Segurana pblica:

presente e futuro
LUIZ EDUARDO SOARES

ensaio responder a trs perguntas: 1. Quais os problemas nacionais mais graves, no campo da segurana pblica? 2. O que seria preciso fazer para resolv-los ou minimiz-los? isto , para que o futuro fosse marcado por mais segurana, nos marcos ditados pelo respeito aos direitos constitucionais? 3. Caso no se implementem as polticas pblicas aqui consideradas necessrias, quais seriam as conseqncias ou seja, nesse caso, que futuro poderamos esperar, quanto segurana e aos efeitos mais amplos de sua deteriorao, no mbito, sobretudo, da sociabilidade urbana e das instituies democrticas? Observe-se que ficaro de fora do conjunto do presente ensaio questes de imensa importncia, como a poltica criminal em sua dimenso legal, o sistema penitencirio, o sistema socioeducativo, o Ministrio Pblico e a Justia, em suas interfaces com o campo institucional da segurana. Por razes estritamente prticas, havendo disponibilidade reduzida de espao, no sero discutidas formas de violncia no criminal, ainda que sejam extremamente relevantes. Tampouco sero tratadas, aqui, questes tericas mais amplas, relativas ao conceito de crime e violncia, inscrio da violncia no Estado e nas estruturas sociais, e aos perversos processos de criminalizao, na raiz e na ponta das desigualdades brasileiras. Assinale-se tambm que a insegurana pblica , hoje, uma tragdia nacional, que atinge o conjunto da sociedade, e tem provocado um verdadeiro genocdio de jovens, sobretudo pobres e negros, do sexo masculino. A criminalidade letal atingiu patamares dantescos. Alm disso, tornou-se problema poltico, sufocando a liberdade e os direitos fundamentais de centenas de comunidades pobres.
OBJETIVO DESTE

As principais matrizes da criminalidade

Vrias so as matrizes da criminalidade e suas manifestaes variam conforme as regies do pas e dos estados, como j foi dito. Reitere-se: o Brasil to diverso que nenhuma generalizao se sustenta. Sua multiplicidade tambm o torna refratrio a solues uniformes. A sociedade brasileira, por sua complexidade, no admite simplificaes nem camisas-de-fora. Exemplos da diversidade: em algumas regies, a maioria dos homicdios dolosos encerra conflitos interpessoais, cujo desfecho seria menos grave no houvesse tamanha disponibilidade de armas de fogo. No Esprito Santo e no Nordeste, o assassinato a soldo ainda comum, alimentando a indstria da morte, cujo negcio envolve pistoleiros profissionais, que agem individualmente ou se renem em grupos de exterm-

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nio, dos quais, com freqncia, participam policiais. Na medida em que prospera o crime organizado, os mercadores da morte tendem a ser cooptados pelas redes clandestinas que penetram as instituies pblicas, vinculando-se a interesses polticos e econmicos especficos, aos quais nunca alheia a lavagem de dinheiro, principal mediao das dinmicas que viabilizam e reproduzem a corrupo e as mais diversas prticas ilcitas verdadeiramente lucrativas. H investimentos criminosos significativos em roubos e furtos de carros e cargas, ambas as modalidades exigindo articulaes estreitas com estruturas de receptao, seja para revenda, desmonte ou recuperao financiada. H uma praga que corri a confiana e propaga o medo nas cidades: os assaltos, nos bairros e, sobretudo, no centro das cidades, dos quais ningum est livre, mas que afetam com maior freqncia e covardia os idosos. Roubos a bancos, residncias e nibus, assim como os seqestros, particularmente os seqestros relmpagos, tambm tm se tornado comuns e perigosos, em todo o pas, porque, em funo, tambm nesse caso, da disponibilidade de armas, essas prticas, que, por definio, visariam exclusivamente ao patrimnio, tm se convertido, com assustadora freqncia, em crimes contra a vida a expanso dos roubos seguidos de morte ou latrocnios constitui o triste retrato dessa tendncia. Em todo o pas, mesmo havendo uma combinao de matrizes criminais, articulando e alimentando dinmicas diversas, tem se destacado o trfico de armas e drogas, que cada vez mais se sobrepe s outras modalidades criminosas, subordina-as ou a elas se associa, fortalecendo-as e delas se beneficiando. Ainda h tempo para evitar que se repitam em outros estados as tragdias que se banalizaram no Rio de Janeiro, mas para isso imperioso reconhecer que j h fortes indcios de que a matriz mais perigosa e insidiosa, que cresce mais velozmente, instalando-se nas vilas, favelas e periferias, e adotando o domnio territorial e a ameaa a comunidades como padro, a matriz mais apta a recrutar jovens vulnerveis e a se reproduzir, estimulada pela crise social e pela fragilidade da auto-estima, o trfico. Essa matriz da criminalidade tem assumido uma caracterstica peculiar, ao infiltrar-se e disseminar-se como estilo cultural e meio econmico de vida, com seu mercado prprio e lamentavelmente promissor. Exige, portanto, trabalho policial investigativo no combate s redes atacadistas, aes policiais ostensivas na conteno do varejo, mas, sobretudo, requer interveno social preventiva bem coordenada, territorialmente circunscrita e sintonizada com a multidimensionalidade dos problemas envolvidos. Efetivamente, o trfico de armas e drogas a dinmica criminal que mais cresce nas regies metropolitanas brasileiras, mais organicamente se articula rede do crime organizado, mais influi sobre o conjunto da criminalidade e mais se expande pelo pas. As drogas financiam as armas e estas intensificam a violncia associada s prticas criminosas, e expandem seu nmero e suas modalidades.

