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ADMINISTRACION PUBLICA: Su estudio, Tendencias y enfoques principales Recopilacin: Prof. Argentino U. Cancellieri La sistematizacin de la teora y la prctica en cuanto a los procesos administrativos del gobierno no es un desarrollo reciente, como algunos suponen. Desde bien temprano en la historia de la humanidad se reconoci la importancia de ordenar racionalmente las actividades gubernamentales de este tipo. (1) Existen estudios que demuestran que esta disciplina no surge en el siglo XIX, pero que no obstante la racionalizacin de la administracin pblica se desarroll plenamente despus del advenimiento del Estado y de la economa capitalista. En este sentido, es muy significativa la labor de los cameralistas en los siglos XVI,XVII, y XVIII. Este grupo de profesores y administradores constituye la primera escuela en el desarrollo moderno de la administracin pblica. Sus principales representantes fueron Georg Zincke y Johann Von Justi. El movimiento tuvo como fondo histrico el apogeo de la administracin pblica de Prusia en el siglo XVIII. En un rgimen de militarismo y centralizacin floreci tambin la eficiencia administrativa, caracterizndose por el mejoramiento considerable de la capacidad y honestidad de los funcionarios pblicos, la sistematizacin de las funciones y dems condiciones de trabajo, la reglamentacin del procedimiento para seleccionar funcionarios, incluyendo requisitos de educacin especializada y exmenes, y la profesionalizacin del servicio pblico, que se manifest en el establecimiento de cursos universitarios sobre cameralismo, es decir, sobre administracin y economa con base en educacin general.(2) Sin embargo para Carl J. Friedrich, citado por el profesor.Pedro Muoz Amato es inexacto que la administracin pblica moderna se haya originado en el continente europeo. Basado en sus estudios y en las opiniones de diferentes autores, insiste que en Inglaterra se comenz a metodizar los procesos ejecutivos antes que en Prusia, seala que en los siglos XII, XIII y XIV los ingleses desarrollaron instituciones centrales de supervisin y control el consejo real, el exchequer, la cancillera y otras, un sistema de archivos y registros, la diferenciacin de funciones, la reglamentacin de los requisitos para el ingreso a los cargos pblicos cierto grado de profesionalizacin. De cualquier manera, habra coincidencia en sealar la aparicin, en pases del occidente europeo, de una corriente jurdica que centrada particularmente en el derecho administrativo, se ocup obviamente del estudio del Estado. Mosher y Cimino le atribuyen el haberse sustentado en una preocupacin esencial: el de la legalidad formal. (3) Esta concepcin se orient sustancialmente a la administracin pblica, como lgica derivacin de la necesidad de establecer sus relaciones con los administrados, salvaguardando para estos las garantas, derechos y libertades constitucionales. De esta forma se mantuvo alejada de consideraciones polticas, econmicas, psicolgicas y de los estudios que durante esa poca se circunscribieron a la administracin privada. Especialmente se desarroll en el derecho administrativo, y en este aspecto no son despreciables sus aportes a los estudios de la administracin pblica, no obstante su unilateralidad.

En la actualidad, en la administracin pblica, el derecho ha tenido que replegarse con motivo del avance paulatino de disciplinas que comienzan a estudiar el fenmeno administrativo desde otras perspectivas. El creciente inters por los estudios surgidos en el mbito de las empresas industriales tuvo significacin para la administracin del Estado, muchos de los conocimientos obtenidos y el pensamiento en que se sustent la administracin privada no tardaron en vislumbrarse en la administracin publica. (4) Los estudios realizados en la administracin privada fabril, de comienzos de siglo, fueron realmente significativos, y en cierta manera favorecidos por el auge de la sociedad industrial que se manifest en la proliferacin de empresas, especialmente de aquellas de finalidad econmica. Resulta lgico que apareciera, como consecuencia, un verdadero inters por la administracin.

