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Jean MEYNAUD

Professeur de science politique l'Universit de Lausanne

(1964)

LA TECHNOCRATIE.
MYTHE OU RALIT ?

Un document produit en version numrique par Diane Brunet, bnvole, Guide de muse, La Pulperie, Chicoutimi Courriel: Brunet_diane@hotmail.com Page web personnelle dans la section des bnvoles. Dans le cadre de la collection: "Les classiques des sciences sociales" Site web: http://classiques.uqac.ca/ Une collection dveloppe en collaboration avec la Bibliothque Paul-mile-Boulet de l'Universit du Qubec Chicoutimi Site web: http://bibliotheque.uqac.ca/

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Cette dition lectronique a t ralise par Diane Brunet, bnvole, Guide de muse, La Pulperie, Chicoutimi,
Courriel: Brunet_diane@hotmail.com

partir du livre de : Jean MEYNAUD La technocratie. Mythe ou ralit ? Paris : Les ditions Payot, 1964, 297 pp. Collection : Bibliothque politique et conomique. [Autorisation formelle accorde parles ayant-droit de luvre de Jean Meynaud, son pouse, Mme Meynaud-Zogrphos, Michel Meynaud (fils) et Hlne-Yvonne Meynaud (fille) le 19 octobre 2008 de diffuser toutes les uvres de Jean Meynaud dans Les Classiques des sciences sociales.] Courriels : Mme Meynaud-Zographos (pouse) : meynaud-zographos@orange.fr Hlne-Yvonne Meynaud (fille) : hymeynaud@free.fr.

Polices de caractres utilise : Pour le texte: Times New Roman, 12 points. Pour les citations : Times New Roman, 12 points. Pour les notes de bas de page : Times New Roman, 12 points. dition lectronique ralise avec le traitement de textes Microsoft Word 2008 pour Macintosh. Mise en page sur papier format : LETTRE (US letter), 8.5 x 11) dition numrique ralise le 8 mai 2009 Chicoutimi, Ville de Saguenay, province de Qubec, Canada.

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DU MME AUTEUR
Cahiers de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris. 95. Les groupes de pression en France, 1958, 372 p. (puis). 100. Introduction la science politique, 1959, 376 p., 2e d. Traduction espagnole, Madrid, 1959. 118. Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France, 1962, 468 p.

tudes de Science Politique, Mornex 6, Lausanne. 1. La science politique : fondements et perspectives, 1960, 228 p. (puis). Trad. portugaise, Rio de Janeiro, 1960. Trad. serbo-croate, Belgrade, 1960. Technocratie et politique, 1960, 116 p. (puis). Trad. espagnole, Barcelone (sous presse). Les groupes de pression internationaux, 1961, 560 p. Destin des idologies, 1961, 164 p. Trad. espagnole, Barcelone (sous presse). Les savants dans la vie internationale (lments pour un auto-portrait). En collaboration avec Brigitte SCHRDER, 1962, 220 p. Planification et politique, 1963, 192 p. Trad. italienne, Milan, 1963. tudes Politiques Vaudoises : premire partie, la dmocratie semi-directe dans le canton de Vaud, 1938-1963 ; deuxime partie, le mode d'lection au Conseil d'tat Vaudois, principe et pratique, 1919-1963. Par un groupe d'tudiants, sous la direction de Jean MEYNAUD. Les consommateurs et le pouvoir, 1964 (sous presse).

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Presses Universitaires de France, Que sais-je , Paris. 895. Les groupes de pression, 1960, 128 p., 2e d. Traduction espagnole, BuenosAires, 1962. 911. La participation des Franais la politique. En collaboration avec Alain LANCELOT,1961, 124 p 993. Les attitudes politiques. En collaboration avec Alain LANCELOT, 1962, 128 p., 2e d.

ditions Payot, Lausanne. Les organisations professionnelles en Suisse. Avec le concours de Adalbert KORFF, Lausanne, 1963, 340 p.

ditions Payot, Paris. La rvolte paysanne, Paris, 1963, 310 p. Le syndicalisme africain. En collaboration avec Anisse SALAH-BEY, Paris, 1963, 260 p. Traduction italienne, Milan, 1963. Edizioni Scientifiche Italiane, Naples. Gruppi di pressione in Italia e in Francia. En collaboration avec Claudio RIS, Naples, 1963, 138 p.

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Professeur de science politique l'Universit de Lausanne

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Paris : Les ditions Payot, 1964, 297 pp. Collection : Bibliothque politique et conomique.

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Table des matires


Quatrime de couverture INTRODUCTION PREMIRE PARTIE : L'INTERVENTION TECHNOCRATIQUE CHAPITRE I. IDENTIFICATION DES TECHNOCRATES Section I. Fondements de l'intervention technocratique 1. Dimensions de la fonction technique 2. Rpartition des techniciens 3. Du technicien au technocrate Section II. Voies d'accs l'influence technocratique 1. 2. 3. 4. Haute administration civile tats-majors militaires lites scientifiques Observations gnrales

Section III. Originalit du phnomne technocratique 1. 2. 3. 4. Technocratie et dmocratie Technocratie et bureaucratie Technocratie et partitocratie Technocratie et reprsentation professionnelle.

CHAPITRE II. DOMAINE DE L'INTERVENTION TECHNOCRATIQUE Section I. Modalits de l'intervention technocratique 1. Formes du dessaisissement a) Actes d'opposition aux autorits politiques b) Actes rsultant d'un transfert d'attributions c) Actes relevant de la consultation

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2. Niveaux de dessaisissement 3. Secteurs privilgis d'intervention a) laboration de la politique conomique b Contenu de la dfense nationale c) Orientation de la recherche scientifique Section II : Composantes de l'influence technocratique 1. 2. 3. 4. Attitudes des hommes politiques vis--vis des techniciens Fonctionnement du systme politique Rle des formes institutionnelles Qualit des techniciens

Section III. Limites du pouvoir technocratique 1. Contestation de la thse de l'influence technocratique 2. Obstacles l'influence technocratique a) Division entre les techniciens b) Action des groupes antagonistes c) tat de l'opinion 3. Esquisse de la situation actuelle

Chapitre III. SIGNIFICATION SOCIO-POLITIQUE DU POUVOIR TECHNIQUE Section I. 1. 2. 3. 4. Technocratie et direction politique des socits

Le reproche d'insuffisance Le reproche de particularisme Le reproche de partialit Le reproche d'esprit partisan Technocratie et fonctionnement du systme conomique

Section II.

1. Propritaires et managers 2. Aperu des attitudes des managers 3. Entreprises prives et exploitations publiques

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Section III. Relations entre l'conomique et le politique 1. Expos de la thse unitaire 2. Observations sur la thse unitaire 3. Les techniciens et le pouvoir

DEUXIME PARTIE : L'IDOLOGIE TECHNOCRATIQUE Chapitre IV. LES PRCURSEURS DE L'IDOLOGIE TECHNOCRATIQUE Section I. Section II. Naissance de l'idologie technocratique Diversification de l'idologie technocratique

Chapitre V. THMES DE L'IDOLOGIE TECNHOCRATIQUE Section I. Apologie de la fonction technique

1. Mrites du technicien 2. Critique de l'homme politique 3. Audience de ces thses Section II. Rduction de la politique la technique

1. Intervention de la technique dans la vie politique 2. Irrductibilit de la politique la technique 3. Retour de la politique Section III. Le courant cybernticien Chapitre VI. CHANCES D'EXPANSION DE L'IDOLOGIE TECHNOCRATIQUE Section I. Facteurs d'expansion de la fonction technique

1. Accroissement des responsabilits publiques 2. Perfectionnement des techniques de gestion a) Sens et porte des transformations b) Introduction des savants dans l'appareil gouvernemental c) Officialisation des groupes d'intrt Section II. Contrle politique de la fonction technique

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1. Dmocratie politique et dmocratie conomique 2. Modalits d'un renforcement du contrle a) Redistribution de l'autorit au sein de l'Excutif b) Revalorisation de l'influence parlementaire c) Modernisation des forces politiques CONCLUSION ORIENTATION BIBLIOGRAPHIQUE

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QUATRIME DE COUVERTURE

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Les mots technocratie et technocrate sont devenus d'un usage commun, jusque dans les polmiques de la vie quotidienne. On assiste en effet une extension des procds de la civilisation technicienne aux diffrentes sphres de la vie politique. Le souci d'annuler la politique par la technique, la volont de dpolitiser les grands problmes de la vie nationale, sont des thmes qui jouissent aujourd'hui d'une large audience. On assiste donc la conqute de situations dominantes par les forces conomiques, administratives, scientifiques ou militaires, qui peuvent ainsi influencer les autorits conformment leurs intrts particuliers. La raison de ce mouvement ? C'est probablement l'apathie du citoyen dans la plupart de nos socits dmocratiques, la dmission des appareils habituels de la politique (spcialement les assembles parlementaires) devant l'intervention des techniciens. Le mouvement est-il irrversible ? Prpare-t-on une victoire de la technocratie ? C'est ces questions que rpond le professeur Meynaud dans cet ouvrage qui ne peut laisser aucun citoyen indiffrent.

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INTRODUCTION

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Comme tant d'autres mots utiliss dans les sciences sociales, le terme technocratie est loin d'tre employ en un sens uniforme. Les controverses, souvent partisanes, intervenues en France sur les ides de Burnham, n'ont pas contribu clarifier le problme. Faute d'une acception gnralement admise situation qui facilite la formulation de jugements contradictoires sur la porte du phnomne essayons de dlimiter les contours de cette notion et de la situer par rapport la politique.

Les mots technocratie et technocrate sont devenus d'un usage commun en France aussi bien dans les dissertations de style universitaire que dans les polmiques de la vie quotidienne. Il n'en va pas de mme dans les autres pays europens o cette terminologie demeure peu connue et peine utilise (les phnomnes correspondants tant englobs dans l'tude de la bureaucratie). Sur le plan scientifique, la lgitimit de cette dsignation a t consacre par la publication en 1949, sous le titre Industrialisation et technocratie, d'un dbat du Centre d'tudes Sociologiques consacr la place des techniciens et plus particulirement des managers dans les socits contemporaines. Au niveau populaire, c'est la dcadence acclre du systme parlementaire lie au mythe d'une bureaucratie omnipotente qui a favorise la diffusion de ces termes. Il est significatif cet gard que lors de manifestations paysannes des cris de bas la technocratie aient pu tre entendus.

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Il semble bien que le terme technocratie ait t cr aux tats-Unis au lendemain de la premire guerre mondiale pour dsigner un systme d'organisation de la vie conomique inspir des schmas rationnels des sciences physiques. Les ruines gigantesques entranes par la grande dpression des annes 1930 ne pouvaient manquer de renforcer l'audience de ce courant. Mais en soulignant la ncessit de l'organisation et l'importance des ingnieurs, les doctrinaires de la technocratie retrouvaient une tendance permanente de l'esprit humain dont SaintSimon, si favorable au gouvernement par les techniciens, a t l'un des exposants les plus originaux. La technocratie trouve son fondement initial dans le culte de l'efficacit qui traduit le souci d'obtenir le maximum de rsultats pour le minimum d'efforts. Cette attitude, qui s'accompagne le plus souvent de rticences l'gard des autorits politiques traditionnelles, implique une grande confiance dans la valeur du raisonnement exprimental pour la solution des problmes sociaux. Elle conduit frquemment, mais pas obligatoirement, favoriser, selon l'expression de D. Dubarle, la remise au technicien d'un certain empire sur les affaires collectives. L'objet de ce livre est d'analyser l'extension la direction politique des socits du complexe d'impratifs et de procds de la civilisation technicienne que les commentateurs ont parfois tendance confiner dans la sphre conomique. En apparence, le mode de gouvernement des hommes ne semble pas avoir subi de changements fondamentaux depuis les temps anciens : un snateur romain prouverait peu de difficults participer aux dbats d'une quelconque assemble parlementaire de notre poque (rle de la harangue). Cette permanence des formes, qu'accuse le nominalisme des textes constitutionnels, ne dissimule-t-elle pas toutefois des transformations profondes, et surtout une volution ne s'est-elle pas amorce qui tend dpossder de la ralit du pouvoir les appareils habituels de la politique ? Envisage dans l'optique de cette tude comme le dessaisissement de l'homme politique au profit du technicien ou l'acquisition par le second d'une influence dcisive sur le premier la technocratie y sera analyse sur un double plan : la pntration effective de l'lment technocratique dans l'appareil gouvernemental ; le contenu et les dimensions de l'idologie technocratique, qui affirme le bienfond et souhaite l'largissement de ces tendances. On admettra sans peine que ce sont l deux aspects troitement complmentaires de la question.

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Rserve faite de brves allusions d'autres systmes, ce travail concerne exclusivement les pays rgime politique reprsentatif, la France ayant constitu le modle de base et le principal objet de l'tude. Le problme est certes diffrent selon les pays et il serait prtentieux d'voquer, propos de cet essai, la notion d'analyse comparative. Cependant, il ne semble pas impossible de dgager quelques traits utiles la comprhension des diverses expriences nationales que, pardel la succession et la varit des agencements institutionnels, caractrise l'ascension ininterrompue des cadres dans les socits complexes. Les socits politiques dites occidentales c'est--dire, en ralit, les socits industrialises de type capitaliste se trouvent aujourd'hui dans une situation quivoque. Acceptant le pluralisme idologique, svrement limit d'ailleurs en plusieurs cas par un puissant conformisme civique, elles s'affirment rgies par des formules de dmocratie reprsentative qui, moins d'tre vides de leur sens, impliquent un contrle des orientations de la vie publique parles citoyens ou, au moins, par leurs mandants. Pourtant, divers aspects de leur fonctionnement tendent les loigner considrablement de ce modle. L'un des principaux dcalages est la conqute de situations dominantes par les forces conomiques (spcialement industrielles et financires) qui bnficient ainsi de la facult d'influencer les autorits conformment leurs desseins et intrts propres. L'existence du pouvoir conomique priv, install aux points sensibles de l'activit nationale, est dj une trs srieuse entrave la mise en application des normes d'une gestion dmocratique. Un autre trait, qui n'est pas sans rapport avec le prcdent, tient l'action sur la marche des affaires publiques de techniciens non soumis responsabilit politique. Se fondant sur des comptences qui ne sont pas toujours irrcusables, ceuxci, que guide le souci de l'intrt gnral ou la dfense de secteurs particuliers, en arrivent imposer leurs conceptions et choix aux reprsentants lus. De la sorte, l'homme politique devient, en diverses occasions, le simple excutant des volonts techniciennes. En d'autres termes, le fonctionnement effectif du systme politique comporte le passage de la dcision aux mains des techniciens qui acquirent ainsi des facults propres, indpendantes la fois des gouvernants et du public. Finalement, les dirigeants choisis par le peuple deviennent Ces princes que l'on gouverne, selon le titre mordant mais plausible d'un ouvrage de J. Cheverny (Paris, 1960).

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Contrairement des jugements superficiels, l'intervention des techniciens n'a pas pour rsultat d'expulser la politique de la conduite des affaires publiques. Le souci d'annuler la politique par la technique, la volont de dpolitiser les grands problmes de la vie nationale sont des thmes qui jouissent aujourd'hui d'une assez large audience. Or, tant que la totalit des clivages sociaux et culturels qui affectent les hommes n'aura pas t efface, il demeurera impossible de substituer l'administration des choses au gouvernement des hommes. Le transfert est donc, pour le temps prsent, de nature parfaitement utopique. Quant la prtention des autorits de raliser ce changement elle constitue simplement, entre tant d'autres, une tactique de gouvernement. En ralit, la consolidation du pouvoir technocratique aurait pour ultime rsultat de concder aux techniciens, qui n'ont pas de comptes rendre aux citoyens, la charge de faire la politique du pays. Maintenue de manire nominale, l'autorit attribue au personnel politique serait partiellement prive de sa substance : c'est dj, en une large mesure, le cas pour plusieurs domaines, dont la conduite de la politique conomique et financire.

Un point augmente la complexit de la question : l'intervention des techniciens n'est pas mauvaise en soi. Elle suscite, en bien des circonstances, un effort de rationalit et une proccupation de rendement qui sont facteurs d'amlioration de la gestion : tout compte fait, le recrutement des fonctionnaires par un concours impartial est prfrable la distribution des postes selon le systme des dpouilles. La documentation technique offre qui veut s'en servir une base pour organiser la rsistance aux revendications unilatrales des groupes de pression ainsi qu'aux emballements inconsidrs de l'opinion. Au total, cette manire d'aborder les problmes, insparable du dveloppement scientifique, s'insre dans le grand mouvement, qui, notre poque, tente d'amnager la vie sociale dans un sens plus conforme aux besoins de l'homme. Le raisonnement technique, facteur d'objectivit et d'impartialit, est indispensable sinon toujours pour le choix. des objectifs (rle de l'idologie) du moins pour le calcul et la mise en uvre des priorits dont la slection commande le devenir social. L'aspect contestable de ce mouvement par rapport l'ide dmocratique n'est donc pas la recherche de l'efficacit, mais l'absence ou l'insuffisance du contrle effectu sur les oprations par les reprsentants lus. C'est particulirement vrai pour la planification qui, condition d'tre rellement applique, demeure notre

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principal moyen de rconcilier l'efficacit et la morale dans la gestion des ressources rares. L'volution actuelle prsente un autre avantage : une propension exiger des qualifications techniques qui se substituent progressivement aux privilges de la naissance et de la richesse pour l'octroi des postes de direction. Certes, le systme social freine et corrompt cette transformation en limitant svrement l'accs de larges couches l'enseignement suprieur et en permettant au surplus aux bnficiaires de la fortune de louer les services d'hommes capables (qui, de la sorte, consolident, au besoin contre leur gr, les ingalits existantes). Mais il n'est pas interdit de considrer qu'il s'agit l d'un tat transitionnel et que la qualification technique constituera, une fois diffuse dans toute la population il est vrai, un puissant rducteur de la force de l'argent. Le lecteur ne trouvera dans cet ouvrage aucune des critiques habituelles de la technique et des inventions qui sont de simples instruments la disposition des hommes. On lui pargnera galement les spculations sur le supplment d'me qui, selon divers moralistes, formerait la condition ncessaire d'une humanisation de la technique. Si un remde peut tre trouv aux imperfections et dangers de la conjoncture prsente, c'est au niveau des structures collectives d'accueil de la dcouverte et du perfectionnement techniques qu'il convient de le rechercher. Il parat lgitime d'avancer que le gouvernement de la Cit devrait constituer, par excellence, le point de convergence de tels efforts sans lesquels les progrs technologiques auraient invitablement pour rsultat la survenance de nouvelles alinations.

Supposons en effet que dans un monde de plus en plus domin par des soucis de rendement, les autorits politiques ne parviennent pas, comme c'est dj partiellement le cas, surveiller les activits et les initiatives des techniciens, dont tous n'ont pas en vue l'intrt commun : on aboutirait la longue, par l'effet d'une volution quasi insensible, un rgime dont seule la faade resterait dmocratique, l'essentiel des facults ayant chapp aux reprsentants du peuple (dont l'autonomie est dj compromise par la peur que leur inspirent d'autres forces, qu'elles reposent sur l'argent ou la masse des adhrents : chantage la non-rlection, campagnes de presse, manuvres diverses d'intimidation...). L'ide dmocratique

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ne serait plus que la formule mais pour les pessimistes elle l'a toujours t par laquelle les dirigeants rels du pays justifieraient ou dissimuleraient leur domination. Il est impossible de ne pas rapprocher ce phnomne de l'apathie du citoyen dans la plupart des socits dmocratiques. Ce dsintressement l'gard de la chose publique non exclusif de brves pousses de l'opinion sur des questions qui peuvent tre secondaires s'affirme trop massivement pour qu'on ait besoin de l'exposer en dtails : presque partout, une poigne d'hommes seulement tmoignent d'une attention soutenue pour les problmes de la politique. En dfinissant la France contemporaine comme une socit que les partis ennuient, le Club JeanMoulin formule un diagnostic correct. La situation est d'autant plus srieuse qu' peu d'exceptions prs la mme dsaffection s'observe l'gard des autres groupes sociaux (ainsi faiblesse notoire du taux de syndicalisation). Beaucoup estiment qu'il s'agit l d'une situation neuve dont la diffusion dans les masses d'un certain bien-tre porterait la responsabilit (d'o l'emploi frquent et un peu naf du terme mutation ). La baisse du militantisme politique, qui caractriserait la priode rcente, serait le rsultat de la fabrication en srie de la petite voiture et du poste de tlvision. Cette position, lie la thse du dclin des idologies, me parat contestable. Il suffit de se reporter des tmoignages anciens pour prouver des doute sur la propension des gnrations prcdentes participer activement la gestion des affaires publiques. Dans un article donn en 1892 la Revue Blanche (numro de juillet), Lon Blum dcrivait les progrs de l'apolitique : maladie peu observe et passant aisment inaperue, l apolitique lui semblait vicier le principe de toute Rpublique qui est la participation de chacun au gouvernement. Aujourd'hui, dclarait-il, chaque citoyen est indiffrent la vie politique, et la nation, prise en masse, est indiffrente son gouvernement. Motif de cette apathie : le refroidissement des enthousiasmes politiques en raison de la trop grande frquence des rvolutions. En somme, notait Blum, la socit cesse de s'intresser ce spectacle parce qu'elle en a trop vu. L'indiffrence d'une large partie des citoyens aux vicissitudes de la politique me parat correspondre a une inclination permanente de nos systmes politiques. Il n'a jamais t prouv qu'elle soit actuellement beaucoup plus grande qu'avant. C'est un phnomne habituel dont, d'une poque ou d'un pays l'autre, les causes ne sont pas ncessairement uniformes. Cependant on peut formuler l'hypothse

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que, toutes choses gales, cette proposition est consolide par l'accroissement de la technicit de la vie publique ainsi que par le mouvement gnral de spcialisation des tches et des connaissances. Le recul devant les techniciens des appareils habituels de la politique, et spcialement des assembles parlementaires, constitue un phnomne de la plus haute importance pour l'avenir du systme dmocratique de gouvernement. Certaines interprtations pessimistes accordent dj la victoire la technocratie. Il est probable que ces thses amplifient divers traits de la situation en ngligeant les forces nombreuses et varies qui s'opposent la conqute totale de l'appareil public par les techniciens. Mais supposer que les courants actuels s'affirment et s'tendent, nos socits courent le risque qu'un tel transfert se ralise progressivement. Le mouvement pourrait tre contenu si les hommes politiques, spcialement au niveau des dpartements ministriels et des organismes de contrle, tmoignaient de plus de courage et de vigueur l'gard des techniciens dont l'influence est souvent faite de la faiblesse de leurs interlocuteurs. Une telle action serait plus facile exercer si les reprsentants lus obtenaient l'appui, par la mdiation des formations partisanes, d'une large fraction du corps lectoral. C'est la difficult, faut-il dire dsormais la quasi-impossibilit, de mobiliser les nergies des citoyens en dehors des lections entreprise qu'il faut bien se garder de confondre avec les diverses formules de regroupement professionnel qui est l'un des meilleurs atouts de l'influence des techniciens.

Depuis la publication de mes premiers travaux en cette matire 1 , le thme des rapports entre les techniciens et la politique a fait l'objet d'un ample dbat au Cinquime Congrs Mondial de l'Association Internationale de Science Politique

Technocratie et politique, Lausanne, 1960. Voir aussi Les techniciens et le pouvoir , Revue Franaise de Science Politique, 1957, pp. 5-37 Administration et politique en France , Il Politico, 1959, mars, pp. 5-33 ; Les mathmaticiens et le pouvoir ; Revue Franaise de Science Politique, Juin 1959, pp. 340-367 Qu'est-ce que la technocratie ? , Revue conomique, juillet 1960, pp. 497-526 ; Les militaires et le pouvoir , Revue Franaise de Sociologie, 1961 (2), pp. 75-87 ; propos des spculations sur l'avenir. Esquisse bibliographique , Revue Franaise de Science Politique, septembre 1963, pp. 666-688.

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(Paris, 1961). J'ai tir un grand profit de la lecture des communications faites ce congrs et, en particulier, de l'excellent rapport gnral de Roger Grgoire, Conseiller d'tat, alors Directeur de l'Agence Europenne de Productivit. Je veux galement voquer les amicales controverses que j'ai engages sur ce thme avec Bernard Gournay, Conseiller rfrendaire la Cour des Comptes. Si ses arguments ne m'ont pas toujours convaincu, j'ai sans cesse trouv dans ses propos un stimulant intellectuel. Il est juste que je l'en remercie.

Lausanne, Juillet-Octobre 1963.

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PREMIRE PARTIE

LINTERVENTION TECHNOCRATIQUE

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Je vais essayer, la lumire des faits contemporains, d'indiquer les modalits et d'valuer l'ampleur du dessaisissement de l'homme politique par les techniciens dans les socits industrialises du monde capitaliste. L'analyse portera essentiellement sur les structures nationales, mais je ferai quelques brves allusions au cas des organisations internationales et supranationales. J'tudierai trois problmes : identification des technocrates ; domaine de l'intervention technocratique ; signification du transfert. Consacre des dmarches et interventions dont les auteurs contestent souvent sinon l'existence du moins la signification, cette recherche ne saurait aboutir l'tablissement de formules dfinitives d'interprtation. Compte tenu de l'tat de nos connaissances, qui, sur des points importants, en sont au niveau des balbutiements, il s'agit tout au plus d'esquisser des typologies et de proposer un cadre d'explication.

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Les commentateurs qui ont procd l'examen de ces conduites divergent sur leur porte. Les uns insistent sur un pril technocratique que d'autres tiennent pour un simple pouvantail : les premiers se rencontrent surtout chez les sociologues et moralistes, les seconds parmi les praticiens de l'administration qu'appuient parfois les hommes politiques eux-mmes. J'estime que l'on se tromperait gravement en ignorant ou en sous-valuant les comportements technocratiques qui affectent la marche de nos rgimes politiques. Les techniciens ne sont certes pas les matres absolus de l'appareil tatique : cependant, en des secteurs nombreux et important, ils orientent ou dirigent le fonctionnement du systme. On ne saurait certes y voir une nouveaut : pourtant, l'poque contemporaine, cette influence parat progresser. J'utilise ici le terme influence dans un sens extensif comme la facult dont disposent les uns d'amener les autres agir, penser et sentir dans un sens particulier ou selon une inspiration dtermine. Cette aptitude vaut aux techniciens la conqute d'un certain empire sur les hommes politiques directement ou indirectement choisis par le peuple pour assumer la conduite des affaires publiques. Elle permet aux premiers d'orienter les comportements adopts et les dcisions prises par les seconds. On peut y voir une sorte de pouvoir-ascendant fond sur le prestige et le crdit qui s'attachent la possession de connaissances ou, plus largement, d'un savoir-faire.

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La technocratie. Mythe ou ralit ? Premire partie : Lintervention technocratique

Chapitre I
IDENTIFICATION DES TECHNOCRATES

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Un point rend cette identification difficile : le contenu polmique et pjoratif dont le mot technocrate est frquemment charg. En soulignant que, dans l'esprit public franais, ce terme tend correspondre l'image d'un technicien vu par un poujadiste, G. Vedel n'exprime pas une boutade mais caractrise une tendance profonde de l'opinion. On sait combien est populaire, en plusieurs milieux, la notion d'une caste de fonctionnaires qui, dpourvus de toute aptitude pratique et de tout bon sens, s'ingnieraient contrarier les initiatives des administrs et faire prvaloir des schmas livresques. Ainsi les organisations de petits commerants traitent-elles volontiers de technocrates les agents de l'tat qui s'efforcent de mettre un peu d'ordre dans les circuits de distribution et de limiter l'ampleur des prlvements effectus ce titre. Bien entendu, le mme reproche sera adress aux partisans d'un renforcement du contrle exerc sur les comptabilits commerciales. Le procd habituel d'identification consiste attribuer en bloc la qualit de technocrate aux anciens lves de diverses coles et, ce qui revient partiellement au mme, aux membres de certains corps de l'tat : l'cole Polytechnique et l'Inspection des Finances bnficient toujours d'un rang privilgi sur ces listes. C'est

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l un moyen commode de reprage, mais la mthode a de graves dfauts. En premier lieu, elle tend systmatiquement un ensemble les particularits de quelques-uns : tactique plus favorable la propagation de mythes qu' l'examen impartial. Il existe tout de mme des inspecteurs des finances qui se limitent des tches de surveillance comptable et des polytechniciens qui se bornent diriger des fabrications. D'un autre ct, la slection des catgories n'est pas sans rapport avec les inclinations idologiques de l'auteur des choix. Pourtant, malgr ses imperfections videntes, ce mode de dsignation ouvre une piste utile en tablissant que l'exercice d'une influence est subordonn l'occupation d'un poste susceptible de valoir son titulaire une telle facult. Or, quelques coles et corps de l'tat, d'accs gnralement difficile plusieurs gards, garantissent plus et mieux que d'autres la conqute de telles situations. L'entre dans ce cercle exigeant normalement un savoir tendu (en France, recrutement par voie de concours), on est donc amen, selon une dmarche somme toute plausible, tablir un lien entre l'acquisition d'une influence technocratique et la possession de connaissances techniques.

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SECTION I. Fondement de l'intervention technocratique


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L'identification du technocrate passe par celle du technicien. Mais il s'en faut de beaucoup que tous les techniciens aient la vocation de se transformer en technocrates ou prouvent le dsir d'une telle promotion. Au surplus, les connaissances techniques, eu gard auxquelles s'affirment les prtentions technocratiques, ne sont pas toutes du mme aloi.

1. DIMENSIONS DE LA FONCTION TECHNIQUE.

La fonction technique fait l'objet de plusieurs acceptions. Celles-ci commandant en quelque sorte le contenu attribu la catgorie des techniciens, il est ncessaire d'exposer les principaux aspects du problme. En un premier sens qui n'est pas li la civilisation industrielle, la technique embrasse la totalit des procds mis en uvre pour atteindre un rsultat dtermin. Il s'agit, en somme, d'une pratique contrle par l'intelligence. Cette dfinition repose sur l'ide d'un savoir-faire acquis et dvelopp par l'apprentissage. ce titre, elle englobe les secrets de mtier et tours de mains artisanaux : mais on peut galement lui rattacher des oprations comme l'escrime, la danse ou la dissertation. Ainsi entendue, la technique se cristallise souvent en oprations routinires. Cependant elle se rvle aussi susceptible d'amliorations et d'extensions, gnralement lentes et partielles. Le point important est que la formation et l'largissement de cette technologie rsultent non de l'accumulation pralable d'un savoir thorique, mais de continuels essais et ttonnements. C'est prcisment cette antcdence de la science qui constitue la base d'une autre notion de la technique. En cette acception plus restrictive, les procds pris en considration sont ceux qui dcoulent de l'application des connaissances scientifiques. Sous cet angle, la technique ne correspond plus une simple habilet

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empirique ou une pure routine, mais reprsente un effort systmatique d'utilisation des dcouvertes faites par les savants. L'un des traits fondamentaux des socits industrielles est l'emploi des fins pratiques des acquisitions de la thorie. Les hommes disposent ainsi d'une technique d'inspiration scientifique dont le niveau dpend, au premier chef, de l'tat de la recherche exprimentale. Cette relation entre la science et la technique qui fait des progrs de la premire la condition du dveloppement de la seconde n'exprime qu'imparfaitement la situation actuelle. Celle-ci se caractrise en effet par une association de plus en plus troite entre les recherches scientifique et technique, le souci d'une amlioration rapide de la technologie rendant indispensable l'acclration du progrs scientifique. En somme, la science trouve dsormais son aiguillon non plus seulement dans la soif de connaissance dsintresse, mais dans la volont d'agrandir et de renforcer, le cas chant des fins de destruction, l'outillage technique dont disposent les hommes. La subordination actuelle d'une large part de la recherche scientifique des objectifs nationaux immdiats illustre parfaitement cette tendance. Au total, la technique moderne continue de procder de la science, mais la seconde reoit de la premire une puissante impulsion : situation qui n'est pas sans danger pour la science (tendance, au niveau de l'octroi des crdits publics limiter la part de la recherche fondamentale dont on mconnat, par souci de rentabilit immdiate, qu'elle commande le mouvement ultrieur des dcouvertes). Dans l'une et l'autre de ces acceptions, la technique se rattache la notion d'instrument ou de moyen : c'est le procd utilis en vue de raliser un but. La diffrence entre les deux notions rside dans la qualit de la dmarche cratrice du procd et, partant, dans la valeur opratoire respective de chacune. Sans que sa porte soit toujours ngligeable, la dmarche traditionnelle a gnralement moins de prcision et de solidit que le procd moderne : ce dernier offre normalement un degr de certitude et une facult de prdiction des rsultats qui surclasse les gains acquis avec les moyens empiriques. Le trait essentiel de la fonction technique notre poque est d'appliquer les ressources scientifiques la conqute de domaines et la fabrication de produits nouveaux, mais aussi de remplacer les procds traditionnels encore en usage par des moyens neufs (par exemple pour l'agriculture : mcanisation du travail, fertilisation des sols, slection des semences et cration de varits...). Finalement la technique scientifique tend sans cesse son emprise en conqurant de nouveaux

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secteurs (exploration spatiale) et en pntrant dans ceux relevant encore des mthodes traditionnelles (voir, titre d'exemple, les transformations successives apportes la comptabilit par les machines comptables simples, les ensembles cartes perfores, les calculatrices lectroniques). Sur la base de ces transformations, il est devenu banal de constater que la fonction technique reprsente l'lment central des socits industrielles et qu'elle tend absorber ou rgenter tous les aspects de la vie humaine (y compris les loisirs). Fonde sur l'essor de la pense scientifique lui-mme solidarit du gnie et de la technique selon l'expression de G. Bachelard la technique moderne devient, en son sens le plus large, l'ensemble des pratiques permettant aux hommes de tirer le meilleur parti des ressources existantes en vue de satisfaire leurs besoins matriels et leurs idaux collectifs (certains ayant propos de distinguer les technologues, artisans de l'invention technique, des techniciens se limitant son utilisation ultrieure). Au total, la technique ne correspond pas un secteur limit de la socit : elle est cette socit envisage sous une perspective dtermine. Cette intrusion de la technique dans tous les domaines de la vie conomique et sociale a t bien mise en vidence par J. Ellul 2 . Pour celui-ci, l'opration technique peut se dfinir comme tout travail fait avec une certaine mthode pour atteindre un rsultat . Les hommes prenant conscience des avantages d'une telle faon d'oprer, on observe alors le phnomne technique qui est la recherche du meilleur moyen dans tous les domaines . Cet effort aboutit une extension rapide et presque universelle de la technique : il n'y a plus d'activit humaine qui, maintenant, chappe cet impratif technique . Ainsi, en dehors de la technique mcanique, note-t-on, l'existence d'une technique conomique (de l'amnagement du travail jusqu' la planification), d'une technique de l'organisation (qui couvre aussi bien les entreprises prives que les services administratifs), d'une technique de l'homme (mdecine, pdagogie, propagande), d'une technique du travail intellectuel (fichiers, bibliothques...). On trouve la mme largeur d'horizon dans les travaux de G. Gurvitch dfinissant les techniques comme des manipulations efficaces, artificielles et subalternes... dlimites, transmissibles, novatrices... ins-

In La technique ou l'enjeu du sicle, Paris, 1954, passim.

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pires par le dsir de dominer le monde de la nature, de l'humain et de la socit afin de produire, de sauvegarder, d'organiser, de communiquer, d'informer 3 . Manifestement conues pour embrasser la totalit des aspects de la fonction technique, ces dfinitions ont pour consquence d'aboutir un largissement considrable, pour ainsi dire illimit, de la catgorie des techniciens que nous entendons dsormais, dans cet ouvrage, comme les utilisateurs et non les crateurs du procd technique. Une telle extension suscite des rticences et, probablement, comporte des dangers. Sans doute, le choix d'une notion trs large de la fonction technique est-il en harmonie avec l'esprit de la civilisation industrielle voue dans tous les domaines, qu'elle soit de type capitaliste ou collectiviste, la recherche du maximum d'efficacit. Voici un exemple significatif encore qu'un peu caricatural de l'omniprsence de ce souci. L'American Institute of Management vient d'effectuer une tude de la manire dont le Vatican gre, administrativement et financirement, l'glise catholique (le Vatican n'ayant pas sollicit ou autoris cette enqute, mais ne s'y tant pas oppos). L'analyse s'est d'ailleurs rvle favorable celui-ci qui a obtenu 9.010 points sur un total thorique de 10.000 (note attribue par le mme Institut l'American Telephone and Telegraph : 9.510). Un reproche toutefois : beaucoup de membres du Sacr Collge sont trop vieux pour tre efficaces comme business executives 4 . Autre exemple caractristique : la place dsormais faite aux tests d'aptitude, dont les graves dfauts sont pourtant bien connus, dans le systme de recrutement et de promotion du personnel des firmes 5 . Pourtant, si l'effort de rationalisation technique tend marquer tous les secteurs de la vie sociale, la validit des oprations entreprises et la qualit des rsultats acquis ne sont pas uniformes : la rglementation du trafic sur les voies ferres obit des normes plus sres et rigoureuses que l'harmonisation de la croissance conomique. Autrement dit, l'adoption d'une conception large a pour effet de pla3 4 5

Structures sociales et dmocratie conomique (ouvrage collectif), Bruxelles, 1961, p. 273. Selon Newsweek, 3 septembre 1962, p. 36. Pour une critique trs violente mais non dpourvue de pertinence de la technique des tests, voir SOROKIN (Pitirim) Tendances et dboires de la sociologie amricaine. Traduit de l'amricain, Paris, 1959 (chapitres IV, V et VI). [Livre disponible dans Les Classiques des sciences sociales. JMT.]

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cer sous le pavillon de la technique des oprations et dmarches qui, en l'tat actuel des choses, sont affectes d'un caractre conjecturel ou marques par des lments subjectifs (ainsi le flair ou le sentiment de l'auteur de la dcision). De ce point de vue, le parallle entre les sciences physiques et naturelles d'une part, les sciences humaines ou sociales de l'autre, a t trac trop souvent pour qu'il soit utile de le reprendre ici. Les incertitudes thoriques qui marquent les secondes que l'on songe seulement aux divergences dans la conceptualisation ou, plus simplement dans la terminologie rendent particulirement hasardeux les essais d'application pratique. Il est impossible de prvoir le droulement d'une volution ou les consquences directes ou indirectes de l'adoption d'une mesure dtermine si l'on ne dispose pas d'un modle cohrent d'explication. Or, dans de multiples situations, spcialement mais non exclusivement au titre de l'analyse politique, nous ne sommes mme pas en mesure d'numrer, et moins encore de pondrer les diverses variables qui affectent le comportement des hommes. Nombreux sont les problmes (y compris les plus lourds de consquences : ainsi l'amnagement optimum du rgime politique franais) pour lesquels les meilleurs thoriciens n'ont pas beaucoup plus de choses valables dire que les praticiens ou mme l'homme de la rue raisonnant avec leur connaissance empirique des hommes. Le risque qui dcoule de cette insuffisance est manifeste : l'illgitimit des rfrences faites aux vertus et mrites de la technique en vue d'appuyer un point de vue ou d'emporter une dcision. Le danger est particulirement grand quand on ne dispose pas d'instruments permettant de mesurer les consquences des choix effectus ou quand l'vnement est trop complexe pour qu'une valuation du rle respectif des diffrents facteurs soit concevable : situations qui, en politique, demeurent l'une et l'autre, malgr l'intervention rcente du calcul mcanique dans les choix, extrmement frquentes. L'erreur et la supercherie sont plus faciles dceler propos des vices de construction d'un pont que de l'chec d'une politique extrieure. En de vastes et nombreux domaines de l'action publique, le comportement des responsables obit principalement des critres ou vues empiriques qu'il est difficile et parfois strictement impossible (ainsi prdominance de considrations idologiques ou morales) de ramener autrement que par un abus smantique une dmarche de contenu technique.

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Dans ces conditions, il serait souhaitable de disposer de critres permettant de dbarrasser la technique des assimilations illicites. Ou encore d'tablir une chelle faisant ressortir le degr de confiance que mritent les diverses techniques, c'est-dire montrant leur aptitude permettre la ralisation effective des buts viss. Mais les efforts accomplis en ce sens, notamment les essais pour sparer les techniques des pseudo-techniques, n'ont pas abouti la formulation de critres de porte opratoire. En adoptant une spcification troite du contenu de la fonction technique qui impliquerait finalement un jugement hirarchis de la validit des diverses disciplines scientifiques on prendrait le contre-pied d'un courant social trs puissant (voir la prodigieuse extension du terme technique dans le langage ordinaire) et on en viendrait invitablement carter de l'expos des phnomnes significatifs. En raison de l'objet propre de ce travail et sans tenir pour ncessairement valables les dsignations extensives, la position la plus raisonnable parat tre de reprer toutes les attitudes ou dcisions qui se disent inspires par des considrations techniques ou se rclament d'un souci d'efficacit. Cependant il faut ds maintenant noter que cette prtention manque, en plusieurs cas, de justification objective. Cette situation peut rsulter d'une imposture individuelle, plus ou moins facile dceler, mais elle peut tre aussi de nature collective tenant des lacunes dans les connaissances et l'imperfection des procds d'intervention. Ce point ne devra pas tre perdu de vue dans la suite de cet expos. Si la connaissance technique est la meilleure justification ou lgitimation de l'action technocratique, il n'est pas rare que cette comptence, surtout quand elle touche aux mcanismes du comportement humain, soit imparfaite ou mme totalement suppose.

2. RPARTITION DES TECHNICIENS.


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La notion la plus naturellement admise du technicien est celle du spcialiste qui, par formation ou exprience, connat fond un domaine ou une question particulire. C'est l'homme qui, possdant ou passant pour possder une comptence irrcusable dans un secteur dtermin, semble capable de proposer les moyens

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permettant de rsoudre le problme en cause. Le trait caractristique du spcialiste est en principe de se limiter au point sur lequel porte son savoir : il se rapproche ainsi de la position que la pratique courante attribue l'expert. Au spcialiste ainsi dfini s'oppose le gnraliste (on dit parfois le technicien des ides gnrales ) qui se dfinit par une aptitude dominer les manipulations partielles ou sectorielles et en faire la synthse. Sa responsabilit la plus haute est, sur la base des lments fournis par le spcialiste, de soumettre au responsable final les lments de la dcision, c'est--dire, avant tout, de lui prsenter la gamme des options concevables ou praticables. En termes plus larges, sa tche habituelle est d'assumer la conduite de vastes ensembles humains ou de prendre une vue globale des problmes considrs. Sous ce dernier aspect, l'usage tend s'tablir de lui appliquer le terme manager , certains prfrant toutefois employer cet effet le mot administrateur . En tout cas, la fonction ainsi dsigne est celle d' organiser dans les domaines administratif, conomique, psychosociologique. Aucune de ces deux appellations ne paraissant s'imposer, non plus d'ailleurs que celle de directeur , nous utiliserons indiffremment l'une ou l'autre dans ce travail (avec toutefois une prfrence pour manager qui, bien qu'emprunt une langue trangre, a plus de rsonance et de nettet qu' administrateur ). En principe, le gnraliste n'est pas tenu de possder les comptences des divers spcialistes auxquels il est conduit s'adresser pour l'tablissement du dossier (la slection d'un bon expert l'intrieur ou l'extrieur du service reprsentant une opration souvent dlicate). Cependant, il est dsirable que le manager possde une certaine ide des divers aspects du problme, ne serait-ce que pour apprcier la valeur de l'avis prsent par le spcialiste et surtout pour effectuer un choix raisonn dans le cas de conseils divergents. Notons d'ailleurs que par une pente naturelle de l'esprit, le gnraliste en vient assez souvent s'estimer dot d'une sorte de comptence universelle lui permettant de s'attaquer, avec un minimum de prparation, la solution de n'importe quel problme. Les bibliothques administratives sont pleines de rapports tablis par de jeunes inspecteurs des finances ou des auditeurs au Conseil d'tat qui n'avaient pas la plus petite notion sur le domaine abord au moment de commencer leurs investigations. Aujourd'hui, cette tendance est encore plus marque chez certains reprsentants de l'in-

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telligentsia. On n'a pas oubli cet gard les extravagantes prtentions mises par C. Wright Mills dans Les Causes de la troisime guerre mondiale 6 . Les uns et les autres agents spcialiss, managers ou administrateurs de type gnraliste doivent-ils tre uniformment englobs dans la catgorie des techniciens ? Des sociologues le contestent, estimant qu'il convient de rserver cette qualification aux seuls spcialistes. En dehors de ceux-ci, les prtendus techniciens ne seraient souvent que des administrateurs manquant de connaissances srieuses sur le problme trait (ainsi lacunes dans la formation conomique des hauts fonctionnaires). L'observation n'est pas sans porte quand on veut tudier les divers lments de la dcision. Cependant, il apparat difficile de rduire aux seuls spcialistes la catgorie des techniciens : la consquence en serait d'exclure du champ de la technique les modes de gestion et d'agencement des ensembles humains qui, en pratique, tendent relever d'une rationalisation toujours plus rigoureuse. Une telle omission serait d'autant plus contestable que, sans mme parler de l'acquisition progressive par les managers d'une exprience particulire, la direction de ces ensembles ouvre souvent qui l'assume la facult d'exercer une influence en de larges secteurs du monde administratif. C'est normalement au niveau du manager que s'effectue la prparation ultime et le rassemblement final du dossier : en limitant aux agents troitement spcialiss l'octroi de la qualification de technicien, on carterait de l'analyse les lments qui, en moyenne, contribuent le plus au dessaisissement de l'homme politique. Notons au surplus que le mme agent peut tenir des rles diffrents selon le contexte de son intervention : dans ses rapports avec un homme politique, tel haut grad militaire passera pour un expert, tandis que dans la hirarchie de l'arme, sa place pourra tre celle d'un gnraliste fondant les avis donns l'extrieur sur le concours pralable de spcialistes. Cette relativit, dont il serait facile de donner de nombreux exemples, affaiblit srieusement la valeur des sparations que l'on pourrait tablir entre les diffrentes catgories de techniciens. Il n'est pas douteux que le choix de la conception extensive peut avoir pour rsultat de couvrir des manuvres (par exemple, dissimulation sous une prsentation technique apparemment objective d'une dmarche partisane ou d'un acte intress). En rgle gnrale, la comptence du gnraliste est encore plus diffici6

Traduit de l'amricain, Paris, 1960,

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le apprcier que celle du spcialiste. Pourtant, en vue d'valuer correctement l'importance du facteur technique dans la vie politique, je crois prfrable, condition de distinguer soigneusement les divers paliers d'intervention, d'adopter une vue large des techniciens qui comprenne les spcialistes et les managers.

En dfinitive, je considrerai ici le cas de tous ceux qui sont appels participer la gestion des affaires publiques sur la seule base ou, si l'on veut, au seul titre de la possession d'une comptence technique, quelles que soient la nature et la valeur de cette comptence ou l'tiquette professionnelle qui la sanctionne. Les techniciens sont des technocrates en puissance, l'ampleur de leurs facults ventuelles d'intervention dpendant, notamment, de la qualit des fonctions assumes. Mais le passage de la fonction technique la technocratie ne saurait tre tenu pour ncessaire ou invitable.

3. DU TECHNICIEN AU TECHNOCRATE.
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Le Dictionnaire de la langue philosophique 7 prsente la technocratie comme la condition politique dans laquelle le pouvoir effectif appartient des techniciens dnomms technocrates . Si elle fournit un point de dpart acceptable, cette conception doit nanmoins tre explicite sous plusieurs aspects. Sur le plan doctrinal ou au niveau de la construction utopique, on pourrait imaginer sans difficult un rgime de parfaite technocratie dans lequel l'attribution du pouvoir dpendrait de la seule comptence, le problme tant alors celui de la dtermination et des mcanismes de cotation de cette comptence 8 . Dans la ralit politique actuelle, il n'y a pas et probablement n'y a-t-il jamais eu de rgime qui pouse intgralement ce schma. L'acquisition d'une capacit de direction reposant sur le savoir ou l'habilet technique dans un rgime fond, en pratique ou en intention, sur un autre principe constitue une dviation ou une corrup7 8

Paris, 1962. Ce thme attire, parfois les auteurs de littrature-fiction. Voir, par exemple, HIGON (Albert), La machine du pouvoir, Paris, 1960.

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tion. En systme de dmocratie reprsentative, c'est le pouvoir n du suffrage et de la confiance populaire que tend roder la monte des techniciens. La dfinition donne par le Dictionnaire met l'accent sur l'effectivit du pouvoir, ce qui revient admettre que la distribution relle des comptences ne correspond pas ncessairement au systme lgal de rpartition. Il arrive que la facult de choisir ou de rglementer soit officiellement transfre aux techniciens : ce sont l des situations de dessaisissement ouvert qui, dpassant le palier de la simple influence, nous rapprochent de la technocratie pure. Mais, dans un grand nombre de circonstances, l'intervention du technicien se limite agir ou peser sur le titulaire officiel des comptences : quand le premier russit, il y a dessaisissement effectif du second. L'homme politique conserve l'apparence du pouvoir mais il en perd, de manire plus ou moins accuse, la substance. Sur cette base, l'intervention technocratique est une dmarche de fait reposant sur l'exercice d'une influence et non sur l'mission d'un commandement. Contrairement aux cas de dessaisissement lgal, dont le reprage et l'valuation n'offrent pas de difficults insurmontables, l'apprciation des situations de fait s'avre beaucoup plus dlicate et risque, en bien des cas, d'offrir matire controverse. On peut assez aisment imaginer un seuil partir duquel l'homme politique renoncerait sa libert d'apprciation pour s'en remettre, sans effort de rflexion propre et par l'effet d'une capitulation intellectuelle, aux propositions du technicien 9 . Mais nous n'avons aucun moyen de reprsenter ce seuil de manire objective. En ralit, l'influence du technicien sur l'homme politique se situe tout au long d'un continuum dont les ples sont l'information de l'homme politique par le technicien sans qu'il en rsulte de contrainte spcifique pour le premier et la domination du premier par le second qui devient ainsi le vritable matre du jeu. Les relations de pouvoir impliquant en moyenne une interaction entre les volonts en prsence, on saisit sans peine les difficults d'estimer avec quelque prcision l'intensit des facults technocratiques.

Tentant une classification des divers types de ministres, sous l'angle de l'influence technocratique, R. BURON (Le plus beau des mtiers, Paris, 1963, p. 132), dclare que le cas le plus frquent est celui des ministres qui, laissant gouverner l'administration, se contentent de dfendre, souvent avec ardeur, auprs des assembles et de l'opinion la politique qu'elle mne .

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Dans le domaine politique, le passage de la fonction technique la technocratie s'accomplit quand le technicien, en tant que tel, acquiert la capacit de dcider ou dtermine, de manire prpondrante, les choix du responsable officiel. La conqute de facults technocratiques rsulte non d'une mutation soudaine du rgime, mais d'une sorte de glissement des comptences. Il s'agit d'un ensemble de tendances ou d'infiltrations qui affectent, de manire ingale, les diffrents secteurs de l'appareil tatique. Au surplus, dpendant en quelque mesure de l'exprience et du caractre des hommes politiques en place, l'expansion des prrogatives technocratiques est susceptible de subir des freinages et mme des reculs temporaires. La trs grande majorit des techniciens n'accdent pas au palier technocratique, ne serait-ce qu'en raison du caractre partiel et subalterne des procds mis en uvre. La conqute d'une influence de cet ordre suppose que l'intress soit suffisamment proche des centres o se rassemble la totalit du dossier et o se discute le choix final. ce niveau, dont la configuration varie d'une collectivit l'autre, l'effort du technicien pour valoriser sa position et se rendre indpendant des autorits lues est susceptible de produire les transferts occultes de comptence qui caractrisent la pntration technocratique. Pour raisonner au niveau des individus, disons que l'accession au milieu technocratique est, en une large mesure, lie la nature et la qualit de la fonction exerce par le technicien : comme beaucoup d'autres, le pouvoir ainsi acquis peut tre perdu (cas du haut fonctionnaire qui aprs avoir occup un poste de grande responsabilit se trouve place sur une voie de garage ). La capacit technocratique n'est pas une acquisition dfinitive.

Dans les dveloppements prcdents, j'ai tent de prsenter la technocratie comme l'ascension des dtenteurs de connaissances ou comptences techniques au dtriment des hommes politiques de type habituel : la limite une limite encore loin d'tre atteinte ce serait le gouvernement par les techniciens. cette notion la plus courante, B. Gournay propose d'ajouter une seconde conception : celle de la. technocratie comme le gouvernement par la technique . Ainsi comprise, la technocratie reprsente une forme de gouvernement dans laquelle les dcisions essentielles seraient fondes exclusivement sur des considrations techniques... le

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gouvernement scientifique des socits... un rgime dans lequel les actes du Pouvoir expriment une volont de rationalisation absolue des mcanismes sociaux 10 . Cette prsentation a un double mrite : elle met en vedette l'une des tendances qui, parfois davantage en intention qu'en pratique, caractrisent aujourd'hui le gouvernement des hommes ; elle souligne que l'irruption du facteur technique dans la gestion des affaires publiques rpond un mouvement essentiel de nos socits et non un quelconque stratagme de techniciens assoiffs de pouvoir. Mais, comme le note d'ailleurs Gournay, il existe un lien entre ces deux dfinitions en ce sens que le gouvernement par la technique appelle l'intervention des dtenteurs du savoir technicien. En somme, si la volont d'exclure de la politique le jeu des facteurs irrationnels souhait qui en une large mesure constitue une illusion peut expliquer l'avnement et la consolidation du phnomne technocratique, il semble difficile de dfinir celui-ci autrement que par rfrence aux activits et dmarches des techniciens. Quels sont-ils ?

10 In Science Administrative (cours fait l'Institut d'tude, Politiques de Paris en

1961-62), fascicule I, p. 33.

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SECTION II. Voies d'accs l'influence technocratique,


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Ces voies sont diverses, et en les analysant, il faut se garder de toute schmatisation excessive. En dehors de leurs conseillers officiels, les ministres demandent assez volontiers un avis des techniciens privs auxquels les lient des rapports personnels ou des relations de parti. Bien que ces contacts jouent un rle dans la dtermination des choix, il n'est pas possible d'en donner une vue systmatique. En moyenne pourtant, l'appartenance certains organes ou milieux ouvre des facilits particulires pour agir sur les hommes politiques. On peut y voir la base de dpart d'une influence sur le processus gouvernemental. J'en indiquerai trois sries : haute administration civile ; tats-majors militaires ; lites scientifiques. Il serait absolument faux d'attribuer la qualit de technocrate chacun des membres de ces groupes dont beaucoup exercent leur profession sans chercher orienter la marche de l'tat et le cours de la politique. En prsentant ces situations, je veux seulement dire qu'elles constituent, aujourd'hui, un terrain de manuvre privilgi pour la conqute ou l'tablissement spontan d'une influence technocratique.

I. HAUTE ADMINISTRATION CIVILE.

La constatation de son influence dans tous les secteurs de l'appareil tatique (assembles lgislatives comprises) est devenue un lieu commun de l'analyse politique. Mais si le phnomne fait l'objet d'apprciations tranchantes, rares sont les tudes qui permettent d'en saisir la nature et les dimensions (les principales catgories vises tant les dirigeants des administrations centrales et des missions diplomatiques, les corps suprieurs de contrle, les agents du pouvoir central dans les collectivits rgionales ou locales et les membres des cabinets ministriels).

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Considrons, par exemple, le cas des diplomates. Certains n'hsitent pas les ranger dans la catgorie des technocrates en puissance. D'autres estiment que ce jugement traduit mieux l'exprience historique que la conjoncture prsente. La rponse exige une apprciation de la fonction diplomatique pour laquelle bien des lments d'valuation ne sont pas disponibles. Je crois que l'on se trompe en contestant ou en minimisant l'importance des diplomates comme exposants et dfenseurs de la ligne de conduite dcide dans les conseils gouvernementaux ou les services centraux. Il est vrai que le perfectionnement des moyens de transmission permet d'acclrer l'envoi des consignes et d'intensifier le contrle des dmarches accomplies sur place. L'ambassadeur a beaucoup perdu de sa libert de manuvre mais sa mission ne se rduit pas pour autant un simple rle d'agent de transmission ou l'tablissement de contacts mondains. Au sein des organisations internationales et l'occasion des grandes confrences, les envoys nationaux qui sont, assez souvent, de vritables techniciens de la ngociation, disposent parfois d'une marge d'lasticit dans l'interprtation des directives. Ces points admis, il est rare que les diplomates, surtout ceux qui relvent d'une administration fortement structure, se trouvent dsormais en mesure de mener une politique personnelle situation qu'accuse le dclin, qui n'aboutit certes pas une totale disparition, de la diplomatie classique (spcialement sous la forme de ngociations bilatrales entre les tats). L'hypothse d'une telle influence pourtant n'est pas inconcevable (cas d'un ministre des Affaires trangres faible et irrsolu ou encore ne montrant que peu d'intrt l'gard des problmes en cause ; absence d'accord ou flottement au sein du Conseil des ministres sur la conduite tenir... ). Mais, dans la grande majorit des circonstances, les conditions autorisant les diplomates se comporter en technocrates ne sont pas runies. Ayant la facult d'inspirer le contenu des instructions et d'en suivre la mise en application, les fonctionnaires du sige central disposent ce propos d'une latitude suprieure. Encore cette libert d'action dpend-elle de la facult qu'a le pays de mener une politique extrieure indpendante 11 .

11 Sur la carrire diplomatique, voir BAILLOU (Jean) et PELLETIER (Pierre),

Les Affaires trangres, Paris, 1962. Selon les auteurs (p. 201), la situation actuelle serait caractrise par un accroissement du rle du ministre des Affai-

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Autre situation pouvant soulever des incertitudes : la position des prfets,. Sur la base d'une longue tradition, on leur attribue volontiers la responsabilit de renseigner le pouvoir central, de maintenir le calme dans le dpartement et d'y faire lire de bons dputs . Mais, sans parler de ses pouvoirs habituels de police, le prfet dispose dsormais, en de nombreux domaines, de facults tendues qui paraissent susceptibles de lui assurer une marge de manuvre propre non ngligeable. C'est notamment le cas en matire conomique et sociale (construction d'H.L.M. et de locaux scolaires, voirie, implantation et reconversion industrielle, dveloppement agricole...). Sans doute, la politisation traditionnelle de la carrire prfectorale o entrait quelque lment de spoils system semblait-elle peu favorable l'acquisition technocratique. Cependant, la tendance qui s'est manifeste sous la IVe et la Ve Rpublique faire de la fonction prfectorale l'objet d'une carrire essentiellement professionnelle d'un niveau technique lev augmente la plausibilit d'une telle situation : voir en particulier le rle des neuf Inspecteurs gnraux de l'Administration en Mission Extraordinaire (Igame) et des 21 prfets coordinateurs. Quand on examine l'influence des fonctionnaires sur l'laboration des dcisions et la gestion des affaires publiques, il est d'usage, en France, d'voquer les grands corps de l'tat, tout particulirement le Conseil d'tat et l'Inspection des Finances. Grce une intressante tude de P. Lalumire sur le second de ces corps 12 , nous sommes en mesure de comprendre les mcanismes d'introduction d'une catgorie particulire de fonctionnaires dans les rouages suprmes de l'tat. L'Inspection des Finances, dont l'organisation comme telle remonte des textes de 1831, comprend un peu plus de 200 Membres. Depuis 1945, on y accde par l'cole Nationale d'Administration (E.N.A.). Jusqu' cette date, ce corps comme les autres corps administratifs se recrutait par son propre concours d'un niveau intellectuel lev. Socialement parlant, les inspecteurs appartenaient aux couches les plus aises du pays : il semble que, depuis une quinzaine d'annes, un certain changement soit intervenu au profit des classes moyennes. La vocation normale de ce corps est la vrification de la gestion financire des services publics (y compris les tablissements publics caractre industriel et commercial). De res trangres et un amenuisement de la place du corps diplomatique et consulaire dans l'ensemble de l'appareil administratif de l'tat. 12 L'Inspection des Finances, Paris, 1959.

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nombreux textes lui ont galement attribu le contrle financier des entreprises prives recevant des subventions de l'tat ou utilisant des procds de gestion publique. Cette deuxime srie de comptences a des origines anciennes (l'Inspection. ayant t charge, ds 1855, d'assurer le contrle financier des Compagnies de chemins de fer) : elle s'est beaucoup dveloppe l'poque contemporaine par suite de l'interventionnisme croissant des collectivits publiques en matire conomique et sociale. Les vrifications (spcialement les tournes ) sont effectues par les inspecteurs demeurs dans les cadres. Or, au moment de l'enqute de Lalumire (1955), ceux-ci taient seulement au nombre de 99 sur un effectif total de 208, soit 48% Encore faut-il noter que la majorit des inspecteurs dans les cadres (60%) appartenaient aux neuf dernires promotions. Quant aux agents hors cadres (l'expression tant prise ici en un sens large qui couvre plusieurs positions juridiques), on les trouvait dans les secteurs suivants banques nationalises (26) ; autres entreprises nationales 11) organismes internationaux (26) ; directions ministrielles (30) divers services (16). Tout se passe donc comme si les vrifications ( inspection militante ) constituaient le banc d'essai des hautes carrires administratives. Nous examinerons plus loin le cas des inspecteurs dmissionnaires. Ce sont videmment les inspecteurs de la catgorie hors cadres qui disposent des situations permettant l'exercice d'une influence technocratique. Le point est particulirement clair pour les Directions du Ministre des Finances qui demeure l'organisme-cl de la structure administrative franaise. Tout au long de son histoire, et spcialement depuis 1870, l'Inspection a lutt pour s'assurer le monopole de ces Directions dont les titulaires ont toujours t dsigns selon le choix discrtionnaire du Ministre. Ces efforts de colonisation ont parfois rencontr l'chec : mais le corps a remporte de nombreux et importants succs. Certaines Directions (par exemple Comptabilit Publique, Trsor, Budget) ont eu leur tte, presque sans interruption, des Inspecteurs des Finances. Notons que pour plusieurs inspecteurs l'occupation d'un (ou deux) poste de ce type a constitu une tape vers la direction des grandes banques d'tat (Banque de France, Crdit Foncier, Caisse des Dpts et Consignations, Crdit National). Quoique solides, les privilges ainsi acquis par l'Inspection ne sont pas l'abri de contestations. Il est probable que le combat sera dsormais plus pre du fait

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que les administrateurs civils du Ministre des Finances qui, sans ces attributions prfrentielles accderaient aux Directions dans les conditions habituelles sont dsormais issus de la mme cole que les Inspecteurs. Ceux-ci, malgr le prestige qui continue de s'attacher leur titre, ne peuvent affecter vis--vis de leurs camarades de promotion la supriorit intellectuelle dont ils se rclamaient jadis l'gard des agents ayant pass le concours du rdactorat. C'est l l'un des exemples de ces multiples rivalits intra-administratives que nous retrouverons tout au long de l'expos. En France, l'entre dans la haute administration a toujours repos sur des preuves de culture gnrale et non sur une troite spcialisation intellectuelle ou professionnelle. Cette tendance rpond, au niveau des affectations, un souci de polyvalence (notion du grand commis capable d'occuper successivement des postes divers et d'assumer des responsabilits de nature diffrente). La mme habitude contraire aux mthodes amricaines de recrutement fondes sur la recherche des comptences particulires s'observe, avec une intensit peut-tre suprieure, en Grande-Bretagne pour les fonctionnaires de l'Administrative Class qui constitue la catgorie suprieure du Civil Service. Leur formation universitaire est htrogne, plusieurs ayant appris le droit, quelques-uns l'conomie politique, un petit nombre les mathmatiques. Cependant, les matires les plus frquemment tudies l'Universit par ces agents restent de type littraire ou humaniste : histoire, latin et grec, philosophie, anglais, langues modernes... Sans doute l'exprience fait-elle de ces agents, au bout de quelques annes de prsence, des techniciens avertis des mcanismes du gouvernement central. Sans doute aussi acquirent-ils, avec le sens des techniques de l'organisation, une bonne connaissance gnrale des problmes traits. Mais, pas plus que leurs homologues franais, on ne saurait, en moyenne, les tenir pour des spcialistes d'un domaine dtermin. Cependant, le dveloppement des attributions de l'tat et l'extension de la technicit ont conduit introduire dans les services administratifs de nombreux spcialistes dont la mission se limite traiter de questions relevant d'une comptence dtermine. Ces nouveaux venus, embauchs dsormais un rythme croissant, appartiennent des branches particulirement varies : ingnieurs, conomistes, mdecins, agronomes, travailleurs sociaux... Ils sont souvent recruts selon des rgles propres et placs dans des cadres latraux.

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Entre ces deux catgories d'agents, il existe des motifs de discorde et des signes de tension qu'un rcent ouvrage anglais 13 qualifie de guerre froide (l'intensit de ce conflit tant accrue par la prsance accorde aux membres de l'Administrative Class sur les ingnieurs). Le Ministre de l'Aviation, par exemple, emploie trois mille travailleurs scientifiques, nuis il est administr par d'anciens tudiants en latin et en histoire, sous la direction d'un Ministre qui, lui-mme, n'est pas un savant. Cette opposition semble spcialement marque en GrandeBretagne par suite de la tradition d' amateurisme o il entre d'ailleurs quelque affectation du Civil Service 14 . Elle est certainement moins accentue dans les pays comme la France o les ingnieurs accdent normalement aux postes de direction dans les Ministres dits techniques (ingnieurs agronomes l'Agriculture, polytechniciens l'Industrie...). Cependant, on trouve dans toutes les expriences des situations voisines de celles observes en Grande-Bretagne. Les spcialistes se plaignent volontiers d'tre rduits un rle de conseiller dont les avis ne sont que mdiocrement couts. Ils dplorent d'tre tenus l'cart de la discussion des problmes gnraux. Est-ce dire que seuls les administrateurs ou managers de formation gnraliste aient vocation exercer une influence sur les dcisions politiques, les agents spcialiss tant, par contre, sauf pour certaines administrations, maintenus dans des positions subordonnes ? Il semble bien que, particulirement dans les grands services centraux, la spcialisation provoque aujourd'hui une manire de complexe d'infriorit. Le dtenteur de connaissances sectorielles, notamment s'il bnficie dans sa branche d'une autorit reconnue, a le sentiment d'tre toujours surclass et parfois mpris par l'homme capable de rassembler tous les fils du dossier ou du moins appel a le faire. Cette impression n'est pas fondamentalement errone. Toute choses gales, le gnraliste , surtout quand son interlocuteur politique est lui-mme un amateur, dispose en moyenne de plus grandes facilits que le spcialiste pour faire prvaloir son point de vue. En ralit pourtant ce dernier n'est pas aussi dpourvu
13 SAMPSON (A.), Anatomy of Britain, Londres, 1962, p. 227. 14 Il semble que cette caractristique, qui fait l'objet de critiques croissantes en

divers milieux, marque galement les managers du secteur priv : voir, en ce sens, plusieurs articles d'un numro rcent de Encounter (juillet 1963) intitule Suicide of a nation ?

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de moyens d'intervention que ses dolances pourraient donner le penser niais son influence tend surtout s'exercer dans des circonstances particulires, le manager bnficiant au contraire d'une audience gnrale. L'attention porte aux avis des spcialistes dpend notamment de l'importance de la matire traite pour la vie du pays. C'est ainsi qu'aux Pays-Bas, les hydrauliciens bnficient d'une position privilgie : dans un pays qui vit sous la hantise du dferlement des eaux, les techniciens spcialiss en ces matires jouissent d'un prestige qui les rend presque inattaquables. Aucun homme politique ou fonctionnaire n'oserait mettre en cause la valeur ou l'opportunit de leurs conseils et dmarches. Autres spcialistes trs couts par les autorits nerlandaises : les experts financiers et les macro-conomistes dont les avis, surtout quand il s'agit de lutter contre l'inflation, sont capables de prvaloir sur les considrations partisanes et ceci aussi bien dans le gouvernement qu'au sein de l'opposition. En principe, le spcialiste a pour mission propre de formuler des explications particulires et de proposer les mesures permettant d'atteindre le but vis ou de s'en rapprocher. Cependant en pratique il n'est pas exceptionnel que, soit sur demande soit de son propre chef, cet agent prsente des considrations ou suggestions qui sortent de sa mission proprement dite. Cette tendance du spcialiste forcer son talent qu'explique ou mme justifie d'ailleurs en plusieurs occasions l'interdpendance des problmes de gouvernement est l'une des dviations de l'esprit technicien dont la frquence dpend des tempraments individuels. Je mentionnerai enfin le cas des groupements de fonctionnaires qui, au nom de leur connaissance technique du problme, interviennent dans la discussion d'un problme l'ordre du jour. Ainsi l'opposition de la Fdration de l'ducation. Nationale la rcente rforme de l'enseignement agricole et plus particulirement au rattachement de cet enseignement au Ministre de l'Agriculture. Ou encore la prparation de projets de rforme fiscale par les syndicats des agents des contributions. En principe ces dmarches s'inspirent de l'intrt gnral et non du souci d'obtenir pour les membres du groupe des avantages particuliers : pourtant, le dpart entre ces deux sries de mobiles n'est pas toujours facile effectuer.

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Il faut dire quelques mots des experts extrieurs l'administration 15 . Il s'agit de l'intervention dans le travail gouvernemental d'hommes slectionns sur la base d'une comptence spcialise 16 mais qui n'entrent pas, du moins de manire permanente, dans les cadres administratifs proprement dits. Le but de l'opration est d'obtenir un avis extrieur, distinct de celui des instances rgulires, aussi bien de type gnraliste que spcialiste . La mission de l'expert peut se limiter une affaire dtermine : il arrive qu'elle embrasse la formulation et la surveillance d'une politique ou encore l'analyse et l'apprciation de tout un secteur de l'activit publique. Ce systme est trs utilis aux tats-Unis et aussi dans les organisations internationales, l'expert recevant gnralement la qualit de consultant et tant rmunr par un versement d'honoraires. Cependant, en divers pays (notamment les tats-Unis), il arrive qu'il soit intgr titre provisoire de quelques semaines une anne dans les structures administratives. Mentionnons enfin les cas, de plus en plus nombreux, o l'expert devient membre d'un conseil (ou d'une commission) constitu auprs des pouvoirs publics. Au cours des annes rcentes, l'laboration et la mise en application de la politique conomique ont reprsent un champ d'lection pour l'activit des experts. En quelques pays, la mme tendance s'affirme au titre de la politique trangre. Autre aspect de ce mouvement qui couvre des secteurs de plus en plus nombreux de l'appareil tatique : le recours des bureaux d'organisation en vue de moderniser les structures administratives et d'en accrotre le rendement.

15 Sur les difficults gnrales rencontres par ceux-ci, voir l'tude de BRYSON

(Lyman), Notes on a theory of advice dans le Reader in bureaucracy, Glencoe (III), 1952, pp. 202-216 : l'auteur examine en particulier les relations de l'adviser avec la hirarchie intrieure. 16 Selon Alfred SAUVY ( Sociologues et politiques in Actes du Cinquime Congrs Mondial de Sociologie, Louvain, 1962, pp. 3-21) ce souci d'une comptence spcialise expliquerait que, plac devant des difficults, l'homme politique fasse davantage appel l'conomiste et au juriste qu'au sociologue au sens troit du mot. Sauvy souligne parfaitement la difficult d'valuer l'influence des experts en crivant que les intresss eux-mmes peuvent prouver des difficults bien connatre l'efficacit de la pense de l'un sur l'action de l'autre (p. 17).

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Ce que nous avons dit des spcialistes-fonctionnaires s'applique galement au cas des spcialistes extrieurs aux cadres administratifs habituels et auxquels nous donnons de prfrence le nom d' experts . Bien entendu, le prestige d'un grand nom peut ajouter du poids la consultation donne. Lors de quelques dcisions graves de la Ve Rpublique (ainsi en dcembre 1958 la dtermination de la politique financire), il est clair que l'avis de la Commission d'experts dont plusieurs membres bnficiaient d'une notorit certaine a jou un rle dcisif.

2. TATS-MAJORS MILITAIRES.
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Le rattachement de l'administration suprieure au schma technocratique ne soulve que rarement des objections de principe. C'est seulement sur l'intensit et la signification du dessaisissement de l'homme politique que s'tablit la controverse. Sans constituer une innovation 17 , l'introduction des militaires dans cette sphre ne suscite pas le mme accord que celle de la haute fonction civile. Il me semble pourtant que le fonctionnement des rgimes contemporains fait bien ressortir l'inanit de ces prventions. Un point certes complique le dbat : la monte du pouvoir des militaires entrane le dclin de celui des autorits civiles (y compris, bien entendu, des administrations ordinaires : voir, en particulier, la tendance qui s'affirme depuis un sicle, carter du Ministre de la Guerre les fonctionnaires civils). Cependant, si l'ascension des tats-majors s'est plusieurs gards effectue au dtriment des agents administratifs, l'volution lse aussi les attributions traditionnelles des hommes politiques, que ce soit au niveau ministriel ou parlementaire. Les deux aspects du mouvement sont insparables, mais c'est surtout sous l'angle technocratie militaire (dessaisissement de l'homme politique par les chefs de l'arme) qu'il convient de l'envisager ici. Il n'est d'ailleurs pas rare que dans ces dmarches l'arme se heurte l'opposition des cadres civils (spcialement, mais pas uniquement au titre de la fixation des crdits).
17 Voir, par exemple, l'ouvrage de C. WRIGHT MILLS, The power elite, New

York, 1956, qui souligne le retour du warlord sur la scne politique des tatsUnis au XXe sicle.

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L'Excutif assumant de nos jours la plupart des responsabilits d'ordre militaire, c'est sur cette branche de l'appareil tatique que se concentrent les interventions et essais de persuasion accomplis par les militaires. Mais bien qu'ils aient souvent peu d'estime pour les assembles lues, les gnraux ont galement appris traiter avec la branche lgislative. Les parlementaires sont normalement inquiets l'ide qu'on puisse leur reprocher d'avoir compromis la dfense par des conomies inconsidres. En diverses occasions, les militaires amricains ont pu en appeler avec succs au Congrs propos des restrictions imposes par l'Administration : n'oublions pas cet gard qu'en vertu d'une tradition, les parlementaires de ce pays, qui semblent fort dsireux de maintenir de tels contacts, ont le privilge d'annoncer eux-mmes aux industriels de leur circonscription l'octroi des commandes du pouvoir central, y compris celles relatives la Dfense Nationale. En priode, de tensions internationales et, plus encore, de conflit ouvert, la technocratie civile est probablement le seul contrepoids, dont il ne faut pas surestimer l'efficacit, la monte des revendications militaires. Cette situation n'est certes pas nouvelle. Deux traits cependant la particularisent aujourd'hui : l'extension du phnomne des pays qui, jusque-l, y avaient assez largement chapp (spcialement les tats-Unis) et l'accroissement considrable du domaine sur lequel les militaires entendent exercer un droit de regard. Pour notre propos ce dernier point surtout mrite de retenir l'attention. Sur le papier, on pourrait concevoir que ces interventions soient contenues par la rgle de la spcialisation, les militaires agissant seulement quand l'organisation et le fonctionnement des forces armes sont en jeu. Selon un schma classique, il s'agirait pour l'arme d'obtenir le montant maximum de crdits et de jouir de la plus grande libert possible dans leur utilisation. C'est l le comportement usuel de toutes les units administratives civiles : cependant, l'ampleur des disponibilits budgtaires ponges, d'un seul coup, par les services arms aboutirait dj amplifier les rsultats habituels de cette volont de marchandage sur le fonctionnement de l'tat. Mais le mouvement va plus loin dans la mesure o la politique militaire n'est pas dissociable des autres aspects de l'action gouvernementale. C'est ainsi que les amnagements de la dfense nationale sont insparables de l'tat des relations avec l'tranger : les autorits civiles responsables de celles-ci ne peuvent en principe se dsintresser de ceux-l. Il est vrai que les militaires ont souvent russi

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renverser le problme en s'efforant de contrler ou, au minimum, d'orienter la politique extrieure au nom d'impratifs militaires. L'valuation de cette influence soulve des problmes complexes car, ct des modes publics de rapport, il faut compter avec des modalits officieuses et, ventuellement, secrtes de contact. L'exemple allemand est si connu qu'on n'aura pas besoin de beaucoup le dvelopper. Bismarck lui-mme, aprs avoir men une lutte puisante pour assurer la supriorit du pouvoir civil dut prendre conscience, durant les dernires annes de sa charge, de la fragilit de cette victoire. En 1914, la violation de la neutralit belge sera dcide sur la base de considrations purement stratgiques, sans examen des autres implications de l'opration. Encore que plus discrte, cette influence se maintiendra sous la Rpublique de Weimar : l'action de von Seeckt dans les relations avec la Russie sovitique en est un bon exemple. Depuis la fin de la dernire guerre, on a pu a observer des phnomnes analogues aux tats-Unis. Sans mme parler du rle minent assum par le gnral Mac Arthur durant l'occupation du Japon, les commentateurs sont en mesure de citer plusieurs cas, difficilement contestables : ainsi l'intervention de la Marine dans le dbat sur le statut du groupe d'les du Pacifique Ouest repris au Japon et le blocage par le Pentagone, durant plusieurs mois, du projet de ngociations avec ce pays pour l'tablissement d'un trait de paix. L'affaire la plus significative fut probablement la signature d'accords dfensifs avec l'Espagne en septembre 1953 (l'initiative de ce dispositif revenant en grande partie aux milieux militaires qui veillrent activer les ngociations). Mais, dsormais, les proccupations des militaires sont bien plus vastes. Ces prtentions trouvent leur fondement dans l'largissement des exigences de la dfense nationale qui met en uvre toutes les facults et ressources du pays. Il n'est aucun problme, conomique ou financier, qui ds le temps de paix ne soit, directement ou indirectement, rattachable la dfense extrieure. L'amnagement du territoire ou le dveloppement urbain intressent les tats-majors comme aussi l'organisation des transports, le stockage des matires premires ou les facults de reconversion des usines pour les besoins de guerre. Cependant la valeur de l'arme est aussi une affaire de moral qui, selon des statistiques militaires, dpendrait pour une large part des relations entre suprieurs et subordonns (25%) et de l'esprit d'quipe (30%). Et dsormais nous en

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sommes un point dlicat, car la pente du systme conduit ncessairement les militaires se proccuper des problmes de l'enseignement et de l'instruction civique. Tout un effort se dveloppe en direction de la jeunesse, spcialement celle des Universits. Finalement l'arme se dfinit elle-mme comme une cole de civisme 18 . Pour autant qu'elle affecte les attributions des hommes politiques et elle rduit aussi, je l'ai dit, celles des fonctionnaires civils cette expansion des facults des militaires peut tre rattache au grand mouvement de valorisation des techniciens dans la gestion des affaires publiques. S'il me fallait absolument une caution, je la demanderais au Gnral Ely qui, la veille de se retirer du service, dclarait que l'arme compte aujourd'hui nombre de technocrates et allait jusqu' voquer une sorte de synarchie... qui devient peu peu la vritable autorit, orientant les dcisions prendre, en dirigeant l'excution 19 . On ne saurait envisager de tmoignage plus net et plus autoris en faveur du point de vue dfendu dans ces pages. Plusieurs lments accentuent l'implantation de ces tendances le rythme des progrs technologiques qui donnent la constitution et 1'utilisation de l'armement des aspects sotriques, impntrables l'homme politique moyen ; l'ampleur de la fraction du revenu national affect aux dpenses de guerre et l'extrme complexit des plans de recherche et des programmes de fabrication ; l'extension

18 Signalons pour la France l'existence de la Commission Armes-Jeunesse qui

fonctionne depuis bientt dix ans. Destine par ses promoteurs un rle de dialogue, la Commission a effectu l'tude de plusieurs problmes importants de la vie nationale : ainsi celui de la promotion sociale (l'objectif vis en ce domaine tant que les travaux de formation raliss par les Armes pour leurs besoins propres contribuent l'enrichissement de l'exprience professionnelle des recrues). 19 In Revue de Dfense Nationale, juin 1960, p. 977. Le Gnral ELY a repris cette ide in L'arme dans la nation, Paris, 1961, pp. 107-115. Il y insiste sur le dveloppement inexorable d'une technocratie militaire disposant d'un large pouvoir occulte qui se trouve singulirement augment par l'incomptence invitable des autorits politiques en ces domaines particuliers, par la difficult qu'elles prouvent connatre de toutes les donnes et de toutes les consquences de l'volution moderne, par leur instabilit enfin, voire par leur effacement (p. 113).

