sistema de segurana da frica do Sul psapartheid como exemplo de poltica bem-sucedida na rea, apesar de seus longos anos sob regime de exceo. Sobre o assunto, ver PNUD, 2002, p.91; OECD, 2005, p. 37; OECD, 2007; Wulf, 2004, p. 14; Open Society Institute, 2005 apud GFN/SSR, 2007; Nathan, 2004.

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providing security for their populations. First, the concepts and institutional structures that guide security provision need to be homegrown, and reflect local needs, priorities and circumstances. Second, security should be seen as a public policy issue, inviting greater input by both the civilian policy sectors and civil society into policy formulation [and implementation] processes. Third, states should move beyond a reliance on the use of force and develop more integrated policy responses to security problems that cut across all sectors of public action. Fourth, reforms should be seek to address issues relating both to the operational capacity of security bodies (effectiveness) and how they are governed (accountability) (OECD, 2005, p. 58).

Processos de reforma so geralmente propalados e requeridos tanto por governantes quanto por operadores das foras de segurana, assim como pela populao em geral, mas o escopo e objetivos a serem alcanados pelas mudanas diferem muito de segmento a segmento, principalmente quando as propostas de modificaes da poltica pblica permanecem no plano normativo. Dada a interdependncia mundial e as consequncias que os problemas de segurana podem acarretar para as sociedades e para os Estados separadamente e em conjunto, a reforma do sistema de segurana tem sido abordada como tema fundamental entre alguns organismos e autores internacionais que entendem este processo como parte de um projeto maior de desenvolvimento humano e, para tanto, tm ampliado e tentando sedimentar os termos do debate e desenvolver instrumentos capazes de concretizar as reformas discutidas.

3.2.1. Reforma do sistema de segurana pblica A reforma do sistema de segurana consiste na sua transformao e consolidao por meio de todos seus os atores seus papis, responsabilidades e aes trabalhando juntos para administrar e operar um conjunto de intervenes multissetoriais e interorganizacionais de modo mais consistente com as normas democrticas e amplos princpios de governana, e, assim, contribuir para o bom funcionamento do aparelho de segurana, com o objetivo geral de construir um ambiente seguro que conduza ao

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desenvolvimento (adaptado de OECD, 2005, p. 20)29. Segundo o Conselho de Segurana da ONU, a reforma do sistema de segurana
is critical to the consolidation of peace and stability, promoting poverty reduction, rule of law and good governance, extending legitimate State authority, and preventing countries from relapsing into conflict. [...] Security sector reform must be context-driven and the needs will vary from situation to situation. The Security Council encourages States to formulate theirs security sector reform programmes in a holistic way that encompasses strategic planning, institutional structures, resource management, operational capacity, civil oversight and good governance. The Security Council emphasizes the need for a balanced realization of all aspects of security sector reform, including institutional capacity, affordability and sustainability of its programmes (Conselho de Segurana, 2007 apud GFN-SSR, 2007, p. 2).

Segundo a Rede Global de Facilitao de Reforma do Sistema de Segurana30 (Global Facilitation Network for Security Sector Reform GFNSSR):
Security Sector Reform aims to create a secure environment that is conducive to development, poverty reduction, good governance and, in particular, the growth of democratic states and institutions based on the rule of law. This relies on the ability of the state to mitigate its peoples vulnerabilities trough development, and use a range of policy instruments to prevent or address security threats that affect societys well-being (GFN-SSR, 2007, p. 1, grifo nosso).

A fim de promover tal transformao necessrio considerar que um processo dessa magnitude pressupe construir entendimento, dilogo, vontade poltica e comprometimento entre os atores envolvidos com os temas da segurana. Isto, entretanto, no desconsidera a necessidade de se planejarem e implementarem aes de curto e mdio prazo, que deem encaminhamentos aos sintomas imediatos dos conflitos violentos.

29

A proposta de reforma do sistema de segurana foi defendida internacionalmente em pblico pela primeira vez pelo Ministro do Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) do Reino Unido, Clare Short, em Londres, em 1998, em discurso no qual props a integrao de vrios objetivos sob um mesmo arcabouo intelectual (HNGGI, 2003). 30 A GFN-SSR um projeto do Departamento para o Desenvolvimento Internacional do governo do Reino Unido, em associao com a Universidade de Birmingham, que trabalha para promover um melhor entendimento dos sistemas de segurana e justia por meio da proviso de informaes, orientaes e experincias para operadores, acadmicos e policymakers ao redor do mundo (http://www.ssrnetwork.net/about/index.php, acesso em 07/01/12).

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Em muitos casos, a resistncia aos processos de mudana tambm advm da falsa ideia de que uma reforma estrutural no dar resposta s necessidades imediatas de segurana dos cidados, desconsiderando que justamente este respaldo institucional e poltico renovado o que sustenta, tanto operacional como culturalmente, as aes focalizadas de combate ao crime e outros tipos de violncia. Nesse sentido, representantes do Estado que assumam a responsabilidade por uma reforma que altere as posies e padres j estabelecidos e que se disponham a envolver recursos humanos e financeiros de monta para lidar como a gama de atividades que devem ser coordenadas e mantidas em longo prazo so importantes mudanas de postura necessrias implementao de um programa de reforma. Entre outras caractersticas, Ball (2002) indica que pases onde o prprio Estado pode ser uma fonte de violncia, onde o desrespeito s normas legais, incluindo a habilidade dos corpos de segurana para agir impunemente e se engajarem em violaes de direitos humanos, e onde a capacidade civil de administrar e monitorar esses mesmos rgos inadequada, tanto no setor pblico, quanto na sociedade civil, so os que mais precisam de reforma em seu sistema de segurana. Diante deste cenrio, enquanto os operadores dos rgos de segurana tm funo importante em fortalecer a governana dentro do prprio sistema, eles no so suficientemente capacitados para encaminhar outros tipos de atividades vinculadas ao desenvolvimento e democratizao, como auxiliar a sociedade civil a desenvolver e consolidar a capacidade de monitorar as polticas de segurana ou fortalecer a capacidade de superviso dos rgos governamentais civis, assim como no esto acostumados a trabalhar com os governos para desenvolver estratgias abrangentes de reforma. Por outro lado, os atores civis, ainda que apoiem ou empreendam aes para reformar a polcia, o sistema de justia, controlar os gastos e aes do sistema de segurana, dificilmente conseguem resultados significantes e sustentveis se

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no contam com a participao direta dos atores do prprio sistema (BALL, 2002). As lideranas polticas e as foras policiais tm frequentemente visto poucos benefcios em promover mudanas e, por isso, pouco tem se comprometido com o processo de melhorar a governana democrtica do sistema de segurana. As capacidades humanas e institucionais de atores estatais e no estatais fundamentais para a administrao e superviso civil tm sido notadamente fracas. Ateno insuficiente tem sido dada iniciativa privada como agente de mudana. Alm disso, a existncia de um marco constitucional, ao invs de ter sido usada de forma a melhorar a qualidade dos servios de segurana e a garantia da ordem entre a populao, tem sido usada como justificativa para manter as atuais estruturas em descompasso com as demandas da populao (BALL, 2002). De acordo com Rolim
Em poucas reas, como nas polticas de segurana pblica, os espaos para a inovao so to estreitos e o apego tradio to consolidado. Lidamos, ento, especificamente nesta rea, com uma resistncia incomum inovao, que constitui, em si mesma, parte do problema a ser enfrentado (ROLIM, 2007, p. 33).

Quanto mais tcnica a poltica pblica e mais radical a mudana pretendida, maior a tendncia ao conservadorismo e maior a dependncia de experts das foras militares. A falta de polticas democrticas, e de seus respectivos resultados, deixa espao para posturas repressivas e

segregadoras, que por si mesmas reforam a sensao de insegurana entre os cidados. A prpria militarizao da sociedade, que adquire armas, contrata segurana privada e se envolve em crimes violentos s vezes na contramo da desmilitarizao do Estado prejudica a busca por uma governana democrtica e por uma ambiente mais seguro (NATHAN, 2004). Alcanar os objetivos da governana democrtica no sistema de segurana mais do que a institucionalizao de leis e prticas. um

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processo social que, como tal, toma um longo caminho complexo e muitas vezes nunca antes traado. Segundo Hnggi
If democratic security sector governance [] defines the objective that is desirable (but hardly ever met), the security sector reform would be the means of meeting, or coming closer to meeting this objective. [...] What is more, it differs from country to country in the sense that evolving needs and any special conditions of each country will heavily influence the pattern of progress. Just like democracy itself, it is an ongoing process in which no society will ever achieve the perfection (HNGGI, 2003, p. 17).

Nesse sentido, e a fim de construir e manter ditos objetivos, superando os obstculos anteriormente apontados, alguns princpios so essenciais para a tarefa de reformar o sistema de segurana: Aes orientadas s pessoas, apropriadas localmente e baseadas em

normas democrticas e direitos humanos, bem como no Estado de Direito; Encarar a reforma como um marco para estruturar o conhecimento sobre

como encaminhar as diversas mudanas na segurana encarada pelos Estados e suas populaes, por meio de polticas pblicas de segurana e de desenvolvimento mais integradas, e com grande participao e superviso civil; Fundamentar as aes da reforma em estratgias multissetoriais,

baseadas em ampla avaliao das necessidades de segurana do povo e do Estado; Desenvolver a reforma com base na aderncia a princpios bsicos

permeando toda reforma do setor pblico, como transparncia e accountability; Implementar a reforma por meio de processos e polticas pblicas claras

que objetivem fortalecer a capacidade institucional necessria para que a segurana pblica funcione efetivamente (OECD, 2005, grifos nossos). Seguindo a classificao de Edmunds (2001), podemos enquadrar as aes da reforma do sistema de segurana em duas fases sobrepostas e inter-relacionadas entre si: a primeira referente a estabelecer novas estruturas, instituies e responsabilidades interligadas para o sistema de segurana; e a segunda referente consolidao das reformas prvias e efetiva e eficiente

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operao das instituies e procedimentos por um custo sustentvel para o Estado e para a sociedade. Em sendo um conjunto de processos dentro da estrutura do sistema de segurana, pode haver dificuldades em medir o sucesso ou fracasso da reforma pretendida. Ainda que algumas das atividades sejam bem-sucedidas, outras correlatas podem minar os logros conseguidos se no forem promovidas de forma eficaz. Isto no quer dizer, entretanto, que a dificuldade da tarefa deva impedir a avaliao tanto da performance como um todo, como das aes uma a uma, como forma de obter subsdios para aprimorar determinadas reas de atuao, bem como para reproduzir ou promover as boas prticas conseguidas em outras. Edmunds (2001) sugere trs mtodos ideais para avaliar o desempenho do Estado, que fornecem critrios que associam a anlise dos programas especficos e do panorama geral da reforma: um marco genrico, que fornece um tipo ideal frente ao qual a performance possa ser contrastada; uma abordagem coletiva/regional, que contrape a reforma aos padres das agendas institucionais; e uma abordagem de processo, que tem foco em critrios empricos especficos que agem como elementos facilitadores da reforma31. Mais especificamente, para Mesquita Neto
Fazer e medir progresso na rea da segurana pblica depende, naturalmente, no apenas da definio de objetivos e da construo de indicadores. O grau de efetividade na definio de objetivos e na construo de indicadores, bem como na sua utilizao, pode ser um instrumento decisivo para a melhoria da segurana pblica (p. 194) De forma simplificada, poderamos identificar e classificar estes objetivos em trs categorias: a) objetivos polticos: das polticas de segurana pblica; b) objetivos organizacionais: das organizaes policiais; e c) objetivos operacionais: dos programas e aes das organizaes policiais e de outras organizaes, governamentais e no governamentais, envolvidas na poltica de segurana pblica (MESQUITA NETO, 2006, p. 188).

31

Para um modelo mais concreto de reforma do sistema de segurana, ver Anexo I.

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Estes princpios e modelos gerais, seja no que se refere aos aspectos formais e materiais do processo de reforma, seja no que tange s suas etapas e temporalidade, longe de serem apresentados como resposta s vicissitudes do sistema de segurana, intentam no s servir de parmetros para a ao dos Estados, mas tambm introduzir mais elementos ao debate sobre o setor e sobre os possveis resultados que estas transformaes podem engendrar nesta esfera da vida social.

