Helio Beltro

A burocratizao da empresa privada*

Sem uma justia acessvel ato homem comum, aplicada com razovel rapidez, no se pode falar em liberdade ou democracia. O pior julgamento aquele que no acontece.

Descentralizao, humanizao e liberao A burocratizao no constitui problema exclusivo do servio pblico, aqui ou no estrangeiro. Encontra-se igualmente presente na grande empresa privada. Na verdade, o fenmeno da burocratizao est intimamente associado ao da dimenso. Atingida certa dimenso, todo organismo tende a burocratizarse. E que com o crescimento perde-se a dimenso humana. O contrato pessoal cede lugar comunicao escrita. O homem transforma-se de senhor das decises em escravo dos regulamentos. A liderana pessoal dissolve-se no texto de manuais de procedimento. A deciso individual e peculiar cede lugar padronizao e uniformizao das decises. A organizao perde o calor, a "garra", a motivao, o sentido de urgncia e a clara conscincia de seus objetivos. Torna-se insensvel e vagarosa. Em suma, burocratiza-se. No h dvida, assim, de que a dimenso favorece a burocratizao, por fora do inevitvel processo de despersonalizao que dela decorre. Mas a burocratizao no se alimenta apenas da dimenso. Tem razes profundas no prprio comportamento humano e, sobretudo, na tendncia centralizao da autoridade. A concentrao do poder decisrio nos nveis mais altos da administrao uma doena crnica do servio pblico brasileiro que tambm se observa, com freqncia, na grande empresa privada brasileira, muitas vezes como sobrevivncia da fase inicial, herica e pioneira, marcada pela personalidade dos fundadores. Em suma: o risco de burocratizao est sempre presente, tanto no setor pblico quanto no setor privado. As providncias recomendveis para prevenir ou corrigir a burocratizao da empresa privada no diferem essencialmente das que preconizamos para a Administrao Pblica. Resumem-se, basicamente, em duas proposies: 1) Humanizar e dinamizar o organismo administrativo, mediante a liberao da iniciativa e a eliminao da desconfiana. que a liberdade est na raiz da eficincia e a desconfiana est na raiz da elevao dos custos. Nunca se inventou nem jamais se inventar nada mais eficiente do que o esforo criador do homem livre agindo em busca de seus ideais de auto-realizao. Nem existe redutor de custos mais poderoso do que a

presuno da veracidade, que consiste em acreditar-se, at prova em contrrio, que as pessoas esto dizendo a verdade. O Brasil no rico o bastante para se dar ao luxo de praticar uma administrao baseada na desconfiana. 2) Cuidar para que a organizao e a administrao da empresa estejam permanentemente voltadas para a realizao de seus objetivos. Para isso necessrio: a) estabelecer com clareza os objetivos da empresa antes de definir o tipo de organizao a adotar; b) assegurar a indispensvel prioridade s atividades operacionais, evitando o crescimento excessivo da burocracia central e reprimindo a tendncia inconsciente predominncia das atividades-meio sobre as atividades-fim.

II

Descentralizar e confiar Nas consideraes que faremos a seguir, procuraremos desenvolver um pouco mais essas duas proposies. Comecemos pela liberao do esforo criador do homem dentro da empresa. Em linguagem administrativa, a liberao da iniciativa encontra sua melhor traduo na descentralizao da execuo, que, alm de agilizar as decises, favorece a humanizao da empresa, na medida em que amplia a rea de participao no processo decisrio. A descentralizao das decises executivas perfeitamente compatvel com a unidade essencial de orientao e, ao contrrio do que pode parecer aos centralizadores impenitentes, no conduz desintegrao; pelo contrrio, abre mais espao para o bom exerccio das atividades de coordenao e controle do desempenho. Quanto desconfiana, exprime-se, em termos administrativos, pela exacerbao do controle prvio e sistemtico. A adoo da presuno da veracidade implica substituir esse tipo de controle prvio, oneroso e emperrador pelo controle do desempenho efetivo do sistema, isto , pelo controle dos resultados e do efetivo cumprimento dos objetivos da empresa. Convm relembrar que, com relao maior ou menor burocratizao da empresa, os equipamentos e os instrumentos tcnicos so, em si, essencialmente neutros. Tomemos, por exemplo, o computador, sem dvida uma das mais poderosas ferramentas disposio da administrao moderna. Como todo instrumento colocado disposio do homem, o computador pode constituir-se fator decisivo para realizar ou para obstruir o processo de desburocratizao da empresa. Na execuo de tarefas administrativas, o computador comandado pela concepo do analista, que, por sua vez, concebe seus sistemas de acordo com os desejos do administrador. Se o administrador tem formao autoritria e mentalidade centralizadora, se um homem mais preocupado em controlar do que em servir aos objetivos da organizao, encontrar certamente no computador o melhor instrumento para a realizao de seus desejos. Se, contrariamente, o dirigente est primordialmente voltado para os objetivos

