Proceso de Gestion para Un Desarrollo Sustentable Pag7 A La 41

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E R
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manuales
rocedimientos de gestin para el desarrollo sustentable
Axel Dourojeanni
Divisin de Recursos Naturales e Infraestrutura

Santiago de Chile, agosto de 2000
Este documento ha sido elaborado por el seor Axel Dourojeanni, Director de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, como una contribucin para mejorar la toma de decisiones conducentes al desarrollo sostenible en la regin. Este manual constituye una versin revisada y actualizada del trabajo publicado bajo el nombre Gua para orientar procesos de gestin para el desarrollo en cuencas y microrregiones de alta montaa por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) como Documento 89/05/Rev.1 Serie Ensayos en agosto de 1993. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas LC/L.1413-P ISBN: 92-1-321637-8 Copyright Naciones Unidas, agosto de 2000. Todos los derechos reservados N de venta: S.00.II.G 84 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL SERIE Manuales
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ndice
Resumen ....................................................................................... 9 I. Los procesos de decisin................................................... 11 A. De los conceptos a la prctica ............................................ 11 B. Proceso de materializacin de acciones ............................. 18 C. Proceso de transacciones entre actores............................... 21 D. Integracin de reas temticas............................................ 38 E. Incorporacin de la dimensin ambiental........................... 42 F. Articulacin para el desarrollo sustentable ........................ 50 II. Actores que intervienen en los procesos de gestin.. 51 A. Indicadores y factores que tipifican los actores.................. 51 B. La identificacin de actores mediante anlisis histricos............................................................................. 64 C. Aplicacin de indicadores de tipificacin de actores ......... 69 D. Transacciones ambientales potenciales entre habitantes y usuarios de una cuenca................................... 73 III. Criterios: interpretacin de actores y territorios.......... 75 A. Las interpretaciones como productos de confrontaciones culturales .................................................. 75 B. Clasificacin de los conocimientos e interpretaciones sobre el ser humano y los mbitos rurales.......................... 77 C. Resumen de conocimientos e interpretaciones sobre los habitantes y las zonas alto-andinas ............................... 79 D. Incorporacin de los conocimientos e interpretaciones sobre zonas rurales en las acciones del Estado................... 94
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable
Identificacin de problemas y restricciones.............................................................. 97 A. La importancia de describir correctamente lo que es un problema.......................... 97 B. Forma como los habitantes y usuarios de zonas rurales marginadas expresan sus problemas................................................................................................ 99 C. Forma como los tcnicos expresan problemas en estudios de zonas rurales............. 109 D. Elementos necesarios para describir un problema..................................................... 115 E. Identificacin, clasificacin y priorizacin de restricciones...................................... 118 F. Anlisis de la presentacin de problemas y soluciones en un diagnstico microrregional............................................................................................................ 121 G. Los juicios de valor en los diagnsticos a nivel microrregional................................ 124 H. Aplicacin del mtodo en un diagnstico microrregional ......................................... 125 V. Objetivos de desarrollo ................................................................................................. 129 A. Omisiones en la presentacin de objetivos de desarrollo en zonas rurales ............... 129 B. Gua para describir y clasificar objetivos de desarrollo ............................................ 130 C. Criterios para inferir objetivos a partir de problemas................................................ 132 D. Mtodo para inferir objetivos a partir de modelos de calidad de vida....................... 133 E. Comparacin de resultados aplicando mtodos para inferir objetivos ...................... 139 F. Gua para categorizar y jerarquizar objetivos ............................................................ 140 G. Comentarios sobre la presentacin de objetivos en casos reales............................... 142 VI. Inventarios, evaluaciones y diagnsticos territoriales ......................................... 153 A. Propsitos de las evaluaciones y diagnsticos en microrregiones y cuencas ............ 153 B. Procedimientos utilizados para realizar estudios integrados en un medio rural comunal ............................................................................................................. 160 C. Estudios para sustentar proyectos en microrregiones y cuencas ............................... 172 VII. Estudios integrados de cuencas................................................................................. 179 A. Modalidades y enfoques de los estudios.................................................................... 179 B. Modalidades de gestin parcial de cuencas ............................................................... 182 C. Procedimientos de estudios para manejo de cuencas................................................. 183 D. Mtodos de estudios a nivel de regiones, microrregiones y cuencas mayores .......... 190 E. Manuales y experiencias de planificacin de cuencas y regiones ............................. 191 F. Comentarios y conclusiones ...................................................................................... 201 VIII. Procedimientos para elaborar propuestas de solucin ....................................... 207 A. Criterios para elaborar propuestas de solucin con fines de desarrollo rural............ 207 B. Orientaciones para seleccionar y sustentar propuestas de solucin .......................... 210 C. Orientaciones para la compatibilizacin y presentacin de propuestas de solucin ...................................................................................................................... 221 D. Anlisis de las propuestas de solucin presentadas en estudios de cuencas o microrregiones ........................................................................................................... 234 E. Conclusiones y recomendaciones para evaluar propuestas de solucin .................... 239 IX. Diseo de estrategias..................................................................................................... 241 A. Insumos para el diseo de estrategias ........................................................................ 241 B. La interrelacion entre las estrategias nacionales y locales ........................................ 249 C. Caractersticas inherentes a las estrategias ................................................................ 252 D. Anlisis de estrategias para el desarrollo integral en zonas rurales........................... 256 E. Anlisis de estrategias para fomentar la conservacin de suelos y el manejo de cuencas ..................................................................................................... 259 F. La gestin para la aplicacin de estrategias............................................................... 262
IV.
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X.
Propuesta de sistematizacin de acciones ............................................................. 263 A. Hiptesis que sustentan la propuesta......................................................................... 263 B. Obstculos a superar .................................................................................................. 269 C. Propuesta de un sistema referencial........................................................................... 277 ................................................................................................................................... 293 1 Los programas de desarrollo en Puno (1947-1987) ........................................ 295 2 Lista de Instituciones de desarrollo rural en Cajamarca, Per, (febrero, 1985)................................................................................................. 299 3 Programa de desarrollo rural Puno, 1987........................................................ 300 4 Listado de temas para un diagnstico integral ................................................ 302 5 Estructura bsica de estudios para orientar la gestin del desarrollo rural a nivel de cuencas y microrregiones ....................................................... 328 6 Referencia para formulacin de un plan maestro de ordenamiento de cuencas altas .................................................................................................... 351 7 Las estrategias de desarrollo de la sierra del Per son estrategias?............... 357
Anexos Anexo Anexo Anexo Anexo Anexo Anexo Anexo
Serie Manuales: nmeros publicados ................................................................................. 372
ndice de cuadros
Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro I-1 I-2 I-3 I-4 II-1 III-1 III-2 III-3 III-4 III-5 III-6 III-7 III-8 IV-1 IV-2 IV-3 IV-4 IV-5 Analoga entre objetivos y procedimientos de gestin ilustrados en el tringulo y en el cubo ........................................................................................ 16 Procesos de materializacin de acciones........................................................... 18 Relacin entre las reas temticas y el proceso de materializacin de acciones ............................................................................................................. 40 Alternativas de compatibilizacin de la sustentabilidad ambiental y el crecimiento econmico...................................................................................... 46 Indicadores para la seleccin de proyectos de riego en microrregiones y cuencas ........................................................................................................... 55 Regin andina de Colombia: incremento potencial de la produccin de cultivos bsicos en los departamentos altiplnicos ...................................... 88 Regin andina y cuencas altas de Venezuela: incremento potencial de la produccin agropecuaria en rubros importantes ............................................... 88 Regin andina del Ecuador: rendimientos reales y potenciales de algunos cultivos bsicos, 1985........................................................................................ 88 Rendimientos promedio en el Per en 1984...................................................... 89 Incremento en rendimientos promedios segn productos ................................. 89 Sierra: productividad, innovaciones tecnolgicas y educacin en tres regiones campesinas .......................................................................................... 90 Rendimientos, costos y retornos por hectrea segn sistemas de produccin de papa en el Valle del Mantaro. Campaa agrcola 1977-1978....................... 90 Diferencias de productividad en mbitos similares........................................... 91 Lista de declaraciones de problemas surgidos en los "Rimanakuy"................ 106 Problemas sentidos por las familias observadas y algunas soluciones expresadas segn lo interpretado por tcnicos (Cajamarca, Per) .................. 114 Cartilla para inventariar deslizamientos .......................................................... 116 Ejemplo: problemas y restricciones expresados por una familia campesina presentados en orden de jerarqua ................................................. 119 Ejemplo de control de identificacin de restricciones .................................... 120 5
Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro
IV-6 V-1 V-2 V-3 V-4 V-5 V-6 V-7 V-8 V-9 V-10 V-11 VII-1 VII-2
reas temticas que comprenden un diagnstico microrregional ................... 128 Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor A: Impacto fisiolgico...... 134 Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor B: Impacto psicofisiolgico.................................................................................. 135 Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor C: Desarrollo cultural para la participacin del individuo en la comunidad........ 136 Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor D: Condicionamiento psicolgico de las relaciones humanas.............................. 137 Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor E: Dependencia ecolgica .................................................................................... 138 Ejemplo de aplicacin del mtodo................................................................... 141 Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - esquema de la problemtica rural............................................................................................ 145 Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - esquema de prioridades........ 146 Problemas de poblacin en los municipios de Tona y Charta - aspecto poblacin ...................................................................................................... 147 Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - marco lgico de la unidad familiar de produccin......................................................................... 149 Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - acciones concretas a desplegar en los ncleos de desarrollo ............................................................ 150 Clasificacin de acciones de gestin en cuencas hidrogrficas....................... 181 Ponderacin de las categoras de actividades social y econmica, y de disponibilidad de agua ..................................................................................... 206 Propuesta de solucin: controlar la erosin de suelos en zonas de cultivo de laderas mediante diversas prcticas, principalmente terrazas..................... 211 Trabajos realizados por los comuneros durante el ao anterior ...................... 215 Propuestas de solucin presentadas en estudios de cuencas y microrregiones agrupadas por campos de accin y niveles de detalle ............ 223 Nombre dado a las actividades versus magnitud del orden............................. 228 Relacin entre las acciones directas, las inversiones y los costos y beneficios de cada regin, en un mbito.......................................................... 231 Representacin de los principales elementos que afectan el nivel de la produccin en campos de agricultores de la sierra andina .............................. 271 Actividades gerenciales a nivel comunal......................................................... 275 Aspectos tratados en la Asamblea Comunal, 1985.......................................... 276 Secuencia de ampliaciones sucesivas .............................................................. 281 Sistema metodolgico-referencial para la gestin del desarrollo de zonas de alta montaa...................................................................................... 286
Cuadro VIII-1 Cuadro VIII-2 Cuadro VIII-3 Cuadro VIII-4 Cuadro VIII-5 Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro X-1 X-2 X-3 X-4 X-5
ndice de recuadros Recuadro I-1 Cartilla de evaluacin de problemas o restricciones ......................................... 27 Recuadro I-2 Cartilla de evaluacin de la presentacin de documentos ................................. 32 Recuadro I-3 Cartilla de evaluacin de propuestas de solucin.............................................. 34 Recuadro I-4 Caractersticas esenciales de las estrategias ...................................................... 38 Recuadro I-5 Informacin necesaria para determinar la validez de una estrategia ................. 39 Recuadro I-6 Etapas del proceso de transacciones ambientales.............................................. 49 Recuadro II-1 Tipificacin de la factibilidad de inducir la participacin de campesinos en programas de conservacin de suelos ........................................................... 54 Recuadro II-2 Atributos de actores rurales involucrados en manejo de cuencas ..................... 57 6
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Recuadro II-3 Recuadro II-4 Recuadro IV-1 Recuadro IV-2 Recuadro IV-3 Recuadro V-1 Recuadro V-2
Recuadro VI-1 Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro VI-2 VI-3 VII-1 VII-2
Recuadro VII-3 Recuadro VII-4 Recuadro VII-5 RecuadroVIII-1 RecuadroVIII-2 RecuadroVIII-3
RecuadroVIII-4
RecuadroVIII-5 RecuadroVIII-6 RecuadroVIII-7 RecuadroVIII-8 RecuadroVIII-9 Recuadro IX-1 Recuadro IX-2 Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro IX-3 IX-4 IX-5 IX-6 IX-7 IX-8 IX-9 X-1 X-2
Informacin requerida para cada actor en estudios a nivel de diagnstico....... 58 Factores que podran caracterizar el poder de gestin de cada actor ................ 61 Problemas manifestados por campesinos marginados .................................... 100 Muestra de declaraciones de lderes campesinos ............................................ 107 Problemas expresados en estudios de microrregiones y cuencas.................... 110 Modelo de caracterizacin y evaluacin de un ndice de calidad de vida de una poblacin.............................................................................................. 133 Problemas de poblacin en los municipios de Tona y Charta - secuencia propuesta en la presente gua........................................................................... 148 Caracterizacin agronmica y evaluacin econmica de algunos sistemas de produccin .................................................................................................. 164 Fases de un diagnstico sistmico................................................................... 168 Metodologa de seleccin y priorizacin de proyectos de riego en la sierra... 174 Plan de manejo integral ................................................................................... 185 Identificacin de microcuencas prioritarias a travs de la aplicacin de 34 criterios (parmetros) ................................................................................. 190 Desarrollo en detalle de una planificacin regional propiamente tal.............. 195 Dificultades para elaborar diagnsticos .......................................................... 199 Carcter, criterios y fases del diagnstico microrregional .............................. 200 Algunos requerimientos para formular propuestas de solucin para el desarrollo rural sustentable.............................................................................. 209 Clasificacin de soluciones para el desarrollo rural sustentable..................... 210 Programa nacional de manejo de cuencas y conservacin de suelos (PRONAMACCS), (hoy, proyecto nacional de manejo de cuencas hidrogrficas y conservacin de suelos (PRONAMACHCS)). Afirmaciones del informe de autoevaluacin.................................................. 213 Programa nacional de manejo de cuencas y conservacin de suelos (PRONAMACCS), (hoy, proyecto nacional de manejo de cuencas hidrogrficas y conservacin de suelos (PRONAMACHCS)). Razones por las que no se cre el sistema....................................................... 218 Acciones de apoyo para mejorar la capacidad de gestin, tanto de los dadores como de los receptores del apoyo ...................................................... 219 Elementos de clasificacin de propuestas de solucin.................................... 226 Conjunto de acciones requeridas para plantear soluciones debidamente sustentadas, a nivel de un mbito como una cuenca, regin o microrregin .. 230 Programa de manejo de cuencas altas ............................................................. 236 Enunciados considerados para apoyar el desarrollo de una zona alto andina ....................................................................................................... 240 El Plan Sierra: una propuesta sin fundamentos slidos................................... 242 Los departamentos andinos son, en lo que a especializacin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) se refiere, eminentemente agropecuarios..... 243 La reforma agraria revirti el problema del minifundio.................................. 243 La realidad agropecuaria de la sierra del Per ................................................ 244 Enfoques del plan ............................................................................................ 244 Informacin necesaria para determinar la validez de una estrategia............... 245 Supuestos sobre los que reposan las propuestas del Plan Sierra..................... 248 Necesidad de articulacin entre lo urbano y lo rural....................................... 255 Criterios utilizados en la evaluacin de las estrategias ................................... 256 Categorizador de soluciones............................................................................ 266 Ejemplo de ficha para codificar informacin sobre prcticas ......................... 268 7
Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro
X-3 X-4 X-5 X-6 X-7 X-8
Lmites del mtodo o enfoque de anlisis de sistemas de produccin ............ 270 Trminos utilizados relacionados con aspectos tcnicos de un sistema de produccin ....................................................................................................... 272 Ejemplo de descripcin de una practica de cultivo ......................................... 272 Ejemplo de descripcin de una tecnologa de produccin tradicional ............ 274 Conclusiones con relacin a las decisiones de la asamblea comunal y decisiones sobre trabajo comunal y faena ....................................................... 276 Componentes del sistema metodolgico-referencial ....................................... 279
ndice de grficos Grfico I-1 Representacin grfica de los diferentes planos de anlisis del crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental ...................................... 12 Grfico I-2 Representacin grfica de los diferentes planos del anlisis del crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental ...................................... 14 Grfico I-3 Marco conceptual y operacional de aportes al desarrollo sustentable con equidad............................................................................................................... 15 Grfico IV-1 Secuencia utilizada comnmente para proponer alternativas de solucin ........ 97 Grfico IV-2 Secuencia recomendada para proponer alternativas de solucin ...................... 99 Grfico V-1 Comparacin de apreciaciones sobre niveles de alimentacin y nutricin efectuadas por evaluados y evaluadores .......................................................... 139 Grfico VI-1 Indicadores requeridos para la evaluacin econmica de sistemas de produccin ....................................................................................................... 165 Grfico VI-2 Fases de un diagnstico sistmico ................................................................... 171 Grfico VII-1 Jerarquizacin de acciones de gestin en cuencas hidrogrficas .................... 179 Grfico VII-2 Esquema metodolgico para la elaboracin del uso recomendable de los suelos de la cuenca superior del Ro Lebrija ................................................... 186 Grfico VII-3 Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - proceso del Plan de Manejo Integral................................................................................................ 188 Grfico VII-4 Uso actual versus uso potencial mayor del suelo ............................................ 205 Grfico X-1 Etapas para la elaboracin del sistema metodolgico-referencial................... 284 Grfico X-2 Rescate de experiencias e incorporacin de los elementos al sistema metodolgico-referencial ................................................................................. 285 Grfico X-3 Ejemplo de uso del sistema metodolgico- referencial: alternativas de proyectos de inversin ..................................................................................... 289 Grfico X-4 Ejemplo de secuencia de pasos a seguir utilizando la base de datos en un microcomputador ............................................................................................. 291
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Resumen
La presente gua proporciona los elementos necesarios para orientar procesos de gestin para el desarrollo sustentable y equitativo del ser humano, en mbitos geosocioeconmicos claramente definidos. El documento ha sido escrito sobre la base de numerosas experiencias de desarrollo en regiones, microrregiones y cuencas de Amrica Latina y el Caribe. La gua se basa en una secuencia lgica de pasos, originalmente diseada por Axel Dourojeanni en el ao 1976. El proceso principal se sustenta en una adaptacin del mtodo de optimizacin para la toma de decisiones conocido como Goal Programing, el cual a su vez es una variacin de la programacin lineal. La principal utilidad de este manual es que, sin recurrir al uso de frmulas y procesos matemticos de optimizacin, permite tratar en forma ordenada los numerosos temas y disciplinas que intervienen en procesos de gestin para el desarrollo del ser humano en mbitos rurales y urbanos. La secuencia articula la ejecucin simultnea de cuatro procesos de decisin: i) proceso de materializacin de acciones; ii) proceso de integracin de disciplinas; iii) proceso de transacciones entre actores, y iv) proceso de incorporacin del medio ambiente. El primer proceso lleva al desarrollo econmico, el segundo a la integracin, el tercero a la equidad y el cuarto a la sustentabilidad ambiental. El eje articulador del mtodo es el proceso de materializacin de acciones. Dicho proceso se sintetiza en una secuencia de diez pasos, identificando: i) de actores; ii) criterios; iii) problemas; iv) objetivos; v) evaluacin y diagnstico del mbito; vi) restricciones; vii) diseo
de soluciones; viii) diseo de estrategias; ix) elaboracin de programas de trabajo, y finalmente, x) ejecucin de programas y monitoreo. Los captulos de la gua explican cada paso de la secuencia con ejemplos aplicados al desarrollo de territorios delimitados por fronteras naturales (cuencas hidrogrficas, franjas costeras) y por aspectos polticos administrativos (municipios, provincias, regiones y estados). Este manual tiene como objetivo orientar al gestor o al asesor de procesos de desarrollo en determinados mbitos para tomar decisiones con la participacin de los actores involucrados en dicho proceso. No proporciona recetas de estricta aplicacin. La utilidad del mtodo presentado es universal y por lo tanto, debidamente adaptado puede ser aplicado para asistir a la toma de decisiones y diseo de estrategias en cualquier mbito, desde un municipio hasta un pas. El manual ha sido redactado para ser utilizado tanto por gestores como por personas dedicadas a la enseanza, as como para asesores que prestan asistencia tcnica en los mbitos y dimensiones ya mencionados. Cabe mencionar que el mtodo ha sido ampliamente utilizado tanto en Amrica Latina y el Caribe como en Europa, contndose con numerosos casos que confirman su uso prctico y aplicabilidad. Entre sus ventajas destaca el ser una herramienta til para fomentar la participacin de la poblacin, planificar y ejecutar estudios interdisciplinarios, orientar trabajos de asistencia tcnica en zonas rurales y urbanas, ayudar a la formulacin de marcos de referencia para proyectos de desarrollo regional y de cuencas, as como orientar la seleccin y evaluacin de programas y proyectos.
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I.
Los procesos de decisin1
A.
De los conceptos a la prctica
El principal desafo que enfrentan los gobiernos desde los niveles municipales o microrregionales hasta los niveles nacionales, es el de saber cmo disear y aplicar sistemas de gestin capaces de fomentar y conciliar tres grandes objetivos que en teora llevaran al desarrollo sustentable: el crecimiento econmico, la equidad (social, econmica y ambiental) y la sustentabilidad ambiental. Los obstculos para disear este sistema se presentan en por lo menos tres aspectos: conceptual; terico y prctico:
1.
Aspectos conceptuales
Los mayores obstculos se encuentran en falta de consenso y, por lo tanto, en las mltiples interpretaciones que existen de los conceptos de desarrollo sustentable, equidad y sustentabilidad ambiental. Ello implica la necesidad de que en cada pas, o regin se precise qu significa, para los actores participantes en el proceso de gestin, cada trmino. El mismo trmino sustentabilidad es ambiguo. Este vocablo se aplica a la produccin, la ecologa, la economa, el medio ambiente, la sociedad o el desarrollo. Tiene esencialmente una connotacin de
El presente mtodo fue elaborado por el autor originalmente en 1976 sobre la base de una interpretacin y adaptacin del mtodo de optimizacin denominado Goal Programming. El mtodo fue aplicado desde 1977 a programas de Manejo de Cuencas y de Desarrollo Rural Altoandino.
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renovacin continua en el tiempo o posibilidad de reutilizacin de los recursos por parte de las generaciones futuras. El logro de la sustentabilidad estara asociado a la bsqueda de satisfaccin de las necesidades del ser humano en el presente, sin comprometer sus necesidades futuras. El desarrollo sustentable debe ser mantenido en el tiempo para ser sostenible.
2.
Aspectos tericos
Los mayores obstculos se encuentran en la falta de indicadores para medir el desarrollo sustentable. En principio, ninguno de los tres objetivos del desarrollo sustentable (econmico, ambiental y social) se mide actualmente con parmetros compatibles. Los indicadores empleados para cuantificar cada objetivo no tienen un denominador comn ni hay frmulas de conversin universales. El crecimiento econmico se mide con indicadores econmicos, la equidad se determina sobre la base de parmetros sociales y la sustentabilidad ambiental se establece en trminos fsicos y biolgicos. En consecuencia, cada uno de los tres objetivos se encuentra en diferentes planos de evaluacin. Por su parte, el desarrollo sustentable depende, tericamente, de los tres objetivos mencionados y, por lo tanto, es imposible cuantificarlo mientras no se disponga de parmetros compatibles. Esta situacin se puede ilustrar con un tringulo (grfico I-1) como lo hace Peter Nijkamp con el tringulo de Mbius, en el que cada lado del tringulo representa un objetivo, las flechas ubicadas en los lados representan el sentido del logro de cada uno de los objetivos y el rea central del tringulo representa la zona de posible conciliacin entre stos. Dicha zona equivale a la zona de equilibrio para el desarrollo sustentable. Al tringulo original de Nijkamp se le ha agregado en la base el mbito o espacio dentro del cual se pretende alcanzar el desarrollo sustentable.
Grfico I-1
INTERRELACIN ENTRE CRECIMIENTO ECONMICO, EQUIDAD Y SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL

100%
Crecimiento econmico
(proceso de materializacin)
Equidad
(proceso de transacciones)
Desarrollo sustentable
(zona de posible conciliacin)
100% mbito 100% Sustentabilidad

(proceso de manejo del mbito)
Fuente: Modificado a partir de Peter Nijkamp, Regional Sustainable Development and Natural Resources Use, World Bank Annual Conference on Development Economics, Washington D.C., 26 y 27 de abril de 1990.
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Los conceptos ilustrados en el tringulo se podran expresar en la siguiente ecuacin:

Desarrollo sustentable = F
(crecimiento, equidad y sustentabilidad ambiental)
En el tringulo original de Nijkamp (tringulo de Mbius) se hace abstraccin de las limitaciones que existen hoy en da para expresar los tres objetivos de acuerdo con un comn denominador de medicin y evaluacin. Se los presenta en un solo plano aunque, tal como se mencion anteriormente, esto an no es factible. An no hay equivalencias ni sistemas de correccin que permitan integrar los diferentes indicadores en un mismo plano. En teora, el nico plano que a la larga podra servir de plano articulador es el econmico y ste slo se podr establecer cuando sea posible cuantificar el valor de una serie de elementos sociales y ambientales que an no se toman en consideracin. Hasta la fecha, las ciencias econmicas no han tomado en cuenta gran parte de los valores de la naturaleza. En un artculo publicado en el Washington Post2, No Accounting for Nature, se ilustra esta situacin con el caso de una zona de pantanos en la costa de Louisiana. En el ejemplo se indica que un acre de esos pantanos tiene un valor comercial de 500 dlares de Estados Unidos. Una investigacin de la voluntad de pago de posibles usuarios revel, sin embargo, que, dependiendo de cmo se calculen los valores a futuro, un acre de pantanos rinde entre 317 y 846 dlares por concepto de pesca comercial, entre 151 y 401 dlares por captura de animales silvestres, entre 46 y 181 si se lo dedica a recreacin y entre 1 915 y 7 549 dlares si se lo considera como protector contra las tormentas y mitigador de sus efectos. Incluso se aade que si se cuantifica la capacidad del pantano para captar energa solar el valor total de un acre fluctuara entre 2 500 y 17 000 dlares, cifra que, por cierto, es mucho mayor que su valor comercial de 500 dlares. La expresin ms impactante de la no consideracin de los factores ambientales en la economa es la falta de cuentas del patrimonio natural en los pases. Dichas cuentas no se incorporan en las cuentas nacionales, lo que crea graves distorsiones en la medicin de indicadores como el producto bruto interno. En el artculo mencionado se indica que el producto bruto nacional sera diferente si se le restara el valor del patrimonio natural perdido o utilizado. En tal caso, los indicadores econmicos que reflejan un crecimiento del producto bruto interno reflejaran prdidas o estancamiento. En resumen, si bien queda claro que las ciencias econmicas an no estn en condiciones de determinar el valor de todos los aspectos sociales y ambientales del proceso de seleccin del ptimo desarrollo sustentable, siguen ofreciendo una opcin para hacerlo. Mientras tanto se debe seguir tomando decisiones con respecto a la orientacin del desarrollo recurriendo a otras tcnicas. En vista de la imposibilidad de articular los tres objetivos en un solo plano mientras no se disponga de los indicadores adecuados, se considera ms adecuado dibujar los lados de los tringulos en planos distintos (grfico I-2). De esta forma se representan el rea econmica, la social y la ambiental. Adems, es necesario recordar que los intercambios entre crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad ambiental no se producen slo dentro del rea del tringulo, sino tambin entre distintas reas; por ejemplo, entre pases o regiones dentro de un mismo pas. Estos intercambios entre distintos mbitos por ejemplo, entre tecnologa (crecimiento econmico) y recursos naturales (sustentabilidad ambiental) permiten compensar las deficiencias internas de algunos de los mbitos para lograr los objetivos deseados en forma equilibrada.
2
Robert Costanza y Lisa Wainger, No Accounting for Nature: How Conventional Economics Distorts the Real Value of Things, The Washington Post, Washington, D.C., 2 de septiembre de 1990.
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Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Grfico I-2
REPRESENTACIN GRFICA DE LOS DIFERENTES PLANOS DEL ANLISIS DEL CRECIMIENTO ECONMICO, LA EQUIDAD Y LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL
Integracin de planos
Plano fsico
(sustentabilidad)
Plano social
(equidad)
Plano econmico
(crecimiento econmico) mbito
Fuente: Modificado a partir de Peter Nijkamp, Regional Sustainable Development and Natural Resources Use, World Bank Annual Conference on Development Economics, Washington D.C., 26 y 27 de abril de 1990.
Hay que tener presente que los intercambios entre mbitos pueden provocar notables distorsiones en el equilibrio entre crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad ambiental. Esto ocurre cuando las transacciones entre mbitos son injustas y se produce un intercambio de una enorme cantidad de recursos naturales por tecnologa moderna. Las situaciones ilustradas en los grficos I-1, I-2 y I-3 demuestran con razonable claridad cules son los factores y situaciones que entran en juego para articular el crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental con el fin de lograr el equilibrio necesario para el desarrollo sustentable. Sin embargo, en ningn caso se indica cmo lograr tal articulacin en una determinada regin o territorio.
3.
Aspectos prcticos
Para resolver el problema prctico de la articulacin hay que concebir un proceso de gestin que permita que el ser humano el actor principal pueda tomar decisiones, a pesar de la falta de claridad conceptual y bases tericas, con los siguientes fines: i) lograr el crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental en los mbitos de gestin, como una forma de alcanzar el desarrollo sustentable; ii) determinar qu intercambios debe haber entre estos tres objetivos en una determinada regin y entre regiones iii) facilitar el conocimiento, por parte de los actores involucrados, del tipo de intercambios viables y de su valor; iv) determinar en qu momento se alcanza el equilibrio correspondiente al desarrollo sustentable que satisface a los actores de la regin en desarrollo. 14
N 10 Grfico I-3
MARCO CONCEPTUAL Y OPERACIONAL DE APORTES AL DESARROLLO SUSTENTABLE CON EQUIDAD

7. Otros ...
Procesos de integracin
6. Educacionales - cientficos 5. Organizativos - operativos 4. Sociales - culturales 3. Econmicos - financieros 2. Polticos - legales 1. Recursos - tcnicas
Plano de articulacin
endgenos exgenos Procesos de transacciones
Actores
I II I II (Equidad)
Criterios Problemas Objetivos
mbito compartido (abstracto)

(Anlisis de sustentabilidad ambiental)
Restricciones Soluciones Estrategias Programas operativos
mbito compartido (real)

(sustentabilidad)
Procesos de materializacin
(crecimiento econmico)
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989.
Como se indica ms arriba, el desarrollo sustentable es funcin de los tres objetivos y no se logra privilegiando slo uno de ellos en desmedro de los dems. Por lo tanto, los actores deben contribuir simultneamente al crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental mediante, por ejemplo, la transformacin productiva, la prestacin de servicios sociales y la conservacin de los recursos naturales. 15
Los tres objetivos pueden entrar en conflicto e influirse mutuamente, sobre todo a corto plazo. Por lo tanto, para lograr un ptimo general hay que sacrificar los ptimos parciales. Por ejemplo, si el logro de cada objetivo se mide en una escala de 0 a 100, el ptimo de logro de los tres objetivos en forma simultnea (para lograr el ansiado desarrollo sustentable) podra tener un valor de 60 en el caso del crecimiento econmico, de 45 en el de la equidad y de 70 en el de la sustentabilidad ambiental. El intercambio entre regiones con diferentes puntos de equilibrio correspondiente al logro de los tres objetivos debe ser tal que, por ejemplo, no sea necesario el intercambio de una hectrea de bosques nativos convertidas en millones de chips de madera por un chip de computadora entre una regin rica en recursos naturales y una regin con alto crecimiento econmico, industrial o tecnolgico. La determinacin de los porcentajes anteriores, que definen el rea de equilibrio del desarrollo sustentable depende esencialmente de los acuerdos entre actores y, no se da automticamente sino sobre la base de transacciones. Estas transacciones sern ms equitativas en la medida en que se conozca el valor de los elementos, recursos y productos de un rea, de las ventajas comparativas de distintas regiones y de los elementos y recursos naturales que se ven afectados. Este equilibrio, es adems transitorio, ya que los modelos ideales de desarrollo sustentable varan constantemente debido a los adelantos tecnolgicos, el descubrimiento de nuevos recursos y las cambiantes aspiraciones de los actores, por citar slo algunas de las variables involucradas. Como se deduce de lo expuesto, los procesos de gestin orientados al desarrollo sustentable son esencialmente una mezcla entre el arte y las ciencias, puesto que an no existen indicadores que permitan cuantificar lo social, lo ambiental y lo econmico de acuerdo con un sistema de valores intercambiables y dichos valores no son idnticos para todos los actores involucrados en el proceso. Para pasar de la simple enumeracin de los conflictos, como en el tringulo de Nijkamp, a una secuencia de actividades para resolver los conflictos, se ha procedido a cambiar el tringulo por un cubo (grfico I-3), lo que confiere al anlisis tres dimensiones y mltiples planos (vase cuadro I-1). En el cubo el logro de los objetivos de crecimiento econmico se define como un proceso de materializacin de acciones (un proceso de transformacin productiva), que pasa a ser el eje conductor de los dems procesos.
Cuadro I-1
ANALOGA ENTRE OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIN ILUSTRADOS EN EL TRINGULO Y EN EL CUBO Tringulo (objetivos) Crecimiento econmico Equidad Social Ambiental Econmica Cubo (procedimientos) Materializacin de acciones Transacciones entre actores Incorporacin de la dimensin ambiental Integracin de temas
Sustentabilidad ambiental Planos de anlisis
La equidad se basa en un proceso de transacciones entre actores (procesos democrticos, pluralistas y participativos), proceso que se alimenta de la informacin obtenida en cada paso del proceso de materializacin de acciones e incorpora, adems, los diversos planos de anlisis.
16
N 10
El logro de la sustentabilidad ambiental es un proceso continuo de incorporacin de la dimensin ambiental en las decisiones, que se lleva a cabo en todas las etapas pero en especial a partir de la quinta (evaluacin y diagnstico del mbito). La incorporacin de la dimensin ambiental introduce el factor tiempo en la adopcin de decisiones Por ltimo, se considera que los diversos planos de decisin deben articularse en uno solo, sobre la base de parmetros econmicos cuando sea posible. Esto se conoce como proceso de integracin de disciplinas o reas temticas. Lo que se ha hecho al analizar el cubo en lugar del tringulo es convertir las definiciones de los objetivos ubicados en tres planos distintos (crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad ambiental) en procesos de gestin destinados al logro de esos objetivos. Estos procesos son: i) el de materializacin de acciones; ii) el de transacciones, y iii) el de incorporacin de consideraciones ambientales. Adems, se plantea la necesidad de llevar a cabo un proceso de integracin de disciplinas o reas temticas. Para armar el cubo (el cubo mgico como se lo ha denominado en algunos casos) se deben realizar los cuatro procesos en forma simultnea. La secuencia inicial est dada por los actores y depende de sus aspiraciones de crecimiento econmico que conducen a la materializacin de acciones, representada por la secuencia vertical en el grfico I-3. Dicha secuencia se inicia con la identificacin de los actores; contina con la determinacin de sus criterios, problemas y objetivos y el diagnstico del mbito, y concluye en la identificacin de restricciones, la definicin de posibles soluciones, la formulacin de estrategias y la implementacin y ejecucin de programas. El proceso de materializacin es el eje central y conductor del proceso de gestin para la articulacin de los tres objetivos. En la etapa de diagnstico del mbito, as como en la ejecucin de los programas, se debe incorporar el anlisis de la sustentabilidad ambiental. Es importante observar que en el grfico I-3 el mbito abarca las disciplinas o reas temticas que deben integrarse para tomar las decisiones relacionadas con el desarrollo sustentable. Este mbito se denomina abstracto por ser slo una representacin del mbito real, que se esquematiza al final de la secuencia. El proceso de transacciones entre actores est representado en el grfico I-3 por lneas horizontales. Dicho proceso, en teora y siempre que se d un mnimo de requisitos, permitira alcanzar la equidad. En todas las etapas de la secuencia se realizan transacciones, las ms concretas en el mbito de las restricciones y las soluciones. Para que las transacciones conduzcan a la equidad deben darse en un marco de concertacin democrtica y con un claro conocimiento de los efectos que tiene cada decisin en relacin con los diferentes objetivos de los actores participantes. Esto significa que los actores deben ser informados y deben informarse sobre los efectos de sus decisiones para que las transacciones sean adecuadas. La ignorancia impide el juego democrtico. El proceso de integracin de disciplinas o reas temticas est representado por una lnea diagonal. Por lo general, la integracin tcnica, que supone el trabajo de equipos interdisciplinarios, se realiza junto con el diagnstico del mbito. En anlisis de sistemas y la elaboracin de modelos es esencial para la integracin de disciplinas o reas temticas, proceso que se debe efectuar para poder tomar decisiones en un solo plano y que equivale a dar un comn denominador a variables ambientales, sociales y econmicas. En trminos ambientales, la integracin se consigue a travs de la ejecucin de actividades interdisciplinarias. En trminos econmicos, se logra mediante el clculo del valor de los recursos ambientales y los factores sociales. Las actividades interdisciplinarias facilitan el clculo econmico, porque en la medida que se cuente con valores econmicos que integren los elementos de la naturaleza se estar en mejores condiciones para tomar decisiones destinadas a lograr el desarrollo sustentable (clculo del valor del patrimonio natural e incorporacin de dicho valor en las cuentas nacionales). 17
B.
Proceso de materializacin de acciones
El proceso de materializacin de acciones, como se indic, es el eje articulador de los otros tres procesos y est integrado por 10 etapas que van desde la identificacin de los actores hasta la ejecucin de los programas. Esta secuencia se ilustra en el cuadro I-2. El proceso de materializacin consta de las siguientes etapas:
Cuadro I-2
PROCESOS DE MATERIALIZACIN DE ACCIONES