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croissante des implications de la dfense nationale sur des secteurs habituellement tenus par des politiciens de mtier ou des fonctionnaires civils. Selon une interprtation sociologique, ces lments auraient pour consquence de rapprocher les normes de fonctionnement de l'tablissement militaire de celles de toutes les grandes bureaucraties non militaires, publiques ou prives. La modification rendrait primes les structures traditionnelles du commandement et accuserait les dangers d'un autoritarisme dpass. Enfin, elle augmenterait considrablement, du point de vue conomique, l'interdpendance des socits civile et militaire 20 . Divers facteurs appuient aujourd'hui cette argumentation ainsi l'importance dsormais attribue par les responsables militaires aux techniques des relations publiques et celles des relations humaines (auxquelles, en 1963, ont t forms environ : 200 officiers franais dont 13 ayant acquis la qualification d' instructeur-animateur ). Cependant, cette volution, si accentue soit-elle dj, n'a probablement pas effac de l'esprit du public, et aussi de celui du dput ordinaire, l'image du guerrier traditionnel qui, sur les champs de bataille, dfend la vie et la libert de la patrie. La persistance de ces notions renforce l'action des militaires comme techniciens et donne force de persuasion aux arguments avancs. En priode d'inscurit internationale, le seul nonc de ces responsabilits suprmes assure la technocratie militaire une efficacit particulire. Dans les cas que je viens d'voquer, l'arme ne conteste pas la vocation des autorits civiles assumer le gouvernement du pays : elle s'efforce seulement, en invoquant les tches de dfense dont elle porte la responsabilit, d'orienter le fonctionnement de l'appareil tatique en un sens conforme ses projets et favorables ses desseins. Les choses se modifient quand les militaires, franchissant le Rubicon, se saisissent directement des leviers de commande et prennent, dsormais ouvertement, la responsabilit de la politique. En d'autres cas, l'arme, sans occuper le devant de la scne, se limite une supervision globale des autorits gouvernementales, impliquant un droit de veto l'gard des actes qui lui para20 Ainsi fait-on ressortir, par exemple, que les techniques militaires ouvriraient la

voie aux applications civiles : considre au titre de ses proprits conomiques, la recherche militaire serait fondamentalement novatrice. Voir cet gard : GURIN (J. M.) : Recherche militaire et conomie , conomie applique, avril-septembre 1961, pp. 375-383.

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traient de nature compromettre le destin national. Bien des nuances sont possibles entre le rgime militaire intgral et la conqute par l'arme d'une position dominante dans la gestion des affaires du pays. Encore que la ligne de dmarcation manque parfois de nettet je ne pense pas qu'il soit lgitime d'interprter ces phnomnes, dont les racines plongent dans l'histoire la plus ancienne, l'aide du schma technocratique. En de telles situations, ce n'est pas la valeur de l'argumentation technique qui sert de facteur de persuasion, mais le maniement du sabre. Nous sommes ici en prsence d'un pouvoir qui s'affirme ou tente de le faire en ayant recours la violence et la crainte que la force matrielle inspire aux citoyens. Ces actes relvent de la dictature, non de la technocratie.

3. LITES SCIENTIFIQUES.
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L'irruption de la science dans la politique ou, si l'on prfre, la rencontre de la science et de la dmocratie - qu'a prcipite la seconde guerre mondiale est un trait caractristique des socits les plus avances sur le plan technologique 21 . Les savants figurent dsormais, comme tels, parmi les conseillers les plus intimes des dirigeants politiques suprmes : titre isol ou en groupe, ils n'hsitent pas prendre position sur les grands problmes de l'heure (rapports Est-Ouest, dsarmement, essais nuclaires...). Sans prjuger de leur influence, on constate que les savants mathmaticiens, physiciens, chimistes, etc. participent en cette qualit la gestion des affaires publiques, qu'ils soient convis le faire par les autorits ou qu'ils prennent eux-mmes les initiatives ncessaires cet effet. Une autre manire d'exprimer cette volution est de prciser la part du travail scientifique dsormais accomplie pour le compte de l'tat ou avec son concours
21 On trouvera une illustration significative de cette rencontre dans un rapport

labor par l'Institut de Recherche de l'Universit Stanford : L'volution du progrs scientifique et la politique trangre des tats-Unis . Notes et tudes Documentaires, no 2.899 27 juin 1962. Voir aussi : HASKINS (C. P.), Technology, Science and American Foreign Policy , Foreign Affairs, janvier 1962, pp. 224-243.

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financier. Aux tats-Unis, vers 1960 environ 50%, des ingnieurs et 25% des travailleurs scientifiques taient employs par le gouvernement fdral, soit directement dans ses services, soit dans des entreprises places sous contrat. la mme poque, environ 65% de la recherche dans les universits et 57% de celle dans l'industrie prive taient financs par le gouvernement 22 . Ces lments statistiques, dont il serait facile d'tablir l'quivalent pour les autres pays de pointe, illustrent, en particulier, l'abaissement des barrires entre les recherches scientifique et technique (rduction dont l'un des principaux facteurs est la promptitude avec laquelle tend s'effectuer, notamment en matire militaire, le passage de la dcouverte de laboratoire ses applications pratiques). On a dsormais un peu mieux conscience que l'expansion du progrs technique est troitement subordonne un perfectionnement de la connaissance thorique. Cette pntration massive de la science dans les activits et proccupations gouvernementales est facilite par le rle essentiel des connaissances scientifiques dans les rivalits internationales, que la comptition soit de type ouvertement militaire (valeur compare des armes de dissuasion) ou d'inspiration pacifique (travaux sur la modification des climats). On connat d'ailleurs l'ambivalence d'un grand nombre de projets (ainsi la recherche spatiale). Aujourd'hui, l'valuation de la puissance nationale englobe la quantit disponible d'ingnieurs et de chercheurs ainsi que le rythme de leur formation. Faisant des comptes cet gard, les pays du monde occidental trouvent dans l'opration bien des sujets d'inquitude. Des commissions d'enqute amricaines dclarent que la ralisation de plusieurs objectifs vitaux risque d'tre rapidement compromise par le manque de personnel qualifi. Les autorits britanniques dplorent qu'une fraction apprciable des meilleurs lments scientifiques du pays migrent aux tats-Unis (o ils trouvent des salaires plus levs et de meilleures conditions de travail). La France s'efforce de rduire son retard, les efforts accomplis au cours des dernires annes, et notamment le considrable dveloppement des dotations financires, n'tant pas encore la mesure des ambitions et des ncessits.

22 Selon WARNER. R, SCHILLING in American Political Science Review, juin

1962, p. 288.

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L'aspect le mieux connu des rapports entre les autorits et les savants et en tout cas celui qui a le plus vaste retentissement populaire concerne les problmes de stratgie militaire qui ont t bouleverss par l'lectronique, les missiles tlguids et les armes nuclaires. Mais cette coopration qui implique aussi bien la fourniture d'avis que l'accomplissement de recherches va beaucoup plus loin, spcialement dans le cadre de la planification. Je me bornerai citer ce propos le programme tabli en France au titre des actions concertes de recherche (rle du Fonds de Dveloppement de la Recherche Scientifique et Technique). La premire liste comportait dix sujets allant des recherches spatiales aux applications de la gntique, de l'exploration des ocans aux problmes de la nutrition... Une seconde liste de secteurs d'action prioritaire a t dresse lors de la prparation du IVe Plan : elle englobe aussi bien le domaine de l'lectronique que celui du dveloppement conomique. La mme tendance s'observe partout : ainsi, en Grande-Bretagne, le Dpartement de la Recherche Scientifique et Industrielle a-til cr au cours des dernires annes des comits pour l'tude de la pollution de l'air, des fournitures d'eau, du matriel utilis dans les soins dentaires (en vue de rduire les dpenses du Service National de Sant), etc. Compte tenu des tendances actuelles de la politique conomique et sociale (essai de rationalisation des mcanismes collectifs), le champ de ces contacts, que favorise le dveloppement de l'conomtrie, est presque illimit. D'o la propension des autorits introduire dans un nombre croissant de conseils et de commissions des chercheurs scientifiques ou ingnieurs praticiens. On ne s'tonnera pas que lors d'une rception l'Acadmie des Sciences, le Ministre d'tat, charg de la recherche scientifique, ait exalt la comptence ingalable de la Compagnie et marqu l'intention de dvelopper sa fonction consultative. Autre point de rapprochement entre le secteur gouvernemental et celui de la science : l'utilisation par les services de l'tat de procds scientifiques de travail. Cette tendance correspond au souci d'introduire plus de rationalit dans la ralisation des choix en soumettant au pralable les lments du dossier un examen inspir des rgles de la mthode exprimentale. L'aspect dsormais le mieux connu de ce mouvement est la recherche oprationnelle. Les dmarches que comporte ce procd, visant tablir une connexion entre l'homme d'action et l'homme d'tude, sont faciles numrer : dterminer l'objectif atteindre, identifier les facteurs qui oprent dans l'intervention envisage,

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fixer un critre permettant de mesurer le degr de russite des actions entreprises, calculer l'influence des divers lments sur les variations de ce critre et dterminer ceux qui lui assurent une valeur optimum. Trs utilise depuis la seconde guerre mondiale pour la solution des problmes militaires, la recherche oprationnelle connat aujourd'hui de nombreux emplois dans la gestion des affaires industrielles et commerciales : on s'en sert galement pour l'tude de diverses questions ressortissant l'administration publique et susceptibles de quantification (par exemple circulation automobile dans les grandes agglomrations, trac d'une autoroute ou d'un oloduc, coordination des transports...). La place relle tenue par les techniques de calcul dans la dcision fait encore l'objet de conjectures. Sans suivre les auteurs tents d'accorder un rle dterminant ces procds dont, au niveau de l'action politique, l'emploi n'a gure dpass le stade des tout premiers essais je crois qu'ils peuvent contribuer clarifier les options et, ainsi que les expriences de la seconde guerre mondiale l'ont montr, perfectionner considrablement les modes d'excution. Ce courant, qu'amplifie la tendance des recherches sociales utiliser des mthodes mathmatiques, est ingalement puissant selon les pays. D'aprs C. P. Snow, la place faite aux savants et travailleurs scientifiques dans la machine gouvernementale serait plus grande en U.R.S.S. qu'ailleurs. Mais c'est l une hypothse qu'il n'est pratiquement pas possible de vrifier. En principe, il ne serait pas difficile de distribuer les positions occupes par les savants dans les cadres dj dresss au titre de la haute administration civile et des tats-majors militaires. Qu'ils interviennent comme spcialistes (intgrs dans l'administration ou extrieurs celle-ci), qu'ils accomplissent des tches d'administration gnrale ou d'excution scientifique (laboratoires gouvernementaux), qu'ils utilisent leurs machines pour tudier les dossiers soumis par les autorits, dans toutes ces situations les savants accomplissent des dmarches qui, par nature, ne diffrent pas fondamentalement de celles dj tudies et appellent des remarques analogues (par exemple tensions entre les administrateurs d'esprit gnraliste et les spcialistes). L'influence qu'ils sont effectivement susceptibles d'exercer sur les dirigeants responsables des choix (ainsi celle d'un Sir Solly Zuckerman en Grande-Bretagne sur les autorits suprmes de la dfense nationale et, ce titre, sur des programmes de plus de 500 millions de livres par an) s'insre aisment dans le schma du pouvoir fond sur la comptence, que celle-ci soit

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relative l'utilisation des connaissances acquises ou l'emploi d'une mthode rigoureuse de travail. Cependant, en dehors mme des particularits externes de cette pntration (son caractre rcent ; l'ampleur du phnomne, au moins dans quelques pays ; la probabilit d'un large dveloppement de ces contacts) deux traits affectant la signification mme de ces confrontations m'ont conduit en faire une prsentation spare. L'un, d'ordre intellectuel, tient l'impntrabilit du langage mathmatique pour le profane, c'est--dire en fait pour la quasi-totalit des hommes politiques et la plupart des fonctionnaires. Avec un peu d'attention, les autorits habituelles ont la possibilit de suivre le raisonnement de tout spcialiste qui s'exprime dans le langage ordinaire (que les scientifiques qualifient volontiers de littraire ). Il n'en va pas de mme pour une consultation de recherche oprationnelle : le lecteur non mathmaticien se trouve plac devant une conclusion ou proposition dont il n'a pas la facult de suivre les considrants. Il peut en rsulter deux attitudes galement fcheuses : une position de refus systmatique l'gard des procds nouveaux (d'o renonciation des techniques susceptibles d'accrotre l'efficacit de l'action et blocage, plus ou moins tendu, de tout progrs dans la gestion) ; une attitude d'abdication inconditionnelle conduisant accepter toutes les observations faites ds l'instant qu'elles s'accompagnent d'un large appareil de formules et de chiffres. On peut, certes, concevoir que la formation des fonctionnaires qui, l'instar de la culture des hommes politiques, doit encore tant au droit et la rhtorique comporte des lments susceptibles de les familiariser avec de tels calculs et, au moins, leur permettant d'en comprendre la marche. C'est affaire d'ducation ou d'entranement ultrieur. Par contre, il est impossible d'envisager que de semblables preuves soient imposes aux politiciens. Pour eux, le dilemme que je viens d'voquer risque de conserver toute sa rigueur. Les mathmaticiens ont raison de souligner que le calcul, permettant en quelque mesure de rduire l'ala, est loin d'exclure ou de proscrire la libert de l'homme. Mais, toutes choses gales, l'extension des mathmatiques la prparation de la dcision, qui est souhaitable et invitable (ainsi test de cohrence d'un plan

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conomique) parat bien susceptible d'accrotre les dimensions de la pntration technocratique 23 . Le second trait est d'ordre moral : il tient aux responsabilits sociales de la science et, partant, du savant qui en est dpositaire. L'utilisation des dcouvertes scientifiques modernes des fins militaires lui a confr une acuit particulire. Ds 1925 un savant britannique 24 entreprenait de dbattre la responsabilit de ses collgues l'gard de la guerre chimique : il affirmait notamment que les conditions sociales seules, et non les inventions scientifiques, forment la cause des conflits militaires. Mais ce sont videmment les dcouvertes nuclaires qui ont port la controverse son paroxysme. Les positions prises par les atomistes aux tats-Unis ne sont pas uniformes. Celle du physicien Edward Teller est simple : ... Ce n'est pas le travail du scientifique de dterminer si une bombe hydrogne doit tre construite, si elle devrait tre utilise ou comment elle devrait tre utilise. Cette responsabilit est celle du peuple amricain et de ses reprsentants lus 25 . Plusieurs, cependant, ont adopt une attitude diffrente. Certains ont refus, pour des raisons morales, de participer la ralisation des programmes de recherche militaire. D'autres (et le courant a gagn l'Europe) ont estim indispensable d'alerter l'opinion publique sur les prils mortels de la guerre nuclaire et les risques radioactifs des essais atomiques : rappel, par exemple, de la dclaration faite Gttingen, le 13 avril 1957,
23 Le point est contest par Lord HAILSHAM, Ministre britannique de la scien-

ce (in Science and politics, Londres, 1963, p. 73). Selon lui, condition de bien savoir poser et dissquer les problmes administratifs, le ministreamateur demeure, mme en matire scientifique, parfaitement apte remplir sa fonction. Il ne semble pas que cette vue optimiste soit admise par tous les hommes politiques dont plusieurs, frapps de leur incomptence, voire de leur analphabtisme scientifique, redoutent l'implantation d'un pouvoir de fait des savants chappant tout contrle parlementaire. Or il est impossible d'admettre que mme dans leur domaine propre, les scientifiques puissent ne jamais se tromper : mais comment l'homme moyen pourrait-il apprcier la validit de diverses positions en prsence ? 24 HALDANE (J.R.S.), Callinicus : a defense of chemical warfare, Londrres, 1925. Pour une discussion rcente des implications sociales de la science, consulter DENBIGH (K.), Science, Industry and Social Policy, Londres, 1963. 25 Texte cit dans l'ouvrage de Pax CHRISTI, L'atome pour ou contre l'homme, Paris, 1958, p. 239.

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par dix-huit savants allemands relativement aux projets visant doter l'arme allemande d'un armement atomique. Einstein s'est rvl un fervent adepte de cette tendance en dclarant au mois d'avril 1954 : nous ne pouvons pas relcher nos efforts pour rendre les nations du monde, et surtout les gouvernements, conscients du dsastre inou qu'ils sont srs de provoquer s'ils ne changent pas leur attitude les uns envers les autres... Au moment dcisif... je hurlerai avec tout ce qui me reste de force 26 . Il n'est pas sans intrt de rapprocher de telles dclarations les affirmations d'un communiqu publi par le Syndicat national des travailleurs de l'nergie atomique (C.G.T.) pour prciser sa position sur la bombe franaise. En voici un passage significatif : Les dclarations du ministre des armes font tat d'une sorte d'accord commun pour la fabrication de la bombe atomique franaise, qui n'a jamais exist parmi le personnel du Centre d'tudes Atomiques. M. Guillaumat est bien plac pour savoir qu'il a fallu crer, pour procder aux tudes et fabrications destines la bombe, un organisme spcial dnomm Dpartement des Techniques Nouvelles, puis Direction des Applications Militaires, dont le personnel a, dans sa quasi-totalit, d tre recrut l'extrieur, le personnel appartenant aux autres services du Centre d'tudes Atomiques n'tant gnralement pas dsireux d'tre impliqu dans un travail dont le but avou tait la bombe atomique ou thermonuclaire... Notre syndicat n'a videmment jamais propos aux travailleurs de pratiquer un quelconque refus individuel d'excuter un travail, mais il a encourag toutes les prises de position collectives susceptibles d'orienter l'activit du Centre d'tudes Atomiques vers des buts pacifiques 27 . Les manifestations des savants dpassent trs souvent le cadre national pour s'exercer au niveau de la vie internationale. Il en va ainsi tout particulirement propos des armes atomiques et des essais nuclaires. Des savants de rputation mondiale agissant titre individuel ou des groupes d'hommes de science de nationalit diffrente ont, a plusieurs reprises, mis des vux ou fait des suggestions sur ces problmes, la dmarche (par exemple sous forme de ptition) s'adressant soit aux grandes puissances, soit aux Nations Unies.

26 Ibid., p. 242. 27 D'aprs Le Monde, 12 dcembre 1959.

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Mention particulire doit tre faite du mouvement dit de Pugwash qui a pour caractristique de rassembler dans ses confrences (dont la premire fut tenue en juillet 1957) des savants appartenant aux pays de l'Est et de l'Ouest (spcialement l'U.R.S.S. et les tats-Unis). Au cours de ces runions ( la fin de 1961, le mouvement en tait dj sa huitime confrence), les participants ont pratiquement abord la totalit des questions de la politique internationale contemporaine et fait le tour des moyens ou techniques propres en permettre la solution. Si l'on en croit diverses informations, c'est au cours d'une de ces confrences qu'aurait pris corps l'ide du contrle de l'arrt des essais nuclaires souterrains par le procd des botes noires (appareils d'enregistrement automatique des secousses terrestres qui, aprs avoir t scells, seraient placs dans les pays possdant une force atomique et priodiquement inspects par une commission internationale 28 ). Lies la responsabilit sociale de la science, de telles interventions qu'elles soient effectues sur le plan interne ou dans un cadre international traduisent souvent des scrupules, voire des drames de conscience ayant des origines varies mais convergentes (rflexion morale, sentiment religieux, souci humanitaire...). On ne saurait considrer pour autant qu'elles sont ncessairement pures de desseins partisans et de vises idologiques. Et surtout l'on ne peut faire que ces prises de position demeurent sans effet sur les donnes du jeu politique. Les affirmations d'apolitisme scientifique, comme tant d'autres varits de cette attitude, correspondent, soit une illusion des intresss eux-mmes, soit un essai de dissimuler le fond des choses. Certes, globalement, ces activits n'ont nullement empch l'armement atomique de se dvelopper une cadence acclre. Il est pourtant possible qu'en dpit de leur frquence, qui est facteur de dvaluation, ces dclarations aient influenc l'opinion plus profondment qu'on ne l'admet gnralement. En tout cas, ces prises de position ont t largement utilises au niveau de la propagande des tats ou mouvements intresss.

28 Sur le mouvement, voir ROTBLAT (J.) : Science and World Affairs, History

of the Pugwash Confrences, Londres, 1962. Notons ce propos le jugement de D. DUBARLE (La civilisation et l'atome, Paris, 1962, p. 32) : la communaut mondiale des hommes de la recherche nuclaire qui s'tait comme dcouverte elle-mme, en 1955, dans l'euphorie et les espoirs de cette premire naissance, se rend compte aujourd'hui que, pour elle galement, les temps sont en fait plus difficiles qu'on ne le voulait croire alors.

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Quant la porte des avis mis par les savants comme spcialistes, notamment vis--vis des gouvernements dont ils dpendent, les opinions restent divises. Certains dclarent que les conseillers scientifiques ne serait-ce qu'en raison des facults de calculer une vitesse record qu'ouvrent les machines lectroniques tendent dsormais l'emporter en audience sur tous les autres. D'autres pourtant sont plus rservs, les savants prouvant, selon eux, les mmes difficults se faire entendre des hommes politiques que les autres catgories de spcialistes. Entre ces points de vue opposs, les connaissances disponibles ne permettent pas de trancher avec certitude. Ce sont certainement des savants migrs aux tats-Unis (et dont Einstein se fit l'poque le porte-parole et le garant auprs des autorits suprmes) qui sont l'origine du programme ayant abouti la fabrication de la premire bombe atomique : mais l'Allemagne ayant t vaincue, ces mmes savants, qui avaient agi pour l'adoption de ce programme par crainte que les nazis ne le ralisent les premiers, furent impuissants empcher le bombardement du Japon. Cependant il reste probable que, lors de la dtermination de divers programmes civils ou militaires, l'opinion des savants, surtout de ceux qui collaborent habituellement avec le gouvernement, pse d'un poids rel. Il serait pourtant faux d'admettre que ces interventions sont toujours dcisives. De nombreux savants amricains estiment et ont publiquement dclar, que les plans de conqute de la lune constituent un gaspillage inutile. Selon ces thses qui sont certainement entendues par le Congrs, les sommes normes englouties dans ce projet pourraient trouver des emplois bien plus utiles. Mais la conqute de ce satellite risque d'apporter celui qui la russirait le premier un tel succs de prestige que les autorits se sont rvles jusqu' prsent impermables aux calculs de rentabilit. En termes plus gnraux, la rationalit dont se rclament les savants recherche de la vrit diffre souvent de celle qui dtermine le choix des gouvernants acquisition de la puissance : c'est ici certainement, entre plusieurs autres, l'un des facteurs limitatifs de l'influence des hommes de science dont beaucoup restent trangers aux mcanismes et particularits de l'ordre politique. Nous recenserons bien d'autres dcalages de ce type dans la suite de cet ouvrage.

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4. OBSERVATIONS GNRALES.
Retour la table des matires

Il existe des diffrences sensibles quant la porte et aux modalits des dmarches accomplies par ces trois sries d'acteurs auprs des autorits politiques. Plusieurs de ces divergences seront examines dans les prochains chapitres. Pourtant si l'on veut tudier la configuration relle du processus dlibratif, il est indispensable de dresser un tableau de toutes les interventions, d'o qu'elles viennent, qui sont susceptibles d'amoindrir ou d'annuler la libert d'option et de manuvre des reprsentants lus. cet gard, il semble souhaitable de rassembler sous une mme rubrique les rapports permanents ou contacts pisodiques par l'intermdiaire desquels les connaissances et le savoir-faire sont en quelque sorte achemins vers les dirigeants qui portent devant le peuple la responsabilit des choix arrts. Le regroupement de ces activits dont, d'autres gards, l'htrognit est manifeste, rpond en somme un souci d'ordre conceptuel : introduire quelque cohrence dans l'interprtation de la dcision politique en rapprochant les dmarches qui, ostensiblement ou implicitement, tirent leur force de la supriorit technique possde et, en tout cas, invoque par l'un des interlocuteurs. L'opration, il est peine besoin de l'crire, n'implique par elle-mme aucun jugement quant la valeur morale respective des diverses composantes du phnomne. Chacun est libre de critiquer et de combattre les militaires qui, avec l'appui de certains atomistes, rclament la poursuite des essais nuclaires : il reste que ces interventions sont faites et qu'elles constituent l'un des lments de la dcision. L'influence respective de chacune des trois catgories retenues dpend de nombreuses variables parmi lesquelles le niveau technique du pays, la phase de la croissance conomique dans laquelle il se trouve, l'tat de la situation nationale et internationale, le caractre et le degr d'information des hommes politiques intresss. Bien rares sont encore les tats dans lesquels les savants disposent de la capacit d'inspirer des dcisions publiques. Par contre, l'extension de l'influence militaire, qu'il s'agisse d'armes modernes ou traditionnelles, s'observe en de trs larges secteurs du monde (y compris dans les zones du sous-dveloppement co-

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nomique) : mme dans les rgions o le soldat parat cder du terrain aux autorits civiles (Amrique latine), son poids reste considrable. Quant l'expansion des facults dont disposent les fonctionnaires, elle accompagne invitablement le passage des formes anciennes aux modalits nouvelles de l'organisation socioconomique (la modernisation de celle-ci se ralisant de plus en plus, sous le contrle de la puissance publique 29 ). Mis part les systmes d'identification qui attribuent en bloc la qualit de technocrate aux anciens lves d'une cole ou aux membres d'un corps, il est trs difficile de procder une valuation numrique de cette catgorie. Compte tenu des modalits d'exercice de l'influence technocratique qui, en bien des cas, s'affirme de manire subtile et nuance on peut se demander si un tel chiffrage a la moindre porte. Il n'en aurait rigoureusement aucune dans le cas o l'on voudrait mettre ainsi en lumire l'action diffuse des techniciens sur la marche des affaires publiques, au besoin par le truchement de l'opinion publique (ptition de savants contre l'armement atomique, campagnes de groupes d'enseignants contre un projet de rforme des programmes... ). Cependant, la dmarche acquiert une certaine plausibilit s'il s'agit seulement de recenser les agents se trouvant en situation, grce au poste occup, d'inflchir et parfois de dterminer les lignes de conduite adoptes par les hommes politiques. En ralit, la seule question que l'on puisse raisonnablement envisager est de savoir si les technocrates en puissance constituent une catgorie large ou troite. Je penche nettement pour la seconde branche de l'alternative. tudiant Ces princes qui nous gouvernent 30 , Michel Debr fixait leur nombre sept ou huit cents : en ajoutant les entourages (clients et fidles) et les candidats la succession, il arrivait un total de l'ordre de trois quatre mille. Parmi les princes proprement dits, il incluait une centaine de fonctionnaires civils et militaires que l'on appelle parfois les grands fonctionnaires pour les distinguer du groupe des hauts fonctionnaires (de l'ordre de deux trois mille en France). Un rapport de F.M.G. Willson, tabli selon des normes diffrentes, fixe
29 Voir cet gard l'intressant schma tabli par S. N. EISENSTADT dans

l'ouvrage collectif Industrialisation et Socit, Unesco-Mouton, 1963, pp. 154-169. On trouvera une vaste information sur ces problmes in La Palombora (J.) (ed.) Bureaucracy and political development, Princeton, 1963. 30 Paris, 1957.

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3.500 l'effectif du centre directeur (policy-making) de la vie gouvernementale britannique : une centaine d'hommes politiques (politicians) occupant des postes de caractre ministriel quasi ministriel et un peu plus de 3.000 fonctionnaires (officials : membres de l'Administrative class du Civil Service, personnel des affaires trangres et des services d'outre-mer, un petit groupe de hauts conseillers tels que savants, conomistes, officiers suprieurs...). Cependant, le nombre des personnalits vritablement influentes lui parat tre de l'ordre de 350 (la part des politiciens dans ce montant tant au minimum de 30 et au maximum de 50). Au titre des fonctionnaires, l'ventail va donc, pour deux pays comparables, de la centaine de M. Debr aux trois cents de F.M.G. Willson. Sans me prononcer sur la valeur respective de chacun de ces calculs qui dpendent de critres d'valuation partiellement subjectifs je crois lgitime d'avancer que, compte tenu des entourages (en particulier des cabinets ministriels) et des collaborateurs personnels, le nombre des hommes capables d'exercer, dans l'ordre politique, une vritable influence technocratique ne dpasse pas un petit nombre de centaines. Ainsi qu'il en a toujours t dans le gouvernement des hommes, c'est une catgorie particulirement troite 31 .

Depuis sa cration par ordonnance du 9 octobre 1945, l'cole Nationale d'Administration, dont le premier concours fut ouvert au dbut de l'anne 1946, possde le monopole du recrutement et de la formation d'une trs large part de la haute fonction publique (Conseil d'tat, Cour des Comptes, carrires diplomatiques, Inspection gnrale des Finances, corps des administrateurs civils...). On y accde par deux concours, l'un destin aux tudiants ayant obtenu certains diplmes, l'autre rserv aux fonctionnaires justifiant de certaines conditions de service (le second concours tendant devenir, au moins partiellement, une voie de repchage pour les titulaires de diplmes ayant chou au premier et qui, en vue de tenter leur chance nouveau, acceptent de passer quelques annes dans un poste administratif subalterne). Au dpart, chacun des concours bnficiait du mme nombre de places. Depuis la rforme de 1958 (dcret du 13 dcembre), le

31 Philippe BAUCHARD (La mystique du plan, Paris, 1963, p. 63) avance qu'

en simplifiant l'administration conomique franaise serait aujourd'hui sous la direction de quinze vingt hommes au maximum.

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premier concours ( tudiants ) dispose des deux tiers des places. Il est prvu qu'au cas o il ne serait pas possible de pourvoir la totalit des places d'un concours, le jury peut transfrer l'autre tout ou partie des places ainsi laisses vacantes (opration jouant en pratique au profit du premier concours). Ainsi, en 1962, pour un total de places offertes de 93, les tudiants en ont obtenu 71 (au lieu de 62), les fonctionnaires 22 (au lieu de 31). Voici quelques chiffres relatifs ces concours :

Concours 1962

inscrits

prsents

dont candidates 16 15

places attribues 71 22

dont candidates 2 2

tudiants Fonctionnaires

498 158

409 130

Le pourcentage des reus par rapport aux prsents (autour de 17%, dans chacun des concours) montre qu'il s'agit l d'une preuve relativement difficile. Elle fait appel avant tout la culture gnrale et aux connaissances de base (historiques, gographiques, conomiques, juridiques et sociologiques) : de plus, on exige, des tudiants, la pratique d'une langue trangre et, de tous les candidats, la dmonstration d'un entranement physique honorable. Un point se dgage directement de ces statistiques : le tout petit nombre de places conquises par l'lment fminin (4 sur 93). Sur les 71 tudiants admis, 63 rsidaient dans la rgion parisienne (Eure-etLoir, Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne) et 25 y taient ns. Autre donne significative : 59 places ont t attribues des lves de l'Institut d'tudes Politiques de Paris, dont 36 avaient, en plus, soit une licence en droit (31), soit une licence s lettres (4), soit ces deux licences (1). Notons trois autres reus au titre des Instituts d'tudes Politiques de province. La part des scientifiques est extrmement faible, en ralit insignifiante tant dans les candidats que dans les reus (un seul, en provenance de l'cole Polytechnique). Nous trouvons donc une prpondrance quasi totale des littraires . Quant la rpartition par origine socia-

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le (profession du pre) des reus aux deux concours, voici la liste tablie par l'cole elle-mme :

Concours tudiants A2 directeurs et assimils A2 B C et D 9 11 3 6 6 11 4 19 2 71

Concours fonctionnaires 1 4 1 4 1 2 3 1 3 2 22

Administrations publiques

Artisans et commerants Chefs d'entreprise (industrie) Cadres du commerce et de l'industrie Emplois subalternes du commerce et de l'industrie Agents de matrise Ouvriers Professions librales Cultivateurs Divers

Encore qu'appelant les rserves d'usage, ce tableau est significatif. Pour le concours tudiants , en totalisant la part des deux premires catgories de l'administration, des chefs d'entreprise, des cadres et des professions librales, on trouve un chiffre de 51 reus se rattachant la partie la plus favorise de la population. Les reus au titre du concours fonctionnaires penchent davantage du ct des couches moyennes infrieures, mais, dans les deux cas, le secteur des petits salaris n'est que trs faiblement reprsent. Bien entendu, cette rpartition comporte des variations de dtail d'une anne l'autre : mais au vu des rsultats annuels, les constatations faites au titre de 1962 expriment correctement l'orientation moyenne de la situation. Ce point ressort avec clart des recherches d'Alain Girard sur les origines sociales des admis

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l'cole pour les annes 1952-1958 : sur 547 reus au titre des deux concours, environ 60% relevaient des cinq catgories suprieures dj mentionnes 32 . La situation est donc sans quivoque : il est possible que la structure mme de l'cole rende un peu plus facile qu'avant la guerre l'accs aux grands corps de quelques lments de la petite bourgeoisie mais, dans l'ensemble, la slection sociale de la haute fonction publique reste essentiellement ingalitaire. Autrement dit, malgr la rforme de 1945, la dmocratisation demeure trs limite. Observons au surplus que les modifications intervenues dans la distribution des places entre les deux concours ne peuvent que freiner la tendance une plus grande participation des classes non privilgies. Il est douteux que la situation se modifie profondment tant que les ingalits sociales dans l'accs l'enseignement suprieur et, plus gnralement, au systme ducatif ( dmocratisation des tudes) n'auront pas t leves. Une fois entrs l'cole, les reus des deux concours sont groups en une promotion unique (opration dite d'amalgame) qui est soumise une scolarit de vingt-huit mois. Les notes obtenues durant le sjour l'cole dterminent le classement gnral de la promotion en fonction duquel s'effectue l'affectation aux diffrentes carrires. Celles-ci ne jouissent pas toutes de la mme faveur, les grands corps continuant arriver en tte dans les prfrences des lves : or, ce sont les reus au concours des tudiants qui conquirent la plus large partie des postes disponibles ce titre. Cependant, le passage de tous les hauts fonctionnaires par une cole unique doit aboutir une rduction des distances susceptibles de s'tablir entre eux. On signale volontiers que le systme de l'E.N.A. (solidarit des promotions successives) a eu pour effet d'augmenter l' esprit de corps des fonctionnaires suprieurs de l'administration civile. Par ailleurs, la formation donne durant les annes de scolarit formation qui tend insuffler aux lves le sens du service public et les initier aux mthodes modernes de l'administration aurait comme consquence de renforcer la propension des intresss l'adoption de conduites technocratiques. Sans avoir fait l'objet de vrifications systmatiques, ces vues ne sont pas sans vraisemblance. On peut en tout cas tenir pour plausible que ce
32 In La russite sociale en France. Ses caractres, ses lois, ses effets, Paris,

1961, p. .308.

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systme renforce la cohsion des hauts fonctionnaires d'une double manire : en les soumettant une formation commune et en faisant dpendre leur avenir d'un mode de recrutement, le concours, qui, par sa nature mme, est plus favorable certains types d'intelligence et de temprament qu' d'autres.

Une autre cole fournit traditionnellement une part importante des cadres suprieurs de l'tat : l'cole Polytechnique (dont les promotions sont actuellement de l'ordre de 300). Comme toutes les autres grandes coles, Polytechnique se recrute principalement dans les couches favorises du pays 33 . Traditionnellement, Polytechnique a pour mission d'assurer l'tat des lments de valeur pour les carrires de l'arme (officiers d'armes et ingnieurs militaires) et pour les postes d'ingnieurs civils ncessaires la marche des services publics (Ponts et Chausses ; Mines ; Eaux et Forts ; Gnie Rural et Hydraulique agricole ; Manufacture des Tabacs ; Tlcommunications ; etc.). L'usage commande que les situations d'ingnieurs au service de l'tat soient rserves aux bottiers (c'est--dire aux lves classs dans le groupe de tte l'examen de sortie). Selon un recensement dj vieux de quelques annes, on comptait pour environ 10.000 polytechniciens, 725 officiers d'armes et 1.080 ingnieurs militaires. Le nombre des anciens lves occupant des emplois publics de type civil s'levait 1.510 (prs de 700 ingnieurs des Ponts et Chausses, plus de 200 ingnieurs des Mines...). Si l'on prend en considration les retraits, le nombre total des polytechniciens employs dans les services publics tait d'environ 4.000, soit 40% du total. Le surplus, c'est--dire la majorit, travaillait dans le secteur priv (dont plus d'un millier de bottiers ayant dmissionn la sortie de l'cole, en remboursant les frais d'tudes, pour viter d'entrer dans les carrires publiques ou tant sortis de celles-ci par la suite). L'cole Polytechnique continue donc d'assurer, pour l'essentiel, le recrutement des cadres techniques les plus levs de l'tat (ceux-ci tenant naturellement une place majeure dans la direction des ministres correspondants). Mais, de plus en plus, sans mme parler d'une complte dsaffection pour le mtier d'officiers
33 Voir le tableau tabli par A. GIRARD, op. cit., p. 309. Vis--vis de l'E.N.A.,

la slection sociale ne diffre que par des nuances (plus de fils de fonctionnaires dans celle-ci, plus de fils de chefs d'entreprise l'cole Polytechnique).

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d'armes et aussi d'une certaine rticence vis--vis des carrires d'ingnieurs civils et militaires on voit se manifester une prfrence pour les situations du secteur nationalis (mouvement dj observ pour l'Inspection des Finances) et des affaires prives. Le nombre des X placs la tte des grandes entreprises est considrable. Notons aussi une propension rcente des polytechniciens s'introduire dans les postes de recherche scientifique (ce choix comportant depuis 1959 dispense du remboursement des frais d'tudes). Ces indications tablissent la vocation de nombreux anciens lves de l'cole Polytechnique, mais non pas certes de tous, exercer une influence de type technocratique. Les points de localisation de cette influence subissent d'ailleurs des modifications au cours du temps. C'est ainsi que, durant une poque, les anciens lves de l'cole ont tenu de fortes positions dans l'Inspection des Finances (un cinquime des admis au cours de la priode 1901-1918). Mais, depuis la fin de la premire guerre mondiale, la tendance s'est renverse (15%, des admis pour 19191940, 14% pour 1941-1946, 4%, pour 1947-1953). La cration de l'cole Nationale d'Administration, qui impose tous les candidats aux grands corps l'accomplissement d'une scolarit particulire, est probablement l'une des causes de cet effondrement des positions de Polytechnique dans un secteur dtermin. En rgle gnrale, il semble permis d'avancer qu'au niveau de la fonction publique traditionnelle, la part et le rle de l'cole Nationale d'Administration sont beaucoup plus considrables que ceux de l'cole Polytechnique dont les anciens lves vont principalement dans les ministres techniques et, spcialement au dbut de leur carrire, reoivent souvent des affectations provinciales. En somme, l'E.N.A., mieux que Polytechnique, a dsormais vocation pour occuper en permanence les centres publics de dcision les plus importants 34 .

34 L'E.N.A. prend le pouvoir titre Philippe BAUCHARD, op. cit., p. 67 qui

voque en termes impressionnistes mais suggestifs l'univers intellectuel de l'lve de l'E.N.A. (notamment quelque indiffrence l'gard des jeux habituels de la politique et l'octroi d'une priorit l'efficacit conomique. Selon BAUCHARD, environ le tiers ou le quart des lves sortis de l'cole commencent dj jouer un rle de premier plan dans l'ensemble de l'administration. On trouvera p. 92, des tableaux relatifs la ventilation des postes occup au 1er janvier 1960 : cette date, pour ne prendre qu'un exemple, le corps de l'Inspection des Finances comptait une centaine d'anciens lves de l'E.N.A. (dont plusieurs dans les cabinets ministriels).

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SECTION III. Originalit du phnomne technocratique

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Je voudrais tablir que la technocratie, comme schma d'interprtation, apporte un lment spcifique l'analyse politique. La dmarche la plus simple cet effet est de comparer cette notion d'autres catgories couramment utilises dans le domaine de la vie publique.

1. TECHNOCRATIE ET DMOCRATIE.

Dfinie comme le dessaisissement de l'homme politique, responsable devant les citoyens, au profit de techniciens irresponsables, la technocratie parat d'emble oppose ou hostile l'ide dmocratique telle qu'elle continue prvaloir dans les socits industrialises pluralistes. L'influence technocratique ne rsulte pas de la substitution ouverte d'un rgime un autre : elle se manifeste et se dveloppe gnralement par un transfert de fait tendant modifier l'quilibre des forces qui, selon la constitution officielle et la morale civique, sont censes assurer la gestion des affaires du pays. Dans une telle conjoncture, l'homme politique sert, pour ainsi dire, de paravent au technicien. En somme, ce pouvoir n'a pas de charte rgulire : ainsi s'explique peut-tre l'pret avec laquelle les techniciens, et spcialement les hauts fonctionnaires, se dfendent d'tre des technocrates ou d'agir comme tels. Si l'on veut apprcier le niveau d'incompatibilit de la dmocratie et de la technocratie, il n'est pas sans intrt de mentionner quelques-uns des reproches faits au technocrate, notamment dans la presse professionnelle. En premier lieu, une tendance agir dans le secret et prfrer la discussion confidentielle au dbat sur la place publique : le technocrate, convaincu de son infaillibilit, serait en

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somme le meilleur adepte de la politique secrte et ferme (closed politics). En second lieu, une propension l'autoritarisme et l'absolutisme (la dictature des technocrates ) : n'hsitant pas tmoigner de brusquerie dans l'annonce des mesures arrtes, le technocrate montrerait un certain mpris pour les ractions du public ou au moins une certaine insouciance leur endroit (ainsi dans l'ordre de la reconversion conomique ). Autre trait caractristique : une prfrence pour les positions doctrinales, les schmas abstraits et hermtiques, les raisonnements thoriques ; une ignorance ou mme un mpris des ralits sociales. Le technocrate serait dpourvu du sens des valeurs politiques et des contingences parlementaires : se confinant dans la capitale, il ignorerait les proccupations provinciales et locales. Ce portrait-robot est, plusieurs gards, une simple charge. Bien des techniciens sont de fins politiques parfaitement l'aise dans les manuvres les plus subtiles. Tous ne sont pas dpourvus du sens de l'humain et du possible. Sans tomber dans l'exaltation bate de la technique, on ne doit accueillir qu'avec les plus expresses rserves les apprciations des reprsentants des groupes professionnels qui sont souvent de style et d'inspiration poujadistes. Cependant, il est clair que le comportement du technicien, appel de hautes responsabilits, prsente en moyenne plusieurs traits trangers aux conduites que l'on peut lgitimement attendre de leaders dmocratiques (mdiocrit de l'effort pour exposer le sens des mesures prises aux intresss et en obtenir l'assentiment). Est-ce dire que la dmocratie soit, par nature, au niveau de la slection du personnel politique, rebelle la comptence et la technicit ? Certes rien n'empche les lecteurs de dsigner leurs mandants et les dputs de donner leur confiance aux ministres sur la base d'une qualification technique. Dans la mesure o les normes de libert lectorale et de responsabilit politique sont maintenues, une telle slection n'aurait aucun caractre anti-dmocratique : mme si elle est susceptible d'accrotre le poids des considrations techniques dans les choix publics, il ne serait pas lgitime d'en faire un cas de la technocratie, particulirement s'il s'agit d'une comptence de type gnraliste . La vrit est que ce type de slection ne correspond pas l'esprit normal du jeu dmocratique (lectoral et parlementaire) qui, sans ngliger systmatiquement le facteur savoir technique (niveau d'instruction relativement lev des parlementaires), s'attache de nombreuses autres considrations ou en dpend. Est-ce un bien ou un mal ? Sans rou-

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vrir ici la discussion de ce problme aussi ancien que les premires rflexions sur la science politique selon le jugement de Joseph-Barthelemy 35 , je dirai simplement que si, comme on peut le dmontrer, la politique n'est pas rductible la technique, il y a de forts arguments en faveur du ministre-amateur par rapport au ministre-expert (un mdecin la Sant Publique, un gnral la Dfense Nationale...). Voyons maintenant le cas de nomination d'un ministre technicien choisi hors du Parlement en raison de sa capacit technique. Un tel recours parat impossible dans les rgimes parlementaires l'tat pur, comme la Grande-Bretagne o le cabinet constitue un comit du Parlement dont tous les membres doivent appartenir l'une ou l'autre des Chambres. Dans ce pays, les drogations la rgle, aujourd'hui certaine, de l'appartenance au Parlement ont t brves et exceptionnelles. Pour les dmocraties de type parlementaire tolrant cette pratique, de telles dsignations, qui restent assez rares, ont gnralement pour fondement la volont de faire face des situations exceptionnelles 36 . Les rgimes autoritaires, spcialement ceux qui ne reposent pas sur un parti unique, pratiquent volontiers l'appel au ministre technicien. Encore que dans le choix de ses ministres le gnral de Gaulle ait davantage obi une volont de dparlementarisation de la fonction ministrielle qu' un souci de promotion du technicien, la Ve Rpublique prsente des phnomnes de cet ordre. Certains estiment que de tels ministres (ainsi le Gouverneur de la Banque de France devenu Ministre des Finances) ne sont pas pour autant des technocrates dans la mesure o ils acquirent, ouvertement et officiellement, des responsabilits politiques. Compte tenu de notre dfinition de la technocratie, cet argument n'est pas absolument convaincant : le remplacement des hommes politiques par des techniciens entrane en effet un dessaisissement global de la premire catgorie au profit de la seconde qui, malgr tout, ne dpend plus du jeu lectoral.

35 In Le gouvernement de la France, Paris, 1924, p. 119. 36 Sous les IIIe et IVe Rpubliques, la rgle d'insparabilit des fonctions minis-

trielles d'avec la qualit de membre du Parlement a t gnralement respecte. Cependant, toutes les poques, on note quelques exceptions (ainsi pour la priode antrieure 1914, cas d'occupation des ministres de la guerre et de la marine par des gnraux et des amiraux ; accs de deux diplomates de carrire, Flourens et Hanotaux, au poste de Ministre des Affaires trangres...).

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N'est-ce pas une manifestation particulirement accentue, en fait le cas presque pur, de la pntration technocratique ?

2. TECHNOCRATIE ET BUREAUCRATIE.
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Venons-en maintenant aux relations entre la technocratie et la bureaucratie dont A. Sauvy rappelle opportunment que la signification tymologique est celle d' un systme dans lequel des bureaux exercent un certain pouvoir 37 . Divers spcialistes et praticiens souhaitent que l'on distingue le technocrate, que caractriserait un souci de gestion technique optimum et une vue dsintresse du bien public, du bureaucrate qui aurait pour seule rfrence la dfense de ses intrts de carrire et se signalerait au surplus par des habitudes fcheuses quant au niveau d'efficacit (fuite devant les responsabilits, refus de l'innovation, paperasserie...). Mme s'il correspond partiellement des traits de la ralit, ce principe de sparation, en honneur dans certains pays communistes, reste d'allure trop subjective pour donner un bon critre de rpartition. Il est admis en gnral que quatre facteurs caractrisent l'organisation bureaucratique (du moins quand on la considre de faon neutre, sans le halo dfavorable qui lui est couramment attach) : spcialisation des tches, hirarchie d'autorit, systme rigide de rgles de fonctionnement, mise l'cart des considrations relatives aux personnes dans la conduite des affaires. C'est la perversion ou la dformation de ces normes qui provoquerait les phnomnes bureaucratiques au sens pjoratif de l'expression. Selon une interprtation dj voque, la bureaucratie est un simple cas de la technique d'organisation dont le but est de valoriser les efforts entrepris ou encore d'accomplir avec le maximum d'efficacit les objectifs fixs. Dans cette
37 In La Bureaucratie, 2e dition, Paris, 1961. l'poque contemporaine, tude

de la bureaucratie a suscit une trs vaste littrature dont on trouvera une bonne slection dans l'ouvrage collectif dj cit Reader in bureaucracy. titre d'instrument de rfrence, consulter Bureaucratie et bureaucratisation. Tendances actuelles de la recherche et bibliographie (avec une importante introduction de S. N. EISENSTADT), Current Sociology, 1958, no 2, pp. 99-164

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perspective beaucoup d'auteurs en viennent considrer comme l'un des traits distinctifs du comportement bureaucratique l'adaptation consciente des moyens aux fins (c'est--dire l'effort accompli en vue de tirer le meilleur parti possible des ressources existantes par une judicieuse utilisation des connaissances disponibles). En dfinitive, le propre du bureaucrate serait de remplir avec soin et diligence des tches sur les implications finales desquelles il n'aurait pas se prononcer : nous nous trouverions ainsi en prsence d'un comportement d'ordre purement rationnel-lgal . Si une telle notion de la bureaucratie peut comporter quelque utilit une utilit assez relative d'ailleurs pour l'analyse des modes de gestion, elle n'apporte aucun lment et se rvle fallacieuse quand il s'agit d'tudier la distribution de l'influence. En suivant cette voie, on risque d'aboutir une mystification. Le fait est que la distribution des dmarches entre les fins et les moyens ou, plus largement, entre la dcision et l'excution devient de plus en plus idale mesure que les agents responsables s'lvent sur l'chelle de la hirarchie administrative. Systme d'organisation et de liaison, la bureaucratie tend galement devenir centre de pouvoir et de dcision 38 . moins de verser dans des schmas purement formalistes, il est donc indispensable d'inclure dans la dfinition de la bureaucratie ce passage de la dcision politique aux mains des bureaucrates ou, pour moins forcer le trait, cette accession progressive la facult de dcision, accession fonde sur l'occupation d'un poste ou l'accomplissement d'un rle dtermin dans un systme institutionnel. On est ainsi conduit poser le problme des rapports entre la bureaucratie et la dmocratie 39 . Comme mode de gouvernement d'un organisme quelconque, les deux s'opposent par une diffrenciation dans leur principe interne de fonctionnement. Sur le plan idal, la bureaucratie a pour critre d'apprciation des actions individuelles la recherche de l'efficacit et, en tout cas, la conformit des actes
38 Dans l'introduction cite, S. N. EISENSTADT souligne parfaitement le di-

lemme de base qu'ont affront tous les crits classiques sur la bureaucratie : la bureaucratie simple outil d'excution de projets dont la dsignation lui reste extrieure ou centre de pouvoir tablissant des relations diverses avec d'autres centres de pouvoir de la socit. Il semble dsormais impossible d'analyser la bureaucratie sans tenir compte de cette double nature. 39 Voir sur ce point : BLAU (Peter M.), Bureaucracy in modern society, New York, 1956, chapitre 6.

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individuels des normes prtablies : elle ne peut donc s'accommoder de l'esprit d'opposition qui, rserve faite de petits groupes homognes o l'unanimit peut tre obtenue sans violence, demeure, par contre, la proprit caractristique d'une gestion dmocratique. De plus, il n'est pas rare, et il semble difficilement vitable, que la machine administrative sorte de son rle subordonn et, pour accuser la rationalit de la gestion ou pour satisfaire d'autres motivations intresses, pse sur les dterminations du dirigeant politique responsable ou affecte d'ignorer les injonctions reues (ainsi rsistance systmatique toutes les nouveauts du personnel administratif expriment). Quand l'autorit qui est cense donner les ordres ou imprimer l'orientation est elle-mme de type dmocratique, cette ascension de la bureaucratie vers le pouvoir de dcision, qui cre ou accuse un dcalage entre le schma de principe et la pratique, apparat comme un second type d'incompatibilit entre les deux formules. Les thoriciens contemporains de la bureaucratie ont tendance juger simpliste une telle opposition qui, videmment, doit beaucoup au systme d'interprtation rationnel-lgal dont le caractre mcaniste est notoire. Cependant, les tentatives de reconstruction du phnomne, spcialement en termes de relations humaines , sans mme parler d'un arrire-plan assez suspect de dfense du capitalisme contemporain, n'emportent pas la conviction 40 . On peut tourner le dos la ralit aussi bien par un excs de simplification que par un abus de subtilit. En dfinitive, je ne suis pas d'avis, sur la base du fonctionnement effectif de nos socits, de renoncer aux incompatibilits foncires entre le principe bureaucratique et l'esprit dmocratique. Le souci d'apporter au schma d'indispensables nuances ne doit pas conduire mconnatre l'existence d'une ligne de dmarcation, plus flexible que les auteurs classiques ne l'ont admis, entre ces deux modes d'agencement des relations entre les hommes. Mais ds lors un problme se pose : si vritablement technocratie et bureaucratie ont toutes deux pour effet final de provoquer la dviation ou la corruption du rgime dmocratique disons peuttre plus modestement d'amoindrir les virtualits du principe dmocratique ne

40 On trouvera un bon expos du problme in : CROZIER (M.), De la bureau-

cratie comme systme d'organisation , Archives Europennes de Sociologie, 1961, no 1, pp. 18-50.

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serait-il pas souhaitable de fusionner les deux concepts ? Encore que la plupart des sociologues contemporains procdent de la sorte dfinissant comme un processus de bureaucratisation l'acquisition croissante par les organismes administratifs de pouvoirs non rglements il me semble prfrable de ne pas confondre ces notions pour les deux raisons que voici. Envisageons d'abord le technocrate dans le cadre de la bureaucratie. La comptence, gnrale ou spcialise, nous apparat alors comme le levier qui permet d'tendre les facults d'intervention propres de la machine administrative ou suscite le dsir de raliser cette expansion. En une telle ventualit, c'est dans sa qualit de technicien que le bureaucrate trouve le mobile ou, peut-tre, l'excuse d'une confiscation plus ou moins tendue de la dcision politique. Il est donc prfrable, mme si cette disjonction est d'une mise en uvre difficile, de tenir spars les deux plans de raisonnement. Cette dmarche, il est vrai, fait une large place l'irruption de la technique dans le processus dlibratif. L'opration semble lgitime si l'on considre, ainsi que le souligne Nora Mitrani, que la promotion de la technique et l'expansion d'une mentalit technicienne reprsentent la grande nouveaut depuis Hegel et Marx 41 . Cependant, la bureaucratie, en pratique, obit d'autres impulsions et fait usage d'autres instruments : par exemple la force d'inertie ou la mise en uvre d'une capacit d'touffement en vue de protger une routine. Sous cet angle, l'opposition entre le technocrate et le bureaucrate, que beaucoup veulent tablir, n'est pas entirement dpourvue de fondement. Autrement dit, la technocratie peut, en un sens, tre considre comme un effort de promotion ou de valorisation de la bureaucratie ou, si l'on prfre, comme l'interpntration de la technique et de la bureaucratie, la premire ajoutant la seconde une nuance dynarnique. L'autorit morale que vaut la comptence est utilise la conqute du pouvoir partir de centres bureaucratiques. Ds lors, un premier motif de sparer la bureaucratie de la technocratie est que la seconde apporte la premire un facteur de puissance et de prestige qui n'y est pas ncessairement contenu (d'o la tendance actuelle des vieilles bureaucraties traditionnelles se rclamer de la comptence technicienne).

41 In Arguments (numro spcial sur la bureaucratie), 1er trimestre 1960, p. 30

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Il y a plus. Le champ de la technocratie dpasse celui de la bureaucratie dans la mesure o des phnomnes d'inspiration technocratique se produisent hors du cadre administratif : rappel de l'intervention des experts extrieurs l'administration (ainsi, rle des brain-trusts privs qui inspirent certains hommes politiques et qui sont un lment des entourages ). L'un des meilleurs exemples disponibles est celui d'un savant britannique, F. A. Lindemanr (plus tard Viscount Cherwell) qui, durant l'poque o il ne dtenait encore aucune fonction officielle, exera une influence considrable sur W. Churchill dont il tait l'ami intime 42 . Tout en admettant que cette situation embrasse la trs grande majorit des cas, j'hsiterais limiter l'octroi de la qualification de technocrate aux seuls techniciens participant officiellement aux affaires publiques en vertu d'une dsignation ou investiture rgulire : le fait est que certaines personnalits russissent, par des liens officieux, s'approcher des centres suprmes du pouvoir. C'est le cas de toutes ces personnalits que l'on range frquemment de manire assez gnreuse dans la catgorie des minences grises . Au total, la technocratie ne saurait, du moins dans la conception dfendue en cet ouvrage, tre ramene la bureaucratie ou, comme l'noncent volontiers les sociologues, une dgnrescence du systme bureaucratique 43 . Le maintien de cette distinction oblige lucider la notion de techno-bureaucratie que certains emploient volontiers en France sans la distinguer trs nettement, semble-t-il, de celle de technocratie. Les utilisateurs de cette notion y englobent des catgories nombreuses et varies : directeurs de grandes entreprises et responsables de syndicats profession42 Voir BIRKENHEAD (The Earl of), The Professor and the Prime Minister.

The official life of professor F. A. Lindemann, Viscount Cherwell, Boston, 1962. 43 Selon le Club Jean-Moulin (L'tat et le citoyen, Paris, 1961 p. 130), l'volution actuelle s'effectuerait au niveau des pouvoirs sociaux vers des formules sociales technocratiques et au niveau du pouvoir politique vers des formes politiques bureaucratiques. Pour les raisons dj exprimes, je suis plutt d'avis d'admettre l'hypothse d'une conjugaison de ces deux sries de formes, en proportion d'ailleurs variable, au sein de tous les appareils. Tel est le point de vue adopt par le gnral Ely (op. cit., pp. 19-144 pour l'analyse de l'appareil militaire qui selon lui, comporte la fois une bureaucratie (caractrise par un excs de centralisation) et une technocratie dcoulant des besoins de spcialisation.

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nels, grands manieurs d'argent, hauts fonctionnaires, experts militaires de rang suprieur... (juxtaposition dont j'examinerai plus tard la lgitimit). Selon Nora Mitrani, laquelle on doit d'originales tudes en ce domaine, un trait caractriserait le techno-bureaucrate : la prtention la technicit dans le domaine de l'conomie, de la gestion administrative et des sciences humaines. Si je l'ai bien comprise, le technocrate reprsenterait un type plus fruste et plus brutal que le technobureaucrate. Alors que celui-ci accepterait de tenir compte du facteur humain (human engineering) et n'hsiterait pas s'entourer cet effet de psychosociologues et, autres conseillers d'organisation ou de synthse, le premier s'en tiendrait une vue plus sommaire et lmentaire de l'efficience, considrant de telles dpenses comme improductives . Cette distinction est certes intressante : il est pourtant permis de s'interroger sur son caractre opratoire. La subjectivit des lments auxquels elle se rfre rend assez difficile de s'en servir comme base de classification des individus. Il me semble prfrable de retenir la notion de techno-bureaucratie pour caractriser les techniciens en mesure de prendre appui sur un appareil bureaucratique et d'en manipuler les lments (normalement ceux du type manager et, le plus souvent, d'esprit gnraliste ou de comptence polyvalente). Nous aurions ainsi deux catgories de technocrates : les techno-bureaucrates et ceux privs d'attaches bureaucratiques. Les uns et les autres entrent dans notre schma sans disposer, nous l'avons vu, d'une force de pntration ncessairement gale. Il parat acquis que, rserve faite de cas exceptionnels, la combinaison techno-bureaucratique (qui suppose l'aptitude diriger et orienter des ensembles administratifs complexes) est apte l'emporter sur les autres essais de pntration technocratique (ainsi, en matire conomique, prdominance finale des fonctionnaires de carrire, renforcs par l'atout de la stabilit, sur les experts extrieurs l'Administration : voir cet gard l'autorit quasi inbranlable dont jusqu' prsent a continu de bnficier le Ministre des Finances travers la succession des rgimes).

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3. TECHNOCRATIE ET PARTITOCRATIE.
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Je me sers ici de l'expression utilise en Italie (partitocrazia) pour dsigner le contrle de la vie politique par les appareils de parti. Le mot traduit en somme l'exercice d'une autorit sans partage par les bureaucrates partisans qui, selon G. Maranini, risque d'aboutir la dictature chaotique d'assembles anarchiques 44 . Il n'entre pas dans l'objet de ce livre d'analyser la validit de ces assertions qui s'apparentent d'assez prs l'antiparlementarisme traditionnel. Je voudrais seulement examiner si l'action des dirigeants professionnels des partis peut tre assimile au jeu technocratique ou, plus modestement, en tre rapproche. Je me limiterai au problme de la gestion interne de l'appareil, les luttes pour le contrle ou l'occupation du gouvernement proprement dit relevant, par leur nature mme, d'autres schmas (tant toutefois entendu que les efforts accomplis cet effet tendent s'inspirer, de plus en plus, de schmas d'intervention technique). On a peut-tre, faute d'un nombre suffisant d'enqutes monographiques, exagr le caractre oligarchique ou litaire de la gestion des partis politiques : il est possible, finalement, que R. Michels ait prsent une vue un peu trop systmatique du problme en admettant que l'existence d'un appareil bureaucratique conduit ncessairement l'institution d'une direction oligarchique 45 . Cependant, les appareils partisans tmoignent d'incontestables tendances agir d'une telle manire. Au sein des partis de masse, en particulier, les dirigeants professionnels s'efforcent gnralement de manipuler l'ensemble des adhrents et d'orienter, conformment leurs positions idologiques ou intrts matriels, le fonctionnement des instances suprmes.
44 Pour un expos des mfaits attribus au systme des partis (frode partitocrati-

ca), se reporter aux ouvrages de G. MARANINI : Miti e realit della democrazia, Milan 1958, et Il tiranno senza volto Lo spirito della Costituzione e i centri occulti del potere, Milan,1963. 45 Voir cet gard les observations de SARTORI (G.) in : Democrazia, burocrazia e oligarchia nei partiti , Rassegna Italiana di Sociologia, juilletseptembre 1960, pp. 119-136.

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condition d'avoir une vue assez large de l'esprit technicien, on peut admettre que de telles manuvres relvent de l'opration ou manipulation technique ou, plus exactement, techno-bureaucratique : supposition d'autant plus plausible que les progrs dans les applications des sciences humaines permettent d'lever le niveau de rationalit de ces activits (systmatisation de la propagande, utilisation des normes modernes d'organisation...). Les dirigeants des partis ne seraient-ils pas en dfinitive des techniciens politiques, utilisant leur comptence gnrale ou spciale, pour s'assurer le pouvoir et le conserver l'abri des dmarches et interventions des militants de base ? Dans cette perspective, l'aboutissement de la situation serait la cration (dj amorce semble-t-il) de partis techniciens fondant leurs dmarches sur des schmas psychologiques, utilisant la technique du sondage, faisant appel la prospective. Il apparat difficile de ne pas rapprocher cette situation de celles tudies dans cet ouvrage. La manipulation interne du parti par des professionnels aviss prsente de srieuses analogies avec les situations de dessaisissement que nous tenons ici pour l'lment caractristique de la technocratie : en diverses occasions il a pu en rsulter des tensions et conflits entre les techniciens politiques de l'appareil et les dtenteurs de mandats lectoraux runis dans le groupe parlementaire (oppositions que rduit la tendance de plusieurs partis, notamment en Italie, faire siger dans ls assembles leurs propres dirigeants professionnels).

4. TECHNOCRATIE ET REPRSENTATION PROFESSIONNELLE


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Je vise ici principalement la consultation des groupes, milieux ou individus directement ou indirectement mis en cause par la dcision ou la politique envisage. L'objet de ces remarques n'est pas d'valuer leur mode de fonctionnement interne (qui, du moins au niveau des organismes dots de ressources suffisantes, tend s'inspirer des formules bureaucratiques), mais de qualifier l'influence qu'ils sont susceptibles d'exercer sur le gouvernement. Ces groupements possdent, la plupart du temps, une connaissance prcise et complte du problme considr, les plus riches bnficiant des services d'un im-

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portant personnel spcialis. On comprend aisment et qu'ils essaient de faire connatre leur avis aux autorits responsables, et que celles-ci aient cur de s'en informer. D'o l'amorce d'un vaste ensemble de relations qui n'a cess de s'tendre et de se diversifier l'poque contemporaine. Il se prsente sous une double forme : entretiens spontans et contacts institutionnaliss. Cette seconde mthode a conduit la formation de conseils, comits, commissions dans lesquels les lments professionnels participent avec d'autres catgories (fonctionnaires, experts indpendants ...) l'laboration des mesures qui les affectent (politique dite de l administration consultative ). Le dessaisissement qui rsulte de ces dmarches est susceptible de degrs multiples. En gnral, y compris dans le cadre des consultations institutionnalises, l'avis de ces organismes est purement consultatif ; mais ceci ne veut nullement dire que la porte de la dmarche reste ngligeable. Il arrive ainsi que les reprsentants des groupes prennent part la rdaction des textes qui les concernent. Entre beaucoup d'exemples disponibles, citons le cas des Commissions royales sudoises o sigent, en sances gnralement fermes, des fonctionnaires, des dlgus des organisations conomiques et sociales, des parlementaires. Chargs d'tudier une question et de formuler des proporsitions, ces organismes recherchent une solution d'unanimit qui a ensuite de fortes chances d'tre adopte, sans modifications profondes, par l'autorit politiquement responsable (spcialement les assembles lgislatives). Il est dsormais courant en beaucoup de pays que les dirigeants privs possdent une facult d'initiative et une sorte de droit de regard dans la prparation et la formulation de la rglementation publique. Or, l'une des tactiques favorites des groupes professionnels (particulirement de ceux se voulant de style respectable ) est de jouer la carte de la documentation et du raisonnement technique. Il s'agit de convaincre l'interlocuteur officiel de la justesse de la position prise, de la valeur et de l'efficacit de la solution suggre pour rsoudre le problme en cause. Afin de parvenir au rsultat vis, ces organismes ont recours des mthodes de persuasion varies et parfois subtiles (y compris l'introduction dans le dossier de rapports manant d'experts indpendants de haute rputation). Certes, les conditions d'emploi de cette argumentation tant domines par le souci d'obtenir le triomphe d'une cause particulire, on n'hsitera pas, le cas chant, sous une affectation d'objectivit, solliciter les faits et les

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ides. Mais, en apparence au moins, l'attitude technicienne parat, dans de telles situations, constituer la base de la reprsentation et de la dfense des groupes. Ds lors, n'est-il pas raisonnable de rattacher ces interventions au schma technocratique ? Il ne le semble pas. L'originalit de l'intervention technocratique est de trouver son fondement spcifique et irremplaable dans une connaissance technique du problme considr. C'est la comptence et la comptence seule qui dtermine l'influence. Bien entendu, divers facteurs, et notamment le maniement d'une large bureaucratie civile ou militaire (supra la technobureaucratie) sont susceptibles d'augmenter le poids du facteur technique ; mais celui-ci que peuvent galement valoriser l'habitude du travail encommun et l'existence de relations personnelles reste la justification initiale et en somme la raison d'tre de l'intervention. Ds que les techniciens sortent du domaine d'action ou d'tude qui leur a t confi en vertu d'une comptence propre (au besoin largement entendue : supra l'interprtation par les militaires du contenu de la dfense nationale), il n'y a plus technocratie , le succs obtenu ou l'audience acquise dpendant d'autres facteurs que la reconnaissance d'une supriorit technique. Il en va de mme quand les techniciens dfendent vis--vis de l'tat leur situation matrielle (niveau de rmunration) ou leur position morale (libert d'opinion). En ce qui concerne les organisations professionnelles intresses auxquelles sont assimilables les groupes de techniciens revendiquant des avantages pour leur propre compte l'argumentation technique est un simple moyen d'intervention entre plusieurs autres, leur pouvoir ventuel dpendant de la nature ou qualit des secteurs dfendus et des lments (nombre des adhrents, argent...) qui en dcoulent. Si le raisonnement technique, qu'il soit prsente ou non dans le cadre de l administration consultative , ne permet pas de convaincre l'interlocuteur, l'organisme procdera naturellement, et sans changer de genre, la mise en uvre des autres instruments dont il peut disposer. En somme, les pouvoirs technocratique et professionnel sont de nature diffrente mme si, comme nous le verrons plus tard, leur utilisation est susceptible de s'effectuer de manire conjointe au profit d'affaires ou de causes dtermines. Autrement dit, la distinction que j'esquisse ici laisse subsister le problme de l'emploi respectif de ces deux sries d'influence et, par l, celui de la signification socio-politique du pouvoir technocratique.

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La sparation semble plus difficile effectuer quand on examine la situation des groupes idologiques. Observons le cas de deux ptitions contre les armes nuclaires ou les essais atomiques signes, l'une par les membres ou sympathisants du Mouvement de la Paix, l'autre exclusivement par des savants. On peut certes dire que la valeur propre de la seconde lui vient de la comptence des signataires (voir les efforts faits par les initiateurs de la dmarche pour obtenir le concours de Prix Nobel ) et qu' ce titre, l'influence susceptible d'tre acquise relve de l'action technocratique. Deux facteurs toutefois compliquent la situation : en bien des cas les savants sortent de leur domaine pour prendre position sur des problmes d'ordre spcifiquement politique (c'est la tendance habituellement suivie par les confrences de PugWash) ; leurs dmarches mettent volontiers en jeu des lments extrieurs l'argumentation technique (essais de mobiliser l'opinion partir d'incitations affectives). Par ailleurs, dans la mesure o un grand nombre des participants ces manifestations n'occupent pas de position officielle au sein des services gouvernementaux (les universitaires ne pouvant sous cet angle tre assimils aux fonctionnaires), l'action indirecte et diffuse qu'ils sont capables d'exercer sur les autorits gnralement moins puissante que celle des organisations professionnelles cadre difficilement avec la notion de dessaisissement. On peut lgitimement avancer que, dans des situations de cet ordre, la thorie de la pression des groupes convient mieux que le schma technocratique. Au total, sur la base des analyses faites dans ce chapitre, je limiterai l'implantation technocratique aux cas dans lesquels le technicien, dont la comptence relle ou suppose forme le titre intervenir et l'arme essentielle, participe directement l'activit des centres o s'labore la dcision (cette position faisant normalement l'objet d'une reconnaissance officielle mais pouvant aussi, en quelques cas, dcouler de rapports officieux). La technocratie rsulte ainsi de la possession d'une comptence jointe l'insertion de l'intress en un point ou secteur appropri de l'appareil dliberatif. C'est cette conjoncture qui favorise et permet la pntration du secteur politique par les techniciens, dont il faut maintenant valuer l'ampleur.

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La technocratie. Mythe ou ralit ? Premire partie : Lintervention technocratique

Chapitre II
DOMAINE DE L'INTERVENTION TECHNOCRATIQUE

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plusieurs gards, les phnomnes analyss en cet ouvrage correspondent une vieille tradition. C'est de l'administration qu'en pratique dpend toute la marche de l'tat crivait hier Lucien Romier. Et il ajoutait : C'est d'elle aussi que dpend la vie ou la mort des lois que vote le Parlement... Le gouvernement tend devenir et, semble-t-il, d'une manire inluctable, une simple figuration 46 . Entre la situation de figurant qu'voque Romier et l'tat de dessaisissement que j'examine ici, la diffrence est simplement terminologique. On constate souvent qu'en matire de relations sociales, l'exprience des gnrations successives n'est pas cumulative. Chacun croit dcouvrir des phnomnes
46 Explication de notre temps, Paris, 1925, pp. 230-231. Vers la mme date, JO-

SEPH-BARTHELEMY crivait (Le gouvernement de la France, op. cit., p. 134) : On ne saurait trop insister sur l'importance vritablement directrice qui est celle des hauts fonctionnaires permanents des ministres. Soulignant la raret des grands ministres de l'Instruction Publique sous la IIIe Rpublique, il attribuait le mrite des progrs raliss dans l'enseignement aux techniciens sur lesquels s'appuie l'action politique des ministres. Pour une prsentation gnrale du phnomne, place dans la perspective historique, se reporter STRAUSS (E.), The ruling servants, Bureaucracy in Russia, France-and Britain ? Londres, 1961.

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nouveaux alors qu'en ralit la seule innovation rside dans le vocabulaire employ. En va-t-il ainsi pour la technocratie ? Il serait prsomptueux de rpondre a priori par la ngative. valuant le rle de l'administration avant 1914, Maurice Reclus la prsente comme l'armature du rgime . Selon lui, on a peine, de nos jours, se reprsenter l'autorit technique et morale qui manait, par exemple, de l'Inspection Gnrale des Finances, de celle de l'Instruction Publique, de celle des Ponts et Chausses et des Mines . Peuples de techniciens chevronns , ces administrations servirent alors de cariatides l'difice gouvernemental 47 . Malgr leur ton apologtique, ces observations restent prcieuses : en particulier, le choix du terme technicien (plus peut-tre dans le sens de spcialiste que dans celui d' administrateur ou de ( manager ) est significatif. L'intervention des techniciens, et spcialement des hauts fonctionnaires dans la conduite des affaires publiques n'est certainement pas un phnomne propre notre poque. L'tablissement d'une sparation absolue entre les secteurs politique et administratif n'a jamais reprsent beaucoup plus qu'une simple fiction juridique dont les consquences idologiques ne sont d'ailleurs pas ngligeables. Il me semble cependant que plusieurs facteurs contribuent, de nos jours, transformer les rapports entre les techniciens et les hommes politiques dans un sens favorable aux premiers. Le point essentiel de cette volution, qui n'est nullement acheve, rside dans la complexit, sans cesse plus marque, de la gestion des services tatiques. Les causes de ce mouvement sont bien connues : extension des tches et responsabilits assumes par les gouvernants ; acclration de la marche des vnements ; perfectionnement progressif des modes d'intervention dont la mise en uvre exige le concours de spcialistes comptents ; irruption des mathmatiques dans la ralisation des choix, etc. Observons au surplus la propension de nos socits valoriser l'intervention technique : c'est dsormais dans les journaux et magazines grand tirage que les citoyens sont informs de la valeur des savants et de l'importance des techniciens pour le bien-tre et la puissance du pays. Il serait tonnant, et il est peu probable, que tous ces lments n'agissent pas sur les modes de gouvernement des hommes,
47 Grandeur de la Troisime de Gambetta Poincar, Paris, 1948 (citations

extraites des pages 76-79).

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au besoin par amplification et extension de tendances dj anciennes. Phnomne permanent des socits politiques, le pouvoir administratif me parat disposer actuellement de chances spciales de pntration. Cette prsence ubiquitaire des techniciens ne doit toutefois pas conduire penser que leur intervention se dploie de manire unilatrale. Pas plus que n'importe quelle autre, l'influence technocratique ne s'exerce sens unique. Soit, par exemple, le cas des tats-majors militaires. premire vue, il parat juste de souligner qu'ils disposent de larges facilits pour obtenir l'acquiescement des hommes politiques leurs programmes. Cependant, quand il leur arrive de s'exprimer, les gnraux ne manquent jamais de faire tat des difficults rencontres et des rsistances subies lors de la discussion de ces demandes. Et il est comprhensible que, rserve faite du grossissement tactique des prtentions, le souci de rduire les obstacles prvus conduise ces techniciens diminuer spontanment l'ampleur de leurs revendications. On a mme not aux tats-Unis, y compris durant la priode de guerre, une certaine timidit des tats-majors militaires vis--vis d'lments privs (hommes d'affaires et dirigeants syndicaux). Au total, en tudiant les relations du pouvoir spcialement, mais non exclusivement bien sr, celles qui se rattachent au pouvoir-ascendant on doit viter de concentrer l'analyse sur l'une des parties en prsence (danger de l'analyse linaire des dcisions politiques dans lequel versent tant d'tudes sur les groupes de pression). Il est rare que l'interlocuteur, mme si en apparence il a le dessous, n'exerce pas quelque action en retour sur l'initiateur de la discussion ou le promoteur de la mesure. Il y a plus. Dans un systme social complexe, tout dbat sur un projet de quelque importance ne se limite qu'occasionnellement aux adversaires immdiatement en prsence. J. K. Galbraith a manifestement discrdit la thorie des pouvoirs compensateurs en lui donnant une place de choix dans l'arsenal idologique de dfense du capitalisme amricain. Mais l'ide reste vraie qu'une force quelconque a rarement la facult d'imposer la ralisation de son programme sans tenir compte de la raction ventuelle des lments qu'est susceptible d'affecter, directement ou indirectement, le dispositif envisag. Les techniciens publics n'chappent pas cette servitude. Admettons, une fois pour toutes, que dans leur dialogue avec les hommes politiques, ceux-ci ne sauraient, sans risque pour leurs projets, faire abs-

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traction des groupes sociaux. Et point ne sera besoin d'insister sur le fait que de telles servitudes psent aussi sur les experts scientifiques. Ces remarques, qui n'ont pas de prtention l'originalit, doivent conduire tmoigner de mesure dans l'tude de la pntration technocratique. En donnant l'argumentation un ton outrancier et un caractre unilatral, on risque de n'obtenir d'autres rsultats que de dconsidrer une ide juste. Mme quand ils accdent directement au pouvoir, les techniciens ne deviennent pas pour autant les matres absolus et exclusifs de la vie publique. Je crois que l'expansion des tendances technocratiques prsente de srieux dangers au point de vue de l'idal dmocratique : la prise en considration de ces prils impose d'tudier le problme de manire critique sans tre impressionn par le systme de dngation des uns et les campagnes d'affolement des autres. C'est seulement aprs avoir rassembl et tri les faits de la cause que nous pourrons suggrer une opinion d'ensemble sur le mouvement. En vue d'tablir une telle apprciation du phnomne, j'tudierai successivement dans ce chapitre les modalits, les composantes et les limites de l'intervention technocratique.

SECTION I. Modalits de l'intervention technocratique

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J'analyserai les formes, les niveaux et les secteurs privilgis de l'intervention technicienne. Sans aller jusqu' prsenter les hommes politiques comme de simples jouets aux mains des grands commis, je pense qu'il existe, dans de vastes zones de l'action publique, de nombreuses infiltrations technocratiques qui aboutissent un rel transfert de puissance des dtenteurs de mandats politiques aux techniciens (managers et spcialistes). Ce point de vue est parfois contest en bloc par des commentateurs qui insistent au contraire sur la docilit des fonctionnaires vis--vis des ordres ou consignes donns par les gouvernants. Ainsi a-t-on soulign la propension de la haute administration britannique procurer aux ministres des justifications doctrinales

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diffrentes selon que tel parti ou tel autre occupe le pouvoir. Sur la base de son exprience personnelle, Lord Attlee a dclar que l'on n'estime pas sa juste mesure l'impartialit du Civil Service 48 . Il ne serait pas difficile de trouver pour la France des exemples d'une telle modration. Les portraits actuellement tracs du Gnral Gamelin montrent en lui un homme extraordinairement soucieux de respecter l'autorit suprieure du pouvoir politique et de laisser, tout moment, le gouvernement matre de ses dcisions 49 . On va mme jusqu' dire que, connaissant le poids dcisif de ses avis, il s'en tenait systmatiquement des positions nuances par crainte de forcer la main du pouvoir politique. Tenant pour beaucoup au temprament du commandant suprme, ce cas illustre le danger des gnralisations rapides. On ne saurait pour autant admettre que le mode de conduite du Gnral Gamelin reprsente la norme habituelle de comportement des techniciens en France.