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4. SEGURANA PBLICA NO BRASIL

O caminho at agora percorrido neste trabalho teve o propsito de construir uma nova perspectiva de anlise para as polticas de segurana pblica no Brasil. Combinando o debate terico sobre governana democrtica com os dilemas gerais das prticas de segurana pblica pudemos avanar na proposta de pensar o sistema de segurana pblica como objeto de uma poltica especfica a ser gerida de forma participativa e integrada pelo Estado, tendo como foco o enfrentamento dos problemas da violncia e da criminalidade. Tentamos conciliar o debate sociolgico do monoplio da violncia e da legitimidade do Estado com a abordagem poltico-administrativa sobre as estruturas organizacionais e as competncias governamentais que permeiam hoje a anlise da segurana pblica, a fim de contribuir com a superao da lacuna indicada na Introduo deste trabalho. Como vimos na Seo 2.5, as aproximaes inicialmente feitas nesse sentido apontam para a dissonncia, no que tange segurana pblica, entre as transformaes sociopolticas e as permanncias das posturas governamentais, com destaque para o papel desempenhado pelo Estado e da relao que este estabelece com os demais atores sociais na definio de prioridades, metas e processos das polticas pblicas. Em linhas tericas, o que no Brasil comeou intensamente como um debate sobre o paradoxo entre a democratizao e as permanncias de prticas autoritrias, tanto por parte dos agentes como no seio da prpria sociedade (PINHEIRO, 2000), passa hoje por uma multiplicao de perspectivas acadmicas que, apesar de nem sempre articuladas entre si, podem ser agrupadas considerando os objetivos e posturas metodolgicas aos quais esto voltados, como aponta pesquisa do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP)

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Duas posies e/ou configuraes so identificadas no que se refere contribuio da sociologia e demais cincias sociais, assim como dos intelectuais, em relao s polticas pblicas de segurana no Brasil. Na primeira, a violncia se constitui em objeto sociolgico e como tal ser abordada segundo os rigores cientficos na rea das cincias sociais. A preocupao central melhorar a qualidade das pesquisas e das abordagens, visando produzir bons trabalhos empricos e tericos sobre violncia e seus temas correlatos. Na segunda, constata-se o desenvolvimento de uma abordagem mais normativa, que procura oferecer respostas aos problemas sociais, e que, portanto, visa mudana ou reforma, por exemplo, das instituies que compem o sistema de justia criminal (FBSP, 2009, p. 36).

Estas duas correntes apresentam-se como complementares tanto na linha histrica do pensamento brasileiro, como em suas perspectivas de anlise, ainda que apresentem especificidades no dilogo com a realidade e prticas s quais se referem. A dificuldade de fazer com que os avanos empricos acompanhem os desdobramentos tericos decorre tanto da natureza dos argumentos que tm sido usados para analisar e construir as polticas de segurana pblica no Brasil (ZALUAR, 2002; CERQUEIRA, LOBO E CARVALHO, 2005; SOARES, 2003; FALCO, 1998), quanto das posturas dos estudiosos e dos gestores com relao a esses argumentos (FBSP, 2009; SOARES, 2001), fazendo desta rea um campo de dissenso e polarizao. Por um lado, as contraposies feitas entre represso e preveno, policial e social, causas e consequncias da violncia, tratadas como mitos ou tabus por alguns autores, so vistas como importantes elementos inibidores de avanos intelectuais e governamentais na rea da segurana pblica. Justamente por estar associada ao tema do controle social, a segurana pblica no tem encontrado meio termo entre aqueles que pretendem fazer dela uma poltica promotora de liberdades e direitos humanos e os que a veem como fundamentalmente contentora de afronta s normas penais quando, na verdade, estes so dois lados de uma mesma moeda. O movimento pendular entre estes dois blocos de que fala Soares (2001) justamente o que inviabiliza, primeiro, o reconhecimento legtimo dos

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outros atores envolvidos neste campo de disputa, e, consequentemente, a constituio e consolidao de uma estratgia de gesto integrada capaz de acolher, compatibilizar e superar conflitos que at hoje tem sido em si mesmos mais importantes do que o prprio enfrentamento da violncia e da criminalidade. Por outro lado, enquanto gestores e intelectuais se debatem sobre os limites entre a teoria e a prtica, e se acusam mutuamente de desconhecedores das expertises uns dos outros, os temas e aes da segurana pblica continuam a se pautar majoritariamente pelo diagnstico de problemas e pela denncia da incapacidade de ambos os lados em resolv-los. Neste contexto, teramos o que Soares (2001) identificou na realidade brasileira como falta de saber acumulvel e inexistncia de experincia analisvel, tal qual argumentamos na Introduo deste trabalho, e que nos levou a procurar na teoria da governana democrtica uma alternativa para a anlise e construo das polticas de segurana pblica. Este captulo especfico sobre segurana pblica no Brasil , pois, uma tentativa de resgatar o histrico recente da segurana pblica no pas, por meio da literatura que, de alguma maneira, trata das formas e experincias de produo e gesto destas polticas pblicas, atentando para as especificidades nacionais em termos de trajetria democrtica e possibilidades e obstculos com relao perspectiva da governana como parmetro para entender e desenvolver polticas pblicas para o setor. Da mesma forma que nos propusemos nos Captulos precedentes, tentaremos articular o debate mais conceitual sobre democracia e monoplio da fora legtima com estudos mais empricos sobre as estruturas e os processos que vem sendo observados ao longo das ltimas dcadas no Brasil luz dos preceitos da governana democrtica que pretendemos incorporar ao debate da segurana pblica no cenrio nacional.

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4.1. O ESTADO E OS DILEMAS DA MODERNIDADE TARDIA

Seguindo a perspectiva histrica proposta por Alvarez, Salla e Souza (s/d), possvel argumentar que at hoje no Brasil as experincias realizadas na rea da segurana pblica tem sido pautadas, com raras excees que veremos mais adiante, por padres top-down de concepo, deciso e implementao, combinados, alm disso, a fatores como a ausncia de processos de avaliao e ao espao limitado de negociao poltica que as resistncias burocrticas e polticas nas agncias governamentais insistem em manter. Segundo os autores, este cenrio se caracterizaria por um
insulamento burocrtico que se realimenta no apenas da capacidade de decidir sobre inmeros procedimentos no mbito da gesto e funcionamento da prpria instituio, como tece mecanismos de reproduo das condies de permanncia desse insulamento (ALVAREZ, SALLA E SOUZA, s/d, p. 11).

A gesto na rea da segurana pblica , pois, entendida como sendo uma poltica centralizada e, portanto, sem legitimidade, que padece de fragilidade decisria, tanto porque no se constri com base no diagnstico prvio e participativo, como porque sua implementao se d de forma seletiva e segmentada, a depender dessas burocracias insuladas que fazem parte do sistema de segurana32. Em outras palavras, ainda que na ordem jurdico-institucional prevaleam normas democrticas, Alvarez, Salla e Souza (s/d) sustentam a ideia de que so os processos polticos restritos a um grupo de atores que definem a agenda e as decises da rea, e que entre estes atores esto instituies cujas configuraes apresentam um alto grau de autonomizao em relao aos interesses genuinamente pblicos.

32

Ver reflexo sobre a crise do Estado e as reformas dela decorrentes qual nos referimos no Captulo 1.

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Consolidando este entendimento sobre o isolamento institucional na rea da segurana, os autores acrescentam
Em primeiro lugar, [a segurana pblica] uma esfera na qual atuam de modo marcante instituies pertencentes aos poderes da Repblica; h necessidade de estreitas articulaes horizontais entre os poderes executivo e judicirio (e em menor escala o legislativo) na prpria viabilizao das polticas pblicas concebidas para o setor. No entanto, cada um desses poderes e seus respectivos rgos so presididos por diferentes valores, interesses, orientaes polticas e procedimentos administrativos que nem sempre operam na mesma direo das polticas desejadas. [...] Ao mesmo tempo, na dimenso vertical, no so menores os desafios para que as anlises levem em considerao as diferentes atribuies das esferas do poder federal, estadual e municipal em relao ao setor de segurana pblica, bem como as possibilidades de conflito, articulao e acomodao entre elas (ALVAREZ, SALLA E SOUZA, s/d, p. 10).

Desta viso tambm compartilha Adorno (1998, 2008), quando entende que as recentes polticas nacionais de segurana pblica tm tentado conferir uma feio modernizadora rea, mesmo diante do conservadorismo de uma complexa rede de interesses, atores e agncias, marcada pelo movimento pendular acima referido e por tenses entre os nveis de poder do sistema federativo brasileiro. Entre estes trabalhos a concluso a de que as transformaes no cenrio da criminalidade abordadas na Seo 3.1 no foram acompanhadas pelas mudanas institucionais necessrias ao enfrentamento do problema. Num breve relato das dicotomias que at aqui apresentamos, e corroborando o foco nas instituies que traam Adorno (2008) e Alvarez, Sala e Souza (s/d), Falco aponta
Existe um lugar social onde encontram-se estruturas e sistemas, o permanente e o conjuntural, o curto e o longo prazos. Onde causas sociais mesclam-se com caractersticas individuais, sem se reduzirem umas s outras, e assim superada a viso dos exclusivismos. Este lugar a instituio. Neste sentido, construir a democracia que queremos , sobretudo, construir as instituies democrticas de que necessitamos (FALCO, 1998, p. 11).

Isto porque, associadas cultura punitiva que se fomenta no seio da sociedade em decorrncia do crescimento e visibilidade atribuda

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criminalidade e da prpria ineficcia dos rgos do sistema de segurana pblica, as instituies desse mesmo sistema tem atuado por meio de medidas vinculadas ao gerenciamento de crises comum na poltica nacional (SAPORI, 2007), como, por exemplo, o aumento do arbtrio nas aes de conteno do crime, o endurecimento legislativo e da aplicao da lei penal, e o reaparelhamento fsico dos rgos policiais, a despeito da constatao de que nenhuma dessas medidas tem sido, ao menos isoladamente, eficaz em combater o crime (ADORNO, 1998). Esta incapacidade de adaptar-se a uma nova realidade social, configurada por diversas, crescentes e complexas modalidades de violncia e pelo aumento correlato do sentimento de insegurana, constitui o principal argumento de autores que constatam a crise do sistema de justia criminal no Brasil. Combinando o desrespeito s normas e os abusos praticados por membros de rgos encarregados de promover a ordem, por um lado, e a ausncia de polticas pblicas capazes de enfrentar os aspectos peculiares da criminalidade moderna, por outro, os governos nacionais se veem cada vez mais deslegitimados diante da tarefa de conter a violncia. Consequncia disto que a resoluo de conflitos, sejam eles interpessoais ou mesmo societais, estabelece uma dinmica particular de funcionamento, dissociada dos parmetros ideais estabelecidos nas normas, e operada em espaos particulares de convvio, como so a famlia e a comunidade, sem recorrer s instncias mediadoras que deveriam ser representadas pelos rgos e poderes estatais (ADORNO, 1998a). Talvez esta seja uma possvel resposta inquietao de Zaluar (2007) de como passamos de uma cultura caracterizada pela cordialidade e conciliao para um ambiente essencialmente pautado pela violncia e pela crnica do crime como cotidianidade (ADORNO, 1998, p. 228). Nesse sentido, discutindo o conceito de crime na tradio sociolgica como ruptura com a conscincia coletiva, proposto por Durkheim, Tavares dos Santos argumenta que

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afigura-se que a violncia difusa nas sociedades do sculo XXI , em larga medida, legitimada pela conscincia coletiva, instituindo-se como norma social, ainda que controversa e polmica. Entre os conflitos sociais atuais, crescem os fenmenos da violncia difusa e as dificuldades das sociedades e dos Estados contemporneos em enfrent-los (Giddens, 1966). Tal dificuldade expressa os novos limites da modernidade tardia, pois os laos de interao social so orientados por modos violentos de sociabilidade, invertendo as expectativas do processo civilizatrio (TAVARES DOS SANTOS, 2004, p. 3).