Cartilla metodolgica
Etapas 1. 2. 3. 4. 5. Actores Criterios Problemas Objetivos mbito compartido (abstracto) Restricciones
Descripcin Identificacin de los participantes activos o pasivos en el proceso de gestin para el desarrollo sustentable y equitativo (actores). Tipologa. Determinacin de los criterios, explcitos o implcitos que sustentan las posiciones de los actores involucrados en el proceso. Vigilancia. Determinacin de los problemas de cada uno de los actores, en funcin de sus necesidades y aspiraciones. Establecimiento de prioridades. Determinacin directa o por inferencia de los problemas, las metas y los objetivos de cada uno de los actores. Jerarquizacin. Inventario, evaluacin y diagnstico fsico y socioeconmico de los mbitos territoriales y funcionales donde se pretende lograr los objetivos (pasado, presente y futuro). Anlisis de la sustentabilidad ambiental. Identificacin de las restricciones tcnicas, polticas, legales, econmicas, financieras, de organizacin, funcionales, culturales, educacionales, comerciales y otras que obstaculizan o impiden el logro de los objetivos. Jerarquizacin. Generacin de opciones de solucin para superar las restricciones previamente identificadas y jerarquizacin de soluciones. Seleccin. Diseo de estrategias para poner en prctica las soluciones va acciones de carcter discontinuo (proyectos de inversin) y continuo (servicios, sistemas de produccin y otros). Programacin de las acciones (programas, proyectos, actividades, y tareas) sobre la base de las soluciones y las estrategias seleccionadas, ejecucin de las actividades de control y seguimiento de los resultados obtenidos. Materializacin de las acciones programadas en el mbito. Control sistemtico de los objetivos y de la sustentabilidad ambiental. Control ambiental. Reiniciar el ciclo en niveles progresivamente ms detallados y precisos.
6.
7. 8.
Soluciones Estrategias
9.
Programas
10.
mbito compartido (real) Reinicio del ciclo
(1.)
1)
Determinacin de los actores involucrados en el proceso de gestin
Esta etapa es una de las ms importantes. Se define como actores a todas las personas que intervienen activa o pasivamente en los procesos de gestin o que contribuyen al proceso; es decir, los habitantes, los usuarios (que pueden ser o no ser habitantes del rea), los representantes de organismos pblicos o privados, los asesores o interventores en el rea o mbito, los representantes de grupos de poder, los empresarios y, en general, todas las personas que ven afectadas sus condiciones de vida 18
N 10
y que influyen o reciben los efectos del uso y conservacin de los recursos del mbito en estudio, as como quienes desempean una funcin de apoyo al desarrollo humano en dichos mbitos. 2) Determinacin de los criterios que rigen las acciones de los actores
Esta determinacin es fundamental para conocer cul es la posicin de los actores en el proceso de gestin y consiste en averiguar qu hiptesis, teoras, supuestos, creencias, opiniones, ideas, postulados, conceptos, premisas, conclusiones, enfoques, interpretaciones, principios o paradigmas tienen los participantes. Estos criterios pueden relacionarse con el desarrollo, la marginalidad, el ser humano, la sociedad, la conservacin y el manejo de los recursos, los habitantes del rea, los proyectos, etc. Este ejercicio es fundamental para facilitar el entendimiento mutuo de los actores y las transacciones o los acuerdos entre los interesados. 3) Identificacin de los problemas
Problemas vinculados a las condiciones de vida y a la conservacin de los recursos en el mbito en estudio, tal como los expresan y perciben cada uno de los actores o grupos de actores participantes de los procesos de gestin. Hay que analizar las causas y los efectos de cada problema, clasificarlos y categorizarlos desde diferentes perspectivas, determinar cules son los problemas actuales, y analizar los procesos histricos que llevaron a la situacin actual y proyectarlos a futuro. La deteccin de problemas constituye la clave para definir los objetivos de desarrollo. 4) Transformacin de las demandas y los problemas detectados en objetivos
sta es una tarea fundamental para convertir el conjunto de problemas identificados por los habitantes, usuarios y tcnicos en diferentes formas y con diversos grados de precisin en objetivos jerarquizados lo ms concretos que sea posible. Estos objetivos deben ser escritos en forma precisa y en lo posible con un complemento cuantitativo. Es necesario identificar a los beneficiarios de los objetivos y el rea o mbito en el que se debe actuar y determinar en qu plazo se deben lograr las metas (corto, mediano o largo) y su prioridad relativa en relacin con los otros objetivos enunciados, adems de definir los criterios que se utilizarn para el establecimiento de prioridades. Los objetivos no son slo la traduccin de un problema en un enunciado sino que, en conjunto, representan la definicin de la situacin deseable a futuro por todos los habitantes y usuarios. Los objetivos son las aspiraciones de diferentes personas involucradas en el desarrollo, por lo que deben formar un todo equilibrado y compatibilizarse de tal modo que la expresin final de los objetivos represente la opinin del conjunto de actores involucrados en el desarrollo y no slo de algunos. 5) Delimitacin y clasificacin de los mbitos o territorios dentro de los cuales se pretende alcanzar los objetivos
En el caso del medio ambiente son las reas geogrficas y funcionales en las que se enmarca el proceso de gestin. Dentro de estos mbitos hay reas menores que tambin deben delimitarse. Las ms importantes son el mbito geogrfico o natural (por ejemplo, cuenca, subcuenca, ro, ladera o piso ecolgico); el mbito social (por ejemplo el espacio habitado por grupos o comunidades campesinas); el mbito econmico, que puede estar definido por el rea donde se efectan transacciones mercantiles; el mbito poltico-administrativo, que se define por los lmites de una comuna, distrito o regin; el mbito institucional o funcional, que puede estar definido por el rea de accin de una empresa, comunidad, cooperativa, corporacin o un instituto nacional, y el mbito productivo (fincas, parcelas, fundos u otros). Estos mbitos pueden agruparse en regiones o microrregiones o ser considerados como unidades operativas de gestin, unidades geogrficas o cualquier otro tipo de unidad bsica de desarrollo.
19
6)
Determinacin de las restricciones que deben superarse para alcanzar los objetivos dentro de los mbitos previamente delimitados
Las restricciones son los obstculos que se deben superar para solucionar los problemas identificados (expresados en trminos de objetivos) y no los problemas en s. Por ejemplo, si el problema es la reduccin de la produccin debido a la erosin de suelos en una ladera cultivada de mxima pendiente, el objetivo ser controlar la erosin; las restricciones para alcanzar ese objetivo pueden ser el desconocimiento de tcnicas para evitar la erosin por parte de los usuarios, la falta de legislacin que prohiba el uso de esas tierras de esa forma, la falta de encargados de extensin del gobierno que puedan prestar asistencia, la falta de alternativas de subsistencia para los agricultores en otras zonas o la falta de recursos econmicos. Las restricciones se pueden clasificar en tcnicas y fsicas; polticas y legales; econmicas y financieras; institucionales y administrativas; sociales y culturales, y educacionales y cientficas. Las restricciones deben identificarse en forma sistemtica, para abordarlas por orden de importancia y de ejecucin. Esto permite que, sobre la base del estudio, se plantee un programa concreto de accin con identificacin de metas jerarquizadas, asignacin de recursos, indicacin de responsables y plazos necesarios para llevarlo a la prctica. 7) Proposicin de soluciones para superar las restricciones detectadas, con el fin de lograr los objetivos propuestos dentro de los mbitos delimitados
Las soluciones se seleccionan a partir de un conjunto de opciones posibles o se conciben especficamente de acuerdo con las restricciones, los mbitos, los objetivos y las estrategias globales de accin. Las propuestas de solucin deben ser realistas y, por lo tanto, hay que determinar como mnimo la restriccin o el conjunto de restricciones que se superar(n) mediante la solucin propuesta y en qu orden; los recursos y materiales necesarios; dnde se tomarn las medidas pertinentes; cundo se adoptarn y en qu perodo (continuo o discontinuo); quin y de qu nivel sern los responsables de su adopcin; quines se vern afectados por la solucin propuesta y cules sern sus efectos no deseados; cmo se relaciona la solucin propuesta con otras soluciones posibles; qu otras alternativas de solucin existen que puedan producir resultados similares; qu instituciones o personas estarn involucradas en la adopcin de las medidas, y qu insumos supone cada alternativa. Las soluciones, adems, pueden clasificarse, segn su finalidad, en soluciones de carcter tcnico o directas que dan resultados tangibles en trminos productivos, como el estudio del potencial de recursos, la formulacin de proyectos, la construccin de obras, el uso de los sistemas construidos o el manejo de los recursos; y en soluciones de carcter operativo o indirectas que posibilitan las soluciones tcnicas, entre otras la planificacin, la legislacin, la concesin de crditos, la capacitacin, la investigacin, la administracin y la promocin. Es fundamental hacer esta distincin en las propuestas, ya que promulgar una ley, formular un plan o crear una institucin son soluciones indirectas que slo sern eficaces en la medida que permitan la ejecucin de las acciones directas. La efectividad de una legislacin, por ejemplo, slo se puede medir o evaluar de acuerdo con su contribucin a la factibilidad de ejecutar acciones directas. 8) Determinacin de estrategias
Esta etapa consiste en: i) determinar las estrategias que se aplicarn; ii) calcular cuidadosamente el beneficio y la contribucin a la equidad de cada accin posible, con el fin de lograr soluciones polticas, sociales, econmicas y tcnicas viables; iii) superar las restricciones ms urgentes y de menor complejidad y costo, sin ignorar las restricciones ms importantes y de largo plazo; iv) armonizar los aportes de las diversas instituciones que tengan responsabilidades e 20
N 10
intereses en el mbito; v) determinar la efectividad en funcin de los costos de la superacin de cada restriccin con los recursos y el tiempo disponibles; vi) conciliar los efectos deseados y no deseados de las acciones en trminos polticos, sociales, ambientales, econmicos y otros; vii) establecer el orden de prioridades de las acciones de superacin de restricciones en el territorio de acuerdo con los beneficiarios potenciales; viii) concebir programas, proyectos, actividades y tareas, y agruparlos de acuerdo con las soluciones para facilitar su ejecucin, y organizar el sistema institucional que adoptar las medidas pertinentes. Las estrategias determinan cmo deben realizarse las actividades continuas (por ejemplo, servicios) y las discontinuas (por ejemplo, proyectos) y cmo debe funcionar el sistema de organizaciones pblicas y privadas encargadas de llevarlas a cabo. Algunos de estos programas o proyectos pueden ser de carcter horizontal, si su objetivo es ofrecer soluciones que sean comunes a varios mbitos (subcuencas, municipios, comunidades, etc.) o de carcter vertical si el programa o proyecto proporciona soluciones que se limitan a un solo mbito. Lo importante es que los programas o proyectos que se propongan para cada mbito estn articulados, para evitar la duplicacin de esfuerzos, obtener economas de escala y responder ordenadamente a las demandas de los beneficiarios. Los programas o proyectos formulados independientemente y desvinculados pueden ser ineficaces y parcelar el desarrollo. 9) Formulacin de programas, proyectos, actividades y tareas que permitan aplicar las estrategias seleccionadas y evaluarlas
En esta penltima etapa del proceso se conciben las actividades necesarias para aplicar las estrategias y se evalan desde un punto de vista econmico, social y ambiental. Hay que programar tanto las actividades tcnicas (obras, sistemas de produccin, etc.) como las administrativas (provisin de fondos, organizacin institucional, capacitacin, etc.), para garantizar la aplicacin de las estrategias. 10) Procedimiento
La ltima etapa consiste en la ejecucin de las actividades y su posterior monitoreo.
C.
Proceso de transacciones entre actores
El proceso de transacciones entre actores destinadas a lograr la equidad se lleva a cabo en cada una de las etapas de la secuencia de materializacin de acciones. La secuencia se realiza normalmente en ciclos iterativos que se han denominado ciclos de transacciones o ciclos de concertacin.3 Estas iteraciones permiten pasar de un nivel de percepcin, con transacciones o acuerdos de carcter general, a un nivel de ejecucin, con acuerdos y tratos claros y especficos entre los actores. En cada aproximacin se debe buscar el consenso de los actores para seguir avanzando: i) en la primera iteracin (percepcin), se recopila informacin sobre todo lo que los actores saben o conocen por experiencia, intuicin u observacin directa; ii) en la segunda iteracin (consolidacin) se verifican las opiniones en la prctica, mediante diagnsticos a nivel de reconocimiento o semidetallados y propuestas a nivel de prefactibilidad, y iii) en la tercera iteracin (formulacin) se hacen estudios y se formulan propuestas de nivel detalladas y definitivas. Este mtodo tiene la particularidad de tomar en cuenta, en una forma muy sencilla, algunos aspectos que son claves en un proceso de gestin relacionado con el desarrollo humano, pues:
3
La primera mesa de concertacin para coordinar dichos ciclos, que se estableci en la regin a raz de la aplicacin del presente mtodo, fue en Cajamarca, Per.
21
1)
reconoce de partida, por igual, a todos los actores que participan en los procesos de gestin para el desarrollo sustentable de un determinado mbito; recoge, antes de que se inviertan grandes sumas en estudios, las opiniones de los actores y las compara, con lo que se evita perder tiempo y recursos en estudios detallados; permite confrontar las ideas de distintos usuarios y habitantes del rea con las ideas de los tcnicos que tericamente deben asesorarlos y evita que se ignoren mutuamente en las fases iniciales; al disponer de una cartera de soluciones permite que todos los actores participen en la formulacin de las estrategias, lo que los compromete tambin a aplicarlas; permite tambin que los tcnicos se aboquen a plantear estrategias de integracin de soluciones sobre bases reales, lo que significa que no planifican sin saber si alguien aplicar sus planes, sino para llevar a la prctica las ideas propuestas y aceptadas por la mayora, y la secuencia, adems, es por s sola un mtodo de trabajo que sirve para formular estrategias, y obliga a la articulacin y la armonizacin de las etapas propuestas por los mismos gestores.
2)
3)
4)
5)
6)
Cabe sealar que, a medida que se avanza en la secuencia, va aumentando el nivel de detalle de la informacin y, por los tanto, el nivel de precisin de las transacciones. Las etapas claves son las de concertacin de acuerdos claros entre los actores en relacin con las restricciones y soluciones. Esto se debe a que muchas veces lo que para algunos son soluciones para otros son restricciones, lo que produce conflictos entre los actores si no se buscan soluciones equitativas o se pactan compensaciones. El ciclo de transacciones se inicia con la decisin de un grupo o de todos los grupos (externos o internos, pblicos o privados, pero con intereses en un mismo mbito) de llevar a cabo un proceso de transacciones con el fin de obtener beneficios mutuos y equitativos. Para tomar esa decisin tienen que estar de acuerdo, al menos, con respecto a lo siguiente:

que en el proceso de definicin y gestin de un mbito espacial deben participar los grupos o personas con intereses en dicho mbito; que se deben delimitar los mrgenes dentro de los cuales es posible dicha participacin y las transacciones entre actores; que existe al menos un inters colectivo, y que se tiene un mnimo conocimiento preliminar de los medios disponibles o necesarios para lograr los objetivos colectivos.
Ahora bien, si los actores no tienen la preparacin necesaria para participar en este proceso es casi imposible llegar a acuerdos viables. Para hacer algo en grupo no basta la voluntad de hacerlo. Se requiere respeto mutuo, rigurosidad, conocimiento y, en general, capacidad para trabajar en equipo. La organizacin de los actores y su capacitacin son las tareas iniciales que deben ejecutarse para facilitar el proceso de transacciones. El o los temas de inters colectivo no slo pueden ser sugeridos por los habitantes del rea y los usuarios, sino tambin por cualquier interesado o conocedor del lugar. A partir de estos aportes, el equipo tcnico encargado de prestar asistencia y los participantes que integrarn la mesa de transacciones podrn colaborar para negociar, transar y concertar acuerdos sobre temas que transciendan la primera motivacin que los impuls a negociar. En la primera iteracin del ciclo de transacciones, cuyo objetivo es la rpida obtencin de resultados preliminares, consiste en la observacin y el reconocimiento de la situacin actual y la 22
N 10
posible situacin futura del rea sobre la base de la percepcin que cada uno de los grupos o personas participantes tenga de la situacin, y del aporte que el equipo tcnico haga, sobre la base de su percepcin de la situacin. La confrontacin y la compatibilizacin de estos aportes de conocimientos, informaciones y experiencias permite elaborar un diagnstico preliminar que representa el punto de vista de los diferentes actores participantes en el proceso y del equipo tcnico. El diagnstico preliminar debe estar orientado a la accin y su alcance depender de los conocimientos de los usuarios y los tcnicos; de los deseos de participacin de los habitantes del rea y los usuarios, y de la capacidad de los tcnicos para fomentar la participacin de los actores. El nivel de profundidad, extensin, complejidad y duracin del ciclo depender de los recursos disponibles; de la capacidad del equipo tcnico, y del horizonte de planificacin considerado en el anlisis. Estos aspectos tienen estrecha relacin con el nivel y profundidad de los problemas que se desee solucionar y de la capacidad de gestin de los actores que participen en la mesa de transacciones para llegar a acuerdos. El equipo tcnico puede y debe elevar el nivel y la capacidad de gestin de los actores mediante cursos. El ciclo de transacciones se repite en cada una de las etapas del proceso de materializacin de acciones y que consta, por lo tanto, de las mismas etapas:
1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10)
organizacin de la mesa de transacciones; identificacin y confrontacin de criterios; identificacin y confrontacin de problemas; inferencia y planteamiento de objetivos; diagnstico y evaluacin del mbito; identificacin y clasificacin de restricciones por orden de prioridades; seleccin y confrontacin de alternativas de solucin; formulacin de estrategias y programas; formulacin de programas y proyectos, determinacin de actividades o tareas, y evaluacin, financiamiento y ejecucin de los programas o proyectos.
A continuacin, se analizarn las posibles transacciones entre los actores en cada una de estas etapas. Etapa 1: Organizacin de la mesa de transacciones
La mesa de transacciones debe estar integrada por personas que representen la voluntad, el inters, la disposicin y las decisiones de los habitantes del rea, los usuarios, los tcnicos y otros particulares que realicen actividades en el mbito en que se desea intervenir. Por lo tanto, debe estar integrada por un grupo representativo de todas las personas o grupos que tengan intereses, motivaciones y necesidades relacionados con el mbito. Dichas personas deben estar dispuestas a sentarse en torno a una mesa con el fin de negociar y concertar acuerdos con respecto a:
i) ii) iii) iv)
los criterios aplicables al desarrollo y la gestin del rea; los problemas percibidos por los distintos actores; los objetivos individuales y colectivos; la valoracin del mbito por parte de cada actor; 23
v) vi) vii) viii)
la identificacin de restricciones que afectan a cada actor y al conjunto de actores; la formulacin de alternativas de solucin para enfrentar las restricciones detectadas; la formulacin de estrategias, y la formulacin, seleccin, financiamiento y ejecucin de programas y proyectos.
Una mesa de transacciones que rena las caractersticas descritas es de carcter democrtico, porque en ella pueden estar representadas las posiciones de los diversos grupos de habitantes y usuarios. Por ltimo, la mesa debe ser un reflejo fiel de las relaciones de poder y de los conocimientos sobre la situacin que se desea modificar. La organizacin de la mesa de transacciones exige que se den ciertas condiciones previas que permiten que el proceso se lleve a cabo en forma exitosa. Ante todo hay que organizar el equipo tcnico encargado de prestar asistencia en el proceso de gestin de los proyectos, que deber cumplir con los siguientes requisitos: tener una formacin multidisciplinaria, un espritu catalizador y colaborador, y capacidad de relacionarse con todos los grupos y sectores sociales. Debe ser capaz de armonizar los intereses en pugna y las actividades que realicen los grupos sociales participantes en la mesa de transacciones; b) identificar a los genuinos representantes de los diversos grupos que tengan necesidades o intereses relacionados con el rea; c) inducir a los usuarios o habitantes del rea a enfrentar organizadamente el proceso de planificacin y sentarse en torno a una mesa de transacciones a exponer sus puntos de vista para llegar a uno o ms acuerdos en beneficio privado o colectivo. Con tal objeto, el equipo tcnico debe explicar las ventajas de los acuerdos y proporcionar una lista de opciones relacionadas con stos; d) identificar las necesidades de todos los habitantes y usuarios o de algunos de ellos, y determinar quines estn dispuestos a actuar en conjunto para solucionar los problemas que los afectan. Esta etapa es una de las ms importantes y consiste, en parte, en establecer un contacto directo con los habitantes, sobre todo en respuesta a solicitudes directas, y e) delimitar claramente el rea geogrfica y los mbitos institucionales o administrativos y privados; determinar las jurisdicciones y las estructuras legales pertinentes y sus relaciones con instancias superiores. Los conocimientos y el poder de cada grupo o cada actor para actuar en el mbito espacial son los elementos claves que deben identificarse para determinar cmo pueden combinarse para satisfacer equitativamente las necesidades y contribuir al desarrollo del espacio compartido.
a)
Algunos de los factores que pueden caracterizar al poder de gestin de cada actor son los siguientes:
1) 2)
3) 4)
5)
el papel o los papeles que desempea (adopcin de decisiones, transmisin, ejecucin, etc.); el respaldo que recibe de grupos de poder (poblacin local, grupos econmicos, poderes pblicos, sindicatos, asociaciones, instituciones, etc.); el grado de dependencia o autonoma que tiene en el desempeo de su papel; el nmero de personas que ven afectadas sus condiciones de vida por las decisiones que toma el actor; la extensin del mbito, el volumen y el tipo de recursos que se ven afectados por las decisiones del actor;
24
N 10
6)
7)
8)
9)
10) 11) 12)
los instrumentos de que dispone el actor para hacer prevalecer o valer sus decisiones (respaldo legal, recursos financieros, protestas, etc.); la organizacin que lo respalda, en especial la eficiencia, la cobertura, la estabilidad, los recursos y la capacidad de accin de la organizacin a la que pertenece o que representa; el conocimiento que el actor tiene de las necesidades, los criterios y los intereses del resto de los habitantes y usuarios, y de las posibilidades de desarrollo del rea en cuestin; los elementos tcnicos y herramientas que maneja y de que dispone para poner en prctica las decisiones que toma; los medios de que dispone para dar a conocer las decisiones e influir en ellas; el tipo de actividades que realiza, y el origen del actor y sus vivencias relacionadas con el mbito espacial.
Tericamente, la mesa de transacciones es una entidad dinmica, flexible y abierta. Sus miembros pueden ir rotando de acuerdo con la informacin que se requiera y a medida que sea necesario, se deben ir incorporando al proceso nuevos participantes. En algunos casos, sus integrantes se pueden dividir en subgrupos de trabajo para facilitar las transacciones directas entre algunos de los miembros con respecto a temas que sean de su exclusivo inters. Esto permite agilizar el proceso y acortar la etapa de discusin, para concertar acuerdos con rapidez y eficacia. Resumiendo, para iniciar el proceso de transacciones corresponde enmarcar la negociacin en el contexto general de las relaciones habituales de los participantes en sus respectivos mbitos; precisar los beneficios que se pretende obtener; definir o delimitar el campo de accin en el que se puedan realizar las transacciones; reiterar la intencin de lograr, en conjunto, los mejores resultados posibles, respetando el derecho a la diferencia y a la divergencia, y definir el marco formal y material para las negociaciones que se lleven a cabo en la mesa de transacciones (reglamento). Etapa 2: Identificacin y confrontacin de criterios
Los habitantes del rea, los tcnicos y los usuarios, que pueden o no pertenecer a ella, tienen una percepcin propia de la situacin y de lo que desean modificar. Los grupos participantes pueden aplicar los mismos criterios o distintos criterios para evaluar esas situaciones. Dicha percepcin, que responde a los intereses, las motivaciones y las necesidades de cada grupo, condiciona las relaciones entre los actores y su capacidad de negociacin. Por lo tanto, para facilitar el proceso de transacciones es fundamental determinar los criterios en que se basa cada individuo o grupo para intervenir en el mbito. En esta etapa del proceso se deben ejecutar las siguientes actividades: a) El equipo tcnico debe prestar asistencia a los representantes de los grupos de usuarios y de habitantes que participen en la mesa de transacciones en la identificacin de los criterios que aplicarn en sus actividades. Los criterios poco claros dificultan la comunicacin y, por lo tanto, las negociaciones. Los criterios de los miembros deben ser conocidos por el equipo tcnico, para que ste pueda ayudar a definir claramente cada posicin, lo que tambin facilita la adopcin de criterios colectivos. b) El equipo tcnico tambin debe dar a conocer sus criterios a los miembros de la mesa para que se puedan comparar con los dems, a fin de definir la posicin de todos los actores. c) Los participantes en la mesa de transacciones y el equipo tcnico deben ajustar los criterios que hayan surgido de la discusin. Una vez que se definan claramente, hay que establecer prioridades y clasificarlos por campos de aplicacin.
25
d) Los criterios podrn ser revisados y ampliados, siempre que los miembros de la mesa estn de acuerdo, antes de iniciar un nuevo debate. Esto es necesario para que todos los participantes conozcan las reglas o patrones utilizados para la evaluacin de propuestas. Etapa 3: Identificacin y confrontacin de problemas
Los problemas que se analizan en la mesa de transacciones se seleccionan de acuerdo con los criterios y los objetivos de cada participante. Estos problemas deben identificarse con precisin y se deben conocer tanto sus causas como sus efectos. Con tal objeto, se recomienda lo siguiente: a) Que los participantes en la mesa de transacciones indiquen qu problemas plantean los conflictos que se producen en el medio al que pertenecen. Estos problemas pueden responder a una visin parcial o integral de la situacin. En el primer caso reflejan el punto de vista de cada usuario o habitante que defiende sus intereses y considera que los problemas identificados suponen un deterioro de sus condiciones de vida. En el segundo se trata de problemas que afectan a la colectividad en general. Para evitar una parcializacin, el equipo tcnico debe colaborar en la cuantificacin y la determinacin del alcance de los problemas, e identificar claramente sus causas y efectos. b) Que en una etapa previa o paralela a la organizacin de una mesa de transacciones (proceso que, por razones obvias, plantea dificultades en muchos lugares) el grupo tcnico se ponga en contacto inicialmente con las personas que viven o trabajan en un determinado lugar o hacen uso de sus recursos para que stas les den a conocer directamente sus problemas. c) Que el equipo tcnico haga su propia lista de los problemas que sus integrantes perciben en el mbito. Adems, debe contribuir a clarificar los problemas planteados por los habitantes y usuarios, para lo cual puede utilizar clasificaciones y descripciones de problemas que hayan sido adecuadamente adaptadas al rea. Los participantes en la mesa de transacciones y el equipo tcnico deben hacer una lista jerarquizada de problemas agrupados en distintas categoras. El apoyo tcnico es fundamental en esta etapa para determinar la causa y el efecto de los problemas que se planteen, con el objeto de clasificarlos por orden de prioridad de acuerdo con diversas circunstancias. Es importante, adems, describirlos detalladamente (vase el recuadro I-1). El aporte tcnico al anlisis de los problemas debe reducir la extensin de la discusin y la tensin entre los participantes en la mesa de transacciones, a fin de identificar adecuadamente el conjunto de problemas. Una vez que los integrantes de la mesa de transacciones cuentan con una lista de problemas, deben determinar la interrelacin entre los problemas identificados y jerarquizarlos, y clasificarlos de acuerdo a la jerarqua establecida en la mesa de transacciones. Para hacer este ejercicio el equipo tcnico debe prestar asistencia a los miembros de la mesa. Entre otras, puede realizar las siguientes tareas de primordial importancia:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
proponer criterios de jerarquizacin y clasificacin de los problemas por orden de prioridades; prestar asistencia a los miembros de la mesa para diferenciar las causas de origen endgeno de cada problema de las causas de origen exgeno; determinar el tipo de informacin que se requiere en cada caso para que se pueda jerarquizar los problemas y clasificarlos por orden de prioridades; describir cada problema de acuerdo con sus caractersticas, entre otras, ubicacin, alcance, situacin que lo origina, causas, las personas que lo provocan o que contribuyen a agravarlo, los responsables de controlarlo, las personas perjudicadas, etc.; describir la posible evolucin de la situacin en caso de que no se solucionen los problemas;
26
N 10 Recuadro I-1
CARTILLA DE EVALUACIN DE PROBLEMAS O RESTRICCIONES

1. Presentacin de los problemas y las restricciones a. Se presentan tal como los ha descrito cada actor involucrado? b. Se presentan clasificados de acuerdo con su importancia relativa? c. Se indican claramente, en cada caso, las causas y los efectos? d. Se describen en forma similar o algunos se describen ms en detalle? e. Aparecen mencionados en forma aislada, de tal modo que es difcil identificarlos? f. Se podra mejorar la presentacin y descripcin de los problemas y las restricciones? 2. Actores (internos y externos) vinculados a los problemas o las restricciones a. Se indica quines se ven afectados, ya sea directa o indirectamente? b. Se indica a quines se deben, ya sea directa o indirectamente? c. Se indica quines se ven beneficiados directa e indirectamente? d. Se indica quines se vieron beneficiados, directa e indirectamente, al surgir el problema o la restriccin? e. Se indica quines son responsables de controlar o evitar las causas del problema o la restriccin? f. Se indica quines son responsables de controlar los efectos del problema o la restriccin? g. Se indica qu otras personas estn involucradas directa o indirectamente? 3. Definicin del problema o la restriccin por los actores a. Se indica cmo define el problema o la restriccin cada actor usuario? b. Se indica cmo define el problema o la restriccin profesionales o tcnicos? c. Se indica qu otras designaciones reciben o si se puede describir mejor el problema o la restriccin? 4. rea temtica a la que corresponde el problema o la restriccin Por disciplinas (subraye la que corresponda): a. Clasificacin 1: Recursos naturales (climatologa, geologa, hidrologa, tierras y suelos, ecologa) Produccin (produccin agrcola, pecuaria y forestal; pesca y acuacultura; minera; industria; artesana y otros). Estructuras sociales e institucionales (demografa, sociologa, educacin, extensin rural, salud, administracin pblica, cooperativas agrcolas, crdito agrcola, tenencia de la tierra). Estructura econmica (macroeconoma, economa agrcola, economa relativa a los sectores productivos con excepcin de la agricultura). Infraestructura fsica (obras viales, urbanas, pblicas y otras). Por reas de planificacin e intervencin (subraye la que corresponda): b. Clasificacin 2: Recursos naturales (tierra y agua). Produccin (agrcola, pecuaria y forestal). Propiedad, tenencia de la tierra y reforma agraria. Organizacin y administracin. Comercializacin e intercambio. Crdito y financiamiento. Condiciones de vida y servicios sociales. Zonas crticas por razones naturales, polticas u otros motivos. Integracin, participacin e identidad cultural. Regionalizacin y estrategia microrregional. Relaciones con el Estado y otras instituciones. Aspectos legales. 5. Descripcin del problema o de la restriccin a. Se conoce la historia y evolucin del problema o de la restriccin? b. Se describe el estado actual del problema o de la restriccin? c. Se prev la situacin futura sin intervencin? d. Se prev la situacin futura en caso de que haya intervencin? 6. Objetivo implcito en la descripcin del problema o la restriccin a. Se indican los objetivos implcitos en la descripcin del problema? Posibles objetivos: Mejorar la calidad de vida de los habitantes (salud, educacin, vivienda, trabajo, nutricin, recreacin, seguridad, etc.); Conservar los recursos naturales renovables; Otros (indique el objetivo implcito en relacin con cada problema).
27
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro I-1 (conclusin)
7.
a. b.
Ubicacin fsica y funcional (administrativa) del problema o restriccin Se indica la ubicacin fsica (geogrfica, administrativa, etc.) del problema o la restriccin? Se indica la ubicacin funcional (ley, institucin, trmite, etc.) del problema o la restriccin?
8.
a. b. c. d.
Cuantificacin y clasificacin de los efectos del problema o la restriccin Se cuantifican los efectos del problema o de la restriccin? Se clasifican de acuerdo con su importancia para las diferentes personas afectadas? Se clasifican de acuerdo con su urgencia en trminos polticos? Se clasifican de acuerdo con la secuencia de medidas tcnicas que se deben adoptar al respecto?
9.
a. b. c. d.
Cuantificacin y clasificacin de las causas de los problemas y las restricciones Se cuantifican las causas de cada problema y restriccin? Se clasifican las causas de acuerdo con sus efectos? Se clasifican las causas de acuerdo con las posibilidades de control? Se clasifican las causas de acuerdo con la secuencia de medidas que se podran adoptar? Antecedentes sobre xitos y fracasos registrados en la superacin de los problemas o de las restricciones a. Se indican las estrategias previamente propuestas para superar los problemas o las restricciones? b. Se indican los xitos logrados o los fracasos sufridos? c. Se indican las razones del xito o fracaso de las estrategias aplicadas? Recomendaciones para analizar en mayor detalle el problema y las restricciones que impiden superarlo a. Se presentan recomendaciones especficas para mejorar la presentacin de los problemas? b. Se presentan recomendaciones claras sobre las tareas que se deben realizar sobre la base de la evaluacin efectuada?
10.
11.
precisar qu problemas deben solucionarse a corto, mediano o largo plazo por razones tcnicas y diferenciarlos de los problemas de carcter operacional (cultural, social, administrativo, etc.); vii) precisar el alcance de los problemas (social o individual), y viii) ayudar a determinar qu recursos se pueden necesitar para dar solucin a cada problema detectado. El proceso de jerarquizacin y clasificacin de los problemas identificados por orden de prioridades debe ser dinmico. En esta etapa la lista de problemas tiene carcter preliminar puesto que debe relacionarse con las soluciones posibles; por lo tanto, no hay que prolongar demasiado el ejercicio, aun cuando hubiera discrepancias con respecto a la jerarquizacin y las prioridades. Estas discrepancias se superarn posteriormente cuando se determine qu recursos se necesitan y cmo se pueden solucionar los problemas. Se debe determinar claramente cul es el origen de los problemas y cules son ms importantes dentro del conjunto.
vi)
Etapa 4:
Inferencia y planteamiento de objetivos
Una vez que los problemas hayan sido jerarquizados por los miembros de la mesa de transacciones, tanto individual como colectivamente, se procede a establecer en conjunto los objetivos implcitos en la descripcin de cada problema. Cada actor o grupo de actores debe dar a conocer sus objetivos, intereses y aspiraciones. Los mtodos que se emplean para inferir objetivos son los siguientes mtodos: 28
N 10
directo, en el cual los objetivos se infieren a partir de los problemas identificados por las personas que hayan sido consultadas o de la expresin directa de aspiraciones o metas, e b) indirecto, en el que los objetivos ideales se definen a partir de un modelo de condiciones de vida, que se aplica a la poblacin que es objeto de estudio. Una vez establecida la diferencia entre la situacin observada y la situacin ideal, se determinan los problemas que hay que resolver para llegar a la situacin ideal, que debe ser factible. Hay que conciliar los resultados de la aplicacin de ambos mtodos y, tomando en consideracin todos los objetivos, se puede construir un rbol o modelo de objetivos que represente la posible situacin futura.
a)
La construccin de un rbol de objetivos que refleje las aspiraciones de todos es una tarea que debe caracterizarse por el dilogo entre los involucrados y que puede consistir en lo siguiente: Primera parte: Determinacin de los objetivos de los actores sobre la base de sus opiniones a) inferencia y clasificacin de los objetivos ocultos en las descripciones de problemas. De esta manera se obtiene la lista de objetivos N 1 (lista de objetivos inferidos a partir de la lista de problemas); b) recopilacin y clasificacin de los objetivos mencionados por los mismos actores. De esta manera se obtiene la lista de objetivos N 2 (lista de objetivos expresados por los actores), y c) agrupacin en una sola lista, clasificacin por orden de prioridades de los objetivos incluidos en las listas N 1 y N 2. Se distinguen los objetivos comunes a todos los actores de los objetivos grupales o individuales. Tambin se determinan cules son los objetivos complementarios y cules se excluyen mutuamente. Sobre esta base se construye el rbol de objetivos de los actores. Segunda parte: Determinacin de los objetivos de los actores identificados por el equipo tcnico a) elaboracin de una lista ordenada de objetivos a partir de las observaciones de los mismos tcnicos; b) comparacin de las condiciones de vida de los actores con un modelo preestablecido; las diferencias observadas permiten elaborar una segunda lista de objetivos, y c) agrupacin de los objetivos de estas dos listas, establecimiento de prioridades y construccin del rbol de objetivos de los tcnicos, tal como en el caso de los actores. Tercera parte: Compatibilizacin de los objetivos de los actores y de los tcnicos4
a) comparacin del rbol de objetivos de los actores con el rbol de objetivos de los tcnicos. Los actores involucrados en el proceso de gestin deben construir un rbol de objetivos unificado, que tambin se puede definir como modelo de objetivos; b) clasificacin de los objetivos por categoras, a partir de los ms generales. Los objetivos de primer orden se relacionan con las condiciones de vida. Los objetivos de segundo orden son las soluciones necesarias para superar las restricciones que impiden alcanzar los objetivos de primer orden. Por lo tanto, se puede construir un rbol de objetivos que refleje las interrelaciones entre los objetivos;
En esta etapa se recomienda aplicar el mtodo Planificacin de proyectos orientado a objetivos (Zielorientierte Projektplanung (ZOPP)). ste es el mtodo que utiliza la sociedad alemana de cooperacin tcnica Gesellschaft for Technische Zusammenarbeit (GTZ), cuya direccin es Dag Hammarskjld Weg 1-2, Postfach 5180, D-6236 Eschborn 1, Frankfurt am Main, Alemania.
29
c) descripcin detallada de los resultados esperados. La sola mencin de los objetivos no es siempre suficiente para comunicar a otros lo que se desea; la definicin precisa de los resultados que se desea obtener facilita la comprensin, y d) sugerencia de la estrategia y los mtodos que pueden aplicarse para lograr los resultados esperados; identificacin de los recursos y clculo del tiempo necesario para alcanzar el objetivo y determinacin de la forma de presentacin o medicin de los resultados. Esto contribuye a definir claramente los objetivos, pero no significa que en el futuro se tenga que aplicar la misma estrategia. Finalmente, pero menos importante, es saber cmo presentar y transmitir los objetivos deseados en un documento. Para facilitar esta tarea se anexa la cartilla respectiva (recuadro I-2). Etapa 5: Diagnstico y evaluacin del mbito
En la evaluacin se establece la diferencia entre lo que se desea lograr (modelo, marco terico, situacin deseada) y la situacin real. Un diagnstico es un juicio que permite comprender a qu se deben las diferencias observadas entre la situacin existente y la deseada. Por lo tanto, para realizar un diagnstico hay que disponer previamente de una evaluacin; para realizar una evaluacin se necesita un patrn de referencia, puesto que ste permite interpretar la situacin existente. El primer paso de la evaluacin consiste en llegar a un consenso entre los actores y los tcnicos sobre el patrn de referencia que se va a utilizar. En teora, este patrn es el rbol o modelo de objetivos. Las evaluaciones dependen de quienes las realizan, por lo que no representan necesariamente los deseos de todos los actores involucrados en el proceso de gestin. Cuando el modelo deseado es compartido por la mayora, permite hacer evaluaciones que satisfagan a las mayoras. Por consiguiente, en una evaluacin es importante que se indique claramente en qu modelo (abstraccin de la realidad) se basa y a qu actores sirve de patrn de referencia. Para que ste sea aceptable, ante todo hay que definir y confrontar los conceptos, hiptesis y criterios de desarrollo de los actores. Esto slo se logra mediante el dilogo y el anlisis, primero global y luego especfico. Esto significa que el patrn de referencia debe elaborarse a partir de una serie de ideas debidamente planteadas y corroboradas en la prctica, aproximndose a la siguiente secuencia: a) Verificacin, en el terreno, a cargo del equipo tcnico y con la participacin de habitantes y usuarios, de las declaraciones y de los acuerdos concertados en relacin con los criterios, los problemas y los objetivos. Esto supone un estudio de las condiciones de trabajo y de vida de los actores, consultas a personas que conozcan el lugar, revisin de archivos que contengan informacin sobre el lugar (si los hubiera) y otras actividades destinadas a conocer la situacin de cada actor. b) Esta verificacin debe permitir conocer la situacin real del rea en estudio y, sobre todo, los problemas y objetivos mencionados por los actores, as como la evaluacin de los recursos naturales y humanos disponibles para lograr los objetivos incluidos en el rbol o modelo de objetivos. c) Simultneamente al paso anterior, el diseo del patrn de referencia debe extenderse a las siguientes etapas de la secuencia de anlisis; adems, hay que detectar qu restricciones son las que, segn los diferentes actores, impiden alcanzar los objetivos o superar los problemas y qu soluciones considera ms adecuadas para superar tales restricciones cada actor. Se debe hacer una resea de los xitos y fracasos anteriores. d) Por lo tanto, para establecer el patrn de referencia ha de darse una interaccin, en el terreno, entre el grupo profesional y los habitantes del lugar y los usuarios. La informacin que se recopile a partir de esa interaccin debe ser un claro reflejo de la opinin de los habitantes y usuarios sobre el valor de sus recursos y actividades que deben utilizar los nombres o trminos locales. Al mismo tiempo, los profesionales deben hacer una evaluacin de los recursos y las actividades 30
N 10
locales, para lo cual pueden utilizar sus propios sistemas y nombres, pero es fundamental establecer una equivalencia entre stos y las clasificaciones y nombres locales. e) El patrn de referencia debe presentarse en un documento claramente redactado, en el que se indique quines participaron en su definicin, las fuentes de consulta y otros elementos que faciliten al lector la comprensin del procedimiento empleado. f) A partir del patrn de referencia, se procede a hacer una evaluacin y un diagnstico de la situacin existente. En dicha evaluacin y diagnstico se debe, sobre todo, determinar cules son las restricciones que dificultan el logro de los objetivos y las posibles soluciones. Etapa 6: Identificacin y clasificacin de restricciones por orden de prioridades
Una vez definido el patrn de referencia y hecha la evaluacin, el diagnstico debe servir para determinar cules son los obstculos o las restricciones que impiden alcanzar los objetivos. Para facilitar el diagnstico, las restricciones se deben agrupar o clasificar por reas temticas, por ejemplo: tcnicas y fsicas; polticas y legales; econmicas y financieras; institucionales y administrativas; sociales y culturales; educacionales y cientficas, u otra clasificacin equivalente. Una restriccin y un problema son prcticamente lo mismo, aunque restriccin tiene la connotacin especfica de obstculo para alcanzar un objetivo. Por otra parte, un problema no es obligatoriamente una restriccin, puesto que puede ser la expresin de un objetivo en trminos negativos, sin definirlo ni conocerlo. Es posible que se sepa lo que no se desea, pero no necesariamente lo que se desea. Debido a lo anterior, el equipo tcnico debe volver a revisar la lista de problemas elaborada anteriormente y reclasificarlos teniendo en cuenta si son o no obstculos para alcanzar los objetivos de los actores que participan en el proceso de gestin. Las restricciones deben estar debidamente descritas y clasificadas en externas e internas; adems, hay que establecer prioridades al respecto para determinar posteriormente cmo se puede superarlas. Una vez que se identifiquen las restricciones, es importante contar con una descripcin completa de cada una. Dicha descripcin debe ser la misma que se haya utilizado para describir los problemas, con la sola diferencia de que esta tarea es relativamente ms fcil, porque ya se conocen los objetivos. La clasificacin de las restricciones por orden de prioridades se hace en forma paralela a la identificacin, en un proceso deductivo, basado en el juicio de las personas que integran la mesa de transacciones. Primero se clasifican los objetivos y problemas a partir del objetivo ms general. Luego se sigue en orden descendente, identificando las restricciones que impiden alcanzar dicho objetivo. La superacin de cada restriccin se convierte luego en un objetivo de segundo orden y as sucesivamente. (Este proceso se puede realizar con respecto a cada rea temtica). Para realizar y evaluar la descripcin de los problemas y de las restricciones se pueden utilizar los elementos sealados en la cartilla que se presenta en el recuadro I-1. El mtodo expuesto es relativamente fcil de comprender, pero debe aplicarse en forma rigurosa. Su utilizacin es importante, porque ayuda a detectar situaciones y a clasificar informacin que suele estar dispersa y que recibe un tratamiento dispar en los estudios. Etapa 7: Seleccin y confrontacin de alternativas de solucin
El equipo tcnico presenta la lista de restricciones elaborada en la etapa anterior a la consideracin de la mesa de transacciones, para que se analicen las alternativas de solucin. Este proceso consta de los siguientes pasos:
31
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro I-2
CARTILLA DE EVALUACIN DE LA PRESENTACIN DE DOCUMENTOS

