Combate A La Pobreza

Comit del CESOP Mesa Directiva Dip. Salvador Barajas del Toro Presidente Dip.
Fabin Fernando Montes Snchez Secretario Dip. Cuauhtmoc Sandoval Ramrez Secretario Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Francisco Guerrero Aguirre Director General Arturo Maldonado Tapia Director de Vinculacin y Gestin Gustavo Meixueiro Njera Director de Estudios de Desarrollo Regional Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Eduardo Rojas Vega Director de Opinin Pblica Ernesto Cavero Prez Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos Sal Mungua Ortiz Coordinador Administrativo Juan Carlos Amador Hernndez Efrn Arellano Trejo Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Dunia Ludlow Deloya Mara Guadalupe Martnez Anchondo Salvador Moreno Prez Alejandro Navarro Arredondo Roberto Ocampo Hurtado Sara Mara Ochoa Len Csar Augusto Rodrguez Gmez Oscar Rodrguez Olvera Octavio Ruiz Chvez Investigadores Nora Len Rebollo Mariela Monroy Jurez Roberto Ocampo Hurtado Edgar Pacheco Barajas Apoyo en Investigacin Francisco J. Sales Heredia Director del Reporte CESOP Elizabeth Perdomo Reyes Coeditora Alejandro Lpez Morcillo Editor Reporte CESOP, nm. 11, abril de 2008. Publicacin mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico, D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Los artculos contenidos en esta publicacin son elaborados por los P O B R E Z investigadoresEdel CESOP A las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cmara de A Y M D I O y M B I E N T E E N M X I C O Diputados.
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El combate a la pobreza
Francisco J. Sales Heredia
El combate a la pobreza se ha convertido en un objetivo central de los

gobiernos post revolucionarios en nuestro pas. En la poca del desarrollo estabilizador, las polticas pblicas afrontaron el potente crecimiento de la poblacin con la creacin de nuevas instituciones que daran servicios a los ciudadanos del pas. Instituciones de salud, educativas y servicios municipales. El crecimiento de estas instituciones y de los servicios ofertados por los gobiernos, se detuvo a mediados de la dcada de 1970 debido a crisis financieras y econmicas. Las polticas pblicas respondieron focalizando las ayudas a los grupos en peores circunstancias y se desarrollaron programas especficos que ofrecan servicios y bienes. A partir de la dcada de 1990, los programas adquirieron relevancia nacional al estar dirigidos desde la Presidencia de la Repblica, el caso paradigmtico fue el programa Solidaridad que inverta en las comunidades. Los siguientes gobiernos desarrollaron un modelo de atencin individual an ms focalizado, con el objetivo de incidir en la formacin de capacidades bsicas: nutricin, higiene, salud preventiva y educacin bsica. Estas capacidades se relacionan con la posibilidad de aprovechar un mayor nmero de oportunidades en la vida cotidiana de los pueblos y ciudades. En esta ocasin, el Reporte Cesop trata el tema de la pobreza y considera desde diversos aspectos, los esfuerzos realizados para conceptualizar el problema de la pobreza, financiar el combate a sta, disear programas adecuados para hacer eficiente este combate, distinguir algunos de los elementos especficos que la propician y sealar las dificultades que las personas enfrentan al situarse en desventaja con otros ciudadanos mejor situados socioeconmicamente hablando.
Concepcin de la pobreza y medicin Existen mltiples y variados estudios sobre la concepcin de pobreza y su consecuente medicin. En general, desde una perspectiva humanista, la pobreza se refiere a la falta de recursos que requiere un ser humano para poder participar en sociedad; desde una perspectiva amplia, se trata de preguntarnos acerca del mnimo social considerado como justo en una sociedad determinada, para los ciudadanos que integran el pacto social. An partiendo de una visin amplia, no es claro cmo podemos determinar el mnimo social justo. La discusin depende de consideraciones de teora poltica y de consideraciones inherentes a la historia de un pas especfico. Para complicar las cosas, las consideraciones de teora poltica no son homogneas, pues existen diversas teoras de justicia que compiten entre s, e incluso en la misma teora existen diversas interpretaciones acerca de la solucin ms eficiente y ms justa a un problema concreto, como es el caso de la concepcin de los que en peores circunstancias socioeconmicas se encuentran, llamados genricamente pobres. En el marco de la teora poltica liberal, a la que responden nuestras leyes con excepciones al integrar derechos comunitarios, la concepcin de pobreza ha sido considerada desde dos grandes corrientes: a) El Estado debe velar por el mnimo social y dar acceso real a los derechos, bienes y servicios que ste incluya, y b) Las instituciones sociales, entre las que se incluye al gobierno, deben velar por garantizar el acceso real a derechos y promover las condiciones para que los individuos obtengan los bienes y servicios que incluya el mnimo social.
La primera es relacionada con los Estados de bienestar, generalmente socialdemcratas, con un Estado que participa de manera activa en la redistribucin amplia de recursos sociales, y la segunda es relacionada con los Estados liberales, con un Estado regulador pero no redistribuidor activo de recursos sociales, con la excepcin de una red bsica de servicios para los que en peor circunstancia se encuentran. En el caso de Mxico, la poltica social ha transitado por un intento de crear un Estado de bienestar amplio, sostenido financieramente por el desarrollo estabilizador, a un intento de crear un Estado regulador del mercado econmico que le ofrezca oportunidades a los ciudadanos. Este ltimo intento de adecuacin del Estado para crear un ambiente digno donde los ciudadanos desarrollen en libertad y seguridad las actividades que les plazca dentro de la ley, se ha traducido en una serie de programas que centran su enfoque en resolver problemas estructurales individuales desde la perspectiva de las capacidades, mejorando las oportunidades para acceder a un mejor nivel de vida. Sin embargo, ni en nuestras leyes, ni en las polticas sociales ha quedado del todo claro cual es el mnimo social que un ciudadano mexicano debe tener para poder participar activamente en sociedad. Un ejemplo de lo anterior puede resumirse en las posibles diversas interpretaciones acerca del mnimo social:1 Perspectiva del ingreso: Desde este punto de vista, una persona u hogar es pobre si su ingreso est por debajo de la lnea de pobreza definida. Tal lnea de pobreza vara dependiendo de la situacin econmica del pas en cuestin. Sin embargo, es definida a partir de una base mnima de
Lo que sigue est basado en el Reporte de Desarrollo Humano, PNUD, 1997, pp. 15-16.
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poseer suficiente ingreso para adquirir el suficiente alimento necesario para vivir. Perspectiva de necesidades bsicas: Por medio de esta perspectiva, la pobreza est definida como la privacin de los requerimientos materiales necesarios para mnimamente lograr una vida aceptable. Este concepto de privacin incluye ingreso, salud, educacin bsica, trabajo y servicios pblicos. Perspectiva de capacidades: Desde este aspecto la pobreza representa la ausencia de capacidades bsicas para vivir en una sociedad determinada. Estas capacidades se refieren a algo tan bsico, como estar bien nutrido, adecuadamente vestido y protegido de los elementos, poder prevenir enfermedades, hasta poder participar en la vida comunitaria. Tan diversas perspectivas tienen un correlato en las diversas lneas de pobreza medidas en ingreso que tratan de capturar tales consideraciones. Un ejercicio de lo anterior se muestra en la Grfica 1. Como puede observarse, las diversas perspectivas ofrecen porcentajes de pobreza muy dispersos, desde 82% en la perspectiva amplia de Coplamar, esfuerzo de poltica pblica de fines de la dcada de 1970, hasta 3% desde una perspectiva mnima de marginacin total que hablara de no tener ningn servicio posible ni ingreso para comer. Las otras propuestas de lnea, consideran diversos bienes y servicios. Es de destacar la que considera la idea de pobreza como desigualdad, es decir la que considera que pobreza depende del grupo de la poblacin a la que hace referencia. En nuestro caso poseer 50% o menos del ingreso promedio sera considerar, como lo hacen los pases europeos, que se es pobre relativamente hablando e incluira a cerca de 30% de las personas.
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La Secretara de Desarrollo Social en el 2002 propuso, a partir de la recomendacin de un grupo tcnico, tres lneas de pobreza. Posteriormente la Ley de Desarrollo Social creo una nueva institucin encargada de evaluar la poltica social, llamada Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (Coneval) que ha dado seguimiento a las lneas de pobreza. Las lneas de pobreza estn definidas en trminos del ingreso suficiente para adquirir bienes y servicios considerados como necesarios para vivir en sociedad por un individuo. La insuficiencia de estos bienes se considera como pobreza. La primera lnea llamada pobreza extrema, considera el ingreso per cpita necesario para adquirir una canasta alimenticia (alrededor de 688 pesos mensuales en 2005). La segunda, llamada pobreza de capacidades, para adquirir adems de una canasta alimentaria, servicios educativos y de salud (alrededor de 831 pesos mensuales). La tercera, llamada pobreza patrimonial, incluye el ingreso necesario para alimentarse, obtener servicios de salud, educacin, vestido, transporte y vivir en una vivienda digna (alrededor de 1 792 pesos mensuales) (Grfica 2).
Conclusiones La conceptualizacin de la pobreza, permite tomar en cuenta a aquellos bajo cierta lnea, pero no necesariamente la intensidad de la pobreza sufrida por estas personas. Es claro que una persona que se encuentra ms alejada de la lnea descrita se encuentra en peores circunstancias que otras en mejor posicin. Se trata entonces de consideraciones relativas dentro de un grupo especfico, que a su vez tiene caractersticas de pobreza absoluta. Las polticas pblicas pueden responder de diversa formas a esta consideracin, como se muestra en la Grfica 3.
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Grfica 1. Porcentaje de pobreza individual segn diversas lneas de pobreza

100 90 80 70 Coplamar Pob Mod (2 940 pesos) Coplamar Ext Pob (1 132) Progresa Pob Mod (990) 50% del Ing Medio Szkely Pob Mod (707) Progresa Ext Pob (525) 30 Szkely Ext Pob (392) 20 10 0 1992 1994 1996 1998 2000 Marginacin total
Porcentaje
60 50 40
Fuente: Clculos propios con base en las encuestas nacionales de gasto e ingreso tomando el ingreso total (pesos de 2001), INEGI.
Grfica 2. Porcentaje nacional de pobreza (Individuos)

80.0 70.0 60.0 50.0 Pobreza Alimentaria 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 Pobreza de Capacidades Pobreza patrimonial
Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social, 2008.
Grfica 3
y
Lnea de pobreza (LP) Beneficio uniforme
z
Suplemento de ingreso
Transferencia de Ingreso igual a la brecha con la LP
Garanta de ingreso y min Centiles de individuos
En la grfica pueden apreciarse las diversas polticas aplicables para superar la lnea de pobreza (z). La lnea gruesa muestra la distribucin de los individuos por centiles en (x), en el eje de las (y) se encuentra el ingreso. El beneficio uniforme se conforma de una transferencia idntica, esto logra que todos aumenten su ingreso, algunos superando (z). El suplemento de ingreso considera una transferencia desigual que de mayor prioridad a los que tienen menos ingresos. La transferencia de ingreso igual a la brecha existente con (z) puede dejar a algunos sin nada, aunque a muchos posicionarlos sobre (z). Por ltimo, la garanta de ingreso permite a los que en peores circunstancias se encuentran a mejorar su condicin sustancialmente. Para evaluar las diversas formas de distribuir los mismos recursos podemos hacer un ejercicio hipottico, simulando contablemente que otorgamos una transferencia de ingreso a cada individuo de acuerdo a lo descrito y meE L C O M B A T E A
dir el nmero de pobres posterior a la distribucin y la intensidad de la pobreza de los que siguen siendo pobres bajo una lnea de pobreza elegida. En el Cuadro 1 puede observarse que la mejor opcin desde la perspectiva de reducir el nmero de pobres, sin ninguna sorpresa, es una transferencia igual a la brecha existente entre el ingreso individual y la lnea, sin embargo esto hace que los recursos no sean suficientes para todos y que el 5% restante quede sin ningn recurso, esto puede apreciarse al obtener de la frmula FTG 2 (Foster, Green, Thoerbecke) que mide la relevancia dada a los que menos tienen, que la situacin de estos no mejora. La mejor opcin considerando la reduccin de la intensidad de la pobreza de los que permanecen bajo la lnea de pobreza es la garanta de un ingreso tal que permita a los que se encuentran en la cola de la distribucin aumentar su ingreso. En esta distribucin meL A P O B R E Z A
Cuadro 1. Comparacin de los distintos tipos de transferencias

% de pobreza Distribucin original Beneficio uniforme Suplemento de ingreso Garanta de ingreso Transferencia igual a la brecha 20% 15% 20% 20% 5% Brecha de pobreza 8.0% 7.20% 4.00% 4.40% 3.95% % de mejora con la brecha 13% 50% 45% 51%
FGT 2
Mejora
FGT 2 (%)
4.70% 4.00% 2.28% 1.40% 3.18%
15% 51% 70% 32%
Fuente: Clculos propios con base en datos aleatorios.
jorara FGT 2 en 70%, es decir, una transferencia desigual que otorgue por ejemplo lo faltante a la mitad de la brecha para cada centil de individuos, puede ser mejor desde una perspectiva de la gravedad de la situacin, sin embargo, puede ser peor, desde una perspectiva de disminucin de los nmeros totales de la pobreza.
En resumidas cuentas, la concepcin y la medicin puede afectar la forma en que los recursos sociales son distribuidos entre los ciudadanos con igualdad de derechos a ellos. Esto hace de las polticas que se dirigen a eliminar o reducir este problema una autntica prueba acerca de la forma en que los ciudadanos son considerados por las instituciones.
Ciudadana, derechos sociales y pobreza: un anlisis en el marco de la reforma del Estado