finais da organizao; se acredita nas virtudes da descentralizao da execuo; se no tem a obsesso dos controles burocrticos ou formais, o computador ser igualmente o melhor instrumento de que poder dispor. Na realidade, a tendncia atualmente crescente para o chamado "Processamento Distribudo" permite conciliar admiravelmente as virtudes da descentralizao com as exigncias de informao central. O computador pode hoje estar simultaneamente a servio do homem da periferia, permitindo e acelerando a tomada de decises apoiadas no acesso imediato informao, e a servio do dirigente, que poder exercer eficazmente, por meio das informaes obtidas como subproduto da execuo, o acompanhamento do desempenho e o controle do cumprimento dos objetivos. A esta altura de nossa exposio, j se torna evidente que a desburocratizao no constitui essencialmente um problema de natureza tcnica. Constitui, antes de tudo, a adoo de uma postura filosfica que, colocando no centro do processo o respeito liberdade, dignidade, credibilidade e criatividade do homem, na verdade antecede e condiciona a adoo das solues no campo tcnico e a utilizao dos vigorosos instrumentos que a tecnologia vem colocando disposio dos administradores. Contrariamente, a adoo de uma postura filosfica errada conduzir sempre a resultados indesejveis, por melhor que seja a qualidade dos instrumentos tcnicos utilizados.

III

Administrao no cincia exata Neste ponto, convm relembrar que a administrao no uma cincia exata. No como a matemtica, a fsica ou a prpria qumica. No tem uma s resposta para cada tipo de problema. Uma empresa no um produto do meio fsico. uma entidade do meio social. constituda de homens. O comportamento de uma empresa depende muito mais do desempenho dos homens que a compem do que da excelncia de seus manuais ou estruturas de organizao. Mas, como todos sabem, inicialmente no se pensou assim. Nos primrdios da chamada cincia da administrao, marcados pela importante contribuio de alguns homens excepcionais formados em cincias exatas, predominou a convico de que ela tambm comportava a aplicao de alguns princpios matemticos indiscutveis. A partir dessa fase inicial, novos estudos e experincias foram, ao longo dos anos, valorizando o homem dentro do campo da administrao, por um caminho semelhante ao de outros campos do conhecimento. medida que se vai aprofundando o estudo de qualquer cincia, acaba-se descobrindo sempre que o homem est no centro do processo. A descoberta lenta, mas sempre acontece. Est acontecendo, por exemplo, na economia, no obstante o tratamento excessivamente "cientfico" que alguns economistas ainda insistem em adotar.

De qualquer forma, a administrao no pode nem deve mais ser considerada como assunto de natureza predominantemente tcnica, mas, pelo contrrio, como problema substancialmente humano, embora possa usar vrias cincias e tcnicas como instrumento. Esse o conceito que hoje prevalece e tem sido, alis, desenvolvido, com a lucidez habitual, por Peter Drucker. A administrao menos uma cincia do que uma experincia diria. Uma experincia que s pode ser absorvida por quem tem embocadura de administrador e por quem seja capaz de entend-la em todas as suas dimenses.