So estas as circunstncias que permitem a Vieira (2001) afirmar que o rule of law desempenha um papel muito frgil nas sociedades contemporneas, em especial no que tange ao controle social, includas a as normas penais e as regras de conduta e sociabilidade. Alm da centralizao dos meios de coero como pr-requisito para a existncia do Estado de Direito, Vieira acrescenta dois outros componentes anlise da eficcia do sistema normativo como instrumento de pacificao das relaes sociais que em muito se aproximam da discusso sobre governana e democracia que estabelecemos no incio deste trabalho. Por um lado, a reciprocidade, por meio da qual os indivduos se reconhecem como iguais, como sujeitos de direitos mutuamente dotados de dignidade33. Por outro, a congruncia, que estabelece a necessidade de coerncia entre princpios gerais, estatutos mais especficos, a postura das instituies que os aplicam e o comportamento dos indivduos (VIEIRA, 2001)34. Se, idealmente, o poder do Estado, consubstanciado no monoplio da violncia legtima, est justamente destinado a garantir a coeso social e o exerccio de soberania, mas, na prtica, as instituies do sistema de segurana esto cada vez mais desacreditadas e a sociedade cada vez mais
33

Com base em fatores como, por exemplo: partilhar de uma mesma cultura, valores e normas morais; o auto-interesse, no contexto de uma sociedade de troca, onde se precisa do outro para realizao de um benefcio prprio; e o controle social, que inclui controle e sanes informais e governamentais da conduta humana (VIEIRA, 2001, p. 81). 34 Em seu argumento, Vieira associa o debate sobre a congruncia discusso sobre desigualdade: Meu argumento que um mnimo de igualdade essencial para o respeito mtuo entre os indivduos e entre estes e o Estado. Uma situao de discrepncia extrema em recursos tende a criar relaes hierarquizadas, e no interaes cooperativas voluntrias que so necessrias para se atingir um ambiente marcado pela reciprocidade (VIEIRA, 2001, p. 86)

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fragmentada, muitas so as consequncias para as polticas de segurana pblica. As experincias brasileiras nesse sentido mostram que, a despeito de alguns resultados que se tem conseguido seja pela disseminao de um novo vocabulrio para a segurana pblica, pautado na sua associao ao respeito aos direitos humanos e ao discurso democrtico, seja por prticas pontuais que incluram a participao social e a preveno como elementos de ao, o descrdito das instituies pblicas responsveis pela segurana pblica continua e o sentimento de insegurana se mantm35. Ainda assim, so justamente os pequenos avanos na esfera da governana do setor que tm demonstrado potencial transformador e que permitem vislumbrar, em que pesem as permanncias e dificuldades, um horizonte possvel de mudanas no sentido da democratizao do processo poltico e da gesto eficiente das polticas pblicas capazes de (re)construir e (re)forar vnculos entre os indivduos e destes com o Estado, fortalecendo sua legitimidade e buscando resultado satisfatrios na reduo consistente do crime e da violncia.

4.2. MUDANAS E PERMANNCIAS DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL LUZ DOS PROCESSOS DE GOVERNANA DEMOCRTICA: ESTADO E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS

As polticas de segurana pblica no Brasil tm sido, em regra, pensadas e implementadas de forma fragmentada e pouco planejada. Na retomada da ordem democrtica, no fim dos anos de 1980, diferentemente do que aconteceu com outros direitos respaldados e reformulados pela Constituio, o direito segurana e ordem, bem como a estrutura
35

Segundo pesquisa CNI-IBOPE (2011) sobre o tema especfico da segurana pblica, esta rea apontada como o segundo maior problema social no pas (33% dos entrevistados), atrs somente da sade (52%). Alm disso, a pesquisa tambm aponta que 51% das pessoas acham que a situao da segurana ruim ou pssima, e 36% acham que regular. Por fim, dos 11 rgos apontados como integrantes do sistema de segurana, 9 deles tiveram mais de 55% de avaliao regular, ruim ou pssima.

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organizacional que deveria garanti-los, ficou restrito listagem de algumas organizaes policiais vinculadas ao captulo da defesa do estado e das instituies democrticas, passando ao largo da caracterstica cidad atribuda s demais esferas da vida social brasileira que comeava a se reconfigurar. A limitao constitucional no que tange segurana pblica vista por muitos autores como resultado do trauma criado em relao ao tema decorrente das violaes e arbitrariedades cometidas durante os anos de chumbo. Reduzir e esquivar-se deste tipo de discusso na constituinte teria permitido construir a conciliao necessria para a transio ao regime democrtico. Por outro lado, h quem assegure que a dedicao constitucional reduzida seria, ao contrrio, no resultado de uma conciliao, mas decorrncia de presso explcita de alguns grupos interessados em manter o status quo. Como ressalta Gonalves
Diferentemente do que se verificava em relao a outras polticas pblicas, no havia, poca, uma coalizo reformadora para que se restabelecesse um novo modelo institucional para a segurana pblica, o que no significa dizer que no existissem atores com agendas reformistas (GONALVES, 2009, p. 19).

As continuidades organizacionais que caracterizaram a segurana pblica na Constituio de 1988, somadas falta de indicao sobre diretrizes de coordenao ou articulao, bem como omisso com relao ao papel do governo federal e dos municpios, reforam o entendimento de Abrucio (2005) a respeito de um federalismo compartimentalizado, onde os governos estaduais teriam seu poder fortalecido face ao esgotamento do domnio federal, estabelecendo, naquele momento ps-constitucional, relaes

intergovernamentais predatrias e no cooperativas. Tradicionalmente, as implicaes da estrutura federalista para a caracterizao das polticas pblicas nacionais foram analisadas, alm das polticas sociais, apenas para as polticas fiscais. Em rarssimas oportunidades as anlises deste contedo foram estendidas s polticas de segurana pblica. Primeiro, porque nesta rea a relao entre governo federal e governos subnacionais durante muito tempo esteve esgarada em virtude do histrico

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autoritrio de ingerncias cometidas pelo governo central que a ditadura havia deixado para o setor, o que acanhava questionamentos sobre o tema. Segundo, porque, no entender de alguns analistas, os vazios eram to mais expressivos do que aes empreendidas, que no haveria elementos sobre os quais fazer consideraes tericas. Em diferentes medidas, reas como, por exemplo, educao, sade e assistncia social j passaram por reformas que exigiram a superao ou relativizao dos obstculos legais e poltico-administrativos e a reformulao do papel dos entes federativos nestes setores a fim de constituir polticas pblicas nacionais integradas. Respeitada a autonomia poltica das entidades subnacionais, a adeso s polticas federais deu-se primordialmente em razo dos incentivos oferecidos pelo governo central, combinados ao consenso sobre o contedo das reformas, decorrentes, por suposto, de um amplo processo de negociaes (ARRETCHE, 2002). No caso brasileiro, o sistema federativo como forma de organizao poltico-administrativa, no qual as competncias estatais esto divididas entre diferentes esferas de governo, diferenciadas entre si no que se refere s suas instituies, seus recursos financeiros, humanos e polticos, e sua relao com a sociedade civil, torna o tema da segurana pblica ainda mais complexo. A distribuio de poder entre os nveis de governo e o tipo de relao estabelecida entre eles so decisivos para a definio das aes que sero adotadas na rea de segurana pblica, determinando desde seus contedos at a maneira e momento oportunos de execut-las. A necessidade de coordenao em pases federativos elemento destacado por Franzese quando analisa a teoria de Daniel Elazar sobre o federalismo cooperativo, e que a autora prope como base para a discusso sobre os sistemas de polticas pblicas:
A matriz [federativa proposta por Elazar] evidencia no apenas a existncia de arenas com abrangncias diferenciadas, mas tambm a premissa de que deve haver interao entre essas diferentes clulas para que o sistema funcione. A dimenso das regras compartilhadas leva existncia de uma necessria interao nas federaes e em

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razo desta que o sistema recebe o nome de federalismo cooperativo. [...] A partir dessa estrutura matricial, observa-se que o adjetivo cooperativo no implica uma interao tranqila e amigvel entre as esferas de governo, como poderia sugerir o nome. Quer dizer apenas que os diferentes governos devem funcionar e trabalhar juntos no por opo, mas pela prpria dinmica estabelecida pelo desenho constitucional federativo (FRANZESE, 2010, p. 38, grifos no original).

O federalismo como forma de organizao poltico-territorial implica a existncia de mltiplos centros de poder e, segundo corrente majoritria da doutrina, tem forte impacto na estrutura administrativa e no desenho e implementao das polticas pblicas. Ressalta-se, ainda, que a interao que se d entre o governo central e os governos subnacionais em uma federao essencial para definir o modo e a qualidade com que o Estado prover direitos fundamentais dos cidados (STEPAN, 1999). Alguns autores (ADORNO, 1999, 2003, 2008; SOARES, 2007; MESQUITA NETO, 2008) identificam como um dos principais entraves ao desenvolvimento de reformas consistentes no sistema de segurana pblica um jogo poltico estabelecido desde a poca da constituinte, a partir do qual lobbies corporativistas e lideranas polticas locais tm se mostrado poderosos nas negociaes poltico-partidrias e nos arranjos federativos sobre rea da segurana, evitando um deslocamento definitivo no sentido da democratizao. Para Srgio Adorno, os constrangimentos do pacto federativo para a rea da segurana pblica poderiam ser descritos da seguinte maneira:
Como se sabe, embora o governo federal desempenhe uma posio estratgica na formulao e implementao de polticas de segurana e justia criminal, a execuo dessas polticas est sob encargo dos governos estaduais que, por sua vez, enfrentam problemas locais, entre os quais o de ter que lidar com caractersticas peculiares e histricas de suas agncias de conteno do crime, particularmente as ligaes entre polcias, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e autoridades penitencirias com o governo civil e com as elites polticas locais. Trata-se de uma questo de vital importncia porque depende antes de tudo das alianas polticas entre governos estaduais e governo federal, mediadas pelas ligaes entre bancadas estaduais e federais que no raro controlam lobbies muito poderosos como os das corporaes policiais e judiciais (ADORNO, 1999, p. 141, grifo nosso).

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A trajetria dos planos nacionais de segurana pblica ilustrativa das resistncias colocadas tanto pelos grupos de interesse citados por Adorno (1999), quanto pela compartimentalizao administrativa referida por Abrucio (2005). Sem desconsiderar os deslocamentos ocorridos no desenho tradicional da poltica de segurana pblica (GONALVES, 2009), grande parte dos autores ainda aponta inmeros aspectos do modelo de segurana pblica que impedem sua adequao aos princpios democrticos e o alcance de eficincia necessria ao enfrentamento da criminalidade no Brasil. Esta trajetria, segundo Sento-S (2011), iniciou-se com o prprio processo de redemocratizao, que repassou aos estados a competncia pelas polticas de segurana pblica como forma de redefinio do pacto federativo. Porm, a pouca familiaridade dos estados para lidar com o tema, em algumas circunstncias, e a falta de iniciativa em faz-lo, em outras, causou aos governos o problema de no conseguir reenquadrar as foras policiais sob o controle civil e, por conseguinte, de no conseguir produzir polticas de segurana pblica que fossem alm do uso da represso (ADORNO, 1999). Alm disso, a visibilidade com que o crescimento da criminalidade e da violncia entrou para agenda nacional, fez com que aquele primeiro movimento no sentido estadual, abrisse espao para que o governo federal, desde o final dos anos 1990, assumisse seu papel indutor e formulador de polticas pblicas, centro de inteligncia de novas prticas e abordagens (SENTO-S, 2011). Para Sento-S (2011), o ano de 2000 marca uma inflexo na abordagem pblica para a questo da segurana no Brasil, tanto pela incluso do tema na agenda municipal e, por conseguinte, de sua associao com alguns aspectos das polticas sociais, quanto pelo lanamento do primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP). Para muitos autores (SENTO-S, 2011; MESQUITA NETO, 2008; SOARES, 2007; ADORNO, 2003), o PNSP, justamente por ter sido apresentado como mais uma resposta reativa a um episdio de violncia de

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grande repercusso nacional36, era muito mais um documento poltico do que estratgico. Apesar do propsito de articulao evidente, seja do executivo com o legislativo, seja das aes repressivas com as preventivas, como indica Adorno (2003, p. 130), o plano restou caracterizado pela sua elevada capacidade de formulao de polticas e baixa capacidade de implementao. Isto porque, alm das lacunas operacionais e estruturais, o governo Fernando Henrique Cardoso, mesmo tendo se elegido para seu segundo mandato no primeiro turno - fator poltico favorvel - no conseguiu superar os desafios internos ao sistema, impostos por algumas agncias e membros dos rgos da segurana na conduo de um modelo que visasse ruptura de uma lgica envelhecida e pautada simplesmente pela norma penal e pelo uso da fora. No obstante tais limitaes, reconhece-se no PNSP a virtude de ter colocado o tema da segurana na agenda nacional, sistematizando vrias das contribuies sobre o tema, enfatizando seu carter social e colocando o governo federal como protagonista da coordenao federativa no setor (ADORNO, 2003; SOARES, 2007; SENTO-S, 2011). No governo de Luiz Incio Lula da Silva, reforou-se o carter articulador do governo federal37, associando-o nfase dada s polticas preventivas e valorizao profissional dos trabalhadores da rea de segurana. No Projeto Segurana Pblica para o Brasil (2002), elaborado com ampla participao social, propuseram-se reformas estruturais abrangentes, inclusive no que toca s normas constitucionais, a fim de garantir a superao do modelo tradicional de segurana baseado exclusivamente nas polcias, na tentativa de estabelecer-se um sistema orgnico e eficiente de combate ao

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O episdio que ficou conhecido como nibus 174, onde um jovem sequestrou um nibus na cidade do Rio de Janeiro, fez seus passageiros refns e culminou com a morte de uma mulher e do prprio sequestrador. 37 A rearticulao federativa, entre outros temas, foi objeto do Comit de Articulao Federativa (CAF) do governo, que se propunha a promover a articulao na formulao de estratgias e implementao de aes coordenadas e cooperativas entre esfera federal e municipal de governo, para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relaes federativas (DECRETO N. 6.181/2007 apud GONALVES, 2009).