Sara Mara Ochoa Len
En un trabajo fundamental en la materia, T.H. Marshall distingua

entre tres tipos de ciudadana: poltica, civil y social.1 En l sostena la misma jerarqua entre stos y pona de relieve la importancia de incluir a la ciudadana social. Este enfoque ha tenido una serie de crticas, desde muy diversas posturas. Entre ellas se encuentra que, por un lado, si los derechos sociales dependen de la pertenencia a un Estado, stos no se reconocen como derechos fundamentales del hombre y, por otro lado, se ha considerado que incluye en un solo concepto, derechos que son de distinta naturaleza.2 De acuerdo con Michelangelo Bovero, los derechos polticos son condiciones para la democracia ya que son un elemento esencial para sta como forma de gobierno. Por su parte, ciertos derechos civiles y sociales son precondiciones para su existencia, pues su violacin puede impedir el ejercicio de los derechos polticos y, por tanto, evitar la existencia de un verdadero sistema democrtico. Entre los derechos sociales menciona principalmente el derecho a la educacin y el derecho a la subsistencia.3 La conclusin que se deriva de ambas visiones es que sin el goce de los derechos sociales, las posibilidades de los ciudadanos de ejercer una ciudadana plena son limitadas. Los beneficios de los derechos civiles y polticos, como la libertad de expresin y el ejercicio del voto, entre otros, pueden aprovecharse cabalmente con la existencia de una ciudadana en condiciones ptimas para ejercerlos. Por ejemplo, la falta
T. H. Marshall, Citizenship and Social Class and other Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 1950. 2 Sara Gordon Rapoport, Ciudadana y derechos sociales. Una reflexin sobre Mxico, Revista Mexicana de Sociologa, vol. 63, nm. 3, julio-septiembre de 2001, pp. 193-210. 3 Michelangelo Bovero, Democracia y derechos fundamentales, Isonoma, nm. 16, abril de 2002, p. 37.
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de un nivel educativo adecuado limita las posibilidades de participar productivamente en la toma de decisiones pblicas, ya sea al ejercer el derecho al voto o al postularse para ser votado, por mencionar algunos casos. Como resultado de lo anterior, una situacin extrema de privacin de los derechos sociales, manifiesta en la forma de pobreza, exclusin y aislamiento social, puede mermar severamente el ejercicio de los derechos civiles y polticos. La pobreza, el bajo nivel educativo, la falta de atencin de la salud, conllevan restricciones en varios sentidos. La falta de informacin y el desconocimiento de los derechos extienden visiones poco deseables en materia de cultura poltica, como la aceptacin de la venta del voto o la percepcin de la inutilidad de la participacin ciudadana. No debe perderse de vista, la importancia del vnculo que debe establecerse entre los representantes pblicos y la ciudadana, ya que su falta puede derivar en desinters por la participacin ciudadana, debido a la percepcin de una baja influencia real de los ciudadanos en las decisiones pblicas y a la falta de reconocimiento de los beneficios de su participacin en las decisiones pblicas. Esta situacin tambin provoca vulnerabilidad ante agentes que buscan restringir el ejercicio real de los derechos, como aquellos que se involucran en la compra del voto.4 Como se
Al respecto vase: Cornelius Wayne, Mobilized voting in the 2000 elections: The changing efficacy of vote buying and coercion in mexican electoral politics, en: Jorge Domnguez y Chapell Lawson (coords.), Mexicos pivotal democratic election, Stanford y La Jolla, California: Stanford University Press/UCSD, pp. 44-66. Ricardo Aparicio, Las magnitudes de la manipulacin del voto en las elecciones federales del ao 2000, Perfiles latinoamericanos, nm. 20, Flacso, Mxico, pp. 7999. Andreas Schedler, My vote? Not for sale. How mexican citizens view electoral clientelism, trabajo presentado en la conferencia The Comparative Politics of Vote Buying, Cambridge, Massachussets, 26-27 de septiembre, y Alberto Daz-Cayeros, Los programas
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mencion, el nivel educativo es un factor determinante en la adquisicin de habilidades para participar de manera activa en la toma de decisiones pblicas. As tambin, el ejercicio de los derechos requiere destinar recursos a este propsito, como es el tiempo necesario para involucrarse en asuntos pblicos, por ejemplo, participando en organizaciones ciudadanas o en diversas tareas de los programas sociales. Este tiempo es restringido debido a la necesidad de dedicarlo prioritariamente a la provisin de la familia. Ahora bien, los derechos sociales siguen siendo en la actualidad un tema controversial. A pesar de su reconocimiento en el Pacto Interamericano de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) en 1976, existen diversas discusiones que an no han encontrado una respuesta unnime:5 Cul es la naturaleza de estos derechos? Son de naturaleza distinta que los derechos polticos y civiles? Cul es el contenido de estos derechos? Es posible exigir estos derechos? Es posible hacerlo en un contexto de restricciones fiscales? Es pertinente adoptar estos derechos como un criterio de asignacin de la poltica social? Existen posturas tericas que consideran que los derechos sociales son de una naturaleza distinta que los derechos polticos y civiles. Mientras estos ltimos son considerados derechos pasivos, los derechos sociales se consisociales y su efecto electoral en Mxico: un anlisis cuasi-experimental, Serie ENAPP, Documento de Trabajo nm. 1, junio de 2007, Mxico, p. 32. 5 http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/ pidesc.htm (fecha de consulta: 21 de marzo de 2008). El Pacto entr en vigor el 3 de enero de 1976 y fue ratificado por Mxico en 1981. E C E S O P
deran derechos activos, que implican una accin positiva del Estado para su cumplimiento. No obstante, Abramovich y Courtis consideran que la distincin entre derechos activos y derechos pasivos es ms de grado que de naturaleza, ya que para garantizar el cumplimiento de los derechos polticos y civiles es necesaria la erogacin de recursos por parte del Estado, por ejemplo, mediante la creacin de instituciones destinadas a este fin. Asimismo, los derechos sociales tambin requieren que el Estado garantice que estos derechos no sean vulnerados en el sentido negativo, esto es, que no se impida que alguien tenga acceso al trabajo, a la salud, a la educacin, etctera.6 En relacin con el contenido de los DESC, en el plano internacional, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que es el principal instrumento en la materia a nivel mundial, avanza en el contenido de los derechos sociales, por ejemplo, respecto a lo que debe entenderse por el derecho a la educacin, a la salud y al trabajo. Adems, se toman en cuenta las observaciones generales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Con base en lo anterior, Abramovich y Courtis consideran que s es posible hablar de la exigibilidad de los derechos sociales. Al respecto, ponen ejemplos como el caso de Argentina, en donde la implementacin del juicio de amparo colectivo ha permitido una mayor adecuacin para atender este tipo de derechos de forma jurisdiccional. Entre los casos citados se encuentra el juicio ganado por una comunidad argentina debido al consumo de agua que contena plomo y mercurio, en la que se oblig al gobierno a proveer de agua potable a la comunidad y a diagnosticar y dar tratamiento a las personas afectadas.
Abramovich, Vctor y Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, 2002.
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Sin duda, el tema de las restricciones fiscales es un elemento importante. En este sentido, en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se acepta el criterio de progresividad en la provisin de los servicios sociales asociados a los derechos, no obstante, los Estados parte tienen que probar los avances realizados en la direccin de la cobertura universal. En el caso de Mxico el nivel de recaudaciones tributarias est muy por debajo del promedio internacional y el gasto social como porcentaje del producto interno bruto (PIB), a pesar de su incremento en los ltimos aos, sigue por debajo de los niveles internacionales. Mientras que en 2001 el gasto social como porcentaje del PIB en Mxico era de 11.8%, de 14.8% en Estados Unidos y de 28.9% en Suecia.7 Queda claro que el establecimiento de los derechos sociales requiere el acuerdo tanto de la sociedad como de los distintos rganos de gobierno para su cumplimiento.8
Pobreza, conocimiento de derechos sociales y percepciones de cultura poltica En diciembre de 2007, el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP) llev a cabo la Encuesta Construccin de Ciudadana Social y Cultura de Derechos (ECCCD) con el propsito de indagar sobre el conocimiento de la ciudadana sobre los derechos sociales. A
CEFP, Indicadores de gasto pblico social de pases seleccionados, mayo de 2006. 8 De acuerdo con Nuria Cunill, las bajas tasas de impuesto sobre la renta en Amrica Latina, hacen evidente que en la regin se confronta una restriccin ms poltica que econmica. Nuria Cunill, Balance de la participacin ciudadana en las polticas sociales, en Alicia Ziccardi (coord.), Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local, Memorias I, IIS-UNAM/ Comecso/ Indesol, Mxico, 2004.
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continuacin se presentan los porcentajes de respuesta a preguntas de participacin ciudadana y de percepciones de cultura poltica tomando como referencia dos variables: el nivel de escolaridad y guisar con lea. La variable de escolaridad se ha relacionado ms directamente con la posesin de habilidades para participar en la vida pblica, pero tambin se relaciona con la pobreza. Por su parte, guisar con lea es una variable que refleja las carencias en el hogar y su presencia puede asociarse con un nivel de pobreza extrema. Tomando en cuenta la variable de nivel educativo, se encuentra lo siguiente: Una mayor participacin en organizaciones ciudadanas de las personas que cuentan con profesional y posgrado (Cuadro 1). Aumenta el porcentaje de personas que haban escuchado hablar con anterioridad sobre los derechos sociales, a partir de la preparatoria (Cuadro 2). El porcentaje de personas que no cree (algo en desacuerdo o en desacuerdo) que los derechos sociales estn sujetos a la buena voluntad del gobierno aumentan para preparatoria y profesional. Entre las personas sin escolaridad aumenta de forma considerable la proporcin de no respuesta (no sabe o no contest). Un mayor porcentaje est en desacuerdo (algo en desacuerdo o en desacuerdo) en que el gobierno slo debe dar cumplimiento a los derechos sociales en la medida en que tenga los recursos para ello. Entre las personas sin escolaridad aumenta considerablemente la proporcin de no respuesta (no sabe o no contest). En profesional aumenta el porcentaje de personas que cree que la participacin ciudadana en los programas sociales sirve mucho.
Para el caso de las personas que guisan o no con lea, los resultados son menos contundentes, respecto a las diferencias por esta variable. As, para las personas que no guisan con lea se observa lo siguiente: Es menor el porcentaje de personas que no haba escuchado hablar antes sobre los derechos sociales (Cuadro 3). Es mayor el desacuerdo con el hecho de que las personas acepten algo a cambio de votar por un partido poltico. Tambin disminuye el porcentaje de no respuesta. Con referencia a la pregunta relacionada con la concepcin de justicia social, a mayor escolaridad aumenta el porcentaje de personas que considera que deben cubrirse las necesidades bsicas de toda la poblacin. Entre las personas con menor escolaridad es mayor el porcentaje que considera que la justicia social consiste en proteger a los ms pobres (Cuadro 4).
Los derechos sociales en la reforma del Estado El anlisis de los derechos sociales es de especial importancia en Mxico, dado que actualmente se est discutiendo, en el marco de la reforma del Estado, el tema de las garantas sociales. En febrero de 2008, el Grupo de Garantas Sociales de la Comisin Ejecutiva de Negociacin y Construccin de Acuerdos (CENCA), present un Documento de propuestas de reformas constitucionales.9 En el Cuadro 5 puede observarse que este documento tiene tres grupos de propuestas principales, aunque existen tambin otros puntos de importancia: los derechos humanos, la educacin y la equidad de gnero.
http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/cenca/ content/grupos_trabajo/garantias/garantias.htm E C E S O P
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Cuadro 1. Pertenece usted a alguna de las siguientes organizaciones? Organizacin ciudadana

Sin escolaridad Primaria Secundaria Preparatoria Carrera tcnica Profesional o posgrado S 1.47 4.22 3.15 5.18 4.70 10.32 No 98.53 95.39 96.16 94.32 95.30 89.68 Ns/Nc 0.39 0.69 0.50 Total 100 100 100 100 100 100
Nota: Datos ponderados. Elaboracin propia con base en la ECCCD.
Cuadro 2. Haba usted escuchado hablar anteriormente sobre los derechos sociales?
Sin escolaridad Primaria Secundaria Preparatoria Carrera tcnica Profesional o posgrado S 9.43 26.30 29.70 42.48 49.84 58.04 No 89.23 71.97 69.57 56.38 47.30 41.96 Ns/Nc 1.34 1.74 0.73 1.14 2.87 Total 100 100 100 100 100 100
Cuadro 4. Cul de las siguientes ideas coincide ms con su manera de entender la justicia social?
Que cada quien reciba segn sus necesidades Sin escolaridad Primaria Secundaria Preparatoria Carrera tcnica Profesional o posgrado 20.55 18.22 19.86 24.25 19.87 17.55 Proteger a los ms pobres 44.48 37.86 34.47 31.70 16.37 17.29 Que cada quien reciba segn su esfuerzo 9.36 13.16 12.14 12.79 18.31 23.39 Buscar satisfacer las necesidades bsicas de todas las personas 19.34 22.18 30.29 29.50 43.19 40.06
Otra
Ns/Nc
Total
0.72 0.36 2.25
6.26 7.86 2.88 1.75 1.70
100 100 100 100 100 100
Nota: Datos ponderados. Elaboracin propia con base en la ECCCD. C I U D A D A N A, D E R E C H O S S O C I A L E S Y P O B R E Z A
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Cuadro 2. Propuestas de Reformas Constitucionales del Grupo de Garantas Sociales