1. FORMES DU DESSAISISSEMENT.
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Elles sont nombreuses et, en plusieurs circonstances, difficiles valuer et mme reprer. Ces obstacles tiennent ce qu'en une large mesure l'action des administrateurs et l'intervention des experts se droulent dans un cadre ferm la curiosit du public (closed politics). De ce mode de gestion C. P. Snow prsente trois grandes varits : celle qui s'exerce l'intrieur et par le truchement de comits ; celle qui s'appuie sur les liaisons hirarchiques (chain of command) ; celle enfin qui se ralise travers un homme ayant de larges pouvoirs sa disposition (court politics) 50 . Les consquences sur l'esprit du public de cette manire de procder sont amplifies par la tendance des services administratifs entourer de secret leurs documents de travail et leurs dmarches (y compris les plus bnignes). On sait en
48 Voir cependant la dfinition donne par STRAUSS (E.) du leadership politi-

que britannique, p. 83, op. cit. : an oracle managed by its priests 1 (c'est-dire la haute bureaucratie). 49 GORCE (P. M. de la), La Rpublique et son arme, Paris, 1963, p. 375. 50 Science and government, Londres, 1961, chapitre IX.

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particulier combien le fait d'attribuer un caractre confidentiel une activit quelconque est favorable la propagation de mythes. Mais cette dissimulation a d'autres consquences graves dont celle de laisser planer un doute sur la lgitimit des oprations en cause (spcialement quand il s'agit d'arbitrages au profit d'une catgorie de citoyens ou d'une collectivit territoriale). Des auteurs sont alls plus loin en dclarant que la propension refuser une discussion ouverte pralablement au choix final est susceptible de provoquer une dtrioration de la qualit des dcisions. Tel est, en tout cas, selon Brian Chapman 51 , l'une des causes du mauvais fonctionnement actuel des institutions britanniques : par leurs efforts constants en vue d'carter le public du processus dlibratif, les dirigeants de ce pays se priveraient d'un capital d'exprience et de connaissances propre amliorer leurs choix. La meilleure faon d'aborder l'tude des formes de dessaisissement me parat tre d'examiner les facteurs qui, un titre quelconque, orientent la prise des dcisions et la ralisation des choix. Sous cet angle, le phnomne technocratique peut tre prsent comme un partage officieux des facults de dcision attribues aux dirigeants politiques responsables. Mais si les termes en sont simples formuler, l'analyse se heurte en pratique un srieux obstacle : la difficult d'identifier les centres de dcision eux-mmes. Il s'agit en ralit d'un double cueil. Le premier, de porte gnrale, tient aux dcalages de toute nature qui s'tablissent frquemment entre la rpartition formelle du pouvoir et sa distribution effective. N'oublions pas, comme le souligne F. Bloch-Lain, que des rencontres fortuites ont eu, souvent, plus d'importance dcisive que des assembles officielles . Sans ncessairement prsumer que les rgles d'organisation des autorits publiques ont un caractre fictif, il faut chaque instant tre prt remettre en cause l'apparence. Mais le dveloppement acclr des activits tatiques suscite un second handicap : l'apparition et, en plusieurs cas, le dplacement rapide de nouveaux centres de dcision dont le caractre officieux, et parfois quasi clandestin, rend le reprage complexe. coutons encore Bloch-Lain quand il signale que
51 Dans un petit ouvrage de ton assez violent, British Government observed,

Londres, 1963. Notons qu'on a souvent observ en France une combinaison d'hermtisme propos des affaires administratives et de notoire indiscrtion quant aux questions politiques. Sur ce dernier point, voir MASSIGLI (Ren), Sur quelques maladies de I'tat, Paris, 1958, chapitre premier.

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pour tenir jour la carte exacte de ce systme nerveux, il faudrait que l'tat ft perspicace et loyal et qu'il partaget avec les professions le got des maisons de verre 52 . En dpit de ses invitables incertitudes, l'examen des centres de dcision semble constituer un point de dpart solide ou, si l'on prfre, un moyen d'approche fructueux pour la dtermination de l'influence technocratique. Des auteurs, il est vrai, s'en sont pris la notion mme de dcision et de decision-making comme systme d'interprtation de la vie politique : ainsi Renzo Sereno qui, sur la base d'une dfinition troite de la dcision, nonce que l'on classe indment dans cette catgorie de nombreux actes qui relvent, en ralit, d'autres processus mentaux. Pour lui, la prise d'authentiques dcisions dans la gestion des affaires publiques constitue un phnomne absolument occasionnel, l'exception plutt que la rgle gnrale 53 . Cette position a le mrite de souligner que bien des dcisions, prsentes comme des dterminations autonomes taient dj contenues en germe dans de prcdents choix (qu'ils soient ou non le rsultat d'une pression de l'tranger). Mais elle me semble pcher par excs en sous-estimant le fait que le fonctionnement de la machine tatique est subordonn, dans une civilisation dynamique, a un processus continu de slection. Il est vrai que, comme le note G. Lavau 54 , ce fonctionnement dans les socits complexes que caractrise l'intervention de milliers de rouages n'exige en beaucoup de cas, que des ajustements et des rquilibrations minimes. Cette position, qui accuse le rle de la variation marginale dans le jeu politique, rejoint en quelque mesure, sans nullement l'imposer, l'ide, mon avis fort contestable, que l'un des traits distinctifs des communauts modernes serait une extrme diffusion des mcanismes et situations de pouvoir 55 .

52 53 54 55

Dmocratie aujourd'hui (ouvrage collectif), Paris, 1963, pp. 159-160. The rulers, Leiden, 1962, p. 82. In Dmocratie aujourd'hui, op. cit., pp. 170-171. Cette notion a t prsente de manire particulirement nette par David RIESMAN in The lonely crowd. A study of the changing american character, New Haven, 1950. Sans entrer ici dans une discussion approfondie de cette thse, je lui reprocherai de sous-estimer gravement le rle qui n'est pas uniforme dans toutes les socits des groupes dirigeants de la vie sociale. Il me semble difficile, par exemple, de passer sous silence, ou de dissoudre dans un

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Au bnfice de ces observations gnrales, je distinguerai trois sries de dmarches techniciennes susceptibles d'aboutir au dessaisissement des reprsentants lus 56 :

a) Actes d'opposition aux autorits politiques. J'entends d'abord par l les rsistances de porte ngative tendant soit contrecarrer la ralisation d'un choix dtermin, soit entraver l'excution d'une mesure arrte. Cette action peut tre d'intensit variable : freinage, blocage, sabotage. Il arrive que l'autorit politique comptente, ferme dans son propos et assure des appuis ncessaires, brise de telles manifestations d'indiscipline ou de dsobissance. Il advient aussi que, succombant au dcouragement, elle renonce son projet initial ou se contente d'une mise en uvre limite. Au cours des dernires annes, on a pu observer plusieurs attitudes de ce type en divers domaines de la vie politique (ainsi les autorits militaires de la zone franaise d'occupation en Allemagne ne semblent-elles pas avoir suivi en toutes occasions les directives des autorits civiles de Paris : des discordances ayant t releves par exemple propos de l'laboration de la Loi Fondamentale par le Conseil Parlementaire). L'action des reprsentants franais en Sarre a galement donn lieu des remarques de cet ordre. Mais c'est le secteur d'outre-mer qui a fourni plusieurs exemples clatants d'interventions de ce type. En plusieurs affaires (Indochine, Tunisie, Maroc, Algrie), des dcisions prises Paris ont t bloques sur les lieux d'excution par des techniciens civils et militaires. On a vu les administrateurs locaux forcer les gouvernants assumer ou couvrir des actes particulirement graves (dposition du Sultan du Maroc en aot 1953 et, plus tard, capture de l'avion transportant M. Ben Bella et ses compagnons). Encore que ces vnements sortent plusieurs gards du schma technocratique (qui n'englobe pas le franchissement du Rubicon), on doit voquer ici les complexe de pouvoirs se neutralisant rciproquement, le rle du couple industriels-militaires dans la politique amricaine de cet aprs-guerre. 56 Pour une vue gnrale du problme, consulter l'tude de WALINE (Pierre), Les rsistances techniques de l'administration au pouvoir politique , in Politique et Technique (ouvrage collectif), Paris, 1958, pp. 159-179.

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positions des chefs militaires tout au long du conflit algrien : mentionnons notamment le tlgramme adress au Prsident de la Rpublique dans la nuit du 9 au 10 mai 1958 par les gnraux Salan, Allard, Massu et Jouhaux. Ceux-ci, on le sait, voquaient l'ventualit d'une raction de dsespoir de l'arme dans le cas d'une politique tendant l'abandon de l'Algrie. Il est peu frquent que l'opposition des techniciens prenne une forme aussi ouverte. Le plus souvent, la rsistance se traduira par une mauvaise volont prsentant des aspects relativement anodins (ainsi retards ou mollesse dans l'excution) ou plus subtils (exagration des consignes en vue d'en tablir la nocivit, excs de zle ...). Bien que de tels actes ne soient pas exceptionnels, je pense qu'il faut viter d'en amplifier la frquence et la porte relle. Les hommes politiques ayant connu l'chec ont tendance en reporter la faute sur des boucs missaires : de ce point de vue l'administration, qui n'a pas droit de rponse, constitue une cible de choix. Sans doute, de telles imputations ne sont-elles pas ncessairement imaginaires. Quand une rforme ou une politique se heurte l'hostilit gnrale des bureaux, le Ministre intress, qui reste tributaire de la bonne volont des excutants, risque de ne pouvoir imposer la ralisation de ses projets. Cependant, il arrive aussi que la dnonciation des techniciens constitue, pour les hommes politiques, une manire d'auto-absolution. Soit par exemple la politique conomique du gouvernement de Front Populaire en 1936, dont l'insuccs fut notoire. plusieurs reprises, les dirigeants responsables ont tent d'en rejeter la faute sur les manuvres de la haute administration qui certes, en plusieurs de ses secteurs, prouvait peu de sympathie pour l'entreprise. C'tait une tentative un peu lourde pour faire oublier l'absence de courage et la mdiocrit de diagnostic ayant caractris l'action des ministres de cette poque. Cependant, malgr sa faiblesse intrinsque, ce plaidoyer a obtenu une assez large audience. Quand elle se manifeste, la rsistance des services administratifs n'est pas uniquement de porte ngative. En bien des circonstances, les bureaux agissent pour prserver un dispositif qui leur semble conforme l'intrt national (ainsi, en matire fiscale, les agents s'efforcent-ils de neutraliser ou de rattraper, l'aide d'une rglementation approprie, les concessions parlementaires qu'ils tiennent pour excessives ou dangereuses). Dans le mme esprit, des services dont les demandes de crdit au titre de l'quipement ont t rognes par la rpartition budgtaire ten-

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teront-ils parfois de raliser le programme primitif (essais de dpassement des crdits ouverts ou efforts pour obtenir des ressources par des moyens latraux : notamment systme dit des caisses noires ). Les rapports de la Cour des Comptes font tat de telles manipulations qui, d'ailleurs, ne sont pas ncessairement dfavorables l'avantage collectif 57 . Rappelons au surplus l'histoire du char d'assaut durant la premire guerre mondiale. On connat le rle d'Estienne dans lequel certains ont vu un reprsentant typique de la pense sauvage (Lvi-Strauss), c'est--dire d'une forme de pense instinctive agissant en marge de la pense scientifique. Estienne, en avance sur son temps, parvint convaincre Joffre de la justesse de ses vues : cependant il devait tre, au dpart, cart du projet de cuirass terrestre . Une fois rintgr dans le circuit, Estienne fut l'artisan d'une lutte svre entre le Grand Quartier Gnral et le Ministre de l'Armement dfavorable cette innovation. Celui-ci, sans parvenir empcher la construction du char Renault, devait se montrer hostile cet engin jusqu' la fin de 1917. Point ne sera besoin d'insister ici sur les difficults finalement du mme ordre que rencontra le colonel de Gaulle la veille de la seconde guerre mondiale tant auprs de ses pairs que des autorits politiques.

b) Actes rsultant d'un transfert d'attributions. Loin de ne pouvoir intervenir que par dsobissance et indiscipline, les techniciens reoivent souvent la facult d'agir de manire officielle et ouverte. C'est le cas toutes les fois o la loi confie aux services le soin d'tablir le dispositif d'application. Ce transfert semble parfaitement normal quand la mise en uvre du texte exige une rglementation dtaille (ainsi pour les problmes de l'hygine et de la rglementation sanitaire ou encore pour la qualit et la scurit des installations lectriques ...). Mais, si la loi se borne aux grandes lignes, il en dcoule que le technicien est pratiquement matre du problme. Cependant, ce transfert, qui n'est pas sans justification rationnelle, a t

57 Christian CHAVANON (Les fonctionnaires et la fonction publique. Cours de

]'Institut d'tudes Politiques de Paris, 1950, p. 72) estime louable cette lutte de l'Administration contre les gouvernants dans la mesure o il s'agit de limiter l'influence d'une politique de partis contraire l'intrt gnral. Cependant, ajoute-t-il, ce n'est qu'avec prudence et scrupule que des fonctionnaires peuvent et doivent se faire juges de cet intrt gnral contre les gouvernants eux-mmes .

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considrablement largi et aggrav par le procd de la dlgation lgislative ou, plus simplement, des dcrets-lois. En raison des facults considrables qu'elle a permis aux techniciens d'acqurir, cette mthode mrite un bref commentaire. Le point de dpart en est la pratique des pleins pouvoirs concds ds la IIIe Rpublique (1926) l'Excutif par le Lgislatif : le transfert ne vaut que pour une priode limite, mais durant cette phase les ministres disposent d'immenses attributions (y compris celle de modifier le systme lgislatif existant par de simples dcrets) En principe, le transfert s'effectue du Parlement aux membres du gouvernement : dans la ralit des faits, ce sont les fonctionnaires et parfois des agents d'un rang relativement modeste qui mettent en application les pouvoirs ainsi accords l'Excutif (reproche volontiers fait aux services d'utiliser en ces occasions tous leurs fonds de tiroir). En vue d'viter le renouvellement de ces pratiques, la Constitution du 27 octobre 1946, dans son article 13, interdisait la procdure des dcrets-lois : L'Assemble Nationale vote seule la loi. Elle ne peut dlguer ce droit. Mais une loi du 17 aot 1948 devait apporter une premire brche cette interdiction et, partir de l, l'volution allait se poursuivre dans le sens de dlgations de plus en plus larges : malgr des prcautions de forme et quelques garanties de surface, la IVe Rpublique faisait ainsi revivre, en lui donnant une vaste extension (ainsi ralisation en 1953 de la rforme du contentieux administratif), le systme condamn par le texte constitutionnel. Le procd de la dlgation lgislative n'a, en lui-mme, rien de choquant : sous une forme ou une autre, il est en usage dans la plupart des pays rgime reprsentatif, Il correspond des exigences de rapidit et de technicit (parfois aussi de secret dans la prparation) que les parlements, gns au surplus par les implications lectorales des problmes, ne sont pas toujours en tat de satisfaire. L'aspect frappant du phnomne en France tait sa rptition et son tendue. Ainsi le Parlement en tait-il venu concder l'Excutif le droit de rglementer certains domaines sans que l'on puisse invoquer l'appui de cette abdication une raison technique, un souci de dfense nationale ou la pression d'un pril extrieur. En plusieurs cas, la dlgation portait sur des questions dont les Assembles rpugnaient prendre politiquement la responsabilit (compression des dpenses, augmentation des charges fiscales...) ou dont, en raison de leurs divisions internes, elles ne parvenaient pas se tirer. Comme exemple de ce dernier type, je citerai le

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cas de la lgislation dite antitrust : en dpit de plusieurs annes de discussion anime, le Parlement n'arriva pas instituer un contrle des ententes professionnelles qui a t ralis par un dcret du 9 aot 1953 (pris dans le cadre de la loi du 11 juillet 1953 attribuant une dlgation lgislative au Cabinet prsid par M. Joseph Laniel). Il est advenu que le Parlement, agissant sur l'impulsion des groupes de pression, se saisisse, pour les annuler, de certaines dispositions prises par l'Excutif (ainsi la rglementation anti-alcoolique dicte par le Cabinet de M. Pierre Mends-France : voir par exemple l'abrogation l'unanimit par l'Assemble Nationale en mars 1955 du dcret levant les droits sur les dbits de boissons). Le plus souvent pourtant, consciente de son incapacit et secrtement heureux d'tre dlivr de questions lectoralement gnantes, l'Assemble acceptait les mesures prises (quitte renverser, quelques mois ou quelques semaines aprs, le Cabinet en ayant accept ou sollicit la responsabilit). Ds ses dbuts, la Ve Rpublique, sur laquelle je reviendrai, n'a fait qu'accentuer ces tendances. Il suffira cet effet de mentionner l'norme flot d'ordonnances qui sur la base de l'article 92 de la Constitution de 1958 a dferl durant les derniers mois de 1958 : ainsi la cinquantaine d'ordonnances adoptes au Conseil des Ministres du 19 dcembre (logement, construction, amnagement du territoire, protection de l'enfance, rforme de l'enseignement mdical, statut de la dfense nationale, etc.). Il semble que deux grands corps de l'tat aient pris une part spcialement active dans ces rformes le Conseil d'tat et l'Inspection des Finances. En ce qui concerne le Conseil, ce sont surtout des lments jeunes qui ont t associs a l'entreprise. Bien que ngligeant plusieurs aspects de ce transfert (ainsi la pratique ancienne des adjonctions budgtaires insertion dans le projet de budget d'une disposition lui tant trangre et le systme des lois-cadres qui se bornent fixer les principes de la matire lgifre en renvoyant pour la mise en uvre des dispositions rglementaires), cet expos suffit donner une vue significative de l'ampleur des attributions officiellement accordes aux techniciens. Mais ceux-ci disposent d'une autre voie d'influence : la prsentation d'avis aux dirigeants responsables de la dcision.

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c) Actes relevant de la consultation. Cette fonction s'exerce de plusieurs manires dont il est regrettable qu'aucun inventaire exhaustif n'ait jamais t dress. Sans chercher tablir un recensement dtaill, je voudrais signaler quelques aspects caractristiques des facults ainsi ouvertes aux techniciens. Comme premire modalit de cette fonction, je citerai les attributions consultatives dvolues au Conseil d'tat 58 . Elles sont particulirement vastes concernant les projets de loi, l'exercice du pouvoir rglementaire, de nombreuses dcisions particulires (ainsi reconnaissance d'utilit publique d'une association...). Par ailleurs, dans les cas o il n'est pas tenu de solliciter un avis pralable du Conseil, le gouvernement a la possibilit de s'adresser spontanment lui pour connatre son opinion. En dehors mme de ses attributions contentieuses, cet organisme, dont par la voie du dtachement plusieurs membres exercent de hautes fonctions dans les divers organes de l'tat, dispose donc de larges facults d'intervention dans la conduite des affaires publiques. En principe, l'valuation faite par le Conseil est d'ordre strictement juridique. Elle porte avant tout sur la forme mais, en pratique, il est toujours difficile de dissocier la forme du fond. Les avis ainsi mis n'tant pas publis, le commentateur n'est pas en mesure d'apprcier la part faite par cet organe dans son dlibr aux considrations extra-juridiques. On peut cependant admettre que, tout en restant discrte, la prise en considration des lments politiques n'est pas absente de l'analyse du dossier et de la rdaction de l'avis. Il est vrai que, rserve faite des cas trs rares d' avis conforme , l'obligation de prendre un avis n'entrane pas celui de le suivre. En droit, le gouvernement reste matre de ses dcisions et se trouve ds lors fond maintenir son point de vue malgr les objections ventuelles du Conseil. Ici encore, le caractre secret de la procdure ne permet pas d'valuer le poids rel des avis fournis. Il semble que durant les dernires annes de la IlIe Rpublique, la consultation du Conseil par les Ministres sur leurs projets lgislatifs ait connu un net dclin. En vue de renverser cette tendance, l'ordonnance organique du 31 juillet 1945 avait prvu la consultation du Conseil pour tout projet de loi

58 Pour une tude d'ensemble du Conseil, se reporter FREEDEMAN (Charles

E.), The Conseil d'tat in modern France, New York, 1961 (contient une bonne slection bibliographique).

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avant mme son dpt sur le bureau des Chambres. On considre que, sous la IVe, l'influence du Conseil, dans la moyenne des cas, a t considrable, les ministres en cause hsitant prendre des dcisions contraires aux avis donns 59 . Voici une seconde modalit d'exercice de cette fonction : l'administration consultative dont j'ai dj expos l'inspiration fondamentale. Au cours des dernires dcennies, ces organismes consultatifs ont connu une prolifration notable que justifie, ou plus exactement qu'explique, la technicit sans cesse croissante des tches administratives. La politique des conseils , que l'on a parfois qualifie de polysynodie , ne saurait tre tenue pour une pure manifestation de la technocratie dans la mesure o elle fait une large place la reprsentation des intrts : elle est en ralit le lieu de confluence des points de vue techniciens et des proccupations professionnelles. C'est finalement l'une des voies d'accs des groupes conomiques et sociaux aux centres o s'laborent les dcisions publiques. Dans la plupart des cas, je l'ai dit, l'administration reste libre de ne pas suivre les avis mis par ces organismes qui, normalement, ne possdent pas de pouvoirs de gestion. Mais, dans ce secteur aussi, il existe un dcalage entre les principes juridiques et les conduites de fait susceptible de provoquer un certain vanouissement des responsabilits. En acceptant l'avis demand, les services rduisent leur libert de manuvre ultrieure, mais ils y gagnent d'tre couverts spcialement auprs des assembles parlementaires. La tentation de suivre les positions prises par les conseils et surtout de ne pas agir contre leurs vux est d'autant plus grande que ces organes sont censs exprimer les opinions de techniciens (mme si, en pratique, ceux-ci se dterminent en tant que professionnels intresss). En dfinitive, l'apprciation que l'on peut porter sur ces mthodes quant l'extension du pouvoir technocratique n'est pas uniforme. Il arrive qu'elle renforce les
59 Deux dcrets rformant le Conseil d'tat ont t promulgus en date du 1er

aot 1963. Parmi les objectifs de cette rorganisation, mentionnons la volont de rapprocher les formations consultatives et contentieuses et le souci d'associer aux tches de l'administration active des membres du Conseil (missions auprs des Ministres en vue d'assurer une meilleure liaison entre l'administration et la section comptente du Conseil). On notera que la commission charge de prparer la rforme tait compose en presque totalit de membres actuels ou anciens du Conseil.

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techniciens publics en leur apportant un soutien extrieur. En d'autres circonstances, les membres professionnels sont susceptibles de lutter victorieusement contre les points de vue de l'administration, le rsultat immdiat de telles interventions tant souvent un affaiblissement des responsabilits assumes par les agents de l'tat qui se rfugient derrire les avis mis pour justifier la dcision arrte ou l'absence de dcision. Dans cette perspective, il arrive que la formation d'une commission soit simplement destine dispenser de choix difficiles les dirigeants responsables. Je mentionnerai enfin une troisime modalit de consultation celle qui prend place tout au long du travail quotidien selon des modalits qui chappent la systmatisation thorique. L'influence exerce ce titre dpend, en une large mesure, de la capacit de persuasion. Elle n'implique aucun dessaisissement de l'homme politique si ce dernier est mme de pondrer la valeur des indications recueillies par rapport d'autres lments et de fonder son choix sur un jugement personnel. Bien souvent, il n'en va pas ainsi, soit que l'homme officiellement charge de dcider n'ait pas d'opinion personnelle sur le problme et reste incapable d'en acqurir une, soit qu'il manque du temps indispensable l'tude du dossier, soit que, pour des raisons diverses, il choisisse de s'en remettre entirement aux arguments mis par les services. Ds lors, c'est le conseiller qui, en ralit, porte la responsabilit de la position adopte. L'une des raisons de notre incertitude quant l'intensit de l'influence technocratique est la difficult, faut-il crire la quasi-impossibilit, de mesurer le seuil au del duquel l'influence du technicien devient prpondrante. Il faut mentionner ici le rle propre des cabinets ministriels. Il est clair qu' l'poque rcente leurs fonctions se sont transformes et, dans l'ensemble, accrues. jadis (sous la IIIe Rpublique) secrtariat personnel du ministre et organe de liaison avec les assembles parlementaires, la presse et les lecteurs de la circonscription du ministre, le cabinet est devenu en plus, pour ce dernier, un instrument de travail administratif et un relais qui assure le contrle des services du dpartement considr. D'o l'adjonction au noyau politique traditionnel d'une sorte d'tat-major technique (le plus souvent de type gnraliste : membres des grands corps tels que l'Inspection des Finances, la Cour des Comptes, le Conseil d'tat...).

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Le dveloppement des cabinets dont les membres techniciens sont assez souvent choisis dans une autre administration que celle dont le Ministre porte la responsabilit est un aspect de la politique des entourages que, selon l'opinion courante, rendent indispensable l'extension et la complexit croissantes des responsabilits ministrielles. Sous la Ve Rpublique, au moins pour les ministres non parlementaires, l'aspect fonction technique tend prvaloir sur le compartiment rapports politiques . Quelle est l'influence effective de ces organes ? vrai dire, la situation n'est nullement uniforme et tout dpend du temprament et des habitudes du principal intress. Certains cabinets, beaucoup plus rares aujourd'hui qu'autrefois, sont du type bote lettres : ils se manifestent peu auprs des services et se bornent signer ou faire signer par le ministre le courrier que ceux-ci leur apportent. l'oppos se situe le cabinet dit tentaculaire qui intervient partout et voque toutes les questions. la limite, le ministre, ngligeant les directeurs des services, travaille presque uniquement avec les membres de son cabinet dont certains prennent l'habitude de court-circuiter les bureaux comptents. Il est ainsi arriv que des textes soient publis au nom d'un ministre sans que les bureaux comptents en aient pralablement entendu parler. Cependant, un tel tat de choses qui implique une mfiance systmatique du Ministre l'gard de son dpartement ne parat pas extrmement rpandu. diverses reprises, l'extension des fonctions des cabinets a fait l'objet de critiques svres et amres de la part des agents des administrations centrales qui attribuent volontiers aux collaborateurs du ministre la qualit d'un tat-major omnipotent 60 . Un tel choc est invitable ds que le cabinet entend se comporter comme un aropage politique , une officine de harclement . Mais les reproches ainsi formuls doivent faire l'objet d'une interprtation nuance. Certes, l'excs de zle du cabinet qui le conduit tout superviser et, ventuellement, tout refaire, risque en bien des situations de constituer un facteur de retard ou mme de blocage. Cependant, mme s'il coute avec une particulire attention ses

60 Voir en particulier celles de MASSIGLI (R.), op. cit., La politique des en-

tourages (pp. 38-58). Pour lui, l'expansion actuelle des cabinets rsulte du foss qui s'est creus en 1945 entre le nouveau personnel politique et l'ancien personnel administratif. Il est douteux que ce facteur dont, au dpart, l'influence n'a probablement pas t ngligeable suffise pour expliquer la consolidation du mouvement.

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collaborateurs immdiats, le ministre entend d'autres avis et subit d'autres influences : que ce soit comme informateurs ou comme conseillers, les membres des cabinets ne sont en gnral qu'un lment parmi d'autres des dcisions ministrielles. Point important quant au propos de cet ouvrage : le cabinet est l'un des rares instruments dont le ministre dispose pour viter d'tre plac sous la dpendance exclusive des fonctionnaires de son dpartement. C'est, de ce point de vue, une sorte d'cran protecteur entre le ministre et ses services. Le cabinet filtre les propositions des bureaux et en value les consquences ou implications : en termes pratiques, il slectionne les pices soumises la signature du ministre et en carte, pour examen spcial, celles qui sont susceptibles de soulever des difficults. Ayant signer de trs nombreuses pices (parfois plusieurs centaines par jour), le ministre, livre aux seules impulsions des services, serait incapable d'effectuer un tel tri. L'existence des cabinets dans leur forme actuelle peut donc avoir pour effet de rduire l'influence directe des hauts fonctionnaires l'gard du chef du dpartement ministriel situation qu'aggrave l'action exerce sur certains ministres par des collaborateurs personnels non intgrs officiellement dans le cabinet. Mais on ne doit pas s'exagrer l'importance de cette tendance, spcialement au niveau du rglement des grands problmes, car ce sont tout de mme les services qui dtiennent l'exprience et la documentation indispensable. Au surplus, ne serait-ce que pour des raisons budgtaires, les cabinets sont peupls principalement et, en d'assez nombreux cas, exclusivement de fonctionnaires : ds lors, leur intervention ne constitue pas un recul du pouvoir technocratique, mais un changement dans les modalits d'agencement de celui-ci. Enfin, pour beaucoup de jeunes fonctionnaires, le passage par un cabinet constitue un mode d'acclration de leur carrire, souvent d'une relle efficacit. Sans mme parler de l esprit de corps qui survit aux affectations provisoires, le souci de ne pas gaspiller ses atouts risque d'inciter l'intress tmoigner de quelque dfrence vis--vis des directeurs en place. Le souci ne de pas se faire d'ennemis parmi les puissants peut constituer pour les membres des cabinets une incitation utiliser avec quelque modration les facults dont ils disposent.

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2. NIVEAUX DE DESSAISISSEMENT.
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On associe volontiers l'expansion du facteur technique au travail administratif. L'observation est valable si elle entend souligner que les bureaux constituent, par excellence, le lieu d'exercice de la fonction technicienne. Je voudrais pourtant souligner que la promotion de cette fonction tend s'effectuer tous les niveaux de l'appareil gouvernemental y compris bien entendu celui des reprsentants locaux du pouvoir central (ainsi, puissance dans le dpartement de l'ingnieur en chef des Ponts et Chausses). Bien que cet ouvrage soit centr sur les phnomnes nationaux, je voudrais aussi montrer que cette tendance n'est pas absente des organisations internationales et supranationales (intgration europenne).

Au cours des dernires dcennies, les pouvoirs rels des assembles parlementaires ont connu un dclin sensible. Lieu d'affrontement des oppositions et clivages idologiques, le Parlement est mal plac pour raliser des arbitrages d'inspiration technique. Cependant, ce niveau, les dtenteurs d'exprience spcialise, mme s'il s'agit d'une technicit relative, ont souvent bnfici d'une audience et de facults particulires (cas de parlementaires estims ou couts en dehors mme de leur propre parti). Je voudrais l'tablir par l'exemple de la procdure budgtaire sous la Ive Rpublique. La constitution de 1946 avait maintenu, au profit des dputs, l'Assemble Nationale l'initiative des dpenses (art. 17). Cependant, elle contenait aussi une disposition tendant empcher l'exercice de ce droit lors de discussions budgtaires. De plus, il tait devenu rituel d'insrer dans chaque loi annuelle des finances une disposition (improprement appele loi des maxima ) visant paralyser cette initiative mme en dehors de la discussion budgtaire, afin d'viter que l'quilibre, pniblement acquis au moment de la discussion budgtaire, ne soit remis en cause durant l'exercice. Sans doute, les parlementaires disposaient-ils d'un certain nombre de procds permettant de tourner ces prescriptions. Contrai-

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rement aux parlements d'autres pays ou d'autres temps, les assembles franaises ont plutt eu pour souci, l'poque contemporaine, non de rduire les charges publiques, mais d'tendre les largesses de l'tat des catgories multiples. Pourtant, l'amoindrissement des facults de dpenser, ouvertes aux Chambres, tait certain et, la veille de l'croulement de la IVe Rpublique, on songeait supprimer purement et simplement de la Constitution le droit d'initiative des dpenses. C'tait dj une srieuse victoire pour l'administration, spcialement si l'on considre que les crdits ouverts au titre des investissements taient fonction de plans dont le dispositif chappait, en fait, l'impulsion et au contrle parlementaires, Il y a plus. la suite de patients efforts des services des Finances une premire tentative lors du dpt du budget de 1950 ayant connu l'chec un dcret organique du 19 juin 1956 (pris en vertu d'une loi du 2 avril 1955) apporta de trs profondes transformations la procdure budgtaire. Ce texte (dont l'art. 10 consacrait dfinitivement la loi des maxima ) avait officiellement pour objectif de rgler le mode de prsentation du budget. Il allait, en ralit, beaucoup plus loin, son but rel tant d'viter que le dispositif, labor avec peine par le Cabinet, ne soit dmantel pice par pice au cours de la discussion budgtaire. Conformment une tendance universelle qui tend soustraire les problmes budgtaires aux assembles on en venait peu peu l'ide que l'tablissement du budget relve principalement de la responsabilit de l'Excutif. Aux termes du dcret de 1956, la mission du Parlement se limitait en principe au vote des dpenses par grandes rubriques, la rpartition par chapitres des crdits ainsi accords tant opre par des dcrets de l'Excutif. Les dcrets taient excutoires moins que les commissions des finances des deux assembles ne fassent opposition avant l'expiration d'un dlai de quinze jours. Une discussion devait alors s'engager entre les commissions et le gouvernement pour rgler les points en litige. Fait notable : le Parlement comme tel n'tait appel intervenir dans le dbat que si l'accord ne pouvait s'tablir entre les commissions et les ministres. Il est lgitime d'interprter le dcret du 19 juin 1956 comme une nouvelle tape de la diminution des comptences parlementaires. Quoi qu'en crivent certains aujourd'hui qui justifient la situation en invoquant l'incomptence technique et la propension la dmagogie des assembles c'est en imposant la spcialisation du contrle des dpenses budgtaires que les parlementaires taient parvenus

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exercer une supervision vritable des politiques de l'Excutif. Cependant, le systme cr en 195,6 aboutissait confrer aux commissions des finances des facults propres de dlibration et de choix final en somme un vritable rle lgislatif propos du transfert ventuel des crdits. Les comptences des parlementaires n'taient donc pas compltement annules puisque certains d'entre eux en conservaient des lments. Cet exemple conduit poser le problme du rle des commissions permanentes sous les IIIe et IVe Rpubliques. de nombreux gards, il serait absurde d'en faire des organes d'inspiration technocratique. Cependant, les parlementaires qui les composaient finissaient par acqurir, ne serait-ce qu'aux yeux de leurs collgues, une certaine rputation de technicien. Et il est vrai qu'en cas de rlection rgulire la mme commission, les intresss bnficiaient, au minimum, de cette sorte d'exprience gnrale des affaires traites qui est l'un des paliers lmentaires du savoir technique. Il parat lgitime d'avancer que cette rputation a t, en divers cas, l'une des composantes du pouvoir de ces commissions dont on ne doit pas pour autant oublier qu'elles obissaient galement d'autres impratifs (puissance, parfois quasi invincible, des parlementaires reprsentant des intrts particuliers). Les commissions avaient au surplus divers liens avec les techniciens de l'administration dont quelques-uns taient dtachs auprs d'elles pour assurer les tches d'information, de documentation et de rdaction. Par ailleurs, les ministres appels s'expliquer devant les commissions se faisaient volontiers accompagner de techniciens de leur dpartement, auxquels ils donnaient assez souvent la parole pour exposer un problme particulier. Par contre, l'usage ne s'est jamais tabli en France que les fonctionnaires soient entendus titre personnel par les commissions, c'est--dire par-dessus et en dehors des ministres. Pour justifier cette abstention applique mme l'gard d'organismes extraordinaires d'enqute on invoquait les ncessits aussi bien du principe hirarclque que du secret professionnel. En rgle gnrale donc, l'tablissement de rapports directs entre parlementaires et fonctionnaires ne pouvait intervenir qu' titre officieux (plusieurs filires permettant toutefois de donner une assez grande frquence ces contacts : relations personnelles, affinits partisanes...). Toujours dans le cadre des rapports Parlement-Administration, je mentionnerai le cas des hauts fonctionnaires chargs d'assister leur ministre lors de la dis-

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cussion d'un projet de loi devant l'assemble tout entire. Portant le titre de commissaires du gouvernement, ces agents prenaient place derrire le banc des ministres pour fournir ces derniers, au fur et mesure des dbats, les lments d'information et arguments techniques ncessaires. Mais l'habitude s'tait perdue de leur donner le droit de prsenter des explications la tribune. Sous la IVe Rpublique, cette procdure a t rtablie l'occasion du dbat sur le projet de traite d'Euratom. Deux techniciens, MM. Louis Armand et Francis Perrin, furent ainsi invits prsenter des rapports techniques l'ouverture de la discussion devant lAssemble Nationale (5 juillet 1956). Bien que tous deux aient bnfici d'une attention exceptionnelle de la part des dputs, l'opinion ne fut pas unanime sur l'opportunit d'une telle procdure qui conserva un caractre exceptionnel. Que ce soit par l'effet des comptences techniques le mot exprience serait souvent plus juste possdes ou acquises par ses membres, que le mouvement rsulte des contacts officiels ou officieux tablis entre les parlementaires et les fonctionnaires, le Parlement n'est pas rigoureusement tranger l'lment technocratique. Cependant, c'est dans le cadre de l'Excutif que celui-ci trouve son plein panouissement. C'est ce niveau en effet que se ralise la convergence des facteurs susceptibles d'tendre et de consolider les facults dont disposent les techniciens et, tout particulirement, le transfert au secteur ministriel d'attributions juridiques (ainsi dcrets-lois ). En principe, ce sont les ministres qui reoivent de telles comptences. J'ai dj indiqu que l'opration aboutit presque invitablement tendre et consolider les facults dont disposent les techniciens (administrateurs et spcialistes). Un aspect notable de l'influence technicienne est la pratique de la dlgation de signature (qui entrane normalement un dessaisissement de comptence au profit du bnficiaire). Ce procd, connu de toutes les administrations, s'tait dvelopp considrablement sous la IVe Rpublique au profit soit de membres du cabinet du Ministre, soit d'agents permanents du ministre (principalement les directeurs des services). Les conditions dans lesquelles ces dlgations intervenaient ont pu tre critiques bon droit (un commentateur, G. Liet-Vaux, ayant voqu le cloaque des dlgations de signature ) 61 . Cependant, en raison de

61 In Revue Administrative, novembre-dcembre 1949, pp. 581-585.

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l'norme accroissement des tches assumes par les ministres, le phnomne luimme correspond une ncessit inluctable. Il existe une srie de textes qui soulignent avec une nettet particulire la puissance de l'administration : les circulaires. Ce sont des prescriptions ou ordres collectifs donns par des ministres ou des chefs de service leurs subordonns en ce qui concerne l'interprtation et l'apprciation des lois et rglements. De tels documents sont indispensables pour raliser une mise en uvre uniforme des dcisions par les agents rpartis sur tout le territoire. Ces textes lient leurs destinataires en vertu du devoir d'obissance hirarchique. Certes, la position ainsi prise par l'administration n'engage pas les tiers intresss et a fortiori les juges. Pourtant, les services disposent l d'une arme considrable comme le montrent les remous et controverses suscits par certaines circulaires : je mentionnerai ce propos la circulaire relative l'interdiction des pratiques commerciales restreignant la concurrence (F.O., 2 avril 1960) dite Circulaire Fontanet. En principe, la circulaire doit tre purement interprtative du dispositif considr. Si elle ajoute celui-ci (ainsi des sujtions nouvelles), elle prend un caractre rglementaire et peut faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir devant le Conseil d'tat. Selon la jurisprudence, c'est l'intention de l'auteur, rvle par le texte ou recherche par le juge, qui dtermine la nature, interprtative ou rglementaire, du document. Dans ces conditions, la preuve du dpassement de comptence n'est pas toujours facile apporter. Il arrive ainsi que les services soient en mesure de prendre une certaine latitude par rapport aux dcisions qu'ils sont chargs d'appliquer (de telles situations ayant t observes notamment dans l'ordre des additifs alimentaires). En somme, la pratique de la circulaire ouvre aux bureaux diverses marges de manuvre (allant, par exemple, jusqu' une attitude dilatoire) qui n'ont pas toujours t ngliges.

Jusqu' prsent, je me suis born considrer le cas des agents soumis au pouvoir hirarchique du ministre. Mme si celui-ci n'use pas ncessairement de sa facult de commandement, les techniciens doivent tenir compte, le souci de prudence aidant, d'une telle ventualit. Il n'en va plus exactement de mme pour les organes qui, d'une manire ou d'une autre, bnficient d'une autonomie de gestion. La raison d'tre de l'tablissement public spcialement de ceux de type indus-

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triel et commercial rside dans le dsir de soustraire son fonctionnement aux vicissitudes et aux rglementations politico-administratives habituelles. Toutes choses gales, ce souci ne peut que contribuer renforcer la position des techniciens placs la tte de ces tablissements. Ainsi de nouveaux secteurs peuventils s'ouvrir la technocratie (rappel, par exemple, des facults considrables de rglementation publique d'un organisme comme l'Office des Changes vis--vis des particuliers). Le problme a t particulirement discut propos des entreprises publiques. D'excellents observateurs ont voqu leur propos le risque d'une gestion technocratique, entirement axe sur le culte de l'efficience technique et totalement libre de ses mouvements par suite de la faiblesse du rle des conseils d'administration (dont les runions sont trs peu nombreuses et qui ont l'habitude de dlguer aux directeurs gnraux l'essentiel des pouvoirs de gestion). Les intresss se sont dfendus contre de telles interprtations en voquant la multiplicit des contrles publics, administratifs et financiers, pesant sur l'exploitation. Dfense peu convaincante pour qui sait que les supervisions de dtail s'accompagnent rarement d'une impulsion d'ensemble. En ralit, divers facteurs (la personnalit des contrls et leur comptence technique ainsi que la multiplicit mme des contrles) ont permis aux entreprises nationalises y compris celles gestion dficitaire de conserver en plusieurs secteurs du fonctionnement une large partie de leur autonomie. Autre facteur d'indpendance : la cration de filiales (qui procdent de mme leur tour) sur lesquelles le contrle ministriel est invitablement beaucoup plus lointain. De plus, grce leurs relations avec d'autres milieux (notamment ceux du Commissariat du Plan), les dirigeants des grandes entreprises nationales ont gard une libert certaine dans le choix de leurs politiques long terme et ont contribu orienter les dcisions relatives au dveloppement national : ils ont t notamment en mesure d'utiliser, pour la ralisation de leurs programmes, la plus large fraction des fonds publics consacrs l'investissement. Le mme phnomne s'observe aussi l'tranger : c'est ainsi que pour l'Italie, on a pu voir juste titre dans Enrico Mattei la figure mme du grand technocrate d'tat un technocrate d'envergure mondiale fondant sa puissance sur l'industrie nationalise. Il est vrai qu'aucun dirigeant franais de ce secteur n'a dispos du pouvoir considrable et ouvertement politique (notamment au titre des relations

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extrieures du pays) dont bnficiait Mattei. Toutefois, selon divers commentateurs, l'intervention de Mattei dans la politique n'aurait constitu qu'un moyen, de valeur plus ou moins grande selon les cas, au service de ses ambitions techniques : en somme, c'est surtout en tant que patron qu'il se serait intress la politique. Mais cette vision utilitaire de l'influence politique n'est-elle pas, plus ou moins, la caractristique d'une large partie de la technocratie gouvernementale ? Bien entendu, la porte des facults technocratiques des dirigeants des entreprises publiques n'est pas uniforme. Les entreprises places par l'volution conomique en position dfensive (charbon) sont malgr tout plus vulnrables aux interventions administratives que celles en pleine ascension (lectricit, ptrole...). Mais, en moyenne, les dirigeants du secteur nationalis forment une catgorie de techniciens particulirement puissants : si l'on prend le secteur automobile, il est douteux que l'tat (et particulirement le Commissariat du Plan) ait plus d'autorit l'gard de la Rgie Renault, pourtant nationalise, que vis--vis de firmes demeures dans le secteur priv (Citron, Peugeot...) : voir la rcente augmentation de la dure des congs pays la Rgie opration qui, dcide sans qu'ait t obtenu l'assentiment du Gouvernement dans son ensemble, a dj suscit une extension irrsistible de la quatrime semaine de vacances. N'oublions pas au surplus que beaucoup de ces dirigeants viennent des grands corps de l'tat (ainsi, Inspection des Finances) et de l'cole Polytechnique : les relations qu'ils doivent leur secteur d'origine ne peuvent que contribuer renforcer l'influence technocratique dont ils disposent.

Sans entrer dans un examen dtaill du problme, je voudrais souligner que les observations faites propos des gouvernements nationaux conviennent aussi au cas des organisations internationales de type intergouvernemental. On rencontre ce niveau une ascension de la fonction technique sinon absolument quivalente du moins analogue celle observe au plan national : les techniciens notamment juristes et conomistes mais aussi, en divers cas, travailleurs scientifiques jouent un rle important et parfois dcisif dans le choix des politiques adoptes. Certains auteurs soulignent aussi l'importance croissante que prendraient dsormais les diplomates, comme techniciens de la ngociation, dans ces organismes (spcialement les institutions neuves : O.E.C.E., O.T.A.N., Communauts europennes) : il y aurait l, selon eux, l'amorce d'une nouvelle diploma-

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tie . De manire plus large, il faut noter l'importance considrable des secrtariats dans la conduite des actions quotidiennes et la solution des difficults exceptionnelles. Quelques-unes de ces organisations sont, en pratique, entirement aux mains de spcialistes (Union Postale Universelle, Union Internationale des Tlcommunications, Organisation Mondiale de la Sant...). Dans d'autres cas, les techniciens sont, en principe, soumis aux politiques, mais il advient souvent que les premiers psent sur la facult de dcision des seconds (si mme ils ne parviennent pas les en dessaisir). Soit, par exemple, l'Organisation Europenne de Coopration conomique (O.E.C.E.) o existait la rgle d'unanimit avec le risque de paralysie en dcoulant. Pour viter les inconvnients de cette norme, on a eu recours la formation de commissions d'experts dlibrant la majorit. Celles-ci taient seulement habilites faire des propositions mais, pratiquement, les tats se sont trouves, en plusieurs cas, dans l'obligation morale de les accepter. La Communaut Europenne du Charbon et de l'Acier prsente une physionomie spciale. On a mis sa tte un organisme, la Haute Autorit, compos de neuf personnalits indpendantes qui sont tenues de repousser toutes instructions d'o qu'elles viennent (et, en particulier, celles manant des gouvernements nationaux). Les juristes y voient des tres hybrides : par certains cts, des fonctionnaires se dcidant, au nom d'une technique, si l'on prfre, des techniciens ; par d'autres, des hommes politiques (puisque la Haute Autorit est responsable devant le Parlement europen qui peut en principe la contraindre dmissionner collectivement). D'aucuns en ont fait le prototype des technocrates, la responsabilit devant l'Assemble demeurant formelle. On doit observer que lors de la crise charbonnire, la Haute Autorit, loin d'utiliser fond sa prpondrance constitutionnelle, a dans l'ensemble tmoign de beaucoup de timidit vis--vis des gouvernements nationaux. En une large mesure, le technicien a baiss pavillon devant la ncessit politique. On a soulign, de la mme manire, les aspects technocratiques de la Communaut conomique Europenne : sans doute, la tendance supranationale est-elle, sur le papier, moins forte la C.E.E. qu' la C.E.C.A. Cependant, comme l'a bien montr l'laboration des premiers lments de la politique agricole commune, il est incontestable que, de plusieurs manires, la commission de la C.E.E. participe au pouvoir de dcision. cet gard, l'uvre (encore modeste) d'intgra-

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tion conomique a ncessairement des implications politiques. mesure que le Trait de Rome entre en application on le voit dj propos de la circulation des produits agricoles et du contrle des ententes le rle de la bureaucratie europenne (les Eurocrates selon un terme la mode) connat de nouveaux dveloppements. Or, compte tenu de l'insignifiance des pouvoirs du Parlement Europen, les lments d'un contrle politique communautaire font toujours dfaut. Le problme s'aggraverait encore si, malgr le pitinement actuel, la C.E.E. devait poursuivre son uvre dans le sens d'un dmantlement des comptences nationales. Pour l'instant, en raison du rle considrable que continuent de tenir les gouvernements nationaux, la ncessit d'un tel contrle ne semble pas tre nettement perue, tort d'ailleurs, par les citoyens des pays intresss.

3. SECTEURS PRIVILGIS D'INTERVENTION.


Retour la table des matires

Lie l'extension des tches et responsabilits de l'Excutif, la pntration de l'influence technocratique s'effectue dans la plupart des secteurs de l'activit tatique. Elle comporte pourtant des domaines privilgis dont je voudrais prsenter quelques exemples typiques. Cependant, on commettrait une grave erreur en attribuant aux techniciens une responsabilit exclusive dans la totalit des dcisions publiques : il sera facile de citer de nombreux choix adopts contre le gr des techniciens ou en marge de leurs interventions. Trois secteurs me paraissent aujourd'hui caractristiques de l'importance acquise par la fonction technique : l'laboration de la politique conomique ; le contenu de la dfense nationale ; l'orientation de la recherche scientifique.

a) laboration de la politique conomique. En cette matire, l'action technicienne est trs forte, qu'il s'agisse de la stabilisation de la conjoncture, de la mise en valeur des ressources naturelles, du dveloppement long terme (national ou rgional), des engagements internationaux du pays. Il en va de mme, pour l'essentiel, en ce qui concerne l'aide conomique et l'assistance technique aux pays sous-dvelopps.

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Les raisons expliquant le dessaisissement des assembles parlementaires en ce domaine ont t cent fois exposes : elles se ramnent constater que la formule de la dmocratie reprsentative se rvle peu favorable, dans la moyenne des cas, l'unit, la rapidit d'action, la rigueur des choix, la continuit qui semblent constituer des impratifs lmentaires de la politique conomique. premire vue, l'laboration de celle-ci sur la base de l'avantage collectif parat difficilement compatible avec la rgle normale du jeu parlementaire qui est la lutte des partis et, souvent aussi, l'affrontement de personnalits dfendant des intrts particuliers (soit de nature professionnelle, soit base gographique). Bien entendu, ces difficults auxquelles, c'est un point ne pas perdre de vue, n'chappent pas les ministres eux-mmes, sont leur comble ds que l'on veut soumettre le dveloppement de l'conomie un plan gnral. Il est devenu presque habituel d'noncer que toute planification, mme souple ou indicative, est d'inspiration technocratique 62 . Si cette formule impliquait l'affirmation d'un divorce dfinitif et inluctable de la planification d'avec les principes d'une gestion dmocratique, j'hsiterais beaucoup la prendre mon compte. Sans mconnatre les difficults considrables d'une dmocratisation du planisme, je ne crois pas que cette ambition soit irralisable : elle implique toutefois, avec de substantiels changements dans la rpartition de l'influence politico-sociale, d'importantes rformes dans les modes de gestion des ressources rares ainsi que dans les mthodes de travail parlementaires. Par contre, s'il s'agit de traduire l'tat actuel des choses, cette formule mrite l'approbation. Tous les essais de centralisation des choix relatifs la croissance conomique ont, jusqu' prsent, entran une consolidation du pouvoir des techniciens. L'exprience franaise, que l'on peut d'ailleurs hsiter tenir pour une application authentique du planisme, n'chappe pas cette observation : bien que quatre plans aient t dj adopts, le Parlement ne fut jamais appel se prononcer l'avance sur les hypothses de travail et critres de choix ayant guid les auteurs de ces dispositifs tandis que les ministres, pour leur compte, ne sont gure sortis des solutions suggres par les techniciens.

62 Sur les conditions d'laboration du IVe plan, voir la suggestive prsentation de

Philippe BAUCHARD, op. cit., pp. 199-246. Pour une analyse plus rigoureuse et dtaille, voir BAUCHET (Pierre), La planification franaise. Quinze ans d'exprience, Paris, 1962, et CAZES (Bernard), La planification en France et le IVe Plan, Paris, 1962.

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La situation est la mme en ce qui concerne les mesures de dveloppement des conomies rgionales : la quasi-totalit des nombreux textes organisant cette activit et la mettant en uvre sont d'origine ministrielle. On sait que la fixation du rseau de distribution du gaz de Lacq a t dtermine par les techniciens publics mais avec intervention des intrts bancaires et industriels. Quand les parlementaires dsirent obtenir des mesures au profit de leur circonscription, ils n'ont souvent d'autres ressources que de faire antichambre auprs des fonctionnaires comptents. L'un des aspects les plus significatifs de ce secteur est l'exercice de responsabilits particulires par des organismes dots d'une autonomie plus ou moins grande vis--vis des administrations ordinaires 63 . J'ai dj mentionn cet gard le cas des entreprises publiques, mais il en existe bien d'autres catgories. Dans l'ordre de l'action montaire, par exemple, la Banque nationale ou centrale bnficie d'une grande libert de manuvre mme si, ce qui dsormais est presque toujours de rgle, son capital est, totalement ou partiellement, dans les mains de la puissance publique. diverses reprises, au cours des dernires annes, les dirigeants de la Banque d'Angleterre nationalise ont clairement marqu leur souci de maintenir l'indpendance de la Banque vis--vis de la Trsorerie et de conserver le contrle direct du march montaire. Mais, ct des organismes anciens (voir par exemple le rle, plusieurs gards considrable, de la Caisse des Dpts et Consignations), on a vu se constituer d'innombrables organes nouveaux, que ce soit au titre de l'tude des problmes (ainsi les Commissions de modernisation du Commissariat du Plan) ou de la rpartition des crdits (ainsi le Fonds de Dveloppement conomique et Social). Le plus rcent de ces organismes est la Dlgation gnrale l'amnagement du territoire qui doit disposer d'un Fonds spcial d'intervention. Ces nouveaux centres existent dans tous les domaines de l'action conomique gouvernementale (voir par exemple ceux qui agissent au titre de la rgularisation des marchs agricoles ou de l'expansion rgionale). Les uns ont des pouvoirs de dcision et de gestion, d'autres au contraire se limitent un rle de confrontation des projets et des points de vue. Cependant, la ligne de sparation est difficile
63 Un commentateur britannique, Sir Arthur STREET, a donn ces organismes

le nom de quasi-governenwnt bodies : voir son tude dans l'ouvrage collectif British Government since 1918, Londres, 1950, pp. 157-192.

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tracer, les seconds tendant aussi acqurir des facults d'intervention dans la mesure o l'autorit suprme leur demande des avis, ce qui les rapproche de la formule de l'administration consultative. Au mme titre que les entreprises publiques et tablissements publics dj mentionns, ces centres constituent une base de dpart et un instrument d'action au profit des techniciens qui les composent 64 . Le fonctionnement de ces centres, dont l'existence n'est certes pas limite au domaine conomique, soulve de difficiles problmes au titre de l'tude politique comme de la morale civique (supra). Il est banal d'avancer qu'ils ont considrablement modifi la faon dont se prennent en France les dcisions conomiques publiques mais les modes d'activit de ces organismes et l'inspiration qui les guide restent presque inconnus ou donnent lieu des controverses. Soit, par exemple, la planification qui a fait l'objet d'un rcent colloque universitaire (Grenoble, mai 1963). Il n'est certes pas inexact d'avancer que les options fondamentales ont t tranches par le Gouvernement (qu'il s'agisse de l'adoption d'un taux global de croissance ou des arbitrages relatifs aux enveloppes plafonds financiers globaux attribues chaque secteur). Mais chacun de ces choix a t arrt sur la base des explications fournies et des documents prsents par le Commissaire gnral du Plan (lui-mme tenu il est vrai par des options politiques pralables d'une grande importance : cration d'une force de frappe, acclration du March Commun, octroi d'une aide aux pays africains...). Ds lors, tout ce que peut faire l'autorit ministrielle est d'adopter l'une ou l'autre des hypothses soumises sans remettre en cause la vision globale des services techniques. Au surplus, la prparation mme du dispositif s'effectue dans des commissions qui servent de lieu de rencontre aux agents publics et aux responsables des groupes socioprofessionnels. Dans ces conditions, la recherche des bnficiaires effectifs du pouvoir conomique se rvle particulirement complexe. ce stade de l'observation, il est tentant de souligner la dmultiplication, l' atomisation va-t-on jusqu' crire, du pouvoir politique dans les rouages du Plan. En somme, les dterminations finales, quel qu'en soit l'auteur apparent, seraient le rsultat d'un processus de ngociations long et confus o des conciliabu64 La mme dualit s'observe en Grande-Bretagne o le mouvement connat aus-

si un large dveloppement. Voir les intressantes prcisions apportes cet gard par GUTTSMAN (W. L.), in The british politcal elite, Londres, 1903, chap.Xl.

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les de couloir tiendraient autant de place que les sances officielles de discussion. Superficiellement exactes, ces considrations ne doivent pas conduire viter le problme de la hirarchisation des influences en prsence, influences qui modlent, de faon continue, les orientations adoptes. S'agissant du Plan, il n'est pas difficile de mettre en vedette l'action, souvent convergente, des techniciens publics et des reprsentants des grands groupes industriels et financiers. En ralit, la liste des points arrte contre le vu formel des grandes affaires ne serait probablement pas trs longue. Selon divers auteurs c'est aujourd'hui une ide dans l'air la solution idale serait de donner aux organes publics de la planification une autonomie absolue tant l'gard du pouvoir politique que des intrts privs 65 . Ces propositions rejoignent les projets de cration d'une magistrature conomique indpendante qui aurait mission de rgler les contestations fondamentales relatives la formation et, surtout, la distribution du revenu national. Sans entreprendre la discussion approfondie de ces formules dont le retour priodique est un trait normal de la conjoncture idologique je dirai qu'elles sont la fois utopiques et dangereuses. L'exemple de la Cour Suprme des tats-Unis montre bien que, dans les matires touchant de prs l'organisation sociale, la recherche de sages , agissant de manire neutre l'gard des parties en prsence, est simplement illusoire. Dans l'tat prsent des structures sociales, aucune disposition lgale ne pourrait empcher les groupes d'intrt de faire pression sur les dtenteurs d'un pouvoir conomique quelconque. D'un autre ct, moins d'admettre que la gestion conomique du pays, et singulirement l'tablissement du Plan, sont affaire de pure administration ce qui suppose entre autres l'acceptation du rgime socio-conomique existant on ne saurait envisager de dessaisir les autorits politiques suprmes de leurs responsabilits et prrogatives a l'gard de problmes vitaux pour le destin du pays. En particulier, seules ces autorits, dont le mrite par rapport aux technocrates est d'avouer clairement leurs prfrences sociales, sont en mesure d'arbitrer
65 En ce sens, par exemple, Maurice BY, in La dmocratie refaire, Paris,

1963, p. 102. Il est vrai que BY dclare irralisable ce schma absolu la solution pratique lui semblant tre, ce qui est bien diffrent, l'accroissement des pouvoirs du Commissariat du Plan. Voir aussi un niveau infrieur (fonctionnement de l'entreprise) l'ide d'une magistrature conomique et sociale avance par F. BLOCH-LAIN, in Pour une rforme de l'entreprise, Paris, 1963, pp. 147-158.

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entre les impratifs du Plan et les autres objectifs de la vie nationale ce qui ne revient pas dire qu'elles s'acquittent toujours avec courage et comptence de leur mission.

b) Contenu de la dfense nationale. La conduite de la politique de dfense nationale, dont on sait les implications de toutes sortes (financires, conomiques, sociales...) qu'elle exerce sur la vie du pays, reprsente un autre secteur privilgi de l'intervention technicienne. L'exemple franais actuel de la force de frappe est certes un cas exceptionnel, mais il ne faut pas oublier que la dcision de produire une bombe atomique fut prise sous la IVe Rpublique, fondamentalement sur l'impulsion de techniciens militaires : la Ve n'a fait qu'amplifier le mouvement et lui donner une plus grande rsonance politique. Peu de constitutions crites ont pris autant de prcautions pour assurer le contrle de la politique militaire que celle des tats-Unis. Voici l'essentiel du dispositif, toujours formellement en vigueur. Le Congrs, qui dtient la facult de dcision pour le budget militaire et celle d'interroger directement les chefs d'tat-major responsables, lgifre compltement en ce domaine : il dtermine la dimension et la nature de l'arme, autorise le recrutement forc des personnes et la rquisition des biens pour les besoins de la dfense, fixe les rgles concernant la conduite des oprations militaires, etc. Si le Prsident est habilit nommer les officiers les plus levs dans la hirarchie, il ne peut le faire qu'avec l'avis et le consentement du Snat. Le Prsident lui-mme dispose de hautes prrogatives : celles en particulier de commandant en chef. Un trait symbolique traduit parfaitement cette structure de subordination du soldat aux autorits civiles : l'obligation du serment de fidlit celles-ci faite tous les membres des forces armes. Un tel systme entend laisser peu de place la technocratie militaire. la veille de la seconde guerre mondiale, l'arme de terre des tats-Unis comprenait moins de 14.000 officiers (commandant environ 190,000 hommes). Vis--vis d'un personnel de cette dimension, utilisant un armement relativement simple, les rgles traditionnelles conservaient encore une porte. Compte tenu des bouleversements quantitatifs et qualitatifs enregistrs depuis lors en ce domaine, elles ont perdu une large partie de leur signification. Certes, valus en termes de suprmatie du civil sur le militaire, les rapports entre les autorits (spcialement

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l'Excutif) et l'arme ont connu diverses fluctuations. Par affleurs, les militaires, qui sont loin de prsenter un front uni (rivalits des trois armes pour l'attribution des crdits), ont rarement obtenu la totalit des dotations financires rclames et des diffrents types de matriel revendiqus. Ceci admis, le poids des techniciens militaires (en liaison avec les conseillers scientifiques) dans la formation des politiques de dfense nationale dpasse tout ce que l'on pouvait imaginer lors de la rdaction de la constitution. je citerai par exemple l'influence sur les conceptions stratgiques du Prsident Kennedy, du Gnral Maxwell D. Taylor 66 . L'un des traits de ces politiques est d'tre sujettes de profondes modifications par suite de l'apparition de moyens nouveaux d'attaque et de dfense (changements lis aux dcouvertes et perfectionnements scientifiques dont le rythme demeure imprvisible). Observons toutefois que, selon les commentateurs amricains, l'actuel secrtaire la Dfense R. McNamara serait le vritable matre du Pentagone : ce grand manager qui utilise volontiers les calculatrices lectroniques prendrait lui-mme les dcisions, les militaires tant redevenus de simples conseillers dont l'avis n'est pas toujours cout. En France, l'art. 15 de la Constitution de 1958 fait du Prsident de la Rpublique le chef des armes et lui ouvre le droit de prsider les conseils et comits suprieurs de la dfense nationale dfense dont l'art. 21 rend le Premier Ministre responsable. Cependant, il suffit de consulter les textes qui mettent ces principes en uvre (et en particulier l'ordonnance du 7 janvier 1959) pour s'apercevoir du rle essentiel que jouent les hautes instances militaires dans la prparation et la formulation des dcisions gouvernementales relatives ce domaine. Selon la loi-programme du 8 dcembre 1960 (vote malgr l'opposition ouverte du Snat par une Assemble Nationale sur laquelle pesait la menace de la dissolution), la dfense repose sur trois groupes de forces : forces militaires stratgi-

66 Qui a expos ses ides in The uncertain trumpet, New York, 1959, Le propos

essentiel de cet ouvrage est la dfinition et l'illustration d'une stratgie de raction souple mettant les tats-Unis en tat de ragir tout dfi o qu'il se prsente. Exigeant des forces mobiles, sensiblement plus nombreuses que les anciennes troupes, cette doctrine est la base des lourdes pressions exerces, sans grands succs d'ailleurs, par les tats-Unis sur les autres membres de l'O.T.A.N. pour les conduire renforcer les forces dites conventionnelles.

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ques (dites de dissuasion ) ; forces d'intervention (corps de bataille mcanis) et forces de dfense intrieure ( dfense oprationnelle du territoire ). En l'tat actuel des choses, la mise en excution de ce programme dont la troisime partie est peine bauche dpend pour l'essentiel, sur l'impulsion du Chef de l'tat, de dcisions prises et d'actions accomplies par les services techniques comptents : malgr le contrle prvu dans le texte au profit de la Commission des Finances et de celle de la Dfense Nationale (articles III et IV), les organismes politiques habituels sont pratiquement privs de toute facult d'influencer le programme.

c) Orientation de la recherche scientifique. Je ne reviendrai pas sur les observations dj faites concernant les rpercussions des dcouvertes scientifiques sur tous les compartiments de la vie nationale (militaires comme civils). J'ai galement soulign la part dsormais considrable et, quelques gards, essentielle qu'assument les autorits publiques dans le dveloppement de la science. Que ce soit au titre de l'enseignement des disciplines scientifiques ou du financement des recherches proprement dites, les tats sont tenus d'affecter ce secteur d'activit une part dj substantielle, et qui ira croissant, de leurs ressources financires et humaines. Dans ce domaine galement, on observe la formation de nouveaux centres dots d'une grande autonomie : ainsi le Commissariat l'nergie Atomique cr en octobre 1945 pour assurer ou coordonner l'ensemble des recherches en cette matire. Jusqu' maintenant, le dveloppement scientifique s'est accompli dans un certain dsordre (y compris aux tats-Unis o un vaste gaspillage continue de s'exercer et mme, semble-t-il, au moins dans divers secteurs, en Union Sovitique). Aujourd'hui, l'ide gagne de plus en plus d'audience qu'une rationalisation de ces efforts est indispensable tant en ce qui concerne le secteur public que le secteur priv de la recherche : efforts d'autant plus ncessaires qu'en raison de la lourdeur des dpenses entranes par le dveloppement scientifique les gouvernements doivent financer la fois la recherche et la formation du personnel. Cette coordination, ds lors, constitue l'objectif d'une politique scientifique nationale qui, sans toucher au principe de la libert acadmique, marquerait des orientations et dfinirait des priorits. Une telle forme de planification qui inquite encore divers milieux scientifiques ports juger avec rticence toute intervention de l'tat en

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leur domaine est ncessaire aux pays les plus riches dont les ressources, si leves soient-elles, demeurent infrieures au total des besoins potentiels : elle s'impose avec une force accrue aux pays financirement moins bien dous pour lesquels la ralisation d'une affectation optimale des ressources disponibles a un caractre d'urgence 67 . Au cours des dernires annes, un effort a t effectu en plusieurs pays pour dfinir les principes d'une telle politique. Des institutions spciales ont t cres cet effet. Signalons pour la France la fondation en date du 28 novembre 1958 d'un Comit Interministriel de la Recherche Scientifique dont le rle est de proposer au Gouvernement toutes mesures tendant dvelopper la recherche scientifique et technique . Le Comit Interministriel est assist dans ses travaux par un Comit Consultatif de la Recherche Scientifique et Technique : ce Comit, qui est renouvel par fractions tous les deux ans, se compose de douze savants choisis titre personnel en raison de leur comptence et s'exprimant librement en cette capacit. Les deux Comits s'appuient sur un mme secrtariat : la Dlgation Gnrale la Recherche Scientifique et Technique qui dpend directement du Premier Ministre (actuellement assist en ce domaine par un Ministre d'tat charg de la recherche scientifique et des questions atomiques et spatiales). La Dlgation travaille en liaison avec la Commission de la Recherche Scientifique du Commissariat du Plan. Rappelons enfin qu'un dcret du 9 dcembre1959 a charg le C.N.R.S. d'analyser pour le gouvernement d'une manire permanente la conjoncture scientifique . Il est clair qu'en une telle matire, les dirigeants politiques responsables ne peuvent agir de manire claire sans le concours des hommes de science. C'est ainsi que le Ministre britannique de la science s'appuie sur plusieurs comits de savants (dont, du point de vue civil, le plus important est l'Advisory Council on Scientific Policy). Cette coopration est indispensable pour slectionner les actions entreprendre ou suggrer (les thmes ou domaines ayant le plus grand retentissement populaire n'tant pas ncessairement ceux susceptibles de contribuer avec le maximum d'efficacit la prosprit nationale).

67 Point bien mis en lumire dans un rcent rapport (septembre 1963) de

l'O.C.D.E.. La science et la politique des gouvernements.

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Au total, il est normal et souhaitable que les savants interviennent activement dans l'laboration et la mise en uvre de la politique scientifique. Mais la consquence du mouvement est l'accession l'influence technocratique d'une nouvelle couche de techniciens scientists-politicians disent les Anglais dont, long terme, l'influence semble appele grandir 68 . Au cours des dernires annes, des organismes se sont fonds pour promouvoir l'expansion de la recherche. Je citerai, en particulier, la cration en 1953 de l'Association Nationale de la Recherche Technique qui rassemble dsormais la quasi-totalit des organismes de recherche professionnelle et de nombreux laboratoires publics ou privs. Ce groupe, qui travaille au moyen de commissions techniques et de commissions d'affaires gnrales, se propose la fois d'aider ses membres amliorer leur efficacit et d'assurer leur reprsentation auprs des pouvoirs publics (ainsi que des pays trangers et des organisations internationales). L'Association. constitue ainsi un chanon supplmentaire dont, sur le plan thorique, l'activit relve du schma de la pression des groupes entre les techniciens et les autorits.

On pourrait citer bien d'autres domaines dans lesquels les techniciens tiennent ouvertement une place privilgie : par exemple un grand nombre de problmes relatifs l'ducation Nationale (amnagement des tudes, contenu des programmes, rgime des examens, etc.), et la culture. En plusieurs cas, l'influence des conseils consultatifs y a t prpondrante : elle est cependant en net dclin sous la Ve Rpublique. La rapidit et la multiplicit des transformations qu'exigent le mouvement des ides et les progrs des connaissances ne sont d'ailleurs gure favorables l'intervention des parlementaires. Pour la Grande-Bretagne, je mentionnerai en ce domaine l'activit d'organismes indpendants comme le British
68 De trs nombreux domaines, o prvaut l'influence technocratique, sont

cheval sur la dfense nationale et la politique scientifique : je pense, en particulier, aux recherches spatiales pour le dveloppement desquelles a t cr en dcembre 1961 un Centre National d'tudes Spatiales (tablissement public dot de la personnalit civile et de l'autonomie financire). Le Centre tablit les programmes, coordonne les recherches et en rpartit l'excution entre les organismes publics et privs. Interviennent galement dans ce domaine : la Dlgation Ministrielle pour l'Armement, le Centre National d'tudes des Tlcommunications et le Commissariat l'nergie Atomique.

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Council, l'Arts Council et surtout l'University Grants Committee (organe indpendant qui distribue les subventions publiques aux Universits et agit comme intermdiaire entre celles-ci et le Gouvernement). Le secteur de l'intgration europenne comporte pour le propos de cet ouvrage de nombreuses difficults d'interprtation. La controverse dbute ds que l'on tente d'lucider la paternit effective du Plan Schuman. Officiellement, les choses sont simples : le 9 mai 1950, M. Robert Schuman, alors Ministre des Affaires trangres, propose de placer sous une Haute Autorit commune la production franco-allemande de charbon et d'acier, l'organisation demeurant ouverte aux autres pays de l'Europe. Toujours selon la version courante, la dclaration avait t prpare dans le plus grand secret (son texte, rserve faite des dirigeants allemands qui furent prvenus un peu plus tt, n'tant communiqu un petit nombre de gouvernements anglais, amricain, italien, belge, nerlandais, luxembourgeois qu'au moment o M. Schuman le rendait public). En France mme, le nombre des personnalits au courant de l'affaire aurait t trs limit. Cette histoire ne nous donne aucun lment sur les conditions de prparation de ce texte et sur la part respective des divers acteurs dans la naissance et l'laboration du projet. Trs rapidement, le grand patronat sidrurgique devait accuser M. Robert Schuman d'avoir t en cette occasion le simple porte-parole ou interprte des ides de M. Jean Monnet et de son quipe : et, dans leur lutte contre le systme propos, les sidrurgistes ne manqueront pas d'insister sur les risques de cration d'un pouvoir technocratique capable de priver de leurs prrogatives lgales les assembles parlementaires et les services administratifs. Selon une autre interprtation, dont plusieurs aspects au moins paraissent plausibles, la Dclaration Schuman n'aurait t en fait ni nouvelle ni inattendue : synthtisant plusieurs propositions antrieures, elle aurait t prcde de discussions dans les milieux professionnels concerns dont il est peu vraisemblable que, d'une manire ou d'une autre, les gouvernements trangers (amricain y compris) n'aient pas t aviss.

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la suite d'observations d'tienne Hirsch 69 , on sait que ds avril 1949 une tentative fut faite par M. Jean Monnet pour tablir entre la France et la GrandeBretagne une union conomique europenne. Ce projet devait chouer en dcembre 1949, les conversations ayant montr que les Britanniques s'intressaient davantage l'largissement gnral des changes qu' un essai d'unification du continent. Compte tenu de cet pisode, qui ouvre bien des perspectives sur l'histoire la plus rcente, la dclaration Schuman prend un peu figure de substitut, sinon de succdan. On en retiendra ici l'enttement de certains hommes promouvoir la ralisation de leurs ides. Sur la base des travaux disponibles, en tout cas, je suis enclin ne pas sousestimer l'influence des techniciens publics et des intrts privs dans le dclenchement et la ralisation du projet de communaut (l'avant-projet du Trait ayant t labor dans le cadre du Commissariat au Plan). Un point est certain : les techniciens favorables la C.E.C.A. surent coordonner de faon remarquable les efforts du lobby europen qui trouva un appoint important dans le ralliement des organisations agricoles au Trait. Plusieurs partis politiques, et spcialement le M.R.P., jourent galement un rle certain en cette affaire. Les techniciens sont intervenus, en des sens d'ailleurs divers, d'autres tapes de l'unification europenne. C'est ainsi que lors des ngociations relatives l'Euratom, les militaires et une partie des techniciens civils de l'nergie atomique qui trouvaient d'ailleurs des appuis dans le Parlement s'opposrent aux dispositions tendant confrer un caractre exclusivement pacifique aux activits nuclaires. En dfinitive, le Trait (art. 84) laisse chaque tat la possibilit de raliser de manire indpendante ses fabrications militaires. Selon un compromis suggr par M. P.H. Spaak, les gouvernements, et spcialement le gouvernement franais, devaient s'engager ne pas fabriquer de bombe pendant un dlai de quatre ans : mais ils gardaient la possibilit de procder des tudes en vue d'explosions exprimentales et de fabrications ultrieures. Les observations ainsi prsentes tablissent la densit de la pntration technocratique dans la conduite des affaires publiques. Encore que la totalisation des

69 In Cahiers de la Rpublique, janvier 1963. Voir aussi les indications fournies

sur cette phase par Nora BELOFF, in The General says no, Penguin Books, 1963, chap. V, Britain says no to Europe .

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secteurs voqus forme un ensemble impressionnant, le tableau consacr uniquement aux services centraux tient davantage de l'chantillon que de la prsentation exhaustive. Il n'est mme pas certain que nous soyons toujours en mesure de reprer les origines et modalits d'une telle infiltration. Sans tomber dans une version romance de l'histoire, il faut voquer l'influence ventuelle des services de renseignements dans la formation de certaines attitudes ou la prise de certaines dcisions relatives la politique trangre (notamment tats-Unis). Trs rares sont les tudes srieuses en cette matire : les quelques travaux disponibles montrent que l'influence des techniciens de ces services quoique trs loin d'atteindre le niveau qui lui est attribue par l'imagination populaire n'est pas toujours ngligeable. Ceci pos, le fait que les techniciens soient chargs de la responsabilit d'un secteur ou finissent par se l'attribuer ne doit pas porter croire qu'ils en sont les matres absolus. Je reviendrai un peu plus loin sur les limites de l'influence technocratique, mais je voudrais ds maintenant en dsigner l'essentiel : rivalits entre les techniciens qui puisent, en se combattant, une partie de leurs forces (rappel de ce que G. Devaux a appel la guerre des contreseings ) ; action adverse des groupes de pression et, notamment, des milieux professionnels qui, s'ils appuient souvent l'action des techniciens publics, sont parfois hostiles leurs initiatives ; rsistance ou indiffrence de l'opinion publique. En somme, contrairement des vues un peu naves, il ne suffit pas que le technicien se substitue l'homme politique pour que disparaissent spontanment les obstacles rencontrs par celui-ci. Le technocrate ne dtient aucun secret pour apaiser les tensions sociales, pas plus que pour rduire les insuffisances de la nature ou les alas climatiques. Par ailleurs, il ne serait pas raisonnable de ramener la technocratie le fonctionnement entier du rgime politique. Pour s'en tenir au cas de la France, on constate que quelques-uns des problmes les plus brlants qu'elle a (ou a eus) rsoudre tiennent la puissance de forces traditionnelles, et parfois franchement retardataires, dont la pression sur le gouvernement ou l'affrontement bloque toute solution raisonnable et ventuellement tout espoir d'y parvenir. On ne saurait tenir la technocratie pour responsable ni des luttes sur le statut des coles confessionnelles (loi Barang), ni du dsordre dans les structures de la distribution commerciale, ni des obstacles la modernisation et la reconversion agricoles (en train de diminuer sur l'impulsion de diverses forces et notamment du Centre National des Jeunes Agriculteurs). Le cas de l'agriculture est particulirement clair dans la

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mesure o divers milieux taxent volontiers de technocratiques les efforts, encore modestes, entrepris pour rnover la branche (cration des S.A.F.E.R., mise en place d'un rseau de groupements agricoles...). Par ailleurs, on peut douter que le recrutement du lobby nord-africain ait t base principalement technocratique : la mme observation valant pour le lobby de l'alcool dont la puissance, bien qu'entame, reste considrable. En somme, toutes choses gales, les questions provoquant l'apparition de proccupations ou de rivalits partisanes d'une relle intensit sont les plus rebelles l'influence technocratique. Dans les circonstances habituelles de la vie publique que, sur plusieurs points, la Ve Rpublique a transformes ou rejetes le technicien est particulirement bien plac quand la solution du problme relve de facteurs ou connaissances techniques chappant au citoyen ordinaire ou le rebutant (souvent par insuffisance d'ducation ou dfaut d'information). La tactique favorite du technicien elle est particulirement chre aux experts montaires est d'insister sur l'troitesse de la marge de manuvre disponible (M. Jacques Rueff n'a pas manqu de le dire propos des travaux de son comit l'automne 1958). Cette position est bien plus difficile adopter quand les problmes s'expriment en options simples (pour ou contre l'aide aux coles de l'glise catholique), voire arbitrairement simplifies. Parmi les Franais qui prirent effectivement position sur la Communaut Europenne de Dfense, peu avaient eu, en ralit, le souci de lire les clauses nombreuses et complexes du projet de trait : tout au long du dbat, et dans les deux sens d'ailleurs, des considrations idologiques ou morales repoussrent au second plan l'argumentation technique. Cet exemple montre bien que les techniciens (qui d'ailleurs en cette affaire n'taient pas tous du mme ct) ont rarement la chance d'avoir le dessus quand les passions partisanes ou les sentiments nationaux entrent en jeu. Mais ces remarques conduisent tudier de plus prs les lments objectifs de la survenance et de la consolidation des tendances technocratiques.

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SECTION II. Composantes de l'influence technocratique

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L'extension des pouvoirs des techniciens s'observe dans tous les rgimes reprsentatifs (la diffrence entre ceux de type parlementaire et ceux de forme prsidentielle tant peu sensible sous cet angle). Loin de rsulter d'un complot, elle est, dans une large mesure, la consquence naturelle de notre mode de civilisation. Nous vivons dans des socits qui tentent de soumettre au calcul leur propre fonctionnement gnral, l'un des objectifs de ce mcanisme (encore rudimentaire d'ailleurs) tant d'amliorer la marche de l'ensemble de la vie sociale et de faire en sorte que chacun tire un avantage substantiel de la progression globale. Ce mouvement est trs net au niveau des entreprises : il s'tend aujourd'hui la sphre des collectivits publiques et rien ne permet de prdire un arrt dans l'expansion des tches et responsabilits des techniciens. N'oublions pas cet gard les centaines de jeunes ingnieurs ou chercheurs, forms dans les grandes coles et facults de sciences, que recrutent chaque anne les grandes administrations conomiques et techniques. Sans oublier dsormais le poids de cette impulsion fondamentale, je voudrais noncer les facteurs susceptibles de faciliter l'ascension technocratique. J'en distinguerai quatre.