_______________________________________________________________________________ (1) Muoz Amato, pedro Introduccin a la Administracin Pblica. 1956. (2) Op.cit. (3) Farres Cavagnaro. Administracion Pblica (4) Farrs Cavagnaro op.cit.

De esta forma, a fines del siglo pasado surgi la concepcin clsica, orientada principalmente a la bsqueda de los procedimientos ms apropiados para aumentar la eficacia y productividad. Los estudios de Frederick W. Taylor son el basamento de esta corriente, por lo que con justicia se puede afirmar que fue su principal inspirador, y quien, a partir de una serie de proposiciones, formul una teora de la administracin. Todas sus tcnicas, aplicadas a la racionalizacin del trabajo industrial, fueron concebidos en virtud de una metodologa, que reconoca el anlisis de las condiciones y desarrollo de este trabajo, compatibilizndolas, a su vez, con una concepcin de la naturaleza humana, que la llev a sostener otras teoras sumamente simplificadas acerca de las motivaciones, estmulos y actividades del trabajador. Juntamente con Taylor, otros autores contribuyeron a conformar esta escuela que pona especial inters por denominarse de la ADMINISTRACION CIENTIFICA, entre ellos Henry Gantt (1861-1919) y F. Gilbreth (1868-1924). Evidentemente, esta forma de concebir a la administracin responda a la filosofa liberal propia del siglo XIX y, en especial, al Positivismo Comptiano y al racionalismo. Los postulados fundados en la existencia del orden natural regido por leyes naturales, se transferan inalterados al orden social, concibindolo igualmente sujeto a leyes causales. A partir de ello, se sostuvo que en cualquier orden de fenmenos, a una causa siempre sucede un efecto. Cunde en ese mundo dominado por la filosofa positiva que todos los fenmenos podan ser analizados cientficamente segn la relacin causa-efecto, y la conviccin de que todo fenmeno poda ser cuantificado. Estos eran presupuestos comunes en el pensamiento cientfico de este periodo. No es extrao que tanto Taylor como sus seguidores estuvieran consustanciados con esta concepcin, y que ante los requerimientos eficientistas del industrialismo respondieran con teoras cuyos objetivos se centraban en la maximizacion de los resultados de la empresa. De all que tambin se reconozca a esta corriente como PRODUCTIVISTA. Sin grandes variantes, en Francia, Henri Fayol, propuso la bsqueda de una teora administrativa integral aplicable a diferentes tipos de organizaciones. Al igual que Taylor, los estudios de Fayol se desarrollaron dentro de un marco ajustado a una metodologa cientfica, aunque tambin inserta en la doctrina imperante. Aunque esta concepcin clsica se desarroll en las empresas privadas,en especial en las industriales, sus principios y teora no pasaron inadvertidos para los administradores pblicos. En los Estados Unidos,Woodrow Wilson, en 1867, en su ensayo sobre la administracin en el sector pblico, plantea la separacin entre la accin administrativa y la poltica. Este trabajo puede ser considerado como un destacado intento tendiente a conferirle carcter cientfico a la administracin, no obstante su manifiesta analoga con la concepcin taylorista, inspirada en un mbito tan diferente. (5) _________________________________________________________________ (5) Farrs Cavagnaro, J. Op.cit.