Tema Contenido Cambio de denominacin del Captulo I, Ttulo Primero. Incorporacin y jerarqua constitucional de los derechos humanos contenidos en tratados internacionales. Principios que rigen las obligaciones del Estado frente a los derechos humanos. Prohibicin de celebrar tratados que afecten los derechos humanos. Establecer el juicio de amparo para la proteccin de los derechos humanos contenidos en tratados internacionales y su procedencia por omisiones de la autoridad. Ampliacin de los requisitos para la suspensin de garantas individuales en pleno respeto a los derechos humanos. Garantizar la audiencia previa para la expulsin de extranjeros. Facultad de las comisiones de derechos humanos para conocer violaciones a derechos humanos cometidas por particulares. Facultad del Senado para hacer comparecer a funcionarios que no cumplan las recomendaciones de la CNDH. Facultades constitucionales para la CNDH y las comisiones locales de dictar medidas cautelares en caso de una inminente violacin de derechos humanos. Ampliacin de facultades de la CNDH y de las comisiones locales para conocer de violaciones en materia laboral y electoral. Garantizar la autonoma de las comisiones locales de derechos humanos. Juicio poltico al presidente de la CNDH. Aadir los derechos humanos, la perspectiva de gnero, la interculturalidad, la no discriminacin y el respecto al medio ambiente como principios contenidos en la educacin. Elevar la obligatoriedad de la educacin hasta la media superior. Establecer la obligacin del Estado de garantizar la universalidad de la educacin superior. Establecer la calidad como parte del derecho a la educacin. Abrir los contenidos educativos a la participacin de todos los niveles de gobierno. Prohibicin del cobro de cuotas y aportaciones escolares. Garantizar los apoyos del Estado para que el educando ingrese y se mantenga en el sistema educativo. Derecho de los miembros de pueblos indgenas a recibir una educacin bsica bilinge. Presupuestos multianuales en materia de educacin. Obligacin del Estado de promover y financiar la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico. Garanta de igualdad de hombres y mujeres en el ejercicio de sus derechos. Adoptar la perspectiva de gnero como principio para el desarrollo nacional. Obligacin de establecer la perspectiva de gnero en todas las leyes. Facultad del Congreso para expedir leyes que establezcan la concurrencia en materia de perspectiva de gnero. Obligacin del Ejecutivo federal de incorporar la perspectiva de gnero en la administracin pblica. Igualdad de oportunidades para el hombre y la mujer en el mbito laboral. Establecer el derecho constitucional a una vida libre de violencia.
Derechos humanos
Educacin
Ciencia y tecnologa
Equidad de gnero
Vida libre de violencia
Fuente: CENCA, Documento de propuestas de reformas constitucionales. Grupo de garantas sociales, febrero de 2008.
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Respecto al primer tema se propone que el artculo 1 de la Constitucin quede como sigue:
gresividad de los derechos humanos, contenidos en la propuesta del artculo 1, prrafo 2. El planteamiento de la problemtica social en trminos de derechos humanos implica que En los Estados Unidos Mexicanos todas las per- existe una obligacin del Estado de garantizar sonas gozarn de los derechos humanos y de el cumplimiento de los derechos sociales. Esto las garantas para su proteccin, reconocidos conlleva tanto la bsqueda de crecimiento ecoen esta Constitucin y en los tratados interna- nmico sostenido que derive en mayor creacionales ratificados por el Estado mexicano. En cin de empleos y mejores remuneraciones, la aplicacin e interpretacin de las normas de como la creacin de una red de servicios sociaderechos humanos prevalecen aquellas que con- les que conduzcan hacia la cobertura de toda fieran una mayor proteccin a las personas en la poblacin. Los derechos sociales implican el goce y ejercicio de sus derechos. una poltica social que garantice un nivel de vida adecuado para toda la poblacin y no slo Sin duda, ste es un cambio de gran tras- la atencin de los grupos ms vulnerables, si cendencia. Los derechos humanos, por defini- bien, debe reconocerse la importancia de las cin son inherentes al hombre por su condicin polticas de superacin de la pobreza. Cabe sealar que en la actualidad la Ley de personas y no dependen de la pertenencia a un Estado, de hecho, son nicamente recono- General de Desarrollo Social es la nica en la cidos por el Estado y no otorgados por l. As que se enumeran explcitamente los derechos tambin, los derechos humanos son univer- sociales. En el artculo 6 define como derechos sociales la educacin, la salud, la alimensales. Los derechos sociales son tambin derechos tacin, la vivienda, el disfrute de un medio humanos. En la clasificacin cronolgica de ambiente sano, el trabajo y la seguridad social los derechos humanos, los derechos sociales y los relativos a la no discriminacin. La ley pertenecen a los derechos conocidos como de seala en el artculo 1, prrafo I, que el objeto segunda generacin. Entre stos podemos de la ley es Garantizar el pleno ejercicio de encontrar el derecho a la alimentacin, a la los derechos sociales consagrados en la Consatencin de la salud, a la educacin, a la vi- titucin Poltica de los Estados Unidos Mexivienda, entre otros.10 canos, asegurando el acceso de toda la Qu implicaciones tendra su aprobacin poblacin al desarrollo social.11 para la poltica social actual? Qu implicaEl documento de propuestas del grupo de ciones tendra para las polticas de superacin garantas sociales incluye acciones muy imporde la pobreza? De acuerdo con lo planteado tantes en materia de educacin: extender la anteriormente, los cambios constitucionales propuestos implican que los derechos sociales 11 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/ sern reconocidos y garantizados por el Esta264.pdf. Cabe recordar que la Cmara de Diputados do y que debern convertirse en el principio interpuso una controversia constitucional por el Rerector de la poltica social. As, esta poltica glamento de la Ley General de Desarrollo Social, endeber considerar los principios de universa- tre otras cosas, porque consideran que el reglamento lidad, interdependencia, indivisibilidad y pro- no respeta las mltiples vertientes planteadas en la ley
http://www.cndh.org.mx/losdh/losdh.htm (fecha de consulta: 18 de marzo de 2008).
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para garantizar los derechos sociales y establece que slo se llevarn a cabo polticas focalizadas. El fallo de la Corte fue negativo para la Cmara de Diputados.
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obligatoriedad hasta la educacin media superior y la gratuidad hasta el nivel superior, incluir el criterio de calidad en la educacin, entre otros. Sin duda, estas acciones atienden a un criterio de progresividad en la educacin, ya que actualmente la educacin secundaria se est volviendo insuficiente para acceder con xito al mercado de trabajo. Por otro lado, existe una gran desercin escolar en los niveles medio superior y superior, por lo cual el porcentaje de mexicanos que llega a estos niveles es muy bajo y lo es an ms para los jvenes en familias en situacin de pobreza. En este sentido, adicionalmente, es necesario garantizar que las personas con mayores carencias no abandonen sus estudios por tener que trabajar y logren llegar hasta los niveles superiores. En esta visin se reconoce que la educacin es un elemento benfico para la sociedad en su conjunto ya que, adems de sus beneficios intrnsecos, implica tener una ciudadana educada e informada y posibilita que las personas estn en mejores condiciones de insertarse con xito en el mercado de trabajo, por lo que se asume la necesidad de que el Estado tome acciones para garantizar la educacin. La posicin crtica a esta visin sealara que para esto se requieren amplios recursos fiscales, se dejan de atender otras necesidades apremiantes y el Estado utiliza recursos pblicos para pagar servicios que muchas personas podran proveerse de forma privada.12 No obstante, la importancia dada a la educacin, podra extenderse al menos a otros derechos como la salud, la seguridad social o la vivienda. Tomemos como ejemplo el caso de la seguridad social. En nuestros das, slo aquellas personas que cuentan con un empleo formal tienen acceso a la seguridad social. Esto
Respecto a la deseabilidad de los derechos sociales como criterio distributivo revisar: Sara Gordon Rapoport, Ciudadana, op. cit.
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implica que ms de la mitad de la poblacin carecen de esta cobertura. Qu implicaciones de poltica pblica tiene el reconocimiento del derecho humano a la seguridad social? Cmo se lograr dar cobertura de seguridad social a toda la poblacin en un contexto de bajo crecimiento econmico y baja creacin de empleos? Un ejercicio similar deber hacerse con el resto de los derechos sociales.13
Comentarios finales En la actual discusin de las garantas sociales en el marco de la reforma del Estado la propuesta preliminar apunta a la inclusin de los derechos humanos como eje rector de la Constitucin. Esta modificacin es de gran relevancia e implicara cambios sustanciales en la poltica social del pas y en la poltica de superacin de la pobreza. El cumplimiento de los derechos sociales implica la obtencin de un nivel de vida adecuado para toda la poblacin. Por otro lado, se asocia con la posibilidad de ejercer una ciudadana plena, en el ejercicio de los derechos polticos y civiles. La poltica social deber as atender a los criterios de universalidad, progresividad, e indivisibilidad, conferidos a los derechos humanos e implementar mecanismos para lograr que toda la poblacin cuente con un estndar de vida adecuado en trminos sociales. Esto implica una poltica social mucho ms amplia e integral, que no se limita a la superacin de la pobreza, siendo sta slo un aspecto, si bien sustancial, de la poltica social.
El Banco Mundial ha planteado un sistema multipilar que incluya una pensin no contributiva para todos los ciudadanos que implica un mnimo de bienestar en la vejez, por criterios de residencia en un determinado pas, la cual sera complementada mediante las contribuciones obligatorias y voluntarias que hagan los trabajadores durante su vida laboral. E C E S O P
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Lo anterior implica reconocer el compromiso no slo del Estado, sino de la sociedad en su conjunto, para el logro de esos objetivos sociales. En un contexto de restricciones presupuestarias esto implica un replanteamiento
del diseo de las polticas sociales y de la colaboracin necesaria, entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil para alcanzar los objetivos sociales.
Anexo
Est usted de acuerdo, algo de acuerdo, algo en desacuerdo o en desacuerdo con las siguientes expresiones: todas las personas deben tener acceso a los derechos sociales. De acuerdo 78.08 81.74 81.99 82.98 75.24 81.46 Algo de acuerdo 12.34 10.04 16.25 17.02 22.50 14.95 Algo en desacuerdo 3.35 1.42 1.87 1.93 En desacuerdo 1.45 0.38 0.24 0.39 1.67 Ns/Nc 8.13 4.48 0.11 Total 100 100 100 100 100 100
Sin escolaridad Primaria Secundaria Preparatoria Carrera tcnica Profesional o posgrado
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Algunas personas consideran que la participacin de la gente en los programas sociales ayuda a que stos funcionen. De acuerdo a su opinin la participacin ciudadana sirve mucho, sirve poco o no sirve. Sirve mucho Sin escolaridad Primaria Secundaria Preparatoria Carrera tcnica Profesional o posgrado 33.42 45.70 41.65 47.52 43.06 54.54 Sirve poco 47.78 34.74 41.71 35.50 45.26 25.74 No sirve 7.37 8.30 8.00 7.14 5.30 11.92 Ns/Nc 11.42 11.26 8.64 9.84 6.38 7.81 Total 100 100 100 100 100 100
Guisar con lea
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Est usted de acuerdo, algo de acuerdo, algo en descuerdo o en desacuerdo con las siguientes expresiones: el cumplimiento de los derechos sociales est sujeto a la buena voluntad del gobierno. De Algo de Algo en En Ns/Nc Total acuerdo acuerdo desacuerdo desacuerdo S 36.75 22.46 7.68 20.59 12.52 100 No 40.40 26.21 11.50 18.16 3.73 100
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Descentralizacin del gasto y combate a la pobreza: fondo de aportaciones de infraestructura social

Juan Carlos Amador Hernndez
Las transferencias federales a los estados y municipios a lo largo de los