1. ATTITUDES DES HOMMES POLITIQUES VIS--VIS DES TECHNICIENS.

Au cours des dernires dcennies, les initiatives et impulsions technocratiques semblent s'tre, en beaucoup de cas, affirmes et dveloppes. Des commentateurs ont interprt cette situation comme la consquence de la faiblesse du leadership politique beaucoup plus que comme la cause de cette insuffisance. Pour la France, le point a t affirm avec force par Pierre Laroque : La grande majorit des hauts fonctionnaires ne souhaitent nullement se substituer aux ministres dans

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la dfinition d'une politique gouvernementale. Le plus cher de leurs vux est de voir le ministre avec lequel ils collaborent, dfinir une politique aux lignes claires et prcises, durable et cohrente, l'application de laquelle ils se consacrent alors loyalement. dfaut d'une telle politique, on saurait difficilement leur faire grief d'essayer de convaincre le gouvernement d'adopter le programme qu'ils croient efficace 70 . plusieurs reprises, des fonctionnaires franais ont voqu le caractre dmoralisant du vide politique dans lequel ils se trouvaient obligs de travailler : l'immobilisme, le refus des choix, l'absence de vues d'avenir, ont trop souvent caractris les politiciens pour que l'on s'lve contre ce jugement 71 . Le point important de ces dclarations est que la substitution de responsabilit (signe et rsultat du dessaisissement de l'homme politique) y est prsente par ses bnficiaires comme une situation non dsire et mme indsirable. En acceptant d'assumer les missions propres du reprsentant lu, au risque de se trouver en butte l'impopularit, le haut fonctionnaire se placerait dans une position inconfortable, car l'administration ne dispose pas des moyens de dfense normalement attribus aux hommes publics (polmique dans la presse ; emploi de la radiotlvision ; utilisation de la tribune). Ds lors, le technocrate serait simplement le technicien en proie aux insuffisances et aux faiblesses du politicien 72 .
70 In Bulletin International des Sciences Sociales, 1958, no 2, p. 250. Mme son

de cloche chez Bloch-Lain pour lequel les empitements technocratiques rsultent davantage de la dfaillance des politiques que de l'ambition des techniciens (Dmocratie aujourd'hui, op. cit., p. 151). 71 De tels reproches sont venus du secteur militaire aussi bien que du secteur civil. Voir par exemple l'ouvrage du gnral Henri NAVARRE, Agonie de l'Indochine 1953-1954, Paris, 1956, qui constitue un violent rquisitoire contre l'inconsistance des positions gouvernementales. La rponse de M. Joseph LANIEL, (Le drame indochinois, De Dien-Bien-Phu au pari de Genve, Paris, 1957) n'apparat pas, distance, pleinement convaincante. Sur ce problme, on pourra aussi consulter l'ouvrage du gnral CATROUX, Deux actes du drame indochinois, Hano. 1940, Dien-Bien-Phu : mars-mai 1954, Paris, 1959, ainsi que celui de LACOUTURE (Jean) et DEVILLERS (Philippe), La fin d'une guerre, Indochine, 1954, Paris, 1960. 72 Pour un tmoignage d'homme politique, voir BURON (Robert), op. cit. Les rapports du Ministre et des services , pp. 189-199. Voir aussi les rponses faites par Harold WILSON sur ses dbuts dans la carrire ministrielle (The Observer, 9 juin 1963, p. 21) : selon lui, les civil servants passeraient environ trois mois tudier le nouveau ministre afin de dcouvrir les points qui le rendent vulnrable...

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Ce plaidoyer n'est pas absolument convaincant. Il est douteux, en particulier, que les hauts fonctionnaires dplorent unanimement, sauf si le point tourne leur dsavantage, le manque ou la faiblesse de caractre qui affecte divers hommes politiques. L'exercice du pouvoir rel vaut souvent son titulaire, ct de soucis et de risques, des satisfactions diverses et l'on ne voit pas pourquoi le pouvoir technocratique chapperait cette observation (spcialement si l'on considre que de nombreux fonctionnaires dplorent les atermoiements et compromis qu'impose le jeu politique ou qui en dcoulent). L'un des prestiges du mtier de grand fonctionnaire est de donner son titulaire un sentiment de puissance (qui permet d'oublier, au moins temporairement, la mdiocrit relative du traitement financier accord). Cependant, il reste clair que l'expansion du rle des techniciens dcoule pour partie du manque de clairvoyance et de courage des responsables officiels, de la peur qu'ils ont souvent d'adopter des mesures impopulaires (rforme fiscale) ou d'affronter la colre des groupes de pression : on ne doit pas oublier ces motifs dans la recherche des causes qui, sous les IIIe et IVe Rpubliques, ont provoqu l'octroi, de plus en plus frquent, au Cabinet (et de l aux fonctionnaires) de pouvoirs spciaux sur des matires appartenant normalement aux assembles parlementaires. La mme peur d'assumer les responsabilits du pouvoir se retrouve, en bien des cas, au niveau du recours l'expert. Certes, chez l'homme politique embarrass par un problme, ce recours correspond souvent un souci d'information dont la lgitimit ne saurait tre mise en doute. En divers cas, l'expert extrieur l'Administration se trouve mieux plac pour conseiller le politicien que le fonctionnaire (dont la tendance dfendre sa clientle est peu contestable). Mais l'opration dissimule parfois la volont de fuir les responsabilits en organisant leur transfert. Incapable de se rsoudre un choix, le dirigeant politique essaie de masquer son impuissance en faisant appel aux comptences . Cette tendance, qui s'observe en de nombreux pays, est particulirement nette quand le politicien se trouve aux prises avec les revendications de groupes puissants qui tiendront pour une preuve d'hostilit leur gard tout refus d'obtemprer : elle conduit l'homme politique abandonner, en pratique, des spcialistes l'laboration des dcisions. Il arrive que l'expert accepte d'assurer une telle relve sans prendre garde ses implications. Il advient aussi que, loin de cder au pen-

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chant technocratique, celui-ci rsiste aux sollicitations et s'efforce de ne pas aller aussi loin qu'on souhaiterait le conduire. La prudence extrmement balance de nombreux rapports de commissions spcialises en est un bon tmoignage. Selon Paul Reuter, le rle minent jou par les techniciens dans les organisations internationales tiendrait la rpugnance des tats dpasser le stade purement national : un gouvernement d'experts, plus ou moins pisodique, mais de plus en plus frquent serait tenu pour le substitut d'un vritable pouvoir international 73 . D'aprs Reuter, l'affermissement de l'organisation internationale devrait provoquer le dclin de l'influence des experts et le retour une situation normale, c'est--dire la restitution du pouvoir aux hommes politiques : ce qui revient, une fois de plus, trouver la source de la technocratie dans la faiblesse de l'impulsion politique. Sur le plan international, en tout cas, on observe aussi de nombreux exemples de fuite des responsabilits par les politiques. En voici un trs significatif : en 1951 l'O.T.A.N. traversait une crise, les militaires se plaignaient de manquer de ressources, les civils leur reprochaient de mal utiliser les moyens concds. Normalement, la question aurait d tre rsolue par le Conseil o sigent les reprsentants des gouvernements : on prfra pourtant remettre un petit nombre d'hommes, les trois sages (le commissaire gnral franais du plan, un expert britannique, un homme politique amricain), la charge d'tudier les problmes les plus graves et de formuler les objectifs qui allaient commander l'effort atlantique. Une manuvre du mme ordre a t envisage lors de l'chec des ngociations sur l'entre de la Grande-Bretagne dans le March commun (janvier 1963) : il s'agit de la proposition qui fut faite de renvoyer le problme la Commission de la C.E.E. avec mission pour elle d'examiner les dsaccords et de proposer des solutions. voquons enfin, sur le plan franais cette fois, la formation, lors du vaste mouvement de grves dans le secteur publie (mars 1963), d'un groupe de personnalits (dit comit des sages ) ayant pour tche d'tudier les disparits de salaires entre le secteur public et le secteur priv. L'ascension des techniciens rsulte donc, en plusieurs circonstances, d'insuffisances, sinon mme de manuvres intresses, des politiciens professionnels. Investis du pouvoir de dcider, ceux-ci ne se rvlent pas toujours dsireux ou en
73 In Politique et Technique, op. cit., p.190.

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mesure de prendre leurs responsabilits. Il leur arrive ainsi de prparer la voie des rgimes allant jusqu'au bout du mouvement, spcialement pour les fonctions ministrielles : la substitution du technicien par des vertus de la comptence l'homme politique (soi-disant disqualifi par son amateurisme quant aux questions traites). Ainsi que l'histoire de la IVe Rpublique l'illustre avec force, cette fuite devant les responsabilits est funeste la solidit du rgime comme au prestige des politiciens. Ds lors en plusieurs milieux (mais non dans tous : ne pas oublier, notamment, les ractions anti-techniciennes de style poujadiste) s'implante l'ide que les choses iraient mieux si on laissait faire les techniciens. la limite, pour utiliser des expressions de Jacques Ellul, le technicien prend figure d' archange entrant en lutte contre le politicien mgalomane et pourri . On ne saurait dire que tous les techniciens vitent de cder la tentation d'autorit que peut susciter un tel mouvement. Je ne voudrais pas laisser croire que tous les hommes politiques de la IVe Rpublique ont tmoign de passivit vis--vis des techniciens. Des ministres sachant en gros ce qu'ils voulaient (et je citerai cet gard des hommes aussi dissemblables que M. Antoine Pinay ou Paul Ramadier) sont parvenus, au moins au dpart, imposer leur politique, sans avoir besoin pour autant de dplacer beaucoup de titulaires de postes-cls administratifs. Admettons qu'en bousculant les services administratifs, gardiens des rgles de la lgalit, ou en ignorant leurs remontrances, d'autres hommes politiques ont pu tre mus par le souci de raliser des oprations de pure complaisance partisane ou le dsir de concder des privilges injustifis. Cependant, malgr ces risques, la volont d'un ministre d'obtenir l'obissance de ses services correspond la norme du rgime reprsentatif. A priori, elle vaut mieux que la tendance de nombreux responsables capituler devant les techniciens ou agir de manire dtourne (dcisions plus ou moins secrtes, compromissions...). Mais ce penchant ne rsultait-il pas du mode de fonctionnement du systme ?

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2. FONCTIONNEMENT DU SYSTME POLITIQUE.


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Le point de dpart de l'analyse est la prdominance de fait du pouvoir excutif qui s'affirme aujourd'hui dans les pays de dmocratie reprsentative. Cette volution, qui dcoule en une large mesure de l'expansion des activits tatiques, est trop connue pour qu'il soit besoin de l'analyser ici en dtail. Pour des raisons que j'ai dj exprimes (notamment complexit croissante des problmes traits) cette ascension de l'Excutif a provoqu en fait une consolidation et une expansion du pouvoir administratif. Ce mouvement parat difficilement vitable : on peut toutefois se demander s'il n'a pas t intensifi par l'instabilit qui, dans certains pays de type parlementaire, affecte le noyau suprieur de l'Excutif (fonctions ministrielles). Sous les IlIe et IVe Rpubliques, beaucoup ont trouv l'origine de l'influence technocratique dans l'instabilit ministrielle. La thse parfaitement banale n'exige pas un long dveloppement. Les ministres passent, les grands fonctionnaires restent, occupant leur charge (par exemple une direction.) sinon durant une trs longue priode du moins pendant plusieurs annes : ds lors, ces derniers sont les seuls pouvoir tablir et raliser des projets chance loigne. De toute manire, les seconds ont ncessairement le dessus sur les premiers puisqu'en cas de dsaccord les agents n'ont qu' attendre la chute des ministres pour relancer leurs ides. Ainsi explique-t-on volontiers l'tranger la modernisation de l'conomie nationale sous la IVe Rpublique en dpit du chaos politique (le mrite de ces progrs revenant aux techniciens-technocrates assurs de la stabilit). premire vue, cette position parat conforme au bon sens, la continuit reprsentant normalement un gage de puissance et d'influence. Elle suppose toutefois, pour tre valable, un ferme attachement du technicien (mieux vaudrait dire, pour carter l'effet perturbateur des variations individuelles dans la composition du personnel, du service technique ) un programme d'action, une conception des affaires, un dispositif particulier. De bons observateurs de la vie politique franaise et notamment des hauts fonctionnaires bien placs pour apprcier correctement la situation ont pourtant

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contest cette vue courante des effets de l'instabilit ministrielle. Ils ont affirm que celle-ci suscitait non un transfert mais une absence irrmdiable du pouvoir. Conduisant les ministres se proccuper seulement des affaires court terme, le dfil successif des titulaires ministriels aurait t de toute manire nfaste l'excution des grands desseins (les hauts fonctionnaires eux-mmes renonant aux longues perspectives dans l'impossibilit d'y intresser vritablement des ministres toujours hants par l'immdiat). D'un autre ct, l'instabilit aurait provoqu un affaiblissement de l'arbitrage indispensable pour rgler les querelles entre les divers secteurs de l'administration, d'o un risque de paralysie de celle-ci. Facteur d'aggravation de la situation : l'usure des gouvernements que l'on dclarait volontiers et que l'on savait condamns souvent plusieurs mois avant leur chute effective. C'est donc en ralit ds que se manifestaient les premiers symptmes de dsagrgation ministrielle que la machine administrative aurait commenc de s'affaiblir elle-mme : ainsi aurait t considrablement rduit le temps disponible pour le travail constructif. Il ne me semble pas, finalement, que ces deux thses soient contradictoires : chacune, je voudrais le montrer, exprime un aspect de la vie gouvernementale franaise de cette poque. Toutefois, en formulant des remarques valables pour la moyenne des cas, n'oublions pas que les rgles habituelles du jeu pouvaient tre transgresses par des personnalits hors de la moyenne. Un point a toujours frapp les analystes du systme franais la discordance entre la faiblesse de l'impulsion politique reue par l'administration et sa solidit interne en tant que groupe bureaucratique. Cette situation dcoule, en une large mesure, de la valeur des contrles institus au sein du monde administratif. Malgr son importance, je n'insisterai pas sur cette question qui est, dans l'ensemble, tout fait claire. Il faut pourtant mentionner l'action du Conseil d'tat, notamment dans le cadre du recours pour excs de pouvoir qui permet aux administrs de faire reconnatre l'illgalit d'une dcision administrative et, par voie de consquence, d'en obtenir l'annulation (rle de redressement des dcisions administratives que dans les pays scandinaves assume l'Ombudsman). Je veux aussi signaler l'ensemble des contrles financiers, souvent d'une extrme rigidit, qui psent sur les bureaux : ils vont du contrle des dpenses engages (qui fonctionne auprs de chaque ministre) au jugement de la rgularit des comptes par la Cour des Comptes, C'est un dispositif sans faille qui maintient l'administration dans la voie

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de la correction financire. Enfin, la plupart des ministres possdent leur propre corps d'inspection qui veille au respect des lois et des rglements. Face ce solide difice, l'impulsion venue des organes suprmes de l'tat s'est toujours avre dbile. Le rgime de la IVe Rpublique comportait, sur le papier, une subordination des fonctionnaires au Prsident du Conseil. L'art, 47 de la Constitution de 1946 disposait que celui-ci assure l'excution des lois. Il nomme tous les emplois civils et militaires... . De plus, l'art. 17 de la loi du 19 octobre 1946 portant statut de la fonction publique tablissait que le Prsident du Conseil est charg de la fonction publique . En ralit (abstraction faite de l'activit, plus administrative que politique, du Secrtariat d'tat la fonction publique), le Prsident du Conseil, absorb par d'autres tches, s'est trs largement dsintress de son autorit sur l'Administration. Sous la IVe, comme sous la IIIe Rpublique, on observait en fait la subordination chaque ministre d'une administration, d'un dpartement ministriel. Or, rserve faite des ministres faisant preuve d'une relle force de caractre et de ceux occupant le mme poste travers les combinaisons ministrielles successives, le fonctionnement du systme ne favorisait pas, c'est le moins que l'on puisse crire, l'exercice par le ministre d'une vive impulsion politique. La solidit de l'appareil administratif, fortifie par les contrles internes que j'ai voqus, permettait aux services de ne pas tre affects par les crises ministrielles dans l'excution des tches quotidiennes. En d'autres termes, l'expdition des affaires courantes n'tait pas, dans l'ensemble, compromise par les remous gouvernementaux. Par contre, il ne semble pas possible rserve faite de divers organismes travaillant un peu en marge des vicissitudes politiques usuelles (Arme, Commissariat l'nergie Atomique, Plan, Direction Gnrale des Impts, Caisse des Dpts et Consignations) de prsenter la mme observation pour les perspectives moyen et long terme. C'est ce niveau que le mode de fonctionnement du systme pouvait provoquer les carences les plus graves. Les groupes de pression, attachs la protection du pass, bnficiaient au premier chef de ces insuffisances (voir par exemple l'impossibilit, bien plus grave que le public ne l'envisage, de moderniser l'abattage du btail ou encore de dplacer les Halles de Paris). Ces remarques montrent que dans un rgime reprsentatif reposant sur l'lection les dfaillances du leadership politique ne sont pas compensables par la

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continuit administrative, dont cependant la valeur propre en termes quotidiens ne saurait tre mise en cause. Dans un tel rgime, aucune technocratie, si perfectionne et comptente soit-elle, ne peut remplacer l'impulsion politique. C'est le reprsentant lu qui est le mieux plac pour prsenter les projets techniques en termes accessibles au public. Mais cette fonction n'est pas toujours assume. Il arrive que ces projets se heurtent une barrire d'indiffrence ou de mfiance (l'homme politique, dans un rgime instable, tant souvent partisan de l'adage quieta non movere). En suivant une piste ouverte par E. Strauss 74 , on peut se demander si, toutes choses gales, l'existence de fortes oppositions et de vives tensions au sein du corps social, avec les consquences qui en rsultent pour le systme des partis, n'est pas susceptible de provoquer une intensification de l'influence technocratique (spcialement de celle des services administratifs). D'une grande complexit, cette question ne saurait tre aborde sans un essai de clarification des atteintes que peuvent infliger au leadership politique les dsquilibres et luttes susceptibles d'intervenir en pareille conjoncture. L'une des consquences les plus apparentes de la situation est la tendance l'inaction ou au louvoiement que risque de susciter chez les politiciens (simples parlementaires ou ministres) le souci d'viter les controverses brlantes et les mesures capables de heurter une large fraction des citoyens. Cet affaiblissement de l'impulsion politique parat normalement favorable au dveloppement de l'influence technocratique. Mais, comme l'tablit l'exemple franais, spcialement sous la IVe Rpublique, ds que l'on sort du cadre de la routine quotidienne, les dfaillances de l'appareil proprement politique ne sont pas rparables. Dans l'hypothse d'un conflit majeur (affaires relatives la dcolonisation, spcialement le cas algrien), les techniciens, ventuellement aptes bloquer l'volution du problme, sont bien plus difficilement en mesure, eux seuls, d'apporter un principe positif de solution. Autre virtualit de la conjoncture : l'association d'une fraction des techniciens publics avec des forces d'opposition, qu'il s'agisse d'une simple connivence aboutissant paralyser les hommes politiques responsables ou de la participation un complot tendant l'avnement d'un nouvel ordre. En de semblables occasions, le
74 Op. cit., pp. 282-283.

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niveau final d'influence des techniciens dpend non seulement de l'issue de la manuvre, mais aussi de l'esprit et des normes de fonctionnement du rgime successeur. Il arrive que les milieux techniciens ayant favoris l'croulement d'un systme ne bnficient nullement du surcrot d'influence espr. L'avantage de cette piste qui ne doit pas conduire sous-estimer la part des lments proprement techniques (ainsi l'emploi du calcul mathmatique pour l'analyse des options) dans la formation de l'influence technocratique est de mettre en vedette les rapports existant entre l'tat de la pratique socio-politique d'une part, le niveau de cette influence de l'autre. Ces relations, dont il est important de connatre le sens, font l'objet de controverses que j'examinerai au chapitre suivant en tudiant la signification sociale de la technocratie.

3. RLE DES FORMES INSTITUTIONNELLES.


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Ayant dj prsent de nombreuses observations ce propos, je pourrai tre bref. Certaines formes institutionnelles (cette expression signifiant les structures organiques du corps politico-administratif et les schmas juridiques rgissant les relations qui s'tablissent en son sein) permettent, plus et mieux que d'autres, l'exercice d'une influence technocratique. Le point a t bien mis en lumire par A. Molitor 75 . J'ai dj soulign l'importance cet gard de la dcentralisation par services mthode assez souple qui consiste soustraire diverses activits au pouvoir hirarchique pour les confier un organisme disposant d'une marge apprciable et, parfois, fort importante d'autonomie. Ces organismes, dont le nombre et la varit mmes ont pour effet en compliquant l'exercice d'un contrle d'accentuer l'indpendance, portent en pratique des noms divers (celui d' office ayant t trs la mode entre les deux guerres) et restent, bien entendu, soumis une surveillance des autorits suprieures dont l'ampleur et l'intensit varient selon les cas. Dans certains, il s'agit simplement d'une supervision a posteriori qui laisse aux intresss une trs grande libert de manuvre ; en d'autres, la ncessit d'obtenir certai75 In Annales de Droit et de Sciences Politiques, 1962, 1-2, pp. 19-32.

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nes approbations pralables, ou encore la facult laisse au contrleur de mettre divers vetos, s'analyse en un partage de la facult de dcision. Cette formule, volontiers utilise pour rpondre des impratifs d'ordre technico-conomique (voir en particulier le cas des entreprises publiques, qu'elles rsultent d'une nationalisation ou soient cres comme telles), a normalement pour consquence de dtendre les liens entre les autorits politiques et l'organisme bnficiaire de l'autonomie. Selon A. Molitor, le systme, qui prend aujourd'hui une vaste expansion (rappel des observations faites sur les nouveaux centres de dcision), ouvre aux techniciens de plus larges facults d'intervention que le mode habituel d'administration centralise. J'ai galement indiqu les possibilits d'action supplmentaire ouvertes aux techniciens par le rgime dit de l'administration consultative. vrai dire, il faut dans ce cas tre attentif la qualit sociale des lments invits participer la gestion des affaires publiques. ct des techniciens en principe dsintresss ou du moins sans attache ouverte avec les groupes intresss les experts dits indpendants on en trouve d'autres qui, bien que se rclamant d'une comptence technique objective, sont en fait les porte-parole de milieux professionnels. D'o l'importance, en cette matire, du mode de slection des experts : choix par les autorits, dsignation par les groupes, nomination par les autorits sur une liste prsente par les groupes... En vue d'apprcier les facults ouvertes aux techniciens par les formes institutionnelles, il est bien entendu ncessaire de dpasser l'examen du cadre juridique pour analyser la rpartition effective du pouvoir (ainsi, position des dirigeants des entreprises nationalises vis--vis des conseils d'administration de celles-ci). Il faut galement tenir compte de l'origine professionnelle des dirigeants des services dcentraliss qui, en France du moins, viennent souvent de la fonction publique.

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4- QUALIT DES TECHNICIENS.


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Expression du degr de valeur professionnelle et du niveau d'intgrit morale, le facteur qualitatif constitue une variable d'importance certaine dans l'implantation d'une influence technocratique. Les hommes tmoignant de mrites cet gard, qu'il s'agisse d'agents permanents ou d'experts occasionnels, seront normalement ports, au besoin dans le cadre d'une longue ngociation de style diplomatique, dfendre leur conception du problme en cause et critiquer les dmarches des hommes politiques qu'ils estiment nuisibles l'avantage collectif. Dans des pays comme la France ou la Grande-Bretagne, l'audience et, en quelques cas, le prestige dont jouissent en certains milieux, publics et privs, les fonctionnaires suprieurs dpendent en une large mesure de leur qualit mme (qualit certainement remarquable si l'on fait abstraction d'un penchant un peu trop marque pour l'amateurisme et la formation littraire). Cette proprit est illustre, a contrario, par l'exemple des pays dans lesquels la fonction publique n'est pas pleinement la hauteur de ses responsabilits. C'est, entre tant d'autres, le cas de l'Italie. L'opinion claire et les partis y paraissent d'accord pour rclamer une amlioration de la qualification des fonctionnaires publics (qui, dans les administrations centrales, viennent en une large mesure des provinces du Mezzogiorno et, plus exactement, de la petite bourgeoisie besogneuse et traditionnellement affame qui y tient encore une large place). En moyenne, l'administration italienne n'a pas bonne presse : on lui reproche notamment une incapacit s'adapter aux progrs de la technique. Si l'on en croit divers commentateurs, il y aurait en Italie carence plutt qu'excs de technicit dans la gestion des affaires publiques qui se caractriserait par la prdominance du jugement politique sur les valuations techniques. Il faut aussi souligner la tendance de la Dmocratie Chrtienne s'assurer, de manire assez sectaire, le contrle exclusif de tous les grands postes de l'tat (y compris dans le secteur particulirement tendu de l'conomie publique) : c'est une vritable entreprise de colonisation administrative qu'entreprend ainsi cette formation avec une continuit et une vigilance inlassables.

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Le gouvernement de centro sinistra que prsidait M. Fanfani avait install, en date du 12 septembre 1962, une Commission pour la rforme de l'administration publique dmarche dont l'volution rcente (et, en particulier, les multiples scandales conomico-financiers dans lesquels sont impliqus des agents de l'tat) accentuait encore l'opportunit. Notons au passage que l'un des arguments favoris des adversaires de la programmation de l'conomie est prcisment la mdiocrit de la bureaucratie gouvernementale laquelle la conjoncture politique rend difficile d'appliquer les mesures de rforme suggres par le rapport de la Commission. L'un des principaux moyens d'assurer la qualit intellectuelle est de lier l'accs aux fonctions administratives la possession de diplmes universitaires, la passation d'examens professionnels, l'accomplissement de stages prparatoires. Dans la moyenne des cas, le fonctionnaire ainsi recrut sera capable d'acqurir l'exprience technique lui permettant par la suite, selon la remarque de Max Weber, de devenir le personnage le plus puissant en ce qui concerne les affaires courantes 76 . Ce mode de slection prsente finalement des avantages considrables. Cependant la mdaille a un revers : dans la mesure o le bnfice de l'enseignement suprieur reste un privilge de classe, la composition sociale de la haute administration est essentiellement ingalitaire. mesure que les fonctions de l'tat se transforment et s'tendent, les qualifications propres assurer l'influence des techniciens changent elles-mmes. Il n'est que d'voquer cet gard l'importance des connaissances conomiques (dans lesquelles les mthodes conomtriques tiennent une place croissante). Abordant le problme sous un autre angle, H. Lasswell a pronostiqu voici quelques annes le passage du pouvoir des spcialistes en persuasion (les politiciens aptes l'em76 In Le savant et le politique, Paris, 1959, p. 135. R. BENDIX (Reader in Bu-

reaucracy, op. cit., p. 120) fait dpendre le degr d'autonomie des services administratifs d'une srie de facteurs parmi lesquels le caractre irremplaable de certains agents (ou du moins la difficult de les remplacer rapidement) et la facilit de trouver des emplois quivalents hors des bureaux. gouvernementaux. Quoique pertinentes, ces remarques semblent mieux convenir au cas des bureaucraties prives que des grands services publics : elles paraissent en tout cas plus valables pour le systme de fonction publique amricain que pour celui de type anglais ou franais (les changes de personnel entre les secteurs priv et publie tant bien plus nombreux et surtout bien plus normaux dans le premier cas que dans le second).

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ploi des mots parls et crits) aux spcialistes en coercition (forces armes, police politique...) 77 . Le caractre trop absolu de cette ide ne doit pas conduire oublier le rle de premier plan attribu dans les socits contemporaines aux techniciens de l'emploi des moyens violents. De manire gnrale et sans mme revenir sur la question des fausses comptences , on cderait une vue irnique de la situation en faisant d'une qualification technique indiscutable la condition ncessaire de l'acquisition d'une influence technocratique. Pourtant, dans la gnralit des cas, l'tablissement d'une liaison entre ces deux variables parat plausible.

Toutes choses gales, un facteur est susceptible de renforcer l'influence tire de la comptence technique : l'indpendance du fonctionnaire l'gard des vicissitudes et remous de la conjoncture politique spcialement sous ses aspects partisans. L'un des points les plus importants cet gard est l'tat des garanties attaches l'exercice de la fonction (notamment dans l'ordre de l'avancement). Assurs d'un statut protecteur contre l'arbitraire de l'autorit hirarchique, les agents publics seraient ports tmoigner d'une plus grande fermet et, ventuellement, d'une plus grande capacit de rsistance vis--vis des politiciens. Ainsi tout affermissement de la position statutaire des intresss serait-il finalement de nature faciliter l'implantation et l'expansion des empitements technocratiques. Exactes dans l'ensemble, ces observations conformes l'opinion courante doivent faire l'objet de quelques nuances. Notons par exemple que s'il apporte une scurit matrielle ses bnficiaires, le systme de la carrire a pour consquence de fermer, ne serait-ce que dans l'esprit des agents, les autres perspectives : il en peut rsulter une tendance cultiver l'avancement, gnratrice d'assoupissement et de rsignation (viter les histoires...) l'gard des problmes controverss et des dossiers dangereux. D'un autre ct, un agent qui n'envisage pas de consacrer toute sa vie professionnelle l'administration (situation encore frquente dans le rgime amricain) ne se sentira pas ncessairement en situation d'infriorit vis--vis de ses suprieurs politiques si ses qualits propres et l'tat du march du travail lui rendent facile l'obtention d'un autre poste.
77 In The comparative study of elites. An introduction and bibliography, Stan-

ford, 1952 (ouvrage collectif), p. 16.

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premire vue, l'indpendance des fonctionnaires l'gard des vicissitudes ou manuvres partisanes parat solidement tablie en France (garantie disciplinaire, avis de commissions paritaires pour l'tablissement du tableau d'avancement, contrle juridictionnel du Conseil d'tat, reconnaissance du droit syndical...). Au niveau de la trs haute administration, cette scurit est en quelque sorte renforce par le particularisme des corps qui, jusqu' prsent, a survcu tous les rgimes (ainsi rgle non crite voulant que tel poste national ou international soit rserv aux membres d'un corps dtermin). On parle souvent cet gard de francmaonnerie : en dfinissant comme telle tout groupement occulte dont les membres se reconnaissent trs facilement et se solidarisent pour le meilleur et pour le pire , Marcel Waline 78 donne un aspect plausible cette terminologie. Gardons-nous pourtant de penser que les dirigeants politiques sont dpourvus de moyens pour s'assurer la loyaut des hauts administrateurs. N'oublions pas, en premier lieu, que les grandes carrires administratives, ou encore les fins de carrire honorifiques et profitables, se font souvent hors des cadres administratifs ordinaires (voir, par exemple, l'attribution des prsidences des grandes entreprises publiques ou semi-publiques dont, assez frquemment, les avantages financiers qu'elles assurent sont sans rapport avec les traitements usuels). Les candidats de tels postes (auxquels il faut ajouter les places d'administrateur dans les conseils de nombreuses affaires o l'tat a son mot dire) n'ont certes pas intrt se couper du monde politique ou brusquer ses reprsentants. Mais le gouvernement jouit d'un second moyen d'action au niveau proprement administratif cette fois : la facult d'appeler aux plus hauts postes des agents jouissant de sa confiance. En principe, il a toujours t admis que les autorits gouvernementales possdent la libert et la responsabilit du choix des agents les plus levs dans la hirarchie, les postes considrs devenant en quelque mesure des postes politiques . ce stade, en dehors de la comptence professionnelle, certaines garanties politiques semblent ncessaires. Le Conseil d'tat avait formellement reconnu cette prrogative qui a trouv conscration lgislative dans l'art, 3 de la loi du 19 octobre 1946 : ce texte disposait que les statuts particuliers dtermineraient les emplois suprieurs pour lesquels les nominations seraient laisses la discrtion

78 In Politique et Technique, op. cit., p. 171.

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de l'Excutif. La liste fut fixe par dcret du 29 juillet 1949 : elle comprenait les postes de commandement, notamment ceux de directeurs d'administration centrale, de prfets, d'ambassadeurs, etc., ainsi que (ce n'est plus gure qu'un souvenir historique) ceux de rsidents gnraux et gouverneurs des territoires d'outre-mer. Ce systme ouvrait en particulier la possibilit relativement peu utilise d'appeler des non-fonctionnaires aux postes considrs (tant entendu que la nomination n'entranait pas, par ellemme, titularisation). La cessation de fonction restait aussi la discrtion du gouvernement. Les occupants non-fonctionnaires de ces postes pouvaient tre rvoqus tout moment pour tout motif Quant aux occupants fonctionnaires faisant l'objet d'une telle mesure, ils taient simplement appels remplir un autre emploi. Rserve faite de ce qui touche aux prfets ( l'gard desquels on a toujours admis que le gouvernement dispose d'une plus grande latitude), ce systme a t parfois critique en France : on lui a fait grief de compromettre l'indpendance des hauts fonctionnaires en les obligeant tenir compte des luttes partisanes. Ainsi, de vifs reproches furent-ils adresss M. Christian Pineau ministre des Affaires trangres dans le cabinet prsid par M. Guy Mollet aprs les lections du 2 janvier 1956 pour avoir procd plusieurs mutations dans le personnel dirigeant du Quai d'Orsay. Sans entrer dans une discussion approfondie de la question, je dirai que la facult ainsi accorde au gouvernement n'apparat pas contestable et qu'on aurait tort d'y voir l'expression d'une mfiance systmatique des hommes politiques l'gard de la haute administration 79 . Elle ne serait vraiment dangereuse qu'au cas d'une utilisation systmatique susceptible, par les abus entrans, de saper le moral des intresss. La IVe Rpublique a-t-elle tmoign d'une telle propension et dans quelles limites ? diverses reprises, on a dnonc une tendance des partis gouvernementaux utiliser ce procd et d'autres moins rguliers (ou moins avouables) pour placer aux leviers de commande des hommes favorables leurs thses ou activits (cer-

79 Mentionnons qu'en Sude, la question est rgle par la Constitution dont l'art

35 numre une longue liste de postes de confiance : leurs titulaires peuvent tre destitus par le Roi (c'est--dire par l'autorit ministrielle responsable) s'il le juge utile aux intrts du Royaume .

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tains ayant vu dans ces dmarches un essai de colonisation de l'administration). On a soulign que le procd des recommandations (jadis rserv aux parlementaires intervenant au profit de leurs lecteurs propos d'emplois modestes) tait dsormais employ par les partis euxmmes pour favoriser l'accs de militants de hauts postes. On a not aussi que beaucoup de nominations des postes suprieurs bnficiaient des membres des cabinets ministriels qui accdaient immdiatement ces fonctions ds leur sortie du cabinet. Aucune tude d'ensemble de ce noyautage , facilit par l'habitude des partis de revendiquer des dpartements ou secteurs dtermins lors de la formation du Ministre n'ayant t effectue, il est, ds lors, bien difficile de se prononcer sur son ampleur et ses modalits, qui ont vari selon les cabinets. Je ne crois pas qu'il soit contestable qu'un niveau assez important de politisation a marqu le haut recrutement administratif ou para-administratif (entreprises publiques) durant cette priode et que divers abus en ont rsult (acclration de certaines carrires ou encore octroi des agents de postes auxquels ils n'auraient pu parvenir en suivant les filires ordinaires). La Ve Rpublique, en tout cas, a repris, avec l'ensemble de ces caractristiques, le systme de la nomination discrtionnaire des hauts dirigeants administratifs dans l'art, 3, al. 2 de l'ordonnance du 4 fvrier1959 relative au statut gnral des fonctionnaires ( ... un rglement d'administration publique dtermine au titre de chaque administration et service, les emplois suprieurs pour lesquels les nominations sont laisses la discrtion du Gouvernement ). La nomenclature de ces emplois, toujours limite un petit nombre de trs hauts postes, est donne par le dcret du 21 mars 1959. Cet expos manquerait toutefois d'une donne importante si l'on n'y faisait pas mention de la libert dont jouissent les fonctionnaires franais en matire politique. Ceux-ci disposent de garanties prcieuses du fait de la rigueur et de la vigilance avec lesquelles le Conseil d'tat sanctionne toute vellit d'interfrence abusive de la part des autorits hirarchiques. La libert d'opinion parat incontestablement assure : le fonctionnaire peut, s'il tmoigne de mesure, exprimer hors du service son opinion personnelle et les carts ventuels de conduite par rapport cette exigence de modration sont loin de toujours comporter une pnalisation. Il faut des circonstances relativement graves pour que le Conseil d'tat admette la prise de sanctions qui se rsolvent le plus souvent en des blmes ou des muta-

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tions. Si la loi ne le lui interdit pas (cas des magistrats par exemple), le fonctionnaire peut, en principe, collaborer la presse. Enfin, il dispose d'une libert absolue d'adhrer aux partis politiques qui n'ont pas t dclars illgaux. Mentionnons enfin le libralisme extraordinaire libralisme dclare Roger Grgoire 80 des solutions franaises en matire de participation aux luttes lectorales. Les fonctionnaires, dsireux de se porter candidat aux assembles parlementaires, bnficient en pratique d'assez larges facilits. Dans l'ordre des empchements juridiques, il existe uniquement quelques inligibilits relatives (c'est--dire limites au cadre d'une seule circonscription) en vue d'viter des pressions trop vives et des trafics d'influence au profit du fonctionnaire candidat. Quant aux rsultats pratiques de ce systme, il est intressant de mentionner les chiffres calculs par Mattei Dogan pour les lus l'Assemble Nationale (France mtropolitaine) au titre de la dernire lection gnrale de la IVe (total des siges 544) et de la premire de la Ve (total 465 :

Hauts fonctionnaires

Petits et moyen fonctionnaires 17 12

Officiers

Instituteurs

Professeurs

lection du 2 janvier 1956 lection des 23-30 novembre1958

21 37

3 5

35 10

46 36

Mettant part le cas relativement particulier des enseignants, on s'aperoit que les dputs fonctionnaires (et spcialement les hauts fonctionnaires dont le pourcentage dans la fonction publique est fort rduit) trouvent un accs apprciable l'Assemble. L'originalit de cette situation sera mieux perue si l'on sait qu'en Grande-Bretagne le fonctionnaire voulant participer aux luttes lectorales doit commencer par donner sa dmission. Quant l'Italie, les mmes solutions prvalent qu'en France avec toutefois une particularit : le fonctionnaire-parlementaire

80 In La fonction publique, Paris, 1954, p. 339.

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est en mesure, peu de choses prs, de cumuler son ancien traitement de fonctionnaire et sa nouvelle rmunration de parlementaire.

Ce tableau, qui rsume l'tat de la rglementation de la jurisprudence, risque cependant de passer pour idyllique. Au temps de Waldeck-Rousseau et de Combes, la IIIe Rpublique ne s'est pas prive d'exercer une surveillance des opinions politiques de ses serviteurs. Sous la IVe Rpublique, les autorits n'auraient pas admis l'instar de ce qui se pratique en beaucoup d'autres pays de laisser des membres du parti communiste accder aux postes dirigeants de l'administration ceux pour lesquels le gouvernement dispose d'une facult discrtionnaire de dsignation et aussi quelques autres. de rares gards, la Ve Rpublique s'est montre plus librale que la IVe (par exemple rintgration des dlgus de la C.G.T. dans certains organismes consultatifs, notamment les Commissions du Plan) : cependant, sans mme parler de quelques affaires retentissantes (surtout au temps de la guerre d'Algrie), on y a relev un plus grand nombre d'entorses la libert d'opinion que par le pass et un plus grand effort pour limiter les indiscrtions en faveur des centres ou organes d'information. Il y a eu, en plusieurs circonstances, un assez net durcissement des autorits ce propos. diverses reprises, on a prt au rgime gaulliste mais n'tait-ce pas trop lui attribuer ? l'intention de politiser le recrutement de la haute fonction publique en rservant des partisans avous du rgime, ou du moins des hommes acceptant de suivre une certaine ligne, la nomination aux postes-cls. Cette propension dont la preuve n'a pas t apporte trouverait son origine dans l'ide que, dsormais, la neutralit bureaucratique est une notion dpasse et que, compte tenu de l'immensit de leurs tches, les gouvernants ont besoin de fonctionnaires qui s'engagent ouvertement en leur faveur. La vieille et assez subtile distinction entre l'obissance l'tat et l'obissance au Gouvernement ne serait plus de saison. Pour poser la question en d'autres termes, l'obligation de ne rien faire contre le gouvernement serait insuffisante : il faudrait y ajouter un soutien actif, des manifestations de zle, sinon mme de proslytisme. En bref, les ncessits de l'heure commanderaient que la fonction publique, surtout dans ses rangs les plus levs, passt du loyalisme au conformisme . Argument final : on ne saurait dissocier le choix d'une politique de son excution.

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Un souci de cet ordre caractrise naturellement les rgimes autoritaires : en ce sens, le message d'avril 1941 du Marchal Ptain exigeant des fonctionnaires un tel conformisme vis--vis du pouvoir. Mais de telles pratiques s'observent galement dans d'authentiques rgimes reprsentatifs. Ainsi, aujourd'hui encore, le rgime amricain suppose l'engagement aux cts du Chef de l'Excutif de nombreux hauts fonctionnaires (comme le montrent les modifications apportes par chaque administration nouvelle la composition du haut personnel public). Au niveau de la pratique, on pourrait mentionner sans oublier qu'ils ont des prcdents sous d'autres rgimes divers efforts accomplis par les dirigeants de la Ve Rpublique pour s'assurer des appuis directs dans les divers cercles bureaucratiques (mutations dans la carrire prfectorale ; redistribution des commandements militaires ; rforme des attributions l'intrieur de certains ministres ; changements d'affectation de quelques hauts dirigeants...). Des commentateurs ont not d'existence de tendances analogues au plan des entreprises nationalises dont le poids comme centres de dcision est considrable : selon eux, les oprations en cours ou en projet, spcialement dans le secteur nergtique, auraient pour objectif l'installation aux postes-cls d'une sorte de synarchie polytechnicienne tmoignant la fois d'esprit conservateur et de mfiance l'gard des affaires internationales (rappel des dmls du rgime avec les trusts ptroliers internationaux) 81 . En l'tat actuel des choses, ces dmarches sur la signification sociale desquelles il reste difficile de se prononcer sans quivoque (infra) concernent des secteurs importants certes, mais relativement limits. La gnralisation de telles pratiques en vue de faire de la fonction publique une machine la dvotion du Gouvernement se heurterait, la fois, aux rgles du statut des fonctionnaires et des attitudes profondment enracines chez les membres de la haute administration. L'opration, supposer qu'on veuille la tenter un jour, exigerait de profonds bouleversements qui devraient en premier lieu affecter le mode de recrutement des lves de l'E.N.A.
81 On rappelle que les dirigeants de la Ve Rpublique ont pris la dcision de

principe d'attribuer au Gouvernement la dsignation des dirigeants des entreprises publiques, quelles que soient les rgles statutaires de celles-ci. Dans les cas les plus importants, la nomination se fait par dcret en Conseil des Ministres.

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L'indpendance de carrire des fonctionnaires, avec toutes les rserves apportes cette notion, n'implique nullement une sparation des agents publics d'avec les ralits politiques (y compris les positions partisanes) au niveau du travail quotidien. Mais c'est l un problme que je prfre aborder dans une autre partie de cet ouvrage.

SECTION III. Limites du pouvoir technocratique


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De nombreux fonctionnaires et experts contestent rsolument les imputations contenues dans la thse de la pntration technocratique. Ils avancent en particulier que le manque de cohsion des bureaux et l'absence d'une doctrine commune affaibliraient considrablement l'exercice du pouvoir administratif. D'autres ayant tenu un rle important dans la conduite des affaires publiques, s'appliquent ramener leur activit des niveaux modestes. Ayant le devoir de s'exprimer avec le maximum de franchise l'gard de son Ministre, le grand fonctionnaire aurait ensuite celui d'appliquer scrupuleusement les directives reues. Voici, ce titre, une dclaration significative de J. Rueff : Je m'honore car ce sont l les grandeurs et servitudes du mtier de fonctionnaire d'avoir servi des gouvernements d'orientation politique diffrente pour les clairer de mes conseils 82 . Ce texte entend nous donner une image du technicien entirement diffrente de celle qui se dgage des exposs sur la technocratie. Cette vue traduit-elle la ralit ou est-elle, au lendemain de la mise en uvre d'un plan fort impopulaire de redressement financier, un simple plaidoyer pro domo ? J'avoue n'tre pas trop impressionn par de semblables dngations. L'analyse politique tablit que les bnficiaires de facults acquises en marge des institutions officielles ou allant contre les rgles publiquement admises, ont pour habitude de contester les analyses qui mettent en lumire la distribution effective du pouvoir : c'est gnralement le cas pour les groupes professionnels (spcialement ceux dont les dirigeants ne sont pas obligs de se justifier devant une clientle
82 Faite l'Express, 8 janvier 1959.

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bruyante). Cependant, ces rfutations doivent tre entendues et analyses avec soin, car elles nous valent un lment de protection contre le pch capital des explications unilatrales.

1. CONTESTATION DE LA THSE DE L'INFLUENCE TECHNOCRATIQUE.


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... Malgr les apparences et les impressions contraires, la technocratie c'est--dire le dessaisissement des responsables politiques au profit des experts n'apparat nulle part comme un danger rel crit Roger Grgoire dans son rapport gnral au Congrs de Paris (1961) : qu'il y ait partout et qu'il y ait toujours eu, poursuit-il, au sein de petits groupes de techniciens, des ractions, des ambitions technocratiques, nul ne saurait le contester. Mais que certains facteurs institutionnels ou humains en favorisent aujourd'hui l'closion, voici qui n'est aucunement dmontr. Bien au contraire : l'aspiration au progrs social lie indissolublement au souci d'expansion conomique fait que les partisans d'une substitution au gouvernement des hommes de l'administration des choses ont sans doute moins d'audience qu' l'poque de Saint-Simon... Le procs de la technocratie ne serait-il pas un faux procs, destin masquer celui des institutions ? 83 Ces vues d'un praticien (R. Grgoire fut le premier Directeur de la Fonction Publique) qui, en raison de la personnalit de leur auteur, me paraissent commander une attention particulire, sont appuyes par divers sociologues. L'un d'eux, Lo Moulin, dclare : l'image d'une expertocratie, d'une technocratie ou d'une

83 Revenant sur ce thme lors de la Semaine sociale de Caen, R. GRGOIRE a

contest l'existence d'un pril technocratique et qualifi de fantaisie pure la rfrence un complot d'experts. Soulignant que le seul danger tient la tendance qu'ont parfois les grands commis substituer leur volont celle des gouvernements sur la base d'arguments de technicit, il a dclar redouter encore plus chez les experts la paresse qui les pousse ne rien suggrer qui soit en dehors de la ligne politique du moment (selon Le Monde, 13 juillet 1963).

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bureaucratie, omniprsente et omnipotente... est... dans une large mesure du moins jusqu' nouvel ordre un des pouvantails... du monde moderne 84 . Je voudrais examiner ce problme partir d'un texte bref, mais pntrant, de B. Gournay 85 . Les observations de celui-ci, mme si elles me semblent sousestimer la part des techniciens dans la conduite des affaires publiques, forment une utile mise en garde contre les interprtations dmesures. Sans vouloir me rfugier dans le compromis intellectuel, je dois admettre que ces remarques rejoignent sur plusieurs points les observations dj faites en cet ouvrage. Les techniciens ne rgnent pas en matres dans l'tat nous dit Gournay. Je ne suis pas d'un avis contraire. Le problme est de situer les forces capables, dans la mesure o elles se manifestent, de s'opposer de telles ambitions. Notre auteur dclare exceptionnelles les situations caractrises par l'abdication des hommes politiques ou la fuite de ceux-ci devant leurs responsabilits. J'prouve cet gard moins d'optimisme (supra). L'un des principaux courants de la rsistance aux techniciens qui est loin de toujours aller dans le sens de l'avantage collectif me parat rsider en tout cas dans les groupes ou milieux sociaux (ceux-ci combattant tout acte du pouvoir, d'o qu'il vienne, ds lors qu'en contradiction avec leurs intrts ou conceptions idologiques). Encore une fois, le dessaisissement de l'homme politique ne suffit pas pour assurer la toute puissance du technicien. L'lment central du raisonnement de Gournay est l'numration d'un certain nombre de dcisions qu'il tient pour fondamentales et dans l'adoption desquelles les techniciens, sans que leur influence soit ngligeable, ne lui paraissent pas avoir jou un rle dominant. Intressante et significative, la liste tablie ne me semble pourtant pas toute preuve : elle englobe la fois des dcisions proprement dites, telle la loi Barang, et des politiques s'tendant sur une priode, telle la dcolonisation : or, ces dernires rsultent souvent par un effort de reconstruction intellectuelle a posteriori d'un ensemble successif d'actes et de choix dans lequel des dcisions de porte secondaire eu gard l'objet principal (affaire de Sakiet) dterminent ou prcipitent une volution. Par ailleurs, il y a toujours quelque danger couper une dcision de ses prolongements et ainsi ne pas citer les accords de Paris aprs avoir mentionn le
84 Res Publica, 1962, no 1, p. 45. 85 L'Administration, Paris 1962, pp. 114-118.

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rejet de la C.E.D. Or, si l'on se place sous l'angle de la restauration de la puissance allemande (mais non certes de la cration d'une communaut politique europenne), la signature de ces accords a plus que compens le refus de la Communaut et annul le sursaut final politique ayant conduit au rejet de celle-ci. L'argumentation de Gournay, qu'appuient d'autres tmoignages (ainsi les observations de R. Massigli relatives au dbarquement Suez) 86 , me semble comporter une lacune : elle ne met pas suffisamment en valeur le stade de l'excution qui est capital. Admettons, simplement pour la commodit du raisonnement, que le Parlement ait jou un rle apprciable dans la fixation du contenu des clauses de l'O.T.A.N. et de la C.E.E. : a-t-il eu depuis son mot dire sur le fonctionnement effectif de ces institutions dont la marche, pourtant, commande ou affecte le destin national ? En choisissant des problmes internationaux comme aliment de ma critique je donne peut-tre l'impression de ne pas tre quitable, tout trait aboutissant un certain dessaisissement des autorits nationales et, au moins, un certain amoindrissement de leurs facults. Mais la liste qui nous est propose comprend aussi des questions nationales qui confirment mon point de vue : ainsi, sans mme parler de l'enterrement des comits d'entreprise, le destin des nationalisations, bien diffrent de celui envisag par leurs initiateurs, et dans la dtermination duquel la haute bureaucratie, attentive s'ouvrir des dbouchs trs profitables, a jou un rle considrable. L'exemple majeur reste pourtant celui de la planification. Si le planisme franais est devenu ce qu'il est, c'est--dire un systme largement indiffrent aux consquences sociales de l'activit conomique, l'explication de cette situation doit tre recherche dans la mise en uvre du dispositif. Au dpart, on avait pu voir dans le Plan un systme permettant d'amliorer l'efficacit conomique et la qualit sociale du rgime. Or, l'usage, la planification s'est rvle un simple mode de consolidation du capitalisme, les dirigeants du Conunissariat ne perdant jamais une occasion d'exalter les mrites de l'initiative prive et de la libert d'entreprise. Sans doute, rares ont t depuis 1947 les gouvernements franais qui se sont rellement proccups d'amliorer la condition ouvrire. Cependant, il faut aussi compter avec le systme des commissions de modernisation, spcialement des commissions verticales dont on s'est rendu compte l'emploi (mais certains

86 Op. cit., p. 67.

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avaient peut-tre vu ds le dpart cette particularit) qu'il offre au patronat un excellent moyen de blocage de toutes les initiatives lui dplaisant et, au minimum, un bon procd pour en rduire la porte. Au total, de toutes les leons que nous vaut l'analyse de la vie publique, celle d'accorder l'excution des dcisions une valeur primordiale est l'une des plus importantes. Quant l'laboration de ces dcisions fondamentales, mis part les actes de porte spcifiquement partisane (renvoi des ministres communistes), je crois que le rle des techniciens a t plus considrable que ne l'indique cette thse, tant bien entendu qu'il ne faut pas tre dupe de l'effacement que s'imposent ceux-ci une fois le choix arrt dans le sens qui leur convient. L'ide de Gournay est que l'influence des agents administratifs se serait surtout manifeste dans l'ordre des grandes questions conomiques. J'avais adopt en commenant cette hypothse de travail : mesure que se poursuivait l'enqute, tout en observant que la valorisation de la fonction technique est ingale selon les secteurs (dclin de la diplomatie classique), j'ai d procder un largissement du champ initial. Cette extension vaut en particulier pour la politique sociale. De mme qu' la veille de la seconde guerre mondiale, l'octroi d'une aide la famille fut le rsultat de l'action tenace d'une poigne de dmographes qui avaient su veiller quelques chos dans le monde politique, de mme il me semble que l'actuelle politique de la construction immobilire et du logement doit beaucoup (trop juge-t-on en de nombreux milieux) des impulsions et conceptions techniciennes. Je mentionnerai ce propos l'uvre, qui, plusieurs gards me semble remarquable, de la Caisse des Dpts et Consignations : livrant aujourd'hui la location 15 17.000 logements par an, la Caisse se place au premier rang des constructeurs occidentaux. Je crois qu'il faut aller plus loin. En matire coloniale, on insiste volontiers sur l'action, retardatrice de l'volution, qu'auraient exerce les reprsentants locaux du pouvoir central (spcialement dans le cas des anciens protectorats du Maroc et de la Tunisie) : il faudrait aussi savoir si, l'poque la plus rcente, l'action des grands commis, de plusieurs d'entre eux du moins car sur ces problmes l'administration commena par se diviser comme l'ensemble des citoyens ne s'est pas plutt oriente en faveur d'une acclration du dcrochage politique (avec dans l'ordre conomique un arrire-plan de cartirisme ou mtropolisme , cette

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tendance prconisant que, dsormais, la France concentre sur l hexagone la totalit de ses ressources humaines et matrielles). dfaut de suggrer une conclusion irrfutable c'est trs difficile d'y parvenir quand on tudie des phnomnes d'influence cette confrontation a le mrite de prciser les points de divergence entre les thses. Il me semble utile de la poursuivre travers l'tude des obstacles au pouvoir technocratique.

2. OBSTACLES L'INFLUENCE TECHNOCRATIQUE.


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Au prix de quelques schmatisations, j'en distinguerai trois sries : les divisions entre les techniciens eux-mmes ; l'action de groupes antagonistes se rclamant d'autres valeurs ou de valeurs plus larges que le culte de l'efficacit technique ; l'tat de l'opinion. Ces obstacles en dehors mme de la prudence dont, pour les raisons dj dites, tmoignent en plusieurs occasions les hauts fonctionnaires expliquent les checs, parfois cuisants, que rencontrent les propositions des techniciens.

a) Division entre les techniciens. Ces rivalits qui sont l'un des principaux aspects de la vie des services et qui marquent aussi, considrablement, le milieu scientifique ou acadmique, ont des origines et motivations multiples. Je mentionnerai en premier lieu la tendance de tous les services ou bureaux gonfler leur importance relative et se considrer, chacun, comme le dpositaire de l'intrt public tout entier. Sans prsenter ici une vue exhaustive de ces luttes qui se droulent de manire plus ou moins discrte, j'en soulignerai plusieurs lments : les oppositions entre la Direction du Budget et tous les autres services de l'tat dont les prtentions ne cessent de mettre en cause l'quilibre financier pniblement amnag par la premire ; les conflits entre administrations horizontales vocation coordinatrice gnrale (conomie Nationale) et les administrations dites verticales clientle spcialise (Directions spcialises du Ministre de l'Industrie) ; les tensions entre les services centraux et leurs reprsentants dans les collectivits rgionales et locales.

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Autre exemple de ces rivalits : les heurts qui se produisent entre les divers corps de fonctionnaires et dont nous avons dj vu de nombreux exemples. Ainsi le souci d'un corps de conserver ses prrogatives ou encore une simple volont de cloisonnement que l'on observe dans pratiquement tous les organismes de grande dimension. Rappelons de mme les tensions entre gnralistes et spcialistes (ceux-ci se divisant leur tour en catgories rivales). Mais il est frquent que le conflit provienne de divergences sur des questions ou interprtations techniques. En ralit, il est trs rare d'observer la formation d'un front uni des techniciens ou, si l'on prfre, la cration d'une doctrine administrative, sur un problme de quelque ampleur, la succession des gnrations habitues chacune des ides diffrentes ajoutant en bien des cas une dimension supplmentaire ces clivages. Ces conflits, qui imprgnent et par l diversifient l'action administrative, diminuent la cohsion et affaiblissent probablement l'influence de la fonction technique vue comme un ensemble 87 . l'inverse, il peut en rsulter au profit d'un lment (par exemple un bureau administratif) dont l'accord est ncessaire la formation de la dcision, un droit de veto de fait ou, du moins, une facult de retarder la solution. Les conomistes sont clbres pour leur aptitude proposer des solutions divergentes. On attribue souvent une faiblesse du pouvoir politique le rejet du plan d'assainissement montaire propos par M. Mends-France au lendemain de la Libration. C'est oublier que si quelques techniciens soutenaient ce projet, d'minents experts montaires lui taient entirement hostiles. Mais la science conomique n'a aucun monopole de ces querelles qui affectent aussi les disciplines dites exactes (voir par exemple les diffrences d'opinion parmi les physiciens et biologistes sur les consquences des retombes radio-actives).

87 On lira avec profit la courte note de R. CATHERINE Y a-t-il une Adminis-

tration in Fonction Publique II. Vingt-six autres propos, Paris, 1958, pp. 7986. Voici deux constatations fondamentales pour notre objet : il y a au moins autant d'administrations qu'il existe de fonctions caractrises dans l'tat et chacune est jalouse de son autonomie et de ses prrogatives ; l'intrieur de chaque administration, de nombreux courants htrognes se manifestent, diffrentes conceptions et diffrentes pratiques des affaires publiques . R. MASSIGLI op. cit., ne craint pas d'voquer ce propos l'miettement de l'tat (pp. 28-37).

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L'origine de ces divisions intellectuelles tient en une large mesure l'ampleur de nos ignorances. premire vue, cette insuffisance parait de nature rduire ou freiner les prtentions tecbniciennes. Il est vrai, comme nous l'avons dit ds le dbut, que l'exercice d'un pouvoir d'assise technique n'est pas ncessairement bloqu par la mdiocrit et l'incertitude des connaissances : bien des catgories d'experts bnficient d'une audience et d'un prestige que ne justifie nullement l'tat des connaissances et des techniques d'intervention. Comme tant d'autres, les rputations techniques manquent parfois de fondement. Cependant, la survenance d'checs graves ou massifs est susceptible d'affaiblir, au moins pour un temps, l'audience de la catgorie en cause (les services d'observation conomique pour n'avoir pas prvu la crise de 1929-30, les instituts d'tude de l'opinion publique aprs l'erreur commise propos de l'lection prsidentielle amricaine de 1948, etc.). Il est inutile de souligner, aprs tant d'autres, le caractre fragmentaire, imprcis et souvent conjecturel des techniques tires des sciences de l'homme. En ralit, les motivations du comportement humain et les modalits de la conduite humaine dans les diverses situations (politiques, conomiques, religieuses...) ne nous sont que trs imparfaitement connues. Aucune thorie sociologique ou psychosociologique n'est encore parvenue dbrouiller correctement l'cheveau complexe des facteurs qui dterminent l'volution des socits et en commandent le fonctionnement. Cette situation a pour effet sinon toujours de diminuer les prtentions et la suffisance des techniciens, du moins de rduire leur capacit de matriser les vnements et de peser sur les hommes. Observons pourtant qu' l'poque rcente, des progrs ont t accomplis, notamment par application des principes et dcouvertes de la psychologie moderne. Je vise ici les techniques d'analyse des motivations et de conditionnement des esprits que l'on utilise dsormais au niveau de la guerre dite psychologique, de la propagande politique, de la rclame commerciale... Ds maintenant, il serait dangereux de sous-estimer le poids ventuel de ces manipulations, dont le perfectionnement, joint aux progrs de la biologie, vaudrait (ou vaudra) aux techniciens ou aux hommes politiques capables de les utiliser de redoutables facults d'action. Est-il possible d'viter que le dveloppement des sciences humaines ou sociales n'aboutisse renforcer le poids de la technocratie ?

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Les divisions que je viens d'voquer sont l'une des causes d'un phnomne qui n'est pas toujours estim sa juste valeur : le fait que, dans une controverse quelconque, on ne trouve pratiquement jamais tous les techniciens d'un ct et tous les responsables politiques de l'autre (cas dj mentionn au sujet des ngociations sur l'Euratom). Dans cette perspective, l'opposition entre politique et technique exprime une vue un peu simpliste : ainsi, ne conviendrait-elle pas pour expliquer les regroupements que l'on a pu noter aux diverses tapes du mouvement d'unification europenne. En ralit, on observe la formation, pour chacun des points de vue rivaux, de constellations composes chacune de techniciens et de politiques et qui entrent en lutte plus ou moins ouvertement. Une telle distribution, qui va parfois jusqu'au morcellement, rduit la force de la pousse technicienne : elle est susceptible de valoir aux autorits politiques en cause un supplment de libert de manuvre, mais peut aussi les conduire l'immobilisme. Quand il n'en prend pas prtexte pour se rfugier dans l'inaction, l'homme politique responsable plac devant ces contradictions se trouve dans une position inconfortable. Ces difficults sont, comme nous l'avons vu, particulirement grandes si le destinataire des avis n'est pas en mesure de remonter aux sources intellectuelles des divergences ou, en d'autres termes, n'est pas capable d'apprcier le fondement scientifique du dsaccord. ce titre, les controverses entre physiciens, et plus gnralement celles entre savants pour la rpartition des fonds publics disponibles, posent aux dirigeants ordinaires des problmes plus srieux que celles entre conomistes ou experts en politique trangre. Les spcialistes de la dcision numrent pourtant plusieurs procds permettant de trouver une solution rationnelle, le premier tant de s'assurer de la ralit du dsaccord. Le responsable final du choix peut aussi se rallier au point de vue de la majorit des experts, s'il s'en forme une, ou la position de celui (ou de ceux) qui, sur la base de l'exprience passe, lui parat le plus digne de confiance. Ce sont l des voies fort empiriques. Mais il existe aussi des procds de choix moins subjectifs : ainsi celui dit du moindre danger consistant assumer celle des hypothses techniques dont la non-validit ultrieure ferait courir au pays le moindre risque. Voici un exemple de ce procd, que j'emprunte W. R. Schilling : la dcision des tats-Unis d'effectuer durant la guerre la fabrication d'une bombe de type A. Croyant ( tort d'ailleurs) que les Allemands poussaient fond l'tude de ce problme, les Amricains devaient-ils engager des dpenses de l'ordre de deux

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milliards de dollars sans avoir la certitude que le projet aurait un aboutissement ? Admettons que l'on choisisse l'hypothse positive : on peut fabriquer la bombe ; si finalement cette proposition se rvle errone, la perte ne sera que financire. Imaginons au contraire que l'on retienne l'hypothse ngative : si les experts amricains se sont tromps, le risque existe que l'Allemagne, elle, parvienne faire la bombe. L'cart entre les deux prils est trop grand pour justifier l'hsitation : il vaut mieux accepter l'avis de ceux qui estiment la fabrication possible. Les thoriciens du calcul de la dcision s'efforcent de mettre au point des procds permettant de rduire la marge d'incertitude en face d'avis techniques divergents. Mais, en l'tat actuel de nos connaissances, il est rarement facile d'insrer dans ces schmas abstraits les lments rels de la vie politique, nationale et internationale. On s'explique ainsi que, dans une telle situation, l'homme politique choisisse celui des dispositifs conseills qui va le mieux dans le sens de sa politique gnrale ou lui parat susceptible de renforcer d'autres activits lui tenant cur.

b) Action des groupes antagonistes. Nous avons perdu en France l'habitude de compter avec l'action des partis dans l'laboration et la mise en excution des mesures ayant trait la gestion des affaires publiques, spcialement de celles longue porte. Il est vrai que, dj sous la IVe Rpublique, les partis affaiblis par leurs rivalits intestines et emptrs dans la formation des majorits instables n'ont que rarement t en mesure de donner une impulsion vritable la politique du pays notamment dans l'ordre conomique. En plusieurs cas, leur action, dicte par des impratifs lectoraux, s'est exerce l'encontre des vux des techniciens (par exemple, dans le domaine des subventions des activits improductives, de la lutte contre l'alcoolisme ou de la rglementation fiscale) : sous ce dernier aspect, on rappellera la capitulation sans gloire du Parlement et des Ministres en mars 1955 devant les revendications poujadistes. Dans d'autres cas (notamment intgration. europenne), les partis vocation gouvernementale ont plutt favoris l'activit des techniciens, du moins d'une partie d'entre eux. Si finalement l'chec en matire de dcolonisation a t incontestable - mais il a fallu au Gnral de Gaulle des annes pour en finir avec le conflit algrien - je ne crois pas qu'il soit quitable de juger de manire purement ngative l'action des partis sous la IVe Rpublique.

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Ailleurs (ainsi Belgique, Grande-Bretagne, Italie), le droulement de la vie nationale et le choix des grandes options ne sont pas explicables sans rfrence aux activits et stratgies partisanes. Les partis y disposent normalement de bureaux d'tudes qui utilisent les services de techniciens d'origine varie. Souvent on en a eu d'ailleurs de nombreux exemples en France mme les partis choisissent leurs experts parmi les fonctionnaires publics adhrents ou sympathisants. Or, les ides de ceux-ci, surtout quand ils appartiennent aux rangs moyens des services (par exemple les agents fiscaux) ne concident pas toujours avec les vues officielles de l'Administration. Autre facteur limitatif de l'influence des techniciens publics : l'action des groupes de pression, notamment de ceux que menace l'volution conomique ou que l'tat des structures sociales empche d'en jouir quitablement (paysans, commerants, syndicats ouvriers en diverses occasions...). voquons nouveau les oppositions, de style poujadiste, la technique et aux techniciens. Au cours des dernires annes, de nombreux leaders professionnels ont dnonc l'omniscience des technocrates , les dangers de la technocratie , la dictature des techniciens ... : ne soyons pas dupe de ces allgations dont le fondement est d'assurer la protection des situations acquises. Mais les hommes politiques, sensibles aux vertus lectorales du nombre, accordent une oreille attentive ces imputations : et il en rsulte une diminution de l'influence des techniciens. Cette limitation, soulignons-le, n'est pas toujours un bien. En voici un exemple rcent tir de la pratique franaise. Un dcret du 13 novembre 1959 constitua un comit charg d'examiner les situations de fait ou de droit qui constituent d'une manire injustifie un obstacle l'expansion de l'conomie et de proposer des rformes de nature mettre fin ces situations . Ce comit dt Comit Armand-Rueff dposa son rapport en juillet 1960 : tout en omettant systmatiquement de s'en prendre aux structures et pratiques du grand capitalisme, il dcrivait, souvent avec pertinence, un certain nombre de situations de ce type (pratiques restrictives dans le commerce et l'industrie, existence de professions fermes, gaspillages dans l'octroi des subventions...) et proposait des remdes. Naturellement, ce texte d'esprit no-libral, souleva une farouche opposition des intresss dont la pression conduisit le Gouvernement s'abstenir finalement de mettre en uvre l'essentiel des suggestions faites (par exemple dans l'ordre de la rglementation de la proprit commerciale).

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Dans cette revue rapide des forces antagonistes, il ne faut pas oublier les interventions des tats et groupes trangers. Parmi les dcisions fondamentales, B. Gournay mentionne la renonciation la diplomatie indpendante des annes 1944-45. Le point se vrifie particulirement quand on analyse les positions de la diplomatie franaise vis--vis du problme allemand : l'abandon progressif, et somme toute rapide, des revendications formules s'explique la fois par l'volution gnrale de la situation diplomatique, le refus des puissances allies de prendre en considration les demandes de la France ainsi que l'tat dsastreux des finances extrieures du pays qui conduisait priodiquement nos dirigeants mendier le secours des tats enrichis par la guerre (spcialement les tats-Unis). En rgle gnrale, les atteintes la souverainet nationale s'effectuent de manire relativement discrte : il n'en arrive pas moins que cette pression soit assez forte (dans le domaine des investissements ou de la protection douanire par exemple) pour annuler l'influence des techniciens. Durant les priodes de crise ouverte, comme celles suscites par l'chec de la candidature anglaise au March commun, les masques tombent et l'on s'aperoit alors du peu de cas que les puissances dominantes font de la souverainet des autres quand leurs intrts commerciaux ou militaires sont en jeu (pression des tats-Unis pour la cration d'une communaut atlantique largement ouverte aux capitaux et produits amricains). Une fois de plus, nous constatons que les techniciens doivent affronter les mmes obstacles que les appareils politiques habituels. Plus exactement peut-tre, nous observons le puissant et irremplaable appui qu'apporte la technique l'existence d'une ferme volont politique.

c) tat de l'opinion. Dans un intressant dveloppement, Lo Moulin 88 dclare que l'obstacle le plus solide et le plus irrductible la toute-puissance ventuelle d'une quelconque technocratie rside dans l anticlricalisme de l'opinion publique, c'est--dire dans l'hostilit non dguise de celle-ci l'gard de tous les types de clercs au premier rang desquels les experts de l'ge moderne. Il y voit une forme permanente de rbellion, qui plonge ses racines dans un besoin d'irrationnel et de mystique, contre l'autorit de ceux qui parlent en connaissance de cause. D'o la joie du public quand l'expert se trouve, ou parat tre en mauvaise
88 Res Publica, op. cit., pp. 44-45.

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posture (ainsi le spcialiste vaincu par l'avocat en cour d'assises). On peut en fait drider n'importe quel auditoire avec les plaisanteries les plus cules sur les statisticiens ou conomistes. Moulin, se rfrant sur ce point des observations dj anciennes de R. Michels, souligne la persistance du mpris et du ddain l'gard des intellectuels dans les fractions ouvriristes du parti socialiste belge. En dfinitive, mme dans les milieux o l'on reconnat la comptence du technicien, on s'applique nier ou limiter le pouvoir social qu'il en pourrait tirer. Conclusion : ... les politiques sont presque toujours en tat de repousser avec pertes et fracas les propositions des experts qui ne leur semblent pas, politiquement, acceptables... Il n'est jamais tout fait impossible pour contrecarrer l'avis des experts... de battre le rappel des strotypes, des croyances et des mythes d'autrefois et d'aujourd'hui, des superstitions et des prjugs collectifs qui, pour tre actuels, n'en sont pas moins obscurantistes ... Finalement, il apparat que c'est le politique qui - tort ou raison (mais l n'est pas le problme) - l'emporte le plus souvent sur le spcialiste. Le lecteur sera peut-tre tent de tenir cette vue pour excessive. Cependant, les exemples d'erreurs et d'emballements de l'opinion, partir de positions affectives ou passionnelles, sont trop nombreux pour qu'il soit lgitime de rejeter cette position sans un examen attentif Ce refus serait d'autant moins excusable que les groupes d'intrt sans mme insister sur le cas de la rclame commerciale s'efforcent d'utiliser en permanence de telles faiblesses. En ralit, nous ne disposons pas des enqutes psycho-sociologiques qui permettraient de procder une analyse objective du problme. Des commentateurs dplorent, et avec une force de conviction gale celle de Moulin, l'engouement de notre poque pour la technique, le respect, souvent naf, dont bnficient en tant d'occasions des experts qui ne mritent pas une telle rvrence. N'oublions pas, Moulin l'admet, que l amateurisme des politiciens fournit aux chansonniers et aux dmagogues un inpuisable rservoir de plaisanteries. Sur un plan plus srieux, l'engouement pour les diplmes universitaires ou un titre quelconque qui fait la fortune de l'enseignement par correspondance ou encore cette soif brlante d'tudier qui saisit les jeunes ouvriers ds que les moyens leur en sont vritablement donns, tout ceci n'exprime-t-il pas une autre attitude que celle de l'indiffrence ou de l'hostilit vis-vis du savoir ou de ceux qui le dtiennent ? La rticence ouvrire vis--vis des intellectuels, qu' mon avis Moulin amplifie un

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peu, ne vient-elle pas, en dehors de l'instabilit si frquente de ceux-ci, de ce que la monopolisation par les classes aises de l'accs l'ducation suprieure a constitu, et forme encore, un moyen de consolider l'alination ouvrire ? En considrant le cas de la France moderne, je crois y dceler, en plusieurs milieux, un assez grand respect pour la fonction technique ce qui explique, en particulier, la propension de tant de nos contemporains se dire techniciens . L'entre de la science et de la technique dans la comptition entre les deux blocs ne fait que renforcer cette attitude (qui ne touche pas, il est vrai, plusieurs secteurs des classes moyennes traditionnelles, spcialement dans les rgions sousdveloppes du pays). En rgle gnrale, l'opinion ne semble pas accueillir avec dfaveur l'accs d'un technicien ou d'un homme se faisant passer pour tel des fonctions ministrielles. Admettons que ce respect est bien plus grand pour les techniques drives des sciences physiques et naturelles que pour celles tires des sciences humaines : les reprsentants de ces disciplines n'ayant mme pas su se crer un vocabulaire uniforme, il nous faudrait beaucoup d'outrecuidance pour livrer cet gard un procs l'opinion. Toutefois, je me range l'avis de Moulin sur un point : la possibilit pour l'homme politique de dfaire le technicien devant l'opinion condition d'entreprendre cet effet une campagne persvrante. Deux facteurs handicapent le technicien sous cet angle : sa tendance user d'un vocabulaire sotrique au besoin pour dire des choses fort simples et ignorer l'art de prsenter, en termes aisment accessibles ou assimilables, des questions complexes, cette simplification n'allant d'ailleurs jamais sans quelque dformation ; le caractre souvent secret ou confidentiel de ses interventions (closed politics). Mais, notamment dans les pays o les partis sont faibles et morcels, les hommes politiques ne sont pas ncessairement en mesure et n'ont pas toujours le dsir de mener de telles campagnes. Ces considrations tablissent que les appareils politiques ou partisans, sans oublier bien sr les groupes de pression, ne sont pas, s'ils le veulent, dsarms devant les techniciens qui, placs devant de fortes oppositions se rfugient parfois dans un opportunisme ou un immobilisme prudent. La remarque prend d'autant plus de relief que des considrations dontologiques obligent souvent ces derniers au silence, tandis que leurs interlocuteurs, officiels ou privs, disposent pour s'adresser au peuple de moyens sans cesse plus perfectionns (rle de la tlvi-

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sion). De ce point de vue, le cas des techniciens militaires est instructif : on qualifia longtemps l'arme de grande muette , mais il faut admettre qu'en plusieurs pays la situation est renverse (rappel de l'habitude prise par les gnraux amricains sous l'administration Eisenhower de faire des discours politiques de leur cru). Les savants, plusieurs d'entre eux du moins, ont su d'emble se tailler une place grce aux moyens d'information de masse, certains ayant rapidement pris les manires d'authentiques vedettes . Il est vrai que la menace d'une annihilation massive de l'humanit est un argument qui, sans craser tous les autres (consolidation du nationalisme l'ge nuclaire) n'en possde pas moins une singulire porte. Dans sa confrontation avec le technicien, l'homme politique, et spcialement l'homme de parti, dispose de multiples parades dont celle d'appeler son secours des techniciens dont l'avis concorde avec le sien ou renforce sa thse. On sait qu'en matire d'organisation des entreprises, les experts ont parfois pour mission de donner une allure d'impartialit et de respectabilit des rformes dj dcides par le patron. L'homme politique n'est pas ncessairement inhabile ces jeux. Par ailleurs, il lui arrivera souvent de trouver dans l'action des groupes d'intrts un prtexte repousser les propositions des techniciens : sans qu'il en soit ncessairement ainsi, le souci de sauvegarder la paix publique couvre, en certains cas, de bien singulires marchandises. Utilisant nouveau l'expression de B. Gournay, il faut redire que les techniciens ne rgnent pas en matres dans l'tat. Ils constituent pourtant l'un des lments du polygone des forces , le niveau de leur influence pouvant varier selon les poques et les pays. L'influence technocratique est seulement l'une des composantes ou l'un des aspects du pouvoir qui s'exerce sur les hommes. Tout ce que nous avons observ jusqu' prsent montre que l'action technocratique qui a des racines objectives (technicit de la gestion des affaires publiques), trouve un aliment dans l'impuissance ou l'incapacit des appareils politiques habituels. Le problme que nous retrouverons plus tard est de savoir s'il est opportun et possible de renverser le courant. Une question se pose en tout cas l'issue de ce chapitre : le niveau de ce pouvoir sous la Ve Rpublique.

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3. ESQUISSE DE LA SITUATION ACTUELLE.

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Bien qu'en l'absence d'une authentique sociologie historique tout jugement sur le pass doive s'accompagner de rserves, on peut avancer que de la IIIe la IVe Rpublique le pouvoir technocratique a connu une marche plutt ascendante (ne serait-ce qu'en vertu de l'extension et de la systmatisation des interventions conomico-sociales de l'tat). Cependant, sous ces rgimes, les autorits politiquement responsables (Parlement et Gouvernement) continuaient d'intervenir largement dans la gestion des affaires publiques. Tout en prouvant de srieuses difficults faire prvaloir une impulsion gnrale, les assembles conservaient en de nombreux secteurs, de larges comptences et, sur plusieurs points, parvenaient obtenir le dernier mot. Quant la porte de l'action propre des ministres, elle variait, dans des limites assez larges, selon les gouvernements et la personnalit des intresss. L'influence technocratique, sous les conditions et avec les rserves que j'ai dfinies, constituait une ralit, mais les techniciens n'avaient aucun monopole de l'influence qui se rpartissait entre les divers secteurs de l'appareil tatique sans que la distribution effective confirme ncessairement le schma constitutionnel. Dpendant du pouvoir hirarchique, les fonctionnaires ne pouvaient tre cits comparatre et s'expliquer devant les assembles. En ralit, les rapports entre parlementaires et fonctionnaires taient nombreux (l'usage admettant mme que les premiers fassent visite au second) : ces relations permettaient aux agents administratifs de s'assurer, le cas chant, l'appui des parlementaires, non seulement pour favoriser leur carrire personnelle, mais aussi pour faire prvaloir leurs vues sur une question. Selon une opinion couramment admise, la Ve Rpublique aurait pour consquence une augmentation nette du pouvoir technocratique. Apparente ds le dbut (rappel de la masse d'ordonnances promulgues durant les derniers mois de 1958), cette tendance se serait constamment renforce au fur et mesure de la continua-

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tion du rgime (octroi l'Excutif de pouvoirs spciaux sans cesse plus tendus). Cette vue traduit-elle correctement la situation ? Un trait manifeste de cette expansion est l'attribution de divers postes ministriels des fonctionnaires sans pass parlementaire. Comme je l'ai dj signal, il ne me parat pas possible de dissocier ces situations du schma technocratique : tout au plus peut-on dire que cette fusion en la personne du ministre de la fonction technique et du point de vue politique aboutit la cration d'un pouvoir d'ordre politico-technique qui diffre du pouvoir purement technocratique par l'attribution son titulaire d'une responsabilit officielle. Il est vrai que, dans l'tat actuel de fonctionnement du rgime, l'ampleur et la nature mme de cette responsabilit, qui joue bien peu l'gard du Parlement, restent imprcises (le rle respectif du Prsident de la Rpublique et du Premier Ministre dans la conduite de la politique gouvernementale variant profondment selon les secteurs). Par rapport la IVe Rpublique, l'abaissement des assembles lgislatives est considrable. De ce fait, la valeur des appuis parlementaires, dont pouvaient disposer les fonctionnaires, s'est considrablement rduite. En contre-partie, les services administratifs sont, dans une large mesure, soustraits au contrle parlementaire qu'exeraient sur eux les Chambres (notamment travers l'activit des commissions permanentes). D'un autre ct, l'incontestable appauvrissement de la fonction lgislative du Parlement (rappel de l'art, 34 de l'actuelle constitution qui limite le domaine relevant de la loi et fait en quelque sorte de celle-ci une comptence d'attribution) dveloppe videmment la vocation des bureaux rglementer la vie nationale. Enfin, on peut admettre que cette prpondrance technicienne est renforce par plusieurs traits de fonctionnement du rgime (capacit, sinon parfaite du moins suprieure celle de la IVe, de prparer en secret certaines dcisions ou interventions ; relative indiffrence, qui d'ailleurs n'est pas totale, spcialement en priode de rfrendum, vis--vis des campagnes de presse ou des mouvements d'opinion : volont de promouvoir des solutions d'inspiration productiviste dans les secteurs attards comme l'agriculture...). Mais sous l'angle qui nous occupe ici, le trait probablement le plus important est la volont du Chef de l'tat de briser la rsistance des partis politiques anciens et d'carter du circuit gouvernemental une large fraction des intermdiaires politiques habituels.