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Esse casamento perverso foi celebrado em meados dos anos 1980, sobretudo no Rio de Janeiro e em So Paulo, ainda que antes j houvesse vnculos entre ambas. A violncia domstica, especificamente a violncia de gnero, que vitimiza as mulheres, assim como as mais diversas formas de agresso contra crianas, revelam-se, em todo o pas, to mais intensas e constantes quo mais se desenvolve o conhecimento a seu respeito. O dado mais surpreendente diz respeito autoria: em mais de 60% dos casos observados, nas pesquisas e nos diversos levantamentos realizados no pas, quem perpetra a violncia conhecido da vtima parente, marido, ex-marido, amante, pai, padrasto etc. Isso significa que essa matriz da violncia, apesar de merecer mxima ateno e de constituir uma problemtica da maior gravidade para os que a sofrem ou testemunham, seja por suas conseqncias presentes, seja por seus efeitos futuros (as pesquisas mostram que quem se submeteu violncia, na infncia, ou a testemunhou, tem mais propenso a envolver-se com prticas violentas, mais tarde), no acionada por criminosos profissionais ou por perpetradores que constroem uma carreira criminal. Essa caracterstica implica a circunscrio da problemtica, da qual se deriva a necessidade da implantao de polticas especficas, que no deveriam confundir-se com a mera represso ou com a simples ao policial ainda que ela seja, evidentemente, tambm necessria. O mesmo pode ser dito sobre a violncia homofbica e racista. Ambas requerem polticas especficas, que no se esgotem na represso e que, inclusive, envolvam a requalificao prtica e cultural dos prprios profissionais da segurana.

Sobre as causas
As explicaes para a violncia e o crime no so fceis. Sobretudo, necessrio evitar a armadilha da generalizao. No existe o crime, no singular. H uma diversidade imensa de prticas criminosas, associadas a dinmicas sociais muito diferentes. Por isso, no faz sentido imaginar que seria possvel identificar apenas uma causa para o universo heterogneo da criminalidade. Os roubos praticados nas esquinas por meninos pobres, que vivem nas ruas cheirando cola, abandonados prpria sorte, sem acesso educao e ao amor de uma famlia que os respeite, evidentemente expressam esse contexto cruel. claro que esses crimes so indissociveis desse quadro social. O mesmo vale para o varejo das drogas, nas periferias: juventude ociosa e sem esperana presa fcil para os agenciadores do comrcio clandestino de drogas. No difcil recrutar um verdadeiro exrcito de jovens quando se oferecem vantagens econmicas muito superiores s alternativas proporcionadas pelo mercado de trabalho e benefcios simblicos que valorizam a auto-estima, atribuindo poder aos excludos. Por outro lado, os operadores do trfico de armas, que atuam no atacado, lavando dinheiro no mercado financeiro internacional, no so filhos da pobreza ou da desigualdade. Suas prticas so estimuladas pela impunidade.

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Em outras palavras, pobreza e desigualdade so e no so condicionantes da criminalidade, dependendo do tipo de crime, do contexto intersubjetivo e do horizonte cultural a que nos referirmos. Esse quadro complexo exige polticas sensveis s vrias dimenses que o compem. tempo de aposentar as vises unilaterais e o voluntarismo.

Como reduzir a violncia criminal?