1. Preguntas sobre la estructura del documento a. El ttulo del documento coincide con el contenido? b. El documento contiene un ndice de contenido y numeracin de pginas? c. Se presenta un resumen del trabajo? d. Se indican los objetivos del documento? e. Se indican los objetivos de las acciones propuestas en el documento? f. Se indican los objetivos de desarrollo del mbito donde se proponen acciones? g. Se precisan las metodologas utilizadas para llevar a cabo el estudio? h. Presenta los resultados obtenidos? i. Presenta conclusiones y recomendaciones? j. Son las conclusiones concordantes con los objetivos del trabajo? k. Contiene notas, referencias y bibliografa consultada? l. Se indica quin, dnde y cundo se public el trabajo, con qu tiraje y el nmero de serie? 2. Preguntas con relacin a los actores a. Se indica claramente qu actores fueron los que determinaron los objetivos de desarrollo, del proyecto y del documento? b. Se explica cmo y en qu participaron los habitantes y usuarios del mbito en la definicin de objetivos? c. Se precisa qu rol cumplieron los tcnicos en la definicin de los objetivos? d. Se precisa a quines van a beneficiar los objetivos del documento? e. Se precisa quines van a ser los usuarios del estudio? 3. Preguntas sobre el mbito dentro del cual alcanzar los objetivos a. Especifica el o los mbitos espaciales o fsicos donde alcanzar los objetivos? b. Especifica los mbitos funcionales, administrativos u operacionales donde alcanzar los objetivos? c. Utiliza una terminologa consistente, cuenca, valle, ladera, sector de tratamiento o microrregin para descripcin de los espacios? d. Qu nivel tiene el estudio del mbito? (inventario, semidetallado o detallado) e. El estudio corresponde a un inventario, una evaluacin o un diagnstico? f. Con el estudio del mbito es factible determinar el potencial que existe para alcanzar los objetivos? g. Con el estudio del mbito es factible conocer los obstculos que impiden alcanzar los objetivos? 4. Preguntas sobre el contenido del documento a. Se limita a ser un inventario esttico de recursos naturales, de variables socioeconmicos u otros temas? b. Incluye una evaluacin de situaciones, comparando la situacin existente con un patrn de referencia explcito? c. Diagnostica y explica por qu existen diferencias entre el patrn de referencias y lo observado? d. Identifica las restricciones y propone soluciones para superarlas? e. Disea y presenta estrategias para viabilizar las soluciones propuestas? 5. Preguntas con relacin a los objetivos a. Se presentan y separan, en forma explcita, los objetivos de desarrollo, los objetivos de las acciones propuestas y los objetivos del documento? b. Se presenta un rbol de objetivos? c. Se indica el lugar y plazos en que se quiere alcanzar cada objetivo? d. Se jerarquizan los objetivos segn su orden de importancia, su orden de ejecucin y su orden de urgencia? e. Los objetivos del documento son claramente descritos y coincidentes con el resultado del trabajo? f. Son los resultados del trabajo concordantes con el detalle, el mtodo y las tareas realizadas?
a) Los integrantes de la mesa de transacciones proponen, desde su particular punto de vista, las alternativas de solucin para superar las restricciones previamente identificadas y clasificadas por orden de prioridades. 32
N 10
b) Dado que existe la posibilidad de que los intereses individuales o de algunos grupos primen sobre los intereses colectivos, el equipo debe velar porque se acepten soluciones que beneficien a todos. La asistencia tcnica tambin es esencial para facilitar la negociacin entre los participantes hasta lograr acuerdos, transacciones y consensos en la seleccin de las alternativas de solucin. c) El equipo tcnico debe identificar y dar a conocer las alternativas de solucin que escapan al conocimiento de los participantes de la mesa, sea por su carcter estrictamente tcnico o porque no corresponden a su mbito. Es recomendable que el equipo tcnico disponga de una lista de posibles soluciones clasificadas de acuerdo con su carcter. Tambin es necesario que el equipo cuente con la capacidad necesaria para explicar qu consecuencias puede tener cada solucin propuesta cuando se analice en conjunto. d) Una vez que se presenten las alternativas de solucin propuestas por los participantes y el equipo tcnico, hay que analizar sus interrelaciones con el fin de identificar las soluciones complementarias, independientes o mutuamente excluyentes. El aporte tcnico es fundamental para definir el tipo de solucin adecuada a las necesidades y disponibilidad de recursos, que en la mayor parte de las veces sern escasos y restrictivos. e) Las alternativas de solucin propuestas exigen la ejecucin de actividades de carcter discontinuo (proyectos de inversin) o continuo (permanentes o peridicas). Tambin habr que clasificarlas en soluciones tcnicas o directas (construcciones, operacin de sistemas, dotacin de equipos, etc.), o indirectas (en el mbito de la educacin, la organizacin, etc.) destinadas a facilitar la ejecucin de las actividades directas. f) Se debe hacer una seleccin de alternativas de solucin que se acepten por consenso o por transaccin, acuerdo o negociacin. El producto de esta etapa del proceso ser una lista preliminar de soluciones posibles clasificadas de acuerdo a varios criterios. Es conveniente que se especifique y estandarice el tipo de informacin que debe acompaar cada propuesta de solucin y respetarla (vase el recuadro I-3). g) En caso de haber desacuerdos sobre algunos temas, se podra aceptar provisionalmente la lista, en el entendido de que se la reestudiar a la luz de nuevos antecedentes que aporten las evaluaciones ms detalladas. Por eso no es estrictamente necesario contar con un consenso para seguir con el proceso. h) Hay que identificar a los beneficiarios, as como las relaciones y los vnculos jerrquicos existentes entre ellos, con el fin de determinar:

la representatividad de las personas que proponen las soluciones; comprender por qu proponen las soluciones; en qu medida aceptan las propuestas de solucin los habitantes y usuarios, es decir, los beneficiarios directos e indirectos; el inters relativo de los posibles beneficiarios de la solucin seleccionada; la voluntad de participar en la adopcin y aplicacin de la solucin por parte de los posibles beneficiarios; los efectos negativos que pueden tener las propuestas de solucin para distintos grupos y para el medio ambiente, y quin debe sufragar los gastos y quin recibe los beneficios de cada solucin propuesta.
Las alternativas de solucin que surjan en esta etapa se presentan nuevamente a la consideracin de los integrantes de la mesa de transacciones y del equipo tcnico para jerarquizarlas y compatibilizarlas. Este nuevo ciclo de transacciones consta de las siguientes etapas:
33
CARTILLA DE EVALUACIN DE PROPUESTAS DE SOLUCIN

1. Identificacin de la solucin a. Designacin. b. Cdigo. c. Lugar de aplicacin (nombre del (de los) lugar(es) o localidad(es) en donde se van a tomar las medidas propuestas). d. Fecha de inicio. e. Plazo de ejecucin. f. Grado de continuidad de la actividad: Continua (servicio, sistema de produccin, etc.) o Discontinua (proyecto de inversin, etc.). 2. Identificacin de responsable(s) a. Nombre y direccin de la(s) persona(s) que responde(n) esta cartilla. 3. Clasificacin del nivel de la propuesta de solucin Categora
a) b) c) d) e) f) g)
Niveles de precisin (proyectos y estudios) Proyectoa Estudios

a) b) c)
Plan Programa Proyecto Actividad Prctica Tareas Pasos
a) b) c) d) e)
idea Prefactibilidad Factibilidad Definitivo Ejecucin
Reconocimiento o Gran Visin Semidetallado Detallado
4. reas temticas involucradas (subraye o agregue las que correspondan) climatologa, geologa, meteorologa, tierras y suelos, ecologa. a. Recursos naturales: agrcola, forestal, minera, pesca, acuacultura, industrias b. Sistema de produccin: primarias, industria. demografa, sociologa, empleo, educacin, investigacin, c. Social-institucional: extensin, salud, administracin pblica/privada, organizacin social, tenencia, otros. preservacin, proteccin, prevencin, recuperacin, d. Ordenacin ambiental: conservacin. crdito, tributacin. e. Temas econmicos: obras de transporte, comunicaciones, vivienda, hidrulica, f. Infraestructura fsica: energa. 5. Actores involucrados en la solucin (particulares, instituciones, sectores) a. Quin(es) propone(n) la solucin? b. A quin(es) beneficia la solucin? c. Quin(es) evala(n) tcnicamente la solucin? d. Quin(es) evala(n) la solucin desde un punto de vista social, econmico y ambiental? e. Quin(es) deber(n) financiar la solucin? f. Quin(es) deber(n) tomar las medidas pertinentes? 6. Propsito de la solucin a. Qu se logra directamente con la solucin propuesta? b. Qu se logra indirectamente con la solucin propuesta? c. Qu resultado(s) tangible(s) y cuantificable(s) se espera lograr? d. Qu restriccin(es) superar la solucin, en relacin con los objetivos directos e indirectos? 7. Relacin existente entre la solucin propuesta y otras soluciones a. Qu otras soluciones, tcnicas y administrativas, acompaan a la propuesta de solucin evaluada? b. Qu jerarqua tiene la solucin evaluada en relacin con las dems? c. Qu medidas tcnicas y administrativas habra que incluir en la propuesta para garantizar el logro del objetivo? d. Qu relaciones tcnicas y administrativas existen entre las soluciones propuestas? (Presente un grfico de la matriz de relaciones)
34
N 10 Recuadro I-3 (conclusin)
8. Caractersticas tcnicas de la definicin de la solucin a. La definicin de la solucin se bas en estudios preliminares, semidetallados o detallados? b. La propuesta es cientfica y rigurosa? c. Antes de presentarla, se ha evaluado y puesto a prueba la propuesta? Se encuentran disponibles y es posible verificar los clculos y mtodos en que se basa la propuesta? d. Existen mapas, planos, fotos u otros elementos grficos que faciliten la comprensin de la propuesta? e. Se presenta informacin cuantitativa en la propuesta? Especifique. f. Se indica qu materiales, equipos, personas e insumos se necesita y qu resultados se lograr? g. Se indican cmo influirn las medidas propuestas en el medio ambiente y las condiciones de vida? h. Se indica qu medidas habr que adoptar en el corto, mediano o largo plazo para contribuir a la solucin y qu actividades de mantenimiento, conservacin o perfeccionamiento habr que realizar? 9. Aspectos administrativos a. Se indica qu preparacin necesitan los actores para aplicar la solucin o beneficiarse de ella? b. Se indica si las medidas que supone la solucin sern de carcter permanente, peridico o espordicas y en qu plazos? c. Se indica qu tipo de organizacin y gestin se requiere para aplicar la solucin? d. Se indican los factores polticos, legales, econmicos, financieros, institucionales, operativos, sociales, culturales, educacionales, cientficos, comerciales, industriales vinculados a la solucin? e. Se indica qu costos y beneficios supondr la solucin en trminos monetarios, sociales, ambientales, productivos u otros? f. Se presentan cronogramas y presupuestos y/o se indica el personal requerido para aplicar la solucin? 10. Obstculos y control a. Se indica cules podran ser los mayores obstculos para aplicar la solucin: polticos, legales, financieros, culturales, educacionales, comerciales, tcnicos u otros? b. Se indica qu medidas habra que tomar para superarlos? c. Se indican qu dificultades tendran los posibles beneficiarios para aceptar y aplicar las soluciones propuestas? d. Se indica quines y cmo controlarn la aplicacin de la solucin propuesta y cmo se evaluar el xito de la solucin?
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989. a Los proyectos estn vinculados al anlisis beneficio/costo (B/C).
a) Los integrantes de la mesa de transacciones deben clasificar por orden de prioridades y jerarquizar las alternativas de solucin propuestas en la etapa anterior, teniendo en cuenta los criterios adoptados. El establecimiento de prioridades permitir hacer una nueva seleccin de alternativas compatibles con los recursos disponibles, con el objeto de determinar las actividades que se deben realizar a corto, mediano y largo plazo, ya sean discontinuas (temporales) o continuas (permanentes o peridicas); b) El equipo tcnico debe aportar instrumentos metodolgicos que permitan clasificar por orden de prioridades y jerarquizar las alternativas de solucin, de conformidad con las etapas anteriores del ciclo de transacciones. Las soluciones deben responder a los problemas detectados y a su prioridad, as como a los criterios sociales y estratgicos adoptados para los debates; c) En la adopcin de decisiones, es preciso considerar que los programas, proyectos, actividades o tareas propuestos como soluciones sean viables en trminos tcnicos y econmicos; que los beneficios que ofrezca cada solucin a los particulares involucrados en la seleccin de algunas soluciones sean compatibles con los intereses colectivos que deben primar en las decisiones, y que las actividades a corto plazo permitan la adopcin de medidas de mediano y largo plazo; 35
d) Los ajustes de las soluciones y su compatibilizacin deben concentrarse en aquellos aspectos que tengan consecuencias ms importantes. Los tcnicos deben contribuir a la negociacin proporcionando informacin complementaria, a fin de facilitar la concertacin de acuerdos con la mayor brevedad posible; e) En la seleccin de las propuestas de solucin hay que tomar en consideracin las condiciones y la capacidad de gestin de los habitantes y usuarios, con el objeto de que puedan aplicar las soluciones en forma autosuficiente. Por lo tanto, siempre se deben presentar propuestas para perfeccionar su capacidad de gestin. Las propuestas de solucin deben abarcar tanto aspectos de carcter tcnico o fsico como aspectos administrativos; f) En las soluciones seleccionadas, que deben clasificarse por orden de prioridad y dividirse por componentes (programa, proyecto, actividad, etc.), se debe tener en cuenta la importancia en relacin con el logro del objetivo principal; la urgencia de las actividades que deben realizarse para que una determinada situacin no empeore, aunque no sean las ms importantes; la factibilidad (financiera, poltica, etc.), es decir, posibilidad real de que se logre una solucin con los recursos y el tiempo disponibles, aunque no sea la ms importante, y los criterios tcnicos, determinantes del orden en que deben ejecutarse las actividades. g) El ltimo ejercicio consiste en integrar las alternativas de solucin seleccionadas, agrupando las propuestas de acuerdo con uno o varios criterios explcitos (por ejemplo, por plazos de ejecucin, reas de ejecucin, tema, responsables de la ejecucin, modalidad de ejecucin, etc.). Esto facilita la determinacin de la estrategia que se aplicar y la identificacin de las propuestas restantes. La descripcin de las propuestas de solucin debe cumplir con los siguientes requisitos:

grado de detalle uniforme y coherente con el nivel de detalle del estudio; terminologa coherente y rigurosa; claridad en la presentacin; rigurosidad uniforme; clara descripcin del tipo de restriccin que permitir superar (resultado esperado); distincin de los vnculos existentes entre las medidas directas e indirectas que se propone adoptar para lograr un determinado objetivo (toda medida tcnica debe ir acompaada de una gerencial); explicacin de su relacin e interdependencia con las dems soluciones; descripcin del mbito o lugar al que se refiere la propuesta.
Adems de las cartillas para la descripcin de problemas o restricciones, tambin es til y necesario disponer de cartillas para evaluar la presentacin de las soluciones (vase el recuadro I-2), puesto que facilitan la ejecucin de un trabajo ordenado y coherente. Etapa 8: Formulacin de estrategias y programas
Para los fines de la presente gua, se considera que una estrategia es un conjunto de orientaciones que, en forma ordenada, indican diferentes opciones para alcanzar soluciones previamente definidas. En trminos prcticos, el diseo de las estrategias y la formulacin de los programas pertinentes constituyen la razn de ser de todas las etapas previas (identificacin de los actores, criterios, problemas, objetivos, mbitos, restricciones y soluciones) que sustentan la formulacin de las estrategias. La correlacin entre la formulacin de las estrategias y las etapas anteriores no obedece a la casualidad ni puede ser obviada. El establecimiento de esa correlacin no slo es necesario para formular estrategias que sirvan para lograr las soluciones previamente definidas, sino tambin para incorporar en dichas estrategias los requisitos que hagan factible su ejecucin. 36
N 10
La rigurosa aplicacin de la secuencia, siguiendo las indicaciones que se presentan en los captulos anteriores, debera proporcionar la siguiente informacin: i) identificacin, descripcin, caracterizacin y definicin de la funcin de los actores involucrados en el proceso de gestin para el desarrollo del mbito en estudio; ii) enumeracin de los criterios que rigen las actividades y las decisiones de cada actor o grupo de actores; iii) caracterizacin, por parte de cada actor o grupo de actores, de los problemas o de los objetivos. Estos ltimos conforman en conjunto lo que se conoce como imagen-objetivo o situacin deseada; iv) evaluacin y diagnstico del mbito desde el punto de vista de los distintos actores involucrados; v) enumeracin de las restricciones que se deben superar para alcanzar los objetivos, y vi) enumeracin de las soluciones. Algunos autores consideran que esta informacin constituye por s sola la estrategia. Esto es incorrecto puesto que, en la realidad, slo suministra los insumos necesarios para disearla, y que no pueden ignorarse si se desea evitar graves errores. En resumen, es esencial que la base informativa necesaria para formular una estrategia se establezca y analice rigurosamente. Gran parte de los fracasos de las estrategias se debe simplemente a ignorancia sobre la informacin disponible, lo que es inaceptable (vase el ejemplo de evaluacin de estrategias). Slo una vez que se disponga de esa informacin se puede iniciar la formulacin de las estrategias; ms an, dado el carcter dinmico del proceso, hay que recopilar y procesar informacin constantemente. Para diferenciar una estrategia de otra y analizar sus interrelaciones, hay que empezar por clasificarlas de acuerdo con algunas de sus caractersticas ms importantes, en particular las siguientes: i) el mbito de aplicacin: espacios poltico-administrativos (pas, regin, departamento o provincia, municipio, comuna, etc.), espacios naturales o fsicos (cuencas, laderas, etc.); ii) el tipo y el nmero de objetivos establecidos o el tipo y el nmero de sectores econmicos involucrados, y iii) los vnculos o las interrelaciones entre las estrategias regionales, microrregionales o para cuencas locales, municipales, comunales y familiares. La interrelacin entre las diversas estrategias debe ser recproca, es decir, tanto ascendente como descendente, de tal modo que no se establezca una relacin de subordinacin entre diversos niveles. En la descripcin de las estrategias se debe indicar cmo proceder para lograr los objetivos previstos. Por lo tanto, las estrategias tienen determinadas caractersticas (vase el recuadro I-4), cuya consideracin exige cierto nivel de educacin y creatividad a los encargados de su formulacin. Adems, las estrategias deben reunir ciertos requisitos (vase el recuadro I-5). La necesaria participacin de la mayora de los actores que intervienen en procesos de gestin para el desarrollo de un determinado mbito, se facilita en la etapa de formulacin de estrategias cuando stos pueden ser representados en una mesa de negociaciones. Por otra parte, la aceptacin de las estrategias por parte de los involucrados se facilita si la mesa se organiza como un grupo de gestin que propone posibles soluciones. Dado que el grupo de gestin siempre representa a muchas personas, no se puede ignorar la necesidad de utilizar ciertos instrumentos para que se cumplan los acuerdos adoptados. Si el grupo que formula la estrategia no representa a todos los habitantes de un lugar, sus decisiones tendern a ser una imposicin, aunque con ellas se pretenda ayudar y beneficiar a los que no estn representados en la mesa. 37
CARACTERSTICAS ESENCIALES DE LAS ESTRATEGIAS

1.
Por lo general, la formulacin, la transmisin y la aplicacin de las estrategias est a cargo de distintos individuos o grupos, a los que se suman los destinatarios. Por lo tanto, para lograr su participacin en este proceso se debe recurrir a distintos instrumentos y tcticas. Las estrategias se basan en posiciones que dependen de la percepcin de la situacin que tiene cada uno de los actores involucrados en el proceso de desarrollo. De hecho, responden a las distintas realidades percibidas por cada actor o grupo de actores y su objetivo es crear una realidad distinta, que tambin depende de cada uno de ellos. No hay una sola realidad ni realidades estticas. Todos las estrategias se basan en proyecciones y, por lo tanto, su aplicacin se caracteriza por un alto grado incertidumbre. Por este motivo en las estrategias se deben generar diversas opciones para hacer frente a los imprevistos. El objetivo de la formulacin de estrategias es el logro de metas concretas relacionadas con cada actor involucrado en el proceso de desarrollo. Por consiguiente, el logro de esas metas tambin debe basarse en hechos concretos. El diseo de estrategias no debe basarse en supuestos abstractos; hay que concebir medidas que permitan su concrecin y alternativas a las que se pueda recurrir en caso de que no se d la situacin prevista. Para la aplicacin de estrategias se requiere, entre otras cosas, tiempo, recursos humanos y financieros, y equipos. Los dos primeros elementos son fundamentales. Adems, dado que los recursos necesarios para la aplicacin de las estrategias suelen ser escasos, se deben proponer actividades selectivas, que se vayan realizando gradualmente. La participacin de la mayora de los actores involucrados exige un sistema de gestin eficiente y estable para la aplicacin de las estrategias. Dicho sistema se debe concebir en funcin del proceso de desarrollo que se prev llevar a cabo.
2.
3.
4.
5.
6.
En razn de que no se puede evitar que las estrategias que afectan a numerosas personas sean formuladas por un grupo reducido, se puede recurrir a instrumentos de participacin para involucrar a un mayor nmero de personas. Los instrumentos ms conocidos son los de carcter econmico, como los precios, los impuestos, las exoneraciones, los subsidios y los crditos con fines especficos. Adems, es factible la adopcin de medidas relacionadas con la propiedad, la educacin, la vivienda, las comunicaciones y otras reas, que en la prctica son tambin instrumentos de poder utilizados con el objeto de ejercer influencia sobre otros. Etapas 9 y 10: Desde la formulacin hasta la ejecucin de programas y proyectos
Estas etapas no se describen en el presente documento, en vista de que es relativamente fcil encontrar informacin sobre estos temas en otros textos, sobre todo en anlisis de la formulacin y la evaluacin de programas y proyectos de diversos tipos.
D.
Integracin de reas temticas
Se debe realizar una integracin de reas temticas a lo largo de todo el proceso de ejecucin de las acciones (vase el cuadro I-3). Hay dos tipos de integraciones que son bsicas: la tcnica y la econmica. La primera se conoce actualmente como trabajo interdisciplinario o transdisciplinario. El mtodo desarrollado por profesores de la Universidad Agrcola de Wageningen, con la colaboracin de miembros del Instituto de Investigacin en Ciencias Administrativas (Pases Bajos), es una excelente gua para trabajos de carcter interdisciplinario. En la publicacin titulada Marco de referencia para la planificacin regional en pases en desarrollo (Instituto Internacional para el Mejoramiento y la 38
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Recuperacin de Tierras, Wageningen, Pases Bajos, 1980),5 se da a conocer una metodologa para un enfoque interdisciplinario de la planificacin del desarrollo de zonas predominantemente rurales.
Recuadro I-5
INFORMACIN NECESARIA PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE UNA ESTRATEGIA

1. Cdigo 2. Identificacin de la estrategia a. En qu mbito(s) se pretende aplicar la estrategia? b. Cmo se subdivide el mbito? c. Cul es el propsito de la estrategia? d. Qu nombre se le da a la estrategia? 3. Actores involucrados a. Quines participaron en la formulacin de la estrategia? b. Quines la aplicarn? c. Quines se vern afectados por la estrategia? 4. Insumos utilizados en la formulacin de la estrategia a. Se ha identificado a los actores que comparten el mbito? b. Se han identificado los criterios de los actores externos e internos? c. Se dispone de la lista de problemas identificados por cada actor y por el conjunto de actores, y clasificados por orden de prioridad? d. Se dispone de la lista de objetivos identificados por cada actor y por el conjunto de actores, y clasificados por orden de prioridad? e. Se dispone de inventarios de recursos, evaluaciones y diagnsticos del mbito? f. Se dispone de una lista detallada de los obstculos que dificultan el logro de los objetivos propuestos y clasificados por orden de prioridad? g. Se dispone de una evaluacin del potencial de cambio y de una lista de medidas que permitan superar los obstculos previamente identificados, clasificadas por orden de prioridad? 5. Caractersticas de la estrategia a. Quines son los encargados de dirigir la aplicacin de la estrategia? Qu preparativos han realizado los encargados de aplicar la estrategia y qu coordinacin existe entre ellos? b. Qu tcticas e instrumentos se han considerado en la estrategia? c. Qu medidas se han adoptado para que esos instrumentos cumplan su propsito? d. Qu sabe la poblacin sobre la estrategia que se va a aplicar para beneficiarla? e. Qu supuestos tiene la estrategia? (Identificacin, clasificacin y descripcin) f. Qu medidas se han tomado para que se d la situacin prevista? g. Qu recursos (bsicamente tiempo, recursos financieros y humanos, y equipos) se ha considerado para la aplicacin de la estrategia? h. Qu medidas se han tomado para reducir el margen de incertidumbre? i. Qu alternativas se han concebido para superar obstculos imprevistos? 6. Una vez que se haya recopilado la informacin necesaria para evaluar la estrategia, habra que responder lo siguiente: a. Puede considerarse que la estrategia rene los requisitos para ser considerada como tal? Por qu? b. Cules son los puntos dbiles de la estrategia que podran hacerla fracasar? c. Qu organizacin y capacitacin del equipo conductor se ha previsto para aplicar la estrategia? d. Qu organizacin y capacitacin se ha previsto para los destinatarios de la estrategia? e. Cules son los principales elementos positivos de la estrategia? f. Cules son las principales deficiencias e incongruencias de la estrategia? g. Qu hace pensar a quienes formularon la estrategia que sta pueda tener efectos positivos? h. Qu deficiencias de la estrategia identifican quienes la formularon? i. Cmo se podra perfeccionar la estrategia, en caso de que eso sea factible?
International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), Framework for Regional Planning in Developing Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development of Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26, Pases Bajos, 1983.
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40
Cuadro I-3
RELACIN ENTRE LAS REAS TEMTICAS Y EL PROCESO DE MATERIALIZACIN DE ACCIONES
Identificacin de reas temticas Actores Criterios Problemas
Establecimiento de objetivos
Identificacin de restricciones
Determinacin de soluciones
Formulacin de Estrategias Programas
Poltica y planes Leyes y reglamentos Instituciones Estructura social Cultura y educacin Ciencia y tecnologa Economa y finanzas Mercado y comercio Recursos e infraestructura Produccin y consumo Comunicacin y difusin
mbito
mbito
Comn
Comn
(abstracto)
(concreto)
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A juicio de los autores del captulo III (van Dusseldorp y van Staveren), el trmino disciplina corresponde a una rama de la ciencia, que, a su vez, se subdivide de acuerdo con la metodologa empleada y los temas considerados. Adems, los autores hacen una distincin entre los trminos multidisciplinario e interdisciplinario. Para ellos las actividades multidisciplinarias son aquellas en las que participan profesionales especializados en distintas disciplinas, pero en las que ninguna de ellas predomina. En cambio, en las actividades interdisciplinarias o transdisciplinarias, se adopta desde el comienzo la decisin de establecer interrelaciones entre los diversos temas. La interaccin se basa en la idea de que cada disciplina incorpore los avances de las dems y se apoye en ellos, lo que da origen a un conjunto de conocimientos interdisciplinarios. De acuerdo con estos autores, los integrantes de un equipo interdisciplinario no slo deben conocer a fondo el tema del estudio; adems, tienen que saber cul ser su contribucin al resto del equipo y qu pueden aportarles los dems. Lo esencial es saber cmo transmitir informacin y cmo recibirla. Adems, hay que asegurarse de que la informacin transmitida sea utilizada adecuadamente por los dems, para lo cual hay que explicar cmo emplearla, e indicar qu confiabilidad tiene y otros detalles. Los autores se refieren tambin a los numerosos problemas que pueden plantearse en el trabajo interdisciplinario, entre otros, la limitada capacidad de cada miembro para visualizar el conjunto de situaciones en estudio; los diferentes criterios, mtodos, lenguajes y formas de presentacin de los resultados utilizados; los diferentes enfoques acadmicos; la resistencia a aportar datos que van a ser utilizados por otras personas y la resistencia ante temas que se desconocen; la posibilidad de que algunos miembros del equipo investiguen en detalle, pero no propongan acciones concretas; los diversos mtodos de recopilacin de informacin aplicados en diferentes disciplinas o reas temticas; las caractersticas personales (psicolgicas) de cada miembro, y las diferentes interpretaciones de objetivos y prioridades del proceso global de desarrollo y de lo que se espera que aporte cada evaluador. En vista de lo anterior, los miembros del equipo deben reunir ciertas caractersticas personales, como experiencia, conocimiento de varias disciplinas o reas temticas, conocimiento de su funcin, espritu de cooperacin, capacidad para escuchar a otros, respeto por otras profesiones, disposicin a aceptar las conclusiones de otros, capacidad para aportar recomendaciones aunque se cuente con escasa informacin, espritu de equipo que se manifieste sobre todo en la entrega puntual de los aportes individuales, capacidad para identificar los elementos importantes y respeto a la autoridad del director del equipo. Segn los autores, un equipo interdisciplinario encargado de formular una estrategia o plan integral de desarrollo para una regin debera estar integrado por especialistas en recursos naturales, desarrollo productivo, factores sociales e institucionales, economa e infraestructura. Algunos expertos pueden participar por perodos cortos y el equipo puede llegar a tener hasta 15 20 integrantes. Los miembros claves deben ser permanentes, en particular el director, que debe reunir mltiples condiciones personales y profesionales que lo capaciten para dirigir un equipo de profesionales. Estas recomendaciones se refieren a la situacin ideal, puesto que cuando se realizan estudios integrados de reas rurales en pases de Amrica Latina y el Caribe, por lo general slo se logra reunir a cinco o seis profesionales como mximo, por lo que es muy importante que dispongan de tiempo y medios para trabajar en equipo. El segundo tipo de integracin se basa en la evaluacin econmica de los elementos que intervienen en una decisin a fin de comparar diversas situaciones. Hoy en da, el clculo del valor
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de los recursos naturales y la incorporacin en las cuentas nacionales del patrimonio natural son los mayores desafos a los que se enfrentan los economistas.6 La integracin disciplinaria o temtica se realiza primordialmente en la etapa de diagnstico, en tanto que la integracin econmica se efecta en su mayor parte durante la evaluacin econmica, social y ambiental de las propuestas de solucin. Para que los actores puedan realizar transacciones, todos deben manejar los mismos datos. Pese a sus limitaciones, la evaluacin econmica es el nico mtodo que permite contar con datos armonizados. La evaluacin econmica de las propuestas de solucin se facilita cuando se logra una articulacin previa de las actividades en el mbito interdisciplinario o transdisciplinario.
E.
Incorporacin de la dimensin ambiental
La incorporacin de la dimensin ambiental en el proceso de gestin para un desarrollo sustentable tiene por objeto evitar o solucionar los conflictos relacionados con el uso del ambiente (conflictos ambientales) entre los actores que participan en el desarrollo del mbito comn o influyen en ste. La incorporacin de la dimensin ambiental se debe realizar en forma simultnea al proceso de materializacin de acciones y a las transacciones entre los actores, y consta de diversas etapas con caractersticas peculiares. Para comprender cmo realizar esta incorporacin se debe partir por explicar cmo se visualiza actualmente lo que es un conflicto ambiental. En principio no existen, como tales, los llamados problemas ambientales. Un problema ambiental es una categorizacin que hace el ser humano con respecto a un fenmeno natural o un problema creado por l mismo. Por ello es ms conveniente tratar los problemas ambientales como conflictos humanos en relacin con el ambiente, con el fin de buscarles soluciones (conflictos ambientales). Esto es lo que se hace en esta etapa del trabajo. La gestin ambiental es la bsqueda de soluciones a los conflictos ambientales compatibilizando las necesidades humanas y el entorno. Por lo general, un conflicto ambiental es aquello que cada individuo percibe como tal desde su particular punto de vista personal. Cada persona emite juicios sobre la base de sus conocimientos y de la percepcin de las situaciones que lo afectan; por lo tanto, mientras no perciba cmo lo afecta directamente un caso especfico de deterioro del medio ambiente no lo considera un conflicto. Tampoco se da cuenta de lo que ocurre o no le preocupa si sus actividades afectan a terceros, menos an si stos no reclaman o no tienen la capacidad de impedirle que siga afectndolos. En general, son contados los casos en que un solo individuo es capaz de percibir todo un conjunto de conflictos ambientales, a menos que tenga una formacin especializada y la honestidad necesaria para reconocer, adems, cules se deben a sus propias actividades. Por consiguiente, hay una serie de conflictos ambientales que muchos individuos no reconocen como tales. En principio, un individuo o empresa no considera conflicto lo que afecta a personas que se encuentran fuera de lo que percibe como su mbito cuando la ley no lo prohibe; toma pocas precauciones o ninguna para evitar el dao que pueden provocar ciertos fenmenos naturales difcilmente previsibles; no se preocupa si los recursos que destruye son un bien comn o si por extraer el recurso que necesita destruye otros que no valoriza; no defiende los recursos naturales que an no tienen un valor econmico para l; desconoce las consecuencias indirectas y a
Centro Cientfico Tropical (CCT) e Instituto Mundial de Recursos (World Resources Institute (WRI)), La depreciacin de los recursos naturales de Costa Rica y su relacin con el Sistema de Cuentas Nacionales, San Jos, Costa Rica, febrero de 1991; y Li Jinchang y otros, Natural Resource Accounting for Sustainable Development, Centro de Investigaciones sobre el Desarrollo del Consejo Estatal e Instituto Mundial de Recursos, Beijing, The China Environmental Science Press, 1987.
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largo plazo del deterioro ambiental, sobre todo la contaminacin, para su salud, y menos an la de generaciones futuras, y por lo tanto no se preocupa de ellas. En cambio, cuando los habitantes de un rea determinada se agrupan para detectar conflictos ambientales, la capacidad para identificar los que ellos mismos provocan aumenta exponencialmente. Los factores externos pasan a ser internos, se conocen los efectos indirectos, se reconocen colectivamente las incertidumbres, se toman en cuenta los efectos a largo plazo y los elementos de la naturaleza son valorizados, por lo menos por algunos de los actores. El proceso de incorporacin de la dimensin ambiental se sustenta en la solucin de conflictos ambientales detectados con participacin de los actores que comparten la gestin del desarrollo de un mbito. Para este proceso se ha considerado que incorporar la dimensin ambiental equivale a un proceso de gestin para solucionar conflictos ambientales basado en la participacin de los actores que habitan en un entorno compartido as como aquellos que sin habitarlo influyen en dicho espacio. El proceso de materializacin de acciones ya descrito y el proceso de transaccin entre actores proporcionan las bases para la solucin de los conflictos ambientales. El proceso de gestin de conflictos ambientales no hace ms que concentrarse en los aspectos ambientales asociados a los otros dos procesos. El proceso de solucin de conflictos ambientales consta de las siguientes etapas: Etapa 1: Identificacin de los actores vinculados a conflictos ambientales
La primera etapa consiste en la identificacin de los actores cuyas actividades tienen o pueden tener efectos negativos para el entorno y para otros usuarios. En esa seleccin, que se hace a partir del conjunto de actores identificados en el proceso de materializacin de acciones, debe recordarse que la pobreza causa tanta alteracin no deseada al medio ambiente como la riqueza y que, por lo tanto, hay que incluir a todos los actores, independientemente de su nivel econmico. Tambin hay que considerar a quienes no habitan en el rea, pero influyen en ella. Es importante contar adems, con especialistas en anlisis de impacto ambiental. Etapa 2: Determinacin de los criterios y responsabilidades de los actores
A continuacin, hay que analizar los criterios de los actores con respecto al medio ambiente donde viven. Tambin hay que tomar en cuenta las leyes y los reglamentos aplicables al rea considerada; determinar las responsabilidades y funciones de los actores, tanto del sector pblico como del privado, en materia ambiental; analizar el funcionamiento de las instituciones, su observancia de las normas y determinar otros elementos relacionados con cada actor. Es esencial conocer adems, las suposiciones, los valores, los intereses y el poder de cada grupo de actores para solucionar los conflictos ambientales. Etapa 3: Identificacin de los conflictos ambientales
La tercera etapa consiste en la identificacin de conflictos ambientales que se deriven o puedan derivarse del crecimiento econmico y demogrfico, la ocupacin espacial del territorio, fenmenos naturales extremos, y otros factores. Los conflictos se deben describir en la misma forma que los problemas y las restricciones (vase el recuadro I-1). Es importante que se determine el alcance de cada conflicto en trminos fsicos, econmicos y sociales. Por ejemplo, la erosin y el deterioro de 500 hectreas de tierras de cultivo (dimensin fsica) se puede expresar como una prdida econmica de 140 000 dlares anuales por concepto de ingresos (dimensin econmica) o como una prdida de 15 empleos directos y 30 empleos indirectos al ao (dimensin social) en el rea considerada. Como no existen
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equivalencias absolutas, es preferible presentar las tres dimensiones en un solo cuadro, a fin de que el lector pueda sacar sus propias conclusiones. Los conflictos ambientales entre los habitantes de un rea determinada, se originan por diferentes motivos y se deben detectar recurriendo al empleo de los diversos mtodos existentes para medir el impacto ambiental, que se describen sobre todo en las guas de formulacin y presentacin de proyectos a los bancos internacionales.7 Adems, es fundamental saber a quin se debe cada impacto ambiental y quin recibe o recibir sus efectos a corto, mediano o largo plazo. Se trata, por lo tanto, de construir matrices de impactos vinculados a los actores y de matrices de impactos fsicos, impactos econmicos e impactos sociales. Etapa 4: Seleccin de los conflictos que deben evitarse y clasificacin segn prioridades
En esta etapa hay que determinar, a partir de la matriz de conflictos (impactos ambientales fsicos, econmicos y sociales y los actores vinculados a stos) previamente detectados, el orden en que deben superarse los conflictos, y los actores involucrados en cada caso. El objetivo final del proceso es reducir a un mnimo los conflictos detectados al menor costo posible para los involucrados. Todas las medidas que se adopten para solucionar los conflictos deben contribuir al logro del objetivo general con los recursos y conocimientos tecnolgicos disponibles. Todos los conflictos, debidamente jerarquizados y clasificados, deben convertirse en casos. Es importante, adems, que cada caso se relacione con los dems, a fin de determinar cmo contribuye su solucin a solucionar el conjunto de conflictos ambientales. La construccin de modelos de comportamiento del medio (por ejemplo, modelos de calidad de agua y del aire) (anlisis ambiental) es muy til en esta etapa para comprender cmo funciona el sistema. A partir de los modelos parciales de comportamiento del sistema, hay que determinar qu se espera alcanzar mediante la eliminacin de los conflictos ambientales. Adems, hay que concebir situaciones hipotticas que reduzcan a un mnimo los nuevos conflictos. A partir de esas situaciones se debe determinar el impacto de los objetivos de crecimiento econmico establecidos en el proceso de materializacin de acciones; por ejemplo, qu nuevas demandas ambientales suponen esos objetivos. En esta etapa hay que tener un claro conocimiento de las tecnologas de transformacin productiva y de manejo ambiental que se aplicarn. Al respecto, cabe recordar que en la formulacin de objetivos de crecimiento econmico hay que considerar, como elementos de decisin, los efectos secuenciales en el medio ambiente que tendra su logro, a corto, mediano y largo plazo. Como se puede deducir la incorporacin de la dimensin ambiental o la consideracin del medio ambiente en la formulacin de objetivos de desarrollo antecede a la necesidad de preocuparse por paliar los efectos negativos. De hecho, implica, por lo menos, tres aspectos bsicos que revisten suma importancia dado que contribuyen a un uso ms eficiente de los recursos naturales. Estos aspectos abarcan el conocimiento y el manejo adecuado de:
a)
b)
los recursos disponibles, de tal modo que se los aproveche sin destruirlos ni agotarlos. Esto exige la aplicacin de conocimientos tcnicos sobre ordenacin del medio ambiente; la demanda de recursos (en trminos de cantidad, calidad, lugar y tiempo), a fin de evitar una presin excesiva sobre los recursos disponibles (tambin en trminos de cantidad, calidad, lugar o tiempo). Dicha presin depende de los modelos de desarrollo de la regin que se apliquen, y
Por ejemplo, el Banco Asitico de Desarrollo dispone de una serie de guas (entre otras, Environmental Guidelines for Selected Infraestructure Projects y Environmental Guidelines for Selected Agricultural and Natural Resources Development Projects), en las que presentan recomendaciones para la medicin del impacto ambiental.
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los efectos positivos o negativos que se producen en el ambiente como resultado de la relacin entre la oferta y la demanda de recursos, para evitarlos, controlarlos o aceptarlos. En la prctica, esto impone una serie de obligaciones o compromisos de accin permanente, que anteceden a la decisin de influir en el medio, y que se relacionan tanto con las polticas y los modelos de desarrollo como con las tcnicas y los conocimientos cientficos. Por eso es tan importante que se preste atencin a los factores ambientales desde el momento en que se definan los objetivos de crecimiento econmico y no slo una vez que se adopte la decisin de ejecutar un proyecto u otra accin.
c)
En el proceso de incorporacin de la dimensin ambiental la adopcin de decisiones presenta muchas similitudes con el ajedrez. Las jugadas y sus probables efectos se prevn antes de cada jugada. Se simula la jugada manteniendo un dedo sobre la ficha y se analizan todas las posibles implicaciones de la movida. Adems, se procura prever todas las posibles futuras jugadas del enemigo, a fin de neutralizarlas o de tener alternativas. El jugador est dispuesto a sacrificar ciertas piezas para lograr el objetivo final y gana quien prev un mayor nmero de opciones y no se deja sorprender por las jugadas inesperadas. Es decir, el jugador trata de controlar la situacin a largo plazo, las externalidades, las incertidumbres y el comportamiento de los elementos que pueda manejar. En la incorporacin de la dimensin ambiental hay que tener en cuenta las consecuencias de la intervencin que se va a realizar desde antes de iniciar cualquier accin. Si se opta por intervenir, se deber seguir controlando cada accin en forma continua hasta lograr los objetivos deseados. Ello obliga, por ejemplo, a incorporar la dimensin ambiental desde el nivel de planificacin del uso hasta el nivel de operacin de los sistemas construidos y de ordenacin de los recursos naturales. Etapa 5: Ordenamiento del uso del territorio para evitar los conflictos ambientales
El ordenamiento del uso del territorio es un ejercicio que, por definicin, incorpora la dimensin ambiental. Debe servir para programar actividades destinadas a compatibilizar la oferta y la demanda de recursos a corto, mediano y largo plazo, de acuerdo con las necesidades polticas, sociales, econmicas y ambientales. Asimismo, debe servir para corregir situaciones negativas, recuperar recursos perdidos y evitar conflictos entre los usuarios, as como para prevenir el efecto de fenmenos naturales que puedan provocar catstrofes. Todo ejercicio de esta naturaleza debe realizarse con la participacin de los actores involucrados y utilizando alguno de los mtodos ya desarrollados (por ejemplo, el mtodo de ordenamiento ambiental del territorio, de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa de Mxico).8 El ordenamiento del uso del territorio permite detectar y evitar las posibles consecuencias del logro de los objetivos de crecimiento econmico, tanto para el medio ambiente como para los actores. En este sentido la ordenacin del uso del territorio debe servir para determinar si es factible alcanzar los objetivos de crecimiento econmico sin causar dao al medio ambiente, sin provocar conflictos entre los usuarios y con el menor costo econmico y financiero posible a largo plazo. Etapa 6: Identificacin de los obstculos que impiden resolver los conflictos ambientales
Durante el ejercicio del ordenamiento del uso del territorio hay que identificar los obstculos que impiden solucionar los conflictos. Con tal objeto, se deben clasificar los obstculos por rea (por ejemplo, obstculos polticos, financieros, tecnolgicos, sociales, educacionales, etc.). Hay que identificar los obstculos correspondientes a cada conflicto y ordenarlos por orden de prioridad. En cada caso se debe determinar quin ha creado el obstculo, quines son responsables de solucionarlo y quin puede contribuir de alguna forma a modificar la situacin.
8
La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa se encuentra en Constituyentes N 947, Colonia Beln de las Flores, Delegacin Miguel Hidalgo, Mxico, D.F.
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Etapa 7:
Identificacin de alternativas para eliminar los obstculos
La etapa creativa de la incorporacin de la dimensin ambiental consiste en la identificacin de alternativas de solucin para eliminar los obstculos que impiden evitar los conflictos. Hay dos conjuntos de soluciones complementarias que deben considerarse en forma simultnea: las soluciones directas o tcnicas (por ejemplo tratamiento de aguas servidas) y las soluciones administrativas o indirectas que deben anteceder a las primeras (por ejemplo, concesin de crdito para construir la planta y adopcin de normas para evitar la contaminacin del agua). A su vez, las soluciones directas pueden ser continuas o discontinuas en el tiempo. La segunda categora comprende esencialmente los proyectos de inversin y la primera est integrada por todas las actividades de produccin y prestacin de servicios. En el proceso de compatibilizacin del crecimiento econmico con la sustentabilidad ambiental, hay dos alternativas complementarias (vase el cuadro I-4). Por una parte, se pueden definir las condiciones ambientales adecuadas (por ejemplo, los niveles tolerables de contaminacin del aire o de erosin de suelos) y reglamentar el crecimiento econmico basado en la tecnologa disponible para que no se sobrepasen esos lmites de tolerancia (por ejemplo, reduccin de la circulacin de vehculos contaminantes o prohibicin del cultivo de suelos en pendiente pronunciada). Por otra parte, se pueden establecer metas de crecimiento econmico deseables (por ejemplo, en las reas del transporte y de la produccin agrcola), y procurar utilizar tecnologas y tomar medidas que permitan lograr las metas sin sacrificar el medio ambiente (por ejemplo, uso de motores y sistemas de combustin no contaminantes o tcnicas de cultivo que no erosionen los suelos en zonas de pendiente pronunciada).9
Cuadro I-4
ALTERNATIVAS DE COMPATIBILIZACIN DE LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Y EL CRECIMIENTO ECONMICO