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Je ne sais cependant si l'on interprte correctement la situation politique actuelle en se bornant voquer la monte du pouvoir technocratique. crivant en 1955, Michel Collinet dnonait les aspirants technocrates (qui) cherchent dvaloriser les cadres politiques normaux de la dmocratie et se moquent du consentement populaire qui en est le fondement . Envisageant l'avenir il dclarait que ces technocrates en puissance travaillent, qu'ils le veuillent ou non, pour l'avnement d'un rgime fort (qu'il soit csarien ou totalitaire) dont ils ne seraient tout au plus que les premiers serviteurs . Le seul remde la situation lui semblait tre l'tablissement d' une dmocratie active suscitant l'initiative politique des citoyens et conomique des travailleurs, contrlant avec vigilance ses grands commis, rtablissant la notion du service, aujourd'hui perdue... 89 . Le conseil de Collinet n'ayant pas t suivi, des lments de son diagnostic ne s'appliquent-ils pas sous la Ve Rpublique ? Si l'on en croit G. Vedel dans son rapport sur la France au Congrs de l'Association Internationale de Science Politique (1961), le pouvoir technocratique sous la Ve Rpublique aurait la fois augment et dcru. L'accroissement correspond aux phnomnes qui ont dj t voqus. Quant la diminution, elle concernerait toutes les questions que le pouvoir politique suprme, dsormais assur de la stabilit, a choisi de traiter lui-mme son ide. Certes, aucun pouvoir ne saurait s'affranchir de toute influence intrieure et, a fortiori, internationale : les autorits, le Chef de l'tat lui-mme, ont de nombreux techniciens dans leurs entourages directs et ne peuvent faire totalement abstraction des revendications ou ractions des milieux intresss (voir sous cet angle les vicissitudes de la politique agricole). Cependant, le nouveau mode de gouvernement, spcialement au niveau du Prsident de la Rpublique, ne pouvait qu'aboutir une nette diminution du pouvoir de certaines catgories de techniciens. G. Vedel voque cet gard le cas de la technocratie coloniale ou algrienne , de la technocratie de l'ducation nationale (impuissante contre l'extension et la consolidation de l'aide l'enseignement priv) et de la Scurit sociale... Il dclare aussi que, contrairement aux habitudes anciennes, les autorits n'ont pas hsit, en plusieurs cas, carter les avis du Conseil d'tat susceptibles de les gner politiquement.

89 Preuves, juillet 1955, p. 47.

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De ce point de vue d'ailleurs, l'affaire la plus clatante a t de nature contentieuse : l'annulation par la voie du recours pour excs de pouvoir de l'ordonnance du 1er juin 1962 instituant une Cour militaire de justice. Sans entrer dans une analyse dtaille de cet arrt, disons que l'Assemble plnire du contentieux a jug que la composition et la procdure de la cour n'taient pas conformes aux principes gnraux du droit qui sont la garantie des liberts publiques. Cette dcision a fait l'objet de vives critiques de la part du gouvernement. Celui-ci, peut-on lire dans un communiqu du cabinet du Premier Ministre 90 tient au moins pour anormale la jurisprudence qu'une telle dcision tendrait instaurer et qui substituerait l'apprciation du juge administratif aux droits des autorits constitutionnelles issues du suffrage dans un domaine qui touche leur responsabilit fondamentale et l'existence mme de la nation . Encore que la question soit dlicate, il semble difficile d'admettre que le pouvoir du juge, fond sur l'apprciation souveraine de la rgle de droit n'ait aucune parent avec le pouvoir technocratique. Le juge ne se borne pas en fait interprter les rgles existantes : il lui arrive souvent de crer un nouvel lment de droit. Cette capacit, qui ne va pas toujours dans le sens souhait par le lgislateur ne doit pas tre perdue de vue si l'on veut apprcier avec exactitude la puissance relle du pouvoir judiciaire dans l'ordre socio-politique. Voulant comparer le pouvoir des techniciens sous les IVe et Ve Rpubliques, G. Vedel raisonne en fonction du sort fait par la Ve au donn politique de la IVe. Une partie de ce donn est all la Politique (comportant en particulier ce que l'on appelle volontiers, d'une expression qui n'est pas l'abri de la critique, le domaine rserv du Chef de l'tat) : ce transfert entrane une dcroissance du pouvoir technocratique qui, auparavant, affectait plusieurs de ces questions. Mais une autre partie de l'ancien donn politique a t vacu vers le secteur technique. En somme, l'enchevtrement du politique et du technique serait aujourd'hui moins grand que par le pass. Pour Vedel, finalement, le domaine du technique s'est accru. Cette dernire observation me semble juste. J'prouve par contre des hsitations admettre cette sorte de sparation entre la Politique et le technique (et dans celui-ci la trop fameuse intendance ) que postule en dfinitive ce mode
90 Le Monde, 21-22 octobre 1962, p.4.

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d'analyse. Il n'est aucune affaire de la grande politique qui n'ait des aspects ou implications techniques. Mais, dans l'ordre gouvernemental, et malgr tous les essais de sparation, il n'existe pas de problme technique, y compris le gel des rcoltes, qui n'ait ou ne puisse avoir de rpercussions politiques. Je serais donc tent, tout en conservant le principe des deux domaines qui s'est clairement manifest en plusieurs circonstances (l'Algrie, la force de frappe, les rapports francoallemands et, plus gnralement, les rapports extrieurs relevant exclusivement du Prsident de la Rpublique), de formuler le problme en des termes qui laissent plus de place l'enchevtrement. J'appellerai domaine de la Politique celui dans lequel les proccupations techniciennes ou facteurs techniques sont strictement subordonns l'exercice d'un dessein politique ou mis au service de celui-ci : en ce domaine, le technicien peut jouer un rle apprciable et le cas chant obtenir la sauvegarde de son point de vue (ainsi dfense de l'agriculture franaise dans le March Commun), mais il n'est pas juge de l'importance relative donne son argumentation et surtout il n'a pas le dernier mot. Quant au domaine du technique, c'est celui dans lequel les (ou le) responsables de la Politique choisissent ou ont l'habitude de ne pas intervenir. Il comprend les secteurs habituels de l'intervention technicienne (ainsi la rgulation montaire et la rgularisation des marchs agricoles), mais s'est agrandi d'une fraction de l'ancien donn politique (probablement plus par abandon ou dcadence du contrle parlementaire que par transfert aux techniciens de questions dont ils s'occupaient dj en fait). En ce domaine, les techniciens, plus frquemment et plus facilement que par le pass, sont susceptibles d'avoir le dernier mot (rduction sensible de l'influence de divers groupes de pression du type petit commerce ). Mais, tout moment, comme le montre l'volution rcente des questions conomiques, la Politique peut faire irruption en l'une quelconque de ces affaires et en reprendre la direction (les techniciens pouvant mme tenir spontanment compte des implications de cette Politique pour leur propre secteur). Au surplus, les interventions des techniciens eux-mmes, surtout quand elles vont jusqu'au pouvoir final de dcision, ne sont jamais indemnes de motivations ou arrire-plans idologiques. On peut certainement reprocher cette distinction son caractre schmatique : elle ignore en particulier les rapports personnels, les relations inofficielles, les

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supervisions effectues pour le compte des autorits suprieures, sans que les intresss les connaissent toujours. Cependant, il me parat utile de la retenir, titre de cadre de rfrence, pour l'interprtation de la situation prsente.

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La technocratie. Mythe ou ralit ? Premire partie : Lintervention technocratique

Chapitre III
SIGNIFICATION SOCIO-POLITIQUE DU POUVOIR TECHNIQUE

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C'est un problme auquel les interprtations faites de l'volution franaise rcente, qui relvent tantt d'un souci d'analyse scientifique et tantt d'une volont de polmique partisane, confrent un regain d'actualit. Je voudrais introduire ce thme et en effectuer la dcomposition l'aide de deux citations (volontairement prises chez des auteurs violemment hostiles la technocratie). J'emprunte la premire B. Russel La tyrannie des bureaucrates, crit celuici, est l'une des consquences invitables du surcrot d'organisation que cause la technique scientifique. Le despotisme des fonctionnaires tend fcheusement, en outre, devenir irresponsable et tnbreux comme le fut celui des eunuques impriaux ou celui des royales matresses de jadis. Crer les moyens de l'liminer est l'une des tches politiques les plus urgentes de notre poque... Si nous tenons recouvrer notre prosprit passe, il s'agit ... d'affranchir les gens hardis et nergiques de l'absurde tutelle exerce sur eux par des fonctionnaires ignares et incomptents 91 .

91 In Science, puissance, violence, traduit de l'anglais, Neuchtel, 1954, pp. 44-

46.

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B. Russel, on le voit, n'prouve que mpris pour la comptence technique du gnraliste . Ses observations se situent en tout cas au niveau de la direction politique des socits. Elles sont verser au dossier, dj trs pais, des critiques faites l'administration civile ou militaire. Il me semble donc utile, en un premier temps, d'tudier la technocratie comme facteur de transformation ou de corruption du rgime reprsentatif, sans attribuer encore au mouvement une signification sociale. C'est une tout autre conception de la technocratie que prsente G. Gurvitch en la dfinissant comme un formidable pouvoir social de caractre absolutiste et priv, qui menace d'engloutir l'tat. La tendance du capitalisme organis et planifi le pousse vers des structures fascistes, camoufles ou non, structure o fusionne l'appareil des trusts, des cartels et banques, du patronat, du haut personnel administratif et des militaires de carrire les plus spcialiss, avec l'tat totalitaire mis leur service. Cette nouvelle fodalit conomique, administrative et militaire... ne peut tre arrte dans sa course vers le fascisme que par des rvolutions sociales. Si celles-ci ne se produisent pas avec une rapidit suffisante dans les structures du capitalisme organis, le fascisme ne pourra pas tre vit, sauf d'une faon verbale 92 . Cette conception de la technocratie apporte une dimension nouvelle qui en modifie profondment la nature aux phnomnes dj tudis. Il s'agit de la liaison entre les technocrates publics et les managers privs dans le cadre du systme capitaliste contemporain. Envisage comme un ensemble, et non plus seulement en tant que phnomne de l'ordre gouvernemental, la technocratie serait devenue, ou serait en train de devenir, la force inspiratrice et motrice du capitalisme moderne (et peut-tre aussi d'autres types de rgime conomique). Il est donc ncessaire, en un second temps, d'prouver la vracit de ces positions par un examen du rle des technocrates dans le systme capitaliste. Sur cette voie, nous rencontrerons invitablement la thse de Burnham. Sans pratiquer la politique de l'autruche, les points de vue de B. Russel et de G. Gurvitch me semblent donner une vue trop pessimiste, et quelque peu outrancire, du pril technocratique. Cependant, les tendances prsentes, si rien ne vient
92 Citation extraite de l'ouvrage collectif Quel avenir attend l'homme ? Paris,

1961, p. 153.

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en dranger l'expansion, comportent de rels dangers dont, chemin faisant, j'essaierai de prciser le contenu. Parmi ces prils, je signalerai d'emble la formation de larges couches de techniciens de l'homme (organisateurs-conseils, psychologues, sociologues...) ayant propension, au besoin sous le couvert de motivations humanistes, apprcier l'individu comme une unit dont il faut valuer et augmenter le rendement. Soyons attentifs, pour reprendre une expression de Ren Maheu, Directeur gnral de l'U.N.E.S.C.O., la formation de cette sorte de classe de magiciens .

SECTION I. Technocratie et direction politique des socits


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J'voquerai quatre critiques ou dangers qui, trop souvent prsents en termes excessifs, trouvent pourtant un aliment dans les conduites quotidiennes des techniciens : l'insuffisance, le particularisme, la partialit l'gard des diverses forces sociales et l'esprit partisan. En me faisant l'cho de ces reproches, je n'entends nullement mettre en cause le caractre indispensable et, dans son principe, bnfique de l'intervention technicienne. Mon propos est simplement d'appeler l'attention sur des dfauts qui sont en partie inhrents au mode de gestion bureaucratique. Ces problmes tant gnralement bien connus, je serai bref.

1. LE REPROCHE D'INSUFFISANCE.

Le premier danger, et ce n'est pas un paradoxe, semble tre, beaucoup d'gards, l'insuffisance technique des spcialistes, spcialement de ceux qui s'appuient sur les sciences humaines ou sociales. En bien des cas, les experts ont une propension exagrer leurs connaissances et possibilits. Observons par exemple le cas des conomistes, ces mages de notre sicle : ils disposent, certes, d'un bagage de connaissances qui va croissant. Mais leur savoir comporte encore de vastes et profondes lacunes. Encore l'conomiste, spcialement dans le cadre de l'conomtrie, est-il en mesure de donner d'utiles conseils (que ce soit au titre de

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la lutte contre les rcessions ou du dveloppement long terme). Nous sommes encore fort loin d'une telle capacit quand il s'agit de combattre des attitudes aussi graves que l'antismitisme ou les prjugs raciaux. Il n'est jamais difficile, au vu des rsultats enregistrs, d'identifier de nombreuses erreurs dans la gestion quotidienne des affaires publiques. Celles-ci tiennent, en plusieurs cas, l'ignorance ou la lgret des hommes ayant port la responsabilit des choix. Mais en de nombreuses situations, compte tenu de la faiblesse des connaissances scientifiques, la prvision des rsultats, surtout si l'on veut tenir compte des consquences indirectes ou drives, relve du pari. Trs proche de ce danger est celui de l'extension des comptences techniques. Souvent, en effet, un homme ayant t habile dans un domaine dtermin considre qu'il l'est aussi pour le reste. Il y a de la sorte, dans nos socits, de nombreux personnages qui ont l'habitude d'tendre leurs interventions en dehors du champ initial o ils se sont illustrs. Le cas des militaires victorieux (ou mme dfaits sur les champs de bataille) est trop connu pour qu'il soit besoin de le dvelopper ici. On trouve galement des hommes d'affaires qui, ayant constitu des fortunes confortables et ayant parfois rendu des services, estiment qu'ils sont dous pour la politique et en font avec des rsultats tout au plus moyens. Ceci vaut galement pour les savants des sciences exactes, un peu trop ports aujourd'hui malgr des insuffisances notoires prendre, comme tels, des positions politiques. Qu'ils soient experts en physique ou en mathmatiques ne leur confre nullement la facult de devenir ipso facto des humanistes et de prcher pour le bonheur des humains. Beaucoup ajoutent, au passif des techniciens, un manque d'habilet politique dfaut qui devient grave si finalement, d'une manire ou d'une autre, ceux-ci assument les responsabilits du politicien. C'est l un reproche qui, pour tre trop gnral, ne manque pas absolument de porte. Mme anims des meilleures intentions, divers spcialistes semblent incapables de prendre conscience d'un fait pourtant simple : en face d'eux il y a des hommes, gnants certes pour la clart de l'pure, mais difficiles effacer du tableau. L'art de la politique, dont trop de techniciens sous-estiment la complexit, consiste parfois agir avec brutalit et rigueur, mais il est aussi de faire accepter par les hommes les sacrifices ou servitudes indispensables sans provoquer des tensions ou des heurts excessifs. Il y faut,

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la fois, le sens de l'autorit et le got de la persuasion : de cette exigence lmentaire, les hommes de la technique n'ont pas toujours conscience. Il ne serait pas difficile de mentionner de nombreux exemples de cette insuffisance. Ainsi le mode de prsentation des ides rattaches au courant mendsiste vers les annes 1954-1955. Beaucoup taient fondamentalement justes et seront reprises par la suite (modernisation des structures agricoles et commerciales, reconversion...). On ne saurait dire que leur prsentation au public, surtout par les hommes de l'entourage, ait t pleinement adroite (certaines dclarations intempestives ayant pu apporter un aliment des mouvements de protestation dmagogique). Le programme montaire de dcembre 1958, tout en comportant des mesures invitables, prsentait aussi des dispositions (sur lesquelles on est d'ailleurs revenu) dont le cot psychologique se rvla incomparablement plus grand que l'avantage financier.

2. LE REPROCHE DE PARTICULARISME.
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Un second danger est la constitution, dans l'appareil tatique, de petits groupes relativement ferms que le langage courant qualifie de fodalits techniques , chapelles , franc-maonneries , cliques ... (le terme mafia , d'emploi rare dans les discussions srieuses exprimant le maximum d'irrespect l'gard du phnomne). Il en rsulte trois tendances susceptibles d'affecter le fonctionnement du systme administratif tout entier. De tels groupes, tout d'abord, sont ports se recruter par cooptation (procd de slection des lments dirigeants dont on ne souponne gnralement pas l'ampleur qu'il revt dans tous les compartiments de la vie sociale). Il arrive que ce systme possde une base lgale (voir le mode de recrutement des grands corps de l'tat avant 1945) : en de telles conditions, d'autres lments de choix que la comptence technique et l'intgrit morale tendent invitablement inspirer les responsables de l'opration (appartenance sociale, communaut d'instruction ou de formation : rle des coles...). En principe, l'E.N.A. devait avoir pour rle d'galiser les chances et de briser, au dpart, les particularismes. Or, cet tablissement, que l'on a pu qualifier de sminaire du rgime , semble avoir ajoute un mode

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de liaison nouveau entre les hauts fonctionnaires sans pour autant dtruire les anciens types de rapports (permanence de l'esprit des grands corps). D'un autre ct, ces groupes, faisant ainsi preuve d'une inclination frquente chez les membres des secteurs clos, essaient de coloniser des secteurs entiers de l'administration et des organismes rattachs l'tat (entreprises publiques). Le prestige des grandes coles dpend, en une large mesure, du soin mis par les ans appeler auprs d'eux de jeunes diplms. L'extension des grands corps hors de leur cadre d'origine tient pour beaucoup cette forme de solidarit que facilite l'emploi de la cooptation comme mode de recrutement. Les efforts accomplis par les corps pour rserver leurs membres un certain nombre de postes sont l'exemple type de cette tactique. La troisime tendance, plus subtile et difficile analyser, est une certaine propension de ces groupes adopter des symboles communs et des positions uniformes, tmoigner de quelque sectarisme dans le choix des systmes d'interprtation et principes d'action, en bref se fermer ou s'isoler intellectuellement. Rserve faite des recherches de Lalumire sur l'Inspection des Finances (trop troites cet gard), nous manquons des lments ncessaires une valuation de cette tendance qu'il ne faut ni surestimer ni ignorer a priori 93 . Les tendances que je viens de mentionner, si elles favorisent la poursuite par les agents de politiques personnelles, comptent aussi certainement parmi les causes des rivalits administratives et d'affaiblissement de la cohsion globale de la haute administration. Elles provoquent souvent un sentiment de dcouragement chez les agents qui ne bnficient pas de tels privilges. Or, ces phnomnes ont une porte universelle : rcemment (dcembre 1962), un grand savant, le Dr James A. Van Allen, accusait les membres du Science Advisory Committee du Prsident Kennedy de constituer une clique impermable aux avis de leurs collgues n'en faisant pas partie attitude susceptible, selon lui, de conduire le comit commettre de grosses bvues scientifiques. Il y a, ajoutait-il, des membres de la
93 J. de BOURBON-BUSSET (La dmocratie refaire, op. cit., p. 224) va jus-

qu' voquer cet gard la notion de structure mentale . Le Club JeanMoulin (op. cit., p. 139) voit, juste titre, dans quelques-uns de ces lments le langage, le brillant, voire l'locution du haut fonctionnaire autant de facteurs susceptibles de couper la haute administration des forces vives du pays .

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Commission de l'nergie Atomique qui vont dans la vie sans jamais parler personne sinon d'autres membres de la Commission...

3. LE REPROCHE DE PARTIALIT.
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Si les techniciens se disent volontiers impartiaux , de nombreux commentateurs critiques leur reprochent d'tre intresss . Avant d'voquer ce dbat, essayons de prciser le sens du mot intrt . Beaucoup de spcialistes en science politique l'utilisent aujourd'hui dans un sens neutre : pour eux, l'intrt constitue simplement une disposition agir en vue de raliser une fin quelconque. Mais le langage courant utilise aussi le mot en d'autres acceptions parmi lesquelles l'avantage priv d'une personne ou d'un groupe : ds lors, une action sera dite intresse ou dsintresse selon qu'elle s'inspire ou non de la recherche d'un tel avantage. C'est videmment par rapport cette dernire acception que l'on fait aux techniciens le grief analys ici. Sous une premire forme qui s'inscrit dans le cadre du procs habituel de la bureaucratie, ce reproche entend signifier que les agents font passer, avant la satisfaction de l'intrt gnral, leurs propres proccupations (avantages matriels aussi bien que prestige moral), leurs rancunes collectives ou individuelles (intra et extra-administratives), leurs conceptions particulires. Appelant la rescousse l'argumentation de Parkinson, on affirme que le souci constant d'un bureaucrate ft-il mme un techno-bureaucrate est d'tendre son champ d'intervention. D'aprs les contempteurs, toujours en nombre, du milieu administratif, ce sont de tels mobiles, bien plus que le souci de l'avantage collectif, qui expliqueraient, en de multiples occasions, les conduites et dmarches des techniciens. Mais les techniciens, et spcialement les hauts fonctionnaires des administrations centrales, sont accuss d'une autre faute : celle de faire le jeu des groupes de pression, spcialement des groupes patronaux et financiers. Ce reproche ne s'accompagne pas ncessairement d'une accusation de vnalit : il signifie simplement que, pour des raisons diverses (en particulier identit de milieu social ou communaut d'ducation technique, souci de trouver une situation plus lucrative dans le secteur priv...), la capacit de rsistance des techniciens aux revendica-

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tions des milieux professionnels est insuffisante. Ainsi, en raison de Cette permabilit des services administratifs aux demandes des groupes et de leur incapacit prendre des distances vis--vis des intrts d'affaires, le dessaisissement de l'homme politique s'exercerait-il en dfinitive au profit des dirigeants du monde conomique. La porte de ces accusations se prcisera quand nous en aurons considr la formulation extrme : celle qui fait de la haute fonction publique, dans son ensemble, l'agent de dfense, au sein du secteur gouvernemental, de la bourgeoisie ou, comme disent certains aujourd'hui, de la technocratie prive. Toutefois, sans attendre la discussion de ces thses, je voudrais dire que les accusations de partialit faites aux techniciens me semblent exagres. Certes, les groupes respectables , qui donnent une grande valeur au dossier, bnficient auprs des bureaux d'un large accs qui leur vaut des avantages substantiels (observation particulirement valable pour les administrations dites verticales , c'est--dire clientle spcialise). De mme les techniciens, pas plus qu'aucune autre catgorie humaine, ne sont capables de s'affranchir totalement de leurs croyances idologiques, de leurs affiliations sociales, de leurs prventions personnelles. Il est vrai enfin qu'en bien des cas le souci d'efficacit et de modernisation qui marque le technicien tend avantager, en premier lieu, les catgories suprieures qui, par leur position dans le processus de production, bnficient, en priorit, des amliorations apportes celui-ci. C'est l l'un des effets essentiels de la pente du systme qui fait converger au profit des titulaires de positions dominantes les amliorations apportes au fonctionnement du mcanisme. Ceci admis, je crois que l'on se trompe en dclarant les hauts fonctionnaires incapables de prendre quelque recul par rapport aux groupes privs avec lesquels ils traitent (recul sans lequel il n'est pas possible de dfinir et de suivre un intrt qui soit propre la collectivit). J'en dirai finalement autant de l'expert tranger aux cadres administratifs (dans lesquels on n'a pas l'habitude, sous cet angle, de ranger l'Universit). Ils sont souvent assez mal vus des services qui estiment, en gnral, disposer des moyens d'investigation et d'tude ncessaires l'laboration des dcisions. En plusieurs occasions, de tels experts, universitaires ou non, ont utilis leur comptence technique pour faire le jeu d'intrts particuliers. Il me paratrait cependant contestable

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d'riger ces comportements en rgle gnrale. Observons toutefois que les politiciens faisant appel ce type d'expertise seront ports choisir des hommes proches de leurs conceptions (d'o la ncessit d'une grande rserve dans l'interprtation du qualificatif d' indpendant que revendiquent volontiers les experts).

4. LE REPROCHE D'ESPRIT PARTISAN.


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Les fonctionnaires franais, nous l'avons vu, ont bien plus de facilits que leurs collgues britanniques pour prendre part aux luttes politiques. Le nombre des siges qu'ils occupent dans les assembles lgislatives tablit qu'ils ne se font pas faute de les utiliser. Ces interventions sont conformes la tradition rpublicaine du pays : cependant, divers commentateurs estiment que le systme anglais, qui cherche isoler les agents publics des combats pour le pouvoir, contribue donner aux citoyens une meilleure opinion du fonctionnaire. D'autres expriment approximativement la mme ide en dclarant que pour les agents de l'tat la manire la plus efficace de participer la vie de la Cite est de se cantonner sur le plan professionnel. Dans les milieux conservateurs (pour lesquels d'ailleurs le dveloppement des tches administratives constitue le prlude au collectivisme), on dnonce volontiers l'orientation vers la gauche du corps des fonctionnaires. En ralit, jusqu' prsent, l'observation concernait essentiellement les lments petits et moyens de la fonction publique. Il semble qu'aujourd'hui la mme remarque soit faite propos des jeunes gnrations de la haute administration (spcialement celles en provenance de l'E.N.A.) : plus que leurs ans, ces techniciens (technocrates en puissance) seraient attirs par les thmes du socialisme et de la planification. Assistons-nous ainsi l'avnement d'une technocratie gauchisante que caractriserait, selon une expression la mode, une sorte de socialisme-populisme ? B. Gournay, qui pose le problme, apporte des rponses prudentes 94 . Il semble qu'une fraction minoritaire mais nullement ngligeable des jeunes cadres refuse, pour des motifs divers, de s'engager dans les luttes partisanes. Quant ceux
94 In Cahiers de la Rpublique, aot-septembre 1962, pp. 708-713.

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qui prennent parti sans toujours faire grand cas (sauf peut-tre pour des raisons de carrire) des manuvres politiques traditionnelles un fort pourcentage se dirigerait vers le P.S.U., la S.F.I.O. et le M.R.P. (quelques-uns militant au Parti communiste ou dans les organisations progressistes). Mais tous les autres partis compteraient aussi dans leurs rangs, bien qu'en proportion moindre, de jeunes lments de la haute administration. Gournay fait sienne l'ide que les diffrentes formations politiques franaises possdent au sein des services administratifs des cadres de rserve sur lesquels elles sont en mesure de compter en cas d'accs au pouvoir (entre dans les cabinets ministriels, contribution aux groupes d'tudes chargs d'tudier les problmes techniques...). Au total, mme si les nouvelles couches paraissent accorder quelque faveur supplmentaire aux ides de gauche (mais, de nos jours, le fait de prfrer la planification l'conomie de march, a-t-il encore une telle couleur ?), l'ventail des positions politiques des jeunes fonctionnaires semble rester largement ouvert. Un trait de l'poque actuelle et qui est en rapport troit avec la dcadence des partis est la formation, spcialement dans les milieux de gauche, de socits de pense et d'organismes d'ducation politique. De cette gauche des clubs , l'un des organes les mieux connus est le Club Jean-Moulin dont je voudrais dire quelques mots en raison de la place tenue dans son orientation par des lments de la haute administration. Le Club dans lequel on a pu voir la rencontre intelligente des techniciens de la dmocratie a t fond sous le choc des vnements de mai 1958. Il comprend environ 500 membres dont la liste n'est pas divulgue. Ceux-ci semblent se recruter principalement parmi les cadres suprieurs de l'tat et des entreprises publiques ainsi que dans les professions librales et l'enseignement. Il semble que l'aile marchante de cet organe, qui groupe aussi des syndicalistes de niveau confdral, soit constitu par une quipe de hauts fonctionnaires (ceux-ci reprsentant environ le tiers des effectifs). Ce groupement constitue principalement un organisme d'tude (formation en son sein de commissions spcialises se livrant l'analyse des problmes conomiques et politiques). Ses rapports, qui demeurent anonymes, sont labors et rdigs selon les normes rigoureuses et ternes de la haute administration. Quant l'affaire algrienne, il a pris des positions sans quivoque (ainsi, rejet des solu-

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tions de partage) et rendu publics de nombreux travaux (sur les perspectives d'emploi des Europens en Algrie, les garanties de la minorit, la priode transitoire, la solidarit franco-algrienne, etc.). La principale contribution du Club la prparation de l'avenir a t la publication d'un ouvrage dj cit L'tat et le Citoyen, qui entend fournir au lecteur les lments d'un dossier sur la dmocratie au XXe sicle. Depuis la sortie de cet ouvrage, le Club, qui entend favoriser la prise de conscience des lites nouvelles, s'est prononc de manire plus nette en faveur d'un vrai rgime prsidentiel 95 . Marquons aussi qu'en diverses occasions, le Club est sorti du cadre d'une pure socit de pense pour se comporter en groupe de pression idologique : distribution dans le public (durant l'insurrection des barricades - janvier 1960) de centaines de milliers de cartes-lettres de soutien adresser au gnral de Gaulle ; cration lors des entretiens de Melun (25-29 juin 1960) d'un comit pour le succs des pourparlers ; participation, sous diverses formes, la lutte contre l'O.A.S., etc. Plusieurs des ides lances par le Club (notamment sur l'affaire algrienne) ont en tout cas retenu l'attention du pouvoir (ce qui lui a valu assez frquemment l'accusation de rgimisme ). Je dirai enfin quelques mots de Patrie et Progrs qui est un organisme d'un tout autre style. Cr en mai 1958 sur l'impulsion d'un certain nombre d'anciens lves de l'E.N.A. ayant fait leur service militaire en Algrie, le groupe, qui se dfinit comme un rseau plutt que comme un parti, rassemble des lments jeunes, appartenant en gnral la fonction publique. Patrie et Progrs, qui a men campagne contre le F.L.N., se prononce pour l'avnement d'une gauche rvolutionnaire capable, par son jacobinisme, d'assumer la transformation de la socit actuelle. Ce groupe, sur lequel les apprciations les plus diverses ont t mises, a dit, sous forme de cahiers, des tudes de contenu doctrinal (thmes tudis ce jour : La Planification conomique et Les Institutions politiques). Parmi les rformes prconises figure celle du systme d'information que Patrie et Progrs prsente comme entirement monopolis par des puissances financires n'ayant aucun souci de qualit et de moralit et tmoignant d'un prudent conformisme

95 In Bulletin du Club, no 31, juin-juillet 1962.

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l'gard de l'tat quel qu'il soit. En matire conomique, on note une trs nette option en faveur d'une planification rigoureuse. Les critiques ainsi faites aux techniciens (spcialement, on l'a vu, la haute administration civile) ne correspondent pas des notions purement imaginaires. Elles me semblent d'ailleurs d'une ingale gravit, la moins srieuse tant, mon avis du moins, le reproche de participer la vie politique. J'ai dj soulign les risques pouvant natre de la politisation de la vie administrative. Le principal est que le technicien s'intresse la politique non plus seulement comme un moyen, mais comme une fin en soi. plusieurs gards, le systme anglais prsente des avantages certains : mais il ne correspond pas aux traditions de la France et son introduction y serait certainement ressentie par les intresss comme une grave atteinte la libert d'opinion. Par ailleurs, compte tenu de la faiblesse notoire des partis, il serait profondment regrettable de les priver de quelques-uns de leurs meilleurs esprits et si l'on considre aussi les petits et moyens fonctionnaires de plusieurs de leurs militants les plus dvous. Les autres dangers me semblent plus graves : le particularisme qui entrane cloisonnements et rivalits... ; l'insuffisance de la comptence technique (qui, en une large mesure, est le rsultat du retard des sciences humaines sur les connaissances physiques et naturelles, mais dpend aussi de la prpondrance des matires juridiques et littraires dans les programmes des concours) ; une certaine tendance, notamment dans les ministres techniques, faire la part trop belle aux revendications et positions des organismes conomiques et financiers (le mme phnomne s'observant dans les commissions de modernisation verticales du Commissariat du Plan). La correction de ces dfauts ne saurait, bien sr, rsulter de rformes de dtail : pour ne prendre qu'un exemple, on n'est jamais parvenu, en rgime capitaliste, rglementer srieusement l'activit des lobbies. Au total, sans justifier la diatribe de B. Russel dont la pense politique n'a pas l'exactitude pour trait principal l'administration moderne ne saurait se targuer ni d'une complte efficacit ni d'une parfaite conformit aux idaux dmocratiques. Les partisans de la technocratie justifient souvent les entorses faites ceuxci (qu'affectent galement les dformations bureaucratiques) en invoquant le supplment d'efficience qu'obtiennent les techniciens quand on leur laisse les mains libres : leur ide est que les affaires d'intrt national ne sauraient tre correcte-

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ment rsolues par les voies parlementaires ou partisanes. Or, mme si l'on veut apprcier les choses uniquement en termes de performances, il n'est pas certain que l'homme de la technique ait toujours le dessus : ds qu'il a la volont ou les moyens d'utiliser les techniciens placs sous ses ordres, le ministre-amateur qui a le sens de la politique peut aussi se rvler productif . Autrement dit, je ne crois pas que le souci de valoriser les comptences administratives doive conduire souhaiter la leve des contrles sur l'administration. Il semble que l'on devrait trouver mais n'est-ce pas un peu la quadrature du cercle un rgime qui permette ces contrles indispensables de s'affirmer sans dtruire pour autant l'efficacit des services. Cependant, cette manire mme de poser le problme, n'est-elle pas de type idaliste au sens o elle nglige l'interpntration des deux systmes, public et priv, de la technocratie ?

SECTION II. Technocratie et fonctionnement du systme conomique

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D'aprs les partisans d'une conception large de la technocratie, c'est l'ensemble des technocrates des secteurs priv et public qu'il faut prendre en considration pour donner une vue valable de la situation. Globalement considre, la technocratie serait le nouvel aspect pris par le systme capitaliste au XXe sicle. Avant d'examiner la valeur de ces assertions, il est ncessaire d'tudier la lgitimit de l'extension au secteur conomique prive de la notion du pouvoir technocratique.

I. PROPRITAIRES ET MANAGERS.

C'est naturellement la sparation entre la proprit et la gestion qui fournit l'argument de base. Dans les grandes et trs grandes entreprises (gnralement constitues sous forme de socits anonymes), les actionnaires sont pratiquement

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vincs des responsabilits effectives par les managers dont pourtant la participation dans le capital social s'avre trs faible, sinon nulle. On observe donc, de prime abord, un transfert des facults de dcision qui parat fond sur la comptence : n'est-ce point l une volution de style technocratique 96 ) ? Un autre ouvrage serait ncessaire pour exposer ce problme de manire srieuse. Mais, compte tenu du thme propre de ce livre, qui porte sur le gouvernement politique des socits, la question nous intresse seulement au titre de l'action des forces conomiques sur les autorits publiques. Je me bornerai donc quelques remarques sur le mouvement qualifi de rvolution des managers . Bnficiant d'une large audience, les notions attaches cette thse, qui proclame en somme le remplacement des capitalistes sans fonction par des fonctionnaires sans capital , ne font pas, pourtant, l'objet d'un accord unanime. Depuis les travaux classiques de Berle et Means, beaucoup tiennent la sparation entre la proprit et la gestion ainsi que l'effacement en rsultant pour les propritaires comme un fait incontestable. On en tire l'ide qu' l'intrieur des units conomiques, le pouvoir effectif de dcision, rserve faite des entreprises petites et moyennes, n'est plus fond sur la proprit. C'est uniquement dans les socits arrires et dans les secteurs traditionnels (dits parfois prcapitalistes ) des conomies modernes que cette institution continuerait de jouer son rle habituel. Cette vue a t dnonce par divers sociologues, en particulier C. Wright Mills 97 . Pour celui-ci, il est abusif de se rfrer une rvolution silencieuse des managers dont l'effet serait de priver les grandes familles ou dynasties de leurs pouvoirs et prrogatives. Les mouvements que l'on observe traduiraient davantage une rorganisation de classes possdantes que la ralisation d'un transfert de puissance. Mills va jusqu' contester que le recrutement des hauts dirigeants privs soit principalement fond sur la comptence : la slection aurait essentiellement

96 l'poque la plus rcente, l'attention s'est concentre aux tats-Unis sur le

personnage de l'executive. Pour un expos des diffrences sparant celui-ci du manager, voir REISSMANN (Leonard),Les classes sociales aux tats-Unis, traduit de l'anglais, Paris 1963, pp. 199-214. Vu le propos de cet ouvrage, il n'apparat pas ncessaire de faire tat de cette distinction d'ailleurs marque d'incertitude. 97 In The power elite, op. cit.

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pour fondement le souci de mettre en place des lments favorables aux possdants et bien dcids dfendre en toute occasion les intrts de ceux-ci. En somme, les managers seraient d'abord des hommes dociles aux capitalistes (des yes men), les trs riches continuant de rgner. En tablissant la survivance des grandes fortunes (qui doit beaucoup aux multiples chappatoires ce que les Anglais appellent des loopholes tolres, en connaissance de cause, par les auteurs des rglementations fiscales), Mills a rendu le service de dgonfler quelques mythes indcents. Il tait galement ncessaire de montrer que la concentration de la proprit mobilire reste bien plus grande que ne le proclament les tenants du capitalisme populaire . Mais la pice principale de l'argumentation est la continuation du capitalisme familial : il n'est certainement pas mort, comme on le dit un peu trop vite, et l'tude des annuaires boursiers, comme aussi des bottins mondains, montre que le prtendu dfunt est encore assez vigoureux. Pourtant, cette formule n'embrasse plus aujourd'hui la totalit de la structure des affaires. L'analyse sociologique des dirigeants privs fait ressortir deux catgories de gestionnaires suprieurs : les uns rpondant au type traditionnel du capitaliste qui gre ce qu'il dtient en toute proprit, possde des avoirs stables (constitus notamment par le procd des participations), s'efforce d'tendre sa puissance et sa fortune par de nouvelles oprations de placement, mais aussi par une judicieuse politique d'alliances matrimoniales ; les autres se rattchant la catgorie des managers ou techniciens comptence gnrale qui doivent leur position actuelle la formation et l'exprience acquises, au sens des affaires, la valeur propre (sans oublier l'influence des relations ainsi que le poids de la naissance et des attaches matrimoniales dans la mise en vedette de ces qualits). Certes, l'homme trs riche peut galement montrer des qualits professionnelles et, en dpit de la fiscalit, il n'est pas rigoureusement impossible au manager d'acqurir une certaine fortune. En bref, les deux catgories connaissent un degr d'interpntration plus ou moins lev selon les secteurs. Cependant, condition de ne pas donner une valeur absolue la distinction, il parait possible d'avancer qu'actuellement : la direction suprme de l'conomie repose, en proportion diffrente selon les branches, tantt sur des capitalistes qui s'appuient sur les avoirs et les liaisons d'une famille ou d'une dynastie, tantt sur des techniciens choisis par cooptation et

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n'ayant dans l'ensemble que fort peu de comptes rendre aux actionnaires des firmes qu'ils grent. La part respective de ces deux sries de dirigeants conomiques varie selon les pays et les types de production. Encore que les passages d'une aire l'autre s'effectuent souvent selon des processus lents (dpossession graduelle d'une famille par le capital bancaire), la ligne de sparation est mobile : globalement la formule des managers se dveloppe aux dpens du patronat classique qui garde pourtant des positions trs solides (famille de Wendel dans la valle de la Fentsch). Ainsi s'accrot le nombre des dirigeants qui chappent la tutelle des capitalistes traditionnels. Cependant, par suite de l'interdpendance des affaires qui se manifeste un haut degr dans les conomies complexes, les rapports des uns avec les autres sont nombreux, varis et suivis. Obnubils par l'absentisme et la dispersion des actionnaires, les partisans de la rvolution des managers oublient que cette situation profite aussi bien aux dynasties capitalistes qu'aux techniciens professionnels. En mconnaissant la survivance en de nombreux domaines d'un vigoureux capitalisme familial, cette thse ne parvient pas nous donner une vue exhaustive du capitalisme contemporain. La prsence de managers ne devant pas la fortune ou la naissance leur accession au pouvoir, apporte toutefois un lment nouveau dont il ne faut pas sousestimer l'importance dans le fonctionnement du rgime. Selon de nombreux commentateurs, l'un des rsultats essentiels de ce changement serait une transformation des ides dans l'ordre des relations entre les diffrents lments de la firme.

2. APERU DES ATTITUDES DES MANAGERS.


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Il est devenu banal d'insister sur les diffrences qui spareraient les managers des capitalistes traditionnels dans la conduite des grandes entreprises. Encore qu'on tende les exagrer pour les besoins de la dmonstration, ces divergences ne sont pas absolument imaginaires. Sans prtendre en donner une numration complte, j'examinerai les problmes des rapports avec les actionnaires, des relations avec le personnel et du sens mme de la gestion. Dans la mesure o ces pra-

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tiques et conceptions correspondent un mode intelligent de dfense du systme capitaliste, c'est--dire un mode qui tienne compte de l'esprit de notre temps, on ne s'tonnera pas qu'elles tendent pntrer dans tous les centres de direction, base familiale comme technicienne, du capitalisme. J'exposerai d'abord les ides ou conduites prtes aux managers pour faire ensuite quelques observations sur la ralit et la porte de ces dmarches. En ce qui concerne les actionnaires, les managers ont tendance les ignorer sinon les ddaigner ouvertement. Par le jeu des pouvoirs en blanc, les assembles gnrales sont rduites un simulacre. Certes, le lgislateur garantit aux actionnaires la possibilit d'obtenir diverses informations : mais ces prrogatives demeurent gnralement inutilises. l'heure actuelle, les grandes affaires, s'inspirant de la technique des relations publiques , paraissent accomplir des efforts pour rduire la distance entre les gestionnaires et les propritaires : d'o l'envoi de brochures luxueusement imprimes, mais trangement silencieuses sur la conduite effective de l'entreprise. Ne soyons pas dupes : l'objectif des relations publiques branche de la rclame qui, aprs les tats-Unis, connat en Europe un dveloppement sensible - est avant tout de crer dans le publie un sentiment favorable aux activits en cause. C'est, des degrs divers, un aspect du conditionnement des esprits. Ce mpris des actionnaires (en dpit d'une amabilit de commande dans les discours officiels aux assembles gnrales) a plusieurs sources. On ne saurait en exclure le sentiment que le revenu du capital prsente des aspects parasitaires. Les spculations boursires, augmentant le caractre vagabond des fortunes mobilires, contribuent galement la formation de cette attitude qui, finalement, peut conduire quelques techniciens faire prvaloir dans la gestion le souci d'lever le rendement sur celui de dfendre la proprit. D'o l'ide fortement ancre chez de nombreux dirigeants, que les actionnaires n'ont droit qu' une fraction des bnfices, le reste devant tre utilis dans et pour l'entreprise. La critique morale d'un revenu non gagn par le travail appuie ainsi le souci d'chapper la tutelle du march financier et d'viter la remise en cause des programmes de dveloppement qui rsulte souvent des avatars d'un financement externe. L'auto-financement, dont on connat l'ampleur dans les structures capitalistes contemporaines, accuse bien le caractre accessoire du rle tenu par les actionnaires.

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l'gard du personnel, la position est diffrente. Les travailleurs ayant plus de prsence que les actionnaires, les relations des managers sont plus subtiles l'gard des premiers que des seconds. Mais une tendance, moins marque certes en Europe qu'en Amrique, s'affirme aujourd'hui chez les responsables des grands ensembles, du moins les plus volus d'entre eux : substituer les relations humaines aux rapports habituels du travail, faire prvaloir l'intgration l'entreprise sur l'appartenance au syndicat. Soutenu par des facteurs objectifs, le mouvement qui s'analyse en un vaste effort pour lgitimer l'autorit des entrepreneurs aux yeux du personnel n'est pas absolument dpourvu d'influence : ne parle-ton pas dj, en divers milieux franais, de faon d'ailleurs trs prmature, d'une amricanisation de la classe ouvrire... Pendant longtemps, le patronat a combattu l'action syndicale, ne permettant l'amlioration de la condition ouvrire que dans le cadre d'un troit paternalisme : il n'admettait pas en particulier que les travailleurs puisent soutien, inspiration, mots d'ordre, l'extrieur de l'entreprise. Puis, peu peu, des dates et avec une sincrit variables selon les pays, le fait syndical a t reconnu. C'est l're des grandes ngociations collectives valables pour toute une branche ou l'ensemble d'une rgion. Bien entendu, les managers de l're moderne se gardent de remettre brutalement en cause cette acceptation : aussi bien savent-ils que le syndicat est devenu un rouage indispensable de l'organisation industrielle. Mais ils tentent de modifier le sens de la relation. Il s'agit de priver peu peu cet organisme de son caractre de classe. Plus exactement, le but est de ramener la lutte aux dimensions de l'entreprise, donc de la situer par rapport aux problmes d'une collectivit dtermine et non plus d'un milieu global. Quant la gestion de l'entreprise ou du groupe de firmes, son trait principal est un souci trs pouss de rationalit administrative. Nous sommes bien loin des barons de l'poque hroque la recherche du coup de bourse et de la spculation financire heureuse. L'objectif constant reste d'obtenir le rendement maximum des facteurs disponibles : d'o la mise en uvre de techniques de programmation et mme de planification (ventuellement long terme) qui sont bien le seul moyen connu d'obtenir un tel rsultat. Autre particularit : un vigoureux effort pour assurer la rationalit des choix (d'o appel aux mathmaticiens). l'poque la plus rcente, on observe dans les discours et interventions des dirigeants conomiques privs une tendance insister sur les aspects humains de la conduite des affaires. On prsente le manager comme un modeleur d'hommes

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dont la mission est de permettre ceux-ci de tirer le parti maximum de leurs capacits. Ces propositions se situent encore dans la ligne de la technique des relations humaines , mais ce procd (parfois lanc avec un grand tapage, ainsi en Italie autour des annes 50-55) n'a pas suscit chez le personnel l'adhsion au rgime que l'on en attendait. Ds lors, les dirigeants privs dont quelques-uns n'hsitent pas se prsenter comme des sociologues engags franchissent un nouveau pas en se rclamant d'une sorte d'humanisme selon lequel le rendement commercial n'est qu'un aspect du problme conomique. En toutes circonstances, nous dit-on, le mot d'ordre du manager doit tre la prminence de l'homme qui constitue le moyen essentiel et la fin vritable de l'entreprise. En dfinitive, la direction de l'affaire industrielle doit s'inspirer la fois des rgles de la mthode scientifique et des acquisitions des sciences humaines (conomie politique, psychologie, sociologie...). Pour produire tous ses fruits, le souci de rationalit administrative (comparaison des cots et des rsultats) doit s'allier au respect des particularits essentielles de l'tre humain. La culture, qui accumule la sagesse des gnrations prcdentes, devient ainsi l'instrument irremplaable du chef d'entreprise moderne. Nous sommes, en apparence, bien loigns de la brutalit lmentaire du taylorisme initial. Mentionnons cet gard le thme de l'International Management Congress (New York, septembre 1963) : human progress through better management. On notera que le souci de la culture bnficie aujourd'hui d'une vaste audience : les militaires eux-mmes ont tendance souligner que l'ascension dans la hirarchie doit s'accompagner d'une volont de dominer les techniques par la culture. Autrement dit, si l'information spcialise n'est pas inutile au chef, celuici a pour principal souci de perfectionner les conditions humaines dans lesquelles est mise en uvre la comptence technique. Tels sont quelques-uns des traits de comportement et de pense que l'on attribue souvent aux managers et qui les diffrencieraient des capitalistes traditionnels. On pourrait aussi y ajouter que les premiers sont gnralement moins hostiles que les seconds aux interventions conomiques et sociales de l'tat : tout en insistant sur les mrites de l'organisation professionnelle prive, les patrons de ce type accepteraient qu'elle demeurt soumise quelque degr de contrle de la puissance publique, les plus avancs se dclarant mme favorables certaines formes (dites souples ou indicatives ) de planification centrale. En bref,

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l'opposition strile aux autorits officielles devrait, en toute occasion, cder la place au dialogue (liaison avec les thses et pratiques de l conomie concerte ). Les observations ainsi faites correspondent certains aspects de la ralit dont on tire volontiers des conclusions excessives. S'agissant de l'affectation du profit, il est vrai que dsormais une part considrable des bnfices sert financer le dveloppement de l'entreprise. Mais l'affaire appartenant aux actionnaires, c'est tout de mme le patrimoine de ceux-ci que valorise une telle expansion. Il est rare que l'agrandissement ou le perfectionnement d'une entreprise n'entrane pas finalement une lvation du cours de ses actions. Par ailleurs, en dehors du dividende, les actionnaires bnficient de temps autre d'attributions exceptionnelles (augmentation du capital par distribution de rserves, division de l'action en deux ou plusieurs titres qui entrane normalement une certaine plus-value boursire, etc.). Si le technicien a peu de sympathie pour les actionnaires, il ne peut tre indiffrent la tenue boursire du titre. Il arrive enfin que des managers dtiennent, titre personnel, un paquet d'actions de la firme qui, ne reprsentant qu'une part faible ou infime du capital social, constitue tout de mme, sur le plan personnel, un avoir apprciable. Il faudrait de longs dveloppements pour donner ces observations leur porte exacte les brves allusions faites montrent la gravit de l'erreur commise en raisonnant de manire unilatrale sur un aspect des phnomnes (l'auto-financement). La rfrence aux valeurs humaines tend dsormais faire partie de l'armement intellectuel du manager (Nora Mitrani ayant vu justement dans le souci, qui tourne parfois l'obsession, du human engineering et dsormais de l'humanisme, la marque propre du techno-bureaucrate). Tout compte fait, cet essai pour annexer les sciences humaines la gestion patronale et mettre la sociologie au service du dividende dmarche qui fait suite une longue priode de ddain, ne peut que susciter de profondes rserves. Il serait regrettable, encore que conforme l'thique d'une socit domine par l'argent, que le travail des chercheurs trouvt pour principale utilisation, au lieu d'une contribution l'avantage collectif, la consolidation de la capacit de profit 98 .

98 Voir cet gard : BARITZ (L.), The servants of power. A history of the use of

social science in american industry. Wesleyan University, 1960. Noter cet

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Car, en dpit d'affirmations apologtiques, selon lesquelles on penserait dsormais intrt national dans certaines grosses entreprises, tel est finalement le problme. D'un point de vue conomique, la gestion des grandes firmes capitalistes a certainement ralis des progrs sensibles que les techniques mathmatiques de calcul de la dcision et de programmation vont certainement accrotre. La rationalisation des activits est prfrable la spculation financire ou boursire. Sur le plan humain, des concessions ont t faites au personnel dont la lutte syndicale des travailleurs, plus que les prdispositions humanistes des dirigeants, explique la survenance. D'un autre ct, la prudence conduit les managers ne plus ignorer systmatiquement les ractions de l'opinion prudence qui n'est sans doute pas trangre au fait que, ne reposant plus sur la proprit, la lgitimit du pouvoir des managers devient difficile dmontrer. Cependant, tous ces traits qui s'tendent peu peu l'ensemble des grandes entreprises doivent tre ordonns et interprts en fonction de l'objectif de la firme qui reste de gagner de l'argent. Le voudraient-ils, les dirigeants ne sauraient chapper un tel impratif qui, en rgime d'conomie prive, dtermine le standing de l'entreprise (par exemple vis--vis de ses banquiers) et conditionne ses facults de dveloppement. N'oublions pas non plus en valuant la porte relle de certaines dclarations l'ampleur assez extraordinaire des rmunrations que s'attribuent pratiquement sans contrle suprieur les grands responsables industriels et financiers (l'existence d'une svre fiscalit directe conduisant les intresss toucher une partie de leur traitement sous forme d'avantages chappant, de faon plus ou moins rgulire, la taxation). L'habitude tend s'instituer d'tendre la qualification de technocrate aux managers du secteur des affaires. quelques gards, l'assimilation semble lgitime (ne serait-ce qu'en raison du frquent passage de hauts fonctionnaires dans les entreprises prives ou groupes professionnels). Tout en cdant provisoirement cet usage pour rendre compte des travaux et courants qui postulent l'unification

gard la constitution en 1962 d'une Association pour le dveloppement de l'enseignement et des recherches auprs de la Facult des Sciences de Paris. L'Association groupe une trentaine de professeurs et une quarantaine d'entreprises. On prvoit la construction Orsay, d'un club aux frais des entreprises (Le Monde, 20-21 octobre 1963, p. 12).

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des technocrates publics et privs, je veux faire immdiatement plusieurs rserves l'gard de cette terminologie. En premier lieu, elle me parat difficilement applicable aux capitalistes traditionnels qui, en nombre toujours imposant, gouvernent leurs affaires par le droit de la fortune acquise. Leur comportement quotidien vis--vis des problmes de la gestion tend sans doute s'inspirer des mmes standards et critres que celui des managers techniciens, mais tant qu'il existe une correspondance entre la proprit de la firme et le droit de dcision finale, on ne saurait parler d'un dessaisissement de type technocratique. Il n'en va pas de mme pour les dirigeants coopts sur la base de la comptence technique, l'extension terminologique tant dans ce cas plausible. Il serait donc logique de rserver ceux-ci la qualification de technocrate, mais, divisant un milieu homogne qui occupe des positions similaires et poursuit des buts analogues, cette pratique pourrait conduire une prsentation fallacieuse de la ralit (dont l'aboutissement, nous le verrons, est la notion mystificatrice de la managerial class). Par ailleurs, l'emploi du mme mot pour dfinir la position des techniciens publics vis--vis des hommes politiques et celle des techniciens privs vis--vis des actionnaires me semble donner une trop grande place au raisonnement analogique. Malgr d'vidents facteurs de rapprochement, le gouvernement des tats et la direction des grandes entreprises ne sont pas sous cet aspect exactement rductibles au mme schma le dessaisissement des actionnaires tant, dans de trs nombreux cas, infiniment plus marqu que celui des hommes politiques et mme que celui des simples citoyens.

3. ENTREPRISES PRIVES ET EXPLOITATIONS PUBLIQUES.


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Si l'on veut donner la qualification de technocrate aux managers des entreprises prives, a fortiori convient-il de l'attribuer aux dirigeants des entreprises publiques ds qu'ils acquirent la capacit de mener la politique de leur choix. Cette forme de technocratie ayant des liens troits avec la machine tatique, l'assimilation parat acceptable. En tout cas, ces deux catgories de chefs conomiques

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qu'il est cependant prfrable de ranger dans des catgories distinctes entretiennent de nombreux rapports. Ces relations sont notamment des liens de fournisseurs et de clients. Les exploitations publiques, vendent au secteur priv des produits et des services : je rappelle qu'on a vigoureusement reproch aux premires de consentir aux grandes affaires des conditions de vente trop favorables (notamment dans l'ordre de la tarification de l'lectricit et des transports). Selon de nombreux syndicalistes dont les directions des firmes intresses n'acceptent pas tous les calculs l'octroi de telles faveurs serait l'une des causes les plus importantes des difficults financires du secteur public (surtout en matire lectrique). Celui-ci naturellement se fournit auprs de firmes de l'conomie prive qui, en bien des cas, disposent de situations monopolistiques ou travaillent dans le cadre d'ententes : il est peu contestable que les grosses entreprises prives celles qui dterminent la politique professionnelle du patronat bnficient d'un rang prioritaire dans l'attribution des commandes passes par les entreprises nationales. Cependant, il existe entre les deux catgories de dirigeants des relations plus subtiles dont l'activit de l'Association des Cadres Dirigeants pour le progrs social et conomique constitue un bon exemple. Cette association rassemble, sur la base d'une cooptation, les managers ou techno-bureaucrates des deux secteurs. Y sont reprsentes les diverses entreprises nationalises et la plupart des affaires qui constituent le grand patronat . Comme on pouvait s'y attendre, elle comporte parmi ses membres, un nombre considrable de polytechniciens (ceux-ci dtenant, on l'a vu, de solides et nombreuses positions, la fois dans l'industrie et les administrations publiques de type vertical). Fonde en 1945, l'Association s'est proccupe trs vite d'organiser un dialogue entre les fractions prives et publiques du monde industriel. Une circonstance favorisa la rencontre : l'acceptation par les lments dirigeants du Conseil National du Patronat Franais (C.N.P.F.) des oprations de transfert ralises. Il semble que le tournant soit intervenu vers les annes 1950-1951, les avantages procurs par la politique de prix du secteur nationalis n'ayant probablement pas t trangers ce retournement. Cet acquiescement fond sur l'art du patronat priv d'utiliser son profit le capitalisme d'tat ne pouvait que renforcer l'homognit de l'Association qui a pu jouer quelques reprises un rle d'avantgarde dans le mouvement patronal (par exemple, en prenant position contre les

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projets du C.N.P.F. relevant de la routine ou traduisant une attitude purement ngative l'gard de l'volution sociale). Encore qu'elle groupe essentiellement des managers, l'Association se dfend vigoureusement contre toute imputation de technocratie. Elle voit dans les technocrates des agents uniquement proccups de performances techniques et anims de desseins courtes vues : or, son but, dclare-t-elle, reste d'accrotre chez ses membres le sens des responsabilits humaines et civiques. tant donn la mauvaise rputation des ides de Burnham en France, on comprend que l'Association ait voulu viter tout rapprochement avec un phnomne tenu pour indsirable. Mais il parat difficile de la suivre si l'on considre que, justement, le propre de la technocratie dans l'entreprise est d'allier le got de l'efficience technique et de la rationalit administrative au souci d'assurer des relations humaines entre les participants la production.

SECTION III. Relations entre l'conomique et le politique


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Selon la conception extensive de la technocratie celle qui y voit la forme nouvelle de la domination capitaliste au XXe sicle c'est en analysant l'ensemble des forces voques tout au long de ce livre (secteur priv, entreprises publiques, bureaucraties d'tat, tats-majors militaires, dirigeants oligarchiques des partis...) que l'on aurait la cl de l'volution actuelle du systme. L'expos de cette thse unitaire passe ncessairement par le rappel des ides de J. Burnham. En un sens, cet auteur doit tre rattach l'idologie technocratique dont il a certainement amplifi la diffusion. Pourtant, dans la mesure o il se propose de dcrire et d'interprter les transformations sociales contemporaines, je dois indiquer ds maintenant l'essentiel de ses positions.

1. EXPOS DE LA THSE UNITAIRE.

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Cette conception est, dans l'ensemble, assez bien connue pour qu'il ne soit pas utile d'en prsenter nouveau une analyse dtaille. Elle a t dveloppe dans l'ouvrage The managerial revolution dont la version franaise fut publie en 1947 (avec une prface de Lon Blum) sous le titre mdiocre de L're des organisateurs. Sans discuter le problme de l'originalit de Burnham (on l'a accus, notamment Pierre Naville, de s'tre fortement inspir d'un ouvrage antrieur de Bruno Rizzi sur la bureaucratisation du monde), je voudrais signaler les aspects et les implications les plus caractristiques de ces ides quant au thme analys en ces pages. Selon Burnham, le capitalisme est moribond : plus ou moins brve chance, l'tat deviendra propritaire des moyens de production. Mais, contrairement l'opinion reue, ce transfert n'aura pas pour consquence la ralisation du socialisme, au sens de la formation d'une socit sans classes, compltement dmocratique et internationale . celle des capitalistes dpossds, se substituera une nouvelle classe dirigeante (l'expression signifiant un groupe de personnes qui, en vertu de relations conomico-sociales particulires, exerce un degr particulier de contrle sur l'accs aux instruments de production et bnficie d'un traitement prfrentiel dans la distribution des produits de ces instruments ). Elle sera constitue des directeurs ou managers (imparfaitement dsigns dans la traduction franaise comme organisateurs ). Mettant en uvre les instruments de production, ces managers seront, par l mme, en mesure de dominer l'tat qui deviendra leur proprit. Au moment o il crit, Burnham trouve dj deux grandes socits directoriales : l'Allemagne nationale-socialiste et la Russie sovitique. Mais on observe partout, y compris aux tats-Unis (intervention du New Deal) un processus de changement dans la composition et la structure de l'lite dirigeante qui doit invitablement conduire au rgne des directeurs . Dans la socit directoriale, le politique et l'conomique sont fusionns, la sphre de la production tant englobe dans les tches de l'tat. Les directeurs ne sauraient, par convention, accomplir la totalit de celles-ci : d'o l'existence, leur ct, de bureaucrates politiques s'occupant principalement de la guerre, de la propagande, de la diplomatie, de la police, etc. Bien qu'exerant des fonctions diffrencies, les uns et les autres forment une seule classe dirigeante. Cependant, et Burnham insiste beaucoup sur cette ide, ce sont les directeurs conomiques, et non les bureaucrates politiques, qui en prendront la tte. Les bureaucrates d'au-

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jourd'hui et de demain s'imagineront peut-tre agir indpendamment (sic) ; mais leurs projets... exigent d'normes ressources qui, pratiquement, ne peuvent leur tre assures que par leur collaboration avec ceux qui dirigent effectivement la production : les directeurs auxquels, en fin de compte, ils se subordonnent forcment. Ces derniers tabliront la socit sur des fondements garantissant leur domination quels que soient les personnages placs en vidence sur la scne politique . Ces ides se relient une conception plus large de la vie politique dont Burnham, aprs bien d'autres (notamment G. Mosca), a expos l'conomie dans un autre ouvrage 99 . Toute socit comporte une lite qui gre les affaires publiques dans le but de conserver son pouvoir et ses privilges. Ce groupe fonde sa suprmatie sur la force et la ruse. Malheureusement, le contenu que Burnham assigne cette lite dans L're des organisateurs n'est pas clair. Il semble que, pour lui, la fonction directoriale se ramne la direction technique et la coordination de la production : ce qui rappelle la catgorie des techniciens des ides gnrales . Les directeurs seraient ainsi les administrateurs effectifs des entreprises prives et publiques, l'exclusion des techniciens spcialiss (tels que : chercheurs attachs aux laboratoires, ingnieurs assurant des fabrications particulires...). Sur ce point capital, la pense de Burnham manque de fermet comme en tmoignent les termes utiliss dans l'numration des directeurs : directeurs de la production, surintendants, ingnieurs administratifs, surveillants techniques, etc., ou bien lorsqu'ils sont employs dans des entreprises gouvernementales : administrateurs, commissaires, chefs de bureau, etc. 100 . En France, les ides de Burnham ont fait l'objet d'un procs en rgle. vrai dire, la tche des critiques tait relativement aise. Il est incontestable que cette uvre manque de cohrence et de solidit scientifiques : sur beaucoup de points, elle s'apparente davantage la polmique journalistique qu' la recherche objective. Relue une vingtaine d'annes aprs sa publication, elle tmoigne d'normes erreurs de prvision, propres jeter un doute lgitime sur la perspicacit de l'auteur. Ces dfaut vidents ne doivent pas conduire ignorer les observations pr99 Les Machiavliens dfenseurs de la libert, traduit de l'amricain, Paris, 1949. 100 L're des organisateurs, op. cit., p. 87.

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sentes sur la force des managers dans les socits industrialises de l'Occident. Mais Burnharn n'a-t-il pas eu le grand tort d'en tirer des consquences excessives, selon un principe d'interprtation moniste ?

On sait que les marxistes refusent de prendre au srieux les thses de la rvolution des managers . Selon eux, la mise en vedette de cette catgorie a pour but d'tablir un rideau de fume l'abri duquel les dirigeants capitalistes manipulent pour leur plus grand profit la vie nationale. En bref, la proclamation de l're des organisateurs a pour but de dissimuler la phase monopolistique du capitalisme. Soit la gestion de l'activit conomique. Il faut tout ignorer, crivent M. Bouvier-Ajam et G. Mury 101 , des postulats, des techniques, des institutions, des courants du capitalisme... du rle, des mthodes, de l'emprise, des objectifs du capital financier pour admettre l'ide que les managers sont devenus les seuls princes de l'conomie capitaliste . Au sein des entreprises, le pouvoir suprme de dcision continue d'appartenir aux capitalistes et si certains directeurs se voient attribuer une partie de ces facults, leur conduite reste commande par les mcanismes les plus profonds de la socit capitaliste. Les managers mettent leur comptence technique et leurs relations au service de l'oligarchie financire qui, en change, leur assure de solides avantages financiers et, sous diverses rserves, finit par les admettre en son sein. Ainsi les effectifs de la bourgeoisie s'augmentent-ils d'hommes qui, parfois d'origine modeste, vont contribuer, l'instar des capitalistes par droit de naissance, l'exploitation des travailleurs. Au total, la promotion de certains hommes s'analyse en une manuvre tactique de la classe bourgeoise sans entraner de modifications sensibles dans la structure sociale et la rpartition du pouvoir qui en dcoule. Dans cette perspective, la jonction entre l'conomique et le politique rpond un principe simple : l'tat n'est pas ce qu'il parat tre, c'est--dire le reprsentant de l'ensemble de la socit, l'arbitre impartial entre les classes et les groupes rivaux. Instrument de la classe dorninante dans chaque rgime social, ce mcanis-

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In Les classes sociales en France, Paris, 1963, Tome second, p. 116.

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me assure aujourd'hui le rgne des couches bourgeoises et devient de plus en plus l'outil privilgi d'une minorit d'entre elles : l'oligarchie financire. Certes, la subordination de l'appareil d'tat cette catgorie se ralise de faon diffrente selon les pays. En quelques cas, la pntration est ouvertement affiche, les hommes des grandes affaires accdant directement, en tant que tels, aux leviers de commandes politico-administratifs (tats-Unis : ainsi le poste de Secrtaire la Dfense peut-il tre occup par des hommes comme Charles E. Wilson qui fut Prsident de General Motors ou R. McNamara qui a t celui de Ford). Ailleurs (France par exemple), l'opration est normalement plus discrte et se manifeste extrieurement par le passage d'lments de la bureaucratie suprieure de l'tat dans le personnel dirigeant des trusts. Cependant, d'une manire ou d'une autre, un mme phnomne s'affirme dans tous les pays de capitalisme avanc : le pouvoir politique procde de l'oligarchie financire qui tend s'en rserver le contrle exclusif. Dans cette perspective, la constitution gaulliste est l expression fidle de la pense et des efforts des cercles dirigeants de la bourgeoisie dont les causes objectives sont la crise du systme imprialiste franais et le dveloppement du capitalisme monopoliste d'tat 102 . Quant au rgime lui-mme, il reprsente le point de rencontre et de convergence de la grande bourgeoisie et de la technocratie gouvernementale : il s'analyse dans la remise du pouvoir d'tat (spcialement sous ses aspects financiers), aux affairistes de la haute banque et des monopoles capitalistes. En somme, l'actuel rgime, ayant russi dmanteler et annuler le contrle populaire, reprsente simplement l'intensification et comme l'exaspration des tendances ordinaires du capitalisme d'affaires. Cette thse prsente avec celle de Burnham des divergences considrables, l'une des principales tant que le premier refuse de voir dans une transformation du statut de la proprit un facteur capable de modifier radicalement le principe d'organisation de la vie sociale. Mais, au titre de l'interprtation des socits capitalistes, les deux conceptions se rejoignent sur un point : le pouvoir politique drive des rapports de production ou, si l'on prfre, les conditions politiques sont dtermines par les conditions industrielles.
102

H. CLAUDE, Gaullisme et grand capital, Paris, 1960 Voir aussi dans le mme sens : DUCLOS (Jacques), Gaullisme, technocratie, capitalisme, Paris, 1963.

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Avant de prsenter quelques observations sur ce point capital, je voudrais brivement exposer certaines interprtations rcentes du rgime gaulliste qui, dans la perspective d'une vision unitaire, mettent en connexion ou corrlation les pripties de la vie politique et la distribution du pouvoir conomique. L'une des premires interprtations de l'avnement de la Ve Rpublique en fonction du pouvoir des techniciens a t celle de Serge Mallet 103 . Selon lui, la Ve Rpublique constituerait un systme irrductible toutes les autres tentatives du pass. Le nouveau rgime politique serait en somme le prototype de l'tat capitaliste moderne dont l'un des objectifs essentiels est de lever les obstacles que dressent les classes sociales conservatrices aux activits de modernisation et d'expansion ou, si l'on prfre, d'adapter les structures politiques aux nouvelles structures conomiques engendres par l'expansion. Ce serait donc l'instrument politique de la domination tatique du grand capital financier et de la technocratie dirigeante qui en assure la gestion . En dfinitive, contre la volont de plusieurs de ses inspirateurs, le Treize Mai aurait marqu la victoire du capital financier sur les autres couches capitalistes (ainsi, commerce et agriculture) dans la lutte pour la conqute des centres de pouvoir : en ce sens, il pourrait bien ne constituer qu'une tape, et une tape utile, sur la voie de la socialisation. Au total, la Ve Rpublique reprsenterait l'accouchement par l'tat du no-capitalisme. La thse de Mallet, sans mme parler des communistes qui en rejettent l'inspiration fondamentale, a fait l'objet de srieuses rserves. De nombreux milieux de gauche lui ont reproch son optimisme final. D'autres commentateurs n'ont pas admis les gnralisations effectues partir de la prsence au pouvoir de quelques hommes ayant des relations d'affaires ou des solidarits personnelles avec la Haute Finance (dont, selon ces critiques, on oublierait trop souvent l'htrognit qui la caractrise et les rivalits internes qui l'animent). Enfin, cette vue, labore au fil de l'vnement, avait et comporte toujours un dfaut singulier : celui de prjuger du destin politique du pays une fois le gnral de Gaulle retir de sa charge prsidentielle.

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In Temps Modernes, novembre-dcembre 1958, pp 775-802. Mallet est revenu sur le problme en deux articles rcents de la revue Esprit, Le deuxime ge du gaullisme , juin 1963, pp. 1041-1057 et L'aprs-gaullisme et l'unit socialiste , juillet-aot 1963, pp. 30-42.

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Cependant, l'explication du fonctionnement de la Ve Rpublique (et notamment des combats qui se livrent en son sein) par l'accs aux centres de dcision d'une couche technocratique semble avoir eu une assez vaste audience. coutons Y. Craipeau : Les leviers de commande sont aux mains de l'arme, de la carrire... des banques. Les barons de l'arme, de la police, des grosses affaires coloniales et de la finance, s'installent confortablement aux postes de commande 104 . Voici un autre tmoignage : commentant les lections de novembre 1958, J.-A. Faucher 105 voque les agents secrets de la Haute Banque qui prenaient alors d'assaut tous les rouages essentiels du mouvement (c'est--dire de l'U.N.R.). Faucher interprte l'attaque mene l'poque par M. Albin Chalandon contre la politique de M. Antoine Pinay comme un essai d'instauration en France du pouvoir des banquiers : toute une fraction du Patronat, crit-il, soutenait la politique de Pinay. Toute la Banque s'identifiait la politique de Chalandon. Analysant le destin de l'U.N.R., Faucher y trouvera par la suite diverses tendances, l' U.N.R. de la technocratie reprsentant seulement l'une d'entre elles. Au total, cette analyse suggre, sans le chercher expressment, bien des rserves la thse d'un pouvoir absolu des techniciens de la banque prive. supposer qu'en fin 1958 le sens de l' offensive technocratique ait t de jouer l'expansion conomique contre la rigueur budgtaire, force est de reconnatre que les successeurs de M. Pinay n'ont pas, en somme, beaucoup dvi de la politique suivie par celui-ci. D'autres posent aujourd'hui le mme problme sous la forme d'un dilemme entre la ralisation d'une politique sociale audacieuse et la prservation de l'orthodoxie financire. Jusqu' maintenant, le Ministre des Finances, tout en se prtant des concessions invitables, conserve ses positions traditionnelles. En admettant qu'on pt interprter la technocratie comme un essai des financiers privs de renverser le cours de la gestion budgtaire franaise ce qui me semble une vue bien partielle de la question elle ne parat pas, jusqu' prsent, avoir substantiellement entam le pouvoir propre des financiers publics. La thse qui souligne l'existence d'une couche ou caste technocratique tendant rassembler en son sein tous les lments dirigeants de la vie nationale (regroupement permis ou facilit par le dclin des capitalistes traditionnels) n'est pas lie

104 105

In Tribune Marxiste, no 3, p. 43. In La Cinquime Rpublique, Paris, 1962.

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aux vicissitudes de la Ve Rpublique et ses dissensions internes. Ce pril technocratique est dnonc, souvent avec violence, comme une propension uniforme du capitalisme moderne par des hommes de gauche (rappel des attaques lances contre cette catgorie par G. Gurvitch). Mais, aujourd'hui, les mmes observations et mises en garde sont prsentes en un secteur bien diffrent de l'opinion ainsi que le montre le travail sur la technocratie publi sous la direction de Henry Coston 106 . Ce courant reprend l'ide de la constitution, entre les mains d'un groupe de techniciens, d'un pouvoir d'organisation et de dcision, tant l'chelon de l'tat qu' celui de la grande entreprise. Les bnficiaires de ce pouvoir, c'est--dire les technocrates, sont unis par divers liens fonction commune, esprit de corps , etc. Autre caractristique ils se dclarent ou sont en fait partisans du gouvernement des techniciens. Bnficiant d'une autorit croissante l'gard des groupes capitalistes et des ministres qui les mandatent, ils exercent (ou tendent exercer) le pouvoir effectif en leur lieu et place. C'est, on le voit, la thse de la jonction ou, si l'on veut, de la fusion des diverses technocraties, le critre tant toujours le dessaisissement des responsables officiels. Sur cette base, une tude du Centre d'tude pour une conomie Organique fixe le nombre des technocrates un chiffre de l'ordre de 5 6.000 (leurs revenus rels vers l'ge de 50 ans variant entre un minimum de 12 15 millions et, dans la quasi-totalit des cas, un maximum de cent millions d'anciens francs). Encore qu'il accompagne l'ide de rserves ou nuances, ce courant tend voir dans les technocrates d'aujourd'hui les successeurs des synarques de l'entredeux guerres. En somme, la technocratie contemporaine serait une sorte de rincarnation de la synarchie. Sans entrer dans des dtails extrieurs au propos de cet ouvrage, rappelons que le phnomne de la synarchie a t principalement voqu propos du gouvernement de Vichy. Selon un point de vue (dont le principal exposant est M. Roger Menneve), il se serait agi d'une vritable conspiration directoriale dont les lments auraient t mis en place entre les deux guerres par divers milieux polytechniciens avec l'aide de groupes financiers. Toujours selon la mme thse, Jean Coutrot, dont les relations avec le grand patronat taient suivies, aurait jou un rle considrable (celui de responsable suprme ou de chef d'tat-

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Numro spcial de Lectures Franaises, fvrier 1962.

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major, les avis divergeant sur ce point) dans la cration et l'extension du Mouvement Synarchique d'Empire. Or, cette secte, dont on nous dit que les membres acceptaient de se lier entre eux par un serment, serait parvenue aprs la dfaite s'emparer systmatiquement des leviers de commande. Le fondement de cette imputation tient au fait que le rgime de Vichy a confi beaucoup de postes dirigeants des techniciens (inspecteurs des Finances, ingnieurs de l'tat...) qui passaient pour avoir sympathis avec les ides de Jean Coutrot et entretenaient des rapports avec les milieux d'affaires. Mais ces hommes formaient-ils une authentique socit secrte ou une simple clique , caractrise par un tat d'esprit commun et une sorte de similitude intellectuelle quant aux objectifs et perspectives d'avenir du pays ? H. Ehrmann, dans une analyse de cette poque 107 , tout en soulignant de fortes parents d'attitudes entre les techniciens, ne croit pas utile de s'arrter la thse d'une mythique conspiration synarchique dont on n'a jamais apport la preuve. Il semble que la grande majorit des observateurs de la vie franaise soient d'accord avec ce point de vue. J'ai dj soulign la tendance de quelques groupes professionnels mettre au compte de la technocratie les projets susceptibles de porter atteinte aux intrts acquis de leurs membres (ainsi la modernisation des circuits commerciaux). M. Lon Gingembre a souvent dnonc les dangers de la technocratie et ironis sur l'omniscience des techniciens. Dans cette optique, le plus grand reproche fait ceux-ci est d'organiser la liquidation systmatique des formes traditionnelles d'activit conomique (petites et moyennes entreprises) au profit du grand capital et des trusts internationaux (thme repris par le poujadisme). C'est toujours la mme rfrence cette entente entre forces prives et forces publiques dominantes qui, dans leurs efforts pour implanter un tat capitaliste moderne, n'hsiteraient pas rduire la condition salariale une large fraction des classes moyennes. En somme, l'un (S. Mallet) analysera comme un progrs objectif ce que l'autre (L. Gingembre) dnoncera comme un grave pril : mais les deux ont, en somme, une cible commune. Est-elle correctement dlimite ?

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La politique du patronat franais 1936-1955, traduit de l'amricain, Paris, 1959, pp. 63-77.

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2. OBSERVATIONS SUR LA THSE UNITAIRE.


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Les auteurs qui acceptent une vue unitaire de la technocratie font la supposition que les techniciens, plus exactement ceux des techniciens publics et privs que leur position professionnelle met en mesure d'exercer une influence technocratique, constituent, comme tels, un groupe particulier, c'est--dire un ensemble d'hommes possdant des caractristiques communes et tmoignant, en tant que gestionnaires de la vie sociale, d'une certaine unit de comportement. J. Billy tient cette proprit pour une condition du pouvoir technocratique : le groupe des technocrates, crit-il, doit tmoigner d'une cohsion et d'un esprit de corps suffisants pour accder une relative autonomie de comportement l'gard des groupes rivaux du pouvoir 108 . Une telle convergence s'observe-t-elle dans les socits modernes ? Encore que divers ordres de faits suggrent une rponse affirmative, je doute, du moins si l'on veut lui attribuer une signification rigoureuse, que la conception unitaire de la rvolution des managers exprime correctement la ralit 109 . Admettons d'emble que cette conception trouve un aliment srieux dans la constatation des passages d'un secteur l'autre (en France, ordinairement, du public vers le priv). L'opration se ralise normalement par la dmission du fonctionnaire et son entre conscutive dans l'conomie prive : c'est le pantouflage . L'un des corps qui pantoufle le plus est l'Inspection des Finances. Ce n'est pas un phnomne neuf Comme le note Lalumire, un sur deux des inspecteurs entrs l'Inspection de 1890 1899 quitta le service de l'tat. L'ampleur des dparts a connu quelques variations dues aux circonstances (ainsi recul sous l'influence de la grande crise des annes 1930-40). Cependant, depuis 1870, le taux global de pantouflage , qui a pu atteindre le chiffre record de 50% (fin du XIXe sicle) n'est jamais tomb au-dessous de 25% : selon Lalumire, il se fixe-

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In Les techniciens et le pouvoir, Paris,1960, pp.19-20. Sur ces problmes, on trouvera de nombreux aperus qui ne sont pas toujours des claircissements, in DAHRENDORF (Ralf), Class and class conflict in industrial society, Londres, 1959.