ltimos aos han sido un factor decisivo en la transformacin de las relaciones intergubernamentales entre la federacin y los gobiernos locales, y se consideran un factor claro de desarrollo regional y local. Las reformas realizadas en 1997 a la Ley de Coordinacin Fiscal, especficamente en lo que se refiere a la incorporacin de los Fondos de Aportaciones del Ramo 33, han modificado de forma sustancial la participacin y ejercicio del gasto pblico permitiendo con ello contribuir de manera ms directa en la reduccin de los desequilibrios en materia de desarrollo social. Lo que se ha denominado como descentralizacin constituye el marco en el que se desarrollan las relaciones intergubernamentales en Mxico y define el nivel de aproximacin en cuanto al logro de los objetivos que en la propia Ley de Coordinacin Fiscal se establecen y que se tienen que ver con el combate a la pobreza y la marginacin. Por descentralizacin existen definiciones muy diversas, William H. Riker, uno de los principales tericos polticos del sistema federal entiende al federalismo a partir de la descentralizacin, y lo define como una organizacin poltica en donde las actividades de gobierno se dividen entre gobiernos regionales y un gobierno central, de tal forma que cada tipo de gobierno tienen algunas actividades en donde toma decisiones finales. Por su parte el doctor Jos Ayala Espino en su Diccionario de economa poltica moderna define la descentralizacin como:
[...] al hecho de que el sistema poltico busca reforzar las clusulas de la constitucin mediante una difusin real del poder entre varios centros autosuficientes que, en general, coinciden con los Estados Constituyentes
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establecidos por el convenio federal. La descentralizacin garantiza, sea cual fuera la distribucin de ciertos poderes entre el gobierno general y los contribuyentes, la posibilidad de privar a alguna de las partes el derecho de participar en su ejercicio con el consentimiento de ambas. En los sistemas federales, los Estados federados pueden participar en las actividades gubernamentales y actuar unilateralmente, con un alto grado de autonoma, en las esferas en las que las autoriza hacerlo la constitucin, incluso en relacin con cuestiones decisivas y en posicin a la poltica nacional, ya que sus poderes son efectivamente irrevocables.1
A partir de esta concepcin terica, pases con sistemas de gobierno federal, han diseado esquemas en la que los distintos rdenes de gobierno participan tanto por la va de la recaudacin como por el lado del ejercicio del gasto pblico. A fin de enriquecer el tema, resulta indispensable sealar algunos datos que tienen que ver directamente con el tema de inters de este artculo, es decir delinear uno de los esquemas ms importante de poltica pblica que se ejerce en los gobiernos locales y que se dirigen directo al combate a la pobreza. Considerando los datos proporcionados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 as como las cifras del Primer Informe de Gobierno del presidente Felipe Caldern, en el ao 2005, aproximadamente 18% de los mexicanos vivan en condiciones de pobreza alimentaria y 47% de la poblacin en situacin de pobreza patrimonial. De igual forma el diagnstico presidencial enunciado en los documentos oficiales muestra que al analizar la evolucin de la pobreza nacional se destacan tres hallazgos: primero,
Jos Ayala Espino, Diccionario de economa moderna, UNAM, 1996, p. 281.
1
entre 1994 y 1996 se present un incremento sin precedentes en la pobreza en Mxico que deterior de forma drstica los niveles de bienestar de la poblacin. Segundo, entre 1996 y 2005 se observa una reduccin importante de la pobreza. Cabe destacar que la disminucin ms acelerada ocurri durante el periodo de 1996 a 2000. Tercero, la reduccin en la pobreza entre 1996 y 2005 slo ha permitido restablecer los niveles de pobreza prevalecientes hasta antes de la crisis econmica de 1995.2 Despus de la crisis econmica, los niveles de pobreza se han mantenido prcticamente sin cambios: la pobreza alimentaria se increment en 15.2 millones de personas entre 1994 y 1996, y baj en 15.3 millones de personas entre 1996 y 2005. Por lo tanto, a pesar de la reduccin de la pobreza en los ltimos aos, se aprecia que hoy en da los niveles de pobreza son similares a los que se tenan en 1992.3 Es en este sentido que la descentralizacin del gasto a partir de 1998 ha sido un factor decisivo en lograr una reduccin de los indicadores de pobreza a travs de la ejecucin de planes y programas de gobierno en el mbito estatal y municipal, que les han permitido a estados contribuir de manera clara a reducir la desigualdad en nuestro pas. La descentralizacin, se refiere a la provisin de bienes pblicos, en la cual cabe distinguir dos tipos de decisiones: 1. Qu, cmo y con qu parte del ingreso proveer dichos bienes, y 2. Cmo producir aquello que se va a proveer pblicamente.4 En el primer rubro tiene que ver del origen de los recursos que se ejercen. Por lo general,
Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Mxico, 2007. 3 Ibidem. 4 Ivn Finot, Descentralizacin, transferencias territoriales y desarrollo local, Revista CEPAL, nm. 86, Santiago de Chile, agosto de 2005, p. 31.
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DESCENTRALIZACIN DEL GASTO Y COMBATE A LA POBREZA
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la literatura especializada distingue dos tipos bsicos de transferencias territoriales: las no condicionadas y las condicionadas. Para el caso de Mxico, los gobiernos locales obtienen parte de sus recursos mediante tres fuentes principalmente: 1. La administracin de impuestos federales (convenios de colaboracin administrativa), 2. La facultad del cobro de impuesto federales (potestades), y 3. El derecho a una proporcin de los ingresos recaudados federalmente. Esta ltima fuente se divide en dos partes como a continuacin se seala: 1. Participaciones federales: la Ley de Coordinacin Fiscal establece la forma en que se distribuyen los impuestos federales recaudados. Una vez transferidos, se convierten en recursos locales y su destino lo decide cada legislatura estatal, con base en sus atribuciones especficas. Estos recursos corresponden al Ramo 28 (Participaciones a Entidades Federativas y Municipios). 2. Aportaciones federales: estn reguladas por la Ley de Coordinacin Fiscal pero, a diferencia de las participaciones tienen un destino especfico como educacin, salud, asistencia social, infraestructura y seguridad pblica, entre otros. Estos recursos conforman el Ramo 33 (Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios).
De acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal vigente, las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los estados y los municipios, se destinarn slo al financiamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud, infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural, y b) Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones de alcance o mbito de beneficio regional o intermunicipal. La distribucin de dichos recursos la lleva a cabo la Secretara de Desarrollo Social, quien distribuye los recursos de acuerdo a la siguiente frmula:
IGPj = Pj1b1 + Pj2b2 + Pj3b3 + Pj4b4 + Pj5b5
La frmula anterior representa el ndice Global de Pobreza de un hogar, y que incluye Dentro de las aportaciones federales, las variables que son denominadas necesidades cuales constituyen actualmente ocho fondos bsicas y que tienen que ver con el ingreso per con destino de gasto establecido en la ley co- cpita del hogar; nivel educativo promedio por rrespondiente, el Fondo de Aportaciones para hogar; disponibilidad de espacio de la vivienla Infraestructura Social constituye uno de da; disponibilidad de drenaje; y disponibiliellos y cuyo objetivo fundamental de acuer- dad de electricidad-combustible para cocinar, do con la Ley de Coordinacin Fiscal es el entre otras variables. La distribucin de este financiamiento de obras y acciones sociales fondo de aportaciones hacia los estados se reabsicas que beneficien de manera directa a sec- liza en funcin de la proporcin que correstores de poblacin en condiciones de rezago ponda a cada uno de ellos en la pobreza extresocial y pobreza extrema. ma a nivel nacional. 20
R E P O R T E C E S O P
Sin embargo, esta complejidad en la manera de distribuir los recursos muestran algunos elementos que hasta determinado punto limitan la viabilidad del desarrollo local bajo las condiciones de una descentralizacin que lleve intrnseca la eficiencia en el ejercicio del gasto. Pero esta descentralizacin, como ya se mencion tiene como objetivo fundamental proveer bienes y servicios pblicos de manera eficiente. Los gobiernos locales al tener contacto con los principales problemas que padece la ciudadana, tienen la posibilidad de identificar las posibles soluciones. En especfico se hace referencia a dos servicios que se proveen a nivel local. Uno de ellos es la provisin de servicio de agua potable y el segundo con el servicio de drenaje y alcantarillado. Para el caso del servicio de agua potable, a nivel nacional el porcentaje de viviendas que contaban con este servicio en el 2000 representaba 88.3%, mientras que para el ao 2005 dicho porcentaje alcanz a incrementarse un punto porcentual para llegar a 89.9% del total de viviendas. En cinco aos el porcentaje de viviendas que tuvieron este servicio prcticamente qued sin cambio, lo cul no significa que no se hicieron acciones para brindarlo, sino que las acciones realizadas permitieron slo brindar servicio a al nmero de viviendas que fueron incorporadas al padrn correspondiente. A pesar de que a nivel nacional no hubo un incremento en la prestacin de este servicio, cuando analizamos por entidad federativa encontramos que Veracruz, San Luis Potos, Zacatecas, Campeche y Tabasco fueron de las entidades con mayores tasas de crecimiento en la prestacin de este servicio, lo cual est relacionado con el bajo porcentaje de viviendas que cuentan con este servicio. Veracruz pas de brindar servicio a 69.9% de la vivien-
das en el 2000 a 76.5% en el 2005, sin embargo las cifras permiten sealar que se instrumentaron diversas acciones que permitieron brindar a un porcentaje mayor de viviendas este servicio e inclusive poder absorber el incremento poblacional y de vivienda en la entidad (Cuadro 1). Entidades como Oaxaca, Tabasco, Chiapas, y Guerrero (ocupa la ltima posicin en cuanto al porcentaje de viviendas con servicio de agua potable, 68%) registran los menores porcentajes de viviendas con este servicio y donde se registran tasas de crecimiento reducidas. Pero cuando relacionamos recursos transferidos por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social con el incremento en el servicio proporcionado, muestran una baja relacin entre estos dos elementos. Por ejemplo Coahuila que registr en el periodo 20002005 un incremento real de 11.2% en los recursos transferidos a travs de este fondo, prcticamente no sufri cambios en el porcentaje de viviendas con el servicio de agua potables, en esta misma situacin se encuentra Oaxaca que recibi recursos 10.8% mayores en este mismo periodo sin embargo no tuvo incrementos importantes en la provisin de este servicio. En el caso del servicio de drenaje y alcantarillado se registra un mayor rezago, sin embargo la provisin de este servicio aument 10 puntos porcentuales en cinco aos. En el ao 2000 el porcentaje de viviendas con este servicio era de 74.1% en promedio a nivel nacional mientras que para el ao 2005 este porcentaje aument a 85.1 por ciento. Yucatn, Oaxaca y Guerrero registran los menores porcentajes de viviendas con este servicio, sin embargo no son las entidades que registran el mayor incremento en trminos reales de recursos a travs de este fondo (Cuadro 2). 21
Cuadro 1. Porcentaje de viviendas con servicio de agua potable y recursos del fondo de aportaciones para la infraestructura social
Agua potable Entidad federativa 2000 Con servicio 97.9 91.9 92.5 84.7 73.5 93.1 97.0 97.1 91.6 92.0 69.1 83.9 92.4 92.8 88.2 91.6 89.6 95.6 72.0 82.8 92.3 93.8 78.2 91.8 95.7 72.8 94.1 96.3 69.9 93.7 88.0 2005 Con servicio 97.9 95.3 87.6 89.2 74.3 92.9 97.3 98.3 90.9 93.5 68.6 88.0 93.4 93.3 89.8 91.9 92.0 95.8 75.2 85.5 93.6 94.4 83.5 93.6 95.4 76.6 95.1 97.9 76.5 96.3 93.3 2006 Con servicio 98.3 93.8 87.2 89.7 74.8 94.1 98.1 98.2 93.1 93.6 70.7 89.0 93.2 92.7 90.7 91.8 93.5 95.7 71.8 85.4 93.4 93.5 85.2 94.4 95.5 76.9 96.6 98.4 76.9 96.2 94.2 % Tasa de crecimiento 2000-2005 0.0 3.7 -5.3 5.3 1.1 -0.2 0.3 1.2 -0.8 1.6 -0.7 4.9 1.1 0.5 1.8 0.3 2.7 0.2 4.4 3.3 1.4 0.6 6.8 2.0 -0.3 5.2 1.1 1.7 9.4 2.8 6.0 % Tasa de crecimiento 2005-2006 0.4 -1.6 -0.5 0.6 0.7 1.3 0.8 -0.1 2.4 0.1 3.1 1.1 -0.2 -0.6 1.0 -0.1 1.6 -0.1 -4.5 -0.1 -0.2 -1.0 2.0 0.9 0.1 0.4 1.6 0.5 0.5 -0.1 1.0
FAIS
% Tasa de crecimiento real 2000-2005 -4.1 4.9 -4.1 -0.5 -1.6 -4.2 11.2 7.4 3.5 5.6 5.7 4.4 2.5 7.6 5.1 5.2 1.3 -3.6 10.8 6.8 1.5 0.0 6.0 5.9 1.4 6.8 1.8 -0.1 6.4 1.1 3.9
% Tasa de crecimiento real 2005-2006 2.8 3.2 3.1 3.0 2.9 2.8 3.4 3.4 3.3 3.2 3.4 3.1 3.1 3.0 3.2 2.9 3.1 3.0 3.4 3.1 3.2 3.1 3.1 3.0 2.9 3.1 3.0 2.8 3.1 2.9 3.3
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Presidencia de la Repblica, Primer Informe de Gobierno, Mxico, 2007.
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Cuadro 2. Porcentaje de viviendas con servicio de drenaje y alcantarillado y recursos del fondo de aportaciones para la infraestructura social
Drenaje y alcantarillado Entidad federativa 2000 Con servicio 94.5 80.7 79.9 60.8 59.3 84.3 83.3 93.1 71.8 75.3 49.7 64.0 91.2 84.9 72.9 83.6 78.8 91.1 42.9 62.8 73.7 81.3 59.2 73.1 78.2 84.4 73.4 81.9 64.6 54.6 69.3 2005 Con servicio 97.2 89.3 90.2 78.3 74.9 90.0 91.6 99.6 82.6 85.9 64.6 79.3 96.0 91.3 84.6 92.7 91.4 95.5 60.8 79.3 85.6 89.4 74.7 88.1 86.0 93.7 83.1 91.2 77.7 68.3 84.5 2006 Con servicio 97.1 87.7 92.4 78.1 75.0 89.8 92.7 99.7 85.5 86.0 66.0 79.6 97.0 90.4 85.5 92.5 93.3 95.6 58.2 79.4 86.0 88.1 76.0 89.0 86.3 93.9 83.4 91.7 78.2 68.3 85.6 % Tasa de crecimiento 2000-2005 2.9 10.7 12.9 28.8 26.3 6.8 10.0 7.0 15.0 14.1 30.0 23.9 5.3 7.5 16.0 10.9 16.0 4.8 41.7 26.3 16.1 10.0 26.2 20.5 10.0 11.0 13.2 11.4 20.3 25.1 21.9 % Tasa de crecimiento 2005-2006 -0.10 -1.79 2.44 -0.26 0.13 -0.22 1.20 0.10 3.51 0.12 2.17 0.38 1.04 -0.99 1.06 -0.22 2.08 0.10 -4.28 0.13 0.47 -1.45 1.74 1.02 0.35 0.21 0.36 0.55 0.64 0.00 1.30
FAIS
% Tasa de crecimiento real 2000-2005 -4.1 4.9 -4.1 -0.5 -1.6 -4.2 11.2 7.4 3.5 5.6 5.7 4.4 2.5 7.6 5.1 5.2 1.3 -3.6 10.8 6.8 1.5 0.0 6.0 5.9 1.4 6.8 1.8 -0.1 6.4 1.1 3.9
% Tasa de crecimiento real 2005-2006 2.8 3.2 3.1 3.0 2.9 2.8 3.4 3.4 3.3 3.2 3.4 3.1 3.1 3.0 3.2 2.9 3.1 3.0 3.4 3.1 3.2 3.1 3.1 3.0 2.9 3.1 3.0 2.8 3.1 2.9 3.3
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Presidencia de la Repblica, Primer Informe de Gobierno, Mxico, 2007. Direccin General Adjunta de Estadstica de la Hacienda Pblica, Unidad de Planeacin Econmica de la Hacienda Pblica. Secretara De Hacienda y Crdito Pblico. www.shcp.gob.mx
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Es innegable que la mayora de las entidades federativas han hecho esfuerzos importantes por incrementar el porcentaje de viviendas con estos servicios, sin embargo tambin es claro que los recursos transferidos al tener diversos objetivos han permitido sobretodo asignar recursos al servicio de drenaje y alcantarillado, lo anterior a partir de las elevadas tasas de crecimiento en el nmero de viviendas con este servicio. La distribucin de recursos lleva implcito criterios de mayor equidad en el combate al rezago social. Empero, tambin las frmulas pueden incentivar que no se implementen medidas para aumentar los servicios, lo anterior considerando que si se contina con rezago en materia social en estos indicadores, con seguridad y dadas las frmulas continuarn recibiendo una cantidad mayor en los aos subsecuentes.
blicos cuya provisin se descentraliza, y por lo general los sistemas de transferencias estaran haciendo que esta provisin se realice de manera eficiente y permita corregir esta desigualdad. Los servicios de agua potable, drenaje y alcantarillado en Mxico an no son suficientes para cubrir un porcentaje mayor de viviendas. El riesgo es que se tiene es que los recursos que sean canalizados y transferidos a los gobiernos locales slo les permitan hacer frente al incremento poblacional y a los nuevos desarrollos y asentamientos humanos. Los indicadores en materia de servicios pblicos, como es el servicio de agua potable y drenaje, constituyen un elemento esencial para las mediciones tanto de pobreza, marginacin, pero sobre todo constituyen un indicador fundamental para el reparto de los recursos, especficamente hablando del Fondo de Aportaciones de Infraestructura Social. No es posible an determinar qu logros se Comentario final obtienen del ejercicio del gasto descentralizado, sin embargo el sistema de evaluacin de El pas enfrenta un fuerte rezago social y ele- los recursos federalizados, que para este ao vada proporcin de ciudadanos en pobreza dar un nuevo giro, permitir de alguna maextrema. La descentralizacin del gasto p- nera iniciar con un nuevo sistema de evaluablico es conveniente, segn las caractersti- cin por resultados que brindar nuevos elecas de las distintas demandas de bienes p- mentos para el anlisis en este tema.
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Pobreza urbana en Mxico: una perspectiva regional

Alejandro Navarro Arredondo
Desde hace varias dcadas existe un dinmico proceso de urbanizacin en Mxico y el resto de Amrica Latina (AL). De acuerdo con la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), tres de cada cuatro habitantes de la regin viven en ciudades, y de ellos, uno lo hace en condiciones de pobreza.1 Los cuadros 1 y 2 esquematizan esta situacin. En el Cuadro 1 observamos que la relevancia cuantitativa de la pobreza latinoamericana es limitada en un contexto mundial, puesto que los mayores desafos de la lucha contra la pobreza se encuentran en otras regiones del mundo. No obstante, si se hace una distincin entre el mbito territorial de la pobreza, el Cuadro 2 nos indica que los problemas de la pobreza en AL se relacionan ms con el entorno urbano. Ms adelante, la Grfica 1 muestra cmo el proceso de urbanizacin en Amrica Latina, equiparable al de regiones como Europa y Amrica del Norte, determinaba ya entre 1970 y 1980 el predominio de la poblacin urbana en la regin. Lo anterior explica el sesgo eminentemente urbano que distingue a la pobreza latinoamericana. El proceso de urbanizacin de la pobreza que caracteriza a la regin latinoamericana est lejos de detenerse. A principios de este milenio, la pobreza en AL alcanz la cifra de 207 millones de personas, de los cuales 132 millones eran urbanos. La Grfica 2 muestra una perspectiva general de la evolucin de la pobreza urbana y rural en Amrica Latina. En el contexto anterior parece especialmente interesante analizar las caractersticas que presenta la pobreza urbana en nuestra realidad nacional. Tambin se requiere conocer el contexto en que se sita dicho tipo de pobreza y los programas o polticas que se han diseado como alternativas de solucin a esta problemtica.
1
CEPAL ,
Panorama social de Amrica Latina 2005, Santiago de Chile, 2005, pp.
3-6.
25
Cuadro 1. Distribucin de la pobreza en el mundo, 1990 y 1999 (en porcentaje del total)
1990 Pobreza extrema 29.1 8.5 39.2 0.5 0.4 18.6 3.7 100 Pobreza 31.2 13.0 35.5 1.8 3.2 10.2 5.1 100 Total 30.2 10.9 37.2 1.1 1.8 14.3 4.5 100 Pobreza extrema 19.0 4.9 41.7 2.1 0.5 26.9 4.9 100 1999 Pobreza 24.9 13.0 39.1 4.5 3.8 10.1 4.6 100 Total 22.4 9.6 40.3 3.5 2.4 17.1 4.7 100
Asia Oriental y Pacfico (China) Asia Oriental y Pacfico (resto) Asia del Sur Europa y Asia Central Oriente Medio y frica del Norte frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Total
Fuente: Joan Mac Donald, Pobreza y precariedad del hbitat en ciudades de Amrica Latina y el Caribe, Serie Manuales nm. 38, CEPAL, 2004, p. 26.
Cuadro 2. Poblacin urbana de las regiones del mundo, 2000 (en miles)
Fuente: Joan Mac Donald, Pobreza y precariedad del hbitat en ciudades de Amrica Latina y el Caribe, Serie Manuales nm. 38, CEPAL, 2004, p. 26.
Grfica 1. Evolucin del nivel de urbanizacin en las regiones del mundo, 1950-2030 (en porcentaje de poblacin urbana)
90 77.6 75.1 72.4 72.1 70.8 75.8 73.6 74.3 79 79.8 75.7 75 81.9 81.8 76.4 76.4 84.5 84 80.5 77.3
73.8 71.2 63.9 61.6 52.4 49.5 41.9 68.5 66.6 57.8 64.6 57.6
74.4 71.6 65.1
60
54.1 48.6 43 38 32.3 42.7 37.7 47.8 52.9
30 19.6 17.4 14.7
28.1 23.4 23.1 17.2 31.8 27.5
0 1950 1960 f rica 1970 Asia 1980 Europa 1990 2000 2010 Amrica del Norte 2020 Oceana 2030
Amrica Latina y el Caribe
26
Fuente: Joan Mac Donald, Pobreza y precariedad del hbitat en ciudades de Amrica R E P O T C E Latina y el Caribe, Serie Manuales, nm.R CEPAL, 2004, E 26. 38, p.
Grfica 2. Amrica Latina, poblacin pobre, 1980-2002 (millones de personas)