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crime, que continuava crescendo paralelamente ao aumento da desigualdade de acesso a direitos e justia (ADORNO, 2008). Entretanto, segundo Soares
O presidente reviu sua adeso ao Plano e desistiu de prosseguir no caminho previsto, porque percebeu na interlocuo com a instncia que, poca, se denominava ncleo duro do governo que faz-lo significaria assumir o protagonismo maior da reforma institucional da segurana pblica no pas, ou seja, implicaria assumir a responsabilidade pela segurana perante a opinio pblica [...] O desgaste seria inevitvel, uma vez que os efeitos prticos de uma reorganizao institucional s se fariam sentir a longo prazo (SOARES, 2007, p. 88).

O segundo mandato de Lula manteve a continuidade dos dois planos anteriores com relao ao tema da segurana pblica, constituindo uma importante srie histrica para o tema no pas (SOARES, 2007). Por meio do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci), o governo Lula objetivou estabelecer um novo paradigma para a segurana pblica, ao promover a incluso dos municpios e da sociedade civil como atores fundamentais da ao estatal para o setor, relacionados principalmente s polticas preventivas destacadas no Programa38. diferena dos planos anteriores, o Pronasci foi criado por Medida Provisria e depois institudo por lei39 debatida no Congresso Nacional, e tinha previso oramentria de mdio prazo (seis anos, incluindo metade do mandato do sucessor na Presidncia), cujo gasto foi definido de acordo com os projetos que constituam o Programa em cada um dos estados e municpios que a ele aderiram. Alm dos projetos nacionais apontados, em trs oportunidades concretas o governo federal se props a discutir a reforma do sistema de segurana de forma integral. A primeira em 1997, sob coordenao da Secretaria de Direitos Humanos, quando se criou o Grupo de Trabalhos de Avaliao do Sistema de Segurana Pblica, mas cujas propostas foram obstacularizadas por outro projeto apresentado pelo Ministro de Justia do
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O Pronasci dividiu suas aes em estruturantes e territoriais locais, sendo que as primeiras referiam-se modernizao das instituies policiais, reestruturao do sistema penitencirio, entre outras, e as segundas diziam respeito aos Territrios da Paz, recorte territorial estabelecido como foco das aes estatais conjuntas. O Programa foi, inicialmente, implementado nas 11 regies metropolitanas mais violentas, segundo pesquisa do Ministrio da Justia: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Distrito Federal, Macei, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo e Vitria. 39 Lei 1.530/2007.

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mesmo governo, s vsperas de anos eleitorais que relegaram a segunda ordem tanto uma proposta quanto a outra40. J em 2001, o Ministrio da Justia, logo depois de lanado o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica, constitui o Comit de Assessoramento ao Ncleo de Ministros de Estado para a Reconstruo do Sistema Nacional de Segurana Pblica, que, entretanto, nem chegou a funcionar em razo da sucessiva troca de titulares na pasta41. Logo em 2002, outro grupo de trabalho foi formado por representantes da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Secretaria Nacional de Justia e Secretaria de Direitos Humanos, com o propsito de integrar as aes dos diferentes nveis de governo. Como resultado, desenvolveu-se o Programa Nacional de Apoio Administrao da Segurana Pblica nos Estados e Municpios (PENASPEM), mas que, ao que consta, no saiu do papel (MESQUITA NETO, 2008). Uma alternativa a todas estas empreitadas foi a idealizao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), que apesar de nunca ter sido normatizado, tm servido como parmetro para algumas propostas de reformulao da estrutura organizacional do setor e como referncia das temticas prioritrias da rea. As aes do projeto do SUSP se dariam em sete eixos estratgicos, a saber: gesto do conhecimento; reorganizao

institucional; formao e valorizao profissional; preveno; estruturao da percia; controle externo e participao social; e programas de reduo da violncia. Estas aes estariam articuladas entre as esferas federal, estadual e municipal. O SUSP operaria por meio de um protocolo de intenes entre cada um dos governos subnacionais e o Ministrio da Justia, via Secretaria Nacional de Segurana Pblica, cujo resultado implicaria a criao de um plano de segurana e um comit de gesto integrada para cada uma das entidades governamentais. Apesar de um documento formal denominado Arquitetura

Institucional do Sistema nico de Segurana Pblica ter sido lanado em

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poca, figurava como Secretrio de Direitos Humanos, Jos Gregori, e como Ministro de Justia, ris Rezende. 41 Durante os dois governos de Fernando Henrique Cardoso o Ministrio da Justia teve nove titulares.

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2004, e de dois Relatrios de Gesto terem sido publicados (um referente ao perodo 2003-2006, e outro somente sobre 2006), o SUSP em regra nunca chegou a ser implementado, a no ser por aes pontuais que remetem ao contedo do sistema, mas no so geridas de acordo com os princpios de integrao e articulao do mesmo. Da sua formatao inicial em termos de gesto das polticas de segurana pblica restaram os Gabinetes de Gesto Integrada, em especial os dos municpios, j que os dos estados apresentam pouca visibilidade e contedo, e a consolidao e reformulao do Fundo Nacional de Segurana Pblica. Os Gabinetes de Gesto Integrada (GGI) tiveram origem em 2003, como objeto dos Protocolos de Intenes firmados entre o governo federal e todos os estados, alm do Distrito Federal, no bojo da tentativa de se instituir o SUSP. Inicialmente pensados de forma a possibilitar a coordenao de aes de gerenciamento de crises e de foras-tarefa42, o GGI passou a ser tratado como rgo deliberativo e executivo, que operaria por consenso, deixando claras a manuteno de autonomia e a no hierarquizao de seus integrantes43. Coube secretaria estadual de segurana pblica de cada estado articular seus membros e organizar as atividades iniciais consoantes com o Plano Nacional de Segurana Pblica (MJ, 2009). Em uma oportunidade indita na gesto da segurana pblica, profissionais da rea representando 26 unidades federativas foram convidados pelo Ministrio da Justia a participar de um seminrio que serviria para elaborar coletivamente o documento de referncia para a definio dos GGI. Os profissionais foram divididos em trs grupos temticos estruturao, funcionamento e prioridades estratgicas que, em plenria, validaram o

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O fato gerador do funcionamento do GGI foi o episdio ocorrido no Esprito Santo, envolvendo a morte de um juiz, que estaria desvelando o crime organizado no estado, cuja participao de altas autoridades polticas parecia estar sendo provada. 43 Deveriam integrar o GGI os rgos do sistema de justia criminal nos nveis federal e estadual: integrante da Senasp, superintendentes da Polcia Federal e da Polcia Rodoviria federal, secretrio de segurana pblica, chefe da polcia civil, comandante geral da polcia militar e demais dirigentes dos rgos subordinados secretaria de segurana pblica estadual. Ademais, deveriam ser convidados integrantes das secretarias municipais relacionadas pasta da segurana, bem como representantes das guardas municipais, do ministrio pblico e do judicirio.

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Termo de Referncia que serve de base para a atuao dos Gabinetes. Em sua introduo, o documento define:
Sem gesto no h poltica de segurana e poltica de segurana implica articulao sistmica das instituies. Sendo assim, uma poltica de segurana pblica eficiente tem como pressupostos: Articulao interinstitucional Planejamento sistmico Reforma das polcias introduzindo mecanismo de gesto dados qualificados, diagnsticos rigorosos, planejamento sistmico, avaliao regular e monitoramento corretivo (MJ, 2009, p. 35).

Em 2004, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), estabeleceu que deveria dar prioridade aos entes federados que tivessem GGI instalado e em funcionamento como critrio para a distribuio de recursos. A partir de 2007, os Gabinetes de Gesto Integrada passaram a ser vinculados ao Programa Nacional de Segurana com Cidadania, momento no qual tambm se incentivou a criao dos GGI em mbito municipal. Os GGI-M, como ficaram conhecidos, foram estruturados com base no memorial descritivo desenvolvido pela Senasp, que estabelecia parmetros para acompanhamento e auditoria da aplicao dos recursos repassados pelo FNSP. O diagrama conceitual do GGI elaborado pela Assessoria de Assuntos Federativos do Ministrio da Justia d uma ideia da potencialidade gestora do rgo (MJ, 2009).

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Figura 1 Diagrama Conceitual do Gabinete de Gesto Integrada Municipal

Fonte: MJ, 2009, p. 98.

Atualmente, os Gabinetes de Gesto Integrada continuam ativos, mas pouco se sabe sobre suas aes, sobre os resultados delas derivados, ou sobre os avanos e retrocessos em relao proposta original. J o Fundo Nacional de Segurana Pblica foi criado em 2000, pelo governo Fernando Henrique Cardoso, com o objetivo de apoiar projetos de estados e municpios voltados rea de segurana que estivessem articulados com o Plano Nacional de Segurana Pblica, desenvolvido no mesmo ano com o objetivo de integrar polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias, que permitam reprimir e prevenir o delito e reduzir a impunidade, aumentando a segurana e a tranquilidade do cidado brasileiro (PNSP apud MESQUITA NETO, 2008). Costa e Grossi (2007) caracterizam o FNSP como importante ferramenta de induo das polticas locais de segurana pblica e de

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cooperao intergovernamental, porm restringido pela falta de maior empenho do governo federal em assumir protagonismo na coordenao e no planejamento estratgico das polticas de segurana pblica no Brasil. Segundo os autores, a criao do FNSP representou aumento significativo dos investimentos do governo federal no setor, bem como uma centralizao, e, portanto, melhor aplicao, dos recursos destinados rea, agora a cargo do Ministrio da Justia. O FNSP operava por meio de convnios, cujas condicionalidades que inicialmente estabeleciam exigncias no s com relao aos elementos das polticas de segurana, mas a outros aspectos relacionados com a estabilidade econmico-administrativa dos estados e municpios, foram revistas em 2003 no intuito de facilitar e qualificar o repasse de recursos. Estabeleceram-se, ento, como critrios de distribuio: o tamanho da populao; o efetivo de policiais civis e militares e o nmero de homicdios (COSTA e GROSSI, 2007). Entretanto, apesar dos 820 convnios firmados entre 2000 e 2005, e dos R$ 1,2 bilhes repassados para execuo de projetos em segurana pblica, o Fundo acabou reiterando velhas prticas que, ao invs de investir em reformas estruturais, restringiram-se aquisio de novos equipamentos, como armas e viaturas, e desconsideraram pontos importantes como a capacitao e a inovao (SOARES, 2007; COSTA e GROSSI, 2007), como demonstra o Grfico 1.

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Grfico 1 Destinao dos Recursos do FNSP (2000-2005)

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAF apud COSTA, 2007, p 18.