Alternativas Crecimiento econmico dependiente de la sustentabilidad ambiental (Orientaciones para responder a las demandas de recursos) Condicin Se deben definir las condiciones ambientales adecuadas y, sobre la base de stas, recomendar un crecimiento econmico que no las afecte Interrogantes Cmo afecta el crecimiento econmico al medio ambiente? Cmo debe reorientarse para que no afecte al medio ambiente?
Sustentabilidad ambiental dependiente del crecimiento econmico (Orientaciones sobre utilizacin de los recursos disponibles)
Hay que determinar qu caractersticas se desea que tenga el crecimiento econmico y, sobre la base de stas, recomendar cmo se puede manejar el medio ambiente para evitar su deterioro
Cmo contribuyen las tcnicas de ordenacin del medio ambiente al crecimiento econmico? Cmo se puede manejar el medio ambiente para alcanzar o mantener el nivel deseado de crecimiento econmico?
En teora, el ser humano debera limitar sus exigencias de crecimiento econmico mientras no sepa cmo manejar el medio ambiente sin deteriorarlo.
9
Axel Dourojeanni, Transacciones ambientales en el campo de los recursos hdricos, Medio ambiente y urbanizacin, ao 8, N 31, Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIMAD), Buenos Aires, junio de 1990.
46
N 10
En lo que respecta a los recursos, tambin hay dos opciones complementarias:

a)
b)
formulacin y ejecucin de proyectos de inversin, que, por su naturaleza, constituyen una intervencin directa en el medio en respuesta a demandas. No es necesario explicar en mayor detalle lo importante que es tratar de que esa intervencin sea lo menos perniciosa posible y tenga un mnimo de efectos. Esta opcin est siendo ampliamente analizada para incorporar consideraciones ambientales, sobre todo en los proyectos que reciben financiamiento internacional, y operacin y mantenimiento de las obras construidas, y manejo y conservacin de los recursos. Esta etapa consiste en el control de los efectos que puede tener una intervencin, a fin de que tenga una adecuada rentabilidad y de conservar los recursos. Es una labor de carcter permanente con amplias posibilidades de perfeccionamiento en la esfera ambiental.
En lo que respecta a la demanda de recursos, la consideracin de la dimensin ambiental es indudablemente una tarea compleja, en la que se deben considerar los cambios en los estilos de desarrollo, tema sobre el cual la CEPAL, por intermedio de su ex Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente), trabaj durante mucho tiempo. El manejo de la demanda tiene aspectos de carcter tcnico, poltico, econmico y social; sus objetivos son la modificacin de los patrones de consumo de la poblacin para hacerlas menos agotadoras del medio, incrementar la utilizacin eficiente de los recursos existentes y modificar tecnologas. Etapa 8: Estrategias para la aplicacin de las soluciones tcnicas
La formulacin de estrategias para aplicar las soluciones es la etapa ms importante de todas. En ella hay que determinar cmo se aplicarn las soluciones, quin lo har, con qu recursos, cundo y en qu orden. En el diseo de las estrategias hay que tomar en cuenta, las caractersticas peculiares de las soluciones a las que se puede recurrir para resolver conflictos:

las soluciones son a largo plazo y sus efectos pueden extenderse a ms de una generacin; la mayora de las soluciones da origen a externalidades; el xito de la solucin est sujeto a una serie de incertidumbres; muchos elementos de la naturaleza no son valorados o son desconocidos; por lo general no existen mecanismos operativos para aplicar las soluciones, y las soluciones no pueden aplicarse basndose en suposiciones. Formulacin de programas y proyectos para la solucin de conflictos
Etapa 9:
En el diseo de programas y proyectos se recomienda utilizar las guas de organismos financieros, tales como: el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Asitico, o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Etapa 10: Ejecucin de programas y vigilancia permanente sta es la ltima etapa antes de que se reinicie el ciclo. Se considera que la vigilancia debe ser una actividad permanente. En relacin con la secuencia sugerida para incorporar la dimensin ambiental, cabe mencionar que en cada rea o mbito de gestin compartido hay un sinnmero de intereses en juego que se elevan al infinito si se consideran los objetivos de cada sociedad, empresa o individuo involucrado. En realidad sus posiciones suelen estar en conflicto y todo el que haya tenido la ocasin de organizar una mesa de negociaciones con el objeto de superar un conflicto ambiental comprender lo difcil que es llegar a acuerdos basados exclusivamente en la buena voluntad. 47
Por lo tanto, se requiere de un sistema de gestin ambiental que fomente las transacciones entre los actores y que permita arbitrar, aplicar leyes, otorgar subsidios y adoptar medidas compensatorias. Si no se cuenta con un sistema de gestin que haga posible el dilogo sobre los temas ambientales con todos los actores que comparten un rea, se dar una situacin de anarqua ambiental. Por lo general, las oficinas que se crean para evitar y superar los problemas ambientales no pueden resolver por s solas los conflictos, porque nunca disponen de todos los recursos necesarios para contrarrestar los efectos negativos del manejo inadecuado del medio ambiente y, porque, lamentablemente, en la mayora de los casos los nicos que tienen los recursos y saben cmo evitar los efectos no deseados son quienes los producen. Por lo tanto, hay que recurrir a mtodos ms eficaces. Por ejemplo, los encargados del sistema de gestin que fomenta el desarrollo econmico de un rea pueden promover, orientar y dirigir una serie de transacciones entre quienes hayan provocado los problemas ambientales y quienes se vean afectados por ellos. En tal caso hay que contar con recursos para identificar medidas compensatorias, arbitrar conflictos y lograr que los actores involucrados cumplan sus compromisos. La sumatoria de transacciones conducentes a solucionar los conflictos ambientales, pueden traducirse, a largo plazo, en un desarrollo sustentable de la regin. Este planteamiento se sustenta en el hecho de que hasta la fecha las transacciones sobre temas ambientales han sido mnimas o parciales y, tal como se indic, hay ms bien una situacin de anarqua entre quienes provocan los conflictos ambientales y quienes se ven afectados por ellos, que una bsqueda de soluciones. Los pocos acuerdos existentes son simples medidas de proteccin contra situaciones adversas, que por lo general benefician slo a algunos grupos, porque no se toman en cuenta las ventajas de evitar el conflicto en su origen ni se considera al resto de la sociedad. Tal es el caso de los sistemas de control de inundaciones, en los que slo se consideran algunos tramos de un ro y que no suponen medidas relacionadas con la cuenca ni con otras partes del cauce, o con las propuestas de ordenacin de cuencas formuladas exclusivamente para beneficiar a los habitantes de reas que se encuentran aguas abajo. Esta situacin obedece principalmente a tres razones:
a)
El desconocimiento que tienen los usuarios de las posibles transacciones ambientales que pueden llevarse a cabo entre ellos para beneficio mutuo y del valor que dichas transacciones pueden tener a corto o largo plazo; La relativa impunidad de los usuarios en relacin con la destruccin o el mal uso del medio ambiente cuando afecta a terceros o a personas con menor poder relativo (en general, el usuario ms poderoso no siente la necesidad de firmar acuerdos con nadie si puede protegerse solo, con lo cual tampoco asume la obligacin de no afectar a terceros), y La falta de voluntad poltica de hacer respetar las leyes y los acuerdos que ya han sido aceptados y de establecer instituciones que se encarguen de hacerlos cumplir.
b)
c)
Para fomentar el mayor nmero posible de transacciones de carcter ambiental y dar orientacin al proceso se requiere, tal como se mencion, un sistema de gestin no una simple administracin que se establezca en el mbito de las regiones y que se aplique dentro de un marco de desarrollo integral, teniendo en cuenta las necesidades de todos los habitantes y la conservacin del medio. Un sistema de gestin de este tipo debe comprender actividades tcnicas y legales y tener, entre otras, las siguientes funciones:
a)
elaboracin de marcos conceptuales y planes indicativos (ordenacin del medio ambiente), con el fin de identificar las posibles transacciones entre los usuarios, y dar orientacin al proceso tratando de que stos beneficien en la mayor medida posible a los individuos y la sociedad, y
48
N 10
b)
convocar a los posibles participantes para que realicen sus transacciones con conocimiento del valor de cada una y de los requisitos legales establecidos por la sociedad. Las etapas del proceso de transacciones ambientales se presentan en el recuadro I-6.
Recuadro I-6
ETAPAS DEL PROCESO DE TRANSACCIONES AMBIENTALES

Etapa 1: Identificacin de los actores que participan en el desarrollo, y aprovechamiento de los recursos naturales y el medio ambiente, o cuyas actividades afectan al medio. Etapa 2: Adopcin de medidas destinadas a que los intereses de los individuos o grupos que tienen una relacin de interdependencia, estn debidamente representados. Etapa 3: Confrontacin de las discrepancias y concordancias entre los actores con el fin de identificar las posibles reas de acuerdo. Etapa 4: Definicin de alternativas tcnicas y operacionales que permitan evaluar las posibles reas de acuerdo entre los actores presentes. Etapa 5: Delimitacin del rea de influencia geogrfica o fsica e institucional o administrativa de las alternativas, a fin de determinar a qu actores involucran. Etapa 6: Prediccin del efecto de la adopcin de las alternativas propuestas para determinar el grado de compromiso de los actores. Etapa 7: Prediccin del efecto de la adopcin de las alternativas propuestas para determinar el grado de compromiso de los actores. Etapa 8: Identificacin de posibles medidas compensatorias del Estado o de organismos colectivos, a fin de superar las posibles discrepancias en la asignacin de costos a los actores cuando los acuerdos considerados beneficien a toda la sociedad. Etapa 9: Realizacin de las transacciones con un claro conocimiento de los signatarios del acuerdo de los compromisos que asumen y de los posibles compromisos compensatorios. Etapa 10: Adopcin de medidas jurdicas, supervisin y prestacin de asistencia tcnica, de ser necesario para velar por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte de los actores. Mantencin de un sistema de vigilancia.
Fuente: Basado en Stanley A. West, Planificacin, anlisis ambiental y gestin del conflicto, Las represas y sus efectos sobre la salud, Thomas S. Schorr (comp.), Mxico, D.F., Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), 1984.
El sistema de gestin debe abocarse a evitar la aparicin de conflictos, a solucionar, controlar o mitigar los efectos de los problemas y a eliminar sus causas. Para ello es esencial que se haga participar a los usuarios a fin de que adopten medidas de ordenacin ambiental. Hipotticamente, la creacin de un sistema de esa naturaleza se asemejara al establecimiento de una bolsa de transacciones ambientales que, en caso de ofrecer opciones cuyo valor econmico se conozca, permitira comprar y vender acciones ambientales sobre la base de un acuerdo mutuo entre los interesados y de acuerdo con reglas preestablecidas. Una transaccin de ese tipo podra realizarse, por ejemplo, entre los habitantes de la parte inferior de una cuenca, que deseen disponer de agua de buena calidad, y los habitantes de la parte alta de la cuenca, para que conserven dicha calidad. Adems, se sabe que la existencia de un sistema de gestin ambiental u otro similar, as como de leyes ambientales, lamentablemente no garantiza el logro de los objetivos. Muchos pases o regiones cuentan con sistemas de esta naturaleza, pero que no se aplican si no cuentan con un slido respaldo poltico. En muchos casos se ha observado que ese respaldo slo se consigue a 49
partir de grandes crisis o catstrofes. Sin lugar a dudas, las grandes catstrofes han sido ms eficaces que cientos de reuniones y artculos en los peridicos, pero obviamente no son la solucin ms adecuada. Lo ideal es que se tomen medidas antes de que se produzcan las crisis, tanto para evitarlas como para poder enfrentarlas si son ineludibles.
F.
Articulacin para el desarrollo sustentable
Los tres objetivos que contribuyen al desarrollo sustentable deben lograrse tomando como referencia determinados territorios o reas. Estas reas pueden variar en el tiempo, ya sea porque cambian los lmites de la gestin o porque las mismas reas sufren variaciones. Esto debe entenderse como parte de un proceso dinmico que se relaciona con el concepto de desarrollo sustentable. Los principales actores, los que deben dirigir el proceso, son los habitantes del espacio y quienes influyen en ste. Como se ha indicado, cada actor tiene sus propios criterios, problemas y objetivos. Para concluir, cabe sealar que la armonizacin entre crecimiento econmico (representado por el proceso de materializacin), la equidad (representada por las transacciones) y la sustentabilidad ambiental (representada por la posible respuesta del mbito a las intervenciones) es una tarea compleja. En vista de que las decisiones dependen de numerosos factores an no cuantificables y subjetivos, hay que recurrir a mtodos que faciliten la participacin efectiva de los actores. Los procedimientos de gestin descritos en este documento ofrecen elementos para que esta armonizacin se lleve a cabo haciendo abstraccin de las limitaciones conceptuales y tericas, lo que implica la participacin directa de los actores comprometidos con la bsqueda del desarrollo sustentable. El mtodo descrito ha demostrado ser til para clasificar los cientos de aportes a la temtica ambiental y, adems, para aplicar muchas ideas que an no superan la retrica de las buenas intenciones. Su aplicacin es vlida en cualquier mbito, pero es ms adecuada a nivel municipal, microrregional y regional, y de cuencas hidrogrficas. El libro del cual se ha extrado este resumen contiene abundante informacin prctica que ayuda a comprender la aplicacin de los procedimientos presentados.
50
N 10
II. Actores que intervienen en los procesos de gestin
A.
Indicadores y factores que tipifican los actores
El desarrollo del ser humano as como el manejo y conservacin de los recursos provenientes de un determinado espacio como una cuenca hidrogrfica o una microrregin, requiere por definicin, la participacin de personas. Dichas personas, involucradas voluntaria o involuntariamente en los procesos de gestin para su propio desarrollo o el de terceros, se han denominado, a falta de un mejor trmino, como los actores del proceso. Dado que las cuencas o microrregiones no son espacios cerrados al trnsito de individuos, a la migracin o emigracin de habitantes, ni a la intervencin de agentes externos, es necesario considerar a todas estas personas como actores. Obviamente el grado de participacin de cada uno de ellos es variable. Pueden ser muy importantes o decisivos para dirigir los procesos, pueden ser participantes activos o pasivos, pueden ser poseedores de muchos recursos o muy pocos, pueden actuar solos o agrupados, pueden tener o no respaldo de gente o instituciones poderosas y pueden actuar desde el interior o exterior del mbito. Igualmente, si se analiza su potencial de participacin en funcin del aprovechamiento de los recursos naturales disponibles en una zona, se les puede tipificar segn si su participacin es positiva
51
con relacin al ordenamiento, manejo, conservacin, proteccin o recuperacin de recursos; segn si su participacin es negativa, si contribuyen al deterioro, degradacin, depredacin, sobreexplotacin, contaminacin o destruccin del paisaje o si es simplemente neutral. Si se considera la relacin estrecha entre el ser humano y el ambiente que lo sustenta en especial con relacin a la calidad de vida que el ser humano puede tener si lo sabe utilizar para sus fines sin destruirlo es necesario conocer sus formas de participacin, el grado con que lo hacen y los efectos potenciales de sus acciones en el ambiente y la calidad de vida y otros pormenores que los tipifiquen. Los actores, por ello, se clasifican en funcin de diferentes propsitos. Cada objetivo de trabajo requiere emplear determinados tipos de indicadores. Cualquier tipologa, para que sea realizable, deber hacerse fijando previamente en funcin de qu se hace. Las tipologas dependen totalmente de los motivos del estudio. Ello no impide poder armar matrices donde se registren algunos factores que caracterizan y diferencian los variados actores para luego agregar a la matriz aquellos datos pertinentes a la tipificacin requerida. Sin embargo, esta aproximacin es de alto costo y poca rentabilidad. Quien realiza el estudio debe definir los indicadores pertinentes a las condiciones del mbito. No debe limitarse a copiar indicadores que encuentra en otros trabajos. Tampoco puede pretender obtener toda la informacin que quiera sin considerar los costos que implica. En lo referente al proceso de gestin lo importante es que el grupo tcnico pueda identificar por lo menos:

quines son los actores o grupos de personas que deben estar representados en la mesa de concertacin? quines disponen de representantes genuinos y aceptados y quines no los tienen? cules son las situaciones socioeconmicas de cada grupo de personas representadas? y cmo se refleja en sus intereses, criterios y actitudes? qu posibilidad efectiva tienen los diferentes actores de intercambiar opiniones entre s en la mesa de concertacin? quines y qu cantidad de personas pueden intercambiar opiniones en forma manejable en una mesa de concertacin? en cuntos grupos pueden dividirse los grupos de gestin para el desarrollo para facilitar las concertaciones?
Con la finalidad de ilustrar algunos de los factores que se utilizan como indicadores para tipificar los actores, a continuacin se resumen cinco estudios de casos. Adems, se agrega una tipologa que pretende calificar el poder de los actores para participar y orientar los procesos de gestin para el desarrollo. Los estudios de casos que se presentan, corresponden a las siguientes situaciones de tipificacin de actores segn su(s):
i) ii)
iii) iv) v)
grado de receptividad para realizar prcticas conservacionistas; aptitudes e intereses de participacin en proyectos de riego en microrregiones y cuencas; niveles socioeconmicos (productores agropecuarios); nivel de participacin en sus propias comunas, y poder de intervencin en los procesos de gestin para el desarrollo en los mbitos en que viven o trabajan.
52
N 10
Caso 1:
Tipificacin de actores segn su grado de receptividad para realizar prcticas conservacionistas
En este caso se tipifican los actores segn la receptividad que tienen para ser influenciados por parte de un grupo promotor-interventor y el poder o capacidad que ellos tienen, a su vez, para influenciar a otros. Esta tipificacin es muy contradictoria puesto que se basa en calificar la sensibilidad de las personas o grupo de personas para hacer lo que alguien de afuera (actores exgenos) desea. Sin embargo, se espera, que a la inversa, ellos cumplan tambin con un rol de persuasin con el fin de influenciar a otras personas, normalmente de su propio grupo. Los lderes locales y personas con poder local detectados en la tipificacin anterior son catalogados en razn de su poder de influencia para hacer lo que otros piensan, y no lo que necesariamente desean ellos mismos, aun cuando en la prctica pueda ser para su beneficio. En los casos en que la intervencin exgena vende buenos propsitos o ideas para la poblacin local esta tipificacin es positiva slo en la medida que dicha poblacin local toma libremente como suya la idea, convencidos de que les va a servir. Tal es el caso de las promociones para realizar prcticas de conservacin de suelos donde el campesino se autoconvence de la bondad de las tareas y recibe l mismo los beneficios. Si los recibe y acepta, entonces internaliza el influjo externo. Esta tipificacin, como elemento de dominio es histrica. Lo confirma N. Manrique que dice: la dominacin del mundo occidental sobre el mundo andino slo es posible cuando hay agentes internos que la vehiculizan.10 Las diferencias estn en el propsito con que se ejercen estas dominaciones, al menos con respecto a lo que cree el interventor que es bueno para los otros. En el trabajo Estrategias de promocin en las comunidades y caseros andinos para la conservacin de suelos en el Per se explican, por ejemplo, los indicadores a tener en cuenta para tipificar los diferentes grupos de actores a ser abordados y la forma cmo debe cada uno tratarse para venderles las prcticas conservacionistas (recuadro II-1).11 Cada situacin socioeconmica crea condiciones y potenciales distintos de participacin en los procesos de gestin. Las personas de caseros semipoblados y alejados, con temor a lo externo, no pueden participar en igualdad de condiciones que un grupo de minifundistas; y los minifundistas, a su vez, no lo pueden hacer en igual forma que una comunidad campesina organizada. Cada uno requiere, por lo tanto, un trato especial para facilitarles organizar los procesos de gestin para la produccin y conservacin de sus recursos. Otro aspecto fundamental que destaca en todos los trabajos revisados es el rol de los centros poblados en el proceso de acercamiento a la poblacin y en el fomento de la participacin en los procesos de gestin para el desarrollo en una cuenca o el manejo de la misma. Si bien la comunidad campesina agrupa las personas no slo entre s sino tambin con el medio ambiente que los sustenta, tambin los caseros y centros poblados juegan un rol similar.
10
11
Nelson Manrique, Colonialismo y pobreza campesina: Caylloma y el valle del Colca, siglos XVI-XX, Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO), Lima, Per, 1985, p. 22. Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), (hoy, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)). Estrategias de promocin en las comunidades y caseros andinos para la conservacin de suelos en el Per. Hacia una metodologa de tratamiento integral de la poblacin rural, Lima, Per, diciembre de 1987.
53
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro II-1
TIPIFICACIN DE LA FACTIBILIDAD DE INDUCIR LA PARTICIPACIN DE CAMPESINOS EN PROGRAMAS DE CONSERVACIN DE SUELOS

1. Indicadores de residencia y formas de trabajo a. Organizaciones comunales en poblacin dispersa. Las reuniones son poco frecuentes entre sus habitantes. Trabajan slo eventualmente en cuadrillas o grupos de trabajo. Los habitantes residen en barrios, anexos, parcialidades en forma semiaislada y con directivas propias. Las autoridades son el presidente del consejo de administracin, el teniente gobernador, u otras. Tienen poca disponibilidad de mano de obra para manejar la cuenca.
b.
Poblaciones con poblacin migrante y diversificacin ocupacional. La poblacin flucta segn las pocas del ao. Muchas personas salen de sus comunidades y caseros a otros lugares por temporadas. Quedan slo mujeres, nios y ancianos. En otros pueblos el tipo de ocupacin: artesana o comercio, minera, etc. les impide trabajar en conservacin de suelos. Hay escasa mano de obra local permanente y poco inters en el manejo de la cuenca.
2. Uso de la cultura tecnolgica (andina) a. Este indicador alerta sobre la importancia de partir por conocer las matrices tcnicas de trabajo de los campesinos, sus herramientas y sistemas de produccin antes de proponerles cualquier cambio. Indica tambin que su grado y forma potencial de participacin en programas de manejo de cuencas es bastante alto si se acoge a sus mtodos tradicionales. 3. Tamao de la propiedad a. Trato con el minifundista: A los minifundistas hay que fomentarles el incremento de productividad, el trabajo con ayuda mutua y modos de cultivo intensivo ms sofisticados. Sus parcelas se encuentran en partes altas de los valles. Necesitan mucho apoyo, motivacin y demostracin de las ventajas de manejar y conservar la cuenca si se desea que participen.
b. c.
Trato con pequeos agricultores: La situacin de acercamiento es similar al anterior pero con ms opciones de sistemas de cultivo y rentabilidad y, por lo tanto, de participacin. Trato con pequeos y medianos propietarios: El acercamiento a estas personas requiere mayor enfoque tcnico-econmico y sobre todo demostracin de rentabilidad con prcticas de manejo de cuencas.
4. Uso de la tierra y productividad a. El inters de los habitantes por los programas de manejo de cuencas vara segn si es una comunidad ganadera, una agrcola de autosubsistencia o una agrcola comercial, si son fruticultores o cerealeros u otros. Cada uno tiene sus propios intereses y, por lo tanto, estos intereses deben ser descubiertos para determinar en qu y con quin pueden realizar transacciones para satisfacerlos. 5. Calendario campesino a. Existe la necesidad de disponer de un calendario de las actividades y presencia de los actores en la comunidad para conocer su disponibilidad a participar en procesos de gestin para el desarrollo.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), (hoy, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)). Estrategias de promocin en las comunidades y caseros andinos para la conservacin de suelos en el Per. Hacia una metodologa de tratamiento integral de la poblacin rural, Lima, Per, diciembre de 1987.
Caso 2:
Tipificacin de actores segn sus aptitudes e inters de participacin en proyectos de riego en microrregiones y cuencas
Siguiendo con la misma orientacin de clasificar a los actores segn su receptividad a la intervencin de programas, existen otros ejemplos que son ilustrativos. Tal es el caso de la seleccin de comunidades campesinas aptas para ser beneficiadas con proyectos de riego realizadas por el ex-Programa Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones (PNPMI) del Per.12 Los criterios o indicadores utilizados por este programa se presentan en el cuadro II-1.
12
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones (PNPMI), Documentos para la elaboracin de las pequeas y medianas irrigaciones. Criterios de seleccin de subproyectos identificados con el diagnstico, Serie Direccin General Ejecutiva del Proyecto Especial (DGEProyectos), Nota Interna N 8, Lima, Per, 1978.
54
N 10
Los proyectos sern susceptibles de priorizacin en la medida que demuestren la disponibilidad de agua. Los proyectos de riego se priorizan a travs de la seleccin de criterios, la asignacin de puntajes y un peso relativo a cada criterio que en general es arbitrario.
Cuadro II-1
INDICADORES PARA LA SELECCIN DE PROYECTOS DE RIEGO EN MICRORREGIONES Y CUENCAS

Criterios
A. SOCIOECONMICOS
Puntaje 10 20 30 10 20 30 10 20 30 10 20 30 10 20 30 10 20 30
Detalles 0 a 40% 41 a 60% 61 a 100% De 1 a 500 De 501 a 1000 Ms de 1000 Nula Regular Buena Industrial Pastos y forrajes Alimenticios No, por dificultades y morosidades No, por ignorar bondades S Sin estudios Con estudios de factibilidad u obras iniciadas con estudios que no alcancen a factibilidad Obras iniciadas con estudios de factibilidad o definitivos Ms de 1000 De 601 a 1000 Hasta 600 Ms de 5 aos De 5 a 2 aos Menor a 2 aos Serios problemas Problemas superables Sin mayores dificultades Se contrata ms del 50% del costo de la obra Se contrata del 20 al 50% del costo de la obra Se contrata menos del 20% del costo de la obra
Grado de participacin cuantificable por el porcentaje de los beneficiarios que consideran favorable el proyecto y que podran participar en su ejecucin Familias beneficiadas con el proyecto Apreciacin de la habilidad del campesinado en su tarea, considerando el estado de los campos de cultivo Tipo de cultivos que siembran
Receptividad a la asistencia crediticia

TCNICOS
B.
Nivel de proyecto
Hectreas por beneficiar
10 20 30 10 20 30 10 20 30 10 20 30
Tiempo de ejecucin Planteamiento hidrulico del proyecto (medido por el grado de dificultades en su construccin) Forma de ejecucin del proyecto
C.
PONDERACIN DE LOS CRITERIOS DE PRIORIZACIN
Factor de correccin
Para efectos de la ponderacin del puntaje por asignar a cada proyecto, se considerarn pesos entre 10 a 30 segn se indica:
3 3 3 1 1 2 2 3 3 2
Grado de participacin Nmero de familias Habilidad del campesinado Tipo de cultivo que se sembrar Receptividad a la asistencia crediticia Nivel del proyecto Area por beneficiar Tiempo de ejecucin Planteamiento hidrulico del proyecto Forma de ejecucin del proyecto
Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Programa Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones (PNPMI), Documentos para la elaboracin de las pequeas y medianas irrigaciones. Criterios de seleccin de subproyectos identificados con el diagnstico, Serie Direccin General Ejecutiva del Proyecto Especial (DGEProyectos), Nota Interna N 8, Lima, Per, 1978.
a
Los proyectos sern susceptibles de priorizacin en la medida que demuestren la disponibilidad de agua. Los proyectos de riego se priorizan a travs de la seleccin de criterios, la asignacin de puntajes y un peso relativo a cada criterio.
55
Caso 3:
Tipificacin de actores por niveles socioeconmicos (productores agropecuarios)13
Esta tipificacin sigue un procedimiento tradicional de clasificar por niveles socioeconmicos. Para ilustrarlo se ha tomado el trabajo de Patricio Rodrigo, quien en un estudio sobre el desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la comunidad rural, presenta una tipologa de habitantes rurales con fines de manejo de cuencas que parte por identificar los atributos que se indican en el recuadro II-2. A cada tipo de usuario, caracterizados en la clasificacin que se presenta a continuacin, el autor del trabajo le asigna los atributos presentados en este recuadro. As a una empresa familiar propietaria se le determina su origen (encomienda, capitana, etc.), su participacin en el mercado (nula, pequea, etc.) y as sucesivamente cada uno de los atributos all listados.
a) Usuarios de unidades no campesinas - Empresa familiar propietaria - Empresa capitalista propietaria - Latifundista - Arrendatario de la empresa agrcola Usuarios de unidades campesinas con propiedad de la tierra - Sociedades o comunidades campesinas - Pequeo productor predominantemente para el mercado - Pequeo productor predominantemente para el autoconsumo - Minifundista - Poblador rural con propiedad de pequeos poblados Usuarios de unidades campesinas sin propiedad de la tierra - Colono establecido - Colono migratorio - Arrendatario - Mediero Trabajadores rurales sin propiedad de la tierra - Obrero agrcola con residencia en la finca - Obrero agrcola sin residencia - Afuerino - Allegado
b)
c)
d)
Patricio Rodrigo, seala luego que la informacin sobre los actores que se debe recopilar en un estudio a nivel de diagnstico, es la que se presenta en el recuadro II-3. Con respecto a esta tipificacin hecha para manejo de cuencas, cabe alertar que slo clasifica los usuarios que se dedican a utilizar las tierras. No identifica otros actores como mineros, artesanos, industriales y pobladores de los centros urbanos ubicados en la cuenca ni distingue los actores endgenos de los exgenos al mbito. Busca distinguir los actores ms necesitados de los menos necesitados para segn el propio autor, definir y orientar las propuestas de accin hacia los sujetos que tienen mayor necesidad y as catalizar la participacin. Esta forma de abordar el manejo de la cuenca no es, a juicio de quien escribe este trabajo, la mejor manera de evaluar la aptitud de participacin. Si no se consideran todos los actores involucrados en el manejo de la cuenca (y slo se dirige la accin hacia los ms pobres) no se puede manejar dicho espacio. No es prctico marginar unos actores de otros cuando se quiere manejar un espacio que es comn a todos ellos.
13
Patricio Rodrigo, El desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la comunidad rural, Proyecto Regional de Manejo de Cuencas (PRMC), Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) / Regional Office for Central American Programs (ROCAP) - Agency for International Development (AID), Turrialba, Costa Rica, julio de 1988, pp. 25-28.
56
N 10 Recuadro II-2
ATRIBUTOS DE ACTORES RURALES INVOLUCRADOS EN MANEJO DE CUENCAS

1. Origen de las tierras que ocupan los actores: Encomiendas a. Capitanas y peonas b. Divisin haciendas por sucesiones c. Divisin haciendas por reformas agrarias d. Traspaso de propiedad por reforma agraria o venta a particulares e. Tierras indgenas y reducciones f. Venta de terrenos pequeos alrededor de la hacienda g. Colonizacin planificada de terrenos fiscales h. Colonizacin no planificada i. Tomas de terrenos fiscales j. Tomas de terrenos particulares k. Divisin pequea propiedad l. 2. Participacin mercado de los actores en el mercado: Nula, todo para autoconsumo a. Pequea, la mayora autoconsumo b. Amplia, slo una parte para el consumo c. Total, no produce para autoconsumo d. 3. Especializacin de la produccin del actor: Altamente especializada (monocultivo o ganadera a. Especializada, pocos rubros de explotacin b. Poco especializada, existen varios rubros c. Diversificada, varios rubros, policultivos y animales d. 4. Nivel tecnolgico utilizado en la produccin: Industrial con tecnologa de punta a. Preindustrial con tecnologas tradicionales b. Ecolgico con tecnologas orgnicas modernas c. 5. Relaciones sociales de produccin: Mano de obra asalariada contrato temporal a. Mano de obra asalariada contrato permanente b. Mano de obra precapitalista (arrendatarios, medieros, aparceros, colonos, etc.) c. Familiar y asalariada d. Venta de mano de obra e. 6. Capital de explotacin: Amplio uso de capital propio y financiero (crdito institucional a. Relativamente amplio capital propio y financiero b. Ninguno o muy poco capital propio, slo crdito institucional c. Prcticamente ninguno y se usa crdito o no institucional d. 7. Grado de autonoma con relacin al mercado: Amplia dependencia del mercado internacional y de ciudades para consumo interno a. Amplia dependencia de las ciudades para el mercadeo b. Poca dependencia de las ciudades y del mercado c. Autnoma del mercado y de las ciudades y dependiente de la gran propiedad d. 8. Residencia del usuario de la tierra: No residente en la finca, vive en otros lugares a. Residentes parcialmente en la finca b. Residente en la finca o en las proximidades c. 9. Forma de administracin de la tierra y la produccin: Por personal tcnico contratado a. Por el propietario conservacin de la empresa y lo familiar (economas separadas b. Por el propietario con fusin de la economa de la finca y de la familia c.
Fuente: P. Rodrigo, El desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la comunidad rural, Proyecto Regional de Manejo de Cuencas (PRMC), Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE), Regional Office for Central American Programs (ROCAP), Agency for International Development (AID) (Agencia Internacional de Desarrollo), Turrialba, Costa Rica, julio de 1988, pp. 25-28.
57
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro II-3
INFORMACIN REQUERIDA PARA CADA ACTOR EN ESTUDIOS A NIVEL DE DIAGNSTICO

1.
Nmero de:
2.
Superficie:
3.
Problemas:
4.
Otros
familiares, personas y estructura social, fincas e importancia relativa. total de suelos por tipo, relativa respecto al total, por clase de capacidad de uso por sitio. tcnicos fundamentales, sociales de necesidad bsica, econmicos. Principales rubros de explotacin, Posibles causas de los problemas.
Fuente: P. Rodrigo, El desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la comunidad rural, Proyecto Regional de Manejo de Cuencas (PRMC), Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) Regional Office for Central American Programs (ROCAP), Agency for International Development (AID), Turrialba, Costa Rica, julio de 1988, p. 30.
Caso 4:
Tipificacin de actores por su nivel de participacin en sus propias comunas14
Este caso corresponde a una tipificacin elaborada y aplicada por Peter Strobosh, investigador asociado del Departamento de Antropologa Cultural de la Universidad Estatal de Utrecht, Pases Bajos, y lo realiz en la provincia de Guayas, Ecuador. Aporta una serie de conceptos y elementos importantes para realizar investigaciones para comprender cmo se dan los procesos de participacin en comunidades. Aqu slo se presentan los indicadores utilizados, dejando de lado las descripciones que los acompaan, las cuales deben ser ledas en el documento de la referencia. Para medir la participacin de los comuneros en sus propias comunas, Peter Strobosh utiliza los siguientes indicadores:

la calidad de miembro de algn comit comunal en la actualidad o anteriormente; el nmero de meses que la persona encuestada est debiendo la cuota mensual de la comuna; la asistencia a las ltimas cuatro asambleas de la comuna; la frecuencia con que opina en las asambleas de la comuna; el nmero de sugerencias que ha hecho para un proyecto nuevo en la comuna; la participacin en comisiones de trabajo en los ltimos 10 aos, y la participacin en organizacin de desfiles, eventos y otras manifestaciones de la comuna.
A cada uno de estos indicadores se le asign un porcentaje mximo de 2. Tericamente una persona poda obtener un total mximo de 16. El valor ms alto medido fue de 14.92. Otro aporte del trabajo de Strobosh fue la elaboracin de una tipologa campesina. El objetivo fue relacionar el tipo de campesino con su grado de participacin en la comuna.
14
Peter Strobosh, Participacin campesina y conciencia social en reas comunales en el Ecuador, Desarrollo agrcola y participacin campesina, CEPAL, Santiago, Chile, 1988.
58
N 10
Es interesante reproducir, por su valor didctico, lo que Strobosh manifiesta como introduccin al trabajo. Indica que: Antes de entrar en la propia elaboracin de nuestra tipologa es menester hacer una observacin importante de carcter metodolgico: La elaboracin y el uso de tipologas han recibido mucha atencin en los ltimos tiempos de parte de investigadores del agro latinoamericano. Normalmente estas tipologas consisten en una clasificacin de unidades familiares sobre la base de ciertas variables. Se trata entonces de construcciones tericas o empricas basadas en la economa familiar como unidad de anlisis, que es una metodologa correcta, dadas las caractersticas colectivas inseparables de produccin y de consumo de las economas campesinas. Destaca, sin embargo, que esta aproximacin no serva para encontrar una tipologa campesina capaz de relacionarse con la participacin. Ms an, la economa campesina y familiar se haba desintegrado por efectos de cambios climticos (sequa). No eran ni unidades de produccin ni de consumo. Las economas familiares que quedan pueden llamarse slo de supervivencia. Por lo tanto, el autor busc otros criterios. Por ejemplo, asoci a un campesino rico con la compra de fuerza de trabajo y con el origen de sus ingresos, esencialmente va la venta de parte de su produccin al mercado, y un porcentaje pequeo de autoconsumo del total de la produccin. Para precisar en forma ms completa la estructura agraria de la zona de estudio, el autor agrega entonces, otros criterios e indicadores:
a)
b)
c) d) e) f)
g)
Las relaciones sociales de produccin en el proceso del trabajo campesino, concretamente la compraventa de fuerza de trabajo. Esto daba como resultado una estratificacin de campesinos ricos (compran fuerza de trabajo sistemticamente); medios (no compran ni venden fuerza de trabajo o muy poco); pobres (venden su fuerza de trabajo en mayor o menor grado) y le agrega tambin los proletarios rurales, que dependen casi exclusivamente de la venta de fuerza de trabajo. Determinar las relaciones de los actores con los diferentes mercados. Esto se llev a la prctica averiguando cmo puede un campesino ganar ingresos. Se establecieron tres formas: una mediante el autoconsumo; otra, mediante la venta de parte o toda su produccin en el mercado y otra, mediante el salario (cualquiera sea la forma en que lo paguen) a travs de la venta de su fuerza de trabajo. El total de ingresos viene a ser la suma de estos tres ingresos. Tipo ocupacional del campesino (tipologa ocupacional con 11 ocupaciones). Forma de produccin (caracterizada por tipo de mano de obra, jornales pagados en los ltimos 12 meses, excedente o escasez de mano de obra y otros). Porcentaje de tierra en cultivo (suma de superficie cultivada sobre total de tierras con asignacin de propiedad). Tierra cultivada equivalente (superficie cultivada multiplicada por factores de ponderacin que representan diferentes cultivos; el factor de ponderacin va de uno a cero y representa la rentabilidad del cultivo, 1 = mxima rentabilidad). Capital agrario (representado por el equipo agrcola disponible y crditos recibidos).
Con este sistema obtiene una tipologa con cuatro categoras y dos indicadores primarios. Con los criterios adicionales descritos y los dos indicadores primarios (compraventa de fuerza de trabajo y origen de ingresos), llega finalmente a elaborar la tipologa que comprende nueve categoras de campesinos (vase cuadro II-2). Se contabiliz cuntas personas, que pertenecan a la comunidad, haba en cada categora. Para cada categora se indic si compra o vende fuerza de trabajo y de dnde provienen sus ingresos.
59
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Cuadro II-2
TIPOLOGA E INDICADORES Tipologa primera

1. 2. 3. 4.
Indicadores primarios
1. 2.
Tipologa final campesina

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
campesino rico, campesino medio campesino pobre proletario rural
compraventa de fuerza de trabajo origen de los ingresos
rico medio con actividades complementarias medio puro pobre puro pobre, principalmente no agrario artesano sin tierra pobre, principalmente no agrario, poco proletarizado proletarizado, con tierra propietarios rurales sin tierra
Fuente: Peter Strobosh, Participacin campesina y conciencia social en reas comunales en el Ecuador, Desarrollo agrcola y participacin campesina, CEPAL, Santiago, Chile, 1988.
El trabajo prosigue luego con una serie de correlaciones que cuantifican la tipologa socioeconmica con el grado de participacin. Un aspecto importante que adiciona es la correlacin de la participacin con ciertas caractersticas personales: la primera fue hecha con relacin al nivel socioeconmico. La mayor participacin se da en los niveles de ingresos medios; luego correlaciona la participacin con el sexo de las personas, su edad, sus roles como dirigentes, el alfabetismo (cuanto ms alto el nivel de educacin mayor es la participacin), el individualismo y el conformismo. Adems, aporta apreciaciones sobre la evaluacin de lo que denomina la conciencia campesina, basadas en el grado de conciencia (ingenua, crtica y poltica); la determinacin local o ms all de lo local (si slo se piensa a nivel de su cargo y su comuna, o si se proyecta ms all hasta el nivel nacional o internacional) y, finalmente, su grado de afn de progreso (inters por progresar buscando cambios). Los datos para aplicar estos parmetros se obtuvieron mediante encuestas. Este estudio de caso aporta una serie de elementos importantes para armar una mesa de concertacin, por lo que su lectura es altamente recomendable. Caso 5: Tipificacin de los actores por su poder de intervencin en los procesos de gestin para el desarrollo en los mbitos en que viven o trabajan
Con el fin de aportar algunos elementos que eventualmente permitan elaborar una tipificacin de actores que se adecue a los requerimientos de identificacin de los actores que conformaran una mesa de concertacin, a continuacin se enumeran algunas caractersticas que se cree podran, una vez evaluados, determinar el poder de intervencin y convencimiento del actor sobre el resto de los miembros de la mesa y sobre parte o todos los habitantes y usuarios de un mbito. Los factores enumerados an no han sido evaluados y, por lo tanto, faltar un trabajo para determinar qu compuesto de indicadores reflejaran mejor cada uno de ellos. Para detectar el grado relativo de influencia para controlar los procesos de gestin para el desarrollo, los actores pueden caracterizarse en: la toma de decisiones; en la transmisin de las decisiones, y en la ejecucin de las mismas. Lo que se busca con esta tipologa es caracterizar los actores en funcin del grado de influencia que ejercen en la calidad de vida y la conservacin de los recursos de todos los 60
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habitantes y usuarios (no slo de s mismos) de un espacio y la conservacin de los recursos que son tambin patrimonio de todos (y las generaciones futuras). Este grado de influencia puede ejercerse por individuos solos o agrupados en diversas formas. Por lo tanto, los actores pueden tratarse como individuos aislados o como representantes de grupos de personas que tienen intereses comunes. Por ello en algunos estudios tratan indistintamente a instituciones y a personas como actores. Es conveniente, sin embargo, identificar a la persona o personas que representan una institucin y no slo la institucin. Es un hecho que las decisiones finales y las transacciones en una mesa de concertacin varan con cada cambio en las personas que representan a instituciones o grupos; inclusive si obedecen a las mismas directivas. El grado de influencia de una persona o un representante de un grupo de personas, sobre la orientacin de los procesos de gestin para el desarrollo, puede medirse en forma relativa con respecto a los dems gestores, usando indicadores que reflejen su poder. Estos indicadores se presentan en el recuadro II-4.
Recuadro II-4
FACTORES QUE PODRAN CARACTERIZAR EL PODER DE GESTIN DE CADA ACTOR