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rait la plupart du temps autour de 30%. Bien entendu, ces calculs n'englobent pas les inspecteurs hors cadres qui continuent d'assumer des missions publiques ou semi-publiques (exploitations nationalises, organisations internationales...). Tous les corps ne pantouflent pas dans la mme proportion ainsi cette pratique, galement observe au Conseil d'tat ainsi que dans un corps technique comme les Ingnieurs des Mines, est-elle plutt rare la Cour des Comptes (une deux dmissions par an) qui, d'un autre ct, a moins de chasses gardes que l'Inspection dans le secteur gouvernemental ou para-public. En dfinitive, cette dernire, bien que venant en tte, n'a aucun monopole du procd qui s'observe, quoiqu'en proportion diffrente, dans tous les secteurs. J'ai dj soulign que les bottiers de l'cole Polytechnique, en principe destins occuper des emplois publics, n'chappaient pas non plus la tentation. Il semble que le mouvement ait tendance s'intensifier, les bottiers montrant leur sortie de l'cole une prfrence croissante pour le secteur nationalis et l'conomie prive. l'poque la plus rcente, des corps d'ingnieurs traditionnellement apprcis n'ont pas trouv preneur pour toutes les places offertes. L'une des raisons pour lesquelles les grandes affaires (ainsi que, mais c'est plus rare, certaines associations patronales) ont recours l'opration est de disposer de collaborateurs qui, grce leurs relations avec les anciens collgues demeurs dans l'Administration, sont susceptibles d'aplanir bien des difficults (mais pas ncessaire ment toutes). Si l'on en croit David Granick 110 , l'appel lanc aux cadres de l'tat par les firmes prives rsulterait aussi du prestige qui s'attache soit au passage dans une grande cole, soit l'accomplissement d'un temps de service dans la haute administration. Estimant que la France est le pays d'Europe o le technocrate occupe les plus fortes positions (France : the technocrat supreme dclare-t-il), Granick avance que le technicien venu du secteur public bnficie de plus d'estime que celui ayant pass toute sa vie professionnelle dans le secteur priv situation due peut-tre ce qu'en France les affaires ne sont pas tenues pour une activit distingue... Mais cette osmose qui, admettons-le, justifie bien des prventions, suffit-elle tablir que le personnel technocratique des deux secteurs constitue au sein de la socit un groupe distinct et spcifique que divers commentateurs dsignent dj
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The European Executive, Londres, 1962, pp. 73-74.

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comme la managerial class ? La plupart des sociologues qui ont abord le problme inclinent rpondre par la ngative : l'htrognit des participants l'intervention technocratique, la diversit des expriences qu'ils possdent et des positions qu'ils assument leur paraissent trop grandes pour qu'il soit lgitime d'utiliser ce propos la notion de classe. On fait galement ressortir, mais l'argument est sans doute moins bon, les rivalits qui s'instituent entre technocrates publics et privs, ainsi que les luttes qui se droulent l'intrieur de chacun de ces secteurs. Notons cependant que G. Gurvitch estimait en 1948, lors de la premire semaine sociologique, que, sans constituer ds maintenant une classe, les technocrates taient en train d'en former une. Compte tenu de l'aire attribue l'influence technocratique en cet ouvrage (qui s'tend, ne l'oublions pas, des membres de la catgorie des experts et travailleurs scientifiques), il me semble difficile de retenir l'ide de la managerial class. En rgle gnrale, je ne crois pas qu'aujourd'hui une classe puisse se fonder sur la seule dtention de connaissances scientifiques ou techniques. Sans doute, ces valeurs font-elles, en apparence, l'objet de quelque respect dans les socits capitalistes modernes, pourvu du moins que celles-ci y trouvent des avantages sous l'angle de la puissance ou du bien-tre. Mais, ceux qui s'en rclament, continuent de subir divers handicaps dont l'obligation de prouver leur comptence alors que les bnfices de la naissance et de la fortune sont en quelque sorte distribus spontanment aux intresss. La possession d'un savoir lev ou, d'autres gards, d'une grande comptence technique peut faciliter des rapprochements, voire crer certaines solidarits : pourtant, dans les circonstances habituelles de la vie sociale, elle ne saurait, elle seule, suffire effacer les autres barrires sparant les individus (fortune, discrimination raciale...). N'oublions pas, au surplus, que dans une large mesure l'acquisition de ce savoir ou de cette capacit reste un privilge de classe. L'analyse sociologique ne laisse pas de doutes sur l'existence d'une couche privilgie, dont sortent, en majorit, les titulaires de fonctions leves dans tous les secteurs de la vie sociale : l'enqute dj cite d'Alain Girard a tabli que les deux tiers environ des personnalits comme des lves des grandes coles sont issus d'un groupe social (profession du pre) reprsentant 5% de la population masculine active. En somme, un trs petit groupe d'hommes, quel que soit le nom dont on les qualifie, se trouvent en mesure d'assurer leurs enfants un accs privilgi aux filires qui comman-

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dent la distribution des postes-cls. vitons, l'instar de tant d'tudes sur les intellectuels , de renverser l'ordre des facteurs, en considrant la possession du savoir comme le clivage essentiel : pour une large part ce qui d'ailleurs explique la perptuation de l'ingalit ce privilge rsulte de la structure sociale existante qui dpend elle-mme des rapports de production. La notion de managerial class acquiert-elle plus de vraisemblance si, selon une pratique habituelle, le contenu de la technocratie est limit la haute administration publique et la gestion des grandes affaires prives ? Retrouvant les rserves dj faites propos de l'attribution ces deux catgories d'une dsignation unique, j'estime que cet essai de regroupement contribue davantage obscurcir qu' clairer la ralit. Sans toujours que ses utilisateurs le disent, l'emploi de cette notion suggre la survenance de modifications fondamentales dans le fonctionnement de la socit capitaliste et, en particulier, l'ide d'un net dclin du rle social jou par l'appropriation prive des biens de production. Il est clair que la fusion dans un groupe unique et sur un pied d'galit des technocrates gouvernementaux et des dirigeants privs appuierait cette conception : mais, malheureusement pour les dfenseurs de cette thse, il ne suffit pas de proclamer cette assimilation pour effacer d'un coup les facults d'action et les lments de puissance que valent aux dirigeants privs, quels qu'ils soient, la proprit ou simplement la gestion des grands ensembles industriels et financiers prrogatives s'exerant vis-vis de tous les pouvoirs sociaux, technocrates gouvernementaux compris. Et de ce point de vue, les facteurs rapprochant les patrons de style familial et les managers professionnels sont bien plus forts que les lments susceptibles de les diviser : les premiers comme les seconds restent des dirigeants capitalistes. Ds lors, il ne me semble pas lgitime d'effectuer dans le groupe de ceux qui, un titre quelconque, contrlent les instruments de la production, la scission implique dans la notion mme de managerial class. Sans nul doute, le capitalisme moderne connat-il de nombreuses modifications par rapport aux pratiques anciennes : cependant si les mthodes de recrutement du cercle dirigeant ont subi des changements notables, ni l'unit ni mme l'homognit de ce groupe ne me semblent srieusement compromises les diffrences de comportement observes, sans se rvler ngligeables, tant en moyenne d'ordre simplement tactique. Encore que le sujet soit extrieur au propos de cet ouvrage, je ne crois pas que l'on en puisse dire autant de la classe ouvrire dont l'volution, plus que celle du pa-

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tronat, me parat poser de srieux problmes l'analyse marxiste. Le problme est ds lors de dterminer la position des techniciens gouvernementaux par rapport ce groupe. On ne saurait ce propos dgager un fil directeur sans voquer, ne seraitce que trs brivement, le problme des rapports entre les diverses forces dont l'action et l'interaction commandent ou, tout au moins, sont susceptibles d'orienter, de manire positive ou ngative (les groupes de veto de D. Riesman) la marche des affaires communes. L'ide d'une classe dirigeante entendue comme la minorit qui assume de faon consciente et cohrente les fonctions de commandement par rapport la socit tout entire apporte, en principe, une rponse exhaustive ce problme. S'agissant des pouvoirs proprement gouvernementaux, on peut concevoir, soit que la classe dirigeante les exerce elle-mme sans passer par l'intermdiaire d'une classe politique distincte, soit qu'elle utilise cet gard un personnel politique spar d'elle, mais constituant son bras sculier. Ainsi, dans la conception marxiste, la bureaucratie publique est-elle prsente comme un organe d'excution des volonts et projets de l'oligarchie financire. La notion de classe dirigeante repose, en premire analyse, sur des justifications solides. Elle cadre admirablement avec ce que nous savons du recrutement des principales personnalits et des hauts dirigeants de l'activit sociale. Elle fournit une explication raisonnable des mcanismes qui permettent aux couches privilgies de garder l'essentiel de leur puissance et de leurs privilges financiers travers les vicissitudes et, parfois, les orages qui les affectent (la remonte du patronat franais et italien aprs 1947 apportant une illustration saisissante de cette aptitude). Elle n'est mme pas incompatible avec la notion d'une contreclasse se constituant progressivement en vue d'occuper le pouvoir son tour. Mais ces arguments suffisent-ils pour effacer les obstacles que l'on rencontre en passant du niveau conceptuel celui de l'observation empirique, c'est--dire en tentant de dfinir et de dlimiter les composantes d'un tel groupe ? Au cours des dernires dcennies, la notion de classe dirigeante a fait l'objet d'un vaste dbat, les uns y voyant un mythe et d'autres la ralit fondamentale de la socit. En principe, la discussion devrait tre tranche par l'observation sociologique. Mais, en une matire aussi complexe, l'on ne saurait aborder les faits sans quelque schma interprtatif, le risque tant ensuite que le contenu et l'esprit de celui-ci dictent ou, au moins, orientent les rsultats du travail empirique.

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Le point dlicat de la notion de classe dirigeante est qu'elle postule, au moins en quelque mesure, une organisation, voire une coordination des efforts de la minorit qui est cense raliser son propre avantage la direction de la communaut. Sans doute, l'existence d'idologies et de symboles de rfrence, comme aussi la tendance des membres d'un groupe calquer spontanment leur conduite sur celle d'un leader accept pour tel, sont-elles de nature rduire considrablement l'ampleur des agencements et des rencontres que suppose, invitablement, l'exercice d'une direction des hommes : cependant, il est douteux que la domination de la vie sociale tout entire puisse tre maintenue sans un certain concert des volonts. On pourrait certes envisager que la cohsion de la classe dirigeante rsulte, globalement, des activits entreprises par chaque membre pour sauvegarder ses propres privilges (ventuellement en connexion avec d'autres membres ou milieux lis par les mmes proccupations) : cependant, la totalisation de ces actes ou choix individuels sans un lment central qui les ordonne ou en tire parti ne saurait suffire garantir chez les membres et le reste de la communaut le maintien d'une ligne de comportement favorable la classe considre. Finalement, il ne saurait y avoir de classe dirigeante sans une prise en charge des missions qu'impliquent : le contrle et la domination de la socit dans son ensemble (la ncessit d'un tel amnagement tant particulirement vidente quand la classe dirigeante ne remplit pas elle-mme les fonctions gouvernementales). Existe-t-il dans les collectivits modernes un groupe capable de s'assurer, de la sorte, la direction gnrale de la socit ? Pour le XIXe sicle, la grande bourgeoisie au pouvoir , selon le titre d'un important ouvrage de J. Lhomme 111 , semble bien relever d'un tel concept. Des commentateurs estiment, mais c'est dj une vue conteste, que la GrandeBretagne contemporaine aurait conserv les lments d'une telle classe (dont les public schools et les vieilles universits constitueraient la ppinire) 112 . Des rserves plus considrables que je ne partage pas toutes sont gnralement faites dans le cas de la France d'aujourd'hui : si l'on prend l'exprience de la Quatrime Rpublique, il est difficile, rserve faite d'un effort des couches conomiques dominantes pour s'assurer le meilleur de l'expansion, d'y dcouvrir les lments
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Paris, 1961. Voir sous cet angle l'important ouvrage de W. L. GUTTSMAN, The british political elite, Londres, 1963 (spcialement, chapitre 11).

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d'une pense inspiratrice et d'une action coordinatrice des dmarches ou activits affectant le destin national. Les avatars du projet europen et de la dcolonisation cette perptuelle incapacit des gouvernants affronter les choix dcisifs cadrent mal avec l'ide d'un groupe assumant l'orientation effective de la vie politique. En rgle gnrale, beaucoup de sociologues contestent totalement la notion de classe dirigeante, certains (notamment D. Riesman) tant alls, en raction contre ce concept, jusqu' laborer la thse de l atomisation du pouvoir dans les communauts complexes. Mais si cette ide rend compte, assez superficiellement d'ailleurs, de quelques aspects de ces collectivits, elle aboutit une nette sousestimation qui frise la mystification, de la place privilgie qu'occupent certains lments au titre de l'influence comme de l'accs aux sources de la richesse. Mieux fonde certes de ce point de vue est la thse de R. Aron qui, tout en refusant d'accepter au dpart l'ide d'une classe dirigeante dlimite et consciente d'elle-mme, propose un systme d'interprtation reposant sur l'existence d'un certain nombre de catgories dirigeantes . Parmi ces catgories, je citerai celles auxquelles Aron attribue, sur la base d'un type d'activit ou d'un effort d'organisation, le pouvoir d'influencer le groupe des hommes politiques proprement dits (ou classe politique) les fonctionnaires d'tat civils et militaires ; les chefs des entreprises prives et publiques ; les dirigeants des groupements de masse, en particulier des syndicats. Retenant de la notion de classe dirigeante le phnomne d'une direction oligarchique (sur lequel l'accord est d'ailleurs gnral), Aron en refuse l'unitarisme estimant que le recours une interprtation pluraliste traduit mieux la structure des socits industrielles de l'Occident 113 . Ce systme prsente l'avantage de fournir un cadre qui ne prjuge pas du rsultat final de la recherche. Il permet d'interprter commodment, c'est--dire sans faire violence un modle unitaire rigide, les comptitions et luttes parfois svres que l'on observe entre ces catgories et que l'identit de milieu social, lorsqu'elle existe, ne suffit pas toujours annuler, voire modrer. Mais ce schma permet galement, quand on en observe la pratique, de faire place tous les types de relations coopration, connivence, subordination... qui s'instituent entre
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Voir un expos gnrai de cette thse in Classe sociale, classe politique, classe dirigeante, Archives Europennes de Sociologie, 1960, no 2, pp. 200282.

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les catgories, toutes les solidarits qui se manifestent et dont nous avons dj rencontr plusieurs exemples. On peut toutefois se demander, et c'est mon avis un dfaut capital, si la ranon de ce caractre ouvert n'est pas justement l'absence d'un principe de hirarchisation de ces forces dont chacun sait ou pressent que la puissance sociale est ingale et l'est gnralement, de manire stable. En dfinitive, supposer qu'en l'absence d'une laboration thorique suffisante l'on prfre, titre d'expdient provisoire, la notion pluraliste des catgories dirigeantes au concept unificateur de classe dirigeante , est-il impossible d'tablir une distribution de ces forces qui tienne compte de leur influence respective sur la vie sociale en gnral et les choix politico-administratifs en particulier ? Dans une analyse portant sur les socits capitalistes avances, une telle question conduit immdiatement voquer les rapports entre le secteur conomique priv et le secteur gouvernemental au sens large du terme. Sans examiner fond ce problme, qui mriterait lui seul un ouvrage, je voudrais au moins en voquer les termes. L'exercice par les groupes d'affaires d'une influence, considrable et multiforme, sur l'appareil tatique reprsente dsormais un lieu commun de l'analyse politique. Cette influence trouve son origine et ses points de force dans le puissant mouvement de concentration (conomique d'abord, financire ensuite) qui a marqu l'volution du systme capitaliste l'poque contemporaine 114 . Un autre lment de force rside dans la constitution d'un vaste rseau d'associations professionnelles qui, selon des cheminements variables mais convergents, se regroupent au sein d'un organisme central 115 . Dans la pratique, grandes firmes intgres et groupes patronaux participent, avec des moyens techniques perfectionns, l'laboration et, souvent aussi, l'excution des dcisions publiques en matire conomique, sociale et financire. Tout compte fait, le dveloppement de l'administration consultative et la formation de nouveaux centres de dcision (par exem-

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Sur les relations entre la concentration conomique et la bureaucratisation, voir : BENDIX (R.), Bureaucracy and the problem of power)), Reader in bureaucracy, op. cit., pp. 114-135. 115 Voir ce propos l'ouvrage (pessimiste quant l'avenir de la dmocratie) de BRADY (R. A.), Business as a system of power, Columbia University Press, 1943.

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ple dans le cadre du Plan) ont contribu l'extension et la consolidation de cette influence. En exposant les liens entre l'action gouvernementale et l'activit conomique, on pense traditionnellement au secteur civil. C'est oublier l'ampleur des sommes actuellement mobilises et dpenses par l'arme. Or, d'une manire ou d'une autre, ces oprations retentissent sur tous les secteurs de la vie des affaires. Les achats militaires bnficient certes en premier lieu des activits comme la construction aronautique, lectrique et lectronique, navale..., mais des branches comme l'alimentation, les travaux publics et le btiment, les textiles et cuirs, etc., en tirent aussi de substantiels profits. Ainsi, comme l'a bien vu Pierre Naville, se ralise une conjonction importante des tats-majors militaires et des tats-majors techniques et financiers. Cette militarisation de l'conomie accrot certes la puissance de la bureaucratie des armes qui se trouve en mesure d'orienter de vastes secteurs de l'conomie nationale (souvent parmi les plus modernes : lectronique, lectrotechnique, nergie nuclaire...). En contre-partie, l'administration militaire subit une large part des pressions, interventions et intrigues qui caractrisent les rapports entre les autorits dispensatrices de commandes et les milieux acharns en obtenir, chacun pour lui-mme, la plus grande fraction possible. La situation n'a rien de singulier si l'on observe que, pour nombre de firmes, les dcisions relatives la structure de l'armement et l'entretien des soldats ont des consquences importantes et parfois vitales. L'analyse des pays capitalistes avancs au cours des dix dernires annes lgitime l'ide qu'en dpit des essais de rforme entrepris de manire sporadique les groupes d'affaires renforcs par l'appui des managers, qu'ils viennent ou non du secteur public tiennent un rle essentiel dans l'orientation de la vie nationale (situation rsultant aussi bien du poids mme des structures conomiques que de la ralisation de pressions spcifiques). La puissance propre de ces groupes, comme aussi les conditions dans lesquelles ils livrent bataille, ne sont pas uniformes dans les diverses expriences nationales, mais favoriss par l'expansion des consommations de masse, les milieux conomiques et financiers ont continu de jouer en cette saison de l'histoire un rle dominant rle ne pouvant qu'inciter rinterprter la notion de classe dirigeante pour l'appliquer aux phnomnes de ce temps. Faut-il donc adopter l'ide que les autorits gouvernementales constituent

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de simples agents d'excution des grandes affaires capitalistes ? L'admettre, c'est-dire accepter l'ide qu'en dfinitive il n'y a d'autre pouvoir que celui dcoulant de la proprit de moyens de production, quivaudrait reprendre intgralement l'ide marxiste de la vie politique. Je ne pense pas que l'on puisse poser comme une rgle absolument gnrale que le pouvoir politique procde toujours du pouvoir conomique et lui est ncessairement soumis. La relation a vari au cours de l'histoire et, aujourd'hui mme ne relve pas d'un modle uniforme, des diffrences s'observant selon les pays et aussi, dans un pays donn, selon les secteurs de l'activit. Il me parat impossible d'analyser correctement la vie politique contemporaine sans admettre que les appareils tatiques disposent, au moins entre certaines limites, d'un pouvoir autonome d'impulsion et de rglementation pouvoir dont les rivalits entre groupes d'affaires sont susceptibles d'accrotre l'intensit. Si l'activit politique n'est pas ncessairement rductible des impulsions donnes par les hommes d'affaires dont le comportement vis--vis du secteur gouvernemental manque en plusieurs cas de la vigueur et de la continuit que suggrent les analyses marxistes il n'est pas lgitime de faire de la bureaucratie publique un simple instrument ou agent d'excution du pouvoir conomique priv. L'observation de l'activit des services administratifs confirme ce jugement. Certes, il est frquent que les entreprises et associations patronales obtiennent, grce l'intervention de la bureaucratie, de substantiels avantages et d'importantes facilits de travail cette comprhension de la seconde pour les premires rsultant soit de solidarits sociales implicites, soit d'une conception de l'intrt gnral favorable au dveloppement des grandes affaires (souci d'efficacit). Toutes choses gales, le fait pour l'administration de se soustraire au contrle parlementaire ou d'en tre prserve, risque d'accrotre cette propension. Mais, ces rserves admises, l'tude de la pression des groupes montre que les dirigeants conomiques, capables d'orienter l'action publique en des secteurs dcisifs (contenu du plan d'quipement), ne sont pas en mesure d'inflchir la totalit des choix administratifs. Autrement dit, l'administration sans toujours russir compenser les effets de la pente du systme (poids dcisif des structures de production) est l'un des facteurs qui garantissent une marge d'autonomie au politique, notamment l'gard des forces conomiques prives. La bureaucratie gouvernementale dont on peut rapprocher sans le confondre avec elle le groupe des dirigeants des entreprises publiques tant ainsi dsigne

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comme l'une des catgories dirigeantes du pays face au personnel politique charg de la contrler et au pouvoir conomique priv qui constitue aujourd'hui son principal et plus puissant interlocuteur, il reste voquer les changements dans les relations entre ces forces que provoque l'expansion de la technocratie gouvernementale.

3. LES TECHNICIENS ET LE POUVOIR.


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Rsumons, en dgageant leurs prolongements, les principales observations faites au cours de ce chapitre. Il n'y a pas complot des techniciens pour se saisir du pouvoir, mais valorisation de la fonction technique. En l'tat actuel des structures sociales, les techniciens publics qui accdent aux fonctions dirigeantes viennent en majorit des milieux (haute bourgeoisie et couches moyennes suprieures) o se recrutent normalement les dirigeants de l'conomie prive. Les regroupements qui s'effectuent entre eux, sur la base de l'appartenance un corps ou du passage par une cole, traduisent au moins autant le souci de coloniser des carrires profitables que la volont de s'assurer une puissance sur les honmes. L'ide parfois exprime que, de lui-mme, le technocrate renoncerait l'argent pour le pouvoir ne semble pas confirme par les donnes de la vie sociale si les problmes matriels taient secondaires, l'tat perdrait moins de ses serviteurs et l'attrait des entreprises nationalises pour les fonctionnaires serait moins grand. Toute prsentation d'une catgorie avec une majuscule tend faire oublier que les agents qui la composent ne sont pas fondamentalement diffrents du reste des tres humains : les Techniciens, mme devenus Technocrates, n'chappent pas cette servitude. Ainsi s'explique que les comportements quotidiens n'aient pas toujours la rigueur et la nettet de ceux que reconstitue, et donc presque ncessairement idalise , le commentateur. Sans conduire une sous-estimation des dangers de la technocratie, ces observations banales engagent les analyser sans prcipitation et en essayant de ne pas crer de nouveaux mythes. cet gard, je crois qu'il faut partir du rle des technocrates publics. Compte tenu du poids de l'appareil gouvernemental dans tous les compartiments de la vie sociale, ceux-ci disposent de facults considrables dont l'expansion n'est pas

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acheve. La formule l'tat administratif exprime correctement cette tendance. Ces techniciens sauf dans l'univers intellectuel poujadiste qui correspond la dfense d'intrts prcis ne sont pas des tres nuisibles et inutiles. On trouve chez eux une somme de dvouement au bien public sans laquelle la cohsion sociale ne pourrait tre maintenue en cas de crise grave. condition d'admettre que le contenu de l'intrt gnral est de type conventionnel, il est vrai que la majorit des agents tendent s'inspirer d'un tel critre dans leurs comportements quotidiens. Leur activit est en tout cas indispensable au fonctionnement de nos socits complexes. Compte tenu des nombreuses dfaillances de la classe politique, le processus de bureaucratisation de l'tat a t souvent d'une grande valeur sociale. Faut-il pour autant admettre sans rserve la lgitimit morale et l'opportunit politique du mouvement ? L'ide de base de nos systmes de gouvernement, par-del la diversit des formes institutionnelles, est que les techniciens doivent tre contrls par les lus, c'est--dire par des hommes que choisissent les citoyens. Or, sous cet angle, et c'est un premier danger de la technocratie, le systme connat de nombreuses imperfections. Des agents qui, par vocation mme, travaillent dans les coulisses du systme gouvernemental, dtiennent une part plus ou moins large des capacits de dcision sans avoir de comptes rendre aux lecteurs. Ce n'est pas un phnomne nouveau, mais ses dimensions s'largissent. Le rgime politique n'est plus ce qu'il est cens tre. Un adage anglais nonce que les experts doivent tre on tap but not on top : la rgle ne joue plus aujourd'hui sans d'ailleurs qu'il soit certain que cette norme ait jamais traduit compltement la ralit. C. Wright Mills a exprim la situation en une formule brillante : l lite au pouvoir . Je crains que cette expression, mme si on ne lui donne pas le mme contenu que Mills, ne suscite des malentendus en raison de sa densit et de son clat. Elle postule une unification des conduites que l'observateur de la vie administrative quotidienne ne constate pas : le recours aux mthodes du compromis qui, trs souvent, marque les ngociations entre techniciens est prcisment un signe de la division de ce secteur. Ces cornpromis sont presque toujours laborieux et, en bien des cas, prcaires (situation dont on peut tirer l'ide que la rpartition de l'influence technocratique est affecte de quelque instabilit). Ds lors, il n'est peut-tre pas totalement absurde d'voquer la coexistence dans les services d'une technocratie de droite et d'une technocratie de gauche .

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Au surplus, l lite au pouvoir n'est pas seule au monde : aux rivalits internes qui limitent ses facults d'action s'ajoutent les pressions du milieu social, lui-mme fragment, et dont, dans le cadre socio-conomique existant, les divers lments entendent bien dire leur mot au titre des affaires qui les concernent. Il est frquent, de ce fait, que les techniciens publics soient amens faire des concessions sur leurs projets initiaux. De manire plus large, rares en dfinitive demeurent les gouvernements quel que soit leur titre commander qui ne sont pas contraints, au moins en une certaine mesure, d'ajuster leurs conduites en fonction des ractions, effectives ou anticipes, des gouverns. Ceci admis, les techniciens disposent d'importantes facults dans la conduite des socits politiques. L'lu passe frquemment au second plan. Ce transfert des responsabilits serait peut-tre supportable si nos socits n'taient pas affectes d'ingalits fondamentales dans la distribution des ressources et l'exercice de l'influence. Cette htrognit sociale rend souhaitable et mme indispensable une surveillance de la machine gouvernementale et spcialement de l'appareil administratif au nom des divers intrts en prsence. C'est l, en somme, la justification la plus solide que l'on puisse donner de l'existence d'une opposition aux hommes en place. Or, avec la gestion technicienne, les possibilits de contrle s'attnuent et parfois s'vanouissent. Ds lors, toutes choses gales, les risques de partialit dans l'orientation de la politique gouvernementale ne vont-ils pas s'aggraver ? Tel est, en somme, l'autre grand danger de la technocratie. C'est le risque que les facults techniciennes, acquises par dessaisissement de l'homme politique et mise l'cart de l'opposition, soient utilises au profit d'une fraction de la socit ou confisques par elle. Sans nier l'existence d'un pouvoir syndical gnralement plus dfensif qu'offensif, beaucoup admettent que ce favoritisme social quand il s'exerce tend gnralement renforcer la position des dtenteurs du pouvoir conomique priv. la limite (pression des groupes), les dcisions gouvernementales sont en ralit l'uvre des gestionnaires, qu'ils en soient ou non propritaires, des moyens de production. On peut, il est vrai interprter l'volution en un autre sens et voir dans la technocratie une force prparant le passage au socialisme dans la mesure o elle favorise le dveloppement d'un capitalisme astreint la croissance conomique et certaines fins conomiques non capitalistes (ainsi accroissement de la part des

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ressources affectes la satisfaction des besoins collectifs). En dfinitive, tendant mettre en cause l'autonomie et la prdominance des projets privs (expansion du capitalisme d'tat), la technocratie, quelles que soient les intentions ou affiliations de ses membres, travaillerait la transformation du rgime selon des orientations nous rapprochant du socialisme. Un point renforce cette argumentation : l'existence dans la haute administration d'lments assez allergiques aux vertus de l'ordre tabli ( technocratie de gauche ) ou encore inclination vers un socialisme-populisme d'une fraction des anciens lves de l'E.N.A. En d'autres termes, si certains techniciens interprtent l'intrt gnral comme l'exercice d'un arbitrage serein entre les groupes en prsence, d'autres placent dans cette notion le souci d'acclrer l'volution conomique et de moderniser la vie nationale. Encore que les conduites ainsi voques ne soient pas imaginaires, j'hsite leur accorder une force dcisive. Je doute en particulier que la prdisposition technicienne rechercher l'efficacit conduise mettre en cause, sur des points fondamentaux, le rgime existant. Ds lors, cette tendance doit normalement aboutir consolider le rgime en renforant son efficacit. L'impulsion en faveur de changements sociaux significatifs ne peut tre que de nature politique. Il faudrait certes beaucoup de navet pour voir dans la seule prsence de l'homme politique une garantie d'impartialit. Sans verser dans l'ide que celui-ci est obligatoirement la courroie de transmission d'intrts particuliers, on reconnatra d'emble que la facult de recul dont il dispose ou qu'il entend s'attribuer vis--vis de ceux-ci est souvent troite. En fait, c'est le jeu politique dans son ensemble, supposer que la reprsentation nationale reflte correctement l'tat de l'opinion et que les groupes sociaux aient toute libert d'action, qui constitue le facteur d'une impartialit relative. L'opinion publique c'est--dire les publics qui la constituent n'a certes pas toutes les vertus dont on l'a pare une poque : pourtant, malgr sa versatilit et sa tendance l'apathie, elle reste l'un des rares facteurs qui puissent empcher la gestion gouvernementale de prendre un tour entirement arbitraire. De ce point de vue, la politique ouverte conserve une signification, dmocratique, ou du moins assure des virtualits dmocratiques qu'il est grave de sous-estimer.

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L'effet global de la technocratie est de compromettre le jeu politique et d'accentuer la part de la politique secrte ou confidentielle . propos du plan, par exemple, le citoyen ainsi que, dans la plupart des cas, le reprsentant lu, ne connat que le rsultat du processus dlibratif : il ignore peu prs tout des conditions dans lequelles se posait le problme et des facteurs qui ont command, le cas chant par voie de compromis, le choix de l'objectif. En dfinitive, pour apprcier exactement la porte de la technocratie, il faut compter non seulement avec les consquences directes et ostensibles de l'influence technocratique, c'est-dire le dessaisissement d'un homme ou d'un organe politique, mais avec le faisceau des implications indirectes, essentiellement l'affaissement du contrle politique dans son ensemble et la dcadence de l'opposition, pour laquelle l'action violente risque alors de constituer le seul exutoire disponible. On a souvent dplor la tendance des groupes sociaux franais utiliser des moyens violents de pression. Je me garderai de voir dans le fonctionnement du rgime politique la cause unique de cette propension. En plusieurs cas pourtant, l'affrontement est n de l'incapacit des hommes politiques prendre leurs responsabilits vis--vis des techniciens, jouer le rle d'honnte courtier, qui est l'un des aspects importants de leur mission, entre les fonctionnaires et les administrs : d'o le sentiment de ceux-ci d'tre abandonns sans dfense des forces hostiles et anonymes et d'autant plus dangereuses que difficiles identifier. Je ne pense pas que les techniciens publics soient aussi injustes l'gard des forces minoritaires et des lments domins que l'affirment les dnonciateurs systmatiques de la technocratie. De toute manire, il est rare que les couches subordonnes ou dfavorises par l'volution ne trouvent aucun dfenseur dans le milieu administratif. Mais, que l'on raisonne partir du systme d'interprtation marxiste ou de la thse de la rvolution des managers , il s'avre impossible d'ignorer les avantages que tirent les groupes d'affaires et les milieux financiers de leurs contacts avec les techniciens publics. Le culte commun de l'efficience qui, plus ou moins, rapproche spontanment les diverses catgories de techniciens, provoque de lui-mme - sans que le mouvement soit sens unique une certaine unification de leurs conceptions intellectuelles ce qui permet de comprendre que des fonctionnaires et des agents du secteur priv se rejoignent dans la critique des inclinations ou pratiques malthusiennes qui caractrisent certaines parties de l'appareil conomique (y compris diverses firmes importantes).

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On se tromperait beaucoup en attribuant aux fonctionnaires, qui acceptent de prsenter et de dfendre le point de vue patronal, des mobiles bas ou gostes. Le fait est que l'activit de certains groupes ou hommes leur semble conforme aux ncessits de l'intrt gnral du pays. C'est une consquence objective de la pente du systme laquelle on ne donne peut-tre pas assez de place dans le dbat sur la classe dirigeante. La puissance des milieux conomiques leur vient souvent de ce qu'ils font admettre par leurs interlocuteurs une concidence entre l'avantage collectif et les proccupations des entreprises. En vertu de plusieurs raisons, dont prcisment la parent technicienne, ils sont bien placs, mieux placs en tout cas que la plupart des autres secteurs, pour obtenir cette assimilation. Je sais bien que cette interprtation, qui englobe la part du conditionnement social dans la formation du jugement, ne suffit pas expliquer la totalit des conduites des techniciens publics. On ne saurait carter de la fixation des orientations technocratiques le poids de l'argent (faible au titre de la corruption directe), le souci de se mnager un dbouch dans le secteur priv (attrait du pantouflage ), l'effet contraignant des relations familiales et mondaines, la volont de favoriser systmatiquement par inclination idologique un groupe ou un milieu, etc. Tout en considrant ces facteurs, je voudrais que l'on n'oublie pas comme mobile des techniciens publics, sans oublier les verticaux , le sentiment de servir le pays en dfendant les demandes des milieux de la grande conomie. Chacun sait que l'tat n'est pas neutre. Loin d'avoir disparu, comme on l'avance en divers milieux avec une complaisance suspecte, le pouvoir capitaliste, rajeuni en quelque mesure par l'expansion du rle des managers, subsiste. La grande bourgeoisie familiale n'a plus, en tant que classe fonde sur la fortune, tout le pouvoir qu'elle dtenait : elle doit faire face des forces antagonistes (dissociation du pouvoir) qui ont rduit son autorit. Mais les couches suprieures conservent un puissant atout dans l'accs privilgi l'ducation suprieure dont elles jouissent. Et l'on peut ds lors se demander si ces couches ne sont pas en train de consolider leur position en faisant appel la fonction technique pour renforcer encore le jeu de facteurs traditionnels (argent, relations... dont la porte reste considrable. Voici un exemple de cette volution : l'hostilit, ou simplement l'indiffrence, de nombreux techniciens publics vis--vis des nationalisations, non pas sur la base de la dfense du droit de proprit, mais en vertu d'un souci d'efficience. Mme si

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le raisonnement est sincre et il serait injuste de le dclarer ncessairement intress il reste que l'argumentation technique se rvle souvent favorable au maintien du rgime existant, un rgime qui accepte la division des hommes en groupes de puissance ingale. C'est une objection exactement analogue qui est faite l'instauration d'un planisme authentique accordant aux autorits publiques la responsabilit effective de la croissance conomique. Citons cet gard A. Sauvy : Le technicien spcialiste est... souvent conservateur, mme s'il n'est pas propritaire... Aussi une grande ide progressiste rencontre-t-elle en gnral la mfiance, sinon l'hostilit, des techniciens. C'est pourquoi le politique doit dominer le technique 116 . Dans l'optique marxiste, le dveloppement de la technique devait provoquer un renversement de la situation sociale. L'volution rcente des socits industrielles capitalistes s'est, dans la plupart des cas, accompagne d'un affaissement du mouvement socialiste qui devait tre le levier de cette transformation. Je suis bien loin de considrer l'apathie politique prsente qui n'est d'ailleurs pas exclusive de rvoltes temporaires et localises comme un tat dfinitif du monde capitaliste : mais cette situation existe aujourd'hui et il apparat difficile de ne pas la relier l'expansion de la civilisation technicienne. Il devient ds lors du plus haut intrt d'tudier l'idologie technocratique qui, sous sa forme la plus brutale, prconise la remise aux techniciens du gouvernement des hommes.

116

In La Bureaucratie, op. cit., p. 76.

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DEUXIME PARTIE

LIDOLOGIE TECHNOCRATIQUE

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J'emploie le mot idologie d'une manire neutre, c'est--dire n'impliquant aucun jugement de valeur pralable par rapport au courant analys. En raison du contenu de classe, dont le marxisme a charg cette notion, il et t peut-tre prfrable d'utiliser le terme ide . J'ai hsit le faire par suite du caractre multiforme, confus, et souvent imprcis des positions technocratiques. L'avantage du vocable idologie est de couvrir toutes les dmarches intellectuelles effectues autour d'un thme, depuis les spculations des doctrinaires jusqu'aux revendications des hommes de la pratique (le passage du premier au second de ces niveaux impliquant normalement une simplification et une dgradation du systme propos). Revenons la prsentation de la technocratie faite ds les premires lignes de cet ouvrage : l'octroi au technicien en tant que tel ou la conqute par celui-ci d'une sorte d'empire sur les affaires des hommes. Suscitant des critiques, l'influence technocratique, dont je viens d'tudier les modalits et la signification, a aussi des

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partisans : pour eux, le mode d'intervention des techniciens dans la vie de l'tat rpond aux besoins de la vie moderne. Sans impliquer le souhait d'un transfert absolu et ostensible du pouvoir revendication effectivement trs rare et qui serait dpourvue de crdibilit cette propension idologique conduit prconiser la consolidation et l'extension du rle des techniciens. Le plus souvent, ce souhait prend forme travers une exaltation du gouvernement par la technique (ainsi cration de bureaux de recherche oprationnelle en politique). L'une des tendances actuelles de ce courant est le souci de promouvoir les valeurs scientifiques. En voici un exemple tir de l'une des grandes revues sociologiques amricaines 117 . Partant du principe que les sciences et la technologie ont compltement rvolutionn les fonctions et responsabilits de l'tat, l'auteur dclare que ce dernier sera tenu d'avoir recours un nombre croissant de scientifiques et de techniciens. Ceux-ci doivent revendiquer une part proportionnelle leurs mrites et possibilits dans la ralisation des choix. La prtention des partis politiques de diriger le gouvernement est dmode, car les dcisions doivent dsormais tre prises sur la base de faits scientifiquement tablis et interprts par des spcialistes. Ces derniers ne sauraient se contenter d'intervenir de faon subordonne titre purement consultatif : il est dsirable que leurs avis jouent un rle dterminant. Quant ceux qui ont pour tche de surveiller le travail du personnel scientifique, il est ncessaire qu'ils disposent de connaissances tendues de premire main , dans l'ordre de la science, afin de s'imposer par leurs capacits personnelles. Ajoutons que, selon l'exposant de cette doctrine, une telle amlioration du statut des savants dans l'appareil gouvernemental, ne serait nullement incompatible avec l'ide dmocratique 118 .
117

HARDING (T. Swann), The place of science in democratic government American sociological review, dcembre 194 pp. 621-627. Voir aussi les remarques de PIGANIOL (P.) et VILLECOURT (L.), in Pour une politique scientifique, Paris, 1963, pp. 24-29 sur le thme Mouvements politiques et progrs scientifique ( ... les idologies, par leur non-renouvellement, marquent une tendance la sclrose... ; (la) notion d'efficacit parait s'imposer avec une force grandissante... ; une condition politique du progrs est le degr de lucidit des excutifs et, par consquent, des services publics chargs de les informer et de prparer les dcisions... . 118 Comparer avec les rponses faites Ralits (no de juin 1963 sur la science, pp. 81-84) par R. Oppenheimer. Tout en se prononant contre l'ide d'un gouvernement mondial de savants et en soulignant que les qualits politiques

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Les marxistes sont svres pour l'idologie technocratique. Voici comment prsente les technocrates le Petit dictionnaire philosophique 119 : adeptes d'un courant ractionnaire en sociologie propre l'poque de la crise gnrale du systme capitaliste... Leur sociologie a pour base thorique la falsification complte des rapports entre la technique, l'conomie et la politique... Estompant le rle rel des rapports de production dans la vie sociale... ils assurent que l'anarchie et la dsorganisation du capitalisme actuel proviennent de ce que l'tat est gouvern par des politiciens . La critique hypocrite et dmagogique de l'conomie et de la politique capitaliste faite par les technocrates dissimule leur dsir de justifier la subordination directe et immdiate de l'appareil d'tat aux monopoles industriels dont les dirigeants occupent les positions cls dans les tats imprialistes d'aujourd'hui. De nos jours, la sociologie des technocrates revt un caractre ouvertement militariste... Sur cette base, qui ne fait pas mention des prcdents doctrinaux de ce courant, la thorie de la technocratie s'analyse en une position idologique faisant systmatiquement le jeu du capitalisme. Nous retrouvons ainsi la thse qui, au niveau de l'observation sociologique, refuse de prendre en considration la rvolution des managers . Cette position est certainement empreinte de dogmatisme. Toutefois, je me sentirais plus libre de la critiquer si l'idologie technocratique n'entretenait une confusion certaine entre les techniciens gouvernementaux et les dtenteurs du pouvoir conomique. Ds le moment o, sous le prtexte d'une comptence technique, l'on prconise de remettre aux dirigeants privs ou leurs reprsentants un droit d'intervention directe dans les processus dlibratifs (et tout le systme dit de l'conomie concerte va dans ce sens), la thse marxiste reprend de la vraisemblance. Ces propositions, il est vrai, introduisent souvent les syndicats ouvriers sur la liste des catgories appeles prendre une part dans la gestion des affaires publiques mais, compte tenu du rapport actuel des forces, cette concession n'a gnralement pas de pordiffrent des qualits scientifiques, celui-ci tient pour souhaitable que les gouvernements acquirent la comprhension des trouvailles scientifiques, des possibilits techniques et l'esprit de la science... Il est capital pour un homme politique de connatre la nature des certitudes et des incertitudes de la science... . Et il remarque, avec le brin habituel de condescendance : je sais que c'est beaucoup exiger d'un politicien. 119 Moscou, 1955.

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te (voir le rle de simple figuration assum par les syndicats dans les commissions du IVe Plan et l'absence presque complte de reprsentants des consommateurs dans ces organismes). Ces remarques suggrent d'tudier avec soin la qualit des agents dont les partisans de la technocratie souhaitent que soient consacres ou tendues les facults d'intervention. Si l'opration prconise a pour objectif ou pour rsultat de renforcer les groupes de pression ou d'instituer le corporatisme qui, sous un nom ou un autre bnficie aujourd'hui d'une assez large audience il est abusif de la parer des prestiges de la technicit. Il faut alors rtablir le sens exact du systme propos. Le courant technocratique mrite particulirement de retenir l'attention dans la mesure o il traduit, explicitement ou de manire diffuse, quelques-unes des tendances les plus importantes de l'volution des socits contemporaines (prestige d'un certain no-libralisme qui reprsente un mlange, en proportions variables, de conservatisme social et de progressisme technique, le second de ces traits donnant une allure respectable au premier). Au surplus, en raison de l'influence qu'elle peut exercer sur l'esprit des hommes, la diffusion d'une idologie politique quelconque et l'idologie technocratique n'chappe pas la loi commune est un lment du combat pour le pouvoir. Cette double nature de l'idologie, reflet et moteur, apparatra clairement travers l'analyse des prcurseurs, des thmes et des chances d'avenir de l'idologie technocratique.

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La technocratie. Mythe ou ralit ? DEUXIME partie : Lidologie technocratique

Chapitre IV
LES PRCURSEURS DE L'IDOLOGIE TECHNOCRATIQUE

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Le problme du choix des hommes dignes d'assumer le gouvernement suprme des socits est un thme ternel de la rflexion politique. Cependant, le nombre de rponses qu'il comporte n'est pas trs lev. L'une d'elles fonde l'aptitude commander sur la possession d'un savoir particulier. Mais la nature mme de ce savoir a vari selon les ges (allant si l'on veut de la sagesse selon les philosophes grecs l'art d'animer les calculatrices lectroniques et d'en interprter le verdict). En son acception la plus large, l'idologie technocratique exprime la pression de la fonction technique sur le systme politique : ce titre, il parat lgitime de lier sa survenance la premire rvolution industrielle dont le contenu ft prcisment politico-technique. Pourtant, sous rserve de donner la notion de technocratie un sens relatif (c'est--dire qui soit fonction de l'tat et de l'orientation des techniques existantes) on peut dceler la prsence du phnomne dans les doctrines politiques d'poques historiques bien plus loignes. C'est ainsi que P. Ducass 120 juge pntr de technicit l'idal sophocratique de Platon (idal com-

120

In Politique et technique, op. cit., p. 237.

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portant le souhait que les philosophes soient rois ou les rois philosophes). Bien que, selon lui, cette sympathie pour la technicit aboutisse finalement une solution anti-technicienne, Ducass trouve dans la sophocratie de ce philosophe des vues partiellement technocratiques. Il fait rsider la cause de cette contradiction dans l'opposition entre l'ide trs haute qu'avait Platon de la technique et la pauvret du savoir technicien de son temps. Sans contester l'intrt de telles recherches, je prfre concentrer ce bref expos sur les doctrines formules par rapport l're industrielle ou, si l'on prfre, dans le cadre d'une phase de rapide progression technique. Ce sont en effet les implications de ces bouleversements qui vont donner un fondement original l'attaque lance contre les appareils politiques habituels. Cette mise en cause intervient ds les dbuts de l'industrialisation : au moment o s'affirment les premires transformations profondes de la vie conomique, tout un courant, soucieux de tirer le parti maximum de ces innovations, estimera indispensable de promouvoir cet effet une modification dans les systmes de direction politique des socits. Plus tard, les dsordres du capitalisme et, spcialement, la grande dpression d'avant la seconde guerre mondiale, donneront une nouvelle impulsion cette critique. Cet ouvrage tant consacr au monde contemporain, je me bornerai poser quelques jalons historiques et esquisser le sens de certaines tapes.

SECTION I. Naissance de l'idologie technocratique


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J'voquerai d'abord ce propos l'industrialisme. A. Thibaudet qui en fait l'une des six grandes idologies politiques de la France le dfinit comme un systme o le point de vue de la politique est subordonn celui de la production 121 . Ce courant trouve indiscutablement son origine dans le saint-simonisme pour le-

121

Les ides politiques de la France, Paris, 1932, p. 56.

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quel l'objet de la politique est l'amnagement de l'ordre le plus favorable la production 122 . Ds 1802, Saint-Simon, soucieux d'tendre la morale et la politique l'infaillibilit de la science proposait dans ses Lettres d'un habitant de Genve ses contemporains la cration l'chelle de l'Europe d'un comit de douze savants et neuf artistes chargs d'assurer les progrs de la civilisation. Mais, sa proccupation principale allait se tourner vers l'industrie dont il a exalt le rle comme personne ne l'avait encore fait. On connat trop la fameuse parabole pour qu'il soit utile d'en redire le contenu. Selon Saint-Simon, les industriels, (c'est--dire tous les producteurs de quelque branche qu'il s'agisse), constituent vraiment le parti national qui, jusqu'alors s'est laiss dpouiller de sa puissance par les oisifs (les frelons ). Il est donc indispensable de rorganiser le systme gouvernemental d'une manire qui garantisse le primat de l'conomique sur le politique. Il faut pour cela prendre le contre-pied des habitudes traditionnelles en substituant la capacit industrielle au pouvoir fodal et militaire ou, plus gnralement, en obligeant les pouvoirs habituels cder le pas aux capacits. Le contenu de l'action mene par les gouvernants doit importer davantage que la structure formelle des institutions. Dans la nouvelle organisation sociale, les tches ayant trait au maintien de l'ordre seront ranges parmi les fonctions subalternes et de police. Saint-Simon n'a pas craint, plusieurs reprises, de proposer des plans prcis pour la rforme du systme politique allant dans un sens diamtralement oppos celui des principes en vigueur. Dans L'Organisation (publi en fascicules de novembre 1819 fvrier 1820), il se prononce en faveur d'un Parlement compos de trois chambres dites respectivement d'invention, d'examen, d'excution (la premire forme d'ingnieurs et d'artistes, la seconde de savants, la troisime de reprsentants de toutes les branches d'industrie). Ce Parlement doit disposer du pouvoir souverain tant constitutionnel que lgislatif : parmi les tches assignes figurent la refonte de la lgislation civile et criminelle, l'amnagement de la proprit sur les bases les plus propices la production, etc. Je mentionnerai galement les suggestions faites dans l'ouvrage Du systme industriel (1821). Saint-Simon y soutient que le soin d'tablir le budget doit reve122

Pour une analyse gnrale du problme, voir l'intressant ouvrage de VIDAL (Enrico), Saint-Simon e la scienza politica, Milan, 1959.

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nir aux industriels : cet effet, le Ministre des Finances sera confi un industriel ayant dix ans de profession qui prendra l'avis d'un conseil compos de 25 membres (cultivateurs, ngociants, manufacturiers, banquiers), Le mme arrangement est prvu pour les autres activits : c'est-ainsi que la charge de la Marine ira a un ngociant (10 annes de pratique et 20 ans de sjour dans un port de mer) qui sera assist d'un conseil maritime de 13 membres (reprsentant les diffrents ports franais). Au total, alors que l'ancienne doctrine fixait comme tche aux gouvernants de commander , la nouvelle leur impartit de bien administrer . Aprs la mort de Saint-Simon (1825), ses disciples, les saints-simoniens, conserveront et dvelopperont dans l'ensemble les ides du matre. Orients vers les ralisations pratiques (voir en particulier leur contribution la cration des chemins de fer), ils exalteront l'esprit industriel en dnonant le caractre strile des luttes politiques habituelles. Leur proccupation principale qui, spcialement sous le Second Empire, obtiendra l'audience du pouvoir politique, reste d'organiser l'conomie et, pour cela, de confier l'administration du pays des hommes comptents : il viendra un moment, dit Michel Chevalier, o on trouvera aussi absurde qu'un homme ait la prtention d'tre le premier magistrat de la SeineInfrieure, en restant tranger la fabrication et au commerce des cotonnades, qu'il serait de mettre un vque la tte d'un rgiment de carabiniers ou de housards . On s'est souvent interrog sur la signification sociale de l'cole saintsimonienne. Il est gnralement admis sans trop se soucier des traits religieux de la doctrine qu'elle a fourni un certain lan et une sorte d'idal l'expansion de la grande industrie et l'excution de grands travaux (Canal de Suez). Selon Thibaudet, !a tradition ainsi forme chapperait, ne serait-ce qu'en raison de son amour de l'humanit, au reproche de relever uniquement et ncessairernent du matrialisme d'intrts . D'un autre ct, si certains traits du saint-simonisme le rapprochent du socialisme (volont d'amliorer promptement l'existence morale et physique des plus pauvres ; condamnation de l'hritage, non par Saint-Simon, mais par quelques-uns de ses disciples...) plusieurs lments l'loignent de cette doctrine. La confiance place par le saint-simonisme dans les capacits et mrites du monde industriel cet avnement gnral des spcialistes incompatible, au moins durant toute une priode, avec l'emploi de mthodes dmocratiques ne semble

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gure en harmonie avec les solutions suggres par les doctrines socialistes. Sous cet angle, il est devenu courant de prsenter Saint-Simon comme l'anctre de tous les partisans de l'octroi aux techniciens d'attributions gouvernementales. En premire analyse, ce lien de parent pareil solide (primat de l'conomique, confiance en la vertu de l'organisation, octroi d'une place minente dans la hirarchie professionnelle aux banquiers et distributeurs de crdit...). Notons pourtant que s'il accueille libralement dans les conseils consultatifs les ingnieurs et savants, SaintSimon rserve la classe industrielle, c'est--dire aux producteurs, la responsabilit d'occuper les postes les plus levs et de prendre les dcisions. La logique de cette doctrine veut que l'on mette la tte du Ministre de l'Industrie non pas un haut fonctionnaire ou un expert conomique, mais un industriel rompu aux difficults et problmes pratiques. Je ne voudrais pas donner cette remarque une porte trop absolue car, au temps de Saint-Simon, bien antrieur la rvolution des managers , la rpartition du personnel technique n'tait pas ce qu'elle est devenue aujourd'hui. Il est probable qu' divers gards les industriels constituaient alors l'un des lments essentiels, probablement le principal, de la catgorie des organisateurs qui, depuis, s'est considrablement largie et diversifie. On ne saurait reprocher SaintSimon d'avoir raisonn en fonction des cadres de son temps. Il faut pourtant admettre que sa technocratie est essentiellement une technocratie d'affaires qui a de nombreux points communs avec les doctrines modernes de la reprsentation des intrts et mme du corporatisme : cette position diffre nettement des conceptions voulant attribuer des techniciens publics, en principe dsintresss, le soin de grer l'conomie. Thibaudet, pour sa part, dcouvre un aspect moderne de l'industrialisme dans l'activit engage au lendemain de la premire guerre mondiale par les organes de la production fdre, les grands comits industriels, les cartels et groupements de tous ordres qui, en dehors de leur rle conomique voulurent aussi tenir un rle politique et tentrent de s'allier avec les milieux intellectuels (recrutement de collaborateurs l'cole Normale). Mais, nous dit-il, cet industrialisme tait trop fort sur le terrain des intrts pour s'affirmer avec autorit sur celui des ides. Se situant l'aube du grand capitalisme, le saint-simonisme avait pu donner une armature idologique l'expansion des affaires ou, si l'on prfre, l'embellir d'un idal. L'opration n'tait plus possible ds lors que, face la pousse ouvrire, le capita-

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lisme apparaissait avant tout comme un systme d'intrts dfendre. Il me semble que la mme remarque vaut a fortiori propos des efforts actuels de rhabilitation de ce rgime sur la base de l'efficience technique qu'il serait cens garantir et de la libert conomique qu'il permettrait d'assurer 123 . L'un des fondements de la pense de Saint-Simon est la croyance en la science et tout particulirement en une science de la vie sociale qui fasse prdominer les ides positives sur les abstractions. On sait que le propre secrtaire de celui-ci, Auguste Comte, ancien lve de l'cole Polytechnique, devait s'efforcer d'accomplir la tche gigantesque de constitution d'une telle science sociale. Il le fera dam un esprit bien diffrent tendant de plus en plus, l'inverse de Saint-Simon, faire prdominer dans sa construction le souci de l'ordre sur celui du progrs. Bien que sa mthode de travail repose sur un rigoureux effort d'abstraction, Comte s'est propos pour objet final de sa recherche un rsultat pratique : la constitution d'un nouvel ordre politique qui mette fin aux abus dsordonns rsultant du dveloppement industriel. Ayant frquent dans sa jeunesse les milieux industrialistes, Comte a bien vu que les producteurs et techniciens laisss leur propre mouvement se concentrent sur leurs intrts propres en ngligeant de tenir compte des besoins suprieurs de l'tat. Sans doute proposera-t-il dans son systme final de confier le pouvoir matriel aux banquiers et organisateurs de la production. Mais les dangers de cette attribution seront annuls par l'intervention d'un nergique pouvoir spirituel ayant pour mission propre d'assumer l'tablissement et le maintien des principes qui doivent prsider aux divers rapports sociaux. On sait que pour A. Comte l'attribution principale de ce pouvoir devait tre la direction suprme de l'ducation et surtout de l'ducation gnrale auquel il fixait pour but d'inculquer aux individus le systme d'ides et d'habitudes qui leur permette de s'adapter l'ordre social et d'y remplir chacun leur tche particulire. Rappelons ce propos les critiques trs svres adresses par Comte au parlementarisme qu'il tenait pour un rgime de corruption et d'intrigues aboutissant la tyrannie de gouvernants irresponsables. En un sens, il est difficile d'attribuer un contenu technocratique un systme qui veut subordonner des exigences morales suprieures l'exercice des fonctions
123

Voir par exemple l'ouvrage de KELSO (Louis L.) et ADLER (Mortimer J.), Le Manifeste capitaliste, traduit de l'amricain, Paris, 1962.

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techniciennes. condition de demeurer dans les limites du raisonnement abstrait, il ne parat pas impossible d'admettre que le contrle spirituel de l'emploi des instruments de la puissance matrielle soit susceptible d'carter les dangers pouvant natre de la pousse de l'industrialisme. En somme, selon Comte, les prils d'une dviation technicienne seraient exclus par les vertus de la contrainte ducative que la socit doit faire peser sur ses membres. Pourtant comme le note Ducass, on peut se demander si la recherche mme d'une perfection irrvocable par la mdiation du raisonnement scientifique ne rend pas la sociocratie comtienne en quelque mesure technocratique. En tout cas la propension de Comte juger profondment anarchique tout systme de choix des suprieurs par les infrieurs cadre parfaitement avec le mpris, frquent chez les ingnieurs, des pouvoirs bass sur l'lection. Le point devient d'ailleurs plus clair si l'on considre le courant qui sans se soucier de l'impratif moral et mme religieux qui domine le systme de Comte, propose de transporter les mthodes de la science dans le calcul des dcisions politiques dmarche dont plusieurs techniciens de notre temps sont ports, bien tort, s'attribuer la primaut. Un livre peu connu de Lon Donnat 124 me semble particulirement typique de ce courant. Ingnieur de l'cole des Mines, l'auteur part de la confusion qui rgne dans les ides en politique et d'une opposition fort sommaire entre les savants qui trouvent gnralement un terrain d'accord et les politiques qui n'y parviennent pas. Il avance que le seul moyen de sortir de cette impasse est d'avoir recours la mthode que les savants emploient pour rechercher et tablir la vrit ou, en d'autres termes, d'utiliser les procds de conviction qui mettent hors de conteste les dcouvertes de la science . Qu'il s'agisse de la querelle sur la valeur des divers systmes lectoraux ou de la dispute sur les mrites respectifs du monocamrisme ou du bicamrisme, le dsaccord rsulte d'un dfaut d'vidence et, en vue de renverser le courant, il est ncessaire de dmontrer les vrits politiques de la mme manire que les vrits scientifiques. cet gard, la simple observation est insuffisante, car il est possible, comme l'histoire, de lui faire dire tout ce que l'on veut : ds lors, l'exprimentation, telle que Claude Bernard l'expose pour la physiologie, est un lment indispensable de la mthode suivre en politique.

124

La politique exprimentale, Paris, 1885, publi dans la Bibliothque des Sciences Contemporaines (C. Reinwald, diteur).

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Toutefois, cette propension au scientisme est attnue et mme quelques gards annule par le fait que l'auteur, sans trop se rendre compte de la brche ouverte dans son dispositif intellectuel, subordonne l'apprciation de la politique exprimentale l'assentiment des citoyens intresss qu'il qualifie (et le mot bnficie aujourd'hui d'une fortune singulire) de consensus. Pour lui, la recherche de l'assentiment dont le vote proportionnel et le rfrendum suisse lui semblent des formes relativement perfectionnes fait partie intgrante de la mthode scientifique. Les sciences sociales contemporaines, et notamment la science politique, s'efforcent d'analyser le mode de fonctionnement des collectivits humaines et, si possible, d'exprimer sous forme de propositions thoriques les observations faites. Mais cette dmarche diffre, dans son principe mme, de la volont de prescrire un systme de rgles optima. Plus exactement peut-tre, les spcialistes de ces disciplines, au moins la majorit d'entre eux, n'oublient pas qu'en matire de rapports humains, la vrit dans son acception normative n'existe que par rapport une table dtermine de valeurs table dont l'adoption rsulte d'un choix moral. La volont (certains prfreront dire la prtention ) d'imposer aux hommes un mode de comportement au seul nom de l'analyse scientifique en ignorant ou en escamotant pour quelque motif que ce soit les implications axiologiques du problme me semble un exemple typique de dviation technicienne. Toujours d'actualit (affectation de neutralit par des experts idologiquement engags), cette pratique n'est pourtant pas neuve. Sa mise en uvre est certainement facilite par l'ide qu' tout problme il existe une solution dont le raisonnement scientifique ou technique garantit la dcouverte. On observe assez frquemment qu'un chec total ou partiel sanctionne cette surestimation de la fonction technique dont les mobiles et facteurs ne sont pas uniformes. Les dangers d'une telle dviation s'aggraveraient si les perfectionnements des sciences humaines offraient un jour aux dirigeants le moyen infaillible d'obtenir l'acquiescement des intresss ( conditionnement des esprits). Les quelques observations faites dans cette section tablissent l'anciennet des racines de l'idologie technocratique. Le mauvais fonctionnement du systme capitaliste ne pouvait que renforcer les apprhensions enregistres lors de la premire pousse industrielle quant la valeur des appareils politiques habituels.

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SECTION II. Diversification de l'idologie technocratique

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Les courants que je vais mentionner divergent par leurs aspirations et mobiles, le souci d'efficience technique conduisant prconiser selon les cas la destruction au moins partielle ou la consolidation (sous rserve de quelques concessions sociales ) des institutions capitalistes. De mme ces courants diffrent quant la dtermination du rle des techniciens dans l'appareil gouvernemental. Ils ont gnralement un trait commun : la place centrale rserve aux phnomnes conomiques. En moyenne, c'est par rapport aux exigences de la vie conomique que sont construits et articuls ces systmes de pense. Cette propension est si forte qu'elle conduit beaucoup de commentateurs faire de l( conomisme le systme d'identification de la technocratie. Sera rput technocrate celui qui attribue le primat, spcialement sous un angle productiviste, aux aspects conomiques des rapports sociaux. Assez sommaire, ce mode de qualification ouvre la voie une apprciation extensive du phnomne technocratique auquel, la limite, on en vient assimiler tout essai d'organisation scientifique du travail industriel. Cette dmarche, qui risque d'entraner des dsignations subjectives, sinon mme partisanes, conduit divers auteurs ou milieux considrer toutes choses (y compris le jeu des mcanismes gouvernementaux) en fonction du rendement conomique. C'est la transposition rigide, en notre sicle, du schma sain-simonien (qui, au moins sur le papier, attribuait une plus grande place aux considrations esthtiques : cent artistes sur les trois cents membres de la chambre dite d'invention). Compte tenu de la diversit et de la fluidit de ces positions, je ne pourrai en prsenter ici qu'un bref chantillon que je me suis efforc de composer sans arbitraire. Je partirai des thses de l'conomiste-sociologue amricain Thorstein Veblen dont les premiers travaux sont publis au tournant du sicle, c'est--dire en plein

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milieu de la priode flamboyante du capitalisme. Ds 1904 (publication du livre The theory of business enterprise) Veblen dont, selon l'expression de Robert L. Heilbroner, les ouvrages dcrivent un monde sauvage va prsenter une virulente critique de l'homme d'affaires auquel il reproche de saboter les admirables perspectives ouvertes la socit par la machine. Uniquement proccup d'accumuler des bnfices, l'entrepreneur pour atteindre ce but n'hsite pas se livrer toutes sortes de spculations parasitaires (obstacles placs la circulation des marchandises en vue d'lever les profits ; manuvres boursires et financires notamment par la voie de la surcapitalisation ...) : le rsultat de ces conduites dictes par la soif de l'argent est d'introduire de vastes lments d'incertitude dans la vie conomique et de provoquer des arrts dans la marche de l'appareil de production. En d'autres termes, l'entrepreneur capitaliste, loin de constituer la force motrice de l'conomie, n'en est qu'un lment perturbateur : ses interventions, dictes par des motivations financires, s'effectuent dans un sens contraire aux intrts de la socit. Veblen lui oppose l'ingnieur dont le seul souci, fond sur des habitudes d'exactitude et de prcision, est d'assurer la marche rgulire de l'appareil conomique. La machine qui oblige les hommes penser en termes pratiques et les libre des superstitions accuse, chaque jour davantage, l'anachronisme d'une diffrentiation sociale qui laisse les leviers de commande aux mains de la classe oisive des capitalistes. Selon Veblen la division sociale essentielle est non pas celle qui distingue les riches des pauvres, mais celle qui spare les techniciens des gens, d'affaires ou encore les hommes de science des dfenseurs des vieux rites. Les choses ne pouvant continuer ainsi indfiniment, Veblen dont on voit que sa conception des hommes d'affaires diffre profondment de celle de SaintSimon estimait ncessaire de procder une refonte complte de l'organisation sociale (dont il exposa les lments essentiels dans The Engineers and the price system et Absentee Ownership and business enterprise in recent times, respectivement publis en 1921 et 1923), soit peu d'annes avant sa mort (1929). L'ide essentielle de ce systme est que la socit devrait recruter un corps d'ingnieurs pour remplacer les hommes d'affaires dans les tches d'organisation de la vie conomique. On peut penser d'ailleurs que les premiers, qui ont dj en mains les outils de la production, se lasseront un jour des dsordres et du chaos suscits par les dmarches des seconds : prenant mieux conscience de l'incompatibilit entre

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les pratiques du monde des affaires et les ncessits d'un systme industriel, les ingnieurs en viendront peut-tre d'eux-mmes se dbarrasser des reprsentants de la proprit absentiste pour diriger l'conomie selon les principes d'une mcanique efficace parce que bien rgle. En somme, Veblen avance l'ide d'une sorte de contrle technique et social de la production, celle-ci tant discipline et oriente par un corps d'ingnieurs et de savants qui se substitueraient aux entrepreneurs capitalistes. C'est dans les travaux de Veblen que les partisans amricains de la technocratie, et notamment Howard Scott, devaient puiser une large part de leur inspiration : la formule parat juste qui voit dans cette technocratie la doctrine de Veblen adapte par Scott la grande dpression des annes 1930. En somme, les dsordres du capitalisme allaient contribuer faire de Veblen, selon l'expression de Morton G. White un saint homme de l'glise technocratique 125 . C'est en effet au milieu des graves bouleversements provoqus par cette chute de l'conomie que se dveloppa l'cole technocratique qui voyait dans les vnements de l'poque une crise exceptionnelle et comme l'agonie d'un monde. Son inspiration de base consistait dans l'emploi des procds des sciences physiques pour la solution des problmes sociaux. condition de se rfrer en conomique aux mthodes ayant si bien russi en physique, on parviendrait amliorer, dans des proportions fantastiques, le bien-tre des individus (Scott annonant la semaine de quatre jours de travail et la journe de quatre heures... ). Les technocrates se prononaient notamment pour la suppression de l'unit montaire et son remplacement par l'unit d'nergie. Estimant que la crise trouvait son origine dans la sous-consommation, l'excs d'pargne et l'accumulation du capital, ce courant de pense prconisait la lutte contre l'pargne : il suggrait aussi que le revenu national rel soit partag, par voie d'autorit, entre les habitants (chacun touchant une part proportionnelle son travail). Toutefois les technocrates dclaraient souhaitable de conserver la libert de choix des agents pour les achats de biens de consommation. Cette premire vague de partisans de la technocratie devait disparatre assez vite de la scne amricaine, mais les ides mises ( placage immdiat des techniques sur l'conomique a dit G. Friedmann) avaient frapp les esprits et suscit
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In La pense sociale en Amrique, traduit de l'anglais, Paris, 1963, p. 180.

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un large volume de commentaires journalistiques. Elles devaient laisser des traces durables dont tmoigne, pour la France, l'activit d'un Jacques Duboin, loquent dfenseur des thmes de la relve des hommes par la machine et de la rvolution de l'abondance 126 . On observe en France la mme poque des manifestations de l'idologie technocratique qui trouvent galement leur source dans le profond dsarroi suscit par la crise du rgime capitaliste 127 . Ce courant, dans lequel Jean Touchard voit l'une des composantes de l'esprit des annes 1930 , souligne la ncessit d'ordonner la vie sociale et d'organiser l'activit des hommes : exaltant l'conomie rationnelle, il entend remplacer par des schmas d'amnagement collectif les vieilles formules individualistes. l'anarchie du systme libral, il faut substituer un ordre dont le sens et le contenu varient d'ailleurs considrablement selon les auteurs. Un point cependant les rassemble : une grande confiance dans la technique du planisme pour rgnrer et dvelopper l'conomie. Le tmoignage le mieux connu de cette ardeur planificatrice (Touchard) est le Plan du 9 juillet qui parat en 1934 avec une prface de J. Romains qui en a dirig la prparation. Ce texte est l'uvre d'une quipe composite o se retrouvent des jeunes fonctionnaires des grands corps de l'tat, des anciens lves de l'cole Polytechnique et les reprsentants de plusieurs mouvements politiques de tendances diverses. On y dcouvre plusieurs thmes promis un grand retentissement ultrieur (rforme de l'tat et renforcement de l'excutif, souci de l'efficacit administrative, organisation des rgions, politique eurafricairre...). Certes, comme tous les documents de cette poque relatifs au planisme, le Plan du 9 juillet s'en tient des propositions rudimentaires et quelque peu simplistes. Connaissant mieux dsormais l'immense travail qu'exige la prparation d'un vritable plan, nous ne sommes pas surpris des lacunes et insuffisances qui caractrisent de telles
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On notera la prsence dans un rcent document prpar par des membres du Mouvement Franais pour l'Abondance d'un titre intitul De l'administration des choses (reproduit dans l'ouvrage de Maurice LAUDRAIN, La voie franaise du socialisme, Paris, 1963, pp. 130-142) 127 E. BEAU DE LOMNIE (Les responsabilits des dynasties bourgeoises, tome IV, Paris, 1963, pp. 190-194) interprte comme une offensive des technocrates la fondation par Ernest Mercier en 1926 du Rassemblement Franais dont, sans parler de thses fiscales entirement favorables au grand capital, un antiparlementarisme agressif devait tre la principale caractristique.

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dmarches. Cependant, pour l'histoire des ides, l'lan qui cette poque pousse tant d'esprits vers le planisme importe certes davantage que le contenu dtaill des propositions faites. Autre composante fondamentale de l'esprit des annes 1930 : la critique des jeux traditionnels de la politique. Encore que les intresss n'en tirent pas des consquences uniformes, la dnonciation du parlementarisme et des partis qui lui servent d'instrument connat, spcialement chez les jeunes, une large audience. En plusieurs milieux s'affirme l'ide que le recours aux mcanismes politiques de la dmocratie librale bloque l'avnement d'une rvolution sociale qui, pourtant, correspond l'exigence spirituelle profonde de l'poque. Parmi tous les organismes de ce temps, une place particulire doit tre faite X-Crise fond en 1931 par des polytechniciens s'affirmant apolitiques et qui va bientt (1933) se transformer en Centre Polytechnicien d'tudes conomiques. L'objectif des fondateurs est de procder l'tude systmatique des problmes conomiques d'actualit en profitant des avantages de rapidit et de prcision dans la discussion que... procure une formation commune . Selon les partisans de la thse de la technocratie synarchique qui procdent sans prouver leurs affirmations, le Centre aurait constitu l'un des instruments d'action initiaux de Jean Coutrot. Les mmes rattachent plusieurs organismes cette entreprise : en particulier le Centre d'tudes des Problmes Humains institu pour rattraper le retard des sciences de l'homme sur celles de la matire et l'Institut de Psychologie Applique cr pour l'application aux faits sociaux des donnes acquises par la psychologie individuelle. Sans adopter la thse du complot synarchique, signalons la concordance de cet intrt pour les sciences humaines avec les proccupations humanistes qu'affichent aujourd'hui de nombreux patrons : durant la dcennie 193040, le fait pour des hommes lis aux affaires de s'intresser de telles disciplines constituait, sinon une innovation (rappel de certaines tendances de l'industrialisme), du moins une attitude en flche. Les ides nouvelles ainsi dfendues subirent d'abord un chec complet, le Front Populaire se situant dans la ligne des combinaisons partisanes et idologies traditionnelles. Plusieurs d'entre elles devaient retrouver une large audience dans

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les mouvements de rsistance qui, comme le note Jean Touchard 128 , adoptrent les thmes et le vocabulaire des annes 1930 bien plus que ceux des annes 1936. Le gouvernement de Vichy lui-mme, surtout durant les premiers temps de son activit, puisa certaines de ses inspirations dans cet univers intellectuel. Bien des thses, ainsi remises en valeur, devaient nouveau connatre l'insuccs. D'autres, par contre, ont eu, au moins en apparence, un destin plus brillant (ainsi celle de la planification). Il semble permis de ranger la propension technocratique dans cette seconde catgorie. L'expos dtaill des tendances contemporaines relve du chapitre suivant. Je dirai seulement ici que plusieurs commentateurs rattachent ce courant le mouvement pour l'expansion de la productivit si caractristique de ce second aprs-guerre. Dans cette revue rapide de l'idologie technique, j'ai omis jusqu' prsent de citer James Burnham que beaucoup cependant tiennent pour l'un des reprsentants les plus typiques du mouvement. En principe, cette position se justifie par l'inspiration principale de L're des organisateurs qui est non de plaider pour une forme quelconque d'organisation sociale, mais de dcrire le cours d'une volution en train de s'accomplir. ce titre, j'ai procd l'analyse des thories de Burnham en rendant compte du mouvement d'implantation de l'influence technocratique dans les socits contemporaines. Je reconnais volontiers que cette dmarche n'est pas pleinement satisfaisante. De faon gnrale, la distinction thorie-doctrine (la seconde ayant des implications normatives dont la premire serait indemne), qui n'est pas sans valeur au plan conceptuel, se rvle toujours difficile transposer dans la pratique : pour ce cas particulier, elle est spcialement incertaine en raison de la tendance la polmique de Burnham et de l'insuffisante rigueur de ses mthodes d'analyse. Au surplus, l'affirmation, mme contestable, du caractre invitable d'une volution risque d'agir sur les esprits en un sens qui renforce et acclre le cours des vnements. Les crits de Burnham qui ont joui d'une diffusion large et rapide dont les travaux des hommes de science ne bnficient que rarement ont vraisemblablement contribu l'implantation de penchants pour la technocratie chez des individus qui, sans cette intervention, y seraient demeurs trangers.
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In Tendances politiques dans la vie franaise depuis 1789 (ouvrage collectif), Paris, 1960, p. 110.

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Il est donc ncessaire de rintgrer L're des organisateurs ce livre sensation dans le courant, vaste et confus, de l'idologie technocratique. Probablement l'ouvrage a-t-il t lu davantage comme un pamphlet politique (introduction de l'Union Sovitique et de l'Allemagne nationale-socialiste dans une mme catgorie : celle des socits directoriales ) que comme un essai cohrent d'explication de notre temps. Dans cette perspective, on peut admettre que les dfauts de Burnham. la superficialit de sa documentation, la rapidit de ses interprtations, le parti pris de ses conclusions ont, en moyenne, plutt favoris la diffusion de cette idologie au sein de divers milieux sociaux qu'aurait au contraire rebut un essai d'analyse d'inspiration scientifique avec ses invitables rserves et nuances. Les rgles de la propagande ne sont pas celles de la recherche.

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La technocratie. Mythe ou ralit ? DEUXIME partie : Lidologie technocratique

Chapitre V
THMES DE L'IDOLOGIE TECHNOCRATIQUE

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Le point de dpart de cette idologie qui, sans avoir suscit d'uvres matresses, s'observe au niveau des attitudes courantes, rside dans une exaltation des mthodes du technicien, spcialement sous l'angle des impratifs de la civilisation industrielle. Cette estimation optimiste s'accompagne normalement d'une critique des appareils politiques habituels qui puise beaucoup, sinon l'essentiel de ses arguments, dans l'antiparlementarisme traditionnel. Sur cette base, il devient possible de prconiser une rduction de la politique la technique (qui constitue en somme l'une des multiples varits de l apolitisme ). Au cours des dernires annes, le dveloppement de la cyberntique a apport un nouvel aliment ce courant (dont la remise du sort des hommes la machine gouverner forme l'ultime aboutissement). Sans prendre parti dans ce chapitre sur la signification sociale et morale de ces positions, j'essaierai d'en apprcier, au fil de l'expos, la solidit et la cohrence. Leurs partisans les prsentent volontiers comme des ides neuves : en ralit ils se bornent gnralement reprendre ou redcouvrir des notions dj dbattues dans le pass (notamment durant les annes 30).

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SECTION I. Apologie de la fonction technique


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J'examinerai successivement, en rsumant ici un vaste dossier o abondent articles de magazines populaires et coupures de presse, les mrites attribus au technicien et les critiques faites l'homme politique : encore que nous manquions cet gard de renseignements prcis, j'voquerai le retentissement de ces thses dans l'opinion.

I. MRITES DU TECHNICIEN.

L'idologie technocratique consiste en premier lieu magnifier la comptence. Voici un exemple de cette propension qui, assez souvent, n'vite pas la dmesure ou l'emphase : le portrait de l'ingnieur-conomiste dress par F.-L. Closon 129 . Selon lui, cet ingnieur nat de la force d'un monde efficace et sans merci pour ceux qui prennent du retard ; son influence procde de l'ascendant qu'exerce celui qui perfectionne les instruments de la connaissance et en apporte les rsultats . Ainsi se situe-t-il dans la longue suite de, ceux qui ont faonn la plante vieille et toujours renaissante . Quant aux esprits qui prouveraient quelques hsitations devant cette altire silhouette, l'auteur leur rappelle qu' il y a des tres faits pour tre dpasss, regardant dsesprment derrire eux, quand les derniers rangs de la troupe qui chemine se sont depuis longtemps effacs au loin, en avant . Cette monte de l'ingnieur-conomiste correspond au rle croissant des techniques scientifiques dans la gestion des collectivits humaines : miroir d'elle-mme des millnaires durant, l'humanit brusquement prise de son mouvement est semblable au skieur sur la pente glace, elle ne peut conserver son quilibre que le corps en avant.

129

In Un homme nouveau, l'ingnieur-conomiste, Paris, 1961.

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Observons toutefois qu'en moyenne l'loge de la comptence n'est pas exclusif d'une certaine condescendance l'gard de la spcialisation. De plus en plus, et sur ce point l'influence de Burnham a t forte, on met l'accent sur l'aptitude du manager prendre une vue d'ensemble , tmoigner d'une vision plus large que celle du simple technicien ou de l'expert spcialis aptitude qui suppose, en somme, la possession des qualits permettant d'orienter valablement les choix d'une socit. La plus importante de celles-ci est probablement le souci de la rationalit ou, si l'on veut, la tendance aborder les dossiers du seul point de vue de la raison. Selon ce courant, les interventions du technicien s'inspirent de la volont de donner l'ordre administratif une totale perfection. Disposant de facteurs dtermins, il tient pour le propre de sa mission d'en assurer l'utilisation la plus judicieuse : attitude qui le conduit carter ou tenir pour non-contraignants les lments et rsistances susceptibles de nuire l'efficacit du dispositif La caractristique de la dcision technicienne selon une vue idale ou, si l'on prfre, un peu nave est donc de repousser les accommodements et transactions qu'impose le vu de tenir compte des divers points de vue ou intrts en prsence. Au dsir de conciliation tout prix qui anime le politicien s'oppose l'intransigeance du technocrate dont la satisfaction du bien commun est le seul critre de jugement. Cette promotion de l'efficacit est l'un des mots d'ordre fondamentaux et en tout cas la consigne irrductible de l'univers intellectuel technicien. Il s'agit, en particulier, de rnover les modes de gestion de l'appareil gouvernemental. Je citerai comme particulirement reprsentatif de ce courant G. Ardant qui a attach son nom au problme du rendement des entreprises publiques et des services administratifs 130 . L'une des ides dfendues par Ardant est qu'il faut appliquer les notions de cot et de productivit tous les organismes tatiques, y compris ceux qui, de prime abord, paraissent rebelles de telles dmarches. En voici un exemple : il semble, a priori, difficile de procder une estimation qualitative du travail accompli par l'administration pnitentiaire. Cependant, on pourrait dj en obtenir une ide par l'tablissement et l'analyse du rapport entre le nombre des rcidivistes et celui des condamns. Autrement dit, c'est souvent la routine intel-

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Technique de l'tat. De la productivit au service public, Paris, 1953.