Nesse sentido, segundo argumento de Sento-S (2011, p. 518), as empreitadas na rea de segurana pblica no governo federal serviram mais do que nada para consagrar um campo e uma gramtica e induzir uma agenda para o setor, associada a aspectos importantes para uma possvel governana democrtica, como a relativizao do seu aspecto meramente repressivo, o estmulo participao comunitria, a valorizao e qualificao profissional, a integralidade e interdisciplinaridade necessrias abordagem da segurana pblica, o fortalecimento da perspectiva preventiva, a cultura da valorizao da informao, e a aproximao da segurana pblica ao conjunto de direitos sociais e, por conseguinte, das competncias do municpio. Dessa mesma gramtica fez parte a Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg), processo nico na rea de segurana pblica no Brasil, ocorrido entre 2008 e 2009. Consenso entre alguns poucos autores que estudaram o evento, a Conseg se constitui no primeiro espao de dilogo ampliado em mbito nacional sobre o tema da segurana, congregando, legislativo, judicirio, gestores, trabalhadores e sociedade civil. Entretanto,

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enquanto alguns estudiosos analisam os resultados da Conferncia como reproduo, e at fortalecimento, das demandas corporativistas e como atestado da fragilidade propositiva dos movimentos sociais (SAPORI, 2010), outros a entendem como processo deliberativo, que, mais do que a busca de um consenso, permitiu aos diversos atores da segurana pblica partilhar de fruns de interao comuns e dar visibilidade a vrias perspectivas que at ento no estavam vinculadas ao tema (SOUZA, 2010). Com o objetivo de avaliar o processo de mobilizao para a realizao da Conseg, Pavez et al. (2011) utilizaram a anlise de rede como mtodo para medir44 a estrutura relacional em termos de grau de coeso, posio e proeminncia entre os atores envolvidos na seara da segurana pblica antes e depois da Conferncia. Num primeiro momento, verificou-se que alguns representantes da sociedade civil encontravam-se j prximos a representantes do governo federal no intuito de estabelecer o que seria o novo paradigma da segurana pblica para o pas a ser discutido durante o encontro, enquanto atores de associaes de trabalhadores de baixa patente dos rgos policiais ficaram alijados dessa conjectura. Num segundo momento, o nmero de atores se manteve praticamente o mesmo, mas o nmero de vnculos estabelecidos entre esses atores aumentou, sendo que os mesmos trabalhadores aumentaram sua participao e ganharam reconhecimento por parte de outros segmentos. No que tange centralidade das posies ocupadas pelos atores envolvidos na rea de segurana pblica, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica reforou seu papel de intermediadora, aumentando o nmero de contatos com as entidades da rede, enquanto outros atores se reposicionaram e comearam a travar um dilogo mais prximo com atores nunca antes acessados, ou s acessados por meio de terceiros. Nesse sentido, o estudo permite propor questionamentos que relativizam alguns dos obstculos apontados como predominantes na rea de segurana pblica: primeiro, o de que a sociedade civil estaria completamente afastada do processo de formulao das diretrizes de uma poltica de

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As medidas utilizadas foram de tamanho e densidade, e de centralidade (global e local).

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segurana pblica; segundo, o de que os membros das corporaes policiais so, genericamente, os protagonistas das decises conservadoras tomadas no setor e da resistncia imposta pelos rgos do sistema s mudanas estruturais; terceiro, que o governo, por meio de seus rgos executivos, no conseguiria construir capacidade ou legitimidade para assumir a coordenao e direo das polticas de segurana pblica. Estes resultados tambm encontram amparo tanto no trabalho de Lima e Romo (2011), que objetivou medir a adeso ao novo paradigma de segurana pblica proposta na Conferncia, como no artigo de Correa e Assef Jr. (2010), que, como organizadores da etapa estadual da Conferncia em So Paulo, registraram os impactos desse momento na dinmica dos rgos locais de segurana pblica. Neste trabalho, verificou-se que a aproximao entre a cpula executiva da pasta no governo estadual e os operadores da base, assim como a inovao na configurao de um espao de debate voltado no necessariamente a estabelecer estratgias operacionais, mas a discutir ideias, propostas e posicionamentos, modificou, pelo menos temporariamente, o cenrio do setor naquele estado. J pelo trabalho de Lima e Romo (2011)45, constatou-se que so os prprios trabalhadores dos rgos de segurana os que mais tendem a propugnar reformas radicais no setor sejam elas em direo a critrios mais democrticos, seja no sentido mais repressivo. Ademais, enquanto os atores com posies mais conservadores parecem ser mais coesos entre si e mais consistentes em suas opinies, os adeptos das demais correntes se pulverizam
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As quatro correntes estabelecidas pelos autores como representantes das correntes existentes em torno do tema de segurana pblica, em relao s quais os 789 entrevistas poderiam se posicionar so apresentadas nas seguintes snteses: Corrente I O atual modelo de segurana pblica no Brasil adequado e os ajustes devem ser concentrados na obteno e incremento de novos recursos humanos, materiais e financeiros; Corrente II Defendo mudanas no atual modelo de segurana pblica, com a adoo macia de ferramentas de tecnologias de gesto e de capacitao como instrumentos de enfrentamento dos gargalos e deficincias atuais, e de aumento da eficcia das polticas pblicas; Corrente III (Novo paradigma) preciso reformular o atual modelo de segurana pblica, aperfeioando a gesto como estratgia para aumentar a eficincia das aes e levando em conta que a preveno violncia deve se articular a aes no policiais; Corrente IV O atual modelo de segurana pblica no Brasil deve ser amplamente reformulado, pois os problemas do pas na rea s sero resolvidos com a reviso dos procedimentos e do modo como se organizam as corporaes do sistema de segurana.

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entre a necessidade de introduzir novas ferramentas de gesto e tecnologia sem necessidade de reformas estruturais; os que entendem que o que faz a diferena em uma poltica de segurana a incluso de novos atores na operao do sistema, restando as inovaes como importantes, mas insuficientes; e aqueles que indicam a necessidade de reforma radical na arquitetura e no funcionamento do sistema. Esta pulverizao, ainda que integrada pela linha comum da mudana, no chega a constituir uma comunidade poltica coesa, capaz de produzir efeitos intencionais sobre atitudes e comportamentos dos demais segmentos, (re)definindo a distribuio de poder decorrente das posies e relaes da rede institucional da poltica de segurana pblica (SAPORI, 2006, p. 764). Novamente aqui, assim como indicaram Pavez et al. (2011), as diretrizes estabelecidas pelo governo como sendo o novo paradigma da segurana pblica poca, tm forte adeso e apoio de membros da sociedade civil, que parecem reconhecer os esforos de gesto, mas pressionam por mudanas no plano da poltica de segurana (LIMA e ROMO, 2011, p. 168), o que, segundo Souza (2010) pode ser um importante indicador da legitimidade do Estado que passa assumir o protagonismo necessrio para construir um modelo de segurana que atenda as demandas da sociedade. Nesse sentido, o entendimento de Sapori de que
A I Conseg representou a insero na segurana pblica de mecanismos de governana democrtica. [...] bvio que a mera realizao de uma conferncia no implica melhorias imediatas nas condies de segurana da sociedade. O que h de vantajoso em tal instrumento de governana democrtica a disseminao de uma conscincia coletiva mais direcionada para a busca de solues para os problemas vivenciados (SAPORI, 2010, p. 161).

Como enfatizamos reiteradamente nos captulos sobre governana democrtica, esta conscincia coletiva, e sua transmutao em ao coletiva, uma dos principais instrumentos para a eficincia das polticas pblicas na contemporaneidade. A fim de promover os interesses do sistema como um todo, por meio da inclusividade, do pluralismo e da igualdade de status durante

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o processo decisrio, como apontam Stein e Turkewitsch (2008), os espaos e projetos construdos ao longo dos ltimos vinte anos na segurana pblica no Brasil apontam para a possibilidade de se instituir trocas institucionais negociadas e contextuais compatveis com a dinmica social e poltica do pas, especialmente no que se refere s transformaes do cenrio da violncia e da criminalidade. Em que pesem as fragilidades e resistncias acima apresentadas, novas formas de governana intergovernamentais foram experimentadas pelo Estado brasileiro desde sua redemocratizao. Considerando seus diferentes impactos e amplitudes, estas experincias deixaram sua marca tanto no discurso sobre segurana pblica, quanto nas prticas governamentais que por ventura venham a ser implementadas. Habilidades polticas e capacidades administrativas tm se construdo incrementalmente no campo da segurana pblica no Brasil. Se comparado a outras polticas pblicas o percurso lento e um tanto catico, com relao ao histrico da prpria segurana pode ser considerado vantajoso e inovador. Os desafios intergovernamentais que ainda persistem no setor no so, contudo, os nicos, e devem ser analisados em conjunto com as questes interorganizacionais e intersetorias que veremos a seguir, j que, como apontamos no Captulo 3, o sistema de segurana pblica, correlacionado garantia de direitos e promoo da cidadania, agrega em sua concepo inmeros outros atores e tipos de interveno, de forma a assegurar uma abordagem democrtica e eficiente para os problemas causados pelo crime e pela insegurana no seio de nossa populao.

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4.3. GESTO DE INTERVENES INTERSETORIAS E INTERORGANIZACIONAIS: PECULIARIDADES DA REDE DE POLTICA PBLICA DE SEGURANA E DE SUA REFORMA

Retomamos a discusso sobre as relaes interorganizacionais e setoriais da segurana pblica partindo da definio proposta no incio da seo 3.2, onde apontamos que o sistema de segurana pblica seria constitudo pela rede de atores, estatais e no estatais, cujas

responsabilidades e habilidades estivessem coordenadas com vistas a promover proteo diante da violncia e do crime, acesso equitativo aos servios de segurana, e resoluo justa de conflitos. Aproveitamos ainda, para estabelecer algumas caractersticas desta rede, os conceitos explorados na Seo 2.3, bem como nos itens 3.1 e 4.2, a fim de consolidar o entendimento do papel do Estado como figura central na proviso de bens pblicos, como o caso da segurana. Como vimos na Seo precedente, no prprio cenrio brasileiro algumas iniciativas governamentais tm, em que pese considerar a dita crise do sistema de justia criminal ou segurana pblica, representado mudanas na forma ou, mormente, no discurso de como a segurana pblica tem sido administrada nos ltimos vinte anos. Ainda que o governo federal no tenha a competncia legal para lidar com o tema, sua postura poltica apoiada em habilidades que superam as restries da normatividade, como indica OToole (1997), tem servido para movimentar um ambiente que por muitos anos foi pautado pela inrcia e ao mesmo tempo pela reatividade. Contudo, ainda que estas mudanas devam ser consideradas importantes marcas na meta-governana da segurana pblica - e ainda assim no consolidadas-, nos nveis meso e micro desta poltica pblica, onde as modificaes parecem mais cogentes, o espao onde elas mais custam e tardam a ocorrer. Em outras palavras, no politcs onde se encontram os maiores gargalos da poltica de segurana pblica brasileira na atualidade, sob o pretexto de que congregar aes de mltiplos rgos e diferentes abordagens teria, alm de um custo poltico muito alto, uma ineficincia gerada

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pela sobreposio e disputa de poderes e atribuies que mesmo o melhor e mais bem intencionado dos governos no conseguiria superar. Esta justificativa sobre os riscos polticos e at mesmo sociais que se assumiriam com uma mudana significativa na gesto da segurana pblica j foi amplamente desmentida pelas prticas internacionais e pelos estudos especializados (CERQUEIRA, LOBO e CARVALHO, 2005). At mesmo porque, inclusive as atividades mais pontuais e objetivas no que tange reformulao do modelo de poltica de segurana pblica, que no dependem de uma reforma estrutural ou organizacional profunda, tambm no so postas em prtica com a justificativa de que as bases dos rgos do sistema de segurana resistiriam mudana, visto que como instituies complexas capazes de acumular experincias, as estruturas policiais foram desenvolvendo uma cultura autnoma (ROLIM, 2007, p. 34). No so raros os estudos que demonstram que uma subcultura policial caracterizada por aspectos prprios e muitas vezes insondveis, ou ignorados, influenciam ou at mesmo definem o que pode ou no ser feito no espectro maior de uma poltica de segurana pblica (MUNIZ, PROENA JR, 2007; ROLIM, 2007; MINGARDI, 1992). certo que estas resistncias existem. Assim como em outras reas de polticas pblicas, o debate de ideologias e procedimentos est longe de ser um passo imediato na direo das transformaes institucionais. Ocorre que, no caso da segurana, so inmeras as instituies com lgicas prprias de funcionamento que interferem na conformao da poltica pblica (ALVAREZ, SALLA e SOUZA, s/d; ADORNO, 2008; SAPORI, 2006; RATTON, TORRES e BASTOS, 2011) e, em assim sendo,
restaria investigar at que ponto [...] operaria, de forma mais ou menos visvel, um processo social mais amplo, que no reside apenas no plano estatal e que governaria as dinmicas institucionais no campo policial, tanto quanto ou ainda mais que as instncias centrais de governo que pretendem governar. Em outras palavras, at que ponto a operao da governamentalidade, no plano especfico das prticas policias, em seus distintos nveis, atuaria por debaixo da suposta governana pblica ou estatal (RATTON, TORRES e BASTOS, 2011, p. 55).