IV

Fidelidade aos objetivos Outra verdade a relembrar que a organizao no constitui um fim em si mesma. um instrumento utilizado pelo administrador de empresas. Uma empresa no algo criado para ter um bonito organograma e bem elaborados manuais de procedimentos. Uma empresa criada para produzir alguma coisa ou prestar algum servio: para fabricar bicicletas, vender sapatos ou realizar operaes de seguro. Os organogramas, os manuais e os procedimentos burocrticos s tm utilidade quando servem a esses objetivos. O administrador que perder isso de vista estar simplesmente perdido, como perdida estar a empresa onde as atividades-meio venham a alcanar maior prestgio e autoridade que as atividades-fim. No se trata de discutir a maior ou menor importncia da atividade. Ambas so igualmente importantes e essenciais ao xito da empresa. A diferena est em sua natureza. A funo essencial de qualquer atividade-meio ou de apoio tornar possvel e eficiente o exerccio das atividades-fim da empresa, isto , das operaes industriais ou comerciais que constituem o seu objetivo. O objetivo de uma empresa no fazer contabilidade e oramentos, administrar pessoal e material ou programar e controlar as despesas burocrticas. E fabricar e vender determinados bens ou prestar determinados servios. Esse conceito - aparentemente bvio - tem de ser repisado porque muito freqente a tendncia para estabelecer-se uma involuntria e inconsciente tirania das normas e das exigncias burocrticas sobre o desempenho das atividades de operao. Essa tendncia decorre, principalmente, do fato de que a atividade burocrtica costuma estruturar-se centralmente, ao passo que as operaes so por sua natureza dispersas e descentralizadas. Essa circunstncia favorece a maior proximidade e o contato direto das chefiasmeio com a direo-geral da empresa, o que acaba por conferir-lhes maior prestgio e autoridade. Pelas mesmas razes, elas costumam crescer muito alm do necessrio. As atividades centrais, especialmente as burocrticas, no devem crescer muito, salvo no caso de empresas de natureza muito especial. O crescimento da empresa deve ocorrer preferencialmente em nvel perifrico. medida que se expande, a empresa precisa dispor de maior nmero de unidades de fabricao ou de vendas. A burocratizao da empresa est geralmente ligada ao crescimento excessivo dos rgos intermedirios da superestrutura de apoio, coordenao e orientao e da prpria administrao superior.

A organizao de uma empresa h de ser determinada pela sua natureza, pelos seus objetivos e pela estratgia que adotar. O primeiro empenho de um dirigente deve ser o de pesquisar a verdadeira identidade de sua empresa e a estratgia que ela ter de observar. Em outras palavras, concentrar-se em responder s seguintes perguntas: Que a empresa? Que mercado pretende conquistar? Quais so e que fora tm seus concorrentes? Que obstculos ela vai encontrar em seu caminho? De que e de quem ela depende? De que apoios dispe? Que aliados ter de conquistar? Quais so os seus pontos fortes? Quais so os seus pontos fracos? Uma vez que tenha esclarecido a sua verdadeira identidade, os seus objetivos e a estratgia que pretende adotar para atingi-los, ento - e s ento - dever projetar sua organizao. Nunca antes. Como no h duas pessoas iguais, no h duas empresas iguais. O maior erro ser copiar a estrutura ou os manuais de organizao e administrao de uma empresa aparentemente semelhante. preciso ter muito cuidado ao transplantar conceitos administrativos de fora para dentro, seja de outras empresas, seja de outros pases. E aqui chegamos a um ponto delicado. No obstante a auspiciosa e crescente contribuio de autores brasileiros, a maioria dos livros de organizao e administrao disponveis no pas ainda constituda de tradues de autores estrangeiros ou transmite a experincia de outros pases mais desenvolvidos. Esse tipo de bibliografia predominante nos cursos de formao de administradores existentes no Brasil. O erro no est em divulgar no Brasil esse know-how exterior, mas em aplic-lo s nossas empresas sem maior exame. muito importante ter conhecimento da experincia internacional em matria de administrao. A cautela que devemos ter no transplante. O Brasil no um pas igual queles de onde provm esse know-how. Em primeiro lugar, trata-se de pases que geralmente dispem de um sistema educacional mais desenvolvido, de uma oferta de pessoal qualificado superior nossa. No Brasil h dificuldade em encontrar homens experientes e preparados para cada funo que se idealiza na empresa. Quase sempre preciso preparar os homens dentro de casa. Em segundo lugar, geralmente diferente o grau de participao do Estado na Economia. Aqui, o Estado teve de suprir a insuficincia de capitais privados nacionais e realizar tarefas que em outros pases tm cabido aos particulares. No pretendemos discutir aqui se essa expanso do Estado est certa ou errada. O fato que o Estado no Brasil supridor de insumos e fornecedor de servios; cuida de quase toda a infra-estrutura energia, transportes, comunicaes - sobre a qual se assenta o setor privado; fornece a maior parte do crdito; realmente lidera o processo de desenvolvimento, diretamente ou por intermdio de empresas pblicas. A presena dominante do governo na economia nacional um dado da maior importncia. Acresce que essa presena no se exerce apenas por meio do crescimento do Estado como empresrio. Exerce-se, igualmente, pelo crescimento incessante do governo como governo, como regulador da atividade econmica, isto , pela interferncia do governo na atividade cotidiana das empresas. A economia do Brasil tornou-se altamente regulamentada. Conseqentemente, o sucesso de uma empresa depende hoje, substancialmente, de fatores e regras do jogo fora de seu controle, como o custo de servios e insumos fornecidos pelas empresas pblicas e,