H dois meios complementares de trabalhar pela promoo da segurana pblica cidad: atravs de polticas preventivas e da ao das Polcias (no caso dos Estados) ou de Guardas Civis (no caso dos municpios) o governo federal pode atuar no apenas pelas polcias federal e rodoviria federal, mas pela induo, aplicando uma poltica nacional que proporcione meios para que se efetive a cooperao interinstitucional e para que se imponham exigncias mnimas de qualidade na proviso dos servios de segurana pblica, o que envolve eficincia e respeito s leis e aos direitos humanos. Dediquemo-nos, agora, preveno da criminalidade violenta. Comeando pela apresentao de alguns pressupostos e de algumas implicaes.
Polticas de preveno da criminalidade violenta podem produzir efeitos rapidamente, a baixo custo (aqui, a referncia so os municpios e seus governos, porque, por sua proximidade da ponta, acessibilidade, agilidade e capilaridade, constituem a instncia mais adequada execuo de polticas preventivas).

Polticas que visam prevenir a violncia criminal no so polticas estruturais, de longo prazo, destinadas a agir sobre as macroestruturas socioeconmicas do pas. Geralmente, a suposio inversa provoca equvocos, mal-entendidos e dificuldades de toda sorte. Em primeiro lugar, porque induz ao imobilismo: enquanto no se eliminarem as grandes iniqidades estruturais da sociedade brasileira, nada se pode fazer para conter a insegurana, dizem aqueles cujo ceticismo se funda na crena de que ou se faz tudo, ou nada resta a fazer; ou se alteram as causas profundas e permanentes, ou estaramos condenados a enxugar gelo. Em segundo lugar, tal convico, na medida em que nega a possibilidade de solues a curto prazo, leva a populao descrena, frustrao e ao desespero sendo, esses sentimentos, eles prprios graves fatores de risco e denso adubo para propostas autoritrias (do tipo: cercar as favelas, armar a populao, erguer muros mais altos, trocar a segurana pblica por solues privadas, estimular a prtica brutal e arbitrria do justiamento, apoiar a brutalidade policial, instaurar a pena de morte, reduzir a idade de imputabilidade penal etc.), as quais terminam por realimentar o crculo perverso da violncia. Pelo contrrio, a melhor experincia nacional e internacional demonstra, com fartura de exemplos e argumentos, a possibilidade de combinar aes pblicas de natureza preventiva com presteza de resultados, o que pressupe a possibilidade de que polticas de preveno sejam eficientes mesmo no atuando sobre causas estruturais ou incidindo sobre macroestruturas.

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Em outras palavras, h como agir de modo eficiente, em curto espao de tempo e mobilizando poucos recursos, sobre as dinmicas imediatamente geradoras daqueles fenmenos que desejamos evitar ou conter. A represso no tem o monoplio da urgncia e do pronto emprego, alm de nem sempre ser eficiente. A preveno pode ser gil, rpida, barata e mais eficiente. Poder-se-ia sempre ponderar: as polticas preventivas que no visam a mudanas estruturais so superficiais e no impedem o retorno do problema que se deseja evitar. verdade. Mas elas salvam vidas, reduzem danos e sofrimentos, tornam a vida mais feliz. Quando isso feito, as polticas preventivas instauram padres de comportamento, suscitam sentimentos e acionam percepes coletivas que se convertem, elas mesmas, em causas de situaes menos permeveis s presses dos fatores crimingenos. Isto , os sintomas podem matar o paciente e devem ser tratados, enquanto o paciente no est pronto para a cirurgia. At porque, sem trat-los, a cirurgia no ser possvel. Em segurana pblica, as conseqncias tornam-se causas no movimento subseqente do processo social: determinadas condies favorecem a prtica de crimes; os crimes expulsam empresas, o que aumenta o desemprego, ampliando as condies para o crescimento de certas formas de criminalidade etc. E o ciclo d mais uma volta em torno do mesmo eixo. O contrrio tambm verdadeiro: reduzindo-se a criminalidade e a intensidade da violncia aplicada, fixam-se as empresas, outras so atradas, aumenta a oferta de emprego, as condies sanitrias e urbansticas evoluem, e assim sucessivamente, na direo do estabelecimento de um crculo virtuoso. Desse ponto de vista, conclui-se que agir tpica e superficialmente sobre causas imediatas dos crimes, reduzindo o nmero de vtimas, a taxa de risco, o grau de propagao do medo, e a sensao de insegurana, acaba sendo muito mais que enxugar gelo, mesmo se as aes em pauta no atingem os ncleos estruturais dos problemas. O crime torna-se causa do crime, pela mediao da economia e de outras esferas da vida social. Atuando-se sobre o crime, interrompe-se uma dinmica autofgica, porque se afeta, positivamente, o conjunto dos fatores que funcionam como causas mediatas e imediatas do crime. Menos crime equivale a melhor economia, melhor qualidade de vida e, conseqentemente, menos crime. Esse raciocnio se assenta no pressuposto, hoje amplamente aceito, de que o crime causa da crise social e econmica, tanto quanto seu reflexo. Portanto, e curiosamente, agir contra o crime incidir sobre suas causas. Nesse sentido, perde relevncia a distino entre polticas preventivas estruturais e tpicas, ao menos na medida em que ambas interceptam dinmicas que concorrem para a gerao dos fenmenos que desejamos evitar. Ou seja, ambas so importantes e tm seu lugar. E no se justifica sacrificar as polticas tpicas em nome da suposta superioridade (ou, pior ainda, exclusividade) das polticas estruturais.