Lo interesante para nuestro plan de estudio es sealar la infuencia de la administracin cientfica en la administracin pblica contempornea. No solo en Estados Unidos, sino en todo el mundo incluyendo a la America Latina y hasta Rusia esa influencia ha sido intensa. (6) Como crtica podemos expresar que fueron formalistas y autoritarios y sus efectos fueron perjudiciales cuando se exager la similitud entre la administracin privada y pblica, ignorndose las peculiaridades de esta ltima, en cuanto a significacin global y propsitos de gobierno: hay distinta medida del fin pblico que se persigue. A partir de la finalizacin de la primera guerra mundial una profunda transformacin invadi todos los rdenes sociales. En Europa se produjo un profundo cambio en lo poltico originado por la aparicin de una concepcin democrtica en el ejercicio del poder. El autoritarismo y las monarquas autocrticas decayeron para ceder paso a la instauracin de regmenes polticos basados en la participacin y en renovados conceptos de la libertad individual. Apareci el sindicalismo, con un poder como antes no se haba conocido, como resultado de la expansin de los mercados, del aumento de la produccin y de la intensificacin del proceso industrial. Las ideas acerca de la organizacin de la economa industrial basadas en la eficiencia para lograr mayor productividad, no resistieron las puestas a prueba a que las someti un cambio universalizado. La teora de la motivacin de Taylor, basada preponderantemente en el inters econmico, result por dems insuficiente ante un hombre espiritualmente ms amplio, que no solo estaba reducido a una funcin laboral sino que era impulsado continuamente a asumir nuevos roles por la aparicin de otros estimulos y gratificaciones. Por otra parte, los principios de Taylor, si bien conservan hasta hoy cierta validez, decayeron, como es lgico, por estar insertados en una concepcin de la organizacin empresaria excesivamente autoritaria. Este contexto social prepara el advenimiento de la escuela denominada de las RELACIONES HUMANAS, y fueron Elton Mayo y F. Roethlisberger quienes las gestaron con las investigaciones realizadas entre 1924 y 1932 en la Western Electric Corporation de Chicago. Mayo y su equipo comenzaron por efectuar un anlisis experimental a fin de verificar la incidencia de los factores ambientales temperatura, ventilacin, nivel de humedad, intensidad de la luz, etc. - sobre la conducta de los operarios con relacin al aumento o disminucin de la productividad. La idea de que entre estos dos aspectos el de las condiciones ambientales y el de la productividad se operaba una relacin causal era comunmente sostenida en la poca. Sin embargo, las diversas experiencias realizadas en el cuarto de armado de relays telefnicos, en la camara de mica, en un programa de entrevistas y en el cuarto de los alambres conformaron una teora nueva, con el aporte especial de elementos provenientes de la sociologa y de la psicologa, que arrojaron resultados diferentes de los que hubiera (6) Farrs Cavagnaro, J. Op.Cit.

correspondido esperar, conforme a las concepciones imperantes.

Mayo sostuvo, bsicamente, la incidencia del grupo en la determinacin de conductas que surgen, a su vez, como resultado de ciertas conductas individuales; destac la importancia y funcionalidad de las conductas informales, efectu aportes significativos en la determinacin de causas del conflicto en la organizacin y, de manera general, reafirm la necesidad de buscar permanentemente la cooperacin del grupo de trabajo como el mejor modo de aumentar la productividad. Los estudios de Mayo fueron esencialmente empricos, y si bien se los consider superficiales y carentes de suficiente rigor cientifico, es indudable que despertaron verdadero inters, en la sicologa y en la sociologa, por el estudio de las organizaciones. Las ideas sustentadas por la escuela de las relaciones humanas no produjeron la desaparicin de la concepcin clsica. A pesar del auge que cobraron las teoras de Mayo, la escuela clsica tuvo otros cultores y, como es lgico, estos produjeron nuevos aportes, variaron ciertas proposiciones iniciales, aunque aun seguan reconociendo los postulados bsicos que la originaron. Es as como apareci entre 1930 y 1948, la escuela neoclsica que incluye en su seno autores que sostienen puntos de vista dismiles, lo cual la configura como altamente heterognea. A diferencia de la escuela clsica, donde las figuras de Taylor y Fayol surgen como netamente definitorias, en la neoclsica las que se destacan son las de R.M.Barnes; G.Nadler; Alfor y Bangs; H.B. Maynard en la administracin industrial fabril, por una parte, y Luther Gulik, Lindall Urwick, H.Koontz y C.O Donnell y Bethel, entre otros, en la direccin y administracin general. Los neoclsicos desarrollaron los principios de Fayol respecto de los aspectos esenciales de la organizacin formal, entre ellos los de unidad de mando, especializacin, autoridad, responsabilidad, autoridad de lnea, estado mayor y control. Continuando con las ideas de Mayo, dentro de la escuela de las relaciones humanas, una serie de autores provenientes del campo de la sicologa y sociologa comenzaron a realizar investigaciones acerca de la estructura y comportamiento de los grupos laborales. Como resultado, alrededor de 1940 surgi una nueva escuela que se dio en denominar ESTRUCTURALISTA. Respecto de esta corriente Etzioni seala: el enfoque estructualista es una sntesis de la escuela clsica (o formal) y de las relaciones humanas (o informal), aproximndose tambin a la obra de Max Weber y, hasta cierto grado, a la de Carlos Marx. Pero el principal dilogo ha sido con el enfoque de las relaciones humanas. El estructuralismo extiende sus estudios a diferencia de las escuelas anteriores, cuyo centro de inters fue el de las industrias fabriles- hacia otros tipos de organizacin. Evidentemente, fue Max Weber quien influye ms significativamente en la formacion de esta escuela. En efecto, la formulacin de la teora burocrtica constituy su basamento principal, aunque adems de Weber y sus seguidores, otros autores, tambin enrolados en el estructuralismo, han desarrollado modelos referidos a aspectos propios de la conducta y ubicados en el campo de la sociologa. Entre ellos Robert Merton, P. Selznick, A.W.Gouldner y Talcott Parsons.