250
200
150
Total Pobres urbanos Pobres rurales
100
50
0 1980 1990 1997 1999 2000 2001 2002
Fuente: Elaboracin propia con base en CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2005, Santiago de Chile, 2005.
La pobreza urbana en Mxico
tercera parte de los hogares urbanos del pas estn dentro del umbral de pobreza patrimoLa pobreza en Mxico fue por muchos aos nial (38.3%).3 Bajo la perspectiva patrimonial, vista como un problema tpicamente rural. Sin la pobreza es el resultado de la interaccin embargo, al igual que en Latinoamrica en las entre las caractersticas y bienes de los seres ltimas dcadas sta ha adquirido un perfil humanos y el contexto social donde se desenurbano cada vez ms pronunciado. El acelera- vuelven. Es una perspectiva multidimensional do proceso de urbanizacin experimentado en que resalta la mayora de factores cuya falta es Mxico en el siglo XX contribuy en ese senti- percibida como pobreza. Estos factores puedo. La concentracin de un nmero cada vez den ser tangibles (bienes fsicos4 o intangibles, mayor de pobres en las ciudades as lo confir- como las oportunidades de acceso5 o los derema. Se estima que en el ao 2006 existan al- chos culturales y sociales.6 En la Grfica 4 se rededor de 23.6 millones de pobres urbanos, 3 La pobreza patrimonial es la proporcin de personas es decir, 52.8% del total de pobres del pas cuyo ingreso per cpita a nivel de hogar es menor al ne2 (44.7 millones). La Grfica 3 muestra una cesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alitendencia de la distribucin territorial de la mentacin, salud, educacin, vestido, calzado y vivienda. pobreza en el periodo 1992-2006. En el 2006 la lnea de pobreza patrimonial se ubic en En el mismo sentido, se calcula que en el 1 586.54 pesos mensuales en el rea urbana. Coneval, Sistema Urbano Nacional (SUN) ms de una Comunicado nm. 002/2007, 3 de agosto de 2007. 4
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), Comunicado nm. 002/ 2007, 3 de agosto de 2007. Cifras disponibles en http:/ /www.coneval.gob.mx/coneval/comunicados.html (fecha de consulta: el 31 de marzo de 2008).
P O B R E Z A U R B A
2
Joseph Rowntree, Poverty: a study of town life, Londres, Macmillan, 1991. 5 Amartya Sen, El bienestar, la condicin de ser agente y la libertad, en Amartya Sen, Bienestar, justicia y mercado, Paids, Barcelona, 1997. 6 Pierre Bourdieu, Razones prcticas. Sobre la teora de la accin, Barcelona, Anagrama, 1997.
N A E N M X I C O
27
Grfica 3. Pobreza en Mxico 1992-2006, tendencias territoriales (millones de personas)

70 64.0 60.7 60 52.7 50 46.1 47.0 50.4 48.6 48.9 44.7
40
34.7
32.4 26.2 25.7 24.7 26.5 25.1 23.8 21.1 23.6
30 23.1 20 23.0 22.2 24.8 29.3 28.3
26.5
22.1
10
0 1992 1994 1996 1998 Nacional 2000 Rural 2002 Urbana 2004 2005 2006
Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Comunicado nm. 002/2007, 3 de agosto de 2007. Cifras disponibles en: http://www. coneval.gob.mx/coneval/comunicados.html (fecha de consulta: 31 de marzo de 2008).
muestra la incidencia de la pobreza patrimonial en nuestro pas, comparada con otras dos perspectivas alternativas de pobreza (la pobreza alimentaria y la pobreza de capacidades).7 En el caso mexicano los hogares en situacin de pobreza patrimonial tienden a concentrarse en algunas zonas de las ciudades. Las reas geogrficas con estas caractersticas suelen formar conglomerados o polgonos de concentracin de pobreza (donde 50% o ms de los hogares se encuentran en esa situacin). La existencia de polgonos de pobreza contrasta con las zonas residenciales habitadas por ciudadanos con derechos plenos y con una adeLa pobreza alimentaria es la proporcin de personas cuyo ingreso per cpita a nivel de hogar es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentacin, correspondientes a los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria INEGI-CEPAL. La pobreza de capacidades es la proporcin de personas cuyo ingreso per cpita a nivel de hogar es menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, salud y educacin.
7
cuada infraestructura y servicios.8 A la segregacin socio-espacial se agregan otro tipo de factores relacionados con la exclusin social que sufren los pobres urbanos: 1. Dificultades de acceso al trabajo, al crdito, a los servicios sociales, a la justicia, y a la educacin. 2. Carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios pblicos. 3. Discriminacin por gnero a la que estn expuestas las mujeres en el trabajo o en la vida social. 4. Discriminacin poltica, institucional o tnico-lingstica en que se encuentran algunos grupos (inmigrantes, indgenas, discapacitados).9
Mara Eugenia Gonzlez, La pobreza urbana y la experiencia del Programa Hbitat 2003-2006, ponencia presentada en el Congreso Ciudades con futuro, Aguascalientes, Ags., 24 de agosto de 2006. 9 Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Tern, Pobreza
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8
28
Grfica 4. Incidencia de la pobreza, 2006 (millones de personas)
100
Millones de personas
No pobres 60.1
80 60 40 20 0 Poblacin total
Capacidades 21.7 Alimentaria 14.4 Patrimonial 44.7
Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Comunicado Nm. 002/2007, 3 de agosto de 2007. Cifras disponibles en: http://www.coneval.gob.mx/coneval/ comunicados.html. (fecha de consulta: 31 de marzo de 2008).
En este contexto, los pobres de las urbes mexicanas demandan condiciones propicias para garantizar el ejercicio de sus derechos ciudadanos; adecuada infraestructura y servicios que atiendan las realidades y necesidades de hombres y mujeres de todas las edades y de las personas que requieren cuidados especiales. Para encarar estas demandas, el gobierno mexicano cuenta, entre otras opciones de poltica pblica, con dos estrategias o programas principales: el Programa Oportunidades y el Programa Hbitat.
Programa de Desarrollo Humano: Oportunidades
Oportunidades tiene como objetivo general apoyar a las familias que viven en condicin de pobreza extrema con el fin de potenciar sus capacidades para alcanzar mejores niveles de bienestar, a travs del mejoramiento de opciones en educacin, salud y alimentacin. Los apoyos que brinda Oportunidades son: 1. Becas educativas para los nios y jvenes de las familias beneficiarias que asisten a la escuela en educacin bsica y media superior; 2. Apourbana, programas de inclusin social y participacin yos monetarios para la adquisicin de tiles ciudadana. Ponencia presentada en el IV Congreso escolares; 3. Un paquete bsico de servicios La red de investigadores en gobiernos locales mexicanos (Iglom). Retos de modernizacin del municipio de salud gratuito para todos los integrantes mexicano. Guanajuato, Guanajuato, del 24 al 26 de de la familia; 4. Suplementos alimenticios a noviembre de 2005. Disponible en: www.iglom. los nios y mujeres embarazadas o en periodo iteso.mx/.../Alicia%20Ziccardi%20y%20Mier de lactancia; 5. Apoyos en efectivo para com%20y%20Tern.doc (fecha de consulta: 27 de marzo plementar los ingresos de la familia. El Prode 2008).
P O B R E Z A U R B A N A E N M X I C O
29
grama ha demostrado cierta eficiencia en el combate a la pobreza y la marginacin incorporando nuevas acciones en beneficio de la poblacin (Jvenes en Oportunidades; Mecanismo de Ahorro y Crdito OportunidadesMAROP y Oportunidades Energtico). Hbitat tiene como objetivo contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hbitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables. Este programa promueve la ampliacin de las capacidades y oportunidades de los hogares en situacin de pobreza patrimonial y es particularmente sensible a las necesidades de las mujeres, las nias y los nios, las personas adultas mayores y las personas con discapacidad. Tambin incorpora en su diseo un conjunto de acciones encaminadas a apoyar la constitucin de reservas territoriales y la habilitacin de suelo, as como acciones de prevencin de desastres, construccin de infraestructura urbana y mejoramiento ambiental. Cuenta con la participacin organizada de las comunidades y trata de fortalecer las capacidades institucionales en el mbito local en materia de desarrollo regional y asociacin de municipios. El programa Hbitat est basado en la concurrencia de autoridades federales y locales, stas ltimas determinan las obras y acciones que sern apoyados por Hbitat, con base en sus necesidades y prioridades. En general, la estrategia de combate a la pobreza urbana del gobierno mexicano es un esfuerzo de coordinacin interinstitucional dirigido a los integrantes de hogares urbanos que viven en situacin de marginacin y exclusin. Como podemos observar, dicha estrategia integra un conjunto de acciones en materia de salud, educacin, capacitacin laboral, seguridad jurdica de las personas y sus bienes, enfatizando la atencin a grupos vulnerables. A partir de la premisa de que la pobreza es un fenmeno multidimensional, se pretende dis30
R E P O R T E
minuir los niveles de pobreza urbana mediante el apoyo a obras de muy diversa ndole. En cierto sentido, tanto Hbitat como Oportunidades rescatan premisas de anteriores programas de superacin de la pobreza en el mbito urbano, como es el caso del Programa Nacional de Solidaridad. En el Cuadro 3 se muestra una comparacin de las principales caractersticas de estos tres programas.
Comentarios finales Con la implementacin de los programas Oportunidades y Hbitat se contempla una estrategia de superacin de la pobreza urbana que toma en cuenta la multidimensionalidad de este fenmeno. La variedad de proyectos apoyados incluye pavimentacin de calles, programas de nutricin, adecuacin de espacios en escuelas, cursos de superacin personal, programas contra las drogas, cursos de salud, becas, etctera. De hecho, la distribucin de proyectos por programa en cada ciudad sugiere que existen dos tipos bsicos de apoyos. El primer tipo es aquel que se concentra en apoyar proyectos de construccin, infraestructura y mejoramiento urbano, mientras que el segundo tipo se concentra en la formacin de capital humano y acciones de desarrollo comunitario. A manera de corolario, se presentan algunos de los principales logros en materia de superacin de la pobreza urbana que se han obtenido gracias a estos programas: Oportunidades De 2001 a la fecha, increment la transicin a la secundaria de los nios y nias de 12 a 14 aos en 42% y 33%, respectivamente. Asimismo, la inscripcin al nivel medio superior se increment 85por ciento.
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Cuadro 3. Programas recientes de superacin de la pobreza urbana en Mxico

Pronasol Programa Nacional de Solidaridad (1989-1994) Buscaba modificar relaciones entre sociedad civil y Estado con nfasis en el desarrollo regional y prioridad para acciones en las reas marginales. Progresa-Oportunidades (1997-a la fecha) Promover la acumulacin de capital humano de la poblacin pobre; generacin de capacidades bsicas entrega de transferencias condicionadas. Focalizado en hogares en pobreza extrema principalmente rurales. La expansin a zonas urbanas fue a partir de 2001. Identificacin central de los beneficiarios por sistema de puntajes regional y central. Hbitat (2003-a la fecha) Ampliar el acceso de los hogares a servicios sociales que reduzcan su pobreza con nfasis en grupos vulnerables. Aumentar la cobertura de infraestructura, equipamiento y servicios bsicos de las zonas urbano-marginales. Microfocalizacin territorial en polgonos de pobreza. Identificacin de beneficiarios de forma participativa mediante un diagnstico socioeconmico de las familias y de las carencias de infraestructura del barrio. El esquema de distribucin de beneficios supone una interaccin entre sociedad civil y el mbito de gobierno local. Presupuesto predefinido para todas las ciudades del Sistema Urbano Nacional. Operacin descentralizada y con coordinacin entre los tres mbitos de gobierno.
Focalizado en comunidades.
Identificacin de beneficiarios por la comunidad.
Beneficios determinados por la comunidad.
Beneficios predefinidos centralmente.
Presupuesto flexible.
Presupuesto predefinido. Coordinacin centralizada por una unidad del gobierno federal.
Operacin local y con captura de elites.
Fuente: Elaboracin propia con base en: Gerardo Ordez, La poltica social y el combate a la pobreza en Mxico, Mxico, UNAM/ Sedesol, 2002 y los documentos normativos de los programas Oportunidades: http://www.oportunidades.gob.mx; y Hbitat: http://www.habitat.gob.mx/.
En zonas urbanas, el porcentaje de nios de 12 a14 aos de edad que trabajan por un pago disminuy hasta 14 puntos porcentuales, luego de seis aos de intervencin del Programa. En los jvenes de 15 a 18 aos, esta disminucin fue de alrededor de 11 puntos porcentuales a tan slo un ao de intervencin. Entre las familias beneficiarias de zonas urbanas han aumentado las consultas preventivas de salud en 20%, y hubo una reduccin de 11% en la mortalidad materna y de 2% en la mortalidad infantil.
En zonas urbanas, se observ un incremento en la talla de los nios beneficiarios de Oportunidades menores de 24 meses de edad, de hasta 1.42 cm. En los beneficiarios menores de 6 meses, el Programa aument su peso en 0.57 kg. En zonas urbanas, la prevalencia de consumo adecuado de hierro, zinc y vitamina C es significativamente mayor en los nios beneficiarios consumidores del complemento Nutrisano que la de los nios no beneficiarios.
31
Hbitat Desde 2003 hasta 2007 se han ejecutado 944 proyectos para beneficio de los adultos mayores; 779 proyectos para la prevencin de conductas de riesgo en los adolescentes y jvenes; y 632 proyectos de equidad de gnero y prevencin de violencia intrafamiliar. En el rubro de mejoramiento de barrios se han ejecutado 689 proyectos para la introduccin o mejoramiento de redes de infraestructura urbana bsica: agua potable, drenaje, vialidad, electrificacin y alumbrado pblico (2.7 millones de metros lineales); as como la pavimentacin de vialidades, construccin o rehabilitacin de banquetas y rampas para la circulacin con sillas de ruedas (16 millones de metros cuadrados). Para el rubro de planeacin urbana se implementaron 887 proyectos de proteccin y preservacin ecolgica; as como 645 proyectos de prevencin de desastres, mediante obras de mitigacin de riesgo. Asimismo, se han elaborado 120 planes y programas de desarrollo urbano de centros de poblacin. Se apoy a las autoridades locales con recursos econmicos y asistencia tcnica en: adquisicin de 3 096 hectreas de terrero para la construccin de vivienda; la habilitacin de 2 900 lotes con servicios y la titulacin de 105 mil activos inmobiliarios.
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Sustentabilidad ambiental: la carencia de agua como condicionante de la pobreza