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Polticas preventivas eficientes dependem de diagnsticos locais (tcnicos e interativos), gesto participativa, circunscrio territorial, autoridade poltica e articulao intersetorial.

Diagnstico local No h modelos nicos e gerais, aplicveis em todas as cidades de todo o pas. Mas h condies gerais que devem ser observadas, para que se alcance um nvel superior de eficincia. A primeira delas justamente o cuidado com as generalizaes. A qualidade de uma poltica depende da consistncia de cada programa, cada projeto e cada ao. E essa consistncia depende, por sua vez, do conhecimento de cada bairro, regio da cidade, praa ou rua. Qualquer que seja o diagnstico local sobre a dinmica da criminalidade, ser sempre indispensvel reconhecer a multiplicidade de dimenses envolvidas: desde a economia sade, da estrutura familiar s escolas, do cenrio urbano disponibilidade de transporte, das condies habitacionais ao acesso ao lazer, das oportunidades de emprego s relaes comunitrias, do perfil psicolgico predominante, em cada situao tpica, ao potencial cultural presente nos movimentos musicais ou estticos da juventude. Nada disso deve ser examinado de uma perspectiva genrica e abstrata, mas de modo bem concreto, segundo as manifestaes especficas do territrio em questo e de seus habitantes. Intersetorialidade das polticas O quadro que resultar do diagnstico, em cada caso, exibir vasta pluralidade de dimenses, ainda que as mais relevantes variem em cada contexto. Assim como variam os contextos e as circunstncias locais; e assim como variam as realidades dos mais de cinco mil e quinhentos municpios brasileiros. Se a pluralidade for uma constante, o objeto do diagnstico ser sempre complexo. Se o problema da criminalidade violenta , necessariamente, multidimensional, a abordagem fiel a esta complexidade nos conduzir elaborao de polticas adequadas a esta complexidade, isto , sensveis pluridimensionalidade. Em outras palavras, a complexidade do problema exigir polticas intersetoriais, capazes de dar conta das diversas dimenses que compem a violncia criminal. Polticas sintonizadas com a multidimensionalidade dos fenmenos so polticas multissetoriais ou intersetoriais. Reforma da estrutura de governo: integrao e autoridade poltica Nova abordagem, novas polticas, de natureza intersetorial: falta um agente pblico apto a implement-las. Impe-se, ento, criar um novo sujeito da gesto pblica. Um ator poltico dotado de autoridade e competncia para integrar as vrias reas da administrao. Hoje, os governos municipais apresentam uma organizao segmentada, dividida por secretarias e rgos vinculados. Cada secretaria cuida de um setor do governo e cada setor do governo corresponde a uma rea da vida social. A integrao, quando existe o que raro , depende, em geral, de um esforo suplementar, seja ele voluntarista e episdico, seja ele

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permanente mas assentado em bases precrias. Depende, por exemplo, da instaurao de um frum de polticas sociais. Ocorre que, com freqncia, os titulares das pastas s comparecem reunio inaugural do frum mostrando ao prefeito e aos eleitores seu compromisso com a orientao integracionista ditada pelo prefeito, mas esquecendo-se deles em seguida. Nas reunies subseqentes, enviam seus representantes, cuja autoridade apenas delegada, o que transforma o frum deliberativo em conselho consultivo condenando-o ineficincia e o convertendo, tantas vezes, em espao de disputa poltica. Em vez de solucionar o problema da integrao, esses fruns ou conselhos terminam ampliando as dificuldades. No raro, depois de implant-los, o prefeito ou a prefeita passa a contar com mais um problema, em vez de menos um. Por incrvel que parea, depois do esforo de integrar atravs do frum, o governante v-se diante da necessidade de criar outro mecanismo para integrar mais esse rgo, o frum, ao conjunto do governo. E as secretarias permanecem afastadas, distantes umas das outras. Se o prefeito ou a prefeita no despertar para o equvoco desse caminho, terminar criando o frum de integrao do frum de integrao s secretarias e, depois, o frum de integrao dos fruns de integrao. Isso chega a ser engraado, porque apresenta uma caricatura do processo, mas h situaes que se aproximam do absurdo. O novo agente pblico, para constituir-se, exige uma reforma mais profunda e orgnica na estrutura do governo municipal. Uma soluo possvel que no exclui outras, ainda mais radicais a criao de alguns poucos grupos executivos, responsveis pela implementao do plano de governo, que deve prestar contas ao prefeito e sociedade, regularmente. Com base na definio de metas e a partir da identificao de prioridades, estipulado um cronograma realista e garantidos os recursos necessrios, o grupo executivo poder submeter as polticas setoriais poltica intersetorial, desde que se reporte diretamente ao gabinete do prefeito e que seja dotado da autoridade correspondente magnitude das tarefas. A transparncia, a participao popular, o dilogo intra e extragovernamental, todos esses ingredientes complementam o desenho elementar do funcionamento do novo sujeito da gesto pblica. Outras qualidades imprescindveis so: agilidade, conexo com a ponta, capacidade de interveno tpica, de planejamento, avaliao e monitoramento, acesso a dados quantitativos e qualitativos, sintonia com microrrealidades locais e compromisso com a gesto global do plano de governo.