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H, entretanto, nesse contexto, dois importantes aspectos que muitas vezes se negligenciam no debate: um que se refere s condies de viabilidade de governana das prprias policias, e outro que trata da parte de integrantes da polcia que entende necessrio e possvel essa governana, tanto em favor de suas prprias instituies, como da sociedade destinatria de seus servios. Como vimos ao tratarmos da participao dos trabalhadores da segurana pblica durante a primeira Conferncia Nacional sobre o tema, a restrio muitas vezes imposta a estes atores sociais, parte legtima do processo de construo e implementao das polticas de segurana, compostas, como indicou Mesquita Neto (2006), no s, mas tambm, por objetivos referentes s organizaes policiais e aos programas e aes por elas desenvolvidas, , na verdade, muitas vezes mais decorrncia da postura estigmatizadora dos governantes e da prpria sociedade civil do que da subcultura policial. Projeto do Ncleo de Estudos da Violncia (2003) apontou que ao discutirem o policiamento que a sociedade deseja, as demandas e avaliaes apresentadas por lideranas comunitrias e policiais, civis e militares, so muitos semelhantes:
Ambos os grupos reconhecem que o atendimento policial insatisfatrio, que as condies de trabalho dos policiais so ruins, que falta eficcia atuao policial e que a imagem da polcia est abalada. Defendem a racionalizao da utilizao dos recursos e dos efetivos, valorizao dos policiais, um policiamento descentralizado, a aproximao entre a polcia e a populao e maiores investimentos pblicos na rea da segurana pblica (NEV, 2003, p.17).

As resistncias das polcias nesse contexto so, em grande medida, aquelas que temos discutido como sendo objeto da governana a ser empreendida pelo Estado, como entidade poltica, e, no caso brasileiro, pelo estado, como ente federativo constitucionalmente designado para tal. Por parte dos policiais civis constatou-se uma resistncia participao da populao na discusso sobre segurana e restrio do tema de segurana ao

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acompanhamento de registros criminais (excluindo o que eles designam como assistncia social); enquanto por parte dos policiais militares, identificou-se oposio ao exerccio do controle civil, tanto dos governantes como da sociedade, sobre suas operaes e atividades. Partindo do pressuposto que tentamos construir neste trabalho de que a governana democrtica da segurana pblica passa, primeiro, pela configurao de um processo amplamente legitimado sobre seus objetivos e instrumentos, que necessariamente inclui, entre outros atores, a sociedade civil; e, segundo, que, em se tratando de funo do Estado na proviso de um bem pblico, a polcia deve submeter-se a controle civil qualificado e constantemente renovado pela dinmica democrtica, podemos compartilhar do entendimento de Proena Jr., Muniz e Poncioni, para os quais
O propsito da governana de polcia governar a polcia assegurando sua aderncia democracia como anterioridade, contexto e ambio. Incorpora a governana policial, concedendo conscientemente a medida de autonomia que se considere adequada para a gesto de sua organizao. A governana de polcia articula objetos, mecanismos e controles que instrumentalizam as finalidades, alternativas, modos e meios da polcia para um determinado projeto poltico. Busca aproximar as metas e determinar as formas de busca de metas expressas em polticas pblicas (PROENA JR., MUNIZ e PONCIONI, 2009, p. 32).

Para o objetivo deste trabalho, a governana da polcia parte da governana do sistema de justia criminal que, por sua vez, compe a governana do sistema de segurana pblica. Isto quer dizer que, diferentemente de alguns outros estudos, o sistema de segurana pblica aqui apresentado no se confunde com o sistema de justia criminal, composto pela polcia, poder judicirio com os respectivos rgos de defesa e acusao-, e pelo sistema penitencirio, sendo mais amplo do que ele ao incluir em sua composio os aspectos preventivos da ao coletiva em relao ao crime, nos moldes do que prope Mesquita Neto (2003/2004).

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A premissa bsica desse entendimento parte da necessidade de superar a abordagem da segurana pblica partindo-se exclusivamente da tipificao criminal e, por conseguinte, das normas penais e dos respectivos ritos e rgos processuais que, ainda que imprescindveis ao seu funcionamento, mantm o foco da segurana pblica exclusivamente na aplicao da lei (law enforcement) - ao invs de privilegiar a construo constante da poltica e de polticas. Como aponta Souza
no se pode conceber a rea da segurana pblica, nos dias atuais, como estando restrita aos sistemas policiais e judiciais clssicos, que foram montados sob princpios burocrticos do state building, mas antes, como espaos de disputas internas e de confrontos das arenas estatal, poltica e da sociedade civil (SOUZA, 2011, p. 2).

Segundo afirma Sapori (2006, 2007), o sistema de justia criminal brasileiro construdo nessas bases sofre de uma dupla falta de articulao: a que se refere ao conflito entre as organizaes que o compe, e a que se verifica entre lei e prtica. Para o autor, estas organizaes operam por meio de uma informalidade institucionalizada fundada em diferentes lgicas sobre as quais j tratamos aqui, muitas vezes criando conflito entre estas instituies - que, em tese, teriam um mesmo objetivo a ser compartilhado entre si -, causando, assim, a ineficincia do sistema como um todo. O alto grau de desconfiana e a diferena de prestgio entre os rgos (RATTON, TORRES e BASTOS, 2011), associados demanda por eficincia, levaria o sistema de justia criminal a funcionar com base em padres cartoriais (RATTON, TORRES e BASTOS, 2011) que configurariam uma justia de linha de montagem (SAPORI, 2006) muito distante de responder s demandas substantivas da populao diante do crime e da qualidade na prestao de servio jurisdicional por parte do Estado. nesse sentido que, para conciliar interesses diversos de atores que operam em um mesmo campo, mas sob diferentes jurisdies de poder, de modo a definir e gradualmente implementar padres formal e materialmente democrticos de funcionamento, processos e estruturas de governana surgem como perspectiva promissora na gesto das posies e relaes ocupadas por estes atores e nas respectivas polticas pblicas que suas aes venham a

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impulsionar ou constranger, como demonstram alguns estudos de caso sobre o tema (WOOD e MARKS, 2006; OECD, 2005; SAPORI, 2008; RATTON, TORRES e BASTOS, 2011). Sabe-se que, como mostra o Quadro 2, a ao do sistema de justia criminal uma das inmeras dimenses que compem a rede de intervenes do sistema de segurana pblica, que tanto podem ser setoriais como intersetoriais, e que, ao contrrio de serem excludentes ou opostas, so complementares e reciprocamente potencializadoras. Ainda que no seja o objetivo deste trabalho aprofundar o debate sobre as polticas preventivas, vez que, como indicamos na Introduo, ampla gama de estudos e documentos oficiais j avanou nesse sentido (CANO, 2006; MJ, 2005, BID, s/d, entre outros), cumpre-nos fazer algumas ponderaes que se coadunam com a perspectiva da governana aqui proposta. Um primeiro ponto relaciona-se ao fato de que, apesar de no serem poucas, as experincias e prticas preventivas no tm sido adotadas como prioritrias ou ao menos consideradas com a devida ateno no que diz respeito aos problemas do crime e da violncia. Seja porque a resposta repressiva ainda a mais imediata e evidente a ser apresentada como poltica de segurana, seja porque, na segurana pblica, os municpios ainda esto fora da rbita de colaborao e articulao preditas como essenciais ao multilevel governance do federalismo brasileiro, diferentemente do que acontece em outras reas de polticas sociais. Isto ocorre, como nos demonstra o exemplo dos Gabinetes de Gesto Integrada acima citado, muito mais por parte dos governos estaduais, do que do governo federal, que progressivamente, na linha de desenvolvimento de uma reforma do Estado descentralizadora, impulsionou as esferas municipais a participarem desta seara, tanto por meio do resgate e reorganizao de suas guardas municipais, como do incentivo a projetos envolvendo vulnerveis. jovens e comunidades territorialmente identificadas como

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Quadro 2 Abordagens e intervenes de polticas pblicas para o enfrentamento da violncia urbana.

Fonte: MOSER et. al (2000) e MOSER and WINTON (2002) apud BANCO MUNDIAL, 2006, p 33.

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Um segundo ponto que, como aponta Soares (2006, p. 94), as prticas preventivas, no so apenas aquelas estruturais, destinadas a agir sobre as macroestruturas socioeconmicas do pas, mas tambm aquelas tpicas, que, por meio de projetos e intervenes imediatas, salvam vidas, reduzem danos e sofrimentos, [...] instauram padres de comportamento, suscitam sentimentos e acionam percepes coletivas que se convertem, elas mesmas, em causas de situaes menos permeveis s presses dos fatores criminolgicos (op. cit., p. 95). Seguindo na mesma linha, Beato Filho prope a superao das abordagens culturalistas que at hoje tem sido usadas para a formulao de polticas pblicas na rea da segurana. Para o autor,
Parece que uma das razes do fracasso e da inexistncia de polticas nessa rea reside num plano puramente cognitivo. A proposio de polticas pblicas de segurana, no Brasil, consiste num movimento pendular, oscilando entre a reforma social e a dissuaso individual. A ideia da reforma decorre da crena de que o crime resulta de fatores socioeconmicos que bloqueiam o acesso a meios legtimos de se ganhar a vida. [...] No outro extremo do movimento pendular esto aqueles que acreditam que o problema do crime fundamentalmente uma questo de polcia e de legislao mais repressivas. A dissuaso do comportamento criminoso, ento, passaria necessariamente por uma atuao mais intensiva do sistema de Justia Criminal (BEATO FILHO, 1999, p. 24-25).

A dicotomia entre polticas preventivas e repressivas, ou, em outros termos, distributivas e retributivas, apresentada por governantes como a escolha de Sofia nas polticas de segurana pblica. Por um lado, entende-se que a punio elemento fundamental para afirmao de valores socioculturais e que, sendo o criminoso um ator racional, deve assumir a responsabilidade pelos seus atos, respondendo diante do sistema de justia criminal, cuja principal diretriz de atuao seria a adoo de medidas dissuasrias (aparelhamento da polcia, aperfeioamento da mquina judicial, maior rigor na aplicao da pena, incremento do encarceramento). Por outro lado, associam-se os nveis de criminalidade aos parmetros de pobreza e desigualdade e, assim, sendo o criminoso fruto da injustia social e da falta de oportunidades, (oportunidades adotam-se de medidas de incluso social e humanitria da

emprego,

participao

comunitria,

valorizao

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educao, ressocializao do criminoso) evitando que o crime acontea e, em paralelo, respeitando os preceitos basilares de direitos humanos (SAPORI, 2007). Entretanto, como h muito se sabe, a eficcia do sistema de segurana pblica resulta justamente da capacidade de articular intervenes multissetoriais e interorganizacionais voltadas a prevenir o crime ou a superar suas consequncias depois de j ocorrido (TUDELA, 2005, 2006; BEATO FILHO, 1999, BANCO MUNDIAL, 2006). Esta articulao est

fundamentalmente pautada em uma gesto eficiente de recursos, informaes e estratgias, que privilegie a formulao e implementao participativa e que se ampare em instrumentos de monitoramento e avaliao constantes e confiveis, tanto no intuito de corrigir o rumo das intervenes, como para a tarefa de consolidar prticas bem-sucedidas e socialmente legitimadas. Estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

(TUDELA, 2006) apontou, tomando como exemplo o estado de So Paulo, que muitos so os obstculos e desafios para uma gesto governamental efetiva no setor de segurana pblica. No que se refere ao marco regulatrio, o trabalho indica a ausncia de uma norma nica que defina atribuies, funes e responsabilidades entre os rgos de segurana e que, por conseguinte, permita estabelecer uma coordenao efetiva sob liderana institucional integrada e intersetorial pautada por objetivos e metas. Em termos de poltica pblica, o BID reafirma a inexistncia de uma poltica de Estado explcita e consensuada e, assim sendo, a falta de institucionalizao das estratgias pblicas voltadas a combater a criminalidade. O enfoque dominante no seria integral nem vinculado s diretrizes modernas da segurana cidad, o que se traduz na falta de centralidade dada s tarefas de preveno. Em termos de resultados, por fim, o estudo revela que no se tem investido na gesto do conhecimento, j que, apesar das informaes disponveis que, ainda que pblicas, carecem de sistematicidade , falta promover no setor avaliaes sobre os resultados das aes de seus atores, que, por sua vez, fortaleam o exerccio do controle externo e da accountability. Em suma: no hay una actividad gubernamental suficiente y orientada a reducir la brecha e

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inconsistencias entre el sistema vigente, el fortalecimiento de la democracia y las demandas ciudadanas del sector (TUDELA, 2006, p. 56). Esta tambm a concluso de pesquisa realizada pela FLACSOChile, no bojo de um extenso projeto sobre o sistema de segurana dos pases da Amrica Latina. Segundo a entidade,
El panorama de la seguridad pblica en Brasil es muy complejo y a la vez problemtico, pues todos los cuerpos policiales que funcionan en el territorio llevan a cabo su misin de manera separada, con organizacin y criterios de trabajo, formacin, gestin, control interno y manejo de la informacin diferentes. Si a esto se suman las particularidades de la administracin del gobierno, la cual define la orientacin de la misma polica, y la mala relacin existente entre las fuerzas policiales que actan en una misma jurisdiccin (Polica Militar y Polica Civil) se puede sealar que la seguridad pblica del pas sufre de desorganizacin, irracionalidad y crisis, agravada por la violencia, el crimen organizado y el narcotrfico que afecta el pas (FLACSO, 2006, p. 30-31).