1. 2.
El rol(es), que desempea el actor involucrado en el proceso: decisor, transmisor o ejecutor de decisiones. Puede desempear uno o ms de estos roles en forma simultnea. El respaldo que tiene el actor de grupos de poder: de la poblacin local, de poderes polticos y pblicos, grupos econmicos, sindicatos, asociaciones, confederaciones, colegios profesionales, grupos religiosos, instituciones castrenses y otros grupos influyentes. El rango de dependencia o autonoma que tiene el actor en el desempeo de los tres roles: decisor, transmisor y ejecutor. El nmero de personas afectadas o beneficiadas en su calidad de vida con la decisin tomada por el actor analizado. La superficie del mbito y el volumen y tipo de recursos naturales renovables o no renovables que son afectados (deteriorados, extrados y otros) o beneficiados (recuperados, protegidos, conservados) con la decisin del actor. Los instrumentos de que dispone el actor para hacer prevalecer o valer sus decisiones: respaldo legal, recursos financieros, control econmico, control policial, control de la prensa, corrupcin de personas, huelgas, paros, manifestaciones, protestas, violencia y otros recursos que surgen a falta de acuerdos entre los actores participantes. La organizacin que respalda al actor, en especial la eficiencia, cobertura, estabilidad, recursos y capacidad de accin de la organizacin. El conocimiento que tiene el actor, o la organizacin que l representa, de las necesidades, criterios e intereses de los habitantes y usuarios de la cuenca o microrregiones y de las posibilidades de manejo de los ecosistemas y recursos naturales. Los elementos tcnicos y herramientas que conoce y dispone para ejecutar las decisiones que toma (herramientas). Los medios de que dispone para transmitir e influenciar en las decisiones: desde la palabra transmitida de persona a persona o en asambleas hasta el peridico, la televisin y otros medios de comunicacin masiva, pasando por la publicacin de artculos, textos y libros. El tipo de actividad que realiza cada actor. El origen del actor y sus vivencias en la cuenca o microrregin.
3. 4. 5.
6.
7. 8.
9. 10.
11. 12.
61
Los indicadores del recuadro II-4 podran, en teora, ayudar a dar un perfil del poder de cada actor involucrado en los procesos de gestin para el desarrollo en una cuenca o microrregin. Los actores que intervienen, por ejemplo, en una cuenca, como se indic, viven dentro o fuera del mbito, sin embargo, esta condicin no se puede clasificar a priori como positiva o negativa para mejorar la calidad de vida de los habitantes y usuarios y conservar los recursos del espacio para el cual se conduce el proceso de gestin. Puede haber gente externa al mbito que altere mucho ms la vida del lugar que el accionar de un habitante local. Tal es el caso de un grupo inversionista que decide construir una hidroelctrica en una cuenca para abastecer de agua a una ciudad lejana. La categorizacin de los actores segn su poder es, por lo tanto, independiente de su lugar de residencia y deber abarcarlos todos. En un artculo sobre polticas de gestin para el desarrollo en cuencas y microrregiones alto andinas se ampla esta temtica,15 indicando que las motivaciones e intereses para ejercer poderes son particulares a cada grupo que interviene en un determinado mbito como una cuenca o microrregin, sin perjuicio que stos sean coincidentes en determinado momento o en determinado lugar entre grupos diversos. Los intereses de los grupos de campesinos de altura pueden ser, por ejemplo, conservar su forma de vida ancestral y tratar de subsistir defendiendo los escasos recursos de que disponen para mantener condiciones de vida de autosubsistencia. Ello representa una racionalidad que determina la forma de accin u organizacin para actuar sobre la cuenca. Otros grupos de campesinos de altura pueden tener motivaciones o intereses orientados a cambiar su forma, nivel y calidad de vida, dirigiendo su accin para obtener una mayor produccin, tratando de mejorar sus servicios de salud, vivienda, y educacin o, en general, buscando incorporarse a una forma de vida ms evolucionada. Estas motivaciones, intereses y su racionalidad tienen efectos directos e indirectos dentro o fuera de la cuenca o microrregin, en particular en la produccin, la conservacin de los recursos naturales, y la distribucin de los ingresos. Los dems grupos presentes en el mbito, cuyas acciones alteran o modifican sus relaciones con otros grupos y el mbito donde habitan, estn por lo general vinculados a motivaciones o intereses de tipo profesional, productivos, extractivos, vocacionales, econmicos, polticos y funcionales. Tal es el caso, por ejemplo, de una industria de comercializacin de productos lcteos cuyo inters ser fomentar la ganadera lechera para abastecer su planta de procesamiento lechero. Una universidad desear aplicar sus principios conservacionistas agrcolas y una compaa minera desear proveer a sus obreros de alimentos, todo lo cual es determinante en el tipo de desarrollo del mbito, las relaciones que se establecen con los campesinos de altura y el tipo de uso y conservacin de los recursos disponibles. Los grupos exgenos al mbito, sean stos una cuenca o una microrregin, con intereses en la misma tienen tambin motivaciones precisas para intervenir en ellas. Una apreciable cantidad de acciones en las zonas rurales son camufladas como de asistencias pero su fin real es atenuar, evitar o reducir los efectos negativos que reciben las grandes inversiones de las acciones de los ms pobres. Esto ocurre frecuentemente, a pesar de que en el discurso poltico las razones que se argumentan para intervenir en estos mbitos marginados sean justificadas como de beneficio exclusivo de los sectores ms desposedos. Un motivo de intervencin en las zonas rurales es, por ejemplo, cortar el flujo de las migraciones campesinas a ciudades intermedias o metropolitanas. Esto se hace porque el impacto negativo de los migrantes en la ciudad siempre va a ser mayor en el lugar de destino que el costo de las acciones para retener a la poblacin en sus pueblos de origen. Otros casos de intervencin son, por ejemplo, para evitar la produccin de sedimentos que afectan embalses. Esto da origen a programas de conservacin de suelos que, si bien pueden beneficiar a ciertos campesinos de cuencas altas, tiene como finalidad principal prolongar la vida de un embalse o defender una carretera de paso.
15
Nelson Manrique, Colonialismo y pobreza campesina: op. cit., p. 21.
62
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Al margen de estas acciones defensivas, la motivacin principal para intervenir desde afuera en las zonas rurales, es para extraer recursos y abastecer a las ciudades con insumos tales como alimentos, agua potable y energa u obtener mano de obra. Sin embargo, tambin hay motivaciones intervencionistas netamente vocacionales como intereses cientficos, acadmicos, espirituales y sociales, por ejemplo, para conservar especies, hacer observaciones antropolgicas sobre las formas de vida en zonas altas y hacer proselitismo religioso. Otro grupo de motivaciones es el que tiene un carcter poltico-social y dirige su atencin a mejorar la calidad de vida de los habitantes de menores ingresos y garantizar su supervivencia, ayudndoles a alcanzar sus aspiraciones a travs de una mayor produccin y/o conservando los recursos que garantizan su subsistencia. Este ltimo grupo est netamente dirigido a ayudar a las personas de las zonas rurales de la regin, aun cuando el fin perseguido con la asistencia puede ser poltico o religioso y terminar alterando la vida y aspiraciones locales. Las motivaciones que buscan satisfacer intereses globales con carcter de equidad son aqullas que tienden a satisfacer los objetivos, tanto endgenos como exgenos al mbito. Es decir, pretenden compatibilizar los intereses de los sectores marginados, con los intereses de los otros grupos participantes no marginados, la produccin con la conservacin; en definitiva el desarrollo de las cuencas o microrregiones con el desarrollo de la regin, cuyo objetivo ltimo es el desarrollo del pas. Las necesidades de cada grupo que se satisfacen, en parte, con los recursos disponibles en la zona donde viven explican otros factores de confrontacin y posibles transacciones entre los habitantes y usuarios de dichos mbitos. Una de las necesidades evidentes es por el recurso hdrico. En las zonas semiridas, ste ha sido motivo de los ms graves conflictos entre usuarios y habitantes de una misma cuenca; sin embargo, tambin ha sido motivo de cohesin social para su mejor utilizacin y controlar efectos negativos como inundaciones. Un segundo grupo de necesidades apunta a satisfacer la obtencin de insumos bsicos para los habitantes y usuarios del mbito. Estas necesidades se expresan en un inters comn sobre los recursos naturales para la produccin, extraccin, recoleccin o utilizacin de alimentos, materiales, minerales, energa, espacios habitables y otros. Este ltimo grupo de necesidades ser dependiente del nivel y calidad de vida de los diferentes grupos. De hecho unos sern ms consumidores que otros. Todas estas necesidades sobre los recursos se traducen en intereses de los diferentes grupos que actan en el mbito. Dichos intereses deben ser conocidos para saber en qu situaciones generan conflictos, se complementan o son neutrales. El poder y el conocimiento que tiene cada grupo para actuar en el mbito son los elementos claves que deben conocerse para determinar cmo pueden interrelacionarse para satisfacer sus necesidades en forma equitativa, al mismo tiempo que conservar los recursos naturales que utilizan. El grupo campesinos de altura, por ejemplo, ejerce un poder limitado en las decisiones para el desarrollo o gestin de la microrregin o cuenca al que pertenecen y menos an, fuera del mbito, o del espacio directamente ocupado por ellos. Por otra parte, es importante reconocer el potencial de sus conocimientos, valorizar su capacidad de accin positiva sobre el medio ambiente, como es la construccin de terrazas, canales y caminos, su fuerza productiva en zonas difciles y de escasos recursos y el aprecio y profundo arraigo por tierras que otros desprecian. Esto ha sido escasamente valorado y las veces que as ha sido ha predominado ms un inters cientfico que prctico. El valor del conocimiento adquirido a travs del tiempo por el habitante andino, debe conferirle un poder efectivo de negociacin con el resto de los grupos y usuarios del mbito que ocupan, con la regin y con el pas; para lograr beneficiarse. Por ello es que uno de los principios de gestin para el desarrollo del ser humano en zonas de alta montaa es rescatar, en primer lugar, los conocimientos y valores del campesino de altura para que puedan participar en una mesa de concertacin con igual poder de negociacin que el resto. Una condicin para lograr 63
este objetivo es conocer su cultura y su racionalidad, tanto tcnica como organizacional, antes de proponer cambios en su estructura. Ello slo se puede lograr con un sistema de participacin e interaccin entre los actores. El resto de los grupos presentes en la cuenca o microrregin normalmente tienen estructuras de poder, que les otorga capacidad de negociacin, dependiendo sta del tipo y forma de organizacin y de los intereses que tengan en la zona. Usualmente estos grupos estn representados por asociaciones, por sistemas organizados de produccin, sindicatos, gremios, instituciones pblicas y privadas, y otras formas que les confieren fuerzas para realizar transacciones. Los grupos ubicados fuera del mbito, que tienen y ejercen poder sobre la misma, estn fundamentalmente representados por los organismos del sector pblico y sus autoridades y, por los grandes inversionistas y empresarios que deciden explotar o extraer algn recurso en el mbito. Los organismos pblicos pueden decidir acciones que respaldan a los habitantes del mbito o no. Un caso negativo es la decisin del sector pblico, por ejemplo, de no asignar recursos financieros ni ningn tipo de existencia para facilitar el desarrollo en la zona. Los casos positivos son una distribucin equitativa de fondos regionales y otorgar ayuda directa al desarrollo de zonas deprimidas. Con referencia a los inversionistas y empresarios, ocurre el mismo efecto: pueden decidir hacer una inversin positiva para todos o parte de los habitantes del lugar o pueden decidir hacer una inversin que los afectan. Un caso negativo es extraer recursos de una cuenca a travs de empresas con caractersticas de enclave. La mayora de estas intervenciones, sin embargo, tiene doble efecto. As una empresa minera puede generar empleos en el lugar pero, al mismo tiempo, puede ser altamente contaminante de las aguas del nico ro de la cuenca. Para definir el conjunto de interrelaciones posibles entre los actores, es fundamental detectar posibles transacciones entre ellos. Esto se logra ms fcilmente cuando se define un mbito, como una cuenca o una microrregin, donde existen relaciones naturales entre sus habitantes y usuarios, debido a que utilizan una va de comunicacin comn, o el agua de un mismo ro, o pertenecen a un grupo social o comunal similares. Como resumen de los casos de tipificacin presentados, cabe destacar la profunda diferencia de enfoques que existe entre tipificar actores, segn el potencial que tienen para dirigir los procesos de gestin para su propio desarrollo, con relacin a tipificar los actores segn su vulnerabilidad para ser influenciados. No se est juzgando con esto las intenciones, positivas o negativas, de la segunda tipificacin mencionada sino el enfoque. En el primer caso todos los actores son calificados por igual: endgenos y exgenos al mbito. No existe an un producto a ser vendido entre ellos. Simplemente se trata de determinar el poder potencial que tiene cada individuo y el inters que tienen de realizar transacciones entre s en una mesa de concertacin, sin fijar previamente el tema a ser tratado. En el segundo caso unos actores, exgenos al mbito, juzgan cmo influenciar a los actores endgenos al mbito para venderles un producto determinado, que los primeros juzgan bueno para los segundos. Con ese juicio no slo los califican sino que tambin disean estrategias para tener entrada.
B.
La identificacin de actores mediante anlisis histricos
Para identificar a los actores se requiere investigar la historia del ser humano dentro del mbito en estudio. Ese enfoque permite, adems, determinar las relaciones entre los actores y las causas actuales de sus comportamientos y determinar el rol de los actores endgenos y exgenos al mbito. La historia del ser humano se relaciona con lo fsico-natural, lo humano-social (las dems personas), lo tcnico-econmico, lo poltico, en especial las relaciones de poder, lo ideolgico-cultural, el bienestar (salud, vivienda, etc.), las organizaciones y los objetivos de desarrollo de cada uno. 64
N 10
Los anlisis histricos tienen como fin entender la situacin actual de las zonas y prever, si es posible, su evolucin. En los estudios de microrregiones y cuencas en Amrica Latina es, por ejemplo, usual separar el anlisis en etapas que comprenden: la poca prehispnica, a veces denominada la sociedad indgena prehispnica o antes de la colonizacin; la poca de la colonizacin espaola; la poca republicana y la transicin entre la independencia (1820-1830) hasta las primeras transformaciones importantes (1930-1970) como las causadas por movimientos campesinos, reformas agrarias y otros; la poca en que se analiza el trabajo.
1.
Actores endgenos
Los estudios histricos de determinados mbitos aportan conocimientos sobre los actores presentes en cada uno de estos perodos, u otros ms pertinentes a cada lugar. a) El estudio de la cuenca del Ro Colca, Per16
Algunos trabajos son enormemente ilustrativos para identificar los actores en una cuenca o microrregin. Destaca, por ejemplo, el trabajo de Nelson Manrique sobre colonialismo y pobreza campesina en Caylloma y el Valle del Colca entre los siglos XVI y XX, cuyo resumen se presenta en el anexo 1. Como lo sostiene el autor, con el trabajo propone algunos derroteros de investigacin que permiten profundizar en la comprensin del carcter de los grupos sociales asentados en ese territorio. N. Manrique sostiene la importancia del conocimiento histrico con argumentos tales como:
La comprensin de la dinmica socioeconmica de un grupo social es parcial y unilateral si no se incorpora al anlisis una dimensin temporal de larga duracin. Esto es fundamental cuando se trata de la sociedad andina, que contiene casi tres milenios de historia de altas culturas. De hecho la densidad histrica que existe como substrato de los acontecimientos contemporneos tiene un peso decisivo y no considerarla lleva a aproximaciones superficiales a esta realidad.
Ms adelante sostiene que existe una inadecuada valoracin del aporte que el estudio de la historia puede brindar a la solucin de los problemas contemporneos. Adems, destaca la importancia de no limitarse nicamente al agro, sino tambin a otras ramas productivas como la minera, el comercio y otras. El estudio de N. Manrique apunta a tratar de restituir una identidad cultural y dotar a los habitantes del pas de una conciencia histrica. Sirve, por lo tanto, no slo para identificar los actores asociados a los procesos de gestin para el desarrollo. Explica la situacin actual a partir del encadenamiento de circunstancias pasadas. Como seala, la accin sobre el presente, para modificarlo, supone el conocimiento de las circunstancias que han llevado a la actual situacin. Con relacin a aspectos tecnolgicos, seala que no basta un diagnstico socioeconmico de la actual situacin de pobreza. sta es el producto de un proceso histrico, que rebasa el horizonte del perodo y que slo puede comprenderse situndolo en la larga duracin. Obviar esta cuestin elemental condena a los proyectos de promocin al ensayo de alternativas de validez universal, creadas a partir de otras realidades y necesidades, y aclimatadas al medio. Tal es el derrotero de los diversos proyectos que reducen la cuestin a una simple transferencia tecnolgica. En aspectos de manejo de cuencas seala esta cuestin es fundamental tratndose del Valle del Colca, que es una de las pocas zonas del mundo andino donde subsiste con vigor una de las tcnicas productivas de decisiva importancia en la agricultura andina precolombina, cual es el terrceo (andenes). Seala que el estudio de los andenes actualmente en uso puede aportar soluciones que constituyan hoy alternativas concretas para un mbito mucho mayor que el del
16
Nelson Manrique, Colonialismo y pobreza campesina: ibid., pp. 1-20.
65
propio Valle del Colca y contina diciendo que aqu est en juego uno de los problemas cruciales que confronta la actual agricultura andina: la continua retraccin de la frontera agrcola de la sierra peruana, fruto de una irracional explotacin de los recursos productivos. Con respecto a los actores involucrados en el proceso, en especial entre la relacin de colonialismo (pasado) y pobreza (actual), seala que no puede reducirse a un problema causado exclusivamente por imposicin externa de la dominacin de actores del mundo occidental sobre actores del mundo andino, puesto que ello slo es posible cuando hay agentes internos que lo vehiculizan. Precisa, por ejemplo, que los conquistadores, la alta burocracia colonial, los corregidores, los intendentes, los curas y los funcionarios menores tuvieron su contraparte en los curacas, alcaldes de indios, gobernadores, etc. que cumplan una funcin social ambivalente. Por una parte representaban al mundo andino sojuzgado frente al mundo colonial oficial y, por otra, actuaban como el canal a travs del cual se realizaba la explotacin de aqul. b) El estudio del Cantn de Amban, Bolivia17
En un estudio detallado de la zona de Amban, provincia de Camacho, Departamento de La Paz, se aborda el estudio histrico de una zona andina en una forma muy til tambin para identificar actores. (La parte, sobre Historia y Espacio fue escrito por Thierry Saignes y Franois Heran). Cabe sealar que son muy pocos los estudios en el mbito de microrregiones o cuencas en zonas de alta montaa que aportan dicha informacin, por lo que su presencia es muy apreciada para abordar el anlisis tcnico. En el estudio de Amban se parte introduciendo al lector al tipo de categoras locales y al tipo de categoras sociales existentes en la actualidad. Como categoras locales, que describen la relacin entre espacio y sociedad, indican que los habitantes del valle (no los tcnicos que hacen el estudio) suelen utilizar trminos como pueblo o hacienda, vecinos o campesinos y obreros con una acepcin especial que slo se entiende en la localidad. Es importante resaltar este aspecto puesto que dichos trminos, si no se hace esta observacin, tienen una acepcin universal diferente al giro local. El autor seala que los vecinos, obreros y campesinos en el valle se jerarquizan bajo criterios de relacin con la tierra, si la trabaja o no la trabaja, la lengua y la residencia. Los vecinos son antiguos hacendados que no han podido emigrar a La Paz. No trabajan sus tierras sino que las explotan como aparcera, manejan corrientemente tanto el espaol como la lengua Aymara. Habitan en torno a la plaza principal del pueblo. Los campesinos, por el contrario, trabajan la tierra ya sea explotndola directamente o en aparcera, no hablan sino Aymara. Habitan en una comunidad o en una ex-hacienda. La categora de obreros es una categora hbrida. Se toca por sus dos extremos con los grupos opuestos: por su residencia en el radio urbano y por su actividad en comercio y en artesana, los obreros pueden aproximarse a los vecinos. Sin embargo, por su trabajo manual y su relativo desconocimiento del espaol, se sitan junto a los campesinos. El autor seala algo importante: que la categora del actor vara segn quien lo juzga: para el campesino el obrero se ubica junto al vecino. Para el vecino, el obrero no es ms que un campesino algo advenedizo. La relacin entre las categoras sociales y los terrenos o espacios es tambin importante para tipificar a los actores. En el valle los habitantes distinguen tres clases de establecimientos: el pueblo (423 habitantes en 1976), que es una mezcla de trazados espaoles e indgenas, donde existe un trazo regular de ngulos rectos con una plaza que divide los barrios (zonas), pero donde subsisten las categoras andinas tradicionales: ordenamiento con relacin a dos particiones: los de arriba y los de abajo y la herencia de estructuras andinas muy antiguas que divida las aldeas en dos mitades, los de la derecha y los de la izquierda. Resulta entonces que hay cuatro particiones en el pueblo. El segundo establecimiento es la comunidad, grupo residencial de variable extensin,
17
Amban, tierras y hombres: Provincia de Camacho, Departamento de La Paz, Bolivia, Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA) y Comit Nacional de Bolivia del Programa MAB (Men and Biosphere (MAB), El Hombre y la Bisfera), Lima, Per, 1980.
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su territorio reagrupa las parcelas de cultivo temporal en las alturas y, finalmente, el tercer establecimiento lo constituye la ex-hacienda surgida de una reforma agraria de 1950. Para comprender la situacin actual, el estudio histrico parte por analizar el espacio prehispnico, antes de las reducciones indgenas hechas por los espaoles y seala que los lmites de cada unidad pueblo-cantn, que corresponden grosso modo a las antiguas reducciones, pareceran calcarse sobre el paisaje mismo: cuesta abajo los determinan los ros y quebradas y cuesta arriba las cumbres (punas) de las serranas. Sin embargo, tambin seala que las etnias no se adecuaban ni tenan fronteras naturales de este tipo. Ms an, haba una mezcla entre pobladores autctonos y colonias extranjeras (mitimaes), as que es no es tan fcil explicar cul era la nocin del territorio en los andes prehispnicos. El estudio contina con un captulo sobre conflictos coloniales y republicanos, escrito tambin por Thierry Saignes, cuyo resumen, por ser de inters como fuente de estudio, se presenta en el anexo 2 y termina con un extenso captulo sobre el impacto de la reforma agraria en el cantn de Amban redactado por Franois Heran. La informacin registrada permite comprender los motivos del comportamiento de los actores del presente.
2.
Actores exgenos
Paralelo a la historia del ser humano residente en el espacio en estudio, es tambin necesario estudiar la evolucin, aun cuando ms reciente, de los actores (institucionalizados) interventores en el mbito, cuya finalidad ha sido asistir al desarrollo de la regin. Alberto Paniagua, en un trabajo denominado Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, publicado en Debate Agrario ilustra un anlisis histrico sobre la intervencin de actores exgenos en zonas de alta montaa en el Per.18 El trabajo busca establecer la relacin entre las fluctuaciones en las modalidades de intervencin en la sierra del Per con los cambios en las polticas nacionales. Su anlisis permite inferir la forma cmo se puede tratar la historia de los actores exgenos. Los parmetros que utiliza para evaluar a los actores y sus efectos son los:
perodos de tiempo en que intervienen; parte en 1940 y analiza principalmente los diferentes perodos gubernamentales, y cambios de poltica que marcan un cambio en el comportamiento de los actores interventores. Las variables utilizadas para diferenciar las intervenciones de los actores son los cambios en:
los enfoques (asistencialismo, paternalismo, participacin); la dimensin de los espacios atendidos por los actores exgenos (tierras comunales, cuencas, regiones, microrregiones); el accionar de los organismos estatales y organismos no gubernamentales; las modalidades de apoyo (planificado, no planificado), y el tratamiento de los temas (subsectorial, sectorial, multisectorial).
Este trabajo asiste no slo a identificar a los actores sino que tambin permite determinar sus caractersticas ms relevantes y los efectos que han causado en los lugares donde han intervenido. Algunos de los cambios ms importantes que visualiza son con respecto a la Reforma Agraria despus de la cual, debido al cambio sustantivo en el rgimen de propiedad y tenencia de la tierra y las consiguientes modificaciones en las relaciones sociales de produccin, la actitud de los
18
Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, Debate Agrario N 5: Anlisis y Perspectivas, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), Lima, Per, enero-marzo de 1989, pp. 9-36
67
actores interventores en el mbito pas de un carcter paternalista o asistencialista y puntual a uno de intervenciones de carcter regional, planificado e integral. En la etapa previa a la Reforma Agraria, el enfoque asistencial se limit a la integracin de la poblacin aborigen y al desarrollo comunal, va una proliferacin de proyectos de desarrollo de la comunidad. Luego de la Reforma Agraria, debido a que los espacios regionales quedaron liberados, explicita que el Estado asumi la tarea del desarrollo regional. Fue la etapa del desarrollo regional y la ejecucin de programas integrales (1969-1980 aproximadamente). Sin embargo, acota, este modelo se agot y en 1980 se volvi a iniciar una nueva etapa de centralismo y se pulveriz la presencia del Estado a travs de una nueva proliferacin de proyectos.19 En esa poca tambin empezaron a aparecer una multitud de proyectos privados a cargo de organismos no gubernamentales, sustentados por polticas internacionales de cooperacin tcnica y financiera para el tercer mundo. Destaca que desde 1985 vuelve a recobrar, sin embargo, la vigencia de las propuestas regionales y microrregionales, que son los espacios creados antes de 1980. Sin embargo, seala que, si bien vuelve a tener cierto impulso la accin planificadora, esta vez se abandonan los complejos objetivos de integracin regional para embarcarse por una suerte de pragmatismo asistencial. Con ello, sustenta, se intenta encontrar una respuesta dirigida no tanto a los problemas estructurales cuanto a la coyuntura poltica signada por el surgimiento y expansin de la violencia.20 El mismo autor destaca el rol que desempean los organismos no gubernamentales (ONGs). Indica que estos proyectos privados son alternativas al aparato estatal, aun cuando a veces trabajan en forma coordinada con instituciones paralelas. Seala que los proyectos privados tambin han sufrido el efecto de los cambios polticos y adolecen a veces del mismo enfoque unitemtico y asistencialista. Otro problema es que tampoco coordinan entre s. Sus mayores logros estn en el profuso rescate y publicacin de sus experiencias y tecnologas sobre desarrollo del ser humano en microrregiones y cuencas. Juan Palao registra esta historia de las intervenciones de ayuda para el Departamento de Puno, Per, cuando analiza los programas y proyectos que se llevaron a cabo en ese departamento entre 1947 y 1987.21 El autor indica que las conclusiones del anlisis de 40 aos de actividades permitirn observar con mayor objetividad a los actuales programas microrregionales. Es interesante reproducir algunas de sus conclusiones, en vista de su valor orientador en la interpretacin histrica de los criterios de los actores que intervienen en el mbito. Del estudio histrico (vase el anexo 1) se desprende que para las zonas altas del Per:
a)
desde las primeras dcadas del presente siglo haba inquietudes por la situacin de las personas de microrregiones y cuencas vinculadas sobre todo, a problemas de educacin, salud y su incorporacin a la sociedad moderna pero slo en 1947 se materializa una organizacin: el Instituto Indgena Peruano para abordar estos temas; los primeros pasos para tratar dichos problemas fueron dados va estudios, mayormente por compromisos internacionales y no nacionales (lo cual persiste a la fecha). Esto deriv en la ejecucin de innumerables estudios y formulacin de planes; en 1960-1965 se inicia una etapa de realizacin de multitud de pequeas obras y asistencia tcnica dispersa y semidescentralizada. Se pas de los estudios a la accin dispersa; paralelamente se inician acciones y planes tendientes a modificar la concentracin parcelaria y luego la tenencia de las tierras. Se cambian las terminologas utilizadas para referirse a los indgenas, campesinos, comuneros y sus tierras;
b)
c)
d)
19 20 21
Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, ibid. Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, ibid. Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: el caso de Puno, 1947-1987, Diagnstico y Debate N 27, Fundacin Friedrich Ebert, Lima, Per, abril de 1988.
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e)
posteriormente, en 1975-1976 surgen una serie de programas nacionales de apoyo a la sierra, los cuales se dirigen primero desde proyectos comunes y especiales, y luego tambin desde institutos y organismos nacionales de desarrollo. Abarcan aspectos de construccin de infraestructura (canales, drenes, terrazas, granjas, huertos, etc.). Hay, por lo menos, acciones coordinadas por temas, y en forma paralela se tiende a darle mayor peso a la regionalizacin, luego a la microrregionalizacin y al mbito cuenca, tratando de descentralizar y racionalizar las intervenciones de los programas nacionales e internacionales as como del enorme nmero de agencias estatales presentes en las zonas rurales (esto an no se ha conseguido).
f)
En esta historia no se incluye la ejecucin de actividades vinculadas a la promocin de cultivos, manejo de auqunidos,22 creacin de reservas, parques nacionales, y otros, as como a las intervenciones de sectores como energa, transportes y minera, que juegan un rol muy importante en la interpretacin de los actuales procesos de gestin.
C.
Aplicacin de indicadores de tipificacin de actores
Cada actor normalmente desempea varios roles y en cada uno de ellos tendr un mayor o menor grado de relacin con las dems personas y los recursos del medio o mbito en estudio. Este grado de relacin no es, adems, necesariamente proporcional a su nivel socioeconmico, que es el indicador comnmente empleado para tipificar los actores en estudios sociolgicos sino al efecto que tiene su accionar en la calidad de vida de otras personas y en la conservacin de los recursos. Una persona de estrato econmico muy bajo puede ser tan perjudicial o beneficiosa para sus semejantes y para el medio como uno de ingresos muy altos. Depende de lo que se haga y la envergadura o escala de la accin. Esto es lo que se debe analizar cuando se estudien las interrelaciones entre los actores y lo que puede llevar a realizar transacciones ambientales entre los actores.23 En las microrregiones y cuencas se presentan dos grandes formas de intervencin en el medio ambiente:
1)
2)
va sistemas continuos o peridicos de produccin agrcola, ganadero, forestal, minero, artesanal, industrial, pesquero, recolector, cazador y otros que pueden ser acciones tanto puntuales como dispersos, y va la ejecucin de acciones discontinuas, normalmente puntuales va proyectos de inversin que implican, por ejemplo, la construccin de obras hidrulicas, caminos y viviendas; la explotacin temporal de un yacimiento minero y la extraccin de recursos en general.
Se puede, por lo tanto, tipificar los actores que intervienen decidiendo, transmitiendo y ejecutando estas formas de intervencin en el medio. Esto da lugar a una determinada tipologa. Existen, sin embargo, tantas tipologas como objetivos y disciplinas hay involucradas. Dominique Herv presenta al respecto una clasificacin de comunidades:24