Focalizao territorial Outro requisito da eficincia das polticas preventivas a focalizao territorial. necessrio circunscrever a rea sobre a qual incidir a poltica, ainda que se tenha em mente que as realidades locais se interpenetram, porque as dinmicas sociais no respeitam fronteiras entre espaos urbanos.

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Os habitantes de um bairro atravessam a cidade para trabalhar, estudar, fruir o lazer, beneficiar-se dos servios pblicos ou privados, encontrar membros de sua rede familiar ou social. Por outro lado, profissionais do crime migram para reas nas quais possam aumentar seus ganhos, reduzindo os custos e riscos das operaes ilcitas. Isso significa que o sucesso de uma rea da cidade, na conteno do crime, pode implicar, para reas vizinhas, aumento da insegurana. Claro que essa conseqncia no justifica o imobilismo, mas deve ser levada em conta no planejamento global da poltica de segurana municipal. A importncia da circunscrio territorial para as polticas preventivas decorre de fatores intersubjetivos e objetivos. Quando a prefeitura, em comum acordo com a comunidade, define uma agenda local o que requer focalizao poltica , mobilizando todos os seus rgos e recursos e envolvendo os meios de comunicao de massa no mutiro organizado, tem chances de: a) infundir responsabilidade pelas inciativas conjuntas; b) difundir esperana no sucesso do empreendimento; c) valorizar aquela rea urbana e seus moradores; d) redefinilos ante a opinio pblica da cidade como protagonistas da mudana, sujeitos da transformao, construtores da paz, promotores da ordem urbana cooperativa e solidria, exemplos para a sociedade. Quando a prefeitura consegue alcanar esses resultados, e) logra converter o estigma (residentes de rea degradada, maculada pela violncia) em ndice positivo (habitantes da rea que se tornou paradigma da civilidade urbana), fazendo que as expectativas se invertam, estabilizando-se na direo positiva. Falando em expectativas, estamos no terreno intersubjetivo da segurana. Do ponto de vista objetivo, a focalizao territorial indispensvel para que o diagnstico seja suficientemente qualificado, os projetos sejam desenhados com preciso, os investimentos mulitssetoriais confluam, alcancem a sinergia necessria e se articulem com a mobilizao da prpria comunidade, estabelecendo parcerias e redes operacionais na base. Em outras palavras, a mesma dificuldade que existe na traduo para cada municpio desse plano nacional se reproduz na escala intramunicipal: o prefeito ou a prefeita ter de adaptar seu plano municipal de segurana s peculiaridades de cada local. Esse esforo perfeitamente factvel, mas exige ateno s caractersticas que as dinmicas assumem em cada bairro ou comunidade.

Consrcio e gesto participativa possvel mudar a escala da interveno que visa alterar as condies sociais geradoras da violncia e por ela realimentadas, desde que as foras que desejam a mudana somem suas energias e seus recursos, num mutiro sem precedentes, no-voluntarista, competente, apoiado em diagnsticos e orientaes tcnicas apropriadas, garantindo-se ampla participao e transparncia, para que se construa a indispensvel confiana entre as partes envolvidas. O raciocnio nos conduz proposta: possvel e necessrio celebrar um amplo pacto, sob a forma