Recente pesquisa realizada por Costa (2011) aponta que a administrao da segurana pblica levada a cabo pelas secretarias estaduais designadas para o setor, alm de pouco conhecida, , no que tange aos aspectos de governana, ou seja, capacidade de formular e coordenar polticas pblicas em rede, muito mal estruturada e quase sempre incoerente, principalmente em razo de valores, racionalidades e prioridades prprios de cada ator integrante da rede46. No contexto brasileiro, o estudo mostra que apenas 9 das 22 secretarias analisadas47 se orientam por uma lei diretriz especfica ou por um plano de segurana. Apenas oito das secretarias tem quadros prprios de concursados civis, sendo que a maioria conta com policiais militares (17) e policiais civis (15) na administrao da pasta, ainda que no se indique quais so as funes desempenhadas por estes profissionais. Apenas cinco das 22
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Costa se utiliza da categorizao feita por Peters (1998) para tratar dos problemas das redes de polticas pblicas em termos de redundncia, quando as intervenes se voltam a um mesmo objeto ou grupo; de lacuna, quando h grupos ou temas que no so abarcados pelas aes governamentais de um determinado setor; ou de incoerncia, quando as polticas voltadas para um mesmo grupo ou setor diferem quanto a seus objetivos e mtodos. 47 No responderam ao questionrio de pesquisa, desenvolvido em conjunto pela Universidade de Braslia e a Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, os estados de Alagoas, Esprito Santo, Maranho, Paraba e Roraima.

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secretarias tem pessoal capacitado em polticas pblicas e somente sete em gesto financeira e de recursos humanos; alm do que cinco secretarias no possuem profissionais capacitados em nenhuma das reas estratgicas apontadas48. Outro dado interessante em termos de composio o apresentado na Tabela 1, por meio da qual se verifica que a prevalncia dos membros policiais se d em detrimento de profissionais de outras reas, importantes no dilogo que se pretenda estabelecer para a governana democrtica do setor.

Tabela 1 Profissionais de outras categorias lotados nas Secretarias de Segurana Pblica.

Fonte: Pesquisa Senaps/Nevis, 2010 apud Costa, 2011.

Por fim, no mbito especfico da articulao, a pesquisa mostra que enquanto o relacionamento estreito com as polcias civil, militar e tcnicocientfica se d em mais de 80% das secretarias de segurana, e com o poder judicirio, o ministrio pblico e o sistema penitencirio se d em bons nveis em mdia em 75% destas instituies -, as relaes com outros rgos pblicos estaduais, com outras secretarias estaduais de segurana pblica, e com as secretarias municipais dedicadas ao setor, so muito mais frgeis (respectivamente, 54,5%; 27,3% e 36,4% indicam um grau de articulao timo ou bom), superando apenas a relao estabelecida com as organizaes da sociedade civil (27,3%) e com as universidades (27,3%).

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As reas abordadas foram: segurana no trabalho, sade ocupacional, Renaesp, direitos humanos, gesto financeira, gesto de recursos humanos, polticas pblicas, anlise criminal.

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Estes dados sugerem que no so s as agncias do sistema de justia criminal que apresentam resistncia e guardam relao com uma estrutura arcaica e pouco modificada, mas que tambm as estruturas do executivo padecem com obstculos ideolgicos e administrativos que muitas vezes inviabilizam o processo de governana democrtica na rea de segurana pblica. Nesse sentido, surge a necessidade de mudanas substantivas na forma de gerir a poltica pblica do setor e de empreender aes para implementar e melhorar a satisfao efetiva da demanda social. assim que se demonstra que existe capacidade de ao por parte do governo, e que se constitui o primeiro passo para que a sociedade tenha a sensao de que a autoridade est no controle da situao (ESCOBAR et al., 2005), circunstncia fundamental para comear a engendrar um ambiente colaborativo e uma poltica pblica eficiente, tanto com base nos processos de governana, como em suas estruturas49. No Brasil, como vimos neste Captulo, a literatura indica

majoritariamente que estamos longe de concluir a tarefa de constituir um sistema integrado governado democraticamente e, por conseguinte, de promover segurana de forma eficaz e equitativa. A trajetria poltico-institucional brasileira definiu atores, processos e estruturas muito peculiares na seara da segurana pblica, que, diferentemente de outras polticas pblicas, no tem consolidado seus espaos de negociao, a construo coletiva e os objetivos a serem perseguidos. Longe de compor um sistema nacional, os estados sequer tm conseguido conformar uma rede de poltica pblica eficiente no combate ao
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A ttulo de exemplo, tomando como base o documento do BID (Tudela, 2006), recomendase, a fim de superar os problemas de gesto detectados no setor de segurana pblica, sete eixos fundamentais: a) desenvolvimento de uma poltica e estratgia pblica; b)fortalecimento das secretarias de segurana pblica; c) desenvolvimento da rea de preveno da criminalidade e da violncia; d) desenvolvimento de intervenes em grupos vulnerveis; e) apoio gesto dos governos locais; f) inovao, desenvolvimento e instalao de ferramentas estruturantes; e, g) promoo de estratgias de policiamento. Para outras recomendaes, ver Banco Mundial (2006).

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crime e na manuteno da ordem democrtica. Entre impedimentos intergovernamentais e desarranjos organizacionais, seguimos na linha de ao de dcadas atrs, apostando na categorizao penal e na conteno como forma de construir uma sociedade mais justa e, contraditoriamente, livre. A tarefa poltica de conciliar segurana, bem-estar e

desenvolvimento est posta, assim como tambm esto disponveis as alternativas para uma abordagem integral da segurana pblica que permita construir novos padres de autoridade por meio da adaptao nova realidade social e da assuno de uma postura ativa na coordenao e no direcionamento de polticas pblicas coletivamente construdas e publicamente legitimadas.

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5. CONSIDERAES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi fazer uma reviso da literatura sobre governana democrtica e tentar associ-la ao debate sobre a construo e gesto das polticas de segurana pblica. Partindo da constatao de que a literatura nacional tem dado nfase discusso dissociada, de um lado, sobre polticas preventivas e, de outro, sobre o trabalho desenvolvido pelos rgos do sistema de justia criminal, em especial a polcia, tentou-se trazer novas perspectivas para uma abordagem mais ampliada sobre uma gesto integrada da segurana pblica e, principalmente, sobre as tarefas do Estado na proviso da ordem como bem pblico. A associao feita entre as caractersticas e tenses do Estado contemporneo como detentor do monoplio da fora legtima e os dilemas concretos do sistema de segurana e de sua reforma pretendeu fomentar a perspectiva de institucionalizao de valores e prticas democrticas que constituam os diferentes nveis de governana propostos por Kooiman e Jentoft (2009) e reiterados por Frey (2000) ao tratar das distintas esferas da poltica. Seja como processo ou como estrutura, para outras reas de polticas pblicas temos verificado no Brasil avanos significativos no sentido de consolidao de espaos de dilogo entre diversos atores dos mais variados setores e nveis de poder que, ainda que mantenham suas disputas e desnveis de recursos, tm conseguido ampliar o acesso a direitos fundamentais da populao, objetivo precpuo de qualquer ao coletiva, em especial a estatal. A poltica de segurana pblica ainda carece destes espaos democrticos e, pior ainda, no tem reconhecido interlocutores legtimos para sua construo, ainda que muitos protagonistas tenham se mostrado qualificados para assumir e participar da tarefa de fazer parte da comunidade e da rede da poltica pblica de segurana.

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O que retomamos aqui , como dissemos na Introduo, a necessidade de discutir atores, estruturas, processos e resultados, tanto do ponto de vista especfico do que cada um destes elementos representa para a segurana pblica, como do ponto de vista integral de como estes elementos se relacionam (ou no) entre si. A literatura sobre governana democrtica tem o potencial de oferecer subsdios para esta anlise, pois combina a abordagem poltica com a perspectiva administrativa. Para aes mais concretas, as indicaes de critrios de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas se agregam s diretrizes gerais sobre a atuao do Estado frente a uma sociedade cada vez mais complexa, dinmica e multifacetada, cujas demandas crescentes e prementes se colocam como desafio aos governos. Uma viso menos monoltica e compacta do Estado e ao mesmo tempo uma atividade mais eficiente dos processos decisrios por ele coordenados permitem questionamentos, em novos termos, mais condizentes com a realidade sociopoltica e com sua governabilidade. Da partem, na atualidade, as noes sobre a fora ou fraqueza do Estado, sobre sua capacidade gerencial e poltica e sobre a necessidade ou no de reformas para adequar a estrutura e ao estatal aos novos tempos sociais, especialmente importantes para o debate sobre segurana pblica no Brasil. Na segurana pblica, o debate sobre a fragilidade do Estado surge paradoxalmente como decorrncia das novas formas de policiamento e proteo levadas a cabo por parte de particulares, ao mesmo tempo em que se discute a presena de um Estado penal cada vez mais repressivo e controlador. A polarizao ideolgica entre uma poltica pblica retributiva ou outra distributiva tem sido o principal foco da segurana pblica no pas, desviando-se dos objetivos de combater a violncia e a criminalidade que crescem e amedrontam a populao. As experincias sobre segurana pblica na histria brasileira demonstradas no Captulo 4 so, ainda que restritas, um deslocamento em

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sentido diverso desta polarizao, mostrando as possibilidades de se avanar em outras frentes que no as meramente ideolgicas e enfatizando questes de cunho poltico-administrativo. Tanto as relaes intergovernamentais tratadas pelo multi-level governance, como as relaes interssetorias e interorganizacionais destacadas pelos estudiosos das redes de polticas pblicas so tentativas de colocar a governana democrtica como marco da ao e estruturao do Estado e, consequentemente, das polticas pblicas, e podem servir como novos paradigmas na anlise da segurana pblica. Estamos falando aqui de problemas sociais que so centro do debate sobre reforma do Estado, por meio da qual sua legitimidade diante de outros atores ser (re)construda com base na responsividade e accountability de suas aes. Trata-se de exercer a tarefa de governar utilizando-se de mecanismos resultantes da e desenvolvidos para a interao do Estado com estes atores pblicos, sem a necessidade de fazer uso exclusivo dos recursos de coao, sano ou controle tradicionalmente avocados para tal, ou do isolamento diante de foras que outrora foram consideradas ameaas. Como indica Rhodes (1996), por meio da governana que se prope superar o vazio existente entre o processo de se estabelecer normas sociais e de se conduzir e implementar as decises baseadas nessas normas. Isto poder ocorrer por meio da adoo de novas estratgias e alianas que possibilitem a manuteno dos laos sociais muitas vezes colocados em xeque pelo desregramento e pela desorganizao social que, entre outras circunstncias, esto envolvidas nos fenmenos do crime e da violncia. Alguns dos aspectos de reforma do sistema de segurana apontados no Captulo 3, longe de ser um manual de atuao, como dissemos, tm como proposta apresentar ou reforar parmetros para o processo de (re)construo do sistema, tendo como base critrios democrticos que no se restringem aos ditames da lei, mas que a eles se coadunem e por eles se reforcem, sem deixar de considerar as resistncias e limitaes impostas tanto por questes estruturais, como por interesses autorreferenciados de certos grupos ou indivduos.