de territorio, delimitadas por una frontera reconocida oficialmente; basadas en un conjunto de unidades de produccin, y de institucin, basadas en una existencia legal y con personera jurdica y caracterizadas por una poblacin, una instancia de decisin y una caja comn de manejo de recursos econmicos.
22 23 24
Camlidos americanos. Axel Dourojeanni, Transacciones ambientales en el campo de los recursos hdricos, op. cit. Dominique Herv, Mtodos y herramientas para un diagnstico preliminar a las operaciones de desarrollo, Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural, Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), Lima, Per, julio de 1988.
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Luego las tipifica segn su orientacin agropecuaria dominante (combina zonas de produccin con tipo de ganadera), lo cual proporciona criterios de accesibilidad, su disponibilidad de tierras, cmo funciona la organizacin, qu migraciones existen y cmo afecta la tenencia de tierras, las faenas, y otros. Seala, adems, que no puede haber una sola tipologa de comunidades sino varias, segn el objetivo del trabajo. Agrega tambin que muchos investigadores, que prefieren trabajar con grupos en lugar de individuos, no saben definir con cul deben hacerlo. Constata en un estudio que la comunidad no es la nica va con quien trabajar, inclusive si se la acepta con los amplios rangos que les confiere en la clasificacin previa. En el estudio de caso de una cuenca alta, la de Caete, en el Per, Herv encontr que existan hasta seis instituciones vlidas como interlocutores: la asociacin de residentes en la capital (Lima); 1) la municipalidad con su alcalde; 2) la misma comunidad con su asamblea; 3) la junta de regentes; 4) las granjas comunales con sus asalariados, y 5) grupos de trabajo de siete a ocho agricultores asociados en cofradas. 6) En la determinacin de actores involucrados en procesos de gestin, esta tipificacin es de mucho valor. Tal como se aprecia, algunos usos de la tipificacin sirven, por ejemplo, para elegir poblaciones y/o personas: a ser beneficiadas con ciertas obras; para recibir capacitacin; para participar en procesos de gestin de desarrollo, y para desarrollar reas piloto. Slo teniendo claros los objetivos se puede disear una tipologa. D. Herv clasifica, adems, la diferencia entre la tipologa por objetivos actuales de la tipologa histrica, que no busca ms que explicar una evolucin.25 En cada zona de estudio puede establecerse una tipificacin separando los actores: a) endgenos, que habitan permanentemente en el mbito y se dedican a trabajar en sistemas de produccin continua (como en agricultura y ganadera), y b) exgenos, que no habitan permanentemente en el mbito y que se dedican slo a trabajar en acciones de tiempo limitado.
1.
Actores endgenos
Las referencias encontradas se refieren principalmente a la tipificacin de actores endgenos involucrados a sistemas de produccin agrcola-ganadera en zonas rurales, aun cuando tambin deben incorporarse a los habitantes de los pueblos y otros residentes permanentes como actores. Jean Herv Fraslin, por ejemplo, en un estudio del Distrito de Haquira y Mara (Cotabambas, Apurimac (el gran hablador), Per) analiza los sistemas de produccin agrcola ganadera de la comunidad local as como los niveles socioeconmicos de la poblacin y de esa relacin cataloga cuatro tipos de actores:
i)
Peones o asalariados agrcolas, que representan el 10% de la poblacin. Cultivan minsculas parcelas con herramientas ajenas y buscan diariamente trabajo a cambio de
25
Dominique Herv, Mtodos y herramientas para un diagnstico ibid.
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comida del da y alguna remuneracin. Constituyen una fuerza de trabajo disponible y sometida, con pocas esperanzas de decidir y hacer algo por s y para s mismos.
ii)
Campesinos pobres que tienden a la autosubsistencia pero no pueden ampliar su renta y que representan el 75% de la poblacin y, como dice el autor, el tipo ms importante o ms bien, ms amplio. Todos tienen un sistema de policultivos con descanso aun cuando algunos no llegan a asegurar las necesidades alimentarias de su familia con la venta de sus productos. Para salir deberan pasar de cultivar 1/2 ha a cultivar 1 2 ha y criar algunos ovinos. Campesinos que aseguran la autosubsistencia y ambicionan una reproduccin ampliada de su sistema y que representan el 9% de la poblacin. Actan sobre 1 a 5 ha de cultivo y disponen de 10 a 20 vacas, 10 a 50 ovejas, o de 3 a 5 caballos. Pueden utilizar yuntas y mano de obra asalariada. Recurren a sistemas de produccin totalmente tradicionales aumentando la dimensin de sus tierras y animales o aaden algunos elementos modernos a su sistema productivo como semillas mejoradas, tratamientos fitosanitarios, y otros. Pequeos productores mercantiles que inician un proceso de acumulacin capitalista. Representan el 2% de la poblacin y disponen de 10 a 35 ha, 10 a 20 vacas, 50 a 150 ovejas, 5 a 25 caballos, etc. Su principal produccin es papa para la venta y algunos cultivos de granos para autoconsumo. Su principal problema es encontrar mano de obra asalariada. Esto lo vencen con varias opciones: dejando pastar animales de campesinos pobres, protegiendo su ganado y otros a cambio de trabajo. Alcanzan a obtener prstamos del Banco Agrario y avanzan en direccin a ser negociantes.26
iii)
iv)
Esta tipificacin se basa en niveles socioeconmicos y por sistemas de produccin pero no tipifica ni categoriza los actores por su grado de influencia en la calidad de vida de las otras personas ni en la conservacin de los recursos. Tampoco incluye a todos los actores no campesinos que influyen en la cuenca. En Nicaragua, un trabajo de Pierre Gerbouin y Pascale Rerolle presenta una tabla de 10 tipos de actores, tambin vinculados a sistemas de produccin agrcola-ganadera y los clasifica en: obrero agrcola, campesino sin tierra, campesino semiproletario, cultivador de caf minifundista, campesino agricultor intensivo, campesino productor de caf, campesino ganadero, agricultor poco integrado al mercado, productor capitalista y miembro de cooperativa de produccin.27 Para cada tipo establece: el porcentaje de familias que pertenece al tipo, su ubicacin en la zona de estudio, el acceso que tienen a la tierra, sistema de produccin predominante, intensificacin en capital, compra de fuerza de trabajo, venta de fuerza de trabajo, integracin al mercado, acceso al crdito, dinmica de acumulacin del capital y sus principales problemas. En esta clasificacin de tipo socioeconmico no se juzga ni el poder de transaccin de cada actor, ni su poder de influencia o inters en determinado tema ni el efecto de sus acciones en el medio. Tampoco hace mencin a los actores que no trabajan en reas agrcolas-ganaderas, lo que hara falta para obtener un espectro completo de las personas que incluyen en los procesos de gestin en el mbito en estudio.
26
27
Jean Herv Fraslin, Concepcin sistmica y primeros resultados de un diagnstico previo a un proyecto de desarrollo: El caso de los distritos de Haquira y Mara (Cotabambas, Apurimac, Per), Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural, Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Lima, Per, julio de 1988. Pierre Gerbouin y Pascale Rerolle, Principales resultados del diagnstico preliminar del sistema agrario y su utilizacin en la implantacin del proyecto de desarrollo de San Dionisio en Nicaragua, Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural, Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), Lima, Per, julio de 1988.
71
2.
Actores exgenos
La calificacin de actores en endgenos y exgenos a un mbito no es esttica. A lo largo de la historia, existen en cada lugar infinidad de migraciones. Prcticamente, nadie es puramente autctono si se remonta a establecer sus orgenes. La mayora de los pueblos en Amrica Latina y el Caribe estn formados, adems, por mltiples etnias. Tal como lo seala el estudio sobre Amban, en la poca prehispana existan autctonos del valle, aun cuando ese grado de autoctona es relativo. Tambin haba colonias o mitimaes oriundas de otros lugares. Luego llegan los espaoles y, como seala el estudio, La poblacin india, muy diversa, se arraiga poco a poco a los valles, los mitimaes de mediados del siglo XVI ya se han convertido en naturales o autctonos en 1575. Los migrantes temporales (llactarunas) de 1575 se encuentran como mitimaes en 1684 y el conjunto est sumergido en una masa de forasteros de todo tipo ubicado en Syllus y haciendas....28 Por ello, los denominados actores endgenos se utilizan como equivalentes a residentes permanentes que realizan acciones continuas, independientemente de cundo llegaron; y los exgenos como residentes temporales, que realizan acciones en el mbito de estudio. Entre los residentes temporales ms significativos, por su impacto en los procesos de gestin de cuencas y microrregiones, destacan los representantes y agentes de instituciones y proyectos estatales, instituciones y proyectos privados, programas con universidades locales e instituciones y proyectos extranjeros, cuya gama se encuentra ampliamente documentada en los anexos 2 y 3 que presentan una lista de instituciones de desarrollo rural que estaban presentes en Cajamarca (regin de rocas), a febrero de 1985 y en Puno, en 1987. Los mritos y demritos de estas intervenciones son objeto de numerosos anlisis, destacndose las crticas a la descoordinacin con que participan todas estas agencias. Segn A. Kohler y otros,29 en Cajamarca existan ms de 20 instituciones de desarrollo rural en 1986. Segn este autor, los objetivos de los proyectos eran tan generales como mejorar la calidad de vida de la poblacin rural para frenar la migracin del campo a la ciudad y, en general, haba mucha confusin entre los potenciales receptores de asistencia sobre quines eran los asistentes. Destaca que cada proyecto tiene un estilo distinto de acercamiento y son pocos los casos donde la poblacin local participa en las decisiones. La mayora de los programas viene con una cadena de ofertas preestablecidas, que incluyen: sembrar rboles, construir canales, hacer zanjas de infiltracin, construir colegios y otros, y que inducen al trabajo de los locales con una variada gama de incentivos. En Puno, el segundo ejemplo de referencia, ocurre lo mismo, con la diferencia que ya en 1984 haba ms de 67 organizaciones pblicas interventoras.30 Adems de este tipo de actores exgenos cuya finalidad, aun cuando aplicada en forma descoordinada y muchas veces con resultados poco exitosos, es contribuir al desarrollo de la poblacin local existen otras intervenciones muy importantes de actores, generalmente ligados a construccin de caminos y carreteras de cruce a otros destinos por la cuenca o microrregin; inversiones en explotacin de yacimientos mineros; captacin y exportacin de agua y energa a lugares fuera de la cuenca o microrregin; inversiones en variadas explotaciones e industrias sobre la base de produccin local, y compradores y vendedores que intercambian, promueven y alteran
28 29
30
Amban, tierras y hombres, op. cit. Alois Kohler, Hermann Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de trece caseros en el distrito de Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA), auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y la Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca, Mosca Azul editores, Lima, Per, abril de 1988. Alberto Giesecke, Estado, planificacin y desarrollo en Sierra, Anales del Seminario sobre Estrategias para el Desarrollo de la Sierra, Universidad Nacional Agraria La Molina y Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, abril de 1986.
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los esquemas de produccin local (desde compradores de alpacas en el norte de Chile hasta compaas compradoras de leche en ciertas cuencas). A estos actores exgenos se les debe sumar, adems, todas las autoridades pblicas, civiles, militares y eclesisticas, y privadas, como bancarios, agentes vendedores y otros que rotan de sedes en el mbito nacional o internacional y que, por lo tanto, llegan y se van en perodos variables usualmente no menores de un ao. Todas estas instituciones y personas inciden en los procesos de gestin para el desarrollo de las zonas rurales y, por lo tanto, deben ser consideradas como actores. Lo que debe quedar claro en la deteccin de actores es que todas las personas que intervienen en los procesos de desarrollo de una zona rural deben ser analizadas. No debe limitarse el trabajo a clasificar slo los actores marginados o los campesinos, puesto que con ello lo nico que se hace es acentuar dicha marginalidad, aislndolos del resto de actores. Con ello se impide establecer qu tipo de transacciones pueden realizarse entre dichos actores y el resto.
D.
Transacciones ambientales potenciales entre habitantes y usuarios de una cuenca
El conocimiento de los criterios, intereses, situaciones, poderes y otras caractersticas de los actores sirve para definir cmo se relacionan entre s y por qu motivos. Cuando dichos actores viven o se benefician de un espacio comn, como una cuenca o una microrregin, se relacionan entre s a travs de dicho espacio. Al margen de los cientos de relaciones potenciales que puede existir entre ellos, y que van desde la religin hasta el comercio, relaciones que son ampliamente tratadas en estudios econmicos, sociolgicos y antropolgicos, existe, sobre todo a nivel de cuenca, el potencial de relacionarse ambientalmente y realizar lo que el autor denomina transacciones ambientales.31 A raz del uso compartido de un mismo espacio, como una cuenca, los actores, quieran o no, se afectan los unos a los otros. Esta afectacin puede ser negativa, positiva o neutral. Adems de ello, normalmente todos los habitantes y usuarios de una misma cuenca se encuentran potencialmente sujetos a efectos no deseados, causados por fenmenos naturales extremos como sequas, inundaciones, deslizamientos, heladas y otros. Los efectos negativos sern mayores si la cuenca est mal utilizada. La existencia de un sistema de gestin para el desarrollo de una cuenca est entonces en la posibilidad, entre otras actividades que debe realizar, de promover, orientar y guiar la realizacin de una serie de transacciones entre los diferentes causantes y receptores de alteraciones ambientales as como de vctimas potenciales de fenmenos naturales dainos al ser humano considerando el beneficio personal, mutuo y colectivo que dichas transacciones pueden ocasionar. stas seran transacciones ambientales. La hiptesis es que la sumatoria de dichas transacciones, si se efectan con una adecuada orientacin y abarcando todos los habitantes y usuarios de una cuenca y cursos de agua, puede llevar eventualmente al desarrollo del ser humano con la debida incorporacin de la dimensin ambiental. El planteamiento de la necesidad de incorporar la tarea de fomentar estas transacciones va un sistema de gestin organizado para el desarrollo de cuencas se sustenta en que, a la fecha, dichas transacciones son mnimas o parciales. Existe ms bien una situacin de anarqua entre los causantes y los receptores de los problemas, as como para enfrentar fenmenos naturales extremos.
31
Axel Dourojeanni, Transacciones ambientales en el campo de los recursos hdricos, op. cit.
73
Los pocos acuerdos que subsisten se encuentran an en las zonas de alta montaa andina, donde existe un manejo simultneo de varios pisos ecolgicos, por parte de una misma comunidad o por acuerdos entre comunidades, que usufructan de un mismo cauce. En las dems cuencas los acuerdos se limitan a simples medidas, mayormente de corta duracin, para protegerse contra situaciones momentneamente adversas. No toman en cuenta las ventajas que supone evitar el problema en su origen, ni considerar el conjunto de habitantes. Tal es el caso de medidas de control de inundaciones, que slo se hacen en tramos de ro para proteger a algunos, sin preocuparse de lo que pasa aguas arriba o abajo o en la ribera del frente, o de los planteamientos de manejo de cuencas que se hacen exclusivamente para beneficiar a los habitantes aguas abajo, ignorando la existencia de familias en la parte alta. Muchas transacciones ambientales no se realizan en la prctica por simple ignorancia de lo que pueden lograr unindose para protegerse mutuamente, o no saben cmo hacerlo. Sin embargo, tambin se debe a la usual impunidad que ostentan los usuarios de altos o bajos ingresos, indistintamente, para atentar contra terceros. En la prctica nadie se siente responsable de lo que causa en el ambiente pero s se queja de lo negativo que recibe. Dado que los causantes y receptores de los problemas se afectan mutuamente y son, a la vez, los nicos que pueden evitarlo, no cabe otra cosa que se pongan de acuerdo para encontrar soluciones. Esto se logra con la participacin de ellos. No se logra creando, por ejemplo, una oficina de medio ambiente y cargndole todos los problemas a este ente. Existen hasta tres situaciones usuales en cuencas, con respecto al uso del espacio. En la primera, la ms comn, no hay acuerdos ni para el manejo, la conservacin o la proteccin ni de los recursos naturales ni de la poblacin. Cada usuario de la cuenca la utiliza como quiere, extrae lo que necesita y elimina los desechos, sin preocuparse de las consecuencias ni para s ni para los otros. La compaa minera contamina, el agricultor marginado tala, quema y siembra a mxima pendiente contribuyendo a la erosin, el pueblo vierte sus aguas servidas al cauce, etc. En la segunda situacin, los habitantes slo se juntan y realizan transacciones cuando se ven agobiados por fenmenos naturales extremos. Se unen para combatir un enemigo comn slo en pocas de crisis y se deshacen de los acuerdos en cuanto pasa el peligro. El resto del ao cada grupo de individuos se defiende como puede de los sedimentos, los contaminantes, las enfermedades causadas por el agua, los deslizamientos sobre carreteras, la prdida de suelo de sus terrenos de cultivos y otros. En la tercera situacin idealizada, se supone que existen acuerdos, tanto para evitar problemas en su origen como para controlarlos o mitigarlos en su recorrido, si lo tienen, y en el lugar donde causan los efectos no deseados. Se maneja el medio en forma conjunta y de acuerdo a intereses comunes. Un ejemplo de este tipo de manejo son las transacciones potenciales entre los habitantes de un pueblo o ciudad, que son usuarios del agua en una cuenca y los campesinos pobres que cultivan en las laderas aguas arriba. La transaccin posible entre ambos es que la empresa de agua potable de la ciudad les subsidie prcticas de conservacin de suelos, programas de reforestacin y hasta les cambie su actividad a pastores migrantes, a guardaparques o personal de reforestacin, a cambio de reducir el aporte de sedimentos y aumentar la calidad del agua. Ciertamente, los procesos de gestin para el desarrollo del ser humano en un espacio determinado no se limitan a que los actores participen slo en transacciones ambientales. Se ha enfatizado este tema porque no es tan comn encontrarlo en estudios de cuencas, donde las transacciones y acuerdos van ms dirigidos a lneas comerciales o a encauzar pedidos de apoyo al Estado para que ejecute proyectos de inversin en la cuenca. 74
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III. Criterios: interpretacin de actores y territorios
A.
Las interpretaciones como productos de confrontaciones culturales
Las personas que participan en programas, proyectos u otro tipo de acciones en zonas rurales, necesitan tener un mnimo conocimiento de las interpretaciones que existen sobre el ser humano que habita dichos entornos y con respecto a los recursos y medios que los sustentan. Tambin deben conocer las razones que explican su propio comportamiento como evaluador de un medio, que puede ser totalmente ajeno al suyo. El conocimiento de estos antecedentes facilitar su labor evaluativa, sobre todo si se acepta que toda evaluacin o diagnstico de un mbito (microrregin o cuenca) equivale a una confrontacin de culturas o de dos lneas de pensamiento diferentes. Una lnea que proviene de la formacin del profesional como individuo y evaluador y la otra que proviene de la persona o grupo de personas evaluadas. Cada una de estas lneas de pensamiento tiene un origen cultural que los caracteriza. Las personas que pertenecen a las zonas rurales tienen su propia racionalidad, formada y acuada por cientos de aos de residencia en ese lugar. La persona encargada de la evaluacin tambin tiene su racionalidad propia, al igual que el residente, producto de su propio origen, experiencias y educacin.
75
Al margen de estas situaciones, las dificultades mayores para evaluar un entorno determinado provienen de la inevitable confrontacin de culturas. Una persona criada en un mundo occidental considerar beneficioso imponer ciertos adelantos tecnolgicos a poblaciones remotas, as como un misionero consideraba como gran avance la eliminacin de cultos paganos por parte de la poblacin local. Sin embargo, ello no implica que los habitantes locales aprecien por igual estos puntos de vista. Por eso slo cabe hacer evaluaciones, con la participacin de las personas que habitan el lugar, con el propsito de intercambiar ideas para determinar lo que ellos consideran positivo o negativo y sus motivos. Las diferentes culturas y sus variadas amalgamas vistas como los conocimientos que adquiere el ser humano para vivir con su entorno, con sus semejantes y con su espiritualidad producen, sin embargo, diferentes resultados en lo que se pueden denominar indicadores de calidad de vida. Estos indicadores permiten juzgar, con un cierto grado de neutralidad con respecto a la cultura, si ciertos grupos humanos estn relativamente bien o mal con relacin a otros. Esto se puede determinar utilizando promedios o medias extrados de muestras en el mbito mundial, regional o local. El estar bien o mal con la aplicacin de estos medidores quizs no sea necesariamente percibido por el propio grupo involucrado, pero ayudan a categorizar situaciones. Estos indicadores incluyen apreciaciones, por ejemplo, sobre salud, alimentacin, vivienda, educacin, empleo, recreacin, acceso a servicios y otros. En este caso no se evala la cultura sino el grado de acceso a recursos y servicios que resultan de un determinado estilo de vida. El hecho de que una evaluacin o diagnstico equivalga a una confrontacin de ideas o culturas, puede llevar a situaciones conflictivas. Por ejemplo, quienes juzgan a las personas de campo caen fcilmente en juicios de valor negativos al compararlos con sus propias aspiraciones. Lo mismo le sucede al campesino que juzga a quien lo visita. Como consecuencia, ambos se pueden calificar mutuamente de irracionales, a la luz de sus propias creencias. A veces, a la inversa, se pueden admirar recprocamente. As, el urbano admira el paisaje, el folklore, la artesana, lo comunal, la medicina local y la comida natural, mientras el campesino admira la ciudad, los plsticos, el queroseno, la comida enlatada y la medicina moderna. Ambos quizs ven slo lo bueno que quisieran tener de la cultura diferente a la suya, sin percatarse de los aspectos negativos que la acompaan. En extremos de apreciacin, desprecio o admiracin, se mutila la posibilidad del intercambio de los aspectos positivos de ambas lneas de pensamiento. Si el extranjero interviene, por ejemplo, con desprecio o superioridad en las zonas rurales, tiende a minimizar el conocimiento local y a asistir a las personas paternalmente para mejorar sus condiciones, o a explotarlas. A la inversa, si admira la situacin, deja de percatarse que, detrs de lo que ve aparentemente como un mundo armnico, hay una serie de situaciones problemticas para los habitantes del lugar. Esto se aprecia en las conclusiones de algunos estudios que alaban, por un lado, la medicina tradicional, pero, por el otro, sealan que la alta mortalidad infantil, 250 por cada mil, se debe a que slo existe un mdico para miles de pacientes y, por lo tanto, los lugareos se ven obligados a recurrir a los curanderos locales.32 Esta tasa de mortalidad infantil es altsima, si se compara con las estadsticas de mortalidad infantil en pases occidentales. Obviamente entonces, la medicina tradicional por s sola no es muy eficiente, al menos en lo que a higiene y prevencin se refiere. Simplemente, lo que sucede muchas veces es que la medicina tradicional es alabada en la medida que el forneo descubre en ella una planta o medicina que no estaba an en la farmacopea por l conocida. No evala la bondad de la medicina tradicional como un todo y en funcin de las necesidades locales, sino slo en funcin de las suyas propias y de la planta milagrosa que l an no conoce.
32
Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones (PRODERM), Convenio Per-Pases Bajos, Diagnstico de la microrregin de Canas, Cusco, Eds. Juan Rheineck y J. C. Verkooijen, Cusco, Per 1981.
76
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Por el lado de los lugareos existe lo mismo: desprecio, desconfianza, admiracin o temor a lo forneo. Por ejemplo, a veces el campesino minimiza al ingeniero que lo asiste por su menor resistencia fsica a la altura, o su menor capacidad de ingerir alcohol. Con este enfoque no puede apreciar los conocimientos del profesional. En otras circunstancias, sin embargo, lo ve como un ser superdotado capaz de solucionarle cualquier problema. Para evitar esta polarizacin, es necesario que tanto el evaluador como los evaluados se conozcan y respeten mutuamente. Esto se logra con la convivencia y el trabajo compartido. El evaluador, adems, puede enriquecerse con la lectura previa de trabajos que interpretan las situaciones locales. Dichos trabajos proporcionan informacin sobre la situacin del habitante de zonas rurales as como de su cultura, objetivos, problemas y recursos. Tambin, a travs de la lectura previa de estudios sobre zonas rurales, puede conocer las formas cmo se ha venido trabajando en dichas mbitos. Estas interpretaciones provienen de trabajos en que se han estudiado y confrontado, por ejemplo, aspectos sobre:
i)
la concepcin del desarrollo del ser humano perteneciente a las zonas rurales versus al que proviene de otros medios y otras culturas; los intereses y motivaciones del ser humano, por ejemplo, habitante de las cuencas de alta montaa, enfrentado a los intereses y motivaciones de la poblacin urbana y del Estado por el mismo mbito; la denominada marginalidad del habitante rural; la tipificacin del habitante rural; la organizacin comunal y rural (integral) enfrentada a la organizacin sectorial del Estado que interviene en ellas, y los sistemas de produccin campesina y de subsistencia frente a los sistemas de produccin empresarial y comercial y otros temas relevantes.
ii)
iii) iv) v)
vi)
De stas, y otras confrontaciones, han surgido conceptos tiles para el profesional que trabaja en zonas rurales, pues le ayudan en la formulacin de sus juicios. Estos conceptos se encuentran en numerosas publicaciones. Se catalogan indistintamente bajo los calificativos de: criterios, postulados, conceptos, paradigmas, aspectos, preceptos, bases, premisas, hiptesis, conclusiones, recomendaciones, ideas, teoras, elementos, supuestos, opiniones, enfoques, interpretaciones, pensamientos, principios, modalidades, vas, lineamientos y polticas.
B.
Clasificacin de los conocimientos e interpretaciones sobre el ser humano y los mbitos rurales
Existe una gran cantidad de publicaciones sobre el tema. En la presente seccin se han seleccionado, a ttulo de ejemplo, referencias sobre las zonas rurales alto andinas, en particular de la Sierra del Per. Con ello no se pretende agotar las referencias existentes, sino, orientar al lector a que conozca que existen algunas fuentes de consulta y a explicarle cmo extraer de las mismas aquellos aspectos que le son tiles para su trabajo de evaluador. Algunos autores ya se han dado el trabajo de resumir interpretaciones sobre la Sierra del Per, como lo hace Pierre de Zutter en el libro Mitos del desarrollo rural andino.33 Otros las mencionan como parte de las conclusiones, recomendaciones u observaciones de sus trabajos. Estas
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Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, Grupo Tinkuy, Editorial Horizonte, Lima, Per, mayo de 1988.
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interpretaciones se han hecho cubriendo una vasta cantidad de aspectos, sin seguir un mtodo de clasificacin determinado. Por ejemplo, con respecto a las zonas alto andinas, se han recopilado interpretaciones sobre: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) viii) ix) x) xi) xii) el habitante de las zonas alto andinas; el significado del desarrollo del ser humano; el significado de la marginalidad del ser humano; el rol del Estado en el desarrollo de la poblacin rural; el papel de las organizaciones con relacin al desarrollo; la heterogeneidad de los seres humanos y las zonas alto andinas; las caractersticas de los sistemas de produccin alto andinos; las denominadas tecnologas apropiadas; las modalidades de intervencin y apoyo va proyectos de inversin, asistencia tcnica, extensin, etc.; el rol de la mujer en el desarrollo de zonas rurales; la relacin entre la economa campesina y el resto de la economa del pas, y las actividades tcnicas prioritarias en zonas alto andinas, y otros.
Al bagaje de conocimientos que se pueden adquirir con lecturas sobre los temas anteriores es posible sumarle la lectura de las conclusiones y recomendaciones de varias centenas de reuniones llevadas a cabo sobre zonas rurales, que para el ejemplo que se ha tomado, corresponde a la zona alto andina. A pesar de contar con todas estas referencias, resulta difcil para las personas que van a trabajar en las zonas rurales tener algn acceso a dichas publicaciones, por lo que es importante resumirlas as como realizar un exhaustivo trabajo de recopilacin y publicacin de seminarios, talleres, congresos y otros tipos de reuniones donde se ha abordado la temtica del desarrollo rural, microrregional, de cuencas u otros mbitos. Para clasificar la informacin sobre las diferentes interpretaciones del mundo rural alto andino, se ha seguido la secuencia del mtodo de trabajo esbozado en el captulo I. Ello implica agrupar las interpretaciones de la siguiente forma: Tema 1: Interpretaciones y confrontaciones entre los actores involucrados en los procesos de desarrollo Interpretacin del habitante y usuario de las zonas rurales alto andinas y de quienes intervienen en dichas zonas. Anlisis de confrontacin. Interpretaciones y confrontaciones de problemas y objetivos de los actores Interpretacin de los objetivos de desarrollo de los habitantes y usuarios y de los objetivos de desarrollo de los interventores en zonas rurales. Anlisis de confrontacin. Interpretaciones sobre los mbitos de desarrollo en zonas alto andinas Las caracterizaciones de las zonas rurales alto andinas: heterogeneidad, comunidades, sistemas de produccin, sistemas de conservacin. Tipificaciones de mbitos: cuencas, microrregiones y otros. Anlisis de confrontacin. Las restricciones y soluciones para mejorar la calidad de vida de los habitantes y conservar los recursos Las restricciones para el desarrollo por parte de los habitantes y usuarios de las zonas alto andinas. Sus soluciones: polticas, legales, econmicas, financieras, organizacionales, educacionales y otras. Las restricciones de los asesores e
Tema 2:
Tema 3:
Tema 4:
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interventores en las zonas rurales. Sus propuestas de solucin: polticas, legales, econmicas, financieras, organizacionales y otras. Anlisis de confrontacin. Tema 5: Interpretaciones sobre estrategias y programas de accin para llevar a cabo las soluciones seleccionadas Estrategias y programas de los habitantes y usuarios: los trabajos comunales, los memoriales, las presiones gremiales y polticas y las estrategias y programas de los interventores, los proyectos, las agencias, la promocin, la extensin, los instrumentos econmicos y otros. Confrontacin de estrategias. Este orden de clasificacin permitir al lector conocer un mnimo sobre los temas, muchos de ellos polmicos. A continuacin se resumen algunos trabajos de investigadores sobre zonas rurales alto andinas. Este resumen recoge trabajos de Bruno Kervyn, Adolfo Figueroa, Grimaldo Rengifo, Pierre de Zutter, Marc Dourojeanni, Axel Dourojeanni, Efran Palti, Benjamn Quijandra, Juan Palao, Angelo Neglia, Orlando Plaza, Alois Kohler, M. E. Tapia N., y otros.
C.
Resumen de conocimientos e interpretaciones sobre los habitantes y las zonas alto-andinas

Interpretaciones y confrontaciones entre los actores involucrados en los procesos de desarrollo El ser humano
Tema 1: a)
Existen variadas formas de expresarse sobre el tema. Angelo Neglia aborda este criterio con afirmaciones, que recogen el sentir de varios autores cuando manifiesta: Todo ser humano en la sociedad es persona. No importa su condicin de atraso, analfabetismo o pobreza extrema. Toda persona es sujeto, no objeto. Tiene originalidad, voluntad, libertad. Pese a las tremendas limitaciones de sus facultades, nadie puede negarle al marginado la capacidad innata de ser y de hacer y la facultad de escoger, es decir, de decidir. Y la persona es ms persona en la medida en que es capaz de decidir por s misma. El ser humano alcanza sus aspiraciones en la medida en que es autor de sus actos. La autorrealizacin es el resultado de una autodeterminacin. Ser autor de sus actos es ser protagonista, sujeto de su propia superacin.34 Otros autores materializan las opiniones anteriores relacionando las posiciones del individuo que requiere apoyo, con relacin a las posiciones de quien lo confiere. Para Pierre de Zutter: Las nuevas tendencias del desarrollo suelen tener a la poblacin local como protagonista principal. El ser humano es, efectivamente, factor preponderante del ecosistema, su conservacin, aprovechamiento o destruccin. El control y mejoramiento de un ecosistema han de pasar necesariamente por los actores humanos de dichos ecosistemas. En el lenguaje de los proyectos, esa intervencin de la poblacin suele expresarse a travs de dos trminos claves: participacin y autogestin.35 Alois Kohler acoge esta declaracin, cuando manifiesta que varios de los objetivos iniciales del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per, fueron modificndose para enfocar adecuadamente la relacin que debe existir entre los campesinos y el personal del proyecto. Por ejemplo, le dieron ms peso al objetivo de
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Angelo Neglia, Teora y prctica del desarrollo de la comunidad, Fundacin Instituto para el Desarrollo de la Comunidad (FINDEC), Probanca (eds.), Bogot, Colombia, 1986. Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, op. cit., p. 23.
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mejorar primero las condiciones de vida del campesino para tratar luego la proteccin ambiental. Para ellos ya no se trata tampoco de lograr la participacin efectiva de los beneficiarios en el proyecto... sino de lograr la participacin plena del personal del proyecto en las actividades de las organizaciones campesinas. Asimismo, manifiesta que nadie duda que en el proyecto no se trata de concientizar a la poblacin rural sino de compartir un proceso entre tcnico y campesino. 36 En lo referente a las funciones o aptitudes del habitante andino, Pierre de Zutter enfatiza que el campesino de la Sierra del Per no es un productor sino mucho ms que ello. Es un generalista del campo que administra un territorio (la chacra familiar, el mbito comunal, y ms all tambin) y una unidad social (la familia, la comunidad), de acuerdo a criterios econmicos (y no slo productivos), ecolgicos, tecnolgicos, sociales, polticos, culturales, dentro de una perspectiva del tiempo a largo plazo y con una finalidad de bienestar (que desconocemos en gran parte). Su concepcin del bienestar no es de ninguna manera contraria al aumento de la produccin, a la innovacin tecnolgica, a la evolucin cultural, a todos aquellos supuestos sobre los cuales se basan los proyectos de desarrollo.37 b) La marginalidad
Es comn encontrar que a los pobladores de zonas de alta pendiente, as como a sus mbitos, se les catalogue como pobladores marginados, zonas marginadas o sectores marginados. La perspectiva de marginalidad puede provenir del centro, es decir, de quienes estn, por ejemplo, en la capital de un pas y consideran que las personas que viven en un lugar lejano y distante de la capital estn marginadas con relacin a ellos o, a la inversa, de los habitantes de zonas lejanas o pobres que se sienten o se consideran marginados del centro o por el centro. A veces, estas dos perspectivas no coinciden. Los analticos, que clasifican a otros como marginados, lo hacen en funcin de su aparente o real falta de participacin. Segn Angelo Neglia, la falta de participacin es activa (contributiva) porque el sector marginado no participa ni en la generacin ni en el ejercicio del poder y es pasiva (receptiva) porque los marginados que no participan no reciben su justa cuota de recursos ni de beneficios sociales que existen en la sociedad. 38 La marginalidad puede darse en lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural. Al respecto, es comn escuchar decir que, por ejemplo, los campesinos de la Sierra del Per se encuentran econmicamente marginados. Esta expresin debe ser cuidadosamente analizada porque, si bien implica que no deciden ni tienen mayor influencia en la aplicacin y seleccin de instrumentos econmicos, no significa que no estn integrados al mercado. Justamente, se afectan los ingresos de los campesinos porque estn integrados y no aislados del mercado, como lo sostiene Adolfo Figueroa. Para este economista, los campesinos de la Sierra del Per tienen una lgica de funcionamiento y respuestas a los incentivos econmicos que le son particulares. Sus respuestas son ms lentas, segn este autor, porque la economa del campesino alto andino (ocupante antiguo, por lo menos) es demasiado sofisticada. 39 Para Bruno Kervyn, la marginacin de la agricultura andina le parece una hiptesis central pues, segn l, tiende a ligar el estancamiento rural a la falta de incentivos internos o externos ms que a las trampas del crecimiento, descritas en los modelos de desarrollo ms conocidos. Segn
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Alois Kohler, Hermann Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca, op. cit. Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, op. cit., p. 16. Angelo Neglia, Teora y prctica del desarrollo de la comunidad, op. cit. Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, Anales del V Congreso Internacional de Sistemas Agropecuarios Andinos, Puno, Per, marzo de 1986. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) (eds.), a travs del Proyecto de Investigacin de Sistemas Agropecuarios Andinos (PISA), Serie Informes Tcnicos N 9, Lima, Per, marzo de 1987.
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este investigador, salir de este crculo vicioso implica un cambio radical en el patrn y las polticas de desarrollo del pas (el Per en su anlisis) y claras opciones polticas de largo plazo. Para progresar, manifiesta, la agricultura andina debe hacerse necesaria al desarrollo nacional. 40 Explica que, a la inversa de otros pases, en el Per se ha ido progresivamente marginando la contribucin de los campesinos: a la oferta de alimentos y de bienes intermedios (se importan alimentos que compiten con lo nacional y se favorece la exportacin primaria en lugar de excedentes del sector campesino); a la demanda de bienes, servicios e insumos; a la transferencia de mano de obra y capitales al resto de la economa, y tal como se dijo, a las exportaciones. Segn B. Kervyn, significara que los campesinos, histricamente, son cada vez menos necesarios al desarrollo econmico del Per. Explicara tambin que la progresiva integracin de los campesinos al mercado (y a los sectores informales de produccin) se debe a una reduccin en su autosuficiencia y un mecanismo de sobrevivencia frente a la marginacin. Por lo dems, entre otros, la marginacin del campesinado y su pobreza no provendra entonces de la extraccin de excedentes sino de lo contrario: de la falta de inters del capitalismo en explotar al campesinado. Si no son indispensables, son marginados en forma absoluta. Podran, aparentemente, no existir como campesinos. 41 Si esta tendencia es cierta, se estara en el camino que Adolfo Figueroa seala que ocurri en Escocia entre los siglos XVII y XVIII. Hoy da, en las montaas de la sierra de Escocia no hay ms campesinos. Si todava hay campesinos en los Andes se debe, segn A. Figueroa, a que hay una resistencia por parte de los campesinos a la expansin capitalista y hay un problema de rentabilidad. El mismo autor seala que: Uno podra pensar que en realidad el proceso de transformacin que se dio en Escocia se est llevando a efecto tambin en el Per porque los procesos de migraciones del campo a la ciudad reflejan precisamente esto. Es posible que se necesite un poco ms de tiempo, es decir, si a Escocia le tom un siglo puede ser que al Per le tome tres siglos. A continuacin seala ... se es justamente el problema porque tenemos (en el Per) un capitalismo con muy poco vigor, subdesarrollado. En consecuencia, no ve cmo el capitalismo en el Per pueda resolver el problema de la pobreza campesina.42 Angelo Neglia, refirindose a la mayora de los campesinos pobres de Amrica Latina, indica que: Su nivel de subsistencia y sus condiciones de vida los aisla en la sociedad. Su alta tasa de analfabetismo funcional, la falta de atencin mdica adecuada, de viviendas decentes, de agua potable y su aislamiento por su ubicacin, generalmente en las laderas o en lo alto de los montes, desarrolla en los minifundistas actitudes de individualismo, de retraimiento, de falta de valoracin de s mismos y por lo tanto de dependencia y de paternalismo. El campesinado configura una atomizacin social, que no logra impactar al sector campesino como clase social. Entre otras razones, por una marcada carencia de conciencia social de clase. Pese al compadrazgo, al sentido de solidaridad vecinal, a algunas formas ancestrales de organizacin social en el mbito local, se da una constelacin de individualidades o de pequeas agrupaciones moleculares que no alcanzan la necesaria cohesin social de un cuerpo intermedio entre la base societaria y la cspide estatal. Los sectores marginados, lo son porque carecen de una verdadera organizacin que les d fuerza y presencia social. A. Neglia sigue diciendo que Adems, los marginados son incapaces de salir por s solos de su situacin de marginamiento. Su propia condicin de atraso corta las races de su autorrealizacin; su conformismo, lastre atvico de su situacin de dependencia, recorta sus horizontes, anula las esperanzas, concentra el esfuerzo en lo inmediato: la bsqueda de la supervivencia. No existe conciencia crtica de su situacin, ni de la situacin de la sociedad de la cual son vctimas sin saberlo. Y no vislumbran utopa alguna como salida poltica para un nuevo
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Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, marzo de 1988. Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, ibid. Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., pp.79-80.
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ordenamiento social. Se da un equilibrio del atraso que puede existir y persistir durante siglos, como perdura en los grupos indgenas que no tienen contactos con la llamada civilizacin.43 Tema 2: Interpretaciones y confrontaciones de problemas y objetivos de los actores
La interpretacin de los objetivos y significado del vocablo desarrollo lleva muchas veces a polmicas inagotables y poco tiles. Segn Pierre de Zutter, desarrollar fue casi siempre interpretado como hacer crecer. El subdesarrollo consista en estar marginado de la economa mundial y de las bondades de la sociedad de abundancia. El desarrollo se asociaba entonces en alcanzar niveles de rendimiento, industrializacin y servicios. Sin embargo, la evolucin del concepto, que parte de una interpretacin psicolgica, tiende a conceptualizar el desarrollo no slo como hacer y tener sino tambin como ser. Segn este mismo autor, las nuevas tendencias del ecodesarrollo, del endo-desarrollo, del etno-desarrollo, del desarrollo integral y otros estn haciendo algo ms que agregarle calificativos al trmino. Lo estn reinterpretando, hacindolo partir no del verbo desarrollar entendido cmo hacer crecer sino del verbo desarrollarse, entendido como valorar, extender y aprovechar todas las posibilidades internas guardando la armona del conjunto. Ya no se tratara de ser ms en forma comparativa, de acuerdo a una escala universal sino de estar mejor dentro de las posibilidades y limitaciones de cada realidad, de cada sociedad.44 Esta interpretacin, que representa un objetivo de primer orden, no puede desligarse sin embargo del hacer y el tener para lograrlo. A una persona carente de recursos esenciales, lo primero que le interesa es hacer y tener algo. Slo as podr dedicarse a cultivar el ser. En otras palabras, las necesidades bsicas del ser humano deben ser suplidas va el trabajo y la produccin para que pueda desarrollarse. Segn Adolfo Figueroa, el desarrollo de los Andes debera hacerse por una va campesina, cuyo elemento central residira en la elevacin de la productividad campesina, que tiene un gran potencial como lo sealan varios estudios. Para respetar la identidad del campesino (el ser) indica que los instrumentos a utilizarse (rol del Estado) deben tomar en cuenta la racionalidad econmica campesina, que incluye la aversin al riesgo; la organizacin comunal, que permite manejar los recursos en forma tanto privada como colectiva, y la diversificacin de la produccin. Para elevar la produccin se deben cambiar las condiciones bajo las cuales operan sin alterar la esencia de su racionalidad. Esto se puede lograr reformulando las polticas de precios, de crdito, de mercadeo y de oferta de insumos. Tambin deben mejorarse la disponibilidad y la calidad de los recursos que intervienen en la produccin, en particular el agua, las semillas y los fertilizantes y ensear cmo utilizarlos, formando tanto adultos como jvenes. Las acciones para poner en prctica dichos instrumentos deben, adems, ser masivas, permanentes y coherentes.45 Pierre de Zutter alerta que, lamentablemente, el Estado no apoya la aplicacin de dichos instrumentos. Segn este autor, Los organismos estatales del sector agropecuario, la cooperacin tcnica internacional (bilateral y multilateral) y muchos centros privados de promocin del desarrollo suelen ver al campesino en funcin del papel que se le ha asignado en la economa nacional. Es decir, que lo ven como productor de alimentos y materias primas para el abastecimiento urbano, la industria y si fuera posible, la exportacin. Los proyectos de desarrollo plantean as como objetivo principal el fomento a la produccin y productividad. Otros ms sociales, se preocupan por el mejoramiento de las condiciones de vida, pero suponen nuevamente que ste vendr de la mano con el aumento de produccin y productividad, acompandolo de servicios.46
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Angelo Neglia, Teora y prctica del desarrollo de la comunidad, op. cit. Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, op. cit., p. 23. Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., pp. 79-80. Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, op. cit., p. 23.
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El enunciado del plan del Gobierno del Per de 1987; citado por Benjamn Quijandra; parece confirmar las opiniones cuando se indica que: Dentro del marco instituido por este Plan de Gobierno, las directrices que orientan las acciones del Sector Agricultura fueron establecidas por los siguientes objetivos:
a)
incrementar la productividad y la produccin agraria, aumentando la oferta de alimentos para disminuir la dependencia externa; propiciar el incremento en la rentabilidad de las unidades de produccin agraria, a travs del establecimiento de mecanismos de concertacin de precios de insumos y de productos finales; apoyar financiera, tcnica y econmicamente al productor, para lograr su consolidacin como conductor de la produccin agraria, propiciando la participacin de los productores en las entidades tcnicas, financieras y de apoyo econmico que participan en el Sector Agrario; desarrollar las potencialidades productivas del medio rural en la zona del Trapecio Andino; dinamizar la economa de las empresas campesinas, comunales y familiares; vincular, en el mbito regional y microrregional, la estructura agraria con proyectos integrales de desarrollo que consideren tanto actividades agrcolas como no agrcolas; promover el consumo de alimentos nativos, cambiando progresivamente los hbitos de consumo a travs de ofertas atractivas de canastas regionales alimentarias, y desarrollar un modelo agroindustrial alimentario que promueva la produccin agraria nacional.47
b)
c)
d) e) f)
g)
h)
En ninguno de los objetivos enunciados se vislumbra en qu parte se fomenta el ser campesino, como lo propugnan de Zutter y Figueroa. Tema 3: a) Interpretaciones sobre los mbitos de desarrollo en zonas alto andinas La heterogeneidad
Existe un consenso generalizado de la heterogeneidad de las zonas alto andinas. Segn Bruno Kervyn, sta es una realidad que es, adems, comn en otras latitudes dado que flucta no slo con la complejidad geogrfica sino tambin con la historia, la cultura y el nivel de desarrollo. Ello conlleva a la diversificacin de patrones de cultivo, tecnologas, formas de organizacin y acceso a los recursos.48 Lo importante es que el Estado, o quien acte de asesor, reconozca dichas heterogeneidades y no aplique plantillas ajenas al medio. Como lo indica Grimaldo Rengifo, en los Andes las superficies agrcolas que se cultivan no siempre siguen el trazo terico del instrumento clasificador que se aplica, por ejemplo, sin detenerse a observar los usos reales de los suelos ni los resultados que se obtienen con su cultivo.49 La variedad de condiciones donde se debe prestar asistencia y la necesidad de abarcar simultneamente vastas extensiones complica seriamente el trabajo de las personas encargadas de proporcionarlos. Cada lugar tiene condiciones particulares. Algunas comunidades tienen muchos recursos, otras no; algunas tienen altos rendimientos y otras, aparentemente con los mismos
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Benjamn Quijandra, Agricultura andina y tecnologa: Unos factores condicionantes, Rol del Estado en el proceso de innovacin tecnolgica, Cuadernos de Debate y Reflexin N 1, Comisin de Coordinacin de Tecnologa Andina (CCTA), Lima, Per, febrero de 1987. Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit. Grimaldo Rengifo, et al, La agricultura andina-Per, versin preliminar reservada, mimeo, Lima, Per, 1984.
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recursos, producen mucho menos. Ello implica que no se pueden aplicar recetas comunes porque, como dice B. Kervyn, los promedios en estas condiciones tienen poca significacin y no se pueden encontrar muestras representativas.50 Para tratar medios heterogneos, los investigadores recurren a determinar tipologas. El problema es que estas tipologas, si son muy agregadas, pierden su valor y, si son muy especficas, se hacen imposibles de manejar. Por este motivo es preferible enfrentar las situaciones sobre la base de marcos de referencia que fijen o indiquen los temas de anlisis y proporcionen el mayor nmero de alternativas para hacerlo. b) La armona con el tiempo y el clima
El tiempo juega un rol clave en la definicin de los sistemas de produccin, en particular del calendario agrcola. Para Pierre de Zutter existen diversos ciclos importantes en dicho calendario. El ms corto, de un semestre aproximadamente, respondera a las actividades especficas de siembra, cuidado de las plantas y cosecha, es decir, al ciclo biolgico de las plantas. El ms importante, el ciclo agrcola del propio campesino, comenzara en el Per, en febrero, con la observacin de los primeros indicadores para prever el clima del ao, las primeras estimaciones sobre los resultados de los cultivos en curso (y, por tanto, las disponibilidades para la siguiente campaa) y el inicio de las actividades de barbecho; terminara unos 16 meses despus, con la cosecha.51 Otro ciclo sera plurianual, de acuerdo a la alternancia entre sequa, lluvias abundantes y lluvias normales. Otro aspecto asociado al tiempo es la necesidad de manejar los extremos. Los sistemas precolombinos de riego (y muchos sistemas contemporneos diseados por los propios campesinos) se preocupan de poder captar los caudales mximos en poca de lluvias abundantes y de aprovechar tambin los caudales mnimos en poca de sequa; es decir, que son sistemas para el manejo de los extremos. Con los caudales mximos (generalmente cargado de sedimentos) se mejoran, fertilizan y amplan las tierras de cultivo, logrando cosechas abundantes, que sirven para compensar la baja produccin de las pocas de sequa. c) La aversin al riesgo
Segn Bruno Kervyn, la aversin al riesgo constituye una caracterstica del habitante alto andino. Opina este autor: Una cierta aversin al riesgo es una actitud indispensable a la supervivencia campesina que, curiosamente, es a veces totalmente pasada por alto en proyectos de desarrollo que insisten en proponer paquetes tecnolgicos que aumentan el riesgo a la vez que se extraan de la poca receptividad de los campesinos a ciertas innovaciones. Todava la aversin al riesgo es confundida con una supuesta oposicin a la modernizacin o con una actitud tradicional aunque hay que reconocer que esta confusin se da ms a menudo en los tcnicos que en los economistas que tienen acceso a los buenos textos sobre economa campesina. Prosigue sealando que: Frente a eventos cuya probabilidad puede ser estimada (porque son recurrentes) el campesino busca establecer mecanismos de seguro contra los riesgos. As, la diversificacin de actividades o cultivos, las relaciones patrn-cliente (clientismo), los crditos de mediano o largo plazo (como en ciertos aynis (trabajo comunal)), las alianzas familiares y comunales, las estrategias demogrficas, son todos ejemplos de sistemas de seguros. Estos mecanismos (como la eleccin de un cierto patrn de cultivos o actividades) traducen el comportamiento del campesino frente al riesgo: l suscribe un seguro que no elimina el riesgo pero lo controla. Cuanto ms adversa ser su actitud frente al riesgo ms importantes (y complejos) sern los sistemas de seguro.52
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Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit. Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, op. cit., p. 168. Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit.
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Para Adolfo Figueroa tambin: Un elemento que es esencial para entender el comportamiento econmico campesino y su reaccin frente a las polticas que se propongan, es el problema de la aversin al riesgo. sta es una coordenada importante del anlisis; si no se incorpora la aversin al riesgo, no se entender el comportamiento de las economas campesinas.53 d) La organizacin
Para Angelo Neglia las organizaciones sociales o comunitarias presentan usualmente una dimensin territorial y una dimensin funcional. Las conforman, por ejemplo, juntas de accin comunal, clubes deportivos, comits de vivienda, centros sociales, y otros. Segn este mismo autor, existen por lo menos tres dimensiones de organizaciones de base:
i)
las agrupaciones sociales o comunitarias que define como pequeas unidades celulares que componen, por ejemplo, una vereda (Colombia) o un barrio. Son las que se sustentan en sumar las capacidades individuales o familiares para dar solucin a problemas que les plantea la convivencia en el medio que les es comn. las organizaciones productivas. Estas organizaciones pueden ser comunidades campesinas, cooperativas, empresas comunitarias de produccin, empresas artesanales, industriales, etc. los organismos gremiales como los sindicatos, las ligas, las asociaciones de usuarios, las federaciones y otros.
ii)
iii)
Con el primer tipo de organizaciones, el sector marginado mejora su ser, atendiendo sus necesidades sociales; con el segundo tipo de organizaciones mejora su tener, desarrollando mejor sus posibilidades en el mbito econmico; con el tercer tipo de organizaciones aumenta su valer en la sociedad, por su fuerza y presencia social que le permitir participar en la estructuracin de la sociedad.54 Para Bruno Kervyn una caracterstica que es particular a gran parte de las zonas alto andinas de Bolivia, Per y Ecuador, principalmente, es que los campesinos estn organizados en funcin de su medio ecolgico en comunidades que l define como grupos territoriales cuyos miembros son mutuamente interdependientes por la obligacin de explotar ciertos recursos en comn a fin de maximizar el bienestar colectivo. Agrega, adems, que en los Andes, a diferencia de muchas comunidades asiticas y africanas, las comunidades campesinas se basan en un principio igualitario y no jerrquico. Manifiesta, sin embargo, la importancia de que la organizacin de las comunidades pueda responder a cambios y responder as a nuevas necesidades.55 En contraste con esta organizacin de base adaptada a las condiciones del medio, el Estado est usualmente organizado en contraposicin a las necesidades del sistema social y ambiental existente. Muchas entidades estatales se crean siguiendo un modelo externo y luego se analiza en qu puede trabajar. Por ello, es importante que primero se defina claramente cul es el funcionamiento y los objetivos de gestin (del sistema ambiental, hdrico, social u otro) para, en segundo lugar, definir cul debe ser el funcionamiento y los objetivos del sistema institucional y cules las instituciones que van a administrar dicho sistema. No se crea primero una institucin para preguntarse, luego qu se va a hacer con ella sino a la inversa.56 La falta de coherencia en la organizacin estatal est ampliamente reflejada en el anlisis que realiza Juan Palao sobre los programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural en el caso de
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Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., p. 82. Angelo Neglia, Teora y prctica del desarrollo de la comunidad, op. cit. Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit., p. 71. Axel Dourojeanni, Gestin de recursos hdricos en el Per: Restricciones y soluciones, Debate Agrario: Anlisis y Alternativas N 4, Per, diciembre de 1988.
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Puno (Per) 1947-1987, en el cual registra la forma catica en que intervienen simultneamente 70 a 80 programas y agencias estatales en el mismo departamento con resultados muy poco efectivos. El mismo autor seala, adems, el choque que causa la forma cmo el Estado ha tratado de normar y regir la organizacin comunal va la imposicin de tenientes-gobernadores, presidentes, consejos de administracin y vigilancia. Sin embargo, las comunidades persisten, despus de 60 aos de dichas imposiciones, en mantener cargos y roles propios, los cuales se dan en forma simultnea con los roles pblicos. Esto, a juicio propio, se debe simplemente a que la organizacin comunal responde a una necesidad de grupos de personas a asistirse mutuamente en un mbito que as lo requiere. La comunidad y la vida comunal responden a una necesidad impuesta por un medio heterogneo y aislado. Mientras estas condiciones persistan, la vida comunal tambin persistir. Si se destruye la organizacin comunal, sin modificar las condiciones de aislamiento y tecnologa, se destruye la relacin equilibrio entre el individuo y su entorno. 57 Cabe mencionar aqu que, si bien hay un aparente consenso entre ciertos grupos de investigadores sobre el rol esencial que tiene la comunidad en las condiciones actuales de aislamiento, en otros crculos hay definiciones y opiniones adversas o utpicas. Unos idealizan la comunidad hasta el punto de no ver los conflictos que existen internamente en ellas, ni de apreciar que no son tan idealmente comunitarias, ni de plena autogestin como quieren verlo; otros, a la inversa, piensan que son sociedades en descomposicin porque impiden mejorar la productividad y fomentan el atraso tecnolgico. Otros las califican de anrquicas porque indican que abogan por una absoluta independencia y autonoma pero, al mismo tiempo, exigen recibir todo tipo de ayuda estatal. No hay, por lo tanto, consenso sobre el rol de la comunidad y su relacin con el Estado. Juan Palao afirma que la comunidad campesina, desde el punto de vista organizativo, sufre distorsiones de percepcin por lo que normalmente muchas instituciones pblicas o privadas pretenden reordenarla (confrontacin de criterios entre asesores y asistidos). Los asesores muchas veces indican que la organizacin no es democrtica, ni funcional, ni empresarial y proponen otros modelos. Se niega as al campesino la posibilidad de tomar decisiones. Frente a estas discrepancias de enfoque, los profesionales que trabajan en zonas rurales debern ser prudentes en los calificativos que emitan sobre las organizaciones locales, comenzando por analizar la idoneidad de sus propias organizaciones para trabajar en dichas zonas. e) Los sistemas de produccin.
Los sistemas de produccin en zonas alto-andinas, sobre todo del Per y Bolivia, han sido objeto de numerosos anlisis. Se pueden diferenciar ntidamente: los sistemas de produccin nuevos, utilizados generalmente por invasores recientes y ocupantes precarios de zonas de pendiente; los sistemas de produccin antiguos que provienen de una evolucin de cientos de aos de adaptacin, y los sistemas de produccin modernos o importados. Los sistemas de produccin calificados como antiguos son descritos muy apropiadamente por Bruno Kervyn, quien manifiesta que estos sistemas pueden verse como un portafolio cuidadosamente establecido y experimentado, lo que explica que muchos cambios tcnicos no se dan, simplemente porque el efecto positivo sobre una actividad o cultivo es ms que compensado por efectos negativos sobre otras actividades, o implica una adaptacin del conjunto del sistema, que solamente se puede dar en el mediano plazo. Esto significa que hay que tomar en cuenta la matriz tecnolgica para proponer innovaciones, es decir, ver la economa campesina como un todo y no solamente como la suma de sus partes. El aspecto ms importante es comprender la complementariedad entre los diferentes cultivos, de un lado, y entre agricultura y ganadera del otro lado, en lugar de analizar diferentes cultivos y actividades como competitivas. Otra consecuencia es
57
Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: , op. cit.
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que a veces la produccin intermedia es ms importante que la produccin final. Por ejemplo, se cultiva maz a 3 600 mts para alimentar el ganado, o se cra vacunos para jalar el arado. Entonces, si slo se toma en cuenta el producto final (destinado al intercambio o al consumo directo), se concluye fcilmente que tal cultivo o actividad es antieconmico. Pero en realidad encuentra su justificacin en el conjunto del sistema. As, un error frecuentemente cometido consiste en no entender ni los sistemas de alimentacin ni las funciones econmicas del ganado. Entonces se recomienda que la cantidad de ganado no exceda la soportabilidad de la superficie disponible de pastos y se propone introducir ganado mejorado, sin darse cuenta que en muchos casos los subproductos agrcolas son ms importantes que los pastos en la alimentacin del ganado y que las caractersticas del ganado vacuno deben ser adaptadas a su funcin de proveedor de insumos.58 Las interpretaciones de los sistemas de produccin y conservacin de los campesinos de zonas alto andinas se han hecho con diferentes sentidos. Unos con criterio netamente descriptivo y otros con un criterio analtico. Los primeros se limitaron a explicar cmo y cunto producen los sistemas de produccin y conservacin de alta montaa. Los segundos se dedicaron a interpretar la dinmica de los sistemas de produccin y de qu forma podran modificarse dichos sistemas para aumentar los rendimientos de los sistemas as como favorecer la conservacin de los recursos. Segn Orlando Plaza, las constataciones de la complejidad de los sistemas de produccin antiguos de la Sierra del Per son tan recientes que hasta se puede hablar de descubrimiento de dicha complejidad que combina diferentes actividades agropecuarias con extra-agropecuarias, los multiciclos agrcolas, las prestaciones no monetarias de servicios y bienes, los pluricultivos, el conocimiento del clima, el intercambio de productos entre pisos ecolgicos y otros que recin empezaron a divulgarse en el Per en un crculo amplio de investigadores entre 1960 y 1970.59 A la fecha existen muchos estudios de casos sobre estos sistemas de produccin, algunos muy completos, patrocinados por universidades y organismos no gubernamentales nacionales y extranjeros, que deben ser consultados para interpretar adecuadamente la situacin en las zonas alto andinas, y en general, donde se vaya a trabajar. f) El potencial para incrementar la produccin en zonas rurales
La informacin sobre el potencial para incrementar la produccin en zonas rurales es fragmentada. Proviene usualmente de reas piloto y estaciones experimentales, as como de comparaciones entre rendimientos de produccin bajo diferentes formas de conduccin de la tierra y de tecnologas utilizadas. En los casos analizados sobre las zonas alto andinas de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela se proyectan cifras que permiten asegurar que se podra incrementar la produccin agrcola de la mayora de los cultivos en un 100% como mnimo, si se cambian los factores de produccin. La clave actual del mejoramiento bsico de la calidad de vida y de la sustentabilidad ambiental en las zonas de alta montaa est en el aprovechamiento agrosilvopastoril, la transformacin primaria de productos y su adecuada comercializacin, al margen de lo que pueden obtener por la utilizacin de los recursos mineros, energticos, tursticos y otros de que disponen. Para que se alcance este objetivo en forma extensiva, es necesario que el Estado apoye el proceso por lo menos en su fase inicial. El potencial de incremento de la produccin se encuentra registrado en los cuadros III-1 al III-7, recopilados en diferentes publicaciones sobre el tema.60
58 59
60
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit., p. 18. Orlando Plaza, El Plan Sierra: Comentarios desde las ciencias sociales, Debate Agrario: Anlisis y Alternativas N 4, Lima, Per, diciembre de 1988. CEPAL, Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, (Libro 17), Santiago de Chile, 1988.
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Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Cuadro III-1
REGIN ANDINA DE COLOMBIA: INCREMENTO POTENCIAL DE LA PRODUCCIN DE CULTIVOS BSICOS EN LOS DEPARTAMENTOS ALTIPLNICOS
Toneladas por hectrea
Rubros Produccin Actual Posible Hectreas disponibles Toneladas de Incremento
Maz Papa Frejol Cebada Trigo
1.42 13.70 0.65 1.73 1.43
3.0 15.4 1.1 2.5 2.0
103 000 32 500 24 700 17 500 25 000
162 740 55 250 11 115 13 475 14 250
Fuente: Atlas Regional Andino, Desarrollo de Cuencas Andinas en Colombia (1986), Boyac, Cundinamarca y Nario.
Cuadro III-2
REGIN ANDINA Y CUENCAS ALTAS DE VENEZUELA: INCREMENTO POTENCIAL DE LA PRODUCCIN AGROPECUARIA EN RUBROS IMPORTANTES
Kilos por hectrea
Rubros Produccin Actual Posible Hectreas disponibles Toneladas de Incremento
Papa Apioa Caf Leche
13 000 5 000 276 871b
20 000 10 000 462 1 200
6 000 3 000 70 000 130 000
42 000 15 000 13 020 42 770 000
Fuente: Gonzalo Pea, Evaluacin y diagnstico de las estrategias, programas y proyectos utilizados o formulados para el desarrollo y manejo de cuencas de alta montaa y/o zonas de la regin andina de Venezuela en el perodo 1970-1985 y proyecciones hacia 1990 (informe de consultora para la CEPAL).
a b
Se tom el apio, porque representa el 45% de la superficie hortcola cultivada de la regin en 1983. Litros por hectrea.
Cuadro III-3
REGIN ANDINA DEL ECUADOR: RENDIMIENTOS REALES Y POTENCIALES DE ALGUNOS CULTIVOS BSICOS, 1985
Kilos por hectrea
Cultivos Produccin Normal Mejorada o mecanizadas Estacin experimental
Papa Frejol Trigo Maz amilceo
11 600 545 1 000 900
15 000 900 2 500 3 000
18 000 1 136 5 000 7 000
Fuente: Emilio E, Polit, (informe de consultora para CEPAL, Libro N 18), Diagnstico de las estrategias, programas y proyectos formulados para el desarrollo y manejo de cuencas alto-andinas en el perodo 1980-1985.
88
N 10 Cuadro III-4
RENDIMIENTOS PROMEDIO EN EL PER EN 1984