Csar Augusto Rodrguez Gmez
Introduccin
La brecha de la desigualdad social, derivada de la desigualdad econmica en Amrica Latina, tiene en el acceso al agua potable uno de los aspectos ms visibles. No slo es la falta de oportunidades de las llamadas tradicionales, como el derecho a una vivienda digna, a la alimentacin o a la educacin (sgnos de pobreza y marginalidad), sino la falta de acceso al agua potable en sus variantes mnimas de suministro, como poder ir por ella a un afluente en forma espordica o, lo ms deseable, tenerla de manera constante a travs de tubera en la propia casa. Mxico no es la excepcin en el contexto latinoamericano, y aunque segn la mayora de los indicadores configurados por diversos organismos institucionales ha avanzado en el mejoramiento de su infraestructura respecto al agua potable, sus carencias ponen en evidencia las desigualdades y, peor an, dan lugar a la formacin de ciertas paradojas sociales, como el hecho de que en lugares que cuentan con abundantes cuencas hidrolgicas producto de una precipitacin pluvial elevada, conviva la pobreza ms acentuada del pas, y sus comunidades carezcan de la infraestructura de acceso al agua potable. Mientras que, por el contrario, hay zonas, sobre todo las del norte del pas, en donde las sequas son una constante, pero de cualquier forma su produccin de riqueza es mucho mayor y cuentan con una mejor calidad de vida. Pero estas paradojas, por ilgicas que parezcan, tienen numerosas explicaciones, que van desde la sobreexplotacin de los mantos acuferos para alimentar, precisamente a las zonas en donde la industria y las grandes conglomeraciones urbanas requieren del vital lquido para el proceso de produccin, como son numerosas regiones del centro y norte del pas, como a que en el sur an y con su abundante captacin
33
pluvial, existan miles de comunidades que estn alejadas de las lneas de conduccin de agua potable y que carecen tambin de alcantarillado. A esto habr que aadirle que frecuentemente muchas de estas comunidades son azotadas por fenmenos naturales como huracanes, lo cual maximiza sus necesidades. De esta forma, se pone en evidencia que las causales de la pobreza tienen una relacin directa con las carencias de ciertos servicios bsicos para el desarrollo de la persona en lo individual, y de la sociedad en su conjunto. Dicha preocupacin fue recogida tambin en el numeral 7 de los objetivos del milenio, en ste se afirma:1
cin con diversas variables, entre ellas su disponibilidad de agua potable y alcantarillado.
La situacin del acceso al agua potable y alcantarillado en Amrica Latina y en Mxico
Aunque este artculo tiene como prioridad revisar la relacin directa entre pobreza y agua potable en Mxico, lo que acontece en Amrica Latina resulta tambin revelador al interior del pas, y enmarcan con claridad las paradojas a las que se hace referencia en el acpite introductorio. Donde por un lado, la descarga pluvial que reciben grandes zonas del subconDadas las numerosas conexiones que existen tinente, conforman, conjuntamente con las caentre medio ambiente con la sociedad y la eco- ractersticas fsicas del ecosistema (bosques, noma, el camino a la sustentabilidad tiene que selvas, ros caudalosos, etctera), algunas de pasar forzosamente por el combate a la pobre- las reservas de agua dulce ms importantes a za y la marginacin La degradacin del am- nivel mundial; pero, por otra parte, tambin biente slo profundiza la pobreza, por lo que la al interior del mismo subcontinente, y a su conservacin del ambiente y la mitigacin de vez, al interior de muchos pases, incluido el la pobreza son tareas que deben planificarse nuestro, las desigualdades en el acceso al agua paralela y conjuntamente. potable es evidenciador de la falta de desarrollo y de la pobreza misma.2 En el presente texto, se describen algunas de las causales directas de la pobreza, derivaAmrica Latina y el Caribe es una de las regiones ms ricas en agua, ya que con slo un 15% das de la carencia del acceso a servicios bsicos del territorio y un 8,4% de la poblacin munmedio ambientales, como el agua y el alcandial, recibe el 29% de la precipitacin y tiene una tarillado. Esta informacin se relaciona con los tercera parte de los recursos hdricos renovaobjetivos enmarcados en el Plan Nacional bles del mundo. Sudamrica es la subregin ms Hdrico 2007-2012, presentado recientemenrica en recursos hdricos renovables de la rete por el presidente Felipe Caldern Hinojosa, gin, concentrando un 29% del total mundial. y recogidos por el propio documento de Los objetivos del milenio de Naciones Unidas. Despus se analiza descriptivamente la evoluEn la Grfica 1 se muestra tambin una cin de la pobreza en algunos de los munici- comparativa de la precipitacin pluvial de alpios bajo el esquema de su ndice de margi- gunos de los pases ms representativos a ninalidad, el cual es medido por el Consejo vel mundial. Nacional de Poblacin (Conapo), en su relaLos objetivos del milenio. 7 Objetivo: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, p. 108.
1
ONU,
Rayn Quiroga Martnez. El sptimo objetivo del milenio en Amrica Latina y el Caribe: avances al 2007, CEPAL, Santiago de Chile, octubre de 2007, p. 36.
E C E S O P
34
Grfica 1. Disponibilidad promedio de agua en diversos pases (m/habitante/ao)

Canad Brasil Argentina Indonesia Bangladesh Estados Unidos Mxico Japn Francia Turqua Espaa Nigeria China India Sudfrica Marruecos Egipto 12596 7934 6902 4416 3362 3355 3128 2707 2198 2127 1729 1103 919 779 90767 20707 45039
Fuente: Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 18, en: www.conagua.gob.mx
ticas, bsicamente se analiza lo que ocurre en dos de los tres factores de sustentabilidad ambiental que toma en cuenta: el acceso al agua potable y al alcantarillado. Esto con claridad se [...] que el mayor crecimiento poblacional y eco- puede relacionar con la meta 10 del objetivo 7 nmico se ha generado en las zonas con menor de Los objetivos del milenio5 (Cuadro 1). disponibilidad de agua, en el centro y norte se En trminos numricos, se espera cumplir tiene el 31% de la disponibilidad nacional y (en satisfactoriamente esta meta, puesto que para estas zonas) se concentra el 77% de la pobla- el ao 2004, unos 503 millones de personas cin, lo que contrasta con el sur, donde existe o sea un 91% de la poblacin tena acceso a el 69% de la disponibilidad y nicamente se agua potable,6 el problema se clarifica cuanubica el 23% de la poblacin.3 do se desagrega por regiones al interior del subcontinente, algunas zonas del Caribe son Al igual que como se enuncia en el Plan de las ms rezagadas, mientras que en otros Nacional Hdrico 2007-2012,4 en este artculo pases, como Mxico, el problema estriba enaunque se describen algunas otras caracters- tre las zonas urbanas, en general con buen acceso de agua potable y alcantarillado, con 3 Plan Nacional Hdrico 2007-2012, pp. 17 y 18, las rurales ms atrasadas en los dos servicios.
en: www.conagua.gob.mx 4 En este se dice: Cuando vinculamos al agua con el bienestar social, bsicamente nos referimos al suministro de los servicios de agua potable y alcantarillado a la poblacin, as como al tratamiento de aguas residuales. Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 15. En: www.conagua.gob.mx
S U S T E N T A B I L I
La situacin en Mxico, reproduce tambin aspectos similares a los sealados para el resto de Latinoamrica puesto
Los objetivos del milenio, op. cit., p. 105. Rayn Quiroga Martnez, El sptimo objetivo del milenio en Amrica Latina y el Caribe: avances al 2007, CEPAL, Santiago de Chile, octubre de 2007, p. 60.
6
ONU,
35
Cuadro 1. Meta 10
Eje principal Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento para el ao 2015. Indicadores Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua, en zonas urbanas y rurales. Proporcin de la poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados, en zonas urbanas y rurales. Variables del indicador Poblacin con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua (urbana y rural). Poblacin del pas (urbana y rural). Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados (urbana y rural). Poblacin del pas (urbana y rural).
Elaborado con base en la tabla que presenta Rayn Quiroga Martnez, El sptimo objetivo del milenio en Amrica Latina y el Caribe: avances al 2007, CEPAL, Santiago de Chile, octubre de 2007, p. 12.
El Plan Nacional Hdrico tambin reconoce este problema y lo enmarca como uno de los objetivos principales:7
Objetivo 2. Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
Los contrastes entre la disponibilidad de agua potable y la pobreza: los casos de Aguascalientes y Chiapas
Como ejemplo de las paradojas que antes se citaban, a continuacin se analiza lo que ocurre en estados y municipios que encajan muy bien dentro de los ejemplos antes referenciaY es que en Mxico la brecha entre las zo- dos, uno de ellos es el estado de Aguascaliennas enmarcadas como urbanas, con las rurales tes, al que la Secretara de Medio Ambiente y todava son lo suficiente notables. En los cua- Recursos Naturales9 lo tiene agrupado dentro dros 2 y 3 esto se aprecia claramente. de la Regin Hidrolgica Administrativa VIII, Los dos cuadros se complementan amplia- la cual est sealada como de una muy baja mente e infieren la posible explicacin de que disponibilidad de agua, ya que en esta se disel avance del otorgamiento del servicio de agua pone de mil a 2 mil m por habitante al ao, potable y alcantarillado se ha facilitado en las pero a ninguno de sus municipios el Conapo10 zonas urbanas por la gran concentracin de lo califica como de alta marginacin, sino que personas, y a que es ms fcil llevar la infraes- de sus 11 municipios, la gran mayora tiene tructura hdrica a un conglomerado de casas un grado bajo de marginacin; calificndose a concentrado en un punto geogrfico determi- 3 como de muy baja; 6 como de marginacin nado, que como se seala en el Plan Nacional baja; y slo 2 de marginacin media. Al desHdrico, a las de alrededor de 185 mil locali- agregar el ndice, observamos que slo 1.79% dades rurales, en su mayora con un alto gra- de su poblacin no cuenta con agua entubada, do de dispersin.8 y del total 24.79% vive en localidades de menos de 5 mil habitantes, lo cual nos indica que
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Indicadores bsicos del desempeo ambiental de Mxico: 2005, Semarnat/ PNUD, 2005, Mxico. 10 ndices de marginacin 2005, Consejo Nacional de Poblacin. En: www.conapo.gob.mx
E C E S O P
9
Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 43. En: www.conagua.gob.mx 8 Ibid., p. 45.
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Cuadro 2. Evolucin de las coberturas nacionales del agua potable y de alcantarillado

Ao 1990 1995 2000 2005 2006* Cobertura nacional de agua potable (%) 78.4 84.6 87.8 89.2 89.6 Cobertura nacional de alcantarillado (%) 61.5 72.4 76.2 85.6 86.0
Fuente: Elaboracin propia con datos del Plan Nacional Hdrico 20072012, p. 44. * El incremento en la cobertura respecto a 1990 es de casi 30 millones considerando el crecimiento demogrfico. Organizacin de las Naciones Unidas, Los objetivos del milenio, Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
Cuadro 3. Cobertura de agua potable y alcantarillado por sector poblacional al ao 2006