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Na nova perspectiva democrtica, a poltica e as polticas pblicas no mais conseguem ser reduzidas a mecanismos procedimentais ou mandatrios, visto que as exigncias por participao e por responsabilizao tomaram a pauta das demandas sociais. Ainda que, ao menos explicitamente, no haja maiores resistncias ao regime democrtico, o entendimento de como este regime se d na prtica e quais so as mudanas necessrias para sua consecuo variam muito de acordo com a regio, a poca e o tema a ser abordado. Caso paradigmtico desta constatao o da segurana pblica, que encontra resistncias de toda sorte para seu aprimoramento, mas cujas mudanas, ainda que diagnosticadas como necessrias em nvel nacional, esto estreitamente vinculadas s peculiaridades dos padres de autoridade, solidariedade e legitimidade de cada um dos estados brasileiros e suas respectivas populaes. Em que pesem as contribuies do governo federal e dos municpios neste seara, a este ente federativo que corresponde a tarefa de planejar e executar polticas pblicas que envolvam, alm do uso da fora, real ou simblica, outros corpos administrativos e outras expertises na soluo de um problema que desde sempre foi considerado multicausal e dinmico. Refora-se aqui a necessidade de integrao dessas vertentes de atuao e, tambm, de reformulao que todas as aes nelas compreendidas, como so as apontadas no Quadro 2, precisam para, em alguma medida, se comunicarem entre si, trocando informaes, parcerias e expectativas, e promovendo, assim, mais e melhores resultados. No Brasil, nesse sentido, ainda temos um longo caminho a percorrer. Nossa trajetria recente mostra-nos que avanamos no sentido de ampliar os termos do debate, a gama de debatedores e a natureza das propostas surgidas, mas ainda carecemos de experincias concretas que nos permitam avaliar em que medida este avanos so mais do que simplesmente aes

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pontuais que no se sedimentaram como horizonte concreto das polticas pblicas de segurana e, mais, da governana democrtica das mesmas. Do que aqui pudemos observar, da parte dos gestores, resta, alm de apropriar-se do debate que vai para alm dos gabinetes, comprometer-se, primeiro, a abandonar a postura defensiva e reativa e assumir a liderana criativa que se exige de um administrador pblico na atualidade; segundo, a aprimorar os processos e objetivos estabelecidos no combate ao crime, que, por enquanto, continuam a ser considerados os mais arcaicos e improdutivos; e, terceiro, estabelecer um dilogo permanente e construtivo que permita superarmos os tabus ainda hoje predominantes quando o assunto o crime e as instncias pblicas voltadas a tratar do problema. Por outro lado, valeria um esforo acadmico no sentido de reforar o debate sobre gesto das polticas de segurana pblica, incorporando e conciliando perspectivas que digam respeito ao seu carter simblico em relao ao papel e legitimidade do Estado com critrios administrativos que permitam conhecer e analisar os meandros do funcionamento do governo nesta rea. Seria especialmente importante, primeiro, pesquisar outras

realidades nacionais que possam ser cotejadas com a brasileira, viabilizando estudos comparativos que considerem a natureza peculiar do problema da violncia em cada uma das localidades, mas que tambm encontrem alguns possveis padres de atuao governamental que possam servir de parmetro para um primeiro passo no sentido de constituir uma poltica e o respectivo sistema de segurana pblica. Valeria tambm empreender esforos em estudos de caso mais aprofundados sobre instncias diferenciadas da rea de segurana pblica, como, primeira vista, parecem ser os Gabinetes de Gesto Integrada e o Fundo Nacional de Segurana Pblica, assim como alguns dos projetos inseridos no contexto das aes estruturantes e territoriais locais do

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Programa de Segurana Pblica com Cidadania, alm de experincias locais ou regionais da mesma natureza. Essencial, ainda, que se diversifiquem e multipliquem os estudos sobre os rgos do Poder Executivo encarregados de abordar o tema da violncia, seja fazendo anlises qualitativas das secretarias de segurana pblica ou correlatas, reconstruo da trajetria dos atores envolvidos nestes rgos ou avaliao dos programas e aes que tm realizado como prioritrias dentro da pasta. Alm disso, preciso que se averigue se existem e como funcionam outras esferas onde possam se articular tanto os poderes executivo, legislativo e judicirio, como governo federal, estadual e municipal e, sobretudo, como estes poderes estatais se comunicam com outros atores da vida pblica na perspectiva no s de legitimar suas decises, mas, sobretudo, de qualificar sua atuao. Como podemos ver, temos, ainda, uma ampla agenda a ser explorada, para a qual a perspectiva da governana democrtica pode ser uma promissora alternativa diante do desafio de se construir uma segurana pblica condizente com os anseios da populao e correspondente com os deveres do Estado.

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ANEXO I

Para os pases que pretendem engajar-se na tarefa de reforma do seu sistema de segurana o Clingendael Institute for the Netherlands Ministry of Foreing Affairs (BALL, BOUTA e GOOR, 2003) oferece um modelo das etapas de implementao do processo. Este, por exemplo, divide o trabalho em trs partes: 1) desenvolvimento de termos de referncia que nortearo todo o processo; 2) mapeamento e anlise da situao da governana do sistema de segurana, onde se identificam quais so as mudanas necessrias e como lev-las a cabo (em cada um dos cinco entry points); e 3) identificao das opes e desenvolvimento de estratgias. Entre as etapas 2 e 3, ainda se prope um workshop com participao dos atores locais e internacionais relevantes, com vistas a construir o dilogo e a relao entre os achados da primeira parte com as aes a serem adotadas adiante.

Fonte: The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, 2003.

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Termos de referncia A construo dos termos de referncia o primeiro momento crtico porque sem acordo mtuo inicial entre todas as partes envolvidas sobre a natureza do processo, dificilmente se consegue um acordo posterior sobre as estratgias. O objetivo desta etapa construir um trabalho baseado na transparncia e na troca de informaes, bem como em uma referncia acordada de temas e problemas sobre o sistema de segurana. Nesse sentido, os termos de referncia deveriam incluir acordo sobre porqu a mudana ser adotada (critrio racional), como ser conduzida (mtodos e modalidades), qual ser a equipe de experts independentes que trabalhar na fase seguinte de mapeamento e anlise, quais devem ser os resultados (esperados), e qual o prazo para realizar as mudanas desta reforma. Mapeamento e Anlise A fase de mapeamento e anlise a ser conduzida por um grupo de profissionais experientes e vinculados entre si deve resultar em um relatrio contendo as descobertase as opes de ao a serem discutidas pelos atores relevantes durante o workshop. A investigao deve ser feita em profundidade a fim de entender a dinmica do contexto onde opera o sistema de segurana, identificando quais os vrios fatores polticos, sociais e econmicos que obstacularizam uma governana democrtica ampla no sistema de segurana. Com base neste diagnstico contextual, possvel equipe de profissionais informar a anlise de cinco pontos focais de entrada (entry points): Estado de Direito - Verificar a primazia da lei entre a sociedade e o Estado, identificando recursos que permitam aos cidados defender seus direitos assim como moldando a estrutura do Estado e as prerrogativas de cada um dos poderes, destacando a limitao e equilbrio entre os mesmos. Neste tema, o objetivo determinar se a) existem papis e mandatos formais para os rgos de segurana; b)

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qual a hierarquia de autoridade entre as foras de segurana, executivo, legislativo e rgos de superviso e controle; c) se existe previso constitucional e/ou legislativa clara sobre os papis , mandatos e hierarquias; d) se estas previses operam efetivamente. Desenvolvimento, planejamento e implementao das polticas pblicas O processo de reforma do sistema de segurana visa a forma a base de planos, monitoramento e operao das polticas de segurana transparentes e participativos. Para tanto, preciso definir como o governo desenvolve e implementa polticas pblicas de segurana . Profissionalismo Como componente normativo e tcnico, o

profissionalismo envolve desenvolvimento de doutrina, habilidades, orientao normativa, democratizao interna e aderncia aos princpios democrticos de direito. O objetivo aqui verificar: a) se h clara e ampla definio e aceitao das foras de segurana sobre suas funes e sobre sua relao com a sociedade que atende; b) se h regulao interna e externa sobre suas responsabilidades tanto como operadores da segurana quanto como indivduos; c) se recebem recursos ( financeiros, treinamento e material) adequados para cumprir com suas tarefas; d) se as foras de segurana tem experincia e capacidade necessrias para cumprir com suas funes de forma efetiva e eficiente; e) se a estrutura organizacional das foras de segurana sustenta uma governana democrtica e apoia sua capacidade de funcionar efetivamente e, se no, como fortalec-las. Superviso e controle Estas dimenses sos moldadas pela independncia, acesso a recursos, clara definio de tarefas e responsabilidades, conhecimento sobre os temas da segurana e processos de governana e, mais importante, confiana entre os atores das foras de segurana e aqueles que operam os mecanismo de controle e superviso civil. Necessrio, pois, determinar os vrios fatores que influenciam a qualidade do controle externo e interno e podem promover accountability e responsividade dos rgos pblicos. Administrao das despesas do sistema de segurana Oramentos devem ser preparados com base em uma estratgia setorial, como se

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faz em outras reas; as polticas pblicas devem ser economicamente acessveis; os recursos devem ser alocados de acordo com as prioridades estabelecidas tanto no setor de segurana como entre este e outras correlatos e devem, ainda, ser aplicados de forma eficiente e efetiva. Vale ressaltar, neste caso: a) se os processos de aplicao de recursos financeiros so aplicados seguindo os procedimentos de outras reas e se estes procedimentos refletem prticas de administrao de despesas amplamente publicizadas; b) a extenso do controle sobre como os atores do sistema de segurana administrar os recursos financeiros; c) se existe vinculao entre poltica pblica, planejamento, e o oramento no sistema de segurana. Desenvolvimento de um acordo de estratgias e gesto O desenvolvimento de estratgias e mecanismos de

gerenciamento das mesmas o objetivo principal do processo de reforma. O governo, junto com parceiros internos e externos, dever identificar as principais necessidades e os respectivos impedimentos relacionados a cada uma delas, identificar as oportunidades de colaborao, e definir algumas opes de ao relacionadas s prioridades definidas. O quadro a seguir indica algumas referncias de como estas estratgias podem ser desenvolvidas buscando fortalecer a qualidade da governana no sistema de segurana

Passo 1: Priorizando necessidades e mudanas fundamentais Baseado em informaes disponveis, incluindo o relatrio de experts independentes,

identificar quais so as principais necessidades e mudanas a serem encaradas pelo governo dentro das cinco grandes reas: estado de direito, desenvolvimento, planejamento e implementao de polticas pblicas, profissionalismo, superviso e controle, e administrao de despesas do sistema de segurana. Quais destas necessidades e mudanas so tem prioridade na atuao? Por qu?

Passo 2: Definindo constrangimentos Existem constrangimentos polticos que devem ser superados pelos stakholders? Existem limitaes de recursos humanos?

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Existem restries financeiras? Existem outras limitaes ou obstculos? Quais? Como estes constrangimentos afetam as prioridades identificadas no Passo 1? Quais das necessidades e mudanas identificadas no podem ser levadas a cabo no

momento? Quais so as prioridades que se mantem e podem ser realizadas?

Passo 3: Explorando oportunidades para colaborao Tendo em vista a nova lista de prioridades estabelecidas no Passo 2, quem so os atores

local e externo chave que devem estar envolvidos? Qual a vantagem de envolver atores externos? Qual a vantagem comparativa entre atores locais especficos e atores externos? Como os principais atores (internos e externos) podem ser envolvidos e se engajar no

processo? Quais so as implicaes deste estatuto para as prioridades identificadas no Passo 2?

Passo 4: Transformando prioridades em opes Objetivos Quais so os principais objetivos do governo para a governana do sistema de segurana

em face das prioridades identificadas no Passo 3? Como estas prioridades esto vinculadas aos objetivos nacionais? Como eles devem se

desenvolver tendo estes objetivos nacionais como referncia? Estes prioridades do suporte aos objetivos nacionais? Eles podem prejudicar os objetivos nacionais? Opes Quais so as opes disponveis para o governo colocar em prtica as prioridades

estabelecidas no Passo 3 e os objetivos identificados no Passo 4? Algumas das opes identificadas pelo relatrio da equipe de experts so relevantes neste

momento? O governo pode melhor desenvolver estes objetivos desenvolvendo opes de curto

mdio ou longo prazo? Atividades Que atividades podem ser desenvolvidas a fim de alcanas cada uma das opes

identificadas? Como aes j em andamento se relacionam com estas opes? As aes j em curso precisam ser adaptadas a fim de alcanar o conjunto de objetivos?

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necessrio desenvolver novas atividades? Como as atividades propostas devem ser sequenciadas para melhor alcanar os objetivos

do governo? Custo/Benefcio Quem se beneficia de cada uma das aes ou inaes? Os benefcios das aes propostas superam os custos envolvidos ou vice-versa? Quais so os custos e benefcios de no assumir cada uma das atividades definidas?

Passo 5: Escolhendo entre opes Com base no processo em curso, quais so as opes mais viveis?

Como estas opes se coadunam com a estratgia de alcanas os principais objetivos estabelecidos pelo governo para o sistema de segurana? A fim de determinar quais opes tem vinculao com seus objetivos, o governo dever rever: O que est tentando alcanar; Que mudanas so necessrias para alcanar estes objetivos; Que medidas de performance devem ser afetadas; Que indicadores podero demonstrar sucesso. Que atores (locais e externos) devem ser envolvidos para implementar as estratgias traadas? Se algum destes atores precisar de incentivos para ser encorajado a participar, so estes incentivos acessveis poltica e economicamente O governo ser capaz de encontrar recursos para implementar as estratgias? Qual a relao destas estratgias com a viso nacional sobre o sistema de segurana? Quais so os componentes de curto, mdio e longo prazo da estratgia?