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de um consrcio entre o governo municipal e todas as entidades no-governamentais dispostas a cooperar. O processo acompanharia os seguintes passos: constatada a riqueza de iniciativas e de recursos aplicados na rea social, no municpio em questo, por parte da sociedade local, e constatada a convenincia de que o atual quadro de disperso e fragmentao d lugar sinergia entre os esforos e convergncia de investimentos humanos e materiais, propor-se-ia a elaborao de um diagnstico comum sobre os problemas mais graves, para que se identificassem as prioridades e se definisse uma agenda consensual: quais as principais vtimas? Quais os grupos sociais mais vulnerveis? Como e onde atuar para mudar sua realidade, oferecendo-lhes alternativas de integrao e de valorizao humana, cultural, econmica e social? Identificadas as prioridades, definida a agenda e mapeados os alvos principais das iniciativas, torna-se necessrio planejar as aes convergentes, visando a objetivos comuns. Para que merea credibilidade, no perca a legitimidade e seja positivo, todo esse movimento tem de respeitar os trabalhos que j esto em curso, garantir-lhes a continuidade e evitar a mais leve tentao, seja de cooptao poltica de tipo clientelista, seja de imposio de uma camisa-de-fora autoritria, que sufoque a liberdade e a autonomia que caracterizam as aes da sociedade e dos indivduos. Planejadas as aes, elas precisam ser acompanhadas com transparncia, de forma ampla, para que avaliaes regulares suscitem correes de rota, numa dinmica de monitoramento participativo. Assim, o consrcio potencializar as aes da sociedade e do poder pblico municipal, elevando a escala das intervenes voltadas para a transformao social. Criar-se-ia um fundo pblico no-estatal, cuja administrao seria exatamente pblica porm no-estatal, para que se captassem e investissem recursos com absoluta honestidade e com critrios no-poltico-partidrios. Alm disso, seria tambm indispensvel celebrar um Contrato Local de Segurana Municipal, a partir de convnios com o sistema de Justia criminal (Polcias, Ministrio Pblico e Poder Judicirio), visando ao enfrentamento da criminalidade violenta, da desordem urbana e ao provimento de condies para a resoluo pacfica de conflitos sociais e interpessoais. Celebrariam tambm este Contrato de Segurana Municipal as entidades que prestam servio de segurana urbana, patrimonial, de vigilncia e de proteo s vitimas da violncia, ou que se devotam recuperao de pessoas em conflito com a lei, ou preveno da violncia e da criminalidade.

As polcias brasileiras: diagnstico e planos de reforma

O contexto institucional, na esfera da Unio, caracteriza-se pela fragmentao no campo da segurana pblica. O problema maior no a distncia formal, mas a ausncia de laos orgnicos, no mbito de coordenao das polticas pblicas. O que se est enunciando grave: os respectivos processos decisrios so incomunicveis entre si.

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As polcias brasileiras, de um modo geral, so ineficientes na preveno e na represso qualificada, na investigao e na conquista da indispensvel confiana da populao. Problemas ligados corrupo e brutalidade ultrapassam qualquer patamar aceitvel. So refratrias gesto racional, no avaliam a prpria performance, nem se abrem a controle e monitoramento externos. No se organizam com base em diagnsticos sobre os problemas a enfrentar, o modo de faz-lo, as prioridades a definir e as metas a identificar. No planejam sua prtica, a partir de diagnsticos, fundados em dados consistentes, nem corrigem seus erros, analisando os resultados de suas iniciativas os quais, simplesmente, ignoram. So mquinas reativas, inerciais e fragmentrias, inscritas num ambiente institucional desarticulado e inorgnico, regido por marcos legais rgidos e inadequados. Os profissionais no so apropriadamente qualificados e valorizados e as informaes no so ordenadas de acordo com orientao uniforme, que viabilize a cooperao. H ainda o dramtico sucateamento da percia e o conjunto de dificuldades que derivam da dicotomia: polcia civil-PM. Uma questo especialmente relevante a segurana privada ilegal (no aquela legalmente constituda), que tem privatizado a segurana pblica, envolvendo os policiais no segundo emprego, do qual o Estado acaba refm, porque dele depende a viabilizao do insuficiente oramento pblico.