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lectuelle qui nous empche de dcouvrir les critres ncessaires une valuation du rendement de l'action gouvernementale. Ce souci d'efficacit suppose que l'on donne aux faits la priorit sur les ides prconues et les emballements passionnels La France du constat selon l'heureuse expression de L. Bodin et J.-M. Royer 131 . Le respect des faits qui sont toujours en avance sur les ides est l'une des qualits le plus souvent attribues aux techniciens et le plus volontiers revendiques par ceux-ci. Avant d'mettre un jugement sur le fond, il est indispensable de constituer le dossier. Mme si elles sont gnantes ou dplaisantes, les techniciens ne s'insurgent pas contre les ralits : ils prennent le monde tel qu'il est sans cder des nostalgies ou rcriminations inutiles. Il s'agit d'observer, non de spculer. L'un des traits les plus communs de ce courant est d'affirmer la ncessit du ralisme. La constatation objective des faits dont, au rebours du psychologue exprimental le technicien vite de souligner les difficults est ncessaire la formation d'une dcision rationnelle dans un monde de plus en plus complexe. Elle vite celui qui s'y livre le dfaut de fanatisme et le rend modeste. Mais elle a une autre vertu : celle de rassembler les esprits que divisent au contraire de manire irrmdiable les controverses idologiques. Nous sommes ainsi conduits un point capital de la mentalit technicienne : la croyance que l'analyse et l'interprtation rationnelles des faits sont susceptibles de provoquer des positions d'unanimit du moins chez les hommes de bonne volont. Le technicien qui croit possder fond une question est toujours surpris et souvent pein quand il rencontre des oppositions ses thses : il est invitablement tent de les attribuer l'ignorance ou la mauvaise foi. Beaucoup d'esprits considrent que l'expos impartial d'un dossier pourrait rassembler les citoyens tandis que les jeux de la politique ont pour but ou rsultat de les sparer en clans rivaux. Cette facult prte la fonction technique de rapprocher et de pacifier les esprits dont les partisans oublient que la constitution du dossier elle-mme n'est jamais indpendante des prdispositions idologiques de son auteur est l'un des lments de l'apologie des techniciens vis--vis des hommes politiques. Les premiers sont capables d'clairer les hommes que les seconds ont avantage maintenir dans l'obscurit. La promotion de la fonction
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In Esprit, dcembre 1957, p. 674.

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technique se rattache ainsi au culte des lumires . Cette comptence technique est d'autant plus prcieuse et digne d'attention qu'elle s'appuie sur des qualits morales qui, selon divers commentateurs, particularisent sans pourtant leur appartenir en propre, le comportement des grands techniciens (ceux appels jouer le rle de technocrates). J'en signalerai deux : un sens trs pouss de la responsabilit, les techniciens consentant l'engagement dans l'intrt de la cause, une cause qui ne se confond qu'exceptionnellement et accessoirement avec leurs propres intrts matriels ; un dsir permanent d'action qui serait la justification premire de ces dmarches dans un monde de passivit gnrale. Clairvoyance, courage et parfois tmrit vis--vis des puissants du jour (ainsi certains groupes de pression) : tels seraient les traits de caractre du technocrate que nous dit Alfred Frisch, le manque de sens civique de notre poque conduit intervenir en tant que chirurgien politico-social . Notons cependant que Frisch, selon une pratique dj signale, tablit cet gard une profonde sparation entre technocratie et bureaucratie. La mentalit du fonctionnaire, crit-il, est absolument trangre la technocratie. Elle implique un maximum d'irresponsabilit, de passivit et de subordination... Le rgne des technocrates... s'appuiera, ventuellement, mais pas ncessairement, sur l'appareil bureaucratique, mais il ne sera jamais ni dans ses conceptions ni dans ses rpercussions, une institution bureaucratique selon les pratiques chres notre poque... La technocratie s'institue comme dfi salutaire la bureaucratie 132 . Cependant, mme si elle se limite une partie d'entre eux, l'attribution aux techniciens de qualits particulires correspond une tendance assez frquente. Ainsi dira-t-on de l'ingnieur qu'habitu travailler en commun. il tchera de sauvegarder la paix sociale et que, la technique n'ayant pas de frontires, il aura un penchant naturel pour la collaboration internationale. N'oublions pas non plus cet gard la rputation enviable longtemps faite aux grands commis en tant que mainteneurs de la continuit nationale sans cesse compromise par l'anarchie partisane : ceux qui ont maintenu . En faisant d'eux les gardiens de l'intrt commun, beaucoup de commentateurs sous-entendent ou mme expriment ouvertement l'ide que les parlementaires n'ont pas au mme degr, supposer qu'ils n'en soient pas totalement privs, le sens du service public . Il est possible

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In Une rponse au dfi de l'histoire, Paris, 154, pp. 60-61.

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qu'aujourd'hui cette rputation soit un peu ternie ne serait-ce que par le prudent attentisme des intresss durant les mois de mai et juin 1958 : cependant elle a eu dans le pass le statut d'une ide admise, tenant presque du strotype . l'poque rcente, en tout cas, plusieurs techniciens ont justifi cette rputation d'nergie en faisant preuve de quelque got pour les remises en ordre autoritaires. Lisons par exemple M. Laur : tout en considrant le maintien du rgime dmocratique comme la seule conduite possible, il admet que le pouvoir d'effectuer ou, tout au moins, de prparer les rformes dont nous avons un besoin urgent, devrait tre dlgu un seul homme, ou un groupe restreint, pour la raison qu'il est difficile, sinon impossible, de raliser en peu de temps et avec une garantie de simplicit, l'accord d'un grand nombre d'esprits sur des mesures comportant une srie presque infinie de choix . Et Laur qui compte parmi les tenants d'une vue dynamique de l'intrt gnral, d'voquer le travail de clarification et de modernisation ralis par Napolon avec l'aide du Conseil d'tat 133 . C'est en somme, l'ide que les grands changements ne peuvent se faire que par le sommet. Sur cette voie, on doit compter avec le risque que les dfauts et insuffisances patentes des gouvernements ns de l'lection n'amnent le technicien marqu d'optimisme rformateur manifester trop de sympathie pour les formules autoritaires. Tel est le portrait des techniciens que l'on peut dgager de la littrature favorable la consolidation ou l'extension de leurs pouvoirs. Et il serait possible, au niveau de la fonction publique nationale et aussi de l'organisation internationale, de citer des hommes qui correspondent de telles spcifications. Cependant, si l'on raisonne sur la moyenne des cas, ce portrait semble assez idalis. Les hommes relevant du schma technocratique c'est--dire ceux qui, d'une manire ou d'une autre et avec une frquence variable, sont conduits se substituer aux politiciens pour prendre les dcisions ou, au moins, influencer notablement la conduite de ceux-ci sont loin de manifester en toutes circonstances les comptences et qualits indiques : en particulier, il n'est pas possible d'accepter inconditionnellement la thse qui fait du technocrate le dfenseur sans dfaillance du bien public contre les apptits privs. D'autre part, sans mriter la philippique de Frisch, la haute bureaucratie, ne serait-ce que pour des soucis de carrire, ne tmoigne pas toujours de l'audace et du dynamisme que l'on voudrait associer

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La Rvolution dernire chance de la France, pp. 190-192.

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l'intervention du technocrate. Entre le portrait-robot du technicien cher aux poujadistes et celui qui merge de l'idologie technocratique, l'analyse de la pratique conduit situer bien des attitudes moyennes qui se caractrisent par une grande prudence. De plus, la thse technocratique, en tant qu'elle souligne les mrites du gouvernement par la technique, prsente une grave faiblesse : elle surestime les possibilits du savoir et exagre le talent des techniciens. Voici, partir d'observations dj faites dans la premire partie de cet ouvrage, quelques aspects de cette erreur de perspective. La qualification du technicien, la nature et l'ampleur des certitudes dont il dispose, la concordance des vues chez les divers connaisseurs d'un problme, varient fortement selon les secteurs considrs. Mme au niveau des phnomnes de l'ordre physique ou biologique, l'unanimit est loin d'tre toujours acquise (voir par exemple les discussions ayant lieu actuellement en Grande-Bretagne sur la construction, recommande par l'Atomic Energy Authority, d'un navire marchand propulsion nuclaire). Mais c'est au plan des phnomnes sociaux que les hsitations et les incertitudes s'affirment avec le plus de nettet : en dpit des progrs raliss au cours des dernires dcennies, le bagage du spcialiste reste modeste. Or, l'extension des fonctions conomiques et sociales de l'tat qui caractrise notre poque, pousse ncessairement les autorits intervenir sur les conduites humaines et, ds lors, solliciter les avis de ceux qui se consacrent leur tude. Sont-elles assures d'obtenir des rponses uniformment satisfaisantes ? Il est toujours payant devant n'importe quel public de railler l'incomptence et l amateurisme du politicien : on doit pourtant reconnatre que, sur nombre de sujets touchant la politique (ainsi mrites compars des rgimes parlementaire et prsidentiel), l'expert n'en sait pas beaucoup plus que l'homme simplement cultiv, voire mme que le professionnel de la vie publique, dpourvu de culture, mais au contact et l'coute de la pratique. Sans aucun doute, plusieurs dfaillances des techniciens s'expliquent-elles par l'impuissance du politicien poser correctement la question, en somme dire exactement ce qu'il veut. Mais elles relvent aussi d'une incapacit propre de l'argumentation technique applique aux phnomnes dont traite l'homme politique.

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L'une des manifestations les plus videntes de cette incapacit rside dans la divergence des suggestions avances pour atteindre un objectif donn ou faire face une situation lorsqu'on consulte plusieurs spcialistes. Une autre rside dans les erreurs de prvision. Le public qui, cette occasion, se rit toujours des fautes commises n'a pas toujours une juste ide des difficults impliques par une telle dmarche. Soit, par exemple, les discussions intervenues voici quelques annes propos du plan nergtique franais long terme (c'est--dire jusqu' 1975). Trois incertitudes essentielles en commandaient la prparation le taux de l'expansion conomique ; l'ampleur et la qualit de l'apport saharien ; la mise au point de l'nergie nuclaire. Considrons ce dernier lment dont il semble qu'au dpart l'on se soit exagr les avantages et perspectives (au moins celles moyen terme). Actuellement, cette forme d'nergie est plus chre que les approvisionnements traditionnels (son cot se situant au voisinage de celui de l'lectricit hydraulique pour les investissements et du courant thermique pour les frais d'exploitation) : la question est de dterminer l'poque (et le niveau de production) o s'affirmera la comptitivit, et donc la rentabilit de cette source nouvelle. Mme l'amateur ne saurait manquer d'tre saisi de l'importance des inconnues (tenant aussi bien des secrets non rvls de la nature qu' des variables politiques) qui affectent l'tablissement d'un tel bilan prvisionnel. Pierre Mass, qui rapporte l'exemple 134 , l'assortit de considrations propres temprer l'enthousiasme technocratique. Il marque que dans les questions les plus importantes de notre poque, l'instrument de calcul (mthodes et machines) est en avance sur les donnes que nous sommes capables de lui fournir. Il souligne qu'il existe un rsidu d'ignorance et, par consquent d'arbitraire, dans l'estimation de presque n'importe quelle probabilit. Ds lors, de nombreux facteurs guident le parieur : exprience, intuition, considration d'analogies, sentiment du vraisemblable, du possible, de l'absurde. Mais, en gnral, un grain d'arbitraire subsistera. Par sa nature mme, l'exemple choisi donnait le maximum de chances l'argumentation technicienne. Les limites du procd apparatraient beaucoup plus
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In Revue franaise de Recherche Oprationnelle, 1959, 2e trimestre, no 11.

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vite si l'on voquait d'autres domaines de l'action gouvernementale : par exemple, les situations de politique trangre. Dans beaucoup de cas, le technicien n'est mme pas en possession d'un cadre d'analyse permettant d'apprhender toutes les variables du problme. Le plus prudent gardera ds lors le silence. Celui qui veut fournir le conseil demand, tout en restant dans les limites de l'honntet intellectuelle, noncera plusieurs ventualits correspondant autant d'hypothses initiales. Et pourtant l'homme d'action, responsable de la conduite des affaires, est tenu de prendre une dcision, ce qui accrot les chances qu'a d'tre entendu, le technicien le plus audacieux ou le moins scrupuleux ! Notons qu'une telle situation se retrouve propos de toutes les dcisions humaines et en particulier de celles prises par les chefs d'entreprises dont on est souvent port exagrer la rigueur et la cohrence. En ralit, personne ne dispose jamais de tous les lments qui seraient ncessaires pour fonder une dcision parfaitement et pleinement raisonnable. Malgr les prcautions, il reste presque ncessairement une part de supposition ou d'obscurit, et donc un lment de pari. En particulier, l'poque de la recherche oprationnelle, le caractre de l'entrepreneur (rappel du mot de Keynes sur le rle des tempraments sanguins) demeure une variable importante dans la dtermination des investissements. De telles difficults marquent a fortiori, tout essai de planification globale de l'conomie. Aujourd'hui, la notion de plan est populaire en beaucoup de milieux techniques et des commentateurs inclinent voir dans l'loge du planisme un trait de la mentalit technocratique. Cette thse est plausible dans la mesure o la recherche de l'efficacit maximale constitue l'argument le plus souvent cit en faveur d'une organisation centrale de l'conomie et o l'application de cette mthode, mme sur une chelle limite, ouvre aux techniciens des facults supplmentaires d'intervention conomique. Admettons aussi que le fonctionnement actuel de la planification franaise, dans laquelle, bien que le gouvernement possde le dernier mot, interviennent essentiellement des techniciens gouvernementaux et patronaux, justifie cette interprtation. Cependant, je ne crois pas lgitime de ramener l'ide de plan et les immenses perspectives socio-politiques qu'elle dcouvre un calcul de technicien. Le plan est un instrument de gouvernement qui devient facteur de la puissance technicienne quand son laboration et son excution chappent l'impulsion et la surveillance des dirigeants politiques. Sans doute, la nature mme de la planification, et

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en particulier la cohrence qu'elle implique, rendent-elles plus difficile l'exercice de telles dmarches. On ne saurait s'attendre trouver d'un coup des solutions satisfaisantes, la conciliation entre ce qui est politiquement souhaitable et techniquement dsirable se rvlant dans ce cas particulirement ardue. Mais ce serait une grave dmission que d'abandonner dfinitivement aux techniciens l'uvre de planification en dclarant celle-ci irrductible une formulation et une gestion faisant sa part au contact politique. Ces considrations ne veulent nullement dprcier les mrites de la technicit et l'effort pour l'obtenir : rien ne m'est plus tranger que la thse faisant de la recherche de la perfection technique un signe de dcadence morale. Je suis prt concder aux partisans de la technocratie que, souvent, les politiciens, et aussi les responsables de la formation de l'opinion publique, ignorent dangereusement, par paresse ou systme, les connaissances techniques disponibles. En de multiples occasions, les hommes politiques auraient pu amliorer leur jugement par la consultation pralable de personnalits comptentes, y compris de sociologues 135 . Mais rien ne permet de dire que sur les problmes traits par les politiciens, les techniciens dtiennent ncessairement des certitudes l'vidence desquelles les premiers refuseraient systmatiquement de se rendre. On avancera peut-tre que le propre du technocrate est de s'en tenir la vue d'ensemble plus qu'aux dtails de conception et d'excution. Mais ds que les lments du problme sont frapps d'un grain d'arbitraire , le choix final n'importe quel niveau et en n'importe quels termes, ne peut tre ramen des considrations purement rationnelles ayant elles-mmes une force contraignante au sens o elles s'imposeraient objectivement tous ceux qui se penchent sur le problme. Les considrations prsentes par Burnham sur la politique scientifique seraient plus convaincantes s'il n'avait crit : Nous en savons assez pour pouvoir affirmer ds maintenant qu'il se produira certainement une terrible crise conomique peu aprs la fin de la prsente guerre 136 . Il arrive cependant que le technicien voit juste l o l'homme politique emprunte une mauvaise route. Notons, par
135

L'influence du sociologue sur le politique est, dans l'ensemble, insuffisante souligne A. SAUVY (in Actes du Cinquime Congrs Mondial de sociologie, op. cit., p. 19). 136 In Les Machiavliens, Paris, 1949, p. 279.

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exemple, le satisfecit dcern par Henri de Man aux professeurs qui, lors de la grande dpression, furent les seuls diagnostiquer correctement le mal dont souffrait la Belgique et lutter contre le mot d'ordre de la dflation 137 . Prcisons enfin, de manire banale, que la vision technicienne ne saurait, sans risques graves pour les relations sociales, tre considre comme un lment capable de combler tous les besoins de l'homme ( l'humanisme technique ). Des observateurs minents dont les avis ont certes plus de poids que les loges de la culture par des techniciens pris de rendement ont bien marqu les dangers d'un envahissement par la technique. Ainsi, G. Friedmann a-t-il constamment insist sur le rle nfaste des utopies techniciennes : pour lui l'exaltation inconditionnelle de la technique qui conduit l'oubli de l'homme correspond une mystique dangereuse . Andr Siegfried n'a cess de souligner le rle de la culture : La technique, mme ultra-spcialise, ne me parat jamais nuisible, crivait-il, si elle se considre comme technique et ne se prtend pas culture. Elle n'est qu'un moyen : en faire un but se suffisant soi-mme, comme le voudraient certains, voil qui est nuisible. Et, au terme d'un puissant effort de synthse sur la marche des civilisations, tienne Antonelli nous enjoint d'inventer des structures neuves pour librer les socits industrielles du dogmatisme courte vue o les enferme le souci exclusif de l'efficacit technique. On pourrait sans peine multiplier les tmoignages de l'attitude qui refuse de voir dans le calcul des techniciens le principe exclusif de solution des difficults humaines et met en garde les hommes contre les dangers du servage technique . Ces tmoignages contrastent heureusement avec le vertige de la technique qui, aujourd'hui, s'empare de tant d'esprits et les conduit l'exclamation Vive la technique 138 . Combien plus profonde et, en dfinitive, tellement plus efficace, me parat cette remarque d'un marxiste roumain au colloque de Royaumont sur l'avenir de l'humanit ... le sens de la vie doit tre conquis par la lutte politique 139 .

137 138

In Cavalier seul, Genve, 1948, p. 161. Louis ARMAND, in Les Nouvelles Littraires, du 13 juin 1963. Pour un tmoignage de sens diffrent, voir TOURNIER (Gilbert), Babel ou le vertige technique, Paris, 1959. 139 In Quel avenir attend l'homme ? (ouvrage collectif), Paris, 1961, p. 305.

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L'engouement technocratique est d'autant plus proccupant qu'aujourd'hui la technique tend chapper au contrle du savoir. cet gard, il est utile de distinguer avec P. Fougeyrollas 140 l' efficacit ou aptitude du moyen atteindre l'objectif pour lequel il a t cr et l efficience entendue comme la totalit des consquences engendres, selon le procd classique de la raction en chane, par un agent dtermin. L'un des problmes majeurs de la civilisation industrielle est justement que l'homme retrouve le contrle de ses inventions, la ranon de la situation prsente tant l'apparition de nouveaux facteurs d'irrationalit ou de draison dans la conduite des socits humaines. Mais, en croire beaucoup de techniciens, c'est au niveau des conduites politiciennes qu'il faudrait rechercher, sinon la naissance, du moins l'aggravation de cette conjoncture.

2. CRITIQUE DE L'HOMME POLITIQUE.


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C'est le volet complmentaire de l'exaltation du technicien. Il est peu contest que la pense technicienne comporte un certain degr d'hostilit vis--vis de l'univers politique 141 . Certes, on a vu des techniciens s'attacher troitement des hommes politiques en vue de les convertir leurs ides mais, dans la plupart des cas, ces rapports ne suffisent pas effacer les prventions gnrales des premiers vis--vis des seconds. Les arguments du procs sont si connus que je me limiterai un bref rappel. Il faut d'ailleurs observer que, prompts se rclamer du constat des faits, les techniciens tmoignent souvent, quand ils dissertent de la politique, de beaucoup d'ignorance et d'une lgret certaine.

140 141

In tudes, Revue du socialisme pluraliste, 1962, no 4, pp. 26-42. On observe en particulier cette tendance dans les activits et les mots d'ordre des divers groupements d'ingnieurs et de cadres qui s'intressent actuellement la formation civique (ainsi chez des organismes par ailleurs aussi dissemblables que l'Union Sociale d'Ingnieurs Catholiques de Cadres et de Chefs d'Entreprises et le Groupement d'tudes conomiques et Sociales). Les animateurs de ces groupes considrent volontiers la politique comme le domaine de la palabre et de l'inefficacit : d'o parfois le souhait que soient crs des bureaux d'engineering politique capables de dpassionner les conflits.

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Le plus grave reproche, et probablement le plus efficace auprs du public, est l'accusation de vnalit. Elle est courante dans tous les milieux, y compris les cercles cultivs, qui jugent les questions de la politique d'un point de vue extrieur. Il arrive que des hommes de science la prennent leur compte : Les milieux politiques, crit Jacques Ellul, sont trs gnralement corrompus. Qu'il s'agisse de rgimes dmocratiques (France, tats-Unis) ou de rgimes autoritaires (fascisme, franquisme, nazisme... nous ne pouvons parler de l'U.R.S.S.) le fait n'est pas discutable. Le vertige du pouvoir et l'occasion de la richesse corrompent trs vite les politiciens 142 . Il ne m'est pas possible d'tudier ici ce difficile problme dont la survenance, malheureusement trop frquente, de scandales politico-financiers atteste la persistance. Je dirai cependant n'tre pas d'accord avec la thse d'une corruption gnrale de la vie politique et, moins encore, avec l'ide que cette corruption permettrait d'expliquer le fonctionnement gnral de l'appareil gouvernemental. Cette position ne signifie pas que j'ignore ou sous-estime le rle global de l'argent dans le faonnement et le conditionnement des socits politiques mais, prcisment, au niveau des socits industrielles dveloppes de l'Europe capitaliste, l' achat des consciences individuelles ne semble pas tre le mode principal d'utilisation de la richesse. De telles dmarches continuent d'tre accomplies, leurs auteurs en esprant l'octroi d'avantages prfrentiels ou de privilges illgaux. Cependant, je doute que la corruption joue un rle apprciable dans la ralisation des choix importants et mme, pour la trs grande majorit des cas, dans la gestion des affaires courantes. Quant au pouvoir collectif de l'argent, il n'est pas contestable : pourtant, fonction des structures socio-conomiques du pays, cette influence s'exerce de manire plus subtile qu'on ne tend gnralement le considrer (ainsi orientation du contenu culturel des grands moyens d'information presse, cinma, tlvision... dans un sens qui affaiblit la conscience politique des citoyens). Le second reproche fait aux hommes politiques est l'incomptence. en croire les partisans de la technocratie, comme les chansonniers, elle demeurerait totale. Il serait certes ais et pittoresque de citer de multiples exemples d'un amateurisme naf ou agressif. Observons toutefois que le mpris tmoign en divers milieux techniciens l'gard du pur spcialiste, te de sa porte l'argument.

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In La technique ou l'enjeu du sicle, op. cit., p. 238.

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L'accusation se ramne alors proclamer l'impuissance des politiciens diriger de grands ensembles, coordonner des activits multiples, en somme agir comme des managers : elle postule, gnralement sans l'utilisation de preuves positives, que le niveau intellectuel moyen des hommes politiques est trs infrieur celui des dirigeants du secteur priv, dont beaucoup pourtant ne doivent leur position qu' la fortune ou aux relations de leur famille. Le moins que l'on puisse dire est que cette supposition n'est pas uniformment vraie : il y a eu, il y a d'excellents administrateurs politiques, sur le plan national ou municipal, et il y a aussi de mauvais organisateurs privs. Le handicap fondamental des assembles lgislatives notre poque rside dans la mdiocrit de l'organisation du travail et l'insuffisance de l'information plus que dans l'incapacit intellectuelle de leurs membres (dont un grand nombre possdent une instruction suprieure). Point de convergence des deux allgations prcdentes : la permabilit aux intrts privs et l'incapacit de dfendre, et mme de concevoir, l'intrt public (en bref la soumission des lus aux volonts des groupes de pression). L'accusation est prsente, en termes souvent fort vifs, dans les milieux de la fonction publique qui sont au courant des dessous des problmes. Dans les cercles professionnels, elle est videmment plus nuance. Les grandes affaires, qui emploient volontiers le raisonnement technique, regrettent la complaisance des politiciens l'gard des clops du progrs conomique (boutiquiers, artisans...). Ces derniers, qui utilisent d'autres mthodes de persuasion, dnoncent la mainmise des trusts sur l'appareil gouvernemental (un des thmes favoris de l'argumentation poujadiste). Cette argumentation possde beaucoup de vraisemblance et sa porte se trouve accrue du fait que les groupes de pression, ventuellement au prix de quelques adaptations de forme ou de quelques changements de personne, survivent aux transformations constitutionnelles. Le souci de leur rlection pousse les parlementaires couter avec complaisance les groupements dont ils sont gnralement ports surestimer la puissance relle. On n'en saurait certes dduire que le refus de tels contacts devrait constituer la rgle d'or de l'lu : mais il n'est pas facile de fixer le point o des relations, lgitimes dans leur principe, revtent un caractre contraignant pour l'homme public. Au surplus, les techniciens eux-mmes ne sont pas indemnes de tels attachements.

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Au total, le procs livr aux politiciens correspond des faits rels que l'on ne saurait ignorer. Mais, dans la moyenne des cas, l'attaque s'accompagne d'un fort souci d'exagration polmique. Elle repose souvent sur la gnralisation grossire et htive (et ds lors peu conforme l'esprit scientifique) de conduites isoles. On oublie au surplus, comme l'a not Lon Blum, que les travers des parlementaires restent inhrents au temprament franais en ce sens qu'on en retrouve plus ou moins la trace dans tous les ges de notre histoire nationale 143 . Ces reproches exercent en tout cas une influence sur les esprits et expliquent une caractristique, trs nette, de l'univers technocratique : un antiparlementarisme latent et un souci d'indpendance du technicien l'gard de la politique (celle-ci ne mritant de retenir l'attention que comme facteur ventuel de promotion du progrs technique). coutons encore cet gard les commentaires d'A. Frisch sur le technicien : Dans ses ractions, dans sa pense, dans son action, et surtout dans sa conviction intrieure, il est libre de toute attache politique. Il se comporte selon sa conscience et surtout selon sa comptence... ne voit dans le systme politique qu'un moyen plus ou moins mal appropri pour la ralisation de ses ides et la mise en vidence d'un certain nombre de ncessits imprieuses 144 . Notons l'expression : plus ou moins mal appropri... . L'estime pour le systme politique, mme comme un pur instrument, est faible on le voit. Est-ce dire qu'un tel dtachement vis--vis de la politique corresponde la rgle habituelle ? Je montrerai un peu plus loin que, les intresss le souhaiteraient-ils vraiment, il ne peut en tre ainsi. L'un des reproches majeurs faits par les techniciens au systme politique est de reposer, dans son fonctionnement quotidien, sur l'emploi de notions dpasses (comme la lutte des classes) et le culte d'idologies primes (libralisme comme marxisme, nationalisme...). Face aux transformations en train de s'accomplir dans l'ordre technique, l'exprience accumule par les gnrations n'apporte plus que des critres fallacieux (ainsi la rpartition des hommes entre la droite et la gauche, ou encore l'opposition entre le march et le plan). Des modifications radicales sont donc indispensables pour venir bout des mots d'ordre et prjugs anciens. De telles critiques, certes auxquelles participent assez peu les hauts fonctionnai-

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In l'chelle humaine, Paris, 1945, p. 58. Op. cit., p. 75.

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res de l'administration civile ne sont pas propres aux techniciens-ingnieurs mais ce sont eux qui les expriment avec le moins de nuances. Elles se relient actuellement un effort d'anticipation de l'avenir long terme qui, par plusieurs de ses aspects, tend prendre figure d'idologie. Je voudrais brivement voquer le fondement et la porte de ces dmarches. Le souci de conjecturer l'avenir est une attitude dont on trouve des manifestations durant toutes les priodes de l'histoire. plusieurs gards, les auteurs d'utopies se rattachent ce vaste courant. On dsigne volontiers aujourd'hui du terme prospective cette tendance dchiffrer le futur. En principe, cet essai de prvision de l'avenir, qui s'intresse non la survenance d'vnements singuliers mais au droulement gnral de l'volution de l'humanit, mrite d'tre entrepris et dvelopp. Nos socits sont entres tous les niveaux dans l're de la planification : or, la valeur des directives tablies ce titre dpend, en une large mesure, de l'aptitude des planificateurs valuer correctement les implications proches et lointaines des facteurs dj en action et de ceux susceptibles d'intervenir par la suite. Une telle apprciation est indispensable, que les auteurs du plan acceptent ces facteurs comme base de leur dispositif ou qu'ils choisissent d'en contrecarrer le dveloppement. Les adeptes de la prospective ont gnralement l'ambition de prsenter une vision idologiquement neutre de l'avenir. Ayant lu beaucoup des travaux publis ce titre, je puis assurer que cette intention n'est que rarement mise en pratique. En dpit de professions de foi gnreuses, de nombreux esprits tendent considrer comme probable ce qu'ils estiment souhaitable . Par ailleurs, sans oublier le rle des lments objectifs de l'volution, on peut admettre que le futur est influenc par l'image que les hommes s'en font. Sur cette base, la prdiction de l'avenir est rapidement utilise dans le combat idologique. Actuellement bien des descriptions de l'avenir dit prvisible rpondent simplement la volont, plus ou moins consciente, de rfuter le marxisme, et plus gnralement le socialisme, d'en montrer l'inadaptation aux ralits du XXe sicle ceux qui continuent de dnoncer la malfaisance foncire du capitalisme tant accuss de prfrer leurs ides aux faits. La prospective se relie au thme de cet ouvrage dans la mesure o les exposs ou recherches prsentes sous son pavillon marquent une propension exalter les vertus de la civilisation technicienne et les mrites des techniciens. Il ne serait pas lgitime de voir dans l'analyse prospective une simple branche de

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l'idologie technocratique : cependant, la premire est fortement affecte par la seconde, l'un des meilleurs exemples de cette parent tant l'ouvrage de Louis Armand et Michel Drancourt, Plaidoyer pour l'avenir 145 . Vritable brviaire de tous les lieux communs sur la rvolution et le progrs techniques, ce livre, dont les auteurs redcouvrent, approximativement, des lments de la pense sociale acquis depuis Saint-Simon et Marx, nous prvient qu'en moins de six ans (c'est-dire de 1955 1960) la France est passe de la phase l (re du charbon et acceptation de la pnurie) la phase 2 (possibilit de l'abondance et plantarisation ). Cette mutation doit nous conduire une revision radicale des systmes intellectuels et des agencements structurels de l'poque ancienne. Il est avant tout indispensable d'lever le niveau de l'organisation (technique + organisation, selon MM. Armand et Drancourt, = culture). Cet effort de rnovation (se mettre l'chelle du nouvel ge) doit porter notamment sur les administrations publiques qui, amnages l'poque des diligences, ne sont pas la mesure de l explosion technique contemporaine. La rforme doit tendre non au renforcement de l'tat, mais au perfectionnement de l encphale de la collectivit . Le mot d'ordre que commande l'adaptation de la socit la dimension de 2 doit tre, dans tous les domaines, de dcloisonner . La technique offre l'occasion de dpasser les problmes matriels qui ont, pendant des sicles, oppos les hommes, les classes, les nations : elle ne conduit la technocratie que si les hommes politiques, ignorant la leon des faits, ne sont plus jour . L'ouvrage proclame naturellement que toutes les idologies formules avant la survenance de 2 sont primes. Pourtant, il ne semble pas que les auteurs soient parvenus secouer le joug de toutes les reprsentations anciennes : ainsi quand, illustrant merveille le caractre relatif de l'apolitisme technique, ils nous rappellent que quelles que soient nos rodomontades, nous avons vcu depuis 1945 l'abri du bouclier amricain. Nous sentons bien que nous resterions impuissants si demain les Amricains retiraient leurs troupes d'Europe et la privaient des garanties qu'ils lui ont prodigues jusqu'ici 146 . Curieuse prospective que cette apologie d'un systme militaire dont la seule raison d'tre fut d'assurer la protection de
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Paris, 1961. Op. cit., p. 82.

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l'ordre capitaliste existant et dont l'troite alliance entre les tats-Unis et l'Espagne (qui n'est pas dans l'O.T.A.N. mais lui sert de pivot) atteste le caractre franchement ractionnaire. Ces propositions technocratiques bien diffrentes des exercices mesurs de divers hauts fonctionnaires sur le mme thme (rappel de L'tat et le Citoyen) laissent une impression de faiblesse et d'incohrence. Leur audience en est-elle pour autant rduite, spcialement auprs du public des techniciens ?

3. AUDIENCE DE CES THSES.


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La critique du politicien (au triple point de vue de la vnalit, de l'incomptence et de la soumission aux intrts privs) constitue certainement le point le plus populaire et l'aspect le plus gnralement admis de ces critiques. L'homme politique des rpubliques, produit du hasard, mal prpar la terrible fonction d'homme d'tat, ignorant des problmes internationaux et conomiques, dup par sa propre facilit de parole, ne peut agir en homme d'action efficace. Il sera vaincu par les faits nous dit Jean Barets dans un livre au titre percutant, La fin des politiques 147 : selon lui, c'est le mode de recrutement de leurs lites politiques qui aurait tu les rpubliques. Par son titre, sinon par son contenu (un projet de gouvernement technocratique presque pur expos en termes passablement simplistes), cet ouvrage est reprsentatif d'un certain courant de l'opinion publique. Les sondages effectus sous la IVe Rpublique ont montr, il vaut mieux ne pas l'oublier, que de nombreux lecteurs dclaraient ne pas faire confiance au parti bnficiaire de leur suffrage (y compris des lecteurs ayant vot communiste ) : si l'ampleur de cette catgorie variait selon les formations partisanes, aucune n'chappait un tel discrdit. Toutefois, une question doit tre immdiatement pose : ces accusations, qu'elles soient exprimes en termes d'apparence savante ou consistent en simples brocards, sparent-elles habituellement le milieu politique du cercle administratif ? La colre qui gronde souvent contre parlementaires et ministres n'atteint-elle

147

Paris, 1962, p. 113.

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pas aussi les hauts fonctionnaires sans oublier les petits et moyens (spcialement les agents fiscaux) ? L'tude des thmes de propagande adopts par beaucoup de groupes de pression clientle massive (petites et moyennes entreprises, poujadisme, paysannerie...) rvle une hostilit systmatique contre les lments suprieurs de la fonction publique (accuss d'une incomprhension profonde l'gard des bases sociales ou forces vives du pays). Les ractions des grandes affaires, syndicats patronaux, milieux financiers, sont videmment plus nuances : cependant, l'existence de relations de type divers entre ces secteurs et les hauts fonctionnaires, n'empche nullement les premiers de se livrer, frquemment, une attaque discrte et nuance des seconds (qui le leur rendent bien). Nous sommes ainsi en prsence d'une vaste critique des services de l'administration publique variable, cependant, selon les ministres ou les types de bureaucratie qui mane mme de milieux ou de couches favorables aux dmarches et argumentations techniciennes, celles des ingnieurs notamment. On fait grief aux agents de l'tat, qui prennent toujours un peu figure de parasites aux yeux des contribuables, de pousser le got de la paperasserie et du formalisme jusqu' l'absurde. En bien des cas, l'accusation de vnalit est tendue aux fonctionnaires qui, pourtant, dans leur immense majorit ne la mritent pas. On s'est demand si ces critiques dont peut-tre l'intensit varie selon les rgions du pays (Nord plus respectueux que le Midi) ne reprsentent pas une sorte de compensation psychologique la domination du citoyen par la bureaucratie (volont de ridiculiser et de dnigrer ceux auxquels on se trouve contraint d'obir et de verser le montant de l'impt). Mais quel qu'en soit le motif rel, cette critique constitue un trait permanent de notre vie sociale. ce procs, d'inspiration diverse, livr l'Administration s'ajoute ou se superpose celui fait au milieu proprement politique. Or de nombreux lments de la fonction publique, qu'ils soient ou non touchs par la mentalit technocratique, participent cette dnonciation des tares ou dfauts des hommes politiques. Ainsi ces agents, blms par les administrs, prennent-ils en quelque sorte leur revanche en attaquant les hommes du gouvernement dont ils dpendent hirarchiquement. N'oublions pas non plus les critiques rciproques que s'adressent les divers secteurs de l'administration (et dont l'opposition entre les grands et petits fonctionnaires n'est qu'un aspect). Dans des situations de cet ordre, il n'est pas rare que les forces en prsence convergent sur une position uniquement ngative : en l'espce,

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la dnonciation, brutale ou nuance selon les cas, de l'appareil gouvernemental tout entier. Il semble bien que cette propension exprimer des vues purement destructives ait pris une grande force sous la IVe Rpublique. Notons pourtant que parmi les divers lments de cet appareil, la catgorie des hommes politiques, malgr les moyens de dfense dont elle dispose, se montre la plus vulnrable, Ainsi des forces d'orientation non technocratiques (mouvement Poujade par exemple) auront-elles finalement contribu, en dvalorisant le milieu politique, au renforcement des positions techniciennes : les dputs, en effet, sont plus faciles sortir que les hauts fonctionnaires, mme si les uns et les autres sont englobs dans le mme procs. Il n'est pas interdit de croire que ces forces firent, en somme, un march de dupes. Faute d'enqutes prcises ce sujet, il n'est pas possible d'indiquer le retentissement dans l'opinion des thses favorables aux techniciens ou au moins, la technique. Il est fort possible que plusieurs les admettent sans songer en reporter le bnfice sur l'administration publique. Nous assisterions donc un loge abstrait de la fonction technique en harmonie avec l'esprit du temps mais, au moins pour le secteur public, ne s'tendant pas ceux qui assument concrtement l'exercice de cette fonction. L'insistance mise par quelques partisans de la technocratie dissocier celle-ci de la bureaucratie sans mme parler de la tendance des vieilles administrations se parer du prestige de la technique est, cet gard, rvlatrice. Quoi qu'il en soit, je doute que l'apologie du technicien ait la mme audience que la critique du politicien. Si ce raisonnement n'est pas inexact, la thse technocratique influence l'opinion surtout par ses aspects ngatifs. Or, la masse de ceux qui critiquent les parlementaires, ministres ou simples dputs, est bien plus large que le cercle des partisans du gouvernement des techniciens. Dans la mesure o les attaques des premiers sont simplement ngatives, ne suggrant aucun systme de remplacement, ce sont les seconds qui vont en recueillir les fruits. En somme, le mpris des politiciens, plus que la confiance dans les techniciens eux-mmes (et spcialement dans les fonctionnaires publics) constitue l'assise idologique de base de l'influence technocratique. Quant aux agents de l'tat, ils peuvent s'associer sans risques excessifs (improbabilit d'une rvolution vritable susceptible de compromettre leur carrire) la dnonciation des hommes politiques : tant et demeurant en place, ils se trouvent, malgr les critiques subies, bien placs pour tirer parti de l'af-

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faiblissement de ces derniers. Ainsi l'antiparlementarisme offre-t-il finalement aux techniciens une voie d'accs supplmentaire aux centres de pouvoir. Les facteurs qui permettent ou acclrent ce transfert sont bien connus : dgot des manuvres partisanes, faiblesse de la participation la vie politique en priode courante et propension se croiser les bras en prsence d'un coup de force ou d'une menace planant sur le rgime tabli. Certes, l'idologie technocratique ne saurait assumer seule la responsabilit de telles attitudes (dont plusieurs, d'ailleurs, n'ont rien de propre notre poque) : il serait fort contestable de dclarer qu'elle ne les a pas aliments et renforcs. L'apathie du citoyen laisse videmment toute latitude aux divers groupes de politiciens qui se disputent le pouvoir : elle favorise aussi l'expansion des tendances technocratiques et a souvent facilit, en plusieurs pays, la monte des rgimes militaires.

Si l'on en croit plusieurs commentateurs, qui apportent, ainsi leur contribution la thse du dclin des idologies, la monte de la civilisation technicienne aurait suscit ou, au moins, serait en train de produire une mutation profonde et irrversible de la conscience politique des citoyens. De plus en plus indiffrents aux dbats de doctrine, ceux-ci ne s'intresseraient plus qu'aux problmes concrets (logement, urbanisme, circulation) et aux aspects pratiques de l'action gouvernementale. leurs yeux, la politique partisane prendrait figure d'un genre plus ou moins surann : ce titre, elle veillerait une mfiance grandissante. Pour un nombre croissant de citoyens, qui, au moins sur ce point, valideraient la thse des technocrates, la politique se ramnerait une mthode pour rsoudre des problmes techniques. Dans cette perspective, l're des divisions classiques serait acheve. La gestion des affaires publiques s'apprcie et s'apprciera dsormais d'aprs le critre de l'efficacit et de la comptence, non d'aprs la tendance, l'tiquette ou la couleur crivait rcemment E. Faure. Et il ajoutait : les Franais pensent dsormais en termes de synthse et de solidarit, de stabilit et d'expansion : si l'on veut employer encore une fois la terminologie classique, disons qu'il ne sera plus dsormais possible de gouverner autrement qu'au centre. Plusieurs analystes expliquent par cette tendance, le ralliement de larges couches de techniciens, spcialement chez les ingnieurs, aux formules de gouverne-

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ment de la Ve Rpublique. Mme s'ils n'approuvent pas tous les aspects du rgime, ces techniciens, nous dit-on, lui savent gr d'avoir amorc le processus de dpolitisation de l'activit nationale qui commande le passage une gestion moderne. Domine par la vieille politique, la IVe Rpublique menaait de ruiner les efforts entrepris pour assurer la modernisation et la rnovation du pays. En crant une sorte de vide politique , notamment par l'abaissement des assembles parlementaires et des lites politises , la Ve amliore le statut des techniciens auxquels elle garantit de meilleures et plus larges possibilits d'action au service de l'intrt gnral. Au total, en donnant priorit au souci de l'efficacit que compromettait le parlementarisme, les dirigeants de la Ve tmoignent en fait, malgr certaines apparences, de tendances indiscutablement progressistes. En somme, pour ce public de techniciens, dont les dimensions restent floues, le gaullisme serait synonyme d'efficacit, la Ve ayant permis de rcolter le produit des entreprises commences sous la IVe. Loin de se trouver dans une situation ractionnaire , la France se situerait aujourd'hui l'avant-garde, ayant compris la premire que l'avenir n'appartiendra, ni au communisme ni au capitalisme mais aux hommes proccups de rendement (recherche scientifique, expansion des investissements, planification...). Dans cette perspective, plusieurs des changements suscits ou impliqus par la Ve devraient tre tenus, quoiqu'il arrive, pour des acquisitions dfinitives (ainsi abandon par les partis des discussions idologiques au profit de dbats pratiques et adoption par les dirigeants politiques des mthodes propres renforcer la productivit du secteur gouvernemental). Je reviendrai plus tard sur la signification socio-politique de ce courant dont l'existence, comme l'attestent les succs remports par l'U.N.R. dans les rgions les plus dynamiques du pays, ne saurait tre mise en doute. Il est clair en tout cas que de telles prdispositions sont plutt favorables la consolidation du rle des techniciens. Ajoutons que, contrairement certaines interprtations, il ne s'agit pas d'un phnomne proprement franais : on en observe au contraire les manifestations dans toutes les socits dveloppes du monde capitaliste. Il est donc indispensable d'en examiner avec soin les fondements intellectuels.

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SECTION II. Rduction de la politique la technique


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Les perfectionnements techniques ont exerc des consquences importantes sur la structure et le fonctionnement des systmes politiques. Le mode d'action de la technique ne fait pas l'objet d'un accord universel mme entre spcialistes extrieurs au marxisme. Pour les uns, la technique serait le moteur de l'volution, les ajustements sociaux n'intervenant qu'avzec retard (thorie du cultural lag de W. F. Ogburn). D'autres (qui me semblent dans le vrai) refusent d'admettre l'existence d'une relation systmatique d'antriorit au profit des transformations techniques (l'volution tant domine par l'interaction des inventions et des facteurs sociaux). Mais sur le point d'aboutissement, il ne peut y avoir de contestation srieuse. De faon directe ou indirecte, et dans des proportions variables selon les institutions et les secteurs considrs, la vie politique a connu des changements ayant un rapport troit avec le progrs technique. Je voudrais esquisser l'intervention de la technique dans la politique, souligner l'impossibilit de rduire la seconde la premire, marquer enfin la persistance ou retour offensif de la politique dans la technique.

I. INTERVENTION DE LA TECHNIQUE DANS LA VIE POLITIQUE.

tudiant la technique et l'tat , Jacques Ellul a parfaitement analys le prodigieux enrichissement technique des diffrents secteurs de l'appareil gouvernemental. Il a dcrit, avec beaucoup de pntration, la rencontre par l'tat des techniques mises au point dans le secteur priv et l'absorption progressive que la puissance publique en a ralise. Il a expos les motifs qui interdisent dsormais aux autorits de se dsintresser de la progression technique. Affirmons sans originalit que le mouvement se poursuivra. Jusqu' prsent l'automatisation a surtout port sur le travail industriel : son introduction dans les activits de bureau

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qui sera ncessairement lente provoquera vraisemblablement des modifications, dont bien peu encore savent discerner l'ampleur. Comme exemple de ces transformations, je me bornerai un cas d'ailleurs classique : celui de l'effet des innovations techniques sur les rapports entre le pouvoir central et les autorits locales. Chacun admet que ces relations dpendent, en une large mesure, de l'tat des moyens de communications. toutes les poques, certains gouvernements se sont efforcs de rduire les difficults rsultant de l'loignement (rseau romain des grandes routes : quipes de courriers la disposition des Incas...). Mais, par comparaison avec les mthodes modernes de transmission des messages officiels, ces procds demeuraient lents et rudimentaires. Il est clair que, toutes choses gales, la multiplication des modes de communication, dont la rapidit et la scurit ne cessent de crotre, ont permis aux services centraux de renforcer la surveillance exerce sur les autorits locales. Certes le mouvement n'est pas sens unique : un agent local nergique peut son tour emprunter les mmes voies pour protester immdiatement contre un ordre qui lui semble fcheux et qui, le cas chant, sera l'uvre d'un fonctionnaire subalterne. Cependant, ces perfectionnements ouvrent aux services centraux la facult de demander aux autorits locales la communication, pralablement la dcision, de tous leurs dossiers ou projets. Cette tendance suscite souvent des consquences fcheuses : embouteillages dans les bureaux ; propension des agents locaux rejeter sur les services centraux la responsabilit complte des problmes. On voit aujourd'hui de nombreux tats, aprs les excs de la phase centralisatrice, tenter de mettre au point des procdures de dcision dcentralises. Mme si ces efforts taient couronns de succs, la facult pour les gouvernements centraux de s'informer et de commander sur-le-champ distance, n'en modifierait pas moins profondment l'esprit de l'organisation politique et le vieux systme des rapports entre les diffrents niveaux de l'appareil gouvernemental. La technique transforme donc considrablement la manire dont se nouent et se droulent les relations politiques l'intrieur du pays comme aussi entre les tats (rappel des observations dj faites sur la place et le sens du travail diplomatique). Mais est-on pour autant fond crire, comme le fait Ellul, que seule l'obstination du politicien retarde vraiment la transformation totale de l'tat en un gigantesque appareil technique exclusivement ? L'affirmation revient considrer que la politique peut se ramener une simple technique identique ou analogue

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aux autres. Pour vrifier la porte de cette assertion, observons l'un des aspects centraux du processus politique : la prise de la dcision. Au cours des dernires annes, on a accompli de nombreux efforts, thoriques et pratiques, pour amliorer le mode de formation des choix et, en particulier, assurer une meilleure adaptation des mesures prises aux objectifs considrs. Or cet essai de rationalisation exige la runion de trois conditions : connaissance complte des diverses solutions qui s'offrent au responsable ; information parfaite sur les consquences possibles, directes ou indirectes, de chacune d'entre elles ; existence d'une hirarchie de prfrences morales ou valeurs. C'est en rapportant ces valeurs les consquences prvues ou envisages des diffrentes solutions concevables que le responsable final se trouvera en mesure d'effectuer un choix rationnel (certains prfrent dire raisonnable ). Essayons maintenant, l'aide d'un tel schma, d'examiner les rapports entre politique et technique dans la conception et la formulation des dcisions publiques. Considrons d'abord l'chelle des valeurs. Elle est, bien entendu, sous la dpendance troite des fins assignes la socit considre ou acceptes par elle de faon gnralement vague (dans le cadre des lections ou de tout autre procd de consultation). Si l'on observe le continuum moyens-fins, qui forme la trame de toute activit suivie, on note que, jusqu'en un certain point de cette succession, les fins peuvent tre traites comme des moyens au sens o elles permettent d'obtenir ou d'envisager la ralisation de fins suprieures : objectif pour les organisations paysannes, la prservation du revenu agricole devient l'un des moyens d'une politique visant assurer le maintien du plein emploi par consolidation de la demande effective. Le processus relve ainsi d'un simple effort de cohrence dans le montage des dispositifs d'intervention. Cependant, la possibilit d'un tel calcul s'estompe jusqu' disparatre mesure que l'on remonte la chane des fins, depuis les buts limits et en quelque sorte subordonns, jusqu'aux grands principes capables d'inspirer et d'animer les actions particulires. Or, rien ne permet de considrer que ces principes puissent faire l'objet d'une laboration scientifique. Des attitudes comme la non-violence, le pacifisme ou le nationalisme chappent au calcul. L'attachement dont tmoignent les hommes leur endroit dpend de facteurs multiples : grandes idologies morales ou sociales, sentiments religieux, mais aussi rle des lments gographiques, poids des intrts matriels et proccupations des groupes... On peut bien critiquer

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tel ensemble de valeur ou telle valeur isole : ce ne peut tre qu' partir d'autres conceptions du mme ordre, c'est--dire une morale, une idologie, une religion ou une volont goste... Une politique, crit Ed. Claparde, en tant qu'elle est l'expression d'un idal... ne saurait tre discute car elle renferme un credo philosophique (social, moral, religieux ou esthtique). Or, un credo ne peut tre discut : on ne peut le dmontrer par a + b. C'est un Absolu que chacun accepte ou rejette suivant qu'on le juge bon ou mauvais... 148 Considrons donc, ainsi que nous y invitent divers auteurs, l'application la sphre des activits publiques du principe de rationalit conomique (obtention du maximum de satisfaction au moindre cot). Il est facile de voir que cette mise en uvre est conditionne et mme commande par les fins que se propose d'atteindre l'auteur de la dmarche. Les techniciens ayant souvent tendance l'oublier, je dois, aprs beaucoup d'autres, affirmer nouveau le principe de la relativit des rationalits. Prenons le problme sous un autre angle : il n'existe aucun procd, qui soit entirement objectif, pour donner un contenu aux notions d'intrt gnral ou public. D'une civilisation l'autre, d'une catgorie sociale l'autre, les hommes mme, ce qui n'est pas certain, s'ils conservent au fond d'eux-mmes la nostalgie de la cit idale ont compris et continuent d'interprter de faon diffrente les impratifs susceptibles de rgir la vie de la communaut et de constituer l'chelle des prfrences qui permet de jauger les actions envisages ou entreprises. Sans une telle pierre de touche, ou si elle ne bnficie pas d'une acceptation suffisante, une socit court le risque de se dsagrger : mais la dtermination de ces critres reste, au sens vrai de l'expression, de nature conventionnelle. Au surplus, ne soyons pas dupes des mots. La notion d'chelle voque un instrument prcis de mesure avec lequel les reprsentations collectives qui gouvernent la politique n'ont que des rapports fort loigns. Ainsi, on peut admettre aisment que dans une socit de type occidental, la protection du revenu paysan et la dfense de la sant publique figurent, galement en bonne place, sur ladite chelle mais si ces valeurs deviennent concurrentes, comment choisir entre elles en l'absence de toute arithmtique du bien commun ? Un exemple : l'tat gardien
148

In Morale et politique ou les vacances de la probit, Neuchtel, 1947, p. 21.

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de la sant publique serait peut-tre fond envisager une action pour rduire la consommation de tabac ; ce faisant, il compromettrait invitablement, sans parler de ses propres ressources fiscales, les intrts des planteurs. Il apparat bien qu'une telle slection ne saurait relever d'un processus purement objectif. Faute d'une unit qui permettrait de donner une expression homogne des proccupations diverses et ventuellement opposes, ce que nous appelons pompeusement chelle des valeurs risque de n'avoir qu'un rle opratoire limit. Quel que soit le mode d'tablissement de cette chelle et de formulation des valeurs suprmes, il semble bien difficile de considrer le processus comme une opration technique, moins de compromettre la porte de cette catgorie par une extension dmesure, et pour tout dire illgitime, de son emploi. Encore que des auteurs l'aient tent, on ne saurait valider comme un thorme de gomtrie la prfrence pour les valeurs dmocratiques. Le fait que le technocrate, qui ne dispose d'aucune comptence particulire cet gard, spcifie les critres de rfrence, ou les constate la place du politicien, ne change rien l'affaire : la slection effectue sera peut-tre diffrente et diffrents aussi seront peut-tre les arbitrages raliss, mais la nature de l'opration permettant de faire face ces responsabilits y compris, ventuellement, la rduction pralable des hommes l'tat de robot (systme du conditionnement des esprits) n'aura pas chang de nature. Quant la volont, si souvent affirme, de traiter les problmes sans rfrence l'idologie qui est l'une des revendications constantes de l'argumentation technocratique elle signifie simplement l'acceptation des idologies dominantes et, par consquent, du rapport des forces qu'elles expriment ou justifient. moins d'imaginer une entire mcanisation ou une totale domestication des hommes, il n'y a finalement aucun moyen pour les techniciens d'viter une implication directe ou indirecte dans les choix de base. La prise des dcisions tendant actualiser les proccupations ainsi retenues semble, par contre, relever de la notion d'efficience. Et en principe, il en est bien ainsi : mais, contrairement certaines opinions simplistes, elle ne saurait tre assimile au calcul de l'ingnieur construisant un pont. La rsistance des matriaux et celle des tres humains constituent tout de mme, et au moins pour le prsent, des notions diffrentes.

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Plaons-nous dans la situation la plus favorable aux dmarches techniciennes. Supposons cet effet (ce qui, en l'tat prsent des connaissances, est gnralement faux) que dans un cas donn, le technicien soit en mesure de prciser compltement la gamme des ventualits ouvertes et aussi d'indiquer les consquences de chacun des moyens susceptibles d'tre employs 149 . Admettons galement que l'on dispose du temps ncessaire au calcul : hypothse optimiste, si l'on considre qu'en plusieurs occasions le dlai imparti (en droit ou en fait), pour prendre une dcision est infrieur celui qu'exigerait une analyse approfondie (par exemple une consultation de recherche oprationnelle). On peut supposer que, dans une semblable conjoncture, le technicien soit en mesure de spcifier la voie de la plus grande efficacit : mais, moins de ngliger le facteur humain, on ne peut postuler qu'il sera expdient, ou simplement possible, de transfrer cette solution, sans modification, dans la ralit. L'chelle des valeurs peut, ici encore, intervenir pour perturber le dispositif propos. Contrairement des notions courantes, le choix des moyens n'a pas un caractre purement technique : il est invitablement empreint d'lments idologiques, affectifs, moraux. Un but tant fix, il est rare qu'une seule route soit disponible pour l'atteindre : en bien des cas, par exemple dans la lutte contre l'inflation, on pourra envisager la mise en uvre de dispositifs, galement cohrents, mais de porte sociale diverse. Allons plus loin : un tat peut tre amen renoncer certaines fins s'il rpugne l'emploi des moyens qui permettraient de les atteindre. Autrement dit, sauf si l'on admet brutalement que la fin justifie les moyens, l'homme politique doit toujours conserver le contrle et orienter l'utilisation de dispositifs proposs par les techniciens (civils et militaires). Enfin, il est indispensable de tenir compte de ce que les hommes sont prpars, ou rsigns, accepter ou supporter. La prise en considration de leurs ractions, immdiates ou lointaines, peut conduire le responsable modrer la rigueur du dispositif prvu, effectuer des concessions sur les mesures prconises par
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Raisonnant sur le cas du sociologue, A. SAUVY (Actes du Cinquime Congrs..., op. cit., p. 6) souligne que le sociologue parfait c'est--dire apte prciser sans risque d'erreur les consquences des diverses options en prsence n'existe pas. On peut concevoir, crit-il... un homme capable de prvoir assez bien les ractions d'une socit, mieux en tout cas qu'un homme agissant de faon empirique... mais il serait dangereux ou plutt utopique d'aller au del.

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l'expertise technique. Les rgimes les plus autoritaires n'ont pas pu se soustraire des servitudes de ce type. Et, dans nos pays, il n'est aucune question qui ne soit capable d'imposer semblables compromis. Soit le problme de la circulation automobile dans une grande ville : on peut penser que l'tablissement d'un sens unique relve d'un pur calcul d'efficacit (effectue l'aide de la recherche oprationnelle). Mais faut-il poser comme une rgle intangible que l'autorit doit systmatiquement ignorer les protestations des commerants riverains que le systme risque de lser ? En dfinissant la rationalit comme le choix d'une action correctement adapte au but vis, certains tiendront pour foncirement irrationnelle une telle faon de procder. De fait, beaucoup de dcisions politiques, de porte nationale ou internationale, paraissent premire vue entaches de bizarrerie, d'quivoque, d'absurdit pure et simple. La situation peut correspondre soit une erreur, soit une capitulation inconditionnelle devant un intrt irrsistible. Pourtant il arrive que les anomalies ou inconsquences apparentes releves soient justement les facteurs qui ont permis de faire accepter la dcision et finalement de raliser l'objectif envisag. Dans une semblable ventualit, on doit admettre que la rationalit consiste prcisment tenir compte de ces facteurs impondrables (parfois fugitifs), de ces rticences et de ces protestations. Encore une fois, on n'tablit pas un budget comme on construit un avion, ou si l'on prfre, la rationalit politique ne se ramne pas un simple calcul d'ingnieur. C'est ce titre et sans d'ailleurs lui accorder toutes les vertus qu'on lui prte que le procd du compromis prend quelque lgitimit.

2. IRRDUCTIBILIT DE LA POLITIQUE LA TECHNIQUE.


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Nous arrivons maintenant au cur de la dmonstration. Les relations sociales tant ce qu'elles sont, la conduite des affaires de la communaut ne saurait tre rduite une technicit pure. Contrairement au jugement de J. Ellul, la rsistance de la politique aux prtentions techniciennes n'est pas le fait de la mauvaise vo-

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lont des politiciens, mais de la nature des choses. J'exprimerai ce point de vue en quelques propositions. En politique, la technique est et demeurera impuissante prendre en charge la totalit des actions et des choix indispensables ou utiles. Il y a ncessairement place pour une fonction qui oriente les points d'application de la technicit (chelle des valeurs et slection des critres de l'intrt gnral), supple aux lacunes et insuffisances des comptences spcialises (contradiction entre les techniciens, inaptitude ventuelle de ceux-ci prendre une position ferme et sans quivoque...), arbitre entre les intrts particuliers en lutte (sans disposer d'ailleurs d'un instrument de mesure), modre les rigueurs techniques en tenant compte des obstacles humains... On peut justement appeler sens politique ou sens de la politique l'aptitude rsoudre ces problmes d'une manire qui, tout en ne provoquant pas de tensions sociales insupportables, permette d'atteindre le but vis et corresponde aux intrts du pays (tels que les voit, au moment considr, et sous rserve des contrles qui psent sur lui, l'organe qui assume la responsabilit finale des choix). Une semblable facult parait susceptible de nuances multiples l'art de tenir en mains ses lecteurs ou de prvoir la rpartition des voix lors d'un dbat parlementaire (la notion se rduisant alors une facult manuvrire), mais aussi la capacit de tirer le maximum des possibilits et des occasions qui permettent de rgler favorablement une question sur le plan national aussi bien qu'international. Le sens politique apparat donc susceptible de jouer son rle, des degrs divers et avec des consquences diffrentes, depuis la surveillance de sa circonscription par un parlementaire, jusqu' la conduite de ngociations avec des puissances trangres : il n'existe aucune machine qui soit assez souple et comprhensive pour en tenir lieu. Cette fonction porte sur la totalit des facteurs de l'homme idologiques, moraux, religieux, conomiques... Pour reprendre une expression cybernticienne, elle s'apparente la solution d'un processus obscur , c'est--dire d'un problme dont tous les lments ne sont pas parfaitement domins. Quiconque refuse de tenir compte de ces lments dans la prparation de la dcision, risque d'aboutir des catastrophes (paysans tuant leur btail plutt que de le soumettre la collectivisation). L'une des plus graves erreurs que l'on puisse commettre en politique notamment dans l'ordre des relations internationales est de supposer, comme le

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font si souvent et si volontiers les divers gouvernements que l'interlocuteur ou l'adversaire se comportera conformment aux prceptes et impratifs logiques adopts par l'auteur de la dcision. La conduite de la politique comporte l'art d'utiliser les comptences et connaissances disponibles (y compris celles que livre l'analyse systmatique de la vie politique). On peut mme envisager sa ralisation comme la mise en uvre d'une srie de techniques extrmement diversifies (se superposant, se compltant, se juxtaposant, finalement se cumulant...). Mais il semble hautement improbable qu'on puisse jamais la ramener un processus clair , d'o l'impossibilit de la rduire un ensemble d'interventions techniciennes. Ce point doit tre soulign. Pour s'affirmer en tant que technocrate, le technicien doit se fonder sur l'aptitude une polyvalence technique ou, si l'on prfre, tendre son champ oprationnel jusqu' embrasser la totalit sociale. Cette totalit constitue, pour reprendre les termes de Nora Mitrani, le ple de convergence des vises techniciennes , car, en l'assurant, le technicien se libre de toute dtermination trangre : d'o le prestige de la machine cyberntique, qu' tort d'ailleurs l'on suppose capable de traduire en un langage chiffr mesurable la totalit des donnes et facteurs de la vie relle. Or, comme l'a montr dans ses travaux N. Mitrani, la progression qui va d'un (ou de plusieurs) champ technique spcialis vers la totalit signifie une mutation qualitative et implique une solution de continuit : elle conduit un niveau o, le facteur technique ne tenant plus qu'un rle partiel, la ncessit s'affirme d'oprations mentales et de conduites diffrentes des dmarches intellectuelles du technicien comme tel. Dans nos socits, cette fonction est gnralement assume par le politicien, au sens large du terme. D'o le parallle classique entre l'homme politique et le technicien. Le premier exerant un pouvoir sur l'homme, s'attachant aux fins, considrant la totalit d'un secteur ou d'un problme ; le second regardant les choses, s'occupant des moyens, se consacrant des aspects spcialiss. Le politicien, auquel un certain degr de scepticisme politique (selon le mot de B. Russel) peut n'tre pas inutile, tient compte de l'opinion publique et intgre dans son quation des facteurs impondrables tels que l'tat d'esprit moyen, les sentiments, les nerfs, les traditions, les prjugs... des gouverns ; le second aime s'entourer de secret et, la recherche de certitudes, s'efforce de matriser les difficults intellectuelles du problme et de dcouvrir, dans le cadre des positions suprieures adoptes, la

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solution optimale. Sous rserve d'admettre qu'il existe des politiciens temprament et mrite de technicien et des techniciens comportement et valeur de politicien, le parallle (qui s'applique a fortiori aux rapports entre le savant vou la recherche de la vrit et l'homme politique orient vers le possible) demeure vraisemblable dans ses grandes lignes. Au total, l'option dmocratie-technocratie, telle qu'bauche dans cette tude, ne revient pas dcider du maintien ou de la suppression de la fonction politique, mais simplement discuter du choix de son titulaire. Contrairement ses prtentions, le technocrate n'a pas le pouvoir de supprimer la politique : mme s'il baptise les choses d'un autre nom, il n'a pas la facult de les ignorer. Qu'il inspire les politiciens (en les rduisant la condition de pantins ), ou qu'il se mette carrment leur place, le technocrate fera de la politique. Et le fait que son intervention, pour les raisons dj dites, s'exerce souvent dans le sens de la conservation sociale orientation qui n'exclut pas ncessairement l'audace technique n'en altre pas la signification. Illusion ou prtexte ( alibi ?), l apolitisme du technicien n'a pas plus de consistance que les autres varits de cette attitude. Le technocrate, matre des leviers de commande, peut dcider d'ignorer, en tout ou partie, les considrations obscures, et en particulier les rsistances humaines (par exemple dans les cas de conflits sociaux celles des ouvriers qui, sachons nous en souvenir, ne relvent pas uniquement de facteurs matriels) : c'est une position dont on ne saurait nier, sans travestir les faits, le caractre foncirement politique sinon mme, dans certains cas, l'inspiration purement partisane. L'exprience montre cependant que le technocrate peut emprunter une seconde direction : une fois le politicien vinc, reprendre les attitudes et les habitudes de celuici. Il advient souvent qu'install au pouvoir le technicien, et surtout celui des ides gnrales, l'homme des vues d'ensemble, le manager qui se croit apte manier les foules, devienne... un simple politicien et se rvle justiciable des critiques habituelles.

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3. RETOUR DE LA POLITIQUE.
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Si l'on considre les centres o s'labore l'action gouvernementale, l'un des traits manifestes de l'tat de choses est la ralisation, plus ou moins pousse selon les pays, d'une osmose entre le secteur politique et le secteur administratif Trait caractristique de cette situation : la prsence de proccupations politiques dans l'univers intellectuel des fonctionnaires qui, parfois, refusent de l'admettre. Cette osmose, qui marque en somme la revanche de la politique sur la technique a une double origine. Elle rsulte en premier lieu de l'intrusion de facteurs ou jugements partisans dans des choix d'apparence purement administrative. Les partis portent, certes, une responsabilit dans cette confusion des rles, mais les agents publics euxmmes ne sont pas, cet gard, sans reproche. Ayant dj voqu le problme des rapports entre les fonctionnaires et les formations partisanes, je me bornerai, sur ce point, quelques trs brves remarques. Apparemment, le sujet loigne de la technocratie en rapprochant des modes usuels de lutte pour la conqute et la conservation du pouvoir. On y revient pourtant ds que le mobile de l'adhsion de l'intress un parti et l'importance de la place qui lui est faite dans l'appareil de celui-ci sont en rapport avec sa qualit d'agent public et spcialement de haut fonctionnaire. Parmi les multiples aspects de cette interpntration du politique et de l'administratif, rappelons l'attrait exerc sur les hauts fonctionnaires par la carrire parlementaire. voquons encore le poids, difficile valuer, des lments partisans (quid des affiliations maonniques ?) dans la dsignation des hauts dirigeants (directeurs de ministre, officiers gnraux, prfets) et aussi des managers des entreprises publiques. Mentionnons enfin le rle, sous la IVe rpublique, de certains fonctionnaires peut-tre vaudrait-il mieux dire de certaines quipes dans le dclenchement de quelques-unes des crises ministrielles : est-il totalement illgitime de penser que tel ou tel candidat la Prsidence du Conseil ait pu bnficier de la sympathie active de certains milieux de la fonction publique (ds lors peu ports se dpenser en faveur du ministre en place ?) L'analyse de la composi-

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tion des cabinets ministriels et aussi des fameux entourages ouvriraient peuttre quelques perspectives. Mais cette confusion est galement en une large mesure la consquence invitable des charges assumes par les fonctionnaires : la prise d'une responsabilit directe dans la dcision ne laisse gure de latitude cet gard. Un auteur amricain 150 souligne la ncessit pour le fonctionnaire fdral de carrire de possder des qualifications de cet ordre (political skill). L'observation est de porte gnrale. On comprend aisment le point en examinant les critres dont vont s'inspirer en fait les techniciens, qu'ils aient pouvoir exprs de commander ou qu'ils se bornent peser sur la dcision. Ceux-ci dclarent volontiers que les considrations d'efficacit jouent le premier rle : pourtant il arrive aussi qu'ils se livrent des calculs d'opportunit. Et tout compte fait, quand le technicien se substitue au politicien, il est prfrable qu'il soit attentif aux consquences politiques de ses actes. Il ne semble pas que la ralisation de tels calculs soit contraire l'esprit de la technocratie. La prpondrance du technicien n'est pas entame ds l'instant qu'il apprcie lui-mme la place rserver aux considrations d'opportunit (l'une des branches du choix pouvant tre de les ignorer systmatiquement). En un sens, l'esprit de la technocratie consiste justement refuser le systme d'valuation dualiste ( l'expert les considrations techniques, au politicien l'argumentation d'opportunit) qui caractrisent, sur le papier, les rgimes de dmocratie reprsentative et dont il n'est pas ncessaire de souligner les grandes difficults de mise en uvre 151 . Au total, il s'agirait moins d'expulser de la dcision tel facteur au profit de tel autre que de rendre une seule autorit, en l'espce l'autorit technique, comptable de l'apprciation de leur force ou dignit respective.

150

BERNSTEIN (M. H.), The job the federal executive, Washington, 1958, pp. 56-62. 151 voquant cette dualit, Bloch-Lain in Dmocratie aujourd'hui, op. cit., p. 152, souligne que les techniciens s'accommodent mal d'une autorit diffuse, d'un parlement o des tribuns, superficiels et diviss, posent, sans bien les connatre, des problmes dont la solution tarde ou est incertaine . Quant l'opinion elle tolre cette dualit tant que les vnements ne crent pas trop de remous. S'il lui faut choisir, elle dsavoue plus volontiers les lus qu'elle mprise que les directeurs dont elle se mfie .

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En affirmant le caractre inluctable d'une osmose entre le politique et l'administration, je risque de choquer de nombreux hauts fonctionnaires qui ne font pas de politique active et dont tous (malgr des affirmations un peu rapides et pas toujours dsintresses) ne sont pas atteints par l'idologie technocratique. Le point me semble pourtant indiscutable. En voici une expression particulirement autorise par un grand fonctionnaire, F. Bloch-Lain : l'administration la plus quotidienne, dclare-t-il, a constamment des implications politiques. Les hauts fonctionnaires qui interviennent profondment dans des domaines de plus en plus divers (notamment en matire conomique et sociale) ne peuvent pas, sans manquer leur devoir ou pcher par hypocrisie, prtendre ne pas faire de politique. Mais il appartient toujours aux ministres de prendre les dcisions politiques majeures et de tracer les directives politiques gnrales auxquelles les actes administratifs doivent se conformer. Le fait est que l'homme politique ne se rvle pas toujours capable ou dsireux de faire face ses responsabilits : conduite qui procure l'explication et aussi, dans l'esprit des intresss, la justification morale d'une partie de l'influence technocratique. Au total, quiconque entre dans la sphre gouvernementale ou s'en approche, ne saurait viter de faire de la politique. Pousse l'extrme, l'ide d'une sparation absolue entre la technique ou, si l'on veut, l'administration et la politique est un mythe. Et un mythe ventuellement dangereux si, en se rfrant lui, les hauts fonctionnaires refusent de prendre en considration les implications politiques de leurs dmarches. Quant il se transforme en technocrate, le technicien devient un politique . Y est-il bien prpar ? Il ne lui est pas toujours possible d'acqurir une telle exprience de faon suffisante. Le mtier d'homme de gouvernement est l'un des plus complexes qui soient, l'un de ceux o il est le plus difficile d'improviser (d'o l'importance du cursus honorum faisant passer le postulant d'un mandat d'ampleur locale un poste d'importance nationale...). Comme l'a dit un sociologue, N. Doman : Si un homme sait tout d'un sujet, il peut tre un brillant expert, mais risque d'aller un chec complet en politique. S'il connat un peu de chaque chose, ce sera un expert lamentable, mais peut-tre un bon politicien 152 .
152

Dans une intressante tude The function of the politician in Roots of political behavior (ouvrage collectif), New York, 1949, pp. 19-127. En ce sens, R. Buron n'a pas tort d'crire (op. cit., p. 131) : le technocrate, s'il veut

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Au total, la politique est une occupation srieuse (ou qui devrait tre tenue pour telle) dans laquelle les nophytes, mme bien intentionns, ont tendance se perdre. voquons ici les observations de Moulin de Labarthte faites propos du gouvernement de Vichy, mais qui ont valeur permanente : ... Un simple facteur rural... un petit propritaire foncier en savent parfois beaucoup plus long sur les besoins vritables du pays que le plus sage des directeurs de ministre... l'exprience politique ne s'apprend pas sur les siges des conseils d'administration... elle exige de fortes racines dans le pays, le feu de la rampe, les morsures de la critique et le souffle vivifiant du large dont les oligarchies et les synarchies nes dans la lumire ple d'une chapelle ou d'un building, ne sauront jamais gonfler leurs voiles 153 . Quoi qu'on fasse et dise, il existe, au profit de l'homme politique ou de celui qui le remplace, une marge de jugement autonome par rapport la technicit. N'ayons pas la navet de considrer qu'il en fait toujours le meilleur usage. C'est une brche par laquelle tout peut passer, le pire comme le meilleur : depuis l'utilisation des fins personnelles ou partisanes des fonctions exerces jusqu' la prise de dcisions qui, pour reposer sur l'intuition ou l'imagination, n'en auront peuttre pas moins des consquences heureuses sur le dveloppement du pays. L'exprience que nous avons dsormais des techniciens au pouvoir n'autorise nullement dire qu'ils s'y montrent ncessairement suprieurs aux professionnels de la politique. On a beaucoup raill la propension de ceux-ci distribuer les crdits disponibles entre tous les intresss au lieu de les concentrer sur les projets les plus rentables. Or, une fois au pouvoir, les spcialistes semblent ne pas chapper cette solution de facilit, dont on peut relever divers exemples au niveau d'un organisme comme l'Euratom qui, dans l'tablissement du budget de recherche, en vient vite oublier son caractre communautaire (obligation, pour viter les rcriminations, de servir chaque pays mme si les projets prsentes ne sont pas techniquement mrs ou si le souci de l'avantage technique commande une plus grande concentration des efforts). En vrit, la politique a des exigences que les experts critiquent volontiers mais dont, une fois matres de la dcision, ils hsitent ne pas tenir compte. accder au pouvoir rel sera bien inspir d'ajouter une corde son arc en apprenant et en exerant : le mtier parlementaire. 153 In Le temps des illusions, Genve, 1946, p. 368.

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Rsumons les lments centraux de cette analyse. Les partisans les plus frustes de l'influence technocratique qui sortent, priodiquement, du groupe des ingnieurs, du moins de ceux sans information sociologique expriment le souhait et admettent la possibilit d'une sparation absolue entre la politique et la technique. Cette attitude d'inspiration simpliste a pour principe d'assimiler un travail purement technique le gouvernement des hommes : elle implique l'oubli ou l'ignorance des particularits psychologiques des tres humains et des divisions sociales qui les affectent. Les techniciens plus volus et notamment ceux ayant reu une bonne formation administrative et disposant de quelque culture sociologique connaissent parfaitement le caractre utopique ou fallacieux de telles aspirations. Ils admettent que tout choix d'inspiration technique est susceptible d'avoir des rpercussions politiques dont le technicien ne peut s'exonrer qu'en transfrant un autre chelon la responsabilit de la mesure prise. Ils savent aussi que l'efficacit des interventions techniciennes est souvent subordonne une utilisation adquate des mcanismes et variables politiques (y compris l'tablissement de contacts avec les formations partisanes). Ils connaissent enfin, plusieurs d'entre eux au moins, l'art du compromis. Cependant, l'ultime ligne de dfense de ces techniciens est qu'ils emploient la politique comme un moyen au service de l'efficacit sans que leurs positions soient affectes par les vicissitudes ou querelles idologiques. Le rempart ainsi tabli, n'en doutons pas, est fragile et, plusieurs gards, factice. Il n'est aucun choix technique qui n'implique ou n'entrane le recours des critres moraux suprieurs (l'intress ne pouvant viter un dbat interne qu'en acceptant les critres qui lui sont suggrs ou imposs par le milieu ou l'autorit hirarchique). De plus, en bien des cas, le technicien n'en reste pas un rle passif et introduit, de lui-mme, dans le travail administratif des facteurs de politisation (rle considrable, dans tous les secteurs de la vie sociale, des dmarches spontanes, c'est--dire entreprises par le sujet sans pression extrieure). On atteint ainsi progressivement le niveau auquel le technicien tend considrer la politique pour elle-mme. Mme si ce glissement reste partiel, on ne saurait en faire abstraction dans une analyse des comportements politico-administratifs.

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Une tude impartiale de la gestion des affaires publiques confirme donc l'impossibilit de ramener la politique la technique. Mais la cyberntique n'est-elle pas en train de modifier compltement le problme ?

SECTION III. Le courant cybernticien


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Je partirai de la machine gouverner . L'expression a t lance pour la premire fois en France par D. Dubarle. Nous pouvons rver, crit-il, un temps o la machine gouverner viendrait suppler pour le bien ou pour le mal qui sait ? l'insuffisance aujourd'hui patente des ttes et des appareils coutumiers de la politique 154 . Adoptant le style de la pense probabiliste, la machine indiquerait, au moins entre certaines limites, la dcision la plus favorable. Assimilant les processus humains des jeux stratgiques, elle dfinirait alors l'tat comme le meneur le plus avis sur chaque plan particulier et comme l'unique coordinateur suprme de toutes les dcisions partielles . Et l'auteur d'voquer le surgissement d'un prodigieux Lviathan politique qui rien qu'en jouant le jeu, sans violence trangre acculerait chacun l'alternative de la ruine quasi-immdiate ou de la coopration suivant le plan. En tout cas ce serait bien la fin des politiques tels que l'histoire et la pratique actuelle nous ont appris les considrer. Sommes-nous dans l'utopie ou un tel mcanisme fonctionne-t-il dj coutons un journaliste, R. Jungk, parler de l oracle lectronique : ce sont les machines qui auraient pris la dcision de rappeler le Gnral Mac Arthur (avril 1951) ou plus exactement, le Prsident Truman aurait alors agi conformment au verdict des cerveaux mcaniques . On voque aussi l'existence de machines valuer les situations militaires et politiques. Tout en admettant que nous n'en sommes pas encore la machine gouverner, Jacques Ellul nhsite pas crire que chaque progrs accompli dans les techniques d'enqute, d'administration et d'organisation

154

In Le Monde, 28 dcembre 1948.

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rduit ipso facto, le rle et le pouvoir du politique 155 . Le gouvernement des hommes se bornera-t-il demain une srie de mises en quation ? Il faut mentionner ici la cyberntique dans laquelle certains voient, de faon assez ambitieuse, la science du guidage de l'action, ou mieux encore, de l'efficacit de l'action. ce titre, elle englobe la technique des systmes asservis, les mcanismes auto-commands, la thorie de l'information, la recherche oprationnelle, les jeux de stratgie... En donner une vue complte sortirait des limites de cette tude : nous voudrions simplement dire quelques mots des machines autocommandes. Le point de dpart est la notion de rgulation automatique, c'est--dire d'oscillation spontane autour d'une rfrence donne, ou entre des limites fixes l'avance. On dfinit comme asservi un systme vou au respect d'une telle rgularit, la constance de l'effet tant garantie par la rtroaction (feed back) d'une partie de cet effet sur la cause (principe du thermostat). Pour que le mcanisme rgulateur entre en action, il est indispensable qu'il reoive une information partir et en fonction de laquelle l'impulsion ncessaire sera transmise. Applique au travail industriel, la technique des systmes asservis s'exprime dans ce qu'il est convenu d'appeler l'automation. Mais beaucoup d'adeptes de la cyberntique entendent dpasser ce stade : leur ambition est de passer des phnomnes mcaniques aux phnomnes biologiques et sociaux par le canal de la mthode analogique (ainsi comparaison entre les machines et le systme nerveux) : un neuro-physicien anglais, Grey-Walter, a construit trois petites mcaniques, baptises tortues dont le propre serait de reproduire certains traits du comportement animal. Cependant, ce sont les performances stupfiantes des ordinateurs lectroniques qui ont caus la plus vive impression. Ces machines ont permis d'effectuer des travaux dont il aurait t difficile d'envisager la ralisation l'aide des seuls procds traditionnels. Ds maintenant, un ordinateur peut absorber et rsoudre des systmes d'quations linaires contenant jusqu' 250 relations 250 inconnues. La machine I.B.M. 650 est capable de procder 87.000 calculs la minute. Mentionnons aussi la mmoire de ces ensembles lectroniques : on les dit en mesure d'emmagasiner 200,000 ordres prcis pour les excuter ensuite de manire entirement autonome. Ces ralisa155

La technique ou l'enjeu du sicle, op. cit., p. 235.