sobretudo, os nus e as limitaes fiscais e burocrticas a que a empresa est sujeita, at mesmo quanto aos preos que pode praticar. Finalmente, ao contrrio do que ocorre em outros pases, a maior dor de cabea do empresrio nacional no costuma ser o mercado. Salvo em momentos de excepcional dificuldade, como o atual, seu problema no o mercado. o financeiro. A insuficincia de capital desdobra-se em dois problemas: o alto custo do capital de giro e a indisponbilidade de capital de risco. Entre ns, o dinheiro tradicionalmente raro e caro. E, na ausncia de incentivos para a subscrio de aes, ridiculamente pequena (inferior a 1l0) a parcela da poupana financeira privada aplicada em investimentos de risco. Nossa poupana financeira privada - voluntria e compulsria - que representa hoje a gigantesca soma de Cr$ 6,7 trilhes, isto , cerca de US$ 65 bilhes, encontra-se maciamente empregada em aplicaes de renda fixa, isentas de risco e dotadas de excepcionais garantias de renda e liquidez. Limitadas pela falta de capital e pelo controle de preos, as empresas nacionais apresentam normalmente uma estrutura financeira pouco saudvel em termos de relao capital prpriocapital de terceiros. Ante esse conjunto de circunstncias, foroso convir que aos administradores de empresas brasileiras no aproveita muito a experincia estrangeira em matria de administrao. Alm de competncia administrativa e gerencial, o administrador de empresas nacionais tem de ser, antes de tudo, um especialista em realidades brasileiras.

Quanto mais simples melhor Duas observaes finais de sentido prtico. a) A simplicidade. A melhor organizao sempre a mais simples. A melhor estrutura sempre a mais "rasa": quanto menos escales de autoridade, mais rpidas sero as decises e mais fcil ser alcanar os objetivos da empresa. Na definio de uma estrutura de organizao, preciso fugir preocupao de simetria. Criou-se o hbito de pensar que o organograma de uma empresa deve ser como um candelabro: se h uma lmpada deste lado, tem de haver uma lmpada do outro. Se aqui se pendura trs, ali h de se pendurar trs. A tendncia a subdiviso e a multiplicao parksoniana de nveis hierrquicos. Cada departamento que se preza h de dispor de uma bateria de divises que, por sua vez, vo subdividir-se em vrias sees. O resultado final uma estrutura cara, pesada e complicada, capaz de retirar do organismo administrativo a agilidade e a criatividade indispensveis. A administrao de uma empresa no simtrica; viva e orgnica. Cresce como cresce uma rvore procura de sol: sem geometria nem simetria.

b) A despapelizao. No convm produzir mais informaes do que a administrao pode digerir. A verdade que os dirigentes raramente lem os papis ou os relatrios que recebem. E preciso que, em todos os nveis, o fluxo das informaes que sobem seja o estritamente necessrio e capaz de ser digerido pelo destinatrio. O ideal de uma organizao que cada vez haja mais gente lidando com pessoas e menos gente lidando com papis. * Palestra proferida no encerramento do II Congresso Brasileiro de Administrao em outubro de 1981, em
Braslia