Reforma policial Os princpios regentes do diagnstico e das propostas so redutveis a uma equao simples: eficincia policial e respeito aos direitos humanos so mais do que meramente compatveis entre si, so mutuamente necessrios. Do diagnstico, deduz-se o que preciso fazer: 1. reverter a fragmentao verificada na esfera da Unio; 2. alterar o marco legal inadequado e restritivo, no mbito constitucional e infraconstitucional; 3. estimular a adoo de programas modulares de reforma, orientados para a implementao de um modelo de polcia que vise construir instituies passveis de gesto racional, voltadas para a reduo da insegurana pblica e o respeito aos direitos humanos; 4. apoiar experinciaspiloto promissoras e divulgar as boas prticas; 5. investir na sensibilizao de gestores, legisladores e da opinio pblica, para que os trs primeiros itens se realizem; 6. valorizar o papel ativo dos municpios e de suas Guardas Civis, na segurana pblica. Sem a instituio de uma agncia, no mbito da Unio, dotada de autoridade e poder real de comando, que integre os meios operacionais, rena os mecanismos de implantao de polticas e coordene as principais fontes de recursos especficos, ser impossvel alterar o atual quadro, que se caracteriza pela disperso das iniciativas, a superposio de responsabilidades, a multiplicidade de fontes geradoras de diagnsticos e aes, a pulverizao da liderana institucional, o emprego sem critrios de recursos, a falta de mecanismos e mtodos de acompanhamento e avaliao das aes financiadas pela Unio, e a autonomizao atomizante dos meios operacionais. Tudo isso tem resultado na inrcia governamental, no desperdcio de recursos federais e, portanto, na irracional ausncia de poltica.

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Quanto aos marcos legais: a primeira grande alterao deveria dar-se por meio de um projeto de emenda constitucional, submetida apreciao do Congresso Nacional pelo presidente da Repblica, preferencialmente com o apoio consensual dos governadores apoio que havia sido obtido pelo primeiro secretrio nacional de Segurana Pblica do governo Lula, ao longo de seus dez meses de gesto. Uma PEC propondo a desconstitucionalizao das polcias, o que significa a transferncia aos estados do poder para decidirem, em suas Constituies Estaduais, qual modelo de polcia desejam ter entre as opes, incluise, evidentemente, a preservao do modelo atual. O Brasil um pas de dimenses continentais e socialmente muito complexo, muito diversificado, o que recomenda respeito autonomia republicana e federativa dos estados, evitando-se a imposio de modelos nicos, por natureza insensveis s peculiaridades locais quaisquer que sejam seus mritos intrnsecos e os benefcios que ofeream a algumas unidades da federao. Sendo assim, no faz sentido manter o antigo dilogo, ou melhor, o velho conflito que h mais de vinte anos ope os defensores da unificao das polcias e os defensores do status quo. Se o problema no est nas deficincias de um ou outro modelo, mas na imposio do mesmo modelo a todos os estados e permanentemente, eternizando padres tradicionais, sem que se lhe tenhamos explorado os limites, criticamente , a disputa deixa de ser por um ou por outro (unificao ou status quo) e passa a ser em torno de um sem nmero de opes nesse caso, a imaginao, a observao crtica da experincia nacional ( luz das experincias internacionais) e o bom senso so os limites: poder-se-iam conceber modelos unificados, regionais, metropolitanos, municipais, militarizados ou no, polcias divididas territorialmente ou segundo a gravidade dos crimes etc. Com a desconstitucionalizao, alguns estados mudariam suas polcias; outros, no, seja porque consideram bom o modelo de que dispem, seja porque no tm fora poltica para operar a mudana. De todo modo, as eventuais dificuldades polticas de alguns estados no se exportariam, automaticamente, para os demais, como ocorre quando a questo unificam-se as polcias ou no, como soluo nica para todo o pas. Alm da PEC em prol da desconstitucionalizao, seria necessrio estipular algumas regras gerais, de validade nacional, para garantir o salto de qualidade e para evitar que a criatividade e o experimentalismo estimulados pela PEC gerem mais fragmentao e obstculos cooperao do que j temos hoje (o que certamente seria difcil, dado o grau atual do problema). Essas regras gerais so as normas para a criao do Sistema nico de Segurana Pblico (SUSP), tambm postulado como a prpria desconstitucionalizao no Plano Nacional de Segurana Pblica do governo Lula. As regras em pauta determinariam a criao de: a) um ciclo bsico (um currculo mnimo) comum, obrigatrio para a formao de todo profissional de segurana pblica no Brasil; b) uma linguagem informacional comum para todas as polcias, uniformizando-se as categorias e as plataformas de permuta de dados (que teriam tempo de adaptar-se ao novo siste-

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ma, o qual exigiria informatizao); c) uma sistemtica de gesto aberta avaliao e ao controle externo; d) cotas oramentrias fixas, destinadas ao investimento em percia. Seria tambm imprescindvel valorizar o papel dos municpios, via aplicao de polticas sociais de preveno e criao de Guardas Civis, preparadas para ser paradigma das polcias do futuro, isto , organizadas com base em novos compromissos nas reas da formao, informao, estrutura organizacional, gesto, articulao com a percia, controle externo e dilogo com a sociedade. A principal vocao das Guardas o policiamento comunitrio, a mediao de conflitos e a resoluo de problemas.