Kilos por hectrea
Parcelas de Arroz Nacional Demostracin agrcola-enlace Comprobacin Estacin experimental
Arroz Maz amilceo Maz amarillo Sorgo Trigo Papa Frijol
4 336 1 007 2 767 3 266 986 6 794 837
6 349 2 481 4 976 3 834 1 754 18 179 960
7 796 2 676 3 606 4 248 2 360 24 179 1 120
9 010 4 200 6 500 6 200 3 500 47 000 1 300
Fuente: Instituto Nacional de Investigacin y Promocin Agropecuaria (INIPA), Programa de Agroeconoma.
La finalidad de presentar estos cuadros es hacer notar al usuario del presente trabajo, que existen diversas fuentes de informacin que le permiten adquirir el conocimiento mnimo necesario sobre las posibilidades de incrementar la produccin en zonas rurales, en el ejemplo, referido a zonas alto andinas. Toda esta informacin, sin embargo, debe tomarse con cautela. Los motivos de las diferencias de produccin no son tan fciles de detectar en zonas altamente heterogneas donde el microclima vara entre dos lugares relativamente cercanos. No todas las diferencias son, por lo tanto, atribuibles a condiciones puramente tecnolgicas. Caso 1: Efecto del tratamiento fsico de la tierra (construccin de terrazas)
Cuadro III-5
INCREMENTO EN RENDIMIENTOS PROMEDIOS SEGN PRODUCTOS

Producto Tcnica empleada Nmero de casos Incremento Kgs/Ha % Promedio
Papa fertilizada Papa no fertilizada Papa fertilizada Papa no fertilizada Maz fertilizado Maz no fertilizado Maz fertilizado Maz no fertilizado Trigo fertilizado Trigo no fertilizado Trigo fertilizado Trigo no fertilizado
Terraza Terraza Surco Surco Terraza Terraza Surco Surco Terraza Terraza Surco Surco
71 41 99 15 18 2 12 11 8 25 1 1
5 230 6 550 3 227 1 878 1 175 58 456 174 1 161 390 1 500 100
43.0 142.0 22.5 39.5 65.0 13.0 40.0 24.9 48.0 54.0 125.0 10.0 x = 54.68 x = 10.00 x = 45.54 x = 52.75
Fuente: Julio Alfaro y Alberto Crdenas, Manejo de cuencas: Hacia una nueva estrategia del desarrollo rural el Per, Fundacin Friedrich Ebert, Lima, Per, octubre de 1988.
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Caso 2:
Efecto de la educacin en la produccin

Cuadro III-6
SIERRA: PRODUCTIVIDAD, INNOVACIONES TECNOLGICAS Y EDUCACIN EN TRES REGIONES CAMPESINAS

Unidad Moderna (Jauja) Intermedia (Anta) Tradicional (Acomayo)
Productividad en papa: tierra, media (relacin entre deciles extremos) trabajo, media Proporcin de campesinos que han adoptado: fertilizantes pesticidas semillas hbridas de papa uso de tractor Educacin formal del jefe Extensin en los ltimos 3 aos (% de campesinos)
(TM/ha) (relacin) (ndice) (%)
8.3 (4.9) 498 98 97 92 38
4.0 (3.1) 256 99 99 36 19 4.3 29
3.7 (4.7) 100 35 53 3 1 3.7 7
(aos) (%)
6.1 10
Fuente: Benjamn Quijandra, Rol del Estado en el proceso de innovacin tecnolgica, Agricultura andina y tecnologa: Unos factores condicionantes, Cuadernos de Debate y Reflexin N 1, Comisin de Coordinacin de Tecnologa Andina (CCTA), Lima, Per, febrero de 1987, p. 153. Cuadro III-7
RENDIMIENTOS, COSTOS Y RETORNOS POR HECTREA SEGN SISTEMAS DE PRODUCCIN DE PAPA EN EL VALLE DEL MANTARO. CAMPAA AGRCOLA 1977-1978
En miles de soles
Zona baja Semillaristas Medianos Pequeos Tipca
a
Zona intermedia y alta Barbecho Barbecho Barbecho con con con b chaki-taklla tractor yunta Callpeo con yunta
c
Rendimiento Retorno Total Mano de obra Tractor y/o yunta Semilla Fertilizantes qumicos Estircol Pesticidas al suelo Pesticidas al follaje Subtotal Alquiler Costo total Insumos propios
(TM/ha)
21.8 357.1 30.6 24.3 48.1 14.1 10.0 7.9 4.0 (139.6) 14.0 167.6
9.4 140.7 21.7 15.9 32.5 9.1 7.6 1.6 3.3 (91.6) 7.0 107.8 39.0 32.9 74.9
3.3 65.1 23.8 10.1 27.4 3.0 15.3 3.1 1.3 (84.1) 7.0 99.5 41.0 -34.4 6.4
7.3 133.9 28.3 0.0 30.6 2.4 7.7 1.2 0.6 (70.8) 17.7 95.6 79.0 38.3 113.8
9.4 132.3 42.2 0.2 29.1 5.6 4.1 1.3 2.4 (84.9) 21.2 114.6 66.0 17.7 93.3
9.4 43.3 24.2 8.3 36.3 8.0 1.9 4.1 4.6 (87.0) 21.8 117.5 53.0 25.8 88.1
3.9 62.4 16.9 10.6 18.5 7.6 2.6 2.0 1.4 (59.6) 14.9 80.4 75.0 -18.0 42.3
7.8 109.9 21.9 10.0 21.1 11.7 3.3 4.4 1.8 (74.2) 18.5 100.1 72.0 9.8 81.9
(%)
25.0 189.5 231.4
Retorno total - Costo total Retorno total - Valor insumos
Fuente: Vctor Agreola Mercado, productividad y adopcin de tecnologa, Agricultura Andina y tecnologa: Unos factores condicionantes, 1987, p. 114; elaborado sobre la base de Douglas Horton, Tecnologa de la Produccin de la Papa en el Valle del Mantaro, Per. Resultados de una Encuesta Agroeconmica de Visita Mltiple. Documento de Trabajo N 1980-1. Departamento de Ciencias Sociales, Centro Internacional de la Papa (CIP), Lima, 1980, cuadro N 8. a Tcnica tradicional de siembra en terrenos descansados consistente en enterrar la semilla mejorada y luego hacer un aporque temprano, en que no se afloja mucho la tierra, ni se incorpora la materia orgnica. b Herramienta de labranza consistente en una vara larga y semicurva que termina en una pala, con una varilla atravesando perpendicularmente la vara por sobre la pala, para hacer palanca con el pie y voltear la tierra. c Tcnica tradicional practicada con el propsito de remover el suelo de las parcelas cultivadas el ao anterior, mediante un arado tradicional, realizada inmediatamente antes de la siembra.
90
N 10
Caso 3:
Efecto de las semillas y tcnicas de cultivo en la produccin de Papa en Zonas de Alta Montaa (3 600 m.s.n.m.)
Por otro lado, ningn incremento de produccin se puede sostener slo con el aporte de paquetes tecnolgicos. La organizacin del campesino, sobre todo su educacin, juega un rol fundamental en la produccin, as como la tenencia de la tierra. Cabe tambin recordar que incrementar la produccin no lo es todo desde el momento que los costos de produccin tambin se incrementan generalmente y que los precios de venta de dicha produccin no necesariamente cubrirn los mayores gastos. Estos aspectos, ampliamente conocidos por los economistas agrarios, muchas veces escapan, sin embargo, a profesionales de otras disciplinas, inclusive vinculados al desarrollo rural. Por este motivo, es esencial que se analice la informacin existente en la zona donde se va a trabajar antes de proponer realizar acciones. Tema 4: Las restricciones y soluciones para mejorar la calidad de vida de los habitantes y conservar los recursos
Al margen del inters de la observacin pura, que slo se dedica a describir lo que encuentra, es obviamente ms desafiante analizar las restricciones existentes para aumentar la calidad de vida de los habitantes y las soluciones que se proponen para superarlas. Bruno Kervyn, tratando de explicarse el por qu de las diferencias de productividad en mbitos similares, plantea dos paradigmas que se sustentan a su vez, en tres hiptesis cada uno:
Cuadro III-8
DIFERENCIAS DE PRODUCTIVIDAD EN MBITOS SIMILARES

Paradigma Hiptesis
1. No hay subutilizacin de
Resultados Los campesinos son eficientes, es decir, que logran la mayor produccin posible con los pobres recursos que tienen. El problema de la pobreza no est, entonces, en la organizacin de la agricultura (estructura agraria) o en la explotacin, sino en la falta de recursos. Hay que introducir recursos nuevos, principalmente insumos y educacin. Los mecanismos de mercado (libres precios y competencia) son importantes para asegurar una buena asignacin de recursos. El minifundio es idealizado como modelo econmico para la agricultura. Los campesinos no slo son individualmente ineficientes (lejos de su frontera de produccin), sino que tambin lo son socialmente. El problema de la organizacin de la produccin es por lo tanto fundamental: hay que aprovechar las economas de escala (internas y externas) para llegar a una mayor eficiencia social. El minifundio individual (la economa parcelaria) no es un ideal econmico y tampoco puede serlo social y polticamente. Vale la pena buscar tambin aumentos de produccin sobre la base de los recursos existentes (tecnologas apropiadas). La poltica agraria debe ser voluntarista, a veces coercitiva, pero el problema fundamental de los modelos de cooperacin radica en los incentivos.
El campesino es pobre pero eficiente
recursos en las economas campesinas. 2. Estas economas son estticas pero los campesinos son buenos neoclsicos buscando una ganancia mxima. 3. Los rendimientos de escala son constantes.
1. Hay una subutilizacin
El campesino es pobre porque es ineficiente
de recursos (mano de obra principalmente) en la agricultura campesina. 2. Existen siempre economas de escala, por lo menos externas (economas en la obtencin de insumos y en la comercializacin de productos). 3. La economa campesina es dinmica y no esttica.
Fuente: Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, marzo de 1988.
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Segn este mismo autor, ... las principales diferencias entre los dos paradigmas conciernen a los rendimientos de escala y a la utilizacin de mano de obra. La opcin por uno u otro debera depender de la verificacin emprica de las hiptesis y es en este terreno donde se ha dado la mayor parte del debate. Para el caso del Per explica (pero admite no tener suficientes pruebas concretas) el por qu la teora del campesino pobre pero eficiente le parecera empricamente falsa y polticamente peligrosa. Recalca que, como economistas, deberamos sospechar a priori las teoras que, aun presentando un alto grado de coherencia, contradicen a la vez el sentido comn y nuestra experiencia de campo.61 Adolfo Figueroa, comparando zonas alto andinas peruanas de caractersticas similares pero diferentes procedimientos de produccin y rendimiento (de hasta cinco veces mayores en una zona con relacin a la otra) indica que: Estamos hablando de los mismos campesinos, de las mismas zonas ecolgicas, porque as se escogieron las microrregiones. A pesar de todos los controles experimentales que se hicieron, se encontraron estas diferencias. Esto quiere decir, que hay un amplio margen para elevar la productividad. No tenemos que comparar la productividad campesina con la productividad de Israel, sino tenemos que comparar un campesino de Sangarar con un campesino de Jauja y encontramos que ambos, en los mismos Andes, en el mismo medio ecolgico, producen de una manera diferente y tienen diferentes productividades. Las productividades ms altas observadas nos daran el techo al cual se puede llegar ahora, porque estas nuevas tcnicas han sido probadas y funcionan, operan. Ni siquiera hay que desarrollarlas, simplemente estn en accin. La papa es un ejemplo que me pareci esencial para el argumento en favor de la va campesina. La potencialidad que da la brecha tecnolgica observada al desarrollo de la economa campesina, es evidente.62 En otros cultivos como maz, cebada, trigo, quinua (un tipo de grano), el trabajo de Efran Franco63 muestra que la oferta tecnolgica tambin est presente, que se han hecho avances importantes, tal vez no como al nivel de la papa, pero la diferencia con la papa, segn su ponencia, est ms en el problema de la difusin; es decir, existe oferta tecnolgica, lo que falta son los mecanismos de difusin y de adopcin. En esos cultivos tampoco hay que comenzar a cero, hay tcnicas disponibles y lo que se necesita es empezar a disear polticas para que sean adoptadas por los campesinos. Ms adelante Adolfo Figueroa64 indica que: Tambin hay el argumento, muy comn, de que la agricultura campesina es ineficiente, porque se podra sacar ms productividad, ms provecho a los recursos que maneja el campesino. Esto es una confusin de trminos porque la eficiencia en economa se define de una manera muy precisa: es el mximo producto que se puede obtener con las condiciones actuales de tecnologa y de conocimientos del productor en el manejo de recursos. La pregunta es, si con los recursos y los conocimientos que tiene, con el contexto que enfrenta, se puede hacer mejor. Ciertamente la respuesta es que no se puede hacer mejor. Para producir ms hay que cambiar las condiciones bajo las cuales se produce, pero esto ya no es un problema de eficiencia, es un problema de cambiar las condiciones de produccin. He argumentado que para desarrollar la comunidad campesina no hay nada que se pueda hacer en las condiciones actuales. Ellos hacen lo mejor que pueden. Para elevar la productividad hay que cambiar las condiciones bajo las cuales operan. Una de estas condiciones esenciales es la necesidad de capacitacin del campesino.
61 62 63
64
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit. pp. 78-79. Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., p. 82. Efran Franco, Vctor Agreda, Benjamn Quijandra, Oscar Blanco y Ricardo Letts, Agricultura andina y tecnologa: Unos factores condicionantes, Serie Cuadernos de Debate y Reflexin 1, Comisin de Coordinacin de Tecnologa Andina (CCTA), Lima, Per, febrero de 1987. Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., p. 84.
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N 10
Tema 5:
Interpretaciones sobre estrategias y programas de accin para llevar a cabo las soluciones seleccionadas
En la literatura disponible sobre desarrollo de zonas alto andinas, como en el caso del Per, se encuentran numerosas referencias a estrategias de nivel nacional, multisectorial, sectorial y subsectorial. Lamentablemente pocas de las estrategias nacionales y multisectoriales renen los elementos necesarios para ponerlas en prctica. Por ejemplo, en el Seminario sobre Estrategias de Desarrollo de la Sierra (Peruana) realizado en Cusco, Per, en julio de 1985, dos partidos polticos exponen sus estrategias. Tomando como ejemplo la exposicin del Partido Aprista,65 gobernante, se aprecia que expone inicialmente lo que denominan la estrategia del gobierno que se basa en transformar la estructura productiva, priorizar el resurgimiento del campo y la descentralizacin, y fomentar la participacin organizada de la poblacin. Adems, indica que se piensa realizar una serie de reformas (tributaria, estructural, agraria, alimentaria, financiera y de salud) como parte de la estrategia. Ms adelante, refirindose a la Sierra Peruana, sostiene que tienen diseadas estrategias de desarrollo en el medio rural, estrategias de seguridad alimentaria y estrategias especficas de desarrollo de la Sierra. Manifiesta que la estrategia de desarrollo en el medio rural se sostiene en una base de campesino-agricultor como poblador y sujeto cultural; como actor sociopoltico de cambio y como productor econmico. En lo referente a la seguridad alimentaria sostiene la necesidad de ejecutar 15 polticas muy claras. Julio Cotler, sin pretender adoptar una actitud negativista, levanta, sin embargo, varias interrogantes a los expositores de ambos partidos e indica que los propsitos, metas y tareas que proponen como parte de sus estrategias requieren previamente de un cambio sustancial en el rgimen poltico y en el carcter del Estado pero no se dice cmo se va a lograr eso. Sus preguntas son: Cmo se hace esto? Cmo y con quin se podr hacer esto? Cmo se llega a eso, qu tipo de sociedad, qu tipo de Estado se requerir para lograr lo que efectivamente es necesario? Frente al planteamiento del partido de Izquierda Unida que dice que su estrategia requerir una cuota muy alta de ahorro, una cuota muy alta de austeridad y una disciplina muy fuerte en trminos de consumo vuelve a preguntar cmo se logra esta situacin? 66 Lo que finalmente indica el hecho de que las estrategias globales propuestas no pueden calificarse como tales, es la expresin de Cotler que dice muchas veces percibo los objetivos que se proponen pero muchas veces tambin no alcanzo a ver los medios para alcanzar tales objetivos. Resulta paradjica esta expresin a raz de una exposicin sobre estrategias que tericamente deberan tener como fin servir de derrotero y explicar como alcanzar soluciones deseadas. Esto implica que no son estrategias y por lo tanto no deberan denominarse como tales o que son incompletas o que se basan en una serie de supuestos simplemente inalcanzables o utpicos convirtiendo las llamadas estrategias en deseos irrealizables. Sin embargo, una estrategia incompleta o plagada de condiciones inalcanzables ya no se constituye, por definicin, en una estrategia porque pierde su valor como gua para alcanzar objetivos. Son simplemente propuestas de ciencia-ficcin. La inoperancia de las denominadas estrategias nacionales y multisectoriales se debe en parte a su inherente complejidad: mltiples objetivos, incertidumbre a mediano y largo plazo, necesidad de cambios fundamentales en la estructura pblica y funcionamiento de instrumentos de poltica pero tambin a la falta de conocimientos de quienes las formulan.
65
66
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA): Desarrollo de la Sierra, Anales del Seminario sobre Estrategias para el Desarrollo de la Sierra, Universidad Nacional Agraria La Molina y el Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, abril de 1986. Julio Cotler, Comentario a la Exposicin de Vctor Lpez sobre el Programa del APRA para el Desarrollo de la Sierra, Anales del Seminario sobre Estrategias para el Desarrollo de la Sierra, Universidad Nacional Agraria La Molina y Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, abril de 1986, pp. 263-264.
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Esta falta de estrategias nacionales multisectoriales se compensa en algunos pases como en el Per, con la formulacin de estrategias en el mbito de programas y proyectos; unos multisectoriales y otros sectoriales, como el Proyecto Especial del Programa para el Desarrollo de las Microrregiones en Emergencia Econmica y Social (PEPDMEES) del Instituto Nacional de Planificacin (INP), y el Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH),67 de la Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), del Ministerio de Agricultura y Alimentacin. Estos programas disean, inclusive, estrategias para accionar a nivel de comunidades. Sin pretender discutir su validez, cabe destacar que estn detalladamente formulados en comparacin con las estrategias nacionales multisectoriales. La carencia de estrategias nacionales multisectoriales que enmarquen dichos programas los hace, sin embargo, muy vulnerables a los cambios de gobierno, de poltica y sobre todo al ataque de otros sectores del propio gobierno. Carecen del apoyo de instrumentos de poltica que refuercen sus acciones y, por lo tanto, su sobrevivencia es siempre precaria. Slo subsisten aquellas estrategias conducidas por dependencias que llegan a gozar de cierta autonoma, tienen autorizacin para ejercer acciones multisectoriales y disponen de fuentes de ingresos propios o dirigidos tal como algunas de las corporaciones autnomas de Colombia. El diseo de estrategias para el desarrollo del ser humano en zonas rurales sigue, por lo tanto, demandando mayores aportes. Lo hecho hasta hoy no es suficiente, a pesar de los esfuerzos desplegados. Se proponen soluciones aisladas pero an no se sabe cmo aplicarlas, ni solas y menos en su conjunto. Se entiende que debe partirse de una situacin real para llegar a una situacin deseada. El arte consiste en saber disear estrategias a partir de estos elementos sin saltarse etapas bajo supuestos inexistentes. Si se necesitan condiciones previas u otros recursos habr que indicar cmo obtenerlos y no suponer que existan.
D.
Incorporacin de los conocimientos e interpretaciones sobre zonas rurales en las acciones del Estado
Los organismos estatales que tienen injerencia en los procesos de gestin para el desarrollo de zonas rurales han tratado en forma fluctuante en el tiempo pero recurrente de incorporar en sus planes y acciones de trabajo las interpretaciones que han ido apareciendo sobre dichas zonas. Lamentablemente, la inercia del aparato estatal de tipo central ha impedido, en gran medida, que estas interpretaciones lleguen a plasmarse en un cambio de las estructuras de sus organizaciones y formas de actuar. Por este motivo, existe una pobre correlacin entre la organizacin del Estado y las necesidades rurales, en particular, de las zonas marginadas de alta pendiente. Mientras, por ejemplo, las necesidades de las comunidades campesinas de la Sierra del Per son participativas, interdisciplinarias, continuas y sujetas a calendarios agrcolas y a mbitos comunales; las acciones del Estado son intervencionistas, sectoriales y discontinuas (va proyectos), sujetos a calendarios presupuestarios y a mbitos poltico-administrativos ajenos a las situaciones alto andinas. El aparato ministerial no est organizado para actuar de acuerdo a las necesidades de los habitantes y de las zonas rurales alto andinas. Por este motivo, es fundamental revisar y adaptar la labor institucional en funcin de las necesidades de las zonas rurales y no pretender que sea a la inversa.
67
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), rgano tcnico dependiente del Viceministro del Ministerio de Agricultura y Alimentacin, con autonoma tcnica, econmica, administrativa y de gestin a partir de 1991. Fue originado en 1981 como Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), y convertido en 1988 a Programa Nacional de Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos (PRONAMACCS).
94
N 10
Para superar los obstculos de la rigidez, la sectorializacin y la falta de presupuesto, que se encuentran sobre todo a niveles formales de ministerios, el propio sistema se ha defendido en parte creando una serie de programas y proyectos as como algunos centros o institutos, unos multisectoriales y otros sectoriales que Axel Dourojeanni califica de paraformales68 y otros, como Juan Palao, los denominan el sector informal del Estado.69 Algunos de estos proyectos llegan a incorporar los criterios expuestos en este captulo sobre las zonas rurales alto andinas. Debido a esta incorporacin, estos programas que gozan de ciertos grados de libertad aun cuando no de continuidad garantizada son los nicos que, en alguna medida, han tenido llegada a las personas de las zonas rurales alto andinas, al menos en el Per. Lamentablemente, su accionar carece de poder para cubrir amplios frentes (masividad), as como para actuar en forma coordinada con muchos otros programas similares. Cada programa acta, por lo tanto, en forma independiente, parcelando el desarrollo. Slo en el Per, por ejemplo, un estudio reciente70 sobre autodesarrollo rural y tecnologas apropiadas destaca que hay 106 centros (de los cuales 70 son organismos no gubernamentales y 30 gubernamentales) a cargo de proyectos y trabajos relacionados con la transferencia de tecnologa apropiada a sectores rurales marginales. Cabe destacar que, de los 30 organismos llamados gubernamentales, la mayora son institutos o universidades. Esta lista no toma en cuenta, adems, los variados programas y proyectos que tienen directamente a su cargo las dependencias centrales del gobierno y que ejecutan acciones similares en el mbito de cuencas y microrregiones. Juan Palao, en un anlisis de programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural realizados en Puno entre 1947 y 1987, realza la forma catica como trabajan todos estos programas y seala textualmente que se han creado diversos organismos para la realizacin de programas y proyectos que definen la poltica del desarrollo rural. stos han sido desactivados, reorganizados o transformados de acuerdo a cada cambio de gobierno que adems de quitar continuidad a las acciones ha creado un creciente sector informal del Estado y agrega que la labor multisectorial de estos organismos interfiere y se superpone a la que realiza el sector correspondiente.71 El mismo autor destaca que en el Departamento de Puno, Per, muchas obras realizadas por programas espordicos son actualmente improductivas por estar abandonadas. Ello se debe a diseos inadecuados, falta de extensin, falta de crditos, poca atencin a la creacin de canales de comercializacin y falta de capacitacin. Seala que los programas que mantuvieron personal residente lograron la utilizacin de las obras construidas (granjas, huertos, minirreservorios, andenes, sistemas de riego y otros) pero que el retiro de dicha asesora signific el abandono de los sistemas. Lo que se extrae de estas afirmaciones es que:
i)
mientras por un lado existe, aparentemente, todo un aparato estatal formal, que podra realizar funciones continuas y de amplia cobertura para asistir permanentemente el desarrollo de zonas rurales marginadas, ste es inoperante, y a su vez, la proliferacin de programas flexibles o sistemas paraformales del Estado tampoco resulta operante a la larga, por su falta de continuidad en sus acciones, por sus trabajos usualmente puntuales y por la falta de coordinacin entre ellos.
ii)
Como ninguna de estas dos opciones funciona del todo, se ha recurrido a disear estrategias nacionales para el desarrollo rural, sobre todo basadas en una microrregionalizacin. El carcter macro y la falta de inters y de apoyo coordinado por parte de los sistemas formales y paraformales
68 69 70
71
CEPAL, Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, op.cit. Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: , op. cit., p. 19. Instituto de Transferencia de Tecnologas Apropiadas para Sectores Marginales (ITACAB), Autodesarrollo rural y tecnologas apropiadas: Experiencias de los pases del Convenio Andrs Bello, Lima, Per, noviembre de 1988. Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: , op. cit.
95
para coordinar sus actividades a nivel de cada microrregin, tambin han hecho fracasar este enfoque. Su debilidad consiste justamente en depender de los recursos y la buena voluntad de ministerios, programas, corporaciones regionales y otros para que se coordinen entre s y acepten hacer lo que se necesita y se planifica en cada microrregin. La alternativa integradora, con mejores resultados, ha sido crear programas que actan en el mbito de cuencas o de zonas rurales determinadas. En estos casos se ha logrado concertar esfuerzos a nivel de zonas definidas. Lo mismo se ha logrado partiendo de algunos programas o proyectos sectoriales (riego, reforestacin, conservacin) que, en la prctica, han tenido suficientes recursos para actuar multisectorialmente. Muchos de estos programas han podido incorporar en su accionar las interpretaciones sobre el ser humano y las zonas rurales. Son, probablemente, los nicos esquemas de trabajo en manos de organismos gubernamentales y no gubernamentales que han incluido tales interpretaciones. El resultado positivo que han obtenido con ello justifica con creces incorporar conocimientos y criterios, como los expuestos en este captulo, en los procesos de gestin para el desarrollo rural.
96
N 10
IV. Identificacin de problemas y restricciones
A.
La importancia de describir correctamente lo que es un problema
En casi todos los estudios de apoyo a los procesos de gestin para el desarrollo rural microrregional o de cuencas aparecen, en uno o ms captulos, una serie de enunciados o declaraciones que se presentan bajo el calificativo de problemas. El enunciado de estos problemas constituye usualmente la base para presentar, en forma correlativa, una lista de posibles soluciones. Es decir, se establece una relacin directa entre problemas y soluciones (vase el grfico IV-1).
Grfico IV-1
SECUENCIA UTILIZADA COMNMENTE PARA PROPONER ALTERNATIVAS DE SOLUCIN
Problemas
Soluciones
97
El simple enunciado y confrontacin de los problemas y de las soluciones carece, sin embargo, del anlisis deductivo; de la descripcin; del detalle, y de la indicacin de los pasos necesarios para que las soluciones recomendadas puedan validarse y aplicarse. Las carencias de informacin ms comunes son sobre los actores, tales como: la no identificacin de las personas que sufren o manifiestan el problema en forma directa o indirecta; la no mencin de las personas que causan u originan el problema en forma directa o indirecta, ni de las personas que interpretan el problema y lo describen en el estudio. Tambin es frecuente que no se asignen responsables para resolver los problemas. Adems de la carencia de identificacin de actores, muchas veces las presentaciones de los problemas no cuentan tampoco con la ubicacin del mbito, espacial o funcional, donde se origina o se da el problema ni del dimensionamiento del problema ni de una jerarquizacin de su importancia en funcin de las personas perjudicadas. Tampoco se presenta un ordenamiento, precisando la secuencia en que dichos problemas deben ser resueltos y la interrelacin que existe entre los mismos. Estas deficiencias en la presentacin de los problemas en un estudio, reducen la capacidad del analista para evaluar o generar soluciones. Lo expuesto se complica an ms cuando las menciones a los problemas aparecen diseminados en diferentes captulos del estudio. En estos casos hay que realizar una ardua tarea de lectura para encontrarlos y catalogarlos. Tampoco se estila definir cules son los objetivos asociados a cada problema enunciado, ni quines son los que aspiran a alcanzar dichos objetivos. Sin embargo, tericamente, si alguien manifiesta que tiene problemas, est expresando que tiene objetivos (puede llegar a decirse que quien no tiene objetivos o necesidades no tiene problemas). Sobre la base de este principio, debe ser factible poder confeccionar una lista de objetivos a partir de una lista de problemas o restricciones y recin entonces proponer soluciones. Este anlisis deductivo se hace poco o nada en los estudios revisados, por lo que las recomendaciones de solucin pierden consistencia. Tambin es comn encontrar que en la redaccin de informes y estudios se presenten listas de problemas y restricciones en forma no diferenciada, sin percatarse que en un proceso de gestin para el desarrollo, ambas expresiones tienen una connotacin distinta. As, un problema es la manifestacin de inconformidad de una determinada persona o grupo de personas que equivale a la inversa de expresar uno o ms objetivos. Para expresar un problema no se est obligado a expresar previamente los objetivos. Una restriccin es tambin una manifestacin de inconformidad pero que s requiere haber pensado o fraseado previamente l o los objetivos que se desea alcanzar. Bajo este enfoque un problema es igual a una restriccin si el problema es expresado como un impedimento para alcanzar un objetivo. Dicho objetivo debe ser expresado en forma explcita. Para encontrar las restricciones se debe seguir la secuencia deductiva que se presenta en el captulo I y que es ms compleja que la simple correlacin directa problema-solucin: En la secuencia metodolgica propuesta se establece una relacin indirecta entre problema-solucin, que se ilustra en el grfico IV-2. Esta secuencia facilita el proceso de deteccin y validacin de las soluciones. El procedimiento que se sugiere implica la necesidad de ejecutar tres pasos analticos, luego de identificado el problema, antes de plantear soluciones. Las soluciones, de esta forma, se expresan como opciones para superar las restricciones, con el fin de alcanzar los objetivos planteados en los mbitos pertinentes para con ello, eliminar los problemas. Al no seguirse esta secuencia de anlisis se retarda o impide el encuentro de soluciones vlidas. Ntese la diferencia en la cantidad de pasos de la secuencia del grfico IV-1 y de la secuencia del grfico IV-2.
98
N 10
El objetivo del presente captulo es ilustrar, sobre la base de casos reales, cmo diferenciar y mejorar la deteccin y descripcin de problemas y restricciones durante la elaboracin de estudios para apoyar los procesos de gestin para el desarrollo en microrregiones y cuencas utilizando la secuencia recomendada.
Grfico IV-2
SECUENCIA RECOMENDADA PARA PROPONER ALTERNATIVAS DE SOLUCIN
1 PROBLEMAS 2 Objetivos 3 mbitos 4 Restricciones 5 SOLUCIONES
B.
Forma como los habitantes y usuarios de zonas rurales marginadas expresan sus problemas
El tipo y las modalidades de expresin de problemas y la importancia asignada a los mismos difieren segn la persona o grupos de personas que los manifiestan. Es por ello importante comparar y diferenciar las formas en que los tcnicos identifican y exponen problemas que encuentran en el campo de la forma como lo hacen los campesinos marginados, los lderes campesinos y, en general, como expresan sus problemas el resto de actores involucrados en un proceso de desarrollo rural. Para obtener ejemplos de expresin campesina se han tomado dos fuentes: el resultado de encuestas de campo realizados en una zona de Cajamarca, Per, y el resultado de encuentros, entre funcionarios del Estado y comuneros, realizados en el Per en 1986.
1.
Como primer ejemplo
Se analizan las expresiones de los campesinos relativamente marginados y pobres de una zona de la sierra peruana. Las declaraciones del sector a ser supuestamente beneficiado constituyen una valiosa fuente de informacin para orientar los diagnsticos, sobre todo si se obtienen antes de que se realice un estudio. Para ilustrar este tipo de aporte en el recuadro IV-1 se exponen transcripciones literales de expresiones de campesinos que habitan en caseros ubicados en Cajamarca, Per. Fueron recopiladas por personal del PPEA, ejecutado con apoyo del Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y la Corporacin Departamental de Cajamarca y publicadas por Alois Kohler.72 El anlisis de las manifestaciones de los campesinos marginados provee una serie de informaciones de alto valor para interpretar los criterios, problemas y objetivos que tienen con respecto a su mbito y aspiraciones de calidad de vida. Estas interpretaciones son necesarias para llevarlas, a travs de uno o ms interlocutores profesionales, a las mesas de concertacin. Sirven adems, para preparar los trabajos de inventario, evaluacin y diagnstico del mbito de estudio.
72
Alois Kohler, Hermann Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca, op. cit.
99
A partir del recuadro IV-1, destacan por ejemplo, los siguientes aspectos:
i)
el campesino marginado expresa sus posiciones mezclando reas temticas o sectores. Por lo tanto, si se desea sistematizar el trabajo, deben clasificarse sus problemas para luego priorizarlos en consulta con ellos; el hecho que los campesinos hablen con ms frecuencia sobre algunos temas aporta elementos de juicio para priorizar sus problemas y objetivos. Sus expresiones sirven tambin para dirigir el diagnstico; la no mencin o escaso trato de ciertas reas temticas permite, tambin, plantear investigaciones para averiguar si existe algn potencial no conocido por las personas del lugar o si existen obstculos especficos para su incorporacin, por ejemplo, pesca, minera o industrias primarias, y el comportamiento y actitud de las personas del lugar permite visualizar las prioridades a ser abordadas cuando se planteen estrategias de desarrollo. Por ejemplo, el recelo al extranjero debe ser considerado en el diseo de las estrategias.
ii)
iii)
iv)
La utilidad de esta informacin alcanza su total potencial cuando se combina, compara y analiza con las posiciones de los dems actores que comparten el mismo mbito.
Recuadro IV-1
PROBLEMAS MANIFESTADOS POR CAMPESINOS MARGINADOS