Sector poblacional Urbano Rural Cobertura de agua potable (%) 95.0 72.0 Metas acumuladas al 2012 (%) 99.5 80.4 Cobertura de alcantarillado (%) 94.4 58.6 Metas acumuladas al 2012 (%) 95.6 63.0
Fuente: Elaboracin propia con datos del Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 50.
sta es mayoritariamente urbana. Otro dato importante es que la mayora de sus municipios se encuentran como de los menos marginados a nivel nacional. Los contrastes se acentan ms si lo comparamos con un estado como Chiapas, en cuya regin se dispone de una muy alta incidencia de agua, ms de 20 mil metros cbicos por habitante al ao, sin embargo, los municipios se encuentran entre los ms rezagados en el ndice de marginalidad municipal. En primer lugar habr que sealarse que 25.9% de su poblacin, divida en 118 municipios, no cuenta con agua entubada, y que 8.07% no tiene tampoco el servicio de drenaje. De ellos, a 47 se consideran con un grado de marginacin muy alta, 63 de alta, 6
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media, 1 bajo, y otro ms como muy bajo. Es decir, 110 estn catalogados como altamente marginados. El grado de marginacin se relaciona en gran medida con la disponibilidad de agua entubada en las viviendas, ya que porcentajes muy altos de poblacin en los municipios no cuenta con este servicio. Por ejemplo en 17 municipios ms del 50% de los ocupantes de las viviendas no cuentan con agua entubada, hay uno (Marqus de Comillas) donde es de 82%; en 52 municipios el porcentaje oscila entre 20 y 50%, en 25 est entre 10 y 20%, mientras que en apenas 24 es menos de 10%. En lo que se refiere al porcentaje de personas que cuentan en sus viviendas con servicio de drenaje y sanitario, en un muA D A M B I E N T A L
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nicipio hay ms del 50% que no cuentan con ste; en 34 ms del 10%; en 46 entre 5 y 10%; mientras que en 37 no es ms de 5 por ciento. Los datos que el ndice de marginalidad nos proporciona evidencian con claridad los contrastes antes citados, pero tambin stos se explican con facilidad. Uno tiene que ver con la orografa de ambas entidades, por una parte es ms fcil introducir el agua potable en las planicies hidroclidas, que en las varias comunidades dispersas de la Selva Lacandona. Pero aparte han influido otros factores para que Aguascalientes haya alcanzado esta cobertura de agua potable y de drenaje, sin duda es una entidad pequea y relativamente concentrada en ncleos urbanos, como se anotaba tambin en el propio ndice. Por el contrario, Chiapas es una de las entidaddes que ms distante tiene sus ncleos poblacionales. Son municipios con no muchos habitantes, dispersos en caseros, agrupados en pequeas poblaciones. A la vez, el estado de Chiapas, como el de Oaxaca y la mayora de los estados del sur, presentan un alto grado de deforestacin. La disponibilidad de agua aqu tambin refleja otro problema ya citado, en estados como Aguascalientes, con poca disposicin del lquido, se tiene que extraer de pocos yacimientos, mismos que son los mismos que se enumeran como de los sobre explotados. Otro dato importante es que gran parte de la disponibilidad de agua del pas se da en tan slo cuatro meses, que son los de mayor precipitacin al ao, lo cual hace difcil de almacenar.
como lo es el alcantarillado. Nuestro pas aunque presenta buenos nmeros en los avances para cumplimentar la meta 7 de dichos Objetivos, relacionados con el otorgamiento del agua potable y alcantarillado en los porcentajes requeridos, tiene todava por delante ir estrechando la diferenciacin regional entre estados con municipios que an cuentan con cantidades de poblaciones importantes a las que no les llegan estos servicios, con otros estados que prcticamente cuentan con el 100% de su infraestructura, pero tambin tienen la situacin ms apremiante por la escasez del mismo lquido, lo cual conduce a una sobreexplotacin de sus cuencas hdricas y est amenazando a los ecosistemas. Aunque estas contradicciones son reconocidas en ambos documentos, de su armonizacin en las polticas pblicas tambin delineadas en los mismos, depender el que se logre disminuir, de manera sustentable, la brecha de la desigualdad medio ambiental del pas.
Comentarios finales Tanto Los objetivos del milenio de Naciones Unidas como el Plan Nacional Hdrico 2007-2012 coinciden en sealar las brechas de desigualdad que relacionan a la pobreza con la falta del agua potable y los servicios conexos, 38
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Mapa 1. Disponibilidad per cpita de agua por regin hidrolgica administrativa de Mxico, 2004
Fuente: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Indicadores bsicos del desempeo ambiental de Mxico: 2005, Semarnat/PNUD, Mxico, 2005.
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Mapa 3. Degradacin forestal 1993-2002
Fuente: Comisin Nacional Forestal (Conafor), en: http://www.cnf.gob.mx:81/emapas/eCarto.aspx. Las zonas con los puntos blancos son las que han sufrido una mayor deforestacin.
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Pobreza y medio ambiente en Mxico
Mara Guadalupe Martnez Anchondo
Los temas de pobreza y medio ambiente han sido ampliamente estudiados desde diversos enfoques, en forma separada o tomando en cuenta factores tecnolgicos, polticos y sociales. Asimismo, el debate sobre el desarrollo sustentable y el cambio climtico son temas que van de la mano en la discusin mundial y planteados de manera puntual en el Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012). La importancia de analizar la relacin pobreza-medio ambiente radica bsicamente en obtener informacin que permita apoyar la evaluacin de estrategias de reduccin de la pobreza y/o del deterioro del medio ambiente; sin embargo, es complejo comprender esta relacin en todas sus dimensiones, por lo que es necesario describirlas de manera separada y luego relacionarlas. El contenido del presente artculo considera la forma en que se interrelaciona la pobreza y el medio ambiente, posteriormente se explican los fundamentos analticos que determinan la relacin causal entre pobreza y degradacin ambiental, visto desde dos perspectivas: primero, examinando por qu la pobreza obliga a quienes viven en ella a hacer un uso no ptimo de sus recursos naturales y revisar cmo la degradacin ambiental incrementa la pobreza. Por ltimo se analizan las polticas relacionadas con la disminucin o aumento de la pobreza, identificando los efectos no deseados de degradacin ambiental.
La forma en que se interrelacionan la pobreza y el medio ambiente El problema de la pobreza ha sido por muchos aos un asunto prioritario de poltica econmica y social, pero debido a la complejidad y al diseo de polticas pblicas los avances han sido diferenciados.
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En el Mapa 1 se puede observar que las regiones de mayor pobreza se encuentran en el sureste y oriente de Mxico y coinciden con las zonas crticas ambientales; esta relacin tiene que ver con los ecosistemas que prevalecen en estas zonas, como selvas y bosques. Tambin se puede apreciar al noreste como una zona crtica ambiental que no coincide con las zonas de pobreza extrema y son otras las razones de su deterioro, por ejemplo el desarrollo industrial. Se puede destacar que los estados con mayor marginacin son Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Veracruz y Durango. En el Cuadro 1 se pueden observar las estadsticas en el tema de pobreza, la localizacin geogrfica y el porcentaje que representa. En el tema del medio ambiente se menciona la distribucin porcentual de selvas y bosques en Mxico, as como la prdida de vegetacin y/o degradacin del suelo y la relacin con el ndice de marginacin y pobreza.
La pobreza como causa de la degradacin ambiental a) El presente importa ms que el futuro, debido a que los pobladores del rea rural se encuentran ante la urgencia de conseguir satisfactores bsicos; el valor relativo del consumo presente respecto al consumo futuro es muy grande. Cuando se vive en extrema pobreza, tender a extraerlo ms rpido, probablemente hasta llevarlo a su agotamiento, ya que el recurso valdr ms consumirlo que dejarlo en su sitio creciendo en valor. Asimismo, cuando se tiene que elegir entre proyectos alternativos, la situacin de pobreza fomentar que se elija aquel con mayores rendimientos a corto plazo. b) La falta de capital inicial. Al encontrarse en estado de subsistencia, los pobres enfrentan fuertes restricciones para liberar recursos y utilizarlos en aprovechar mejor sus recursos naturales. c) Poca informacin y poca adaptacin al cambio tecnolgico. Con poca informacin es probable que se tomen decisiones errneas sobre el uso de los recursos naturales, por ejemplo la utilizacin de tcnicas agrcolas tradicionales cuando tiene lugar la emigracin campesina de zonas templadas hacia regiones tropicales con suelos diferentes y ms vulnerables a la erosin y que, por tanto, requieren de manejo agropecuario diferente. d) El cambio de uso de suelo, de bosque a agricultura, lleva consigo la prdida de varios valores ambientales. Una vez ocupadas las mejores tierras para la agricultura, las tierras marginales son ecolgicamente ms frgiles, es decir, con problemas para la produccin por falta de minerales.
La relacin causal entre pobreza y degradacin ambiental En el Cuadro 2 se observa el debate en materia ambiental en dos periodos: uno que inicia a finales de la dcada de 1960 y otro a mediados de la dcada de 1980. El concepto central que emerge y resume la discusin del segundo periodo es el de desarrollo sustentable. El desarrollo sustentable es un objetivo deseable, el asunto est en qu tipo de acciones son necesarias para llegar a la meta. Buscar el avance econmico sin poner una adecuada atencin en el medio ambiente no permitir que ese crecimiento sea sostenido en el tiempo. El problema surge por el hecho de que la actividad econmica generalmente est asociada a una disminucin del capital natural.
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Mapa 1. Microrregiones de pobreza extrema y zonas crticas ambientales
Fuente: www.semarnap.gob.mx (fecha de consulta: 9 de abril de 2008).
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Cuadro 2. Debate en materia ambiental en dos periodos

Segundo periodo Se parte de que es posible hacer que el Se parte de que la calidad del ambiente crecimiento econmico sea compatible con la siempre disminuye con el crecimiento conservacin de los recursos naturales. econmico. El crecimiento se pone en Adems se reconoce al crecimiento duda como objetivo. econmico como un elemento indispensable para superar la pobreza. Se demuestra certificadamente la Se demuestra la importancia econmica de la importancia de la calidad del ambiente y calidad del ambiente y el estado de los recursos del estado de los recursos naturales. naturales. Se enfatizan los problemas de los pases en Se enfoca hacia los problemas del desarrollo, sobre todo los que estn mundo desarrollado. industrializndose rpidamente. Centra su atencin hacia los recursos Centra su atencin principal en el renovables: agua, suelos, bosques, agotamiento de los recursos naturales biodiversidad, y hacia la capacidad del no renovables como el carbn, petrleo ecosistema de absorber desechos: (capa de y gas. ozono, calentamiento global, residuos peligrosos, entre otros). Fuente: David Pearce y Warford, World without end, economics, environment and sustainable development, Washington, D.C.,1993. En: Alejandro Guevara Sangins, Pobreza y medio ambiente en Mxico: teora y evaluacin de una poltica pblica, UIA/ INE/ INAP, Mxico, 2003. Primer periodo
La pobreza como efecto de la degradacin ambiental a) De acuerdo con Mink,1 el dao ambiental puede ser mayor en trminos relativos dada la escasa capacidad econmica de defensa y a su mayor tiempo de exposicin a los efectos de la contaminacin. En las zonas degradadas o altamente contaminadas donde viven grupos de poblacin de pobreza, se incrementa la posibilidad de contraer enfermedades respiratorias, gastrointestinales y otro tipo de padecimientos por el efecto de sustancias txicas. b) La prdida de fertilidad en los suelos, derivada de la deforestacin, aumenta el esfuerzo empleado en estas tierras que en tierras frtiles.
Finalmente, se tiene que el crecimiento demogrfico como argumentan algunos autores,2 los problemas de pobreza, medio ambiente y poblacin, estn relacionados en un crculo, donde el incremento poblacional lleva a un deterioro ambiental que a su vez se traduce en mayores presiones demogrficas.
Polticas que tienen relacin con la disminucin o aumento de la pobreza En el gobierno de Vicente Fox haba una serie de programas en apoyo a la disminucin de la pobreza y al deterioro ambiental como se describe a continuacin:3
K.M. Cleaver y G.A. Schreiber, Reversing the spiral and environment nexus in Africa, World Bank Washington, Washington, D.C., 1994. 3 Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Segundo Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2002, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2002.
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S.D. Mink, Poverty, population and the environment, World Bank Discussion Paper, No. 189, World Bank Washington, Washington, D.C., 1993.
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El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades mantiene los elementos estructurales de lucha contra la pobreza combinando de manera simultnea apoyos en las tres reas crticas y complementarias para la formacin de capital humano bsico: educacin, salud y alimentacin. Es una forma de operar la transferencia de ingresos de manera inmediata generando un impacto sobre las condiciones de vida de sus beneficiarios. Con la familia como unidad y mbito de accin y un acento en la equidad de gnero, Oportunidades ampla los alcances de los beneficios para los sectores de escasos recursos al estimular el desarrollo de proyectos productivos, de vivienda, de empleo y ahorro y de medio ambiente (en coordinacin con la Comisin Nacional Forestal [Conafor] y dentro de la Cruzada Nacional por los Bosques y el Agua).
Programa de Atencin a Microrregiones, las microrregiones (Mapa 2) a las que se destina este programa son espacios geogrficos en reas rurales conformados por uno o varios municipios o incluso porciones de los mismos, que en su mayora responden a una identidad tnica, cultural y geoeconmica, donde se registran los ndices de marginacin y pobreza ms altos, que se evidencian fundamentalmente a travs de los rezagos de infraestructura bsica y de servicios. Desde esta delimitacin se tiene una consideracin ms real del concepto marginacin al integrarse un enfoque territorial, la participacin comunitaria, el respeto a la identidad regional, la coordinacin institucional y la generacin de polos de desarrollo. En trminos generales se consideran 263 microrregiones compuestas por 1 334 municipios con 19.9
Mapa 2. Deforestacin, pobreza, escasez y contaminacin de agua por regin hidrolgica administrativa
Fuente: www.semarnat.gob.mx (fecha de consulta: 9 de abril de 2008).