El modelo burocrtico es tenido muy en cuenta en nuestros das en la formulacin de teoras organizacionales. Este modelo considera a la organizacin ideal burocracia- como una estructura altamente formalizada, es decir, sujeta a niveles jerrquicos definidos y en los que Weber desarroll como uno de los conceptos centrales, el de la autoridad, de donde se desglosan, a su vez, los del poder y el de la legitimacin. La idea de poder expuesta por Weber esta fundada en la capacidad de determinar conductas conforme a ciertos fines, en otros trminos, el poder es la capacidad de inducir a la aceptacin de las rdenes. Por su parte, la legitimacin o legitimidad es la aceptacin del ejercicio del poder porque est de acuerdo con los valores sostenidos por los sbditos. A partir de esta concepcin de la autoridad surgida, a su vez, de la combinacin de poder y legitimacin o legitimidad- compuso su tipologa basada en la autoridad tradicional, la carismtica y la racional-legal. El modelo burocrtico as concebido tiene una estructura altamente formal regida por normas impersonales escritas que coadyuvan a posibilitar una organizacin manifiestamente racional, como el medio ms indicado para alcanzar gran efectividad. Es evidente que el modelo de Weber tuvo la paricularidad de incursionar coherentemente en el anlisis de la organizacin. El desarrollo de sus ideas sobre la autoridad, poder, legitimacin, eficiencia, se hicieron exensivas a otros campos, entre ellos los de la sociologa y la poltica, por su riqueza conceptual. Sin embargo, su modelo estructuralista ha sido objeto de crticas que Hermida sintetiza de la manera siguiente: 1. Es exclusivamente formal; lo demuestra su concepto de la autoridad legal, remedo prximo al concepto clsico de autoridad cuasidivina. 2. No tiene en cuenta a las variables de la conducta. 3. Es sumamente rgido e inflexible, por lo que en ciertos casos resulta ineficiente. 4. Su herramental de aplicacin fue tomado de la escuela clsica, por lo cual arrastra los mismos problemas comentados al analizar dicha escuela. 5. Su concepcin sobre el poder, autoridad y legitimacin encierran una falacia metodolgica que sus continuadores se encargan de reemplazar. (7) Los estudios sobre el poder y su naturaleza tuvieron renovado impulso entre las dos guerras mundiales, lo cual trasunt en el desarrollo de un especial inters por la ciencia poltica. Comienzan en los EEUU a adquirir importancia las tcnicas de investigacin poltica. Se estudia el fenmeno del poder exteriorizado en los partidos polticos, los grupos de presin, el rgimen electoral, la opinin pblica, etc. En Europa, tambin, pero se orient especialmente a las instituciones gubernamentales. __________________________________________________________________ (7) Farrs Cavagnaro J. Op.Cit. El inters por los fenmenos polticos no tard en centrarse en la administracin, y lo hizo tratando de constituirse en un medio para solucionar el problema de la ineficiencia.