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tions ont conduit des auteurs voquer des analogies entre l'esprit humain et les machines : la catgorie dite des machines penser recevait ainsi son acte de naissance. Depuis, nous assistons l'avnement d'automates de plus en plus nombreux, sans qu'il soit toujours possible de distinguer nettement entre la ralit et la fiction : ainsi la machine traduire qui semble avoir dj obtenu des rsultats srieux, mais aussi le perceptron de la marine amricaine qui possderait les facults de reconnaissance slective du cerveau humain, les machines jouer aux dames et aux checs, mais aussi l'automate prsent au Congrs de Namur (1956) comme la machine qui pense et qui parle ... On estime possible, en certains milieux, de construire des machines comportement finalis , jouissant d'une indpendance totale et d'une existence propre, ayant en particulier des facults de prvision plus aigus que celles du cerveau humain (ventualit de leur application au diagnostic mdical). partir de l, on ne s'tonnera pas de voir prophtiser la mcanisation des dcisions politiques. Mais aura-t-on, ds lors, besoin de dcisions : De mme que la machine automatique limine l'homme qui n'a plus qu' la contrler et veiller qu'elle ne se drgle, de mme une organisation au point fonctionne avec le minimum de dcision crit Jacques Ellul 156 . Il est temps d'observer que des savants qualifis dnoncent, dans beaucoup de prsentations cyberntiques, ce que le profane est lui-mme tent d'y dceler : une certaine tendance faire la part trop belle l'imagination. Sans entrer dans le fond du dbat, nous nous bornerons mentionner les critiques suscites par la machine gouverner : incapacit d'un appareillage mcanique, quel qu'il soit, choisir les questions traites et rappel du fait que la nature des rponses fournies par l'ordinateur dpend de son alimentation pralable en informations. Ainsi, le comportement effectif des cerveaux lectroniques se trouve-t-il en fait dtermin par la volont propre de l'utilisateur. Le jour o des machines laboreront leurs propres consignes, il y aura tout de mme un homme pour laborer, leur usage, une superconsigne (P. Mass) : un homme, c'est--dire pour reprendre les expressions d'A. David ... un simple et inimitable donneur de finalit, une pense de derrire la pense... .
156

Op. cit., p. 253.

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Il est d'ailleurs ncessaire de bien prciser le sens des mots ... Les machines cyberntiques ne gouvernent pas, au plus elles administrent, dclare Franois Meyer. Gouverner, c'est dcider et, contrairement une lgende entretenue par une certaine imprcision du vocabulaire technique, il n'y a pas de machine dcision, pas de machine gouverner. Sans doute une machine peut, au terme de ses calculs logiques, dire quelque chose ; mais cette dcision de la machine est fonction, non seulement des informations statistiques qu'on lui donne (et dont le choix est dj dcision antcdente) mais encore des rgles du jeu qu'on lui fixe (communication au IXe Congrs des Socits de philosophie de langue franaise). Einstein disait dj : La machine aura beau faire, elle pourra rsoudre tous les problmes que l'on voudra, elle ne saura jamais en poser un. Rsumons ces observations en disant que si la machine modifie les conditions du travail gouvernemental, elle ne transforme pas la nature du pouvoir politique. Ces observations ne signifient pas que la mcanisation administrative soit sans danger pour l'intgrit et la libert du citoyen. Des auteurs de science-fiction ont voqu la machine dtecter les dviationnistes : ainsi le sanimtre install dans tous les lieux publics et dont l'aiguille, au passage de l'individu, se fixerait sur un chiffre exprimant son tat mental (0 3 normal ; au-dessus de 7 nvrose ; au repre 10 suppression des droits civiques). Nous n'en sommes certainement pas l, encore que la multiplication des tests psychologiques et l'intensification de leur emploi en dpit de toutes les rserves que ce procd commande au niveau de l'valuation des facults intellectuelles constituent un pas en avant dans cette direction. Il est clair, au surplus, que cette mcanisation ouvre aux autorits des facults de classification et de tri de leurs ressortissants qui, aux mains d'une caste dictatoriale, feraient courir ceux-ci les plus grands risques. Les perfectionnements techniques, nous le savons bien aujourd'hui, ouvrent d'immenses facults d'intervention et d'oppression au totalitarisme. Des systmes d'organisation, susceptibles de constituer d'utiles instruments de travail sous un rgime pluraliste (fichier national de la population, compos d'une srie de bandes magntiques sur lesquelles sont enregistres les caractristiques des habitants) risquent ainsi de se transformer en outil de discrimination et de perscution (les caractristiques pouvant embrasser les opinions politiques prsumes, les appartenances ethniques, etc.).

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Observons cependant que de tels prils ne prendraient corps que par l'abdication pralable des citoyens, pour une cause ou une autre : ds lors, n'attribuons pas la machine la responsabilit d'une alination trouvant sa source dans l'apathie des individus concerns et, plus profondment, dans les rapports de force respectifs des divers groupes sociaux. En cas d'arrive d'un fascisme lectronique, c'est la collectivit humaine, plus exactement la classe dirigeante ayant mission d'en assurer l'orientation et non un appareillage mcanique quelconque qui porterait la responsabilit d'une telle dgradation. Revenons au rappel du Gnral Mac Arthur. La lecture du chapitre que le Prsident Truman lui a consacr dans ses mmoires en donne une version fort diffrente de celle de M. Jungk. Et surtout, les nombreuses analyses faites de la question au cours des dernires annes montrent bien que le choix final dcision de relever le Gnral de ses fonctions en date du 11 avril 1951 reposa sur une srie de considrations trangres au calcul mcanique ou difficilement rductible celui-ci. Mac Arthur avait certes bafou l'autorit du Prsident, mais il avait galement dsobi ses suprieurs militaires immdiats qui n'avaient cess d'tre associs aux dcisions prsidentielles. Loin de faire preuve en cette affaire, comme on l'a longtemps cru d'un esprit de dcision remarquable, le Prsident Truman s'appliqua esquiver le problme le plus longtemps possible en vue de ne pas fournir d'argument ses adversaires politiques qui lui reprochaient de manquer d'audace l'gard de la Chine. En ralit, l'affaire Mac Arthur constitue un pisode de la lutte entre rpublicains et dmocrates et il semble bien que la cause immdiate de la rvocation ait t l'envoi par Mac Arthur au leader de la minorit rpublicaine de la Chambre des Reprsentants d'une lettre (date du 20 mars) dans laquelle le Gnral se prononait pour une lutte outrance contre les communistes chinois. Que les machines aient jou un rle dans l'analyse des forces militaires en prsence et le calcul des ventualits politiques est possible, sinon mme probable. N'oublions pourtant pas les dclarations de Truman dans ses mmoires : je n'ai pas pris une seule dcision ayant trait, de prs ou de loin, au conflit coren, sans avoir cette unique pense prsente l'esprit : empcher une troisime guerre mondiale et les terribles destructions qu'elle infligerait l'univers civilis. Notons aussi son ide que la position officielle des tats-Unis est dfinie par les dcisions... du prsident ; lorsqu'il s'agit d'exposer la position du pays dans le domaine

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des relations extrieures, seule sa voix peut se faire entendre : il s'agit l d'une disposition constitutionnelle capitale... . Mme l'poque des calculatrices lectroniques, ce sont l des facteurs du choix que l'on aurait le plus grand tort de sous-estimer. Ceux qui pronostiquent l'arrive grande vitesse de la machine gouverner en viennent ignorer des vidences, pourtant flagrantes : oubli aisment concevable au niveau du journaliste, que son mtier porte rechercher la sensation , mais plus difficilement explicable chez l'universitaire. D'abord, l'imperfection profonde de la thorie politique, spcialement dans l'ordre des relations internationales. Comment admettre que l'on puisse traiter mcaniquement un problme dont les spcialistes les plus avertis ne sont pas en mesure de recenser, et encore moins de pondrer les variables ? Et si l'on tente, malgr tout, de raliser l'opration, comment supposer que l'homme d'tat responsable acceptera d'tre inconditionnellement li par un avis dont il lui est facile d'prouver la fragilit ! Certes, le perfectionnement de la thorie augmentera les cas d'intervention des machines, comme c'est dj le cas en matire de programmation conomique (liaison avec l'conomtrie), mais nul ne saurait aujourd'hui postuler la facult de ramener des processus quantifiables, et objectivement vrifiables, la totalit des facteurs que met en jeu la moindre dcision politique. Autrement dit, les techniques modernes d'tude, reposant sur le calcul des probabilits et l'analyse des phnomnes alatoires, auront normalement pour effet de rduire la marge des choix politiques en faisant clater l'insuffisance ou l'absurdit de certaines hypothses. Elles permettront probablement aussi de renforcer la cohrence entre les divers secteurs de l'activit gouvernementale. Mais, en l'tat actuel des connaissances et des techniques, il parat difficile d'admettre que la marge de choix puisse tre annule. Des esprits optimistes pensent que l'homme politique sera ainsi plac dans de meilleures conditions pour assumer ses responsabilits ; d'autres jugent que le dveloppement de la rationalit scientifique risque de provoquer une nouvelle expansion de l'influence technocratique. Cependant, qu'elles relvent du savant ou

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du politicien, les dimensions politiques de la dcision ne semblent pas prs de disparatre 157 . L'administration amricaine passe pour faire une large utilisation des computers (spcialement le Secrtaire la Dfense, M. R. McNamara). Cependant, les premires ractions aux dclarations faites par le Gnral de Gaulle dans sa confrence de presse du 14 janvier 1963 laissent plutt, pour employer des termes modrs, le sentiment d'une improvisation et d'un flottement que celui d'une riposte froidement et savamment calcule. Il est clair que les machines amricaines n'taient gure parvenues prendre en compte les complexits de la politique europenne et valuer exactement le rle perturbateur ventuel de fortes personnalits. Les manuvres et pressions effectues en cette occasion appartiennent l'arsenal le plus classique de la politique imprialiste sans autre ide directrice que celle de colmater les brches constates. En date du 18 fvrier 1963, le New York Times n'hsitait pas crire que les dirigeants amricains avaient commis de lourdes fautes en essayant de rformer l'O.T.A.N. sur la base des avis fournis par les machines lectroniques et non partir des conseils de la raison et du bon sens : replacing machines with minds , tel tait le titre du commentaire. Il y a l videmment matire rflexion pour les partisans de la politique scientifique . C'est dans les moments de crise ouverte que s'affirment le plus nettement les limites de ce type d'analyse. Bien qu'en dpit de rvlations journalistiques, nous ne connaissions encore qu'une petite partie de l'vnement, il semble que la dcision amricaine du 22 octobre 1962 de mettre Cuba en quarantaine ait rsult d'un processus empirique au cours duquel les principaux responsables procdrent un soupesage politique des solutions concevables. Autrement dit, il n'apparat pas que l'emploi des computers ait mis fin l'amateurisme et j'emploie le mot de faon neutre des grandes dcisions publiques. On peut certes admettre que, dans les annes venir, le rle des machines ira croissant, spcialement au niveau du travail administratif et dans l'ordre de la ges-

157

Pour une interprtation marxiste de la cyberntique, voir le no 29 (janvierfvrier 1962) de Recherches internationales la lumire du marxisme (en particulier l'tude I. TCHERNIAK La cyberntique conomique au service de la planification , pp. 180-193).

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tion conomique 158 . Il en rsultera certainement des consquences heureuses (possibilit de dcharger le personnel de tches routinires, mais aussi amlioration de la capacit d'analyser les diffrents aspects d'un problme et de faire le tour des diverses solutions concevables). Sous ces aspects, l'adoption de processus mcaniss est susceptible de dvelopper et de perfectionner l'activit cratrice des hommes. Mais cette expansion risque aussi de constituer l'un des facteurs d'accroissement du pouvoir technocratique. L'argument d'efficacit (cot-rendement : voir la rcente affaire du Skybolt), si volontiers utilis l'encontre de l'homme politique, en sera renforc. Aucun de ces lments nouveaux n'oblige cependant accepter, comme s'il s'agissait d'un dterminisme irrmdiable, la vue simpliste d'une absorption d'allure lectronique de la politique par la technique. Il y aura certes des combinaisons nouvelles entre l'esprit humain et les machines combinaison qu'un expert amricain dfinit comme l'intellectronics : pourtant rien ne permet d'avancer que le premier s'effacera devant les secondes. je sais bien que des cybernticiens contesteront le point : les en croire, la machine cyberntique, aprs avoir conquis la pense dite algorithmique (celle qui obtient les mmes rsultats partir des mmes donnes) se porterait sans tarder vers la pense heuristique (celle que caractrise la facult d'invention et d'inspiration). Peut-tre faudrait-il aussi ne pas oublier certaines perspectives assez extraordinaires, et quelque peu terrifiantes, de la recherche biologique. Sans nier systmatiquement de telles ventualits et sans oublier les risques qu'elles comportent, je pense qu'il est toujours lgitime de conserver l'homme son rle central en politique. C'est du moins dans cet esprit que je voudrais analyser maintenant les chances de l'idologie technocratique.

158

Voir cet gard les intressantes observations de Langrod (G.), Les applications de la cyberntique l'administration publique , Revue Internationale des Sciences administratives, 1958, ne 3, et de WURMSER (L.), L'automation dans le domaine du travail de bureau , mme revue, 1957, no 1.

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La technocratie. Mythe ou ralit ? DEUXIME partie : Lidologie technocratique

Chapitre VI
CHANCES DEXPANSION DE L'IDOLOGIE TECHNOCRATIQUE

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C'est la plus difficile de toutes les questions abordes dans ce volume. On ne saurait en disserter de manire utile sans se rfrer un tableau ordonn des forces qui commandent ou influencent l'volution sociale. Sur ce point essentiel, les sciences humaines ne nous apportent encore que des rponses partielles et controverses. Il faut donc reconnatre d'emble que ce thme n'autorise gure l'emploi de formulations simples et premptoires. Je vais tudier dans ce chapitre les facteurs objectifs susceptibles de favoriser l'expansion de l'idologie technocratique : encore que les deux problmes soient distincts, je considre que tout accroissement du rle des techniciens dans l'appareil gouvernemental est susceptible d'augmenter l'audience des thmes technocratiques. Je poserai ensuite la question du contrle politique des techniciens, surveillance dont la consolidation rpond l'esprit de la dmocratie reprsentative : compte tenu des observations dj faites, il est inutile d'insister sur les difficults d'un tel contrle. En rgle gnrale, les techniciens me semblent aujourd'hui mieux arms que les politiques pour dvelopper leur influence. Reste videmment

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prciser le sens de cette influence ou, si l'on prfre, l'orientation sociale de l'action technocratique car, selon le profit qu'ils peuvent tirer de celle-ci, les divers groupes appuieront ou, au contraire, tenteront de stopper la monte du pouvoir technicien. Contrairement certains espoirs ou avis intresss, ce pouvoir n'est pas une force neutre. Par suite de l'volution technico-scientifique qui caractrise les socits industriellement avances, le systme gouvernemental peut s'y dfinir comme l'action des techniciens plus l'intervention de l'lment dominant qui inspire ou manipule cette action et, de toute manire, a priorit dans la distribution des rsultats acquis. Tel est le vrai problme politique de notre temps et non une quelconque option entre rgime parlementaire et prsidentiel, le choix de l'une plutt que de l'autre de ces formules intervenant un niveau o les jeux rels sont dj faits. En rgime capitaliste mme teint de capitalisme d'tat, les techniciens, s'il est peu discutable que beaucoup d'entre eux prennent l'intrt public pour critre, travaillent en dfinitive la consolidation des facults de tous ordres que dtiennent les propritaires ou gestionnaires des moyens de production. La France est l'un des rares pays capitalistes dans lesquels le patronat ne bnficie d'aucun prestige. L'argent y joue le rle qu'il exerce habituellement dans les socits mercantiles mais les conomiquement ou financirement puissants n'y jouissent pas d'une vnration ou simplement d'une dfrence particulires. Les hauts fonctionnaires, et surtout ceux de la jeune gnration, sont moins que quiconque enclins tmoigner d'admiration l'endroit des dirigeants privs mme si par la suite les premiers, pousss par un besoin d'enrichissement inhrent notre monde, se mettent au service des seconds. Mais, cela tant, les techniciens qui n'ont pas le pouvoir de changer les bases du systme ne sont pas en mesure d'annuler la pente du rgime. On peut ds lors avancer que, pour perptuer leur situation, les forces dominantes appuieront plutt l'expansion de la technocratie, celle-ci et-elle des aspects autoritaires. Le calcul est d'ailleurs juste car le renforcement du jeu dmocratique signifierait peut-tre un renversement de la puissance socio-politique susceptible de modifier l'orientation sociale de l'action technicienne. Cette prfrence donne aux techniciens sur les parlementaires qui malgr diverses apparences marque, de plus en plus, l'orientation politique des milieux di-

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rigeants est rendue possible par la valeur mme des premiers. Elle ne saurait intervenir dans un pays comme l'Italie o la bureaucratie est la fois incomptente et corruptible. En ce qui concerne la France, j'y trouve l'un des lments qui vont plutt jouer pour le renforcement de l'influence technocratique et, ce titre, je demande que l'on considre cette hypothse comme le fil directeur de tout le chapitre.

SECTION 1. Facteurs d'expansion de la fonction technique


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L'observation des processus dlibratifs constitue en principe l'une des meilleures voies pour dterminer autrement que par rfrence des schmas doctrinaux l'influence respective des divers acteurs en prsence. Cependant, l'tude de ces questions a t si nglige jusqu' maintenant que les discussions institues en ce domaine gardent un caractre superficiel et incertain. En voici un exemple trs souvent invoqu : le dbat sur la ralit de l'acclration de la dcision qui caractriserait les mcanismes gouvernementaux l're technico-scientifique. Une telle acclration correspond-elle la pratique et, si la rponse est affirmative, quelle pourra en tre la consquence sur les rapports entre techniciens et politiques ? Pour beaucoup de commentateurs, la question ne souffre pas d'hsitations. L'exigence de rapidit dans les choix serait l'un des traits manifestes de la priode prsente, entranant avec elle une ascension corrlative du rle des techniciens. L'exemple le plus dramatique que l'on en propose est celui de la guerre pressebouton : ds qu'apparatrait : sur l'cran des radars, l'image d'objets hostiles ou supposs tels, les autorits suprmes disposeraient tout au plus de quelques minutes pour presser le bouton dclenchant la riposte. C'est bien l une perspective terrifiante et d'autant plus bouleversante qu'il est impossible d'carter a priori l'hypothse d'une erreur d'interprtation. Dans ces conditions, la notion mme d'un contrle dmocratique des hommes responsables du choix parat simplement anachronique. S'agissant des dcisions les plus graves pour l'humanit, le progrs technique aurait pour consquence de dvaloriser totalement l'influence politique des citoyens.

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Je ne suis pas certain que ce tableau, cent fois prsent en des termes apparemment ralistes, exprime la totalit du problme. Notons d'abord que la technique offre certaines possibilits d'action immdiate contre le dclenchement de catastrophes par accident ou malentendu (ainsi l'tablissement d'une liaison directe, le tltype rouge entre le Kremlin et la Maison-Blanche). Observons surtout que l'on dnature la question en se bornant considrer le moment troit du dclenchement ventuel d'une guerre nuclaire totale. Quelques stratges estiment que le passage un tel tat pourrait s'effectuer en phases successives, des forces tant alors susceptibles d'intervenir pour bloquer la survenance des formes extrmes de destruction ( escalade ) : on a avanc l'ide d'une pause qui serait utilise pour mettre en lumire, une dernire fois le cot et les consquences du dclenchement d'hostilits nuclaires. Bien qu'assez peu rassurante (puissance irrsistible de l'engrenage militaire), cette perspective ne doit pas tre nglige : elle a l'avantage de montrer qu'avant de prendre la dcision irrmdiable, les hommes disposeraient peut-tre d'un dlai plus long que ne l'envisagent les anticipations de style catastrophique. Cependant, l'affaire n'acquiert sa signification vritable que si, au lieu d'examiner uniquement la minute ou les jours du dclenchement, on considre aussi l'tendue du dlai indispensable la prparation matrielle et intellectuelle du conflit atomique. supposer qu'un jour les techniciens militaires tiennent dans leurs mains le sort de l'humanit, ce serait simplement parce que les hommes, bien qu'ayant eu tout le temps ncessaire cet effet, auraient nglig de se prserver de semblables prils. Ce n'est pas le temps qui manque pour raliser un authentique dsarmement nuclaire, mais la volont politique. N'attribuons pas le risque voqu un phnomne d'acclration de la dcision mais l'apathie des hommes, si propice aux fins des imprialismes, devant la monte du danger. Rien de ce qui a t crit sur les mobiles et les modalits de la course aux armements classiques (ou conventionnels) n'est actuellement prim. Rserve faite du cas de dclenchement d'une guerre clair, il est difficile d'tablir si et dans quelles limites l'volution a pour rsultat de raccourcir le temps disponible pour l'laboration de la dcision. On ne manquera pas, cet gard, de souligner le caractre htif de certains choix (ainsi dans l'ordre de la dcolonisation) : mais, en de nombreuses occasions, la rapidit de la phase finale (voir, par exemple, les accords de la Celle Saint-Cloud avec le Maroc en novembre 1955)

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fut la consquence quasiment invitable d'une longue priode de temporisation. Le cas de la Belgique au Congo est cet gard exemplaire. De manire plus gnrale, les enseignements que nous vaut l'tude de la pratique manquent de nettet. Partons du souci de perfectionnement technique sur lequel j'insisterai longuement dans cette section. Ayant, en particulier, pour effet de mettre en lumire la complexit des situations, ce souci commandera normalement une tude attentive du problme qui, malgr le concours des machines, peut susciter un allongement du stade des rflexions prliminaires. D'un autre ct, l'analyse thorique tablit que la valeur de certains remdes (ainsi contrles anti-inflationnistes ou mesures de renforcement de la conjoncture) est subordonne au raccourcissement des dlais d'application. Or, ces impratifs ou exigences, dicts par la recherche d'un optimum technique, sont susceptibles d'tre contraris par l'action des groupes sociaux, qui sur la base de leurs intrts ou conceptions propres, s'efforceront tantt de hter la prise de la dcision, tantt de diffrer l'heure du choix. Il arrivera ainsi que des questions srieuses fassent l'objet de dcisions prcipites ou de procdures dilatoires. En somme, le rapport des forces joue un rle autonome, relativement indiffrent aux exigences techniques, dans ce que les Anglais appellent d'un mot intraduisible le timing de la dcision. Ces rserves explicites, j'ai nanmoins le sentiment que le mouvement mme de notre poque contraint les gouvernants, plus souvent que par le pass, des choix rapides, sinon htifs (rglement des questions par la voie tlphonique qui n'est pas propice la rflexion ; mthode de la confrence de presse qui peut obliger l'intress se dcouvrir de manire inopportune comme le montrent les dmentis officiels faisant suite certaines dclarations intempestives...). Toutes choses gales, et sans oublier que l'homme politique, press par le temps, peut tre port improviser sa rponse, cette propension qu'encourage normalement le souci gnralis d'efficacit risque de provoquer un largissement du rle des techniciens dont la vocation mme est de tenir le dossier jour. Ceux-ci peuvent, ds lors, trouver dans un concours de circonstances la facult d'imposer finalement un projet mri de longue date avec cet enttement qui est l'une des marques des services bureaucratiss. Il serait particulirement utile d'tudier, sous cet angle, les procdures dites de pleins pouvoirs qui, comportant gnralement une date d'expiration, poussent les bnficiaires tmoigner de clrit dans l'emploi des comptences ouvertes.

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Au total, faute d'un nombre suffisant d'analyses approfondies des mcanismes et processus dlibratifs, il est difficile de se prononcer avec certitude sur la tendance l'acclration de la dcision politique. En matire internationale, on observe aussi bien des dcisions immdiates, parfois d'une grande brutalit (rupture de la confrence au sommet les 16 et 17 mai 1960) que d'interminables ngociations (entre tant d'autres celles sur la suspension des essais nuclaires ou le statut de Berlin). Il serait facile de multiplier les exemples de sens oppos sur le plan national. En somme, les lments d'une rapidit dans les choix, qui soit plus grande que par le pass spcialement dans l'ordre de la circulation des renseignements et de la transmission des ordres sont la disposition des gouvernants. Mais, et c'est reprendre une observation dj faite, les consquences ventuelles des perfectionnements techniques ne peuvent tre spars du contexte humain ou, si l'on prfre, du milieu social au sein duquel ceux-ci sont utiliss. Et ds lors la question pose ne saurait recevoir de rponse uniforme.

Je prsenterai des observations analogues propos d'un second facteur frquemment invoqu pour expliquer ou mme justifier la promotion de la fonction technique : la complexit croissante des procds mis en uvre dans la gestion des collectivits politiques et administratives. Sous rserve de ne pas tre entendue comme l'invitation aux politiciens et spcialement aux parlementaires d'abandonner leurs responsabilits aux techniciens, la remarque mrite un examen attentif. Cependant, on n'exprime qu'une partie du problme en ngligeant de faire apparatre les mobiles qui conduisent les gouvernants introduire dans le secteur de la vie publique des domaines dont les cls se trouvent principalement ou mme exclusivement entre les mains des techniciens. Or, si l'amlioration des instruments disponibles peut, en certains cas, conduire les autorits de telles extensions de leurs responsabilits, il est frquent que le perfectionnement concerne des tches dj assumes par les pouvoirs. Et il arrive aussi, l'histoire en offre maints exemples, que des impratifs sociaux contraignent les dirigeants se saisir de questions graves et difficiles, quelle que soit la valeur des techniques d'intervention. L'homme d'tat ne peut refuser de s'occuper d'un dossier sous prtexte qu'il s'agit d'une question neuve ou qu'il tient pour telle. En d'autres termes, le facteur premier d'une expansion des capacits technocratiques me parat tre le dveloppement des responsabilits de tous ordres as-

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sumes, pour des raisons diverses, par les autorits publiques et spcialement de celles propos desquelles l'exprience politique fait dfaut (intgration europenne). C'est en effet compte tenu de l'largissement du secteur d'intervention que s'affirmera le souci de rationalit propre faciliter l'influence technocratique, que le dispositif technique ncessaire cet effet existe dj lors de l'extension des tches ou qu'il soit mis au point, le cas chant avec un long dlai, pour permettre aux dirigeants de faire face leurs nouvelles missions (perfectionnement lent et progressif des mthodes de la comptabilit nationale, par exemple).

I. ACCROISSEMENT DES RESPONSABILITS PUBLIQUES.


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Il faudrait un gros volume pour exposer les problmes techniques que rencontre dsormais l'appareil gouvernemental en raison du dveloppement des missions assumes par l'tat 159 . J'en citerai ici un exemple de grande porte : l'ampleur et la multiplicit des interventions que provoque le souci d'amnager, d'harmoniser et d'humaniser la croissance urbaine. On connat les immenses ravages causs cet gard par le libralisme anarchique du XIXe sicle. Il est impossible d'envisager que le vaste dveloppement prvisible des villes et, en particulier, de l'agglomration parisienne, s'effectue selon les impulsions et directives de l'initiative prive (mme tempre et corrige par l'action des collectivits publiques). Sans une planification rigoureuse, qui soit ouverte aux anticipations et programmes les plus hardis, les grands centres urbains risquent d'tre atteints, d'ici quelques annes, ou dcennies, de graves crises de paralysie. La cration du district de la rgion de Paris (o prs du cinquime de la population est concentre sur 2% du territoire) a t critique en divers milieux (notamment celui des lus locaux) 160 . L'immensit des problmes rsoudre rendait
159

Au titre de la seule activit industrielle, voir l'ouvrage (sans quivalent pour la France) de GROVE (J. W.), Government and industry in Britain, Londres, 1962. 160 Signalons la cration, en juillet 1963, d'une Association pour les liberts communales du dpartement de la Seine qui rassemble des personnalits et mouvements politiques. Elle veut empcher que les rformes indispensables

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difficile d'viter une formule de cet ordre. Or, ces problmes (circulation, logement, quipements collectifs) sont de ceux qui se prtent le mieux des considrations d'efficacit. Certes, le pouvoir de dcision appartient, en principe au Conseil d'administration du district dont la composition respecte les prrogatives des assembles locales : mais beaucoup seront enclins considrer que l'uvre ne saurait tre poursuivie la dimension souhaite sans l'octroi aux techniciens responsables de la mise en application des directives, de larges facults d'arbitrage et de coordination. Ces derniers seront ncessairement ports rclamer, pour accomplir leur mission, une vaste autorit tant l'chelon interdpartemental qu' l'chelon interministriel. En d'autres termes, le remodelage de la rgion parisienne la ville de Paris n'ayant pas chang pratiquement depuis un sicle et se trouvant de ce fait au bord de l'asphyxie est le type d'entreprise qui semblera plusieurs secteurs de l'opinion lgitimer l'exercice d'un pouvoir technocratique. Et il faut bien admettre que l'association sous une forme utile des populations intresses ces projets, tout en tant particulirement souhaitable, pose des problmes ardus 161 . Autre secteur d'expansion des comptences attribues aux techniciens : le domaine de l'entreprise publique et spcialement des entreprises nationalises dans la direction desquelles anciens lves de l'cole Polytechnique et hauts fonctionnaires jouent un rle considrable. Ici encore, la revendication d'une autonomie de gestion fonde sur un souci de productivit est de nature obtenir une assez large audience. Or, plus ou moins long terme, la formule de l'exploitation publique est promise de nouveaux et importants dveloppements. Observons, par exemple, le soient confies une quipe de technocrates irresponsables qui dirigeraient la Rgion parisienne en court-circuitant les administrations classiques. On doit se demander dans quelle mesure (rapports entre technique et politique) l'ampleur des mesures prendre et des arbitrages raliser reste compatible avec la sauvegarde intgrale des liberts locales. Le seul point en cause est, en ralit, la nature de l'autorit politique charge de prendre les dcisions centralises, la ncessit de celles-ci paraissant vidente. 161 Mentionnons ce propos la cration rcente de l'Association pour la Dmocratie et l'ducation Locales et Sociales dont le conseil est compos de reprsentants d'associations syndicales, familiales, culturelles. L'Association dont le but est de raliser le groupement des usagers de la Rgion parisienne a organis les 8 et 9 juin 1963 un colloque sur les exigences humaines de l'amnagement de cette rgion.

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cas du march ptrolier qui, au stade du raffinage et de la distribution, est largement domin par les filiales franaises des trusts internationaux. Ceux-ci se livrent des pressions de tous ordres pour conserver et largir les positions acquises. Cependant ces dmarches, qu'appuie l'immense appareil du capitalisme amricain et britannique, n'ont pu empcher la cration de l'Union Gnrale des Ptroles laquelle l'tat assigne dsormais comme objectif de conqurir progressivement 15% du march franais. Il est fort douteux qu'un tel programme reprsente le point d'aboutissement ultime de l'volution. Cet agrandissement du domaine de l'activit publique qui, en dehors mme de sa signification idologique, est command par la ncessit d'une exploitation rationnelle des ressources nationales va dans le sens d'une expansion des facults et comptences techniciennes. Mais un autre lment accompagne et renforce la porte de ce mouvement : la prfrence pour les solutions volontaires qui, conduisant normalement les dirigeants responsables insister sur l'interdpendance des problmes, est favorable l'adoption de solutions de porte gnrale. L'un des traits de notre poque, dans lequel je vois la forme la plus haute de la rationalit humaine, est le refus de laisser la vie conomique et sociale sous la dpendance de mcanismes spontans d'impulsion et d'ajustement. En vrit, le seul motif d'tonnement est que les hommes aient si longtemps tolr les gaspillages et injustices rsultant de ces automatismes (voir par exemple la spculation foncire). Cet enttement serait proprement incomprhensible s'il n'tait clair que la situation correspondait aux vux des groupes puissants qui pendant longtemps y ont trouv les moyens de soumettre leur domination le reste de la collectivit. L'avnement de la planification peut marquer de ce point de vue un renversement fondamental : pour la premire fois dans l'histoire des socits industrialises, des possibilits sont ouvertes d'orienter le systme conomique, en connaissance de cause, vers la satisfaction du bien commun. Il faut pourtant reconnatre qu'en ce domaine les dclarations d'intention diffrent souvent des pratiques suivies. Des expriences, qui se rclament du planisme (ainsi le systme franais des plans de modernisation et d'quipement), font la part trop belle aux tendances spontanes de la conjoncture et aux volonts des groupes capitalistes pour que cette revendication puisse tre accepte sans de trs srieuses rserves : il est significatif que le patronat, aprs une phase initiale de mfiance, se soit ralli au systme qui lui vaut de srieux avantages sans attenter beaucoup

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sa libert de manuvre. Ces faiblesses admises, l'ide de la planification qui connut son premier clat durant les annes 1930 (supra) bnficie d'une audience croissante en de nombreux milieux (haute fonction publique, organisations syndicales, jeunes agriculteurs, etc.). On peut penser qu'une modification substantielle dans le rapport des forces politiques leur ouvrirait une chance d'obtenir le passage un planisme authentique. En tout tat de cause, cette mutation serait facilite par le rle capital que tient dsormais l'tat dans des secteurs essentiels (ainsi, financement et coordination de la recherche scientifique). La planification conduit les dirigeants responsables du plan effectuer deux sries de dmarches : des estimations et des dcisions globales d'une part, des examens et des choix slectifs de l'autre. C'est une combinaison de vues d'ensemble d'inspiration quantitative et de dispositions particulires rpondant des soucis qualitatifs. Au point de dpart ne serait-ce qu'en raison de la difficult d'tablir un dispositif dtaill et diversifi les organismes de planification tendent mettre l'accent sur les quantits globales. Mais si l'exprience progresse correctement, la ncessit apparat vite d'en arriver une dcomposition qualitative. Au titre de la rpartition du pouvoir de dcision, le planisme nous l'avons vu, n'est pas favorable aux assembles parlementaires. partir de l'exprience franaise, on peut redouter et mme tenir pour probable rserve faite d'un vigoureux coup de barre en faveur du contrle politique qu'un durcissement des techniques de la planification n'aboutisse renforcer encore les facults des techniciens. Parmi les facteurs d'un tel mouvement, citons l'exigence de technicit qu'implique l'laboration de telles mesures et aussi l'ide dont les techniciens se servent titre d'auto-justification qu'il s'agit l de matires trop srieuses et complexes pour tre laisses, en un stade quelconque de la prparation, aux impulsions des politiciens. L'aboutissement normal de cette position d'essence oligarchique est le dsir, plus ou moins nettement affirm, que soient soustraites aux jeux partisans les affaires d'intrt national : c'est l'un des cheminements les plus clairs vers l'idologie technocratique. La prfrence pour les solutions volontaires implique, bien entendu, un souci d'agencement de la ralit immdiate, qu'elle se situe dans la ligne du pass ou implique certaines ruptures par rapport au cours tabli des choses. Mais, comme le montre justement la planification, elle exprime invitablement le souci d'amnager l'avenir en vue de rduire l'cart entre le cours des vnements tenu pour

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souhaitable et leur droulement effectif (mouvement particulirement ncessaire dans l'ordre de l'ducation nationale). Cette tendance s'est manifeste chez les hommes de la pratique (rappel des travaux de l'quipe de G. Dessus attache l'ide d'une gographie volontaire de l'conomie franaise) bien avant que le terme de prospective ait t mis en circulation : elle est probablement l'un des meilleurs signes de la transition entre l'conomie malthusienne et dcadente des annes 1930 et celle d'allure plus dynamique qui s'est affirme ds le lendemain de la Libration. condition de bnficier d'une libert de manuvre suffisante et de se dbarrasser des tics bureaucratiques (raisonnement en fonction des prcdents) le technicien est gnralement mieux prpar que le politicien soit faire face aux exigences d'une situation neuve soit tablir des plans d'avenir dont il n'est pas rare qu'il les dfende avec enthousiasme. Par contre, l'amateur qui souvent prouve dj de la peine s'informer correctement de l'tat prsent d'un problme ou d'un secteur, ne dispose pas de la mme agilit pour explorer le futur auquel il est normal qu'il ne porte pas le mme intrt que le spcialiste. Cette divergence est la consquence naturelle des diffrences dans l'univers mental des intresss. Or, souvent, l'homme politique est vis--vis du technicien dans la situation d'un amateur. Et ds lors, plac devant des programmes d'avenir contenu technique dont le sens manque de clart pour lui, il n'aura comme option que de les ngliger ou de les faire artificiellement siens. Ainsi la proccupation de l'avenir - sans oublier la part de nouveaut que comportent de nos jours les problmes soumis aux gouvernants ou dont ils se saisissent constituerait une nouvelle source d'influence au profit du technicien. Il est possible que je force l'opposition qui s'tablit entre celui-ci et l'homme politique propos du futur en condamnant le second un rle de frein ou de simple porte-parole. La ralit connat sans nul doute des positions intermdiaires, mais il reste que le souci d'influencer et jusqu' un certain point d'inventer l'avenir reprsente un clivage supplmentaire entre les politiciens et les hommes de la technique. Il peut en rsulter chez les techniciens eux-mmes, et aussi chez le public intress par les problmes en cause, un renforcement des attitudes technocratiques. Tel est le vaste domaine dont les dirigeants politiques sont amens ou vont tre conduits prendre la responsabilit. Or, paralllement cette expansion des

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tches, s'affirme, encore qu'avec bien des retards et des lacunes, un net mouvement d'amlioration des mthodes administratives au sens large du terme - volution dans laquelle on voit, non sans raison, l'un des grands facteurs de l'ascension contemporaine des techniciens.

2. PERFECTIONNEMENT DES TECHNIQUES DE GESTION.


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Je voudrais d'abord marquer le sens et la porte des transformations enregistres. Je soulignerai ensuite une tendance relativement neuve : l'introduction des savants dans l'appareil gouvernemental. Enfin, j'voquerai les consquences quant l'expansion des tendances technocratiques de l'officialisation des groupes d'intrts 162 .

a) Sens et porte des transformations.

Qu'il s'agisse d'assumer des missions nouvelles ou les fonctions traditionnelles, l'appareil gouvernemental adopte progressivement des techniques susceptibles de renforcer son efficacit. C'est sans nul doute, une volution heureuse et il est souhaitable de donner la priorit aux formules susceptibles de faciliter la ralisation de tels progrs. cet gard, la dcentralisation territoriale, tout en prsentant certains aspects heureux quant la rpartition de l'influence comporte des dangers par suite du passage de la gestion des autorits techniquement moins bien qui-

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Le perfectionnement des techniques conduit comme le souligne aprs d'autres H. PRAT (in Mtamorphose explosive de l'humanit, tome second, Paris, 1961, pp. 266-270) un alourdissement du systme humain par des machines et accessoires. H. Prat y voit divers gards une rgression au sens o le mouvement parat susceptible de provoquer un recul de la crbralisation . Le systme accentue en tout cas la dpendance de l'homme vis--vis de la machine. Il est clair que, pour indirecte ou double dtente qu'elle soit, la dpendance de l'homme politique, tranger aux procds techniques, risque d'tre bien plus grande encore.

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pes que les services centraux : il faudrait viter qu'un transfert ventuel d'attributions n'entrant une dgradation de la qualit des mthodes administratives. Les modifications ne sont certes que partielles. Les structures tatiques se caractrisent de nos jours par la coexistence de dformations bureaucratiques qui appelleraient la plume d'un Courteline et d'innovations hardies qui placent certains services ou offices la tte du progrs. Tolrant encore les pires routines formalistes, le systme administratif s'accommode en d'autres secteurs de machines cartes perfores et de calculatrices lectroniques. En somme, l'appareil gouvernemental emprunte son inspiration et ses modes d'activit des ges diffrents de l'histoire. Ce souci de modernisation touche dj de larges secteurs de l'appareil public. L'arme se veut dsormais attentive aux ncessits et particularits du facteur humain (rpartition du contingent, instruction et moral du personnel...) : tout un courant estime qu'il faudrait donner, sinon l'ensemble des officiers du moins une fraction apprciable d'entre eux, des bases solides de psychologie (supra). Aux tats-Unis, on compte dj 45 psychologues diplms en poste pour 100,000 hommes. Les Britanniques rsolvent le problme en plaant des fonctionnaires civils spcialiss dans les organismes militaires. Observons d'ailleurs que les rapports entre ces techniciens et les chefs militaires risquent de soulever des problmes dlicats, les premiers, qui critiquent volontiers les mthodes traditionnelles de commandement, tendant dpasser leur rle de conseil pour empiter sur les facults de dcision des seconds. Certaines attitudes ou dmarches de la police semblent relever de vieilles routines. Cependant, que ce soit pour rgler la circulation ou capturer les dlinquants, les forces de l'ordre emploient les techniques les plus modernes d'identification, d'analyse chimique ou biologique, de communication. Sous ce dernier aspect, je mentionnerai l'effort actuellement accompli pour dresser une carte criminelle de la France grce l'analyse technique par des machines cartes perfores des renseignements disponibles. Je signalerai aussi l'activit de l'Organisation Internationale de Police Criminelle (Interpol). Celle-ci, dont le but essentiel est d'assurer et de dvelopper l'assistance rciproque des autorits de polices dans les diffrents pays, dispose d'un secrtariat gnral qui reoit, sous une forme ou une autre, toutes les informations

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concernant la criminalit internationale. Aujourd'hui, l'Interpol possde environ 500,000 fiches qui font l'objet d'un double classement alphabtique et phontique ; le premier repose sur l'orthographe des noms, tandis que le second est bas sur le son que produisent les noms articuls la franaise (ce qui permet de dpister les erreurs d'orthographe qu'elles soient ou non provoques par le malfaiteur recherch). Comme l'ont montr en France les diverses missions de rforme administrative et, notamment le Comit central d'enqute sur le cot et le rendement des services publics, l'administration est encore loin, dans son ensemble, de connatre une parfaite adaptation aux conditions et ncessits du monde moderne. Or, dans une socit complexe, toute dfectuosit de l'appareil administratif se traduit par un mauvais fonctionnement, pouvant aller jusqu' l'impuissance de l'tat. Ces insuffisances sont particulirement graves dans les priodes d'volution technique acclre dont le trait habituel est de compliquer et de diversifier les problmes rsoudre. Sans verser dans les strotypes chers aux idologues de l'avenir, on peut admettre que les services administratifs font encore trop de place au formalisme juridique (rfrence constante aux textes, aux analogies, aux prcdents) alors que les transformations actuelles exigent le recours des solutions neuves. Les remdes la situation ont t formuls maintes reprises, souvent en termes excellents : adaptation des structures tendant rduire la congestion qui se produit au sommet (redistribution gographique et fonctionnelle des tches) ; perfectionnement des liaisons en vue de supprimer les barrires de tous ordres qui s'tablissent entre les diverses units (ce qui, selon certains spcialistes, impliquerait le regroupement des ministres actuels en un petit nombre, une dizaine, de dpartements ministriels) ; modernisation des mthodes et procds de travail (dont il serait peut-tre souhaitable de confier la surveillance un corps d'agents spcialiss) ; attribution d'une place plus grande aux connaissances scientifiques dans la slection et la formation des agents qui font encore trop largement appel au raisonnement juridique et au talent littraire, etc. Jusqu' prsent, sous l'effet des ides reues comme des intrts acquis, le rythme de la rforme administrative est demeur modeste. On peut cependant tenir pour probable que les transformations indispensables finiront par tre ralises. Mais, moins d'un renversement de l'indiffrence des citoyens vis--vis des affaires publiques, le perfectionnement de l'appareil gouvernemental risque d'ac-

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crotre la dfiance l'gard du politicien-amateur et de favoriser l'expansion de l'idologie technocratique. L'un des aspects les plus originaux de ce perfectionnement est relatif au calcul de la dcision 163 . J'ai dj signal, ce propos, la technique de la recherche oprationnelle qui fit l'objet de nombreuses utilisations durant la seconde guerre mondiale. Depuis lors, cette mthode a reu des applications en nombre croissant. L'introduction des mathmatiques dans les processus dlibratifs est en parfaite harmonie avec la recherche du maximum d'efficacit : ce titre, on peut avancer avec quelque certitude que cette tendance ira s'largissant et se diversifiant. Au surplus, le recours au calcul, dont l'sotrisme mme impressionne le profane et le met en situation d'infriorit bnficie du prestige qui s'attache aujourd'hui aux conqutes scientifiques. Beaucoup seront tents de croire qu'une mthode capable de placer les satellites sur leur orbite ou de prouver que les vers attribus Homre sont bien de lui, constitue aussi l'instrument idal de dtermination d'un programme d'investissements. Sur cette base, l'extension des mathmatiques l'tude des faits sociaux et la ralisation des choix publics parat susceptible de consolider l'idologie technocratique. J'ai dj soulign diverses reprises que dans la sphre des dcisions politiques, un tel optimisme quant la valeur de l'outil mathmatique, n'est pas pleinement justifi. Certes, l'utilisation de ce mode de raisonnement apporte une systmatisation du dossier plus grande que par le pass et permet de raliser des analyses qu'il serait impossible de mener bien avec le seul concours de la logique cartsienne. Pourtant, moins de raliser un conditionnement parfait de l'tre humain, je doute que la politique ou si l'on prfre ce qu'elle met en jeu puisse tre ramene, selon l'expression cybernticienne, un processus clair , c'est-dire un problme dont tous les lments sont parfaitement domins (supra). On pourrait certes, la rigueur, admettre l'existence d'un tel processus au titre de la lutte contre les embarras de la circulation (la politique retrouvant d'ailleurs ses droits au moment de faire admettre par les usagers les mesures prconises par la machine). Mais, la mme dmarche me semble difficilement praticable s'il s'agit d'tudier la dissolution autoritaire d'un parti politique ou la reconnaissance d'un

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Pour une premire vue de l'tat des recherches en ce domaine, voir les actes d'un colloque du C.N.R.S. (mai 1960), La dcision, Paris, 1961.

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gouvernement tranger aprs une rvolution ou un coup d'tat. La mme difficult existe pour les problmes de la politique internationale (ainsi Berlin) qu'il me parat difficile, sauf un niveau lev d'abstraction, d'exprimer sous la forme d'un jeu . J'admets volontiers qu'en plusieurs cas l'obstacle l'utilisation des mathmatiques rside dans le fait que nous ne savons pas poser correctement les questions aux mathmaticiens. Il existe certainement un hiatus entre les possibilits des ordinateurs lectroniques disponibles et de ceux qui savent les manier d'une part, les lments de documentation et les rflexions des responsables de la dcision de l'autre. Pour l'avenir prvisible (compte tenu des lacunes et des incertitudes de la thorie politique) il me parat difficile d'envisager qu'un tel dcalage, dont il y aurait intrt rduire l'ampleur, puisse tre combl. Ces transformations entranent peu peu, sans nul doute, des modifications qualitatives dans le fonctionnement de l'appareil gouvernemental dont l'interprtation exige des termes nuancs. D'un ct, l'amlioration du savoir augmente la complexit du dossier, ne serait-ce qu'en faisant apparatre des connexions et interdpendances que ngligeaient ou sous-estimaient les prsentations traditionnelles. Mais de l'autre, ce dveloppement des connaissances permet d'y voir plus clair et de rduire la part du flair ou de l intuition dans les choix collectifs. La fonction technique accrot et consolide la capacit des gouvernants de s'acquitter correctement de leurs fonctions. Quand elles sont vritablement au point ce qui est encore peu frquent dans l'immense domaine des activits mettant en cause les rapports humains les conceptions techniques aboutissent frquemment compliquer les termes du problme pos, mais offrent, en mme temps, des instruments qui permettent de surmonter et de rduire ces difficults. Notre proccupation provient justement de ce qu'en gnral les hommes politiques ne disposent pas des cls techniques ncessaires la solution des problmes dont, sous l'influence de facteurs multiples, matriels comme idologiques, ils sont amens prendre la responsabilit. La simplification et la clarification ventuelles des options en prsence n'interviennent qu'au terme de calculs minutieux, dont le droulement (recherche oprationnelle) chappe l'amateur. Un lmentaire souci d'efficacit imposant d'utiliser sans dlai les dcouvertes techniques dans tous les domaines de l'action tatique, le dcalage entre politiciens et techniciens est de nature durable. Il s'aggraverait sans nul doute si les sciences humaines

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trouvaient le moyen de passer de l'ge du discours, qui pour une bonne part les caractrise encore, celui de la formulation scientifique.

b) Introduction des savants dans l'appareil gouvernemental.

Je vise ici, essentiellement les adeptes des sciences mathmatiques, physiques et biologiques qui, bien mieux que leurs collgues des sciences humaines ou sociales, sont aptes faire tat de certitudes . J'en ai relativement peu parl au cours de cet ouvrage, non par ignorance ou sous-estimation systmatiques de leur capacit d'intervention, mais parce que, rserve faite d'un tout petit nombre de pays, l'volution n'en est encore qu' ses dbuts. Si le mouvement existe dj (ainsi rle des physiciens dans toutes les discussions ayant trait aux questions atomiques), on peut penser que cette place s'largira notablement dans l'avenir prvisible 164 . Pour le moment, cette introduction est dj effective au plan de la dfense nationale. Le but de l'opration est clair : exploration systmatique des possibilits ouvertes par le progrs scientifique en matire d'armements. Il s'agit de donner aux tats-majors le moyen de dfinir les besoins militaires en fonction des dcouvertes, dj ralises ou simplement anticipes, de la recherche. On espre y parvenir en subordonnant l'tablissement des programmes un dialogue entre les scientifiques et les militaires. Caractristique de cette tendance est la nomination d'universitaires la tte de l'Office National d'tudes et de Recherches Aronautiques ainsi que de la Direction des Recherches et des Moyens d'Essai (D.R.M.E.). Cette Direction, qui fonctionne sous l'autorit de la Dlgation Ministrielle pour l'Armement (D.M.A.), dispose d'un bureau Prospective et Orientation qui sert de secrtariat permanent au Comit Consultatif de Prospective l'chelon interarmes : elle repose sur la collaboration quotidienne d'officiers, d'ingnieurs et d'experts civils. Ces der164

L'augmentation considrable, explosive disent certains, du nombre de savants, notre poque, parat susceptible de renforcer une telle pression. Selon une estimation rcente il faudrait s'attendre grosso modo un doublement tous les quinze ans. Voir PRICE (D. J. de S.), Little Science, Big science, Columbia University Press, 1963.

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niers, professeurs ou directeurs de laboratoire, ont pour mission, dans le cadre d'une occupation temps partiel, de procder l'tablissement du programme dtaill pour le domaine de leur comptence. La D.R.M.E. utilise pour la ralisation des recherches qui lui sont ncessaires le procd du contrat (de tels liens tant nous avec des laboratoires universitaires, industriels, militaires...) 165 . On envisage actuellement la cration d'un corps d'officiers scientifiques qui serait form au dpart de jeunes diplms du contingent : ceux-ci, aprs quelques mois d'instruction proprement militaire, accompliraient le restant de leur service dans des laboratoires et centres de recherches. Verss ensuite dans un corps de rserve spcial, ils seraient appels accomplir des priodes dans les laboratoires de l'arme. En bref, on le voit, celle-ci est dsormais soucieuse d'tablir avec l'Universit des rapports troits et permanents. La tendance appeler des scientifiques dans l'appareil gouvernemental et je pense ici davantage des hommes de science qu' de simples ingnieurs dont la prsence dans les Ministres est dj effective ne se limite certainement pas la dfense nationale. Nombreux en effet sont les services susceptibles d'utiliser les services de tels experts (agriculture, industrie, sant publique...). Jusqu' prsent, nous l'avons vu, l'habitude tait de consulter ceux-ci pour avis (experts extrieurs l'Administration) ou de les spcialiser dans des tches particulires (agents employs plein temps). L'opration change de sens quand des universitaires de haut renom scientifique sont engags, en tant que tels, pour diriger des services (cas, notamment, de la D.R.M.E.). Ils assument ainsi non plus seulement des missions d'expertise technique mais des fonctions de manager un manager d'autant plus cout et respect qu'aurol du prestige d'une comptence scientifique reconnue. Serait-ce l l'tape initiale du gouvernement par les savants ? Toute une littrature, s'apparentant davantage la science fiction qu' l'analyse sociologique, prte aux savants la volont de gouverner le monde au nom d'une comptence spcifique diriger les tres humains. L'tude des attitudes prises et des dclarations faites par les intresss ne confirme pas, en moyenne, l'existence
165

Voir aussi les colloques arme-universit-industrie comme celui tenu en octobre 1963 au centre de recherches et d'tudes du C.N.P.F. Jouy-en-Josas sur le chef de demain Le Monde, 23 octobre 1963, p. 7.

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d'une telle propension. Ayant tudi ailleurs ce problme 166 , je ne saurais en reprendre ici l'analyse. Rserve faite d'une tendance notoire intervenir sur les problmes de la vie internationale et profrer ce titre d'innombrables platitudes, les savants (y compris les physiciens atomistes) ne revendiquent pas l'exercice d'une magistrature politique. Leurs occupations, comme leur tournure d'esprit, tendent les dtourner de briguer de tels mandats aux lections. D'un autre ct, la politique exige parfois des dcisions immdiates que les savants, accoutums au doute systmatique, hsiteraient prendre d'emble. Pourtant ds le moment o on leur offrirait de tenir certains leviers de commande, les savants, l'instar de toutes les autres catgories socio-professionnelles, ne pourraient manquer d'en user selon leur inspiration propre. Et si l'homme politique se trouve dj gn pour discuter ou rfuter l'argumentation d'un technicien ordinaire, son embarras risque de grandir devant un homme dont la rputation a souvent franchi les frontires. Les choses n'en sont certainement pas l aujourd'hui dans le cas d'un pays comme la France : je ne prendrai pas le risque de prdire qu'il en ira toujours ainsi 167 . En dpit du trouble profond que suscite l'hypothse d'une guerre atomique, le prestige du savant, qui pour l'opinion est de nature quelque peu magique, semble lev chez les hommes du XXe sicle (et ceci d'autant plus que, dans l'esprit du public, il n'est pas associ la catgorie des techniciens gouvernementaux auxquels l'opinion populaire adresse plusieurs reproches). En d'autres termes, le savant parat bien plac pour obtenir cette confiance envers le technicien qui est l'un des fondements de l'idologie technocratique et pour bnficier d'une audience croissante comme conseiller des autorits. On voit mal en tout cas comment le

166

En collaboration avec Brigitte SCHRDER, Les savants dans la vie internationale, Lausanne, 1962. 167 La cit scientifique, crit A. MOLES, in Bulletin Sedeis, 20 octobre 1962 (srie Futuribles, no 41 : La cit scientifique en 1972 ) sera certainement, dans les dix ans qui viennent, la partie majoritaire de la cit intellectuelle. Jamais le prestige de la science n'avait t si lev dans l'histoire, et nous ne savons encore quel niveau il atteindra. Selon lui pourtant, il n'est pas sr que cette prminence de la science se maintienne sans conteste ni surtout sans concurrents (son introduction dans tous les programmes scolaires et son intgration la vie entire de l'homme risquant de lui faire perdre beaucoup de son pouvoir magique).

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politicien qui, en moyenne, n'occupe pas un rang trs lev sur l'chelle de l'estime sociale pourrait lui disputer et lui ravir cet lment de supriorit morale. Manifestation typique du souci de dvelopper la rationalit, l'introduction des savants dans l'appareil gouvernemental a chance de rencontrer l'assentiment de l'opinion et, par l, de contribuer l'expansion de l'idologie technocratique.

c) Officialisation des groupes d'intrt.

En utilisant le nologisme, j'entends dsigner l'attribution aux groupes d'une place officielle ou quasi-officielle dans les structures gouvernementales. Encore qu'elle ne leur soit pas rserve, cette disposition s'applique particulirement aux groupements conomiques. L'opration nous intresse dans la mesure o les autorits lui donnent pour fondement la comptence technique des bnficiaires. Sans relever directement, du moins dans mon opinion (supra), du schma technocratique, cette situation est susceptible de peser sur les rapports entre politiciens et techniciens d'une manire dfavorable aux premiers. C'est sous cette seule perspective que je me placerai ici pour examiner le phnomne. La politique de l'administration consultative, nous l'avons vu, relve d'une longue tradition. Elle aboutit doubler les entretiens officieux entre les groupements intresss et les autorits d'un rseau officiel de consultations. Mais, en de nombreux cas, l'intgration des groupes dans la sphre tatique dpasse le niveau de l'avis pour atteindre celui de la gestion proprement dite. C'est ainsi que diverses activits assumes par l'tat ont t confies des tablissements publics ayant pour caractristique d'associer la direction des affaires en cause les reprsentants des groupes d'intrt. L'un des exemples les mieux connus de cette mthode est l'Office Interprofessionnel des Crales dont le conseil d'administration comprend des reprsentants de la production, du commerce et des industries de transformation de ces produits. Je mentionnerai galement le cas des ports autonomes administrs avec le concours de dlgus de diverses collectivits publiques d'une part, de reprsentants des transporteurs, des industriels, des ouvriers et des usagers du port de l'autre.

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Sous ces deux formes prsentation d'un avis ou participation la gestion l'intgration des intrts dans la sphre tatique n'est pas un phnomne neuf. L'installation de conseils ou commissions auprs des administrations centrales est une pratique courante depuis la fin du XIXe sicle. Quant la cration d'tablissements publics destins associer des lments privs la gestion du service, elle a connu une grande vogue entre les deux guerres, les pouvoirs publics ayant tendance utiliser cette formule chaque fois qu'ils avaient le souci, notamment pour des raisons politiques, de mnager ou de favoriser un milieu social ou un groupement particulier. Autre jalon important : la formation, au temps de Vichy, de nombreuses institutions corporatives ou quasi-corporatives (le corporatisme tant pris ici comme l'octroi un organe du monopole de la reprsentation professionnelle et d'un pouvoir rglementaire autonome). Ce dirigisme aurait pu donner lieu la cration d'tablissements publics, mais, pour des raisons tant idologiques que pratiques, le gouvernement d'alors choisit de fonder des institutions en marge des services administratifs quoique troitement lis ceuxci. Les plus clbres furent les Comits d'organisation institus par la loi du 16 aot 1940 et qui, au nombre d'environ deux cents, dirigrent troitement l'conomie sous un contrle trs tendu de l'Administration. la Libration, ces comits, qui avaient dj donn des signes d'un rel parasitisme corporatif, furent remplacs par des Offices professionnels structure plus autoritaire encore que celle des anciens comits : une loi du 26 avril 1946 supprima dfinitivement le systme. L'exprience de Vichy reste importante au sens o malgr son croulement final, elle a engendr des rapports et suscit des procds de travail qui, en une large mesure, devaient lui survivre. Des formules d'organisation de l'conomie ont t exprimentes cette poque dont par la suite les leons ne seront pas oublies ni des professionnels ni des autorits. Tout compte fait et malgr diverses apparences (dmantlement plus ou moins complet de la plupart des appareils de contrle, ainsi celui des prix), la tendance l'intgration des intrts dans l'appareil gouvernemental, ou si l'on prfre la propension la collaboration entre les autorits publiques et les groupes privs, a t plutt consolide et tendue par l'exprience vichyssoise. Depuis 1945 en effet, ce rapprochement n'a cess de se dvelopper (certains y voyant mme le principe d'une forme neuve du systme conomique :

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l conomie concerte ). diverses reprises, j'ai soulign l'existence de nouveaux centres de dcision dont, au cours des annes rcentes, le nombre est all croissant. Quelles sont les consquences prvisibles d'un tel mouvement sur les rapports entre le technicien et le politique ? Jusqu' prsent, les phnomnes ainsi voqus n'ont pas fait l'objet d'tudes d'ensemble s'attachant en prciser l'ampleur et la signification. Il s'agit pourtant de conduites et de pratiques susceptibles de marquer profondment le fonctionnement des institutions officielles. Ces tendances ne sont pas propres la France, ayant au contraire en d'autres pays une extension et une intensit suprieures. La consquence la plus claire en est, du moins ds que l'activit de ces organes dpasse la prsentation d'un avis non contraignant, un dmembrement pur et simple de la fonction publique : que ce soit par le biais de la consultation ou de la participation la gestion des services publics, que le transfert intervienne par le truchement d'un tablissement public ou d'une institution corporative, le fait est que des groupes privs (parfois mme des individus agissant en leur nom propre) parviennent ainsi s'assurer une parcelle du pouvoir suprme de commandement. Les autorits officielles ne sont plus les seules en fait (mme si elles le restent en droit) dtenir la facult de prendre des dcisions autoritaires . Finalement la politique s'efface devant l'conomique ou se met son service. En mme temps, la distinction habituelle entre les fonctionnaires et les administrs (ou usagers) perd une partie de son sens. Plus exactement la notion classique de l'administration (avec les facults de commandement pour ainsi dire hirarchique qui lui sont attaches) ne couvre plus la totalit des situations. En de nombreux cas, les intresss discutent avec les fonctionnaires du systme de rglementation qui leur sera appliqu et il arrive qu'ils aient leur mot dire au niveau de l'excution, si mme ils ne sont pas chargs d'administrer le dispositif (par exemple gestion d'une caisse de prquation en matire de relations conomiques extrieures). ce niveau et cette volution renforce srieusement la thse qui voit dans l'administration un groupe (ou une srie de groupes) d'intrt analogues aux autres l'administration prend figure d'un partenaire avec lequel on travaillera et discutera sur un pied d'galit : et l'issue du dbat dpend moins de la situation juridique des parties en prsence que de leur force respective de marchandage. Nous sommes bien loigns de la vision populaire du fonctionnaire qui

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commande imprativement parce qu'il est de l'autre ct de la barrire ou du guichet. En dfinitive, il faut dsormais considrer que l'Administration a, de manire courante et presque institutionnelle, plusieurs visages et agit selon plusieurs styles : l'un toujours d'allure imprative (le gendarme, le douanier, le percepteur...), l'autre d'inspiration contractuelle. Sans insister sur ce point dj signal, observons que le fonctionnaire, ds qu'il doit ngocier au lieu de rglementer d'en haut, est tenu d'accepter certains procds chers l'homme politique (acceptation du compromis) et risque de se retrouver en butte aux mmes critiques. Les groupes d'intrt qui bnficient de la sorte d'un accs direct et stable aux centres de pouvoir utilisent l'appui de leurs demandes divers systmes de ngociation et de pression. L'un des plus courants est l'argumentation technique : les porte-parole du groupement s'efforcent d'tablir que leurs suggestions ou revendications sont dictes par un souci d'efficacit collective et donc correspondent au bien commun. Ce n'est pas toujours faux : pourtant ne perdons pas de vue que dans des situations de cet ordre, le raisonnement technique est un simple moyen au service de causes intresses. Ainsi s'explique que les dossiers et estimations des techniciens professionnels ne concident pas ncessairement avec les valuations des technocrates gouvernementaux. Cependant, que ces deux sries de techniciens s'opposent ou tombent d'accord (au besoin par des concessions rciproques), un point est hors de doute : cette intgration des groupes dans l'tat qui aboutit faire dpendre les dcisions de colloques ou rencontres entre spcialistes publics et privs, aboutit tendre la zone qui relve de la fonction technique. L'homme politique cesse de prsenter une relle utilit partir du moment o les techniciens des affaires et des bureaux ministriels se runissent, conformment la loi, pour tudier les problmes et leur trouver des solutions. En quelque mesure, cette intgration risque de courtcircuiter l'appareil proprement politique (situation que les groupes patronaux et financiers interprtent le plus souvent avec faveur). Finalement, l'accentuation du mouvement que je viens d'voquer et, sur les bases actuelles, cette intensification semble probable aurait pour rsultat d'aggraver la dcadence de l'homme politique l'gard des dcisions nationales : voir sous cet angle la revendication faite par certains groupes (ainsi le Centre des Jeu-

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nes Patrons) que le Conseil conomique et Social, une fois sa composition revue, bnficie d'un vritable pouvoir de dcision et de contrle.

Au total, les phnomnes passs en revue au titre des facteurs d'expansion de la fonction technique et mon but tait non de dresser un tableau exhaustif, mais de reprer des courants significatifs suggrent la probabilit d'une consolidation et d'une expansion de l'idologie technocratique tant chez les techniciens que dans le public. Encore suis-je parti d'une conception modre que sans doute plusieurs commentateurs trouveront trop faible, des effets prvisibles de la technique sur le secteur gouvernemental. Il faut donc examiner si l'on peut envisager d'exercer un contrle politique sur cette fonction technique en expansion.

SECTION II. Contrle politique de la fonction technique

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Les analystes du monde contemporain dclarent volontiers que la civilisation technique a provoqu une crise gnrale de la vie politique. Le propos est de ceux dont l'ambigut fait la fortune. Les uns seront tents de s'en saisir pour rclamer une amlioration de la rationalit et de l'organisation administrative afin d'obtenir dans les services gouvernementaux des performances quivalentes celles enregistres dans l'industrie. D'autres dfiniront cette crise comme un dcalage, plus ou moins manifeste, entre les idaux dmocratiques et la rpartition effective du pouvoir dans les divers compartiments de la vie sociale. Si l'on choisit le second sens, il faut alors dterminer les points sur lesquels pourrait s'exercer un effort de correction effort particulirement difficile et incertain s'il est vrai que dsormais la pression des catgories sociales dominantes s'exerce en faveur du maintien et de la consolidation des prrogatives techniciennes.

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1. DMOCRATIE POLITIQUE ET DMOCRATIE CONOMIQUE.


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En raison des dceptions causes par le mauvais fonctionnement des institutions parlementaires, il existe aujourd'hui une tendance rclamer que cet ajustement s'effectue au niveau de l'univers conomique. De prime abord, cette revendication parat un bon instrument de lutte contre la prpondrance des techniciens : il est naturel que les hommes tentent de participer la conduite d'activits dont, titre de travailleurs et de consommateurs, ils ressentent immdiatement l'influence. Mais l'opration n'a de sens que comme tape ou aspect d'une intgration la vie sociale qui demeurerait fragile et, disons-le, illusoire si elle n'atteignait pas le plan des arbitrages dfinitifs, c'est--dire le niveau politique. Autrement dit, si la conqute de la dmocratie politique sans une redistribution du pouvoir conomique a valu aux travailleurs de profondes et notoires insatisfactions, on ne ferait que construire des chteaux de sable en concevant une dmocratisation de la vie conomique qui ne repose pas sur des fondements politiques d'une solidit suffisante. L'exprience des comits d'entreprise et mme des nationalisations a suscit trop de dboires pour qu'il soit ncessaire d'insister longuement sur l'irremplaable valeur du levier politique. Divers courants de l'opinion montrent aujourd'hui une propension confondre l'mergence de la dmocratie conomique avec la restauration du corporatisme. On ne saurait interprter d'une autre manire les projets de constitution ou de consolidation des corps intermdiaires , c'est--dire pour reprendre le vocabulaire de leurs promoteurs, les projets d'institutionnalisation des corps naturels (famille, profession, rgion), ou forces vives du pays. Il est facile de voir que beaucoup de ces propositions, d'inspiration et, parfois aussi, de terminologie typiquement maurassiennes, n'ont pas pour but de renforcer la dmocratie politique en tendant son domaine d'intervention aux rapports conomiques et sociaux. De toute manire, la consquence inluctable d'un tel systme serait d'augmenter, par la concession d'un pouvoir officiel aux groupes, la rsistance des forces profes-

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sionnelles, au premier rang desquelles les forces patronales, d'ventuelles actions politiques tendant mettre en cause les situations acquises. N'oublions pas, en effet, que l'un des rsultats essentiels de telles oprations serait d'attribuer une sorte de conscration lgale la rpartition prsente, essentiellement ingalitaire, du pouvoir et de l'influence. Voulant noncer un jugement global sur ces ides, je dirai que la doctrine des corps intermdiaires qui, historiquement, a reu l'adhsion de tous les adversaires de la dmocratie, se situe exactement l'oppos des efforts tendant la dmocratisation de la vie conomique. En vrit, il n'y a aucun autre moyen de raliser celle-ci que de parvenir une redistribution relle du pouvoir conomique actuellernent concentr dans les mains du patronat (dirigeants familiaux ou managers coopts, peu importe) et des techniciens gouvernementaux. La dmocratie conomique, c'est l'introduction des travailleurs et des syndicats qui les reprsentent dans les centres de dcision ou de confrontation relatifs la gestion des ressources rares. Seul procd susceptible de mettre un terme la monopolisation du pouvoir conomique, cette participation des travailleurs intresss aux dcisions semble de nature transformer la civilisation technicienne. Cependant, les checs rpts et pour ainsi dire constants qui ont sanctionn les expriences entreprises dans ce domaine incitent analyser ces perspectives sous un angle critique. On peut trouver une premire cause d'insuccs dans la difficult de partager rellement le pouvoir conomique entre des partenaires dont, malgr les homlies paternalistes, les intrts prsentent des divergences fondamentales. L'analyse de la politique conomique tablit la difficult de parvenir des solutions raisonnables quand le centre de dcision subit l'influence de forces rivales : le recours au compromis, qui n'est souvent qu'un pis aller, illustre bien les servitudes qu'impose presque invitablement la dissociation des pouvoirs. Des situations identiques se rencontreraient ncessairement au niveau de la gestion de l'entreprise si l'on accordait aux, travailleurs le droit de participer efficacement la conduite des affaires. L'exprience des pays communistes montre d'ailleurs que de telles difficults survivent la transformation du rgime de proprit. Une seconde source d'chec est la difficult de garantir l'accession des travailleurs au pouvoir conomique dans un systme construit sur des bases trangres et mme opposs de telles initiatives. L'tude des exemples disponibles comits

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d'entreprise, conseils d'administration des exploitations nationales, commissions du plan de modernisation, cogestion... rvle que dans la plupart des cas, la prsence de dlgus des travailleurs dans les organes de conception et de dcision tend se rsoudre en une simple figuration. En dehors mme de la timidit de ces dispositifs, les raisons de tels insuccs tiennent au fait essentiel que l'ensemble du systme conomique et social penche dans un sens favorable aux dtenteurs traditionnels du pouvoir. Il ne suffit pas de faire asseoir des hommes autour d'une mme table pour obtenir une galisation de leur capacit d'influence : l'octroi de comptences juridiques est finalement de peu de poids si celles-ci apparaissent comme des lments trangers et sans fondement solide dans un environnement hostile. Ces remarques ne sont pas faites pour dprcier l'ide de dmocratie conomique qui, applique tous les niveaux de la gestion conomique (depuis le conseil d'administration de l'entreprise jusqu'aux organismes directeurs de la planification), constituerait l'une des parades les plus souhaitables l'ascension des facults conquises par les techniciens. J'prouve par contre de srieux doutes sur la possibilit d'implanter srieusement de telles pratiques dans le respect des structures sociales existantes. En une telle conjoncture, l'opposition des intrts complique, jusqu' probablement le rendre insoluble, le problme de concilier l'efficacit industrielle et la participation ouvrire la gestion. De plus, l'examen des expriences faites dmontre clairement l'aptitude du systme capitaliste absorber, sans inconvnient majeur, les coups qui lui sont ports dans l'ordre des prrogatives juridiques ds lors que la constellation des rapports sociaux ne subit pas de modifications sensibles. Ajoutons que ces checs rpts ont amen les travailleurs prouver quelque scepticisme quant aux avantages et mrites de la dmocratisation de la vie conomique. Le point est d'autant plus net que les autorits tentent volontiers de lier l'octroi d'une participation au pouvoir l'acceptation de disciplines supplmentaires. Cette propension se manifeste notamment au niveau de la politique conomique : ainsi, demande aux syndicats qui disposent de quelques siges dans les commissions du plan (technique de la figuration) d'accepter une rgularisation centrale des salaires. Or, en l'tat actuel des forces, les travailleurs se rendent parfaitement compte qu'ils accompliraient un march de dupes en troquant la lutte ouvrire classique contre un simulacre de pouvoir conomique. De telles situa-

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tions amnent normalement les travailleurs apprcier le combat syndical en termes de pure efficience matrielle : disposition d'esprit qui convient parfaitement aux patrons dont elle ne menace nullement les prrogatives. Au total, les chances de la dmocratie conomique sont troitement dpendantes du fonctionnement gnral de la vie sociale. Mais tout amnagement ventuel de celle-ci relve du niveau des arbitrages suprmes, c'est--dire du niveau politique. Seul le pouvoir politique, condition que le rapport des forces intervienne en ce sens, serait en mesure de promouvoir les conditions d'une participation au pouvoir conomique et d'en assurer le respect. Les manipulations de la dmocratie politique par la classe dirigeante ont abouti en plusieurs cas lui donner un contenu formel, mais l'existence d'un tel rgime est la condition ncessaire d'une dmocratisation des autres secteurs de la vie sociale. Tel est en dfinitive l'enjeu du dilemme dmocratie-technocratie : en assurant le respect de la dmocratie politique, il s'agit de donner aux citoyens la facult de choisir, aussi librement que possible, le destin conomique et social de la nation. Le recours aux procdures dmocratiques ne prjuge pas du contenu des solutions qui seront adoptes par la suite : il tend simplement interdire que telle option soit systmatiquement ou artificiellement bloque au profit de telle autre. Admettons que le fonctionnement effectif de la dmocratie dans les socits industrielles capitalistes peut justifier bien des doutes sur l'aptitude de ce rgime assurer tous les citoyens une part dans l'exercice du pouvoir. La ralit est si loin du modle qu'il semble illgitime et mme inconvenant d'utiliser ce propos le terme dmocratie : et la substitution celui-ci du vocable polyarchie qui nous vient d'Amrique ne constitue pas beaucoup plus qu'une tentative d'embellir une situation peu rassurante. Sur la base des rsultats acquis, l'ide des thoriciens de la classe dirigeante que la notion de dmocratie est une formule dissimulant les dtenteurs rels du pouvoir acquiert une grande vraisemblance. Et pourtant, seule la dmocratie politique parce qu'elle repose sur le nombre et que les privilgis sont en minorit est susceptible d'assurer la promotion des couches dfavorises dans la rpartition du pouvoir. La dmocratie, ce n'est nullement dans les socits complexes la remise du pouvoir quotidien de dcision la collectivit tout entire. L'exercice du gouvernement est, par nature mme de type oligarchique : pour tre efficace, le pouvoir doit tre concentr en peu de

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mains. L'essentiel est que les dtenteurs de ces comptences demeurent sous le contrle de leurs mandants, qu'ils soient tenus de leur rendre des comptes (ce que les Anglais appellent accountability) dans des conditions qui ne soient pas un pur simulacre. Ds lors, dans la perspective de ce livre, la position dmocratique est de renforcer le contrle politique de la fonction technique. Est-ce possible ?

2. MODALITS D'UN RENFORCEMENT DU CONTRLE.


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Les propositions tendant assurer un tel renforcement reprsentent un volumineux dossier dont la substance n'est pas proportionnelle l'paisseur 168 . Sans entrer dans une tude dtaille, je voudrais en marquer l'inspiration et en souligner les faiblesses. Parmi toutes les mesures avances par ceux qu'inquite la monte de l'influence technocratique, je distinguerai deux sries de suggestions. les premires ayant trait une redistribution de l'influence au sein de l'Excutif, les secondes aux conditions d'exercice de l'influence parlementaire. La vritable difficult du problme celle qui conduit les pessimistes le dclarer sans solution est qu'il s'agit bien plus d'une affaire de puissance sociale que d'une question d'agencement institutionnel.

a) Redistribution de l'autorit au sein de l'Excutif.

Que le dveloppement des comptences de l'Excutif ait favoris l'ascension de la fonction technocratique, c'est l un point qui ne ncessite pas de dmonstration particulire. Accabls de tches et de dossiers, dont l'ampleur et la technicit vont croissant et qui se superposent aux obligations traditionnelles de leur charge les ministres ne peuvent viter en pratique de transfrer leurs collabo168

Voir par exemple dans le numro de mars 1954 de The Annals of the American Academy of Political and Social Science, sur Bureaucraty and democratic government les nombreuses propositions faites (pp. 65-135) en vue de renforcer le contrle de l'administration.

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rateurs (membres du cabinet ou directeurs des services) une partie notable de ces comptences (plusieurs acceptant, sans scrupules particuliers, de s'en remettre ainsi l'administration tant pour l'expdition des affaires courantes que pour la dtermination des politiques suivre). Il arrive ds lors que les choix raliss rsultent de ngociations entre hauts fonctionnaires, sans intervention d'une autorit politique suprieure. Il advient galement que des conflits entre ces derniers, faute de la prsence d'un arbitre capable de trancher ces disputes, bloquent la solution du problme. On pourrait songer dcongestionner l'activit des chefs suprmes de l'Excutif en confiant d'autres autorits spcialises le soin de rgler une partie de ces affaires. Ce souci d'allgement est l'un des facteurs qui expliquent la multiplication dj voque des centres de dcision soustraits au pouvoir hirarchique du ministre. Mais, en moyenne nous l'avons vu, l'opration a plutt pour effet d'tendre les facults des techniciens et des groupes d'intrt : effectue une trs large chelle, elle aboutirait invitablement un miettement, voire mme une fodalisation du pouvoir politique. D'un autre ct, s'il me semble opportun d'envisager un renforcement de l'influence parlementaire, je ne crois pas qu'il soit sage ou simplement possible de confier aux assembles l'accomplissement matriel d'une fraction des tches qui sont aujourd'hui du ressort de l'Excutif. Sans aller jusqu' dire qu'une dcision ou qu'un dispositif d'action utile ne peut venir que de l'Excutif, il me parat que le Parlement accomplit beaucoup mieux sa mission quand il assume la surveillance de la politique gnrale ou de l'orientation politique de l'administration, que lorsqu'il veut prendre son compte l'laboration dtaille des mesures en cours de discussion, ou s'immiscer dans le fonctionnement quotidien des services. Le Parlement, doit, par exemple, faire sentir son influence dans l'tablissement du plan : il ne saurait en assumer la rdaction. Reste videmment la dcentralisation territoriale qui constitue un article quasi-rituel des programmes ayant trait la restauration de la dmocratie. En somme, selon ces projets, l'panouissement des liberts locales constituerait un sr rempart, le plus solide en tout cas, contre la domination du pays par les techniciens. En rapprochant des administrs les dirigeants politiques responsables (voir sous cet angle le fonctionnement des cantons suisses) on restreint ipso facto l'espace dans lequel la technocratie est susceptible d'implanter ses positions. Quand un homme politique charg de l'ducation publique par exemple a la pos-

Jean MEYNAUD, La technocratie. Mythe ou ralit ? (1964)

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sibilit de visiter en quelques jours tous les tablissements de son ressort ou du moins de parler avec toutes les autorits communales concernes, il n'est plus inconcevable d'envisager un cantonnement du pouvoir administratif. premire vue, ce lieu commun de la pense politique semble plausible. Le pouvoir des techniciens dpend notamment de la dimension du ressort gouvernemental. Cependant, mme si l'on fait abstraction des immenses difficults d'une relle dcentralisation ds que l'organisme considr dpasse une certaine taille il faudrait pour que celle-ci produise tous les effets escompts que les citoyens accordent au niveau rgional ou local l'attention souve