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millones de habitantes distribuidos en ms de 99.8 mil localidades. Otros programas: Programa para la Superacin de la Pobreza Urbana, Programa de Empleo Temporal, Programa de Abasto Rural, Programa Nacional de Financiamiento a Microempresarios (Finafim), Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (Fonaes), Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (Fommur), Programa de la Mujer Campesina. Programas de apoyo financiero a micro, pequea y mediana empresa; Programa de Oportunidades Productivas, Programas de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo, Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (Prodesca); Programa de Apoyo a Proyectos de Inversin Rural (PAPIR), Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizacin Rural (Profemor), Programa Nacional de Jornaleros Agrcolas. Sin duda son necesarios los programas que promuevan la igualdad de oportunidades para la alimentacin, la educacin, la salud, el desarrollo de capacidades productivas, el acceso a servicios bsicos, la adquisicin de una vivienda digna o el mejoramiento de la propia. La organizacin de unidades comunitarias son los mejores resultados que se han obtenido en el manejo de proyectos productivos familiares y comunitarios, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.
Para finalizar, en palabras de Hardin,4 la situacin de la pobreza y el medio ambiente desarrollado en un modelo llamado tragedia de los comunes, donde la tragedia se da porque los pastores tienen incentivos para sobreexplotar el recurso natural recibiendo el beneficio directo y cargando posteriormente con el costo resultante del sobrepastoreo.
Ah est la tragedia. Cada hombre se encuentra atrapado en un sistema que lo compele a aumentar su ganado sin ningn lmite, en un mundo que es limitado. La ruina es el destino hacia el cual todos los hombres se precipitan, persiguiendo cada uno su inters en una sociedad que cree en la libertad de los bienes comunes.5
En ese mismo sentido, algunas comunidades que no tienen bien definidos sus derechos de propiedad y el uso del suelo no est regulado, estarn a merced de acaparadores, subarrendadores, etctera, y ante una condicin de pobreza sus habitantes sern ms suceptibles de abusos, perdiendo de esta manera, por lo menos, la suficiencia alimentaria.
Conclusiones El camino para lograr un desarrollo econmico sustentable es hacer un uso eficiente de los recursos naturales que tienen un proceso lento de recuperacin. Por otro lado, el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y, por tanto, de la superacin de la pobreza. 46
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Garret Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, nm. 162, Cambridge, pp. 1243 a 1248. 5 Ibid., p. 1244.
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Combate a la pobreza en Amrica Latina
Arturo Maldonado Tapia
Sin duda que el combate a la pobreza es una de las batallas ms difciles de ganar; no obstante, como toda lucha, no es imposible conseguirlo. Es por ello que han sido muchos los programas y numerosos los esfuerzos que Mxico y otros pases de Latinoamrica han emprendido, a veces con cierto xito; la mayora de los casos con muy poco y esto, vale la pena sealarlo, no es privativo de nuestros pases, pues lo mismo ha ocurrido en algunas naciones desarrolladas. Los resultados, salvo algunas excepciones muy localizadas en uno u otro pas, no son muy alentadores: miles de millones de dlares invertidos en estos programas para que se mantenga el mismo nmero de pobres y el mismo nmero de ciudadanos en pobreza extrema en la mayora de nuestros pases.1 Los retos son enormes, sobre todo porque la poblacin en situacin de pobreza y pobreza extrema es elevada en la regin, particularmente si la comparamos con otras zonas del mundo, caracterizada por ndices muy altos de concentracin de la riqueza en manos de muy pocos; de ah que por lo general los recursos que se requieren para tratar de mitigarla son siempre cuantiosos. Por consiguiente, los gobiernos han visto que no pueden abatir la pobreza solos, por lo que cada vez con mayor frecuencia recurren al apoyo tanto econmico que les pueden brindar los organismos internacionales y otros gobiernos, sealadamente aquellos que han tenido experiencias exitosas. A lo largo de varias dcadas, los gobiernos han buscado cubrir demandas especficas, lo cual arroja como resultado que se vayan focalizando aspectos que se iban poniendo de moda de acuerdo con
Michel Azcueta, Nuevas propuestas para la articulacin de la sociedad civil, Escuela Mayor de Gestin Municipal, Lima, 2000.
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los aos; a enfoques de especialistas muy lcidos y convencidos; y de acuerdo, tambin, con intereses polticos de corto plazo. De all que existan muchas experiencias de programas de desarrollo que se han ido centrando en el campo, en las reas urbanas, en la salud, en las mujeres, en polticas de gnero, en la infancia, otras veces en la alfabetizacin y la educacin bsica. El Estado, los ministerios, organismos asistencialistas, organismos no gubernamentales (ONGs), organismos de cooperacin internacional directa e indirecta han ido probando, tambin, diferentes mtodos y sistemas de control y evaluacin de los mltiples proyectos y programas de lucha contra la pobreza.2 No obstante, es bien sabido que el problema de la mayora de los pases latinoamericanos, incluido Mxico, ha sido fundamentalmente la inequitativa distribucin del ingreso, la enorme brecha entre ricos y pobres que cada vez se ampla ms. De acuerdo con informacin proporcionada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se calcula que en los pases latinoamericanos 25% del ingreso nacional es percibido por slo 5% de la poblacin, mientras que 40%, por el 10% ms rico. Es decir, si se considera que en los pases del sudeste asitico el 5% ms rico percibe el 16% del ingreso promedio, resulta que Latinoamrica mantiene el ndice ms alto de concentracin del ingreso, superior al de cualquier otra regin del planeta. Luego, entonces, se vuelve indispensable cambiar los modelos que tradicionalmente se han venido utilizando, hacia nuevos programas y esquemas internacionales tendentes a reducir la pobreza, entre otras acciones, a travs del desarrollo econmico, social y educativo en ambientes urbanos o rurales.
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Programas como el de Habitat de la ONU, o las experiencias del Banco Mundial, tienen las siguientes caractersticas:3 Fortalecen a la sociedad civil, buscando el empoderamiento de los pobres para dirigir sus propios procesos de desarrollo. Buscan fortalecer la democracia interna y tienen como objetivo vigorizar los procesos democrticos nacionales e internacionales. Inciden en proyectos integrales. Fortalecen la identidad de grupo y generan un orgullo propio entre sus integrantes. Al ser eficaces, modifican actitudes en los participantes, fortaleciendo la autoconfianza y rompiendo con el vicio de la cultura de la pobreza. Por otro lado, existen tambin programas considerados virtuosos que se llevan a cabo de la siguiente manera: 1. Evaluacin y continuidad de programas de desarrollo, que tengan como meta no simplemente mantener una situacin donde la pobreza no siga avanzando, sino de generar riqueza. Programas que busquen y sean capaces de romper el crculo vicioso la pobreza genera ms pobreza a travs de lo productivo, de impactos econmicos que repercutan en la vida cotidiana de las personas y continen en ellas. 2. Concertacin y negociacin entre los diferentes actores sociales. Es indispensable que la poblacin organizada, empresarios, gobierno local, gobierno central y las organizaciones no gubernamentales, vayan con un mismo objetivo y sobre una misma lnea: el combate a la pobreza. La
PNUD, Superar la pobreza humana, Naciones Unidas, Nueva York, 2000.
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Idem.
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concertacin por y para el desarrollo es la base para reducir la pobreza y fortalecer la democracia. Que los gobiernos locales sean ms fuertes. Es fundamental considerar a los municipios y, junto con ellos, a las organizaciones de base que forman la comunidad local. Lo anterior, a la hora de definir los objetivos, programas y proyectos de cooperacin internacional. La educacin, la cultura y la informacin como pivotes del desarrollo integral: la educacin como factor que construye y transmite valores y conocimientos que generen autoestima y disminuyan las frustraciones. Una teora de pedagoga del xito y no slo de transmisin de conocimientos. La cultura que exhorta, por un lado, en el respeto a las culturas propias y, por otro, en los aportes a la cultura universal. No se puede combatir la pobreza destruyendo la cultura. Es indispensable que un programa de combate a la pobreza respete la cultura y las tradiciones de las comunidades. La informacin una herramienta fundamental para la consolidacin democrtica. Es fundamental construir y mantener los accesos a la informacin y, lgicamente, a los medios y tecnologas de la comunicacin. Cooperacin internacional como un complemento a las acciones de cada grupo humano o de cada comunidad local. Medios de comunicacin responsables y eficientes. Este aspecto es vital, ya que desde el punto de vista social y cultural masivo, se sigue relacionando en los medios la pobreza con actitudes individuales negativas; es decir, como poblaciones culturalmente atrasadas, incapaces de combatir su situacin.
Adems, es pertinente tomar en cuenta algunas de las siguientes recomendaciones que con frecuencia han servido como pilares en apoyo de la eficiencia de los programas sociales y el combate a la pobreza: La existencia de una clara voluntad poltica de aquellos que tienen algn tipo de responsabilidad pblica a nivel local, nacional e internacional. Relacionar la inversin nacional e internacional con el desarrollo local: experiencias locales y concretas exitosas que amplen su influencia a niveles ms altos. Respeto y desarrollo de conciencia ciudadana a partir del conocimiento y difusin de los deberes y derechos de cada uno de los habitantes de los pases. Fomentar experiencias de xito, ya que el balance, hasta el momento, ha sido negativo, con ms fracasos que xitos, con demasiados intentos que han acabado en frustraciones, las cuales han influido en los sectores pobres y han generado un sentimiento de impotencia que bloquea las posibilidades de superar la pobreza. Valorar la imaginacin y la creatividad; apoyar y considerar ms las ideas, las prcticas y propuestas que vienen de los jvenes, de los intelectuales, de los artistas. Fomentar la participacin de las mujeres y jvenes, ya que est comprobado que el impacto de las mujeres en el marco de proyectos integrales de lucha contra la pobreza ha tenido repercusiones sumamente positivas. Por ello, las organizaciones de mujeres tienen mayor estabilidad y continuidad que otro tipo de organizaciones sociales, siendo stas autnticos puentes para una participacin consistente. En el caso de los jvenes, stos histricamente han asumido como propias las ideas de
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progreso y superacin en todos los estados, incluido el de la pobreza. Atencin a inmigrantes y desplazados en situacin de pobreza. Esto es porque la mayora de los desplazados y de los inmigrantes viven, por mucho tiempo, en autntica pobreza, por lo que hay que considerar programas especiales tanto de emergencia como estructurales, orientados a la reubicacin segura y estable, con servicios elementales adecuados, en caso de los desplazados. Cuidado de la naturaleza y del medio ambiente. Canjear deuda externa por desarrollo y educacin.
Estas y otras propuestas y recomendaciones para la lucha contra la pobreza se encuadran en un marco nacional e internacional que considera tres grandes objetivos mundiales: construir nuevas bases para unas relaciones internacionales justas; avanzar hacia una universalizacin de respeto a las culturas particulares; y fortalecer la democracia, la ciudadana y la vigencia de los derechos humanos en todos los niveles. En tal contexto, evaluar y fortalecer estas experiencias exitosas es una de las mejores maneras de avanzar en la construccin de un sistema de desarrollo econmico y social que conduzca tanto a la inmediata reduccin de la pobreza como a su futura eliminacin.
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El ndice de Desarrollo Humano
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) est basado en el enfoque de capacidades desarrollado por el premio Nobel de economa Amartya Sen. En este enfoque, el desarrollo humano se entiende como la libertad que gozan los individuos para elegir entre distintas opciones y formas de vida.1 De esto se deriva que lo que importa no son los bienes en s mismos, los recursos o los ingresos, sino las oportunidades de eleccin que dichos bienes, recursos o ingresos otorgan a las personas. La elaboracin del ndice responde a la necesidad de medir y evaluar los avances en el desarrollo usando variables ms amplias que aquellas relacionadas con el crecimiento econmico. No obstante, en la prctica es difcil lograr una medicin que refleje cabalmente el enfoque de capacidades. El IDH busca ser un acercamiento a esta medicin, para lo cual incluye tres indicadores: la esperanza de vida al nacer, la educacin (a travs de la tasa de alfabetizacin en adultos y de la tasa bruta de matriculacin desde primaria hasta licenciatura) y el producto interno bruto (PIB) per cpita. Estos indicadores se conciben como un reflejo de la posibilidad de tener una vida larga y saludable, adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos y tener los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decoroso. Para cada indicador se obtiene un ndice, los cuales, a su vez, se agregan en un ndice compuesto, en el que cada componente tiene la misma ponderacin. Desde 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hace una medicin del IDH por pases, lo que permite hacer una ordenacin de acuerdo con los resultados obtenidos. Asimismo, se calculan ndices nacionales para algunos pases, como es el caso de Mxico, en donde es posible hacer una ordenacin a nivel estatal y municipal. Adicionalmente, se calculan otros indicadores como el ndice de Pobreza Humana para Pases en Desarrollo, el ndice de Pobreza Humana para Pases de la OCDE seleccionados, el ndice de Desarrollo Humano Relativo al Gnero y el ndice de Potenciacin de Gnero.
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Oficina del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, PNUD-Mxico.
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Evolucin del IDH por entidad federativa 2000-2004

Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Nacional IDH 2000 0.8182 0.8355 0.8225 0.8124 0.8247 0.8045 0.7010 0.8273 0.8806 0.7896 0.7820 0.7637 0.7273 0.7523 0.8000 0.7461 0.7878 0.7689 0.8419 0.7169 0.7590 0.7993 0.8208 0.7694 0.7854 0.8194 0.7724 0.8109 0.7649 0.7453 0.7736 0.7522 0.7940 IDH 2001 0.8214 0.8340 0.8262 0.8174 0.8254 0.8041 0.7066 0.8264 0.8815 0.7934 0.7842 0.7668 0.7308 0.7546 0.8014 0.7484 0.7925 0.7726 0.8429 0.7228 0.7622 0.8014 0.8235 0.7724 0.7890 0.8210 0.7750 0.8109 0.7682 0.7480 0.7773 0.7577 0.7962 IDH 2002 0.8240 0.8328 0.8270 0.8196 0.8293 0.8073 0.7130 0.8276 0.8838 0.7962 0.7847 0.7715 0.7333 0.7573 0.8030 0.7517 0.7952 0.7732 0.8456 0.7261 0.7639 0.8039 0.8234 0.7750 0.7898 0.8192 0.7754 0.8141 0.7683 0.7511 0.7792 0.7648 0.7986 IDH 2003 0.8254 0.8344 0.8305 0.8245 0.8314 0.8073 0.7155 0.8307 0.8829 0.8007 0.7849 0.7746 0.7364 0.7600 0.8031 0.7549 0.7990 0.7713 0.8473 0.7299 0.7666 0.8051 0.8263 0.7792 0.7915 0.8211 0.7773 0.8176 0.7710 0.7537 0.7801 0.7686 0.8003 IDH 2004 0.8271 0.8391 0.8332 0.8263 0.8356 0.8097 0.7185 0.8340 0.8837 0.8045 0.7871 0.7782 0.7390 0.7645 0.8056 0.7575 0.8011 0.7749 0.8513 0.7336 0.7674 0.8087 0.8296 0.7850 0.7959 0.8253 0.7800 0.8246 0.7746 0.7573 0.7831 0.7720 0.8031 Diferencia en posicin relativa 2000-2004* 1 0 0 1 1 0 0 -1 0 0 0 2 0 -1 -1 0 0 -1 0 0 -1 1 0 2 0 -2 -1 0 -1 0 -1 2
Fuente: Estimaciones con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; Proyecciones de Poblacin de Conapo, 2006. * Una cifra positiva indica que la posicin en el ao 2004 es mejor que la de 2000; una cifra negativa indica lo contrario.
52
P O B R E Z A
M E D I O
A M B I E N T E
E N
M X I C O
43

Combate A La Pobreza

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4.70% 4.00% 2.28% 1.40% 3.18%

15% 51% 70% 32%

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Ciudadana, derechos sociales y pobreza: un anlisis en el marco de la reforma del Estado

En un trabajo fundamental en la materia, T.H. Marshall distingua

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Nota: Datos ponderados. Elaboracin propia con base en la ECCCD.

Nota: Datos ponderados. Elaboracin propia con base en la ECCCD.

0.72 0.36 2.25

6.26 7.86 2.88 1.75 1.70

100 100 100 100 100 100

Nota: Datos ponderados. Elaboracin propia con base en la ECCCD. C I U D A D A N A, D E R E C H O S S O C I A L E S Y P O B R E Z A

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74.4 71.6 65.1

54.1 48.6 43 38 32.3 42.7 37.7 47.8 52.9

30 19.6 17.4 14.7

28.1 23.4 23.1 17.2 31.8 27.5

Amrica Latina y el Caribe

Grfica 2. Amrica Latina, poblacin pobre, 1980-2002 (millones de personas)

Total Pobres urbanos Pobres rurales

0 1980 1990 1997 1999 2000 2001 2002

La pobreza urbana en Mxico

Grfica 3. Pobreza en Mxico 1992-2006, tendencias territoriales (millones de personas)

32.4 26.2 25.7 24.7 26.5 25.1 23.8 21.1 23.6

30 23.1 20 23.0 22.2 24.8 29.3 28.3

Grfica 4. Incidencia de la pobreza, 2006 (millones de personas)

Programa de Desarrollo Humano: Oportunidades

Cuadro 3. Programas recientes de superacin de la pobreza urbana en Mxico

Identificacin de beneficiarios por la comunidad.

Beneficios determinados por la comunidad.

Beneficios predefinidos centralmente.

Operacin local y con captura de elites.

Sustentabilidad ambiental: la carencia de agua como condicionante de la pobreza

La situacin del acceso al agua potable y alcantarillado en Amrica Latina y en Mxico

Grfica 1. Disponibilidad promedio de agua en diversos pases (m/habitante/ao)

Fuente: Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 18, en: www.conagua.gob.mx

Plan Nacional Hdrico 2007-2012, p. 43. En: www.conagua.gob.mx 8 Ibid., p. 45.

Cuadro 2. Evolucin de las coberturas nacionales del agua potable y de alcantarillado

Cuadro 3. Cobertura de agua potable y alcantarillado por sector poblacional al ao 2006