Futuro previsvel
Caso no se implementem polticas pblicas inteligentes, pluridimensionais, intersetoriais e sensveis s especificidades locais, em larga escala, capazes de interceptar as microdinmicas imediatamente geradoras da criminalidade violenta, sobretudo de natureza letal, em um cenrio caracterizado pela manuteno dos atuais indicadores de desigualdade, pobreza, qualidade de vida degradada, deficincias na escolaridade e precariedade no acesso aos direitos, facilitando crises familiares, e gerando vulnerabilidade, baixa auto-estima, sentimento de excluso, estigmatizaes, invisibilidade social e dupla mensagem cultural, as conseqncias s podem ser o agravamento do atual quadro de violncia criminal, que j constitui uma tragdia, particularmente quando afeta a juventude pobre e negra, do sexo masculino, provocando verdadeiro genocdio. Esse quadro negativo tende a agravar-se, sobretudo, se persistirem duas condies: a) um sistema institucional de segurana pblica fragmentado, ineficiente, corrompido, desacreditado, brutal, racista, alimentador do circuito da violncia e da prpria criminalidade, que no valoriza seus profissionais; b) o empreendedorismo do trfico de armas e drogas, que, ativamente, tira proveito da precariedade das condies de vida e da vulnerabilidade dos processos subjetivos dos jovens com ralas e raras oportunidades e perspectivas de integrao. Quanto a polticas sociais e culturais preventivas do crime, tem havido avanos, no pas, ainda que tpicos, dispersos e sem escala suficiente, dada a ausncia de sinergia e articulao entre esferas de poder, e entre instituies pblicas e privadas. Quanto reforma das polcias, os avanos so ainda mais parcos, tmidos, tpicos, espasmdicos, cclicos, no-sustentveis, no-sistmicos, eventuais e dispersos. O que torna, entretanto, mais desafiador e interessante o exerccio prospectivo, na rea da segurana pblica, o carter histrico da legislao, cujo parmetro define os crimes, os quais, por sua vez, sofrem alteraes de acordo com as mudanas das relaes sociais, da economia e da tecnologia. Pode-se imaginar um futuro possvel em que as drogas tais como hoje classificadas deixem de atrair o consumo, sendo substitudas por novas substncias psicoativas de natureza sinttica ou por efeitos produzidos por conexes diretas entre men-

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te e mquina, sob diferentes condies. Nesse caso, o controle pode se tornar to complexo e custoso, que as tradicionais polticas repressivas se inviabilizem, na medida em que a fruio passe a corresponder a fluxos virtuais de comunicao, transportados e recepcionados por simples movimentos de rede, via up e downloads. Na sociedade da informao, do conhecimento e da comunicao, na qual a flexibilizao e a customizao individualizantes tendem a se impor, talvez a grande ameaa seja a violao da propriedade intelectual, o que implicaria modificaes profundas na prpria concepo do trabalho policial, assim como na estrutura organizacional das instituies da ordem pblica.
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CERCA de 45 mil pessoas so vtimas de crimes letais, no Brasil, anualmente. As vtimas so, em sua maioria, jovens pobres e negros, moradores das periferias e favelas das grandes cidades. As polcias so parte do problema: elas tm sido, em geral, ineficientes, unilateralmente reativas, corruptas e violentas, sobretudo porque suas estruturas organizacionais so inadequadas ao cumprimento de suas obrigaes constitucionais. Por outro lado, as polticas preventivas ainda so tpicas e fragmentadas. Se no houver uma profunda reforma institucional e legal, e se no forem atacadas as causas imediatas da violncia, prev-se um futuro sombrio.
RESUMO PALAVRAS-CHAVE: Poltica de segurana pblica, Preveno e direitos humanos, Diagns-

tico e prognstico da violncia criminal no Brasil, Presente e futuro das polcias brasileiras.

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 AROUND 45 thousand people are victims of lethal crime in Brazil, yearly. Most of the victims are young, poor and black, from the shanty towns located at the large cities. Police are part of the problem: they have been, generally, uneffective, unilaterally reactive, corrupted and brutal, mostly because their organizational structures do not fit their needs to perform constitutional obligations. On the other hand, crime prevention policies are still restricted and fragmented. A dark future can be foreseen if a deep legal and institutional reform is not implemented, and the immediate causes of violence are not targeted.
ABSTRACT

Crime prevention policies, Prevention policies and human rights, Forecast of lethal crimes in Brazil, Present and future of Brazilian police.
KEYWORDS:

Luiz Eduardo Soares professor da Universidade Cndido Mendes (RJ), professor licenciado da UERJ, diretor do Instituto Pr-Susp e ex-secretrio nacional de Segurana Pblica. @ luizebmsoares@aol.com Recebido em 4.1.2006 e aceito em 13.1.2006.

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