La visin poltica del fenmeno administrativo, aunque no se circunscribi nicamente al problema de la eficiencia, sirvi, en gran medida, para observarlo desde una perspectiva diferente, sustrayndolo, especialmente en Europa, de la eminentemente jurdica. Al referirse a la relacin entre poltica y administracin, Mosher y Cimino expresan que la poltica puede ser considerada como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, deciden o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta ltima. Sus fines, sus objetivos implcitos, quedan por tanto, en la esfera de intereses de la administracin pblica. Pero, desde un punto de vista sociolgico, la importancia del concepto de poder poltico no est en el poder entendido en s mismo, sino en los modos en que dicho poder puede ejercerse, es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa. La actividad administrativa, en todas sus etapas, no tiene otro carcter que la materializacin, la puesta en prctica de decisiones polticas. Esta cuestin, referida a la poltica y administracin, constituye uno de los aportes mas significativos de la concepcin poltica al desarrollo del pensamiento administrativo, relacionado con la administracin pblica. Adems, como se puede deducir de ello, esta concepcin resulta altamente esclarecedora respecto de la diferencia entre administracin pblica y privada. La profunda transformacin operada en la economa norteamericana una vez terminada la segunda guerra mundial, se manifest especialmente en una intensificacin sin precedentes del proceso de concentracin econmica, posibilitando la aparicin de formas empresarias de tal envergadura que oblig a modificar sustancialmente toda la modalidad y las ideas que se tenan, hasta entonces, acerca de la administracin. Es as como aparecen los trabajos de Chester Barnard, Herber Simon, J. March y Cyert, entre otros, que configuran la escuela de la TEORIA DE LA ORGANIZACIN. Los temas bsicos y ms relevantes son los de la eficiencia, la autoridad, el conflicto y las decisiones. Esta escuela tuvo como mrito indudable el haber posibilitado, especialmente para la administracin privada, la formulacin de un enfoque integrativo sobre la base de la aplicacin de modelos, tanto explicativos como predictivos. No obstante, esta corriente no alcanz a constituir una solucin para la problemtica de la integracin de manera concluyente. Su metodologa agrup aspectos ya conocidos, incluy otros, pero tuvo un alcance limitado. Con el desarrollo de las escuelas que en forma somera hemos expuesto, el conocimiento administrativo se enriqueci sustancialmente. No obstante, las teoras elaboradas en su seno mostraron diferencias en la manera de considerar muchos aspectos inherentes a la administracin. Sobre todo, se puso de manifiesto que la administracin resulta ser un complejo fenomnico que requiere multiples perspectivas de anlisis. En este contexto surgieron los primeros intentos para formular una teora de integracin del pensamiento administrativo. El ms importante es el que se est gestando con la teora general de sistemas, el cual, como expresan Johnson, Kast y Rosenzweig, se ocupa de un marco terico sistemtico para la descripcin de las relaciones generales del mundo emprico

TEORIA GENERAL DE SISTEMAS La teora general de sistemas aparece potencialmente como un mtodo cientfico que puede desarrollar y facilitar la transferencia de conocimientos alcanzados en distintas ciencias. Asi, tambin, ntimamente imbricado a ello est la posibilidad de componer esquema de analisis, investigacin y verificacin emprica integrando diferentes enfoques cientficos. Se orienta, para ello, hacia la composicin de un marco completo e integrado para conocer y explicar el comportamiento de un fenmeno o de un conjunto de fenmenos de un momento y mbito determinados. De alli surge que incluya en su herramenal metodolgico y utilice asiduamente los modelos sistmicos. El presente trabajo se basa en el libro Administracin Pblica de Juan Farrs Cavagnaro Ed.Depalma(1982)