REA TEMTICA: RECURSOS FSICOS Tema 1: Clima En la pampa hay mucho riesgo para sembrar porque cae mucho hielo que quema los cultivos. a. Ac en mi chacrita mucho fro hace, padecemos de la helada, a veces lo quema todito. b. A veces se pierde todo, una helada lo quema y no queda ni para comer. c. Tema 2: Geologa Sin informacin. a. Tema 3: Hidrologa El agua es la vida, pero no hay, la tenemos que traer de abajo. a. Tema 4: Tierras y suelos Si no se echa guano, no produce ni la semilla. a. No hay tierra suficiente para la agricultura. b. Si no tuviramos chacra hubiera que trabajar en el pueblo, en la chacra es mejor trabajar, la comida c. del campo es mejor, es ms fresca. El terreno ya no da para otros cultivos, siempre he sembrado los mismos cultivos, lo que produce mi d. chacrita es para nuestra comida, muy raro vendemos. A los sembrados les falta abono, la tierra media mala, hay que dejarla descansar dos o tres aos y e. tenemos que sembrar en otro lado, esto es debido a que, si lo sembramos continuamente, se cansa. Tema 5: Ecologa No hay informacin. a. REA TEMTICA: PRODUCCIN Tema 6: Produccin agrcola Si no se echa guano, no produce ni la semilla. a. En la cosecha a veces se pierde, por qu ser? antes daba harto, ahora no. b. Mi yuntita me sirve para arar mi terrenito, tenemos que esperar que llueva para regarlo y as puedan c. crecer las plantas. Mi terrenito no da pa mucho, ni para comer casi alcanza. d.
100
N 10 Recuadro IV-1 (continuacin)
e. f.
g.
h. i. j. k. l. m. n. o. p.
Nuestro terreno sirve para sembrar y de ah tenemos para comer, con los rboles tenemos lea para atizar nuestra candela... ac mucho se sufre, pero yo siempre quiero sembrar en mi terreno. En mi terrenito siembro papas, olluco (tubrculo andino), cebada, trigo, maz, arveja, poco, no ms siembro, por ah es pura piedra. Tengo una yunta; mientras yo estoy arando mis hijos van sacando las races que quedan despus de la cosecha, para dejar el terreno limpio... para la siembra y cosechas me ayudan mis hijos, mi mujer, mi nuera. El terreno ya no da para otros cultivos, lo que produce mi chacrita es para nuestra comida, muy raro vendemos. Tambin siembro al partir con personas de la ciudad que tengan dinero y nos den la semilla, despus la cosecha nos repartimos iguales. A los sembrados les falta abono, la tierra media mala, hay que dejarla descansar dos o tres aos y tenemos que sembrar en otro lado, esto es debido a que, si lo sembramos continuamente, se cansa. Yo siembro papa, oca, olluco, cebada, trigo, arveja, lenteja. Lo que produce mi chacra no lo vendo, casi se pierde la semilla, ms es para el gasto. En las siembras me ayudan mis hijos, cuando la siembra es buena hacemos mingas (trabajo de grupo), pero raras veces. Si no tuviera tierra, yo pedira que me den un terreno, yo no pudiera estar sin sembrar. Yo quisiera que nos sigan ayudando con las terrazas en mi terreno, he dicho all arribita, es mejor. Hoy da he cosechado papas y all no ms voy a sembrar lentejas. En la cosecha se da un poco de trigo, maz, cebada. Todo lo que produce la chacra lo guardamos para comer y algo de semillita. La tierra es para sembrar, siempre quisiera tener mi terreno. Antes mi terreno daba hartito, ahora qu, pues, a veces se pierde todo, una helada lo quema y no queda ni para comer.
Tema 7: Produccin pecuaria/animal Tengo tambin mis borregos. a. Antes de nio yo usaba todo de lana, haban ms ovejas, ahora no hay, lo ha acabado la alicuya, b. por ltimo no hay ni pastos. Ya no hay lanares, cabritos, vacunos, la alicuya los termin y ya no se ha podido criar. c. Tengo unas ovejitas, vacas no tengo, slo mi yunta. d. Las ovejas lo han muerto la alicuya. e. No hay pasto, nuestro terreno produce menos, no se sabe qu hacer. f. Antes haba ovejas, lo acab la alicuya, ahora ya no hay pues, unitas o dos cabecitas slo hay. g. Mis hijas mayores (8, 7 y 5 aos), la mayorcita cuida a sus hermanitas, se van a pastear a la jalca h. (puna), mis dos vaquitas, tambin ya saben cocinar. Antes usbamos ropa de lana, ahora ya es moderno los pantalones de la ciudad, pero la ropa de i. lana es ms barata, que no cuesta nada, ya que una parte la saco de mis ovejas. Tengo dos ganados que los tienen que llevar a pastear a Cushunga, he tenido que arrendar un j. terreno para pastear. Antes se usaba todo de lana, ahora ya se usa algodn, esto ha variado, porque ya no hay lanares, k. cabritos, vacunos. Tema 8: Produccin forestal Mis plantitas (eucaliptus) me dan lea, y tambin se saca vigas para construir nuestra casita. a. Con los rboles tenemos lea para atizar nuestra candela. b. Con los rboles tenemos lea para cocinar nuestra comidita. c. Trabajo en la chacra y tambin preparo los almcigos del vivero que ha puesto el Silvod. Agropecuario. Tema 9: Pesca y acuicultura No hay informacin. a. Tema 10: Minera No hay informacin. a. Tema 11: Sectores productivos secundarios y terciarios Por ac hay varios que tienen telar, que lo han comprado de Huambocancha, por ah cerca de a. Porcn, hace ser unos cuatro o cinco aos nos cobraban dos mil soles por una bayeta, ahora no s cunto costar, nuestra ropa nos dura tres a cinco aos. Estoy interesado en hacer un taller para hacer petate. b. Yo hilo, pero para mandarlo a tejer para mi bayeta. c. Mi cuada que vive al costado s lava diario dos a tres docenas de ropa. d.
101
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro IV-1 (continuacin)
REA TEMTICA: SOCIAL - INSTITUCIONAL Tema 12: Demografa/migraciones Deseamos tener entre dos a tres hijos, porque la comida no alcanza para ms. a. Tendr solamente dos hijos, porque no hay ni trabajo ni tierra suficiente para la agricultura. No b. tendr tantos hijos como mi padre, solamente dos, porque no hay ni trabajo, ni tierra suficiente para la agricultura. No tendr tantos hijos como mi padre, solamente dos, porque no hay ni trabajo, ni tierra suficiente c. para la agricultura. A la semana me voy dos veces a comprar mi salsita, fideito, mi mujer no, ella tiene que ver a mis d. hijitas, muy chiquitas estn. En mi chacrita muy raro tenemos que minguear, para la cosecha ms que todo, llamamos a los e. vecinos o mi mamita... por eso hay que ir a Cajamarca a trabajar. No hay seguridad en el sembrado. Trabajo en construccin civil. f. Quienes seguido van a la ciudad son mis hijos. Se van a trabajar de cualquier cosita para poder g. comprar nuestra sopita, arrocito, kerosene. Mis hijos se van a la ciudad dos o tres veces por semana a comprar y buscar trabajo como ayudante h. de albail. Mi esposo trabaja en Cajamarca, en la fbrica de tubos de cementos. La chacra la tengo que cuidar i. yo, l slo los domingos. Mi esposo es obrero, trabaja en la ciudad, yo tengo una hijita no ms, yo lavo la ropa, voy a la j. ciudad y lavo, pero no es continuo. Por ac hay varias vecinas que se van a Cajamarca a lavar ropa. k. Tema 13: Sociologa Lo que ste roba durante el da, nosotros lo rejuntamos en la noche. a. Casi siempre la opinin de los hombres es que el trabajo de la mujer en el campo es muy fcil o b. liviano. A nosotros nadie nos impide a pastear nuestros animales por todo el campo; pero cuando las tierras c. son individuales, cada quien debe estar en su parcela, y si los animales pasan a la del vecino, hay los, discusiones y hasta demandas. Soy evanglico arrepentido y estoy conociendo la verdad. d. As se acostumbra venir (Cajamarca), bien para esta fecha (Carnavales) o para Todos los Santos, e. en noviembre. Mis hijos varones me ayudan en la chacra los sbados y domingos y ahora que estn de f. vacaciones. Tambin me ayudan en el vivero por ratos. Nosotros somos muy pobres. g. Yo, mi mujer y mi mamita trabajamos en nuestra chacrita, sembramos maicito, cebadita, triguito, h. desde temprano tenemos que ver nuestras plantitas, cuidar nuestras cositas. En la minga, despus que se termina, tenemos que ayudar a los que nos ayudan, nos vamos i. tambin a sus chacras ms o menos hasta las 5 o 6 que se termine... En la minga tambin nos ayudan los vecinos, pero muy raras veces. Tengo dos compadres, de Cajamarca, es mejor, nos ayudan para que no nos engaen. j. A la semana me voy dos veces a comprar mi salsita, fideto, mi mujer no, ella tiene que ver a mis k. hijitas, muy chiquitas estn. Mis hijas chiquitas estn, todava no pueden pastear, cuando tenga 6 a 7 aitos ya tienen que ir. l. m. Yo tengo cinco compadres de bautizo, corte de pelo, corte de uas, de por aqu no ms, son mis primos, cuados. Yo me recuerdo antes usaba todo de lana, era muy nio, ahora slo las mujeres usan su fondo de n. lana, ac se hila y se tie con anilinas, pero hoy ya no resulta, muy caras estn. Los hombres usamos el poncho de lana de borrego, es ms abrigado, ya los pantalones lo compramos usaditos del mercado de Cajamarca. Las ovejas las vendemos para comprar ropa del pueblo en las tiendas, nuevita dura tres a cuatro o. aos, y tambin para comprar arrocito, fidetos. No acostumbramos hacer mingas porque no sembramos mucho. p. Las mujeres tempranito tienen que preparar nuestro caldito, verdecito, chochoquita (leguminosa q. andina), tambin pastean, lavan, cargan lea, eso es todos los das, en la tarde se recoge la lea o si no, mi nuera se va a lavar ropa a Cajamarca, ella tiene dos hijos, el mayor ya pastea. Mi mujer hila, teje, tiene telar, lo compramos en Huambocancha, ella teje para que se ponga, la lana r. la compra del camal de Cajamarca, tambin cocina. Mi pap es un borracho, vive en Corisorgona y tiene otra mujer. Yo me he separado de mi marido s. porque no me da nadita. Yo tengo que trabajar para comprar ropita a mis hijitos. El no vive ac, est en Cajamarca. Por ac hay varias vecinas que se van a Cajamarca a lavar ropa.
102
t.
u.
v.
w.
x. y. z. aa. bb.
cc.
dd. ee.
ff.
gg.
hh. ii.
jj.
kk.
ll.
mm. nn.
En la familia se acostumbra a que los padrinos sean los mismos familiares, por ejemplo, mi suegro es padrino de mis hijos. Cuando es corte de pelo su padrino busca al ahijado y le regala su ropa, despus se hace fiesta, se mata chancho, borrego, bailamos y nos emborrachamos hasta llorar, las copas nos dan valor, despus del bautizo el padrino trae un chancho, caballo, o un toro, despus el padrino ya no se preocupa del ahijado. Mi nuera hace las tareas de la casa, pero adems, ayuda a piquear, mis nietos se van a pastear y cuando estn ms grandes se van a estudiar. En la siembra y desyerbo participan los hombres, las mujeres en las mingas cocinan. Las mingas duran de 8:00 A.M. hasta las 5 P.M. Muy raro hacemos mingas. Para buscar un compadre tenemos que ver que sea responsable, que comprenda. Los compadres de la ciudad son ms comprensibles, en la ciudad hay ms personas que saben respetar y darnos cualquier consejo, nos puede apoyar en cualquier cosa. La obligacin de los padrinos es que tiene que dar consejos, educacin (ya sea el padrino de la ciudad o de la comunidad), algunos padrinos cumplen y otros no. Cuando hacemos mingas, nosotros despus tenemos que ir a ayudar, puede ser al vecino o un familiar, cuando es cosecha. Siempre nos dan un poquito de lo que se cosecha, igualito nosotros tenemos que corresponder. La tierra, nuestros animales nos mantienen todo el cuerpo, todos nos dedicamos a los cultivos de la chacra, sin chacra no seremos nadie, tendramos que pedir limosna. Nosotros somos catlicos rezamos todos los das. Yo tempranito me levanto. Mientras mi mujer prepara la sopita yo ya estoy en mi chacra. Mi mujer es la que se encarga de cocinar, mis hijos que viven en la banda tambin vienen, me ayudan. Yo no voy continuamente a la ciudad, a veces voy hacer embarrados de paredes dejando un mes pero es muy poco lo que pagan. En las siembras me ayudan mis hijos, cuando la siembra es buena hacemos mingas pero raras veces, llamamos a los vecinos o a mis hijos. Despus nosotros hacemos lo mismo, nos vamos a trabajar, preparamos comida, chicha, harto porque en el campo hay que comer bien. Yo usaba pantalones de lana hasta la edad de 12 aos; hace como 50 aos, ya no se usa de lana, antes de pequeo se usaba, la lana y el algodn son iguales, si hay lana como para hacer pantalones, para hacer chales, ponchos. Yo tengo dos compadres, padrinos de mis hijos de bautizo, corte de pelo, son de por aqu no ms, no tengo compadres en la ciudad. Yo estoy en mi terrenito los domingos, los dems das no puedo, porque trabajo en SENAPA (Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado), ya estoy nombrado hace 20 aos. Casi siempre en la siembra participa la familia, mientras uno agarra la yunta, el otro siembra, en el aporque se juntan todos los vecinos y hacemos minga y despus vamos al segundo da a ayudar al vecino. La ayuda siempre es con trabajo. Mi hijo que ha terminado primaria trabaja en la chacra. En el Servicio Nacional de Agricultura y Promocin Agraria (SENAPA) gano 70.000 a 90.000 soles y pago de pensin entre 50.000 y 60.000 soles, segn la comidita, que nos den. Yo vengo por la noche, en el da no puedo estar en la chacra. Yo por mi trabajo tengo que ir a Camajarca todos los das, mi mujer muy poco lo hace. Siempre entre vecinos nos ayudamos para trabajar y al que le ayudan tiene que pagar de la igual forma, trabajo por trabajo. La tierra es para sembrar, siempre quisiera tener mi terreno, el agua es la vida, pero no hay, la tenemos que traer de abajo, hay un puquio, ni siquiera est arriba para poderla traer, el agua de Chamis no nos dejan. Yo tengo un solo compadre para todos mis hijos. No resulta tener varios compadres. Los compadres del pueblo son mejores. Tambin otros compadres de por aqu, hay que verlo que sea responsable y que nos ayude, en comprar los cuadernos, su ropa para la escuela, mi compadre le regala juguetitos para la Navidad o para el cumpleaos, muy bueno es. El padrino siempre regala la ropita, zapatitos. Nosotros tenemos que dar el ternero, cuycito, bailamos, tomamos chicha, todo lo que hay, pero el padrino siempre tiene que ser preocupado por el ahijado. Mas, nos ayudamos con la familia, que vive ms abajito, mis hijitos estn chiquitos, no pueden ir a pastear todava. Temprano tengo que levantarme. Preparar nuestro caldo de lo que sea. Tengo que cuidar a mis hijitos, lavar, limpiar, hilar, casi no hacemos mingas, muy poco sembramos. Tampoco puedo ir a Cajamarca, mis hijos estn muy chiquitos, mi marido s se va todos los das, all trabaja. Tengo slo un compadre, es mi pap, de bautizo y pelo es, unito no ms tengo, siempre debe ser el que lo bautiza. Antes hilaba ms harto. Mi papacito recuerdo tena pantaln de bayeta, ya no es como antes. Ahora compramos ropita usadita del mercado y teimos con anilinas, muy caro estn. Yo soy evanglica del Templo Rosarn, rezamos los martes, jueves, sbados y domingos a las 8:00 P.M. El templo est en Cajamarca. Yo me encargo de ver a mi hijita, cuidarla, cocinar. Por ac la mayora son de Porcn, Llullapuquio, Porconcillo, Huambocancha, Baos del Inca, es que se est ms cerca de la ciudad.
103

oo. Yo y mi esposo estamos ya solitos, nosotros vemos la chacra, l sobre todo, yo ya no puedo casi.
Mi hijo los domingos tambin est en la chacra, ya no hacen mingas, ya es poco lo que siembran. No quiero hablar ms. pp. La tierra, nuestros animales nos mantienen todo el cuerpo. Sin chacra no seremos nadie, tendramos que pedir limosna. Tema 14: Educacin Tambin puede hacer algunas letras, as como reconocerlas. a. Mis hijos varones estudian en la escuela de Chamis. b. No estoy en la escuela. No, todavua no me ponen. c. Slo mis hijos varones estudian, es bueno para que no nos engaen, les ensean a leer y escribir y d. qu otras cosas tambin? pero yo no s; as ser niita. Yo no ms estudi hasta segundo de primaria, mi mujer no sabe leer. De seguro que no la pusieron. e. Yo no estudi ms, pues me dijeron que con eso ya basta. Yo soy de por all cerca de Corisorgona, no s leer, mi mamita muri tempranamente. f. Ac me estn enseando a escribir, pero yo no entiendo, no me entra en mi cabeza. Por qu ser? g. El hermano de mi marido est en la escuela de Chamis. Yo slo voy a la escuela una vecita a la semana. h. Mis nietos cuando estn ms grandes se van a estudiar. i. Mi hijo slo ha estudiado primaria porque yo soy analfabeto. j. Yo a mis hijos s los voy a poner en el colegio y que sean profesionales, pero que ellos elijan que k. puedan ser, que estudien lo que Dios les permita. Ser profesor sera ms fcil, para ingeniero quiz no llegara, yo creo que no rendira. Yo no s leer, mis hijos han estudiado hasta el segundo ao, les han enseado a leer y escribir, l. otras cositas tambin, pero yo no s qu, porque yo no s leer. m. Mi hijo que ha terminado primaria trabaja en la chacra. Mi hijo mayor ya termin su primaria y ya no quiere estudiar, dice que quiere trabajar, as ser pues, n. el otro todava no termin. Yo no s leer, como mi papacito no sabe leer, no le dijeron que me ponga al colegio. En la escuela slo ensean a leer y escribir nada ms, eso nos sirve para que no nos engaen y o. nada ms. Yo no s leer, mi marido s, no s qu ensearn en la escuela, como yo no s leer no me entero p. pues, mis hijitos seguro que irn a la escuela, hombrecitos pues son. La obligacin de los padrinos es que tiene que dar consejos, educacin (ya sea el padrino de la q. ciudad o de la comunidad), algunos padrinos cumplen y otros no. Todava no me ponen en la escuela, porque tengo que pastear temprano, es que no hay quien r. pastee. Tema 15: Extensin rural Yo quisiera que nos sigan ayudando con las terrazas en mi terreno, he dicho all arribita es mejor. a. Hoy da he cosechado papas y all no ms voy a sembrar lenteja. No consentimos a los extraos en el casero porque asustan a los nios y les roban sus animales. b. No deseamos que los extraos se acerquen porque asustan a nuestros hijos y matan los pollos. c. Nosotros a los turistas los corremos del casero con piedras. d. Los extranjeros y los ingenieros quieren apropiarse de nuestras tierras. e. Tema 16: Salud/ Nutricin Porque la comida no alcanza para ms. a. Tenemos que esperar que mi mam venga para calentar nuestra comidita, nuestra papita, sopita de b. chochoquita, picantito. Regleme pancito. c. En la minga tenemos que dar comida y chicha, en la comida hacemos sopa, trigo y a veces d. pescadito que compramos en Cajamarca. Tengo dos hijas pequeas, una de tres aos y la otra de 10 meses. La ms pequea tiene fiebre, e. hace cuatro das, y slo le estn dando yerbas. Le han salido granos, presenta un aspecto delicado, pero la curan con mala yerba blanca, llantn y chicoria blanca. A veces nos morimos porque no tenemos medicina cerca, el Tambo vende por ratos y all no hay f. medicinas. La comida del campo es mejor, es ms fresca. g. Lo que produce mi chacrita es para nuestra comida, muy raro vendemos. h. Quienes seguido van a la ciudad son mis hijos. Se van a trabajar de cualquier cosita para poder i. comprar nuestra sopita, arrocito, kerosene.
104
N 10 Recuadro IV-1 (conclusin)
j. k. l. m.
n. o. p. q. r. s. t. u.
Antes nosotros nos ponamos pantaln de lana, hoy da ya casi no hay, las ovejas lo han muerto la alicuya, por eso ahora compramos, aunque sea usadito, pero ya abriga alguito. Nuestro problema son los alimentos de los sembrados. Preparamos comida, chicha, harto porque en el campo hay que comer bien. Yo usaba pantalones de lana hasta la edad de 12 aos; hace como 50 aos, ya no se usa de lana, antes de pequeo se usaba, la lana y el algodn son iguales, si hay lana como para hacer pantalones, para hacer chales, ponchos. Si no hubiera tierra y agua nos moriramos. Yo no pudiera estar sin sembrar, para tener mis alimentos allicito no ms. Yo pago de pensin entre 50 mil y 60 mil soles, segn la comidita que nos den. Todo lo que produce la chacra lo guardamos para comer y algo de semillita. El agua es la vida, pero no hay. Temprano tengo que levantarme preparar nuestro caldo de lo que sea. A veces se pierde todo, una helada lo quema y no queda ni para comer. No hay agita por ac, caminamos lejos y traemos agita en baldecitos, para tomar solamente y para preparar nuestra comidita.
Tema 17: Administracin pblica Haba teniente en Candopampa, pero ha muerto y todava el casero no ha podido elegir uno nuevo; a. no hay un candidato aparente; un teniente debe ser hombre que se haga respetar (que tenga autoridad), ledo y que sepa hablar. Si eligen a cualquiera, la gente no le respeta ni le obedece. Este hombre no es teniente, es basura; un teniente debe ser respeto, ste no vale. b. Mi terreno me ha dado el Estado. c. Si tuviramos empleo del Estado, sera diferente. d. Tema 18: Cooperativas agrcolas Yo soy miembro de la Cooperativa. Nosotros desde temprano nos vamos a nuestras chacras a a. cuidar, a lampear, piquear, sacar la mala hierba. Slo cuando vamos a sembrar en el terreno comunal se hace minga. b. Tema 19: Crdito agrcola Sin informacin. a. Tema 20: Tenencia de la tierra Mucho lo quiero mi terreno, ms me acostumbro ac en mi chacrita. a. No tenemos huerto, mi terreno lo tenemos por la herencia. b. Estoy reclamando para que se me entregue la parcela que haba conducido una vez como c. arrendatario. Ahora no se me consiente que llegue a Chamis. A veces siembro partidito con un seor de ciudad, l da la semillita, yo lo siembro despus en la d. cosecha se reparte mitacito, igualito. REA TEMTICA: ECONOMA Tema 21: Macroeconoma del mbito Sin informacin. a. Tema 22: Economa agraria A veces tambin sembramos al partir con un seor que vive en Cajamarca, l da la semilla. a. El terreno ya no da para otros cultivos, lo que produce mi chacrita es para nuestra comida, muy raro b. vendemos. Tambin siembro al partir con personas de la ciudad que tengan dinero y nos den la semilla, despus de la cosecha nos repartimos iguales. Tambin siembro al partir con personas de la ciudad que tengan dinero y nos den semilla, despus, c. la cosecha nos repartimos iguales. Tema 23: Economa de los sectores productivos no agrcolas Sin informacin. a. REA TEMTICA: INFRAESTRUCTURA Tema 24: Infraestructura fsica Mi casita tiene dos piezas, en una es cocina, en la otra dormimos. a.
Fuente: Alois Kohler, Hermann J. Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de trece caseros en el distrito de Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA), auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y la Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca, Mosca Azul editores, Lima, Per, abril de 1988.
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2.
Como segundo ejemplo
Se analizan los resultados de expresiones de lderes campesinos convocados en encuentros regionales tambin en el Per. Dichos encuentros se denominaron Rimanakuy.73 Segn los impulsores de este encuentro era la primera vez que el Estado convocaba oficialmente a los comuneros del pas a conversar sobre sus problemas y plantear posibles alternativas de solucin, habra que agregar, en gran escala. La expresin campesina de los problemas en estas reuniones precisamente por el hecho de haber sido convocadas por el Estado, parece carecer de espontaneidad, aun cuando representan genuinamente la forma de expresin de lderes campesinos y no de gente como los campesinos entrevistados en el caso de Cajamarca. Los Rimanakuy se asemejan a una gran catarsis pblica, convertida en un gigantesco memorial de peticiones al Presidente de la Repblica y al Estado. Los Rimanakuy han conseguido coleccionar una impresionante lista de declaraciones de problemas. stos se presentan a nivel de provincia, separados en 12 diferentes temas:
Cuadro IV-1
LISTA DE DECLARACIONES DE PROBLEMAS SURGIDOS EN LOS RIMANAKUY

Temas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 mbito Recursos naturales Produccin Propiedad Organizacin y administracin Comercializacin e intercambio Crdito y financiamiento Condiciones de vida y servicios sociales Zonas o aspectos crticos Integracin Regionalizacin y estrategia microrregional Relaciones Aspectos legales tierra y agua agrcola, pecuaria, industrial, y otras tenencia de la tierra y reforma agraria en las comunidades campesinas sin comentarios comercializacin e intercambio sin comentarios educacin, salud, vivienda, obras comunales, transportes y comunicaciones, agricultura y electrificacin abigeato, violencia, desastres naturales participacin e identidad cultural sin comentarios con el Estado y otras instituciones sin comentarios Problema
Fuente: Rimanakuy 1986, Hablan los campesinos del Per. Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas (eds.), Cusco, Per, abril de 1987, recopilacin de las opiniones de comuneros convocados por el Estado, Cusco, Per, abril de 1987.
Para cada uno de los temas se determinaron problemas, conclusiones y recomendaciones o alternativas de solucin. Los consensos alcanzados sobre problemas se agruparon y presentaron como conclusiones en el informe final de cada reunin. Lo que impacta en casi todo el ejercicio es la enorme ingenuidad con que se califica de soluciones la simple reversin de la expresin de un problema en una demanda de solucin. Estas demandas de solucin a lo sumo califican como deseos pero nunca como soluciones. En el recuadro IV-2 se presentan algunos problemas y demandas de solucin planteadas por lderes campesinos de la provincia de Andahuaylas, Apurimac.
73
Rimanakuy 1986, Hablan los campesinos del Per. Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas (eds.), Cusco, Per, abril de 1987, recopilacin de las opiniones de comuneros convocados por el Estado, Cusco, Per, abril de 1987.
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N 10
Las conclusiones (o acuerdos) expuestos por los lderes campesinos son tan slo una lista de problemas comunes. A su vez, las alternativas de solucin no son ms que una manifestacin de deseos u objetivos. Lo nico que diferencia en algo lo escrito como alternativa de solucin de una declaracin de objetivo son las frases que anteceden a dicha declaracin: solicitar al Gobierno que... que el Estado disponga de... que la Reforma Agraria dicte... se exige un... que se pongan sanciones... que se asignen ms... que se fomenten las... que se organicen las... que se cree el... que se dicten leyes... se demanda que... En estas expresiones est prcticamente puesto todo el enfoque que pretende convertir un objetivo, (por ejemplo: tener ms y mejores profesores) en una solucin, (por ejemplo: acordamos solicitar al Estado ms profesores...).
Recuadro IV-2
MUESTRA DE DECLARACIONES DE LDERES CAMPESINOS
Tema: Propiedad y tenencia de tierras, reforma agraria, problemas legales - Conclusin: - Alternativas de solucin: Falta de titulacin del territorio de comunidades campesinas. Solicitamos la titulacin del territorio de nuestras comunidades.
Tema: Crdito y financiamiento - Conclusin: - Alternativas de solucin: La aprobacin de los crditos demora de tres a cuatro meses y la duracin de los plazos de los prstamos es muy corta. Que se agilice la aprobacin de los crditos, respetando las reas por las cuales son expedidos certificados de uso de tierras por las comunidades campesinas y que el plazo de pago de los crditos para fines de comercializacin sea ampliado a un ao.
Tema: Condiciones de vida y servicios sociales - educacin - Conclusin: Los profesores no asisten con puntualidad a sus centros de trabajo y solamente permanecen tres das por semana; el resto de los alumnos queda abandonado. Los centros educativos no cuentan con mobiliario ni material de trabajo, lo que dificulta el aprendizaje de los estudiantes. Falta de alfabetizacin en las comunidades campesinas. En la comunidad campesina ensean profesores de tercera categora y no titulados. En los centros educativos de las comunidades campesinas deben ensear profesores titulados y, adems, estos centros deben ser equipados con mobiliario y materiales de trabajo; asimismo, los supervisores deben controlar la asistencia de los profesores conjuntamente con las autoridades comunales. Que se mejore y aumente la alfabetizacin con ms profundidad, en favor de los comuneros de las comunidades campesinas.
- Alternativas de solucin:
Y as, sucesivamente, se presentan soluciones y alternativas de solucin.
Fuente: Rimanakuy 1986, Hablan los campesinos del Per. Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas (eds.), Cusco, Per, abril de 1987, recopilacin de las opiniones de comuneros convocados por el Estado, Cusco, Per, abril de 1987.
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Las implicancias de estas formas de expresin estn asociadas al hecho de que la reunin fue convocada por el Estado, al centralismo existente y al paternalismo. En esta seccin no se pretende analizar dichas implicancias sino tan slo aplicar la metodologa de deduccin recomendada. Las declaraciones de los lderes campesinos sirven, por ahora, para inferir de las mismas cules son las restricciones que el campesino cree que deben superarse para alcanzar sus objetivos de primer orden o nivel. A continuacin se presenta un ejemplo de desagregacin de problemas, objetivos y restricciones, por orden de jerarquas del tema de tenencia de la tierra: a) Problema de primer orden: (normalmente no expresado por el campesino). No tengo seguridad, o tengo el temor, de que no voy a poder seguir viviendo y usufructuando las tierras que han pertenecido por tradicin a mi comunidad. b) Objetivo asociado:(normalmente tampoco expresado por el campesino). Quiero tener la plena seguridad de que nadie me va a poder quitar o reclamar las tierras de mi comunidad. c) Primera restriccin: No tengo ttulos de adjudicacin de las tierras. Esta restriccin parece ser la ms importante para el comunero para garantizarle la posesin aun cuando, a pesar de tener tales ttulos, tambin puede verse amenazado por reclamos de tierras de comunidades vecinas, ex-propietarios y compaas mineras o por ventas ilegales por parte de algunos de los mismos comuneros. Solucin asociada: Solicitar al gobierno que nos d ttulos de nuestras tierras. Esta solucin, repetida en muchos encuentros, slo se limita a decir que la solucin est en solicitar al gobierno. Esto significara que con slo solicitar al Gobierno se tendran los ttulos, lo cual no es cierto puesto que hay muchas otras restricciones que lo impiden. Por lo tanto, es un simple objetivo o deseo, relativamente ingenuo, de superar una restriccin con la sola peticin al Estado. d) Segunda restriccin: No se dispone de una ley de deslindes y titulacin de comunidades campesinas; no se cuenta con reglamentos internos en las comunidades. Tericamente, si se superaran estas restricciones, los campesinos podran obtener los ttulos. Solucin asociada: Solicitar la dacin (sic) de una ley orgnica de comunidades campesinas y la aprobacin de un reglamento interno de comunidades. Esto es un objetivo para superar la segunda restriccin. A pesar de poder darse la ley (si no hay oposicin) y aprobarse el reglamento, faltara an un largo camino para aplicarla y que los comuneros reciban sus ttulos. Por este motivo se deben analizar otras restricciones, y soluciones para llegar al fondo del tema. e) Tercera restriccin: No hay suficientes jueces de tierra y los que existen son malos funcionarios no deseados por la comunidad. Solucin asociada: Que se asignen nuevos jueces, que los cargos de autoridades sean rotativos, que se castiguen los malos funcionarios, etc. f) Cuarta restriccin: El Ministerio de Justicia no dispone de suficientes recursos para asignar personal y equipo con el fin de agilizar la titulacin y el deslinde de tierras de comunidades campesinas ni dispone de sistemas de control de malos funcionarios. 108

N 10
Solucin asociada: Asignar ms recursos presupuestarios al sistema judicial, solicitndolos al Ministerio de Economa. g) Quinta restriccin: El Ministerio de Economa y Finanzas no dispone de suficientes recursos y tiene como meta reducir los gastos pblicos. No puede, por lo tanto, asignar ms presupuesto al sistema judicial. Solucin asociada: Buscar otras opciones financieras. Lo que debe quedar claro es que la sola mencin de un problema as como el hecho de solicitar o exigir que ste se solucione no equivale a una solucin sino a una simple declaracin de intenciones u objetivos. Para solucionar un problema y alcanzar un objetivo se debe averiguar cules son todas las restricciones que impiden hacerlo y plantear opciones para superar, en forma secuencial, cada una de ellas. En los Rimanakuy, o encuentros campesinos, se han obtenido una serie de expresiones de problemas o de restricciones expresadas a veces bajo forma de demandas de solucin. Contribuyen a definir cules son los problemas y objetivos que los campesinos piensan que son ms importantes, pero no sirven para encontrar soluciones ni son soluciones per se si no se profundiza el anlisis de las situaciones expuestas.
C.
Forma como los tcnicos expresan problemas en estudios de zonas rurales
En los recuadros IV-1 y IV-2 se han presentado enunciados de problemas tal cual los expresan los campesinos marginados y los lderes campesinos. En el recuadro IV-3 se presentan listas de problemas tal como los expresan los tcnicos. Para darles algn ordenamiento, se los ha agrupado por reas temticas. Se aprecia una vasta gama de problemas que reflejan el pensamiento de los tcnicos y profesionales que elaboraron los estudios. En los estudios revisados no se indica qu tipo de profesional calific la situacin de problema ni si en su identificacin colabor la poblacin local. El estilo de la redaccin parece indicar que la calificacin ha sido efectuada por tcnicos y no por campesinos, por lo que se les incluye a todos bajo las expresiones de los tcnicos. Las formas de expresin que se presentan en el recuadro IV-3 son las que se vierten mayoritariamente en los estudios de zonas rurales pero tienen muy poco valor para sustentar y aplicar las recomendaciones. Falta acompaarlos del proceso deductivo que realiza, por ejemplo, un mdico con el fin de encontrar y darle tratamiento apropiado al paciente. Este proceso deductivo implica interpretar y comprender lo que quiere el paciente; confirmar si lo que dice el paciente es correcto desde el punto de vista del especialista y, viceversa, verificar por parte del paciente si el especialista est en lo correcto (control mutuo); evaluar los recursos del paciente y del especialista para disear y aplicar un tratamiento; encontrar los obstculos que hay que superar, tanto por parte del paciente como del especialista para aplicar un tratamiento y plantear la o las estrategias para superarlos. Muchas veces, pero no todas, el origen del problema y, por consiguiente, el tratamiento va a ser muy diferente a lo que supona el paciente o el especialista. Por ello, es importante que exista un dilogo entre el especialista y el paciente, a la vez que disponer de un mtodo deductivo y analtico apropiado que oriente dicho proceso. Este dilogo es el que se debe lograr en el ciclo de concertacin. 109
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro IV-3
PROBLEMAS EXPRESADOS EN ESTUDIOS DE MICRORREGIONES Y CUENCAS

REA TEMTICA: RECURSOS FSICOS Tema 1: Clima Altas intensidades de precipitaciones luego de sequas prolongadas. a. Condiciones climatolgicas variables e inestables que elevan los riesgos de produccin de heladas, b. sequas y lluvias irregulares, que adems, provocan fuertes incidencias de plagas y enfermedades. Desigual distribucin intraanual e interanual de las precipitaciones. c. Granizadas y nevazones. d. Heladas que afectan la produccin de cultivos en el centro de los valles. e. Tema 2: Geologa Altas pendientes que aumentan el costo de construccin de caminos. a. Quebradas angostas y profundas que dificultan las construcciones. b. Deslizamientos de terrenos a lo largo de vas de comunicacin y canales. c. Lagunas con extensas filtraciones en zonas de pendiente. d. Alta sismicidad y presencia de volcanes. e. Tema 3: Hidrologa Agua de ro contaminada por relaves. a. Agua escasamente aprovechada por carencia de infraestructura. b. Alto riesgo de inundaciones en las terrazas bajas. c. Manejo de agua deficiente tanto de riego como de secano. d. No existen registros de descarga. e. Regmenes de escurrimientos irregulares y torrentosos. f. Escasa utilizacin de aguas subterrneas. g. Tema 4: Tierra y suelos Predominan las tierras sin aptitud agrcola y las tierras de proteccin con relacin a las tierras aptas a. para los cultivos. En las escasas tierras con aptitud agrcola predominan las altas pendientes. b. Existe un elevado porcentaje de tierras de cultivo en descanso. c. Existen extensas zonas depredadas y erosionadas en diversos grados: erosin laminar, por surcos y d. por crcavas o zanjas. La mayor parte de la superficie de cultivos es de secano; el rea de riego es menor al 10%. e. La depredacin del bosque natural ha reducido de manantiales y quebradas, lo que a su vez origina f. el abandono de terrazas antes regadas. Tema 5: Ecologa Alta contaminacin atmosfrica de los hornos de una planta procesadora de minerales. a. Deterioro de la produccin agropecuaria por accin de relaves de la mina. b. Escasez de productos silvestres de alto poder nutritivo. c. Sobreexplotacin de bosques, pastos y fauna silvestre. d. Varias especies de fauna silvestre se encuentran en peligro de extincin. e. REA TEMTICA: PRODUCCIN (Pr) Tema 6: Produccin agrcola Disminucin de la productividad agrcola. a. Escasez de cultivo de alimentos variados, incluyendo hortalizas y frutas. b. El impacto de las plagas en la produccin agropecuaria es alto. c. La tecnologa empleada es de bajo nivel, en trminos de uso de semillas, fertilizantes, pesticidas y d. herramientas, para el caso de la agricultura. La utilizacin de equipo mecanizado en las comunidades es casi nula; hay poco uso de arado de tiro e. animal. Las plagas y heladas sobre todo en la parte central del valle, contribuyen a limitar el rendimiento. f. Los pobladores se quejan del alto costo de la semilla, de su bajo poder de germinacin y del bajo g. precio en que se cotiza su produccin. Prdida de grandes extensiones de cultivos agrcolas y frutales por erosin. h. Tendencia a abandonar las reas cultivables por falta de mano de obra familiar. i. Las tecnologas tradicionales no han evolucionado y ms bien han ido perdindose. j.
110
Tema 7: Produccin animal La actividad pecuaria est orientada principalmente al aprovechamiento del ganado vacuno, ovino, a. porcino y auqunido, pero su explotacin es rudimentaria. La alimentacin y la sanidad animal-ganadera son deficientes. b. Los rendimientos de carne, leche y lana estn por debajo del promedio nacional. c. Predominan las razas criollas de ganado de bajo rendimiento. d. Hay reduccin de la productividad de los pastos y bofedales (punas o altiplanos) en las zonas altas. e. Tema 8: Forestal Hay un notable deterioro de plantaciones de rboles. a. La reforestacin an no ha alcanzado el desarrollo previsto, pese a existir un gran potencial. b. Las especies forestales nativas prcticamente han desaparecido por el uso que le dan las c. comunidades como combustible. Hay tala indiscriminada de los bosques nativos. d. Tema 9: Pesca y acuicultura Desaparicin de los peces en el ro y en los afluentes por sobreexplotacin. a. No se han tomado acciones de importancia respecto a la crianza y repoblamiento con peces b. (truchas, pejerrey, etc.) en ros y lagunas, a pesar de existir condiciones favorables para ello. Tema 10: Minera Sin informacin. a. Tema 11: Produccin de sectores terciarios y secundarios Destruccin del paisaje y de los recursos arqueolgicos e histricos. Robos y saqueos de los a. recursos arqueolgicos e histricos por parte de personas inescrupulosas. Deterioro del escenario y la calidad de los recursos tursticos por accin de los relaves. b. El control del turismo se hace por elementos ajenos a la microrregin excluyendo a la poblacin c. local de los beneficios del mismo. El desarrollo industrial se ve frenado por la falta de parques industriales, infraestructura vial, energa, d. agua y desage, y carencia de apoyo tcnico, crediticio de comercializacin y capacitacin empresarial. Eventual limitacin de la capacidad instalada de transformacin de materias primas. e. Falta de atencin al turismo por parte de la poblacin. f. Insuficiente apoyo al artesano; subsisten problemas fundamentales: escaso apoyo tcnico y g. crediticio, falta de tecnologas adecuadas para mejorar la calidad del producto y disminuir los costos de produccin; falta de apoyo a comercializacin de los productos. La actividad industrial muestra un incipiente grado de desarrollo; los procesos productivos no estn h. elaborados dentro de una rama ni entre distintas ramas productivas. La artesana representa un gran potencial que no es aprovechado totalmente. i. Las remuneraciones del trabajo y de los otros recursos utilizados en la actividad agrcola, son j. sorprendentemente bajas. REA TEMTICA: SOCIAL INSTITUCIONAL Tema 12: Demografa La migracin fuera de la cuenca ha reducido considerablemente la posibilidad de cultivar y mantener a. tierras y cultivos en las partes ms alejadas. Las remuneraciones del trabajo y de los otros recursos utilizados en la actividad agrcola, son muy b. bajas. Migracin desde el campo, ocasionada por los bajos niveles de remuneracin, en comparacin con c. los ofrecidos en las minas y en la construccin de obras hidrulicas. Tema 13: Sociologa Falta de organizacin intercomunitaria y municipal para plantear soluciones conjuntas, por ejemplo a. con relacin a turismo y transporte. Hay deterioro de las relaciones sociales intercomunitarias debido a diversos conflictos, en particular b. con relacin al agua y los lmites de tierras. Prepotencia, falta de respeto y humillacin de los pobladores locales por parte de los mineros c. venidos de otras reas. Tema 14: Educacin e investigacin Alta tasa de analfabetismo en todas las cuencas (52.3%), alcanzando entre 30 y 37.2% en los a. hombres y entre 69% y 77% en las mujeres. Ausencia de centros de formacin profesional apropiada. b.
111

c. d. e. a.
Bajo nivel profesional de los docentes, bajos sueldos, personal no oriundo de la regin, ausentismo. Deficiencia de personal capacitado, infraestructura y equipo. Programas educativos ajenos a la problemtica local.
Tema 15: Extensin rural No existen servicios permanentes de extensin rural.
Tema 16: Salud Existe un alto nivel de desnutricin. a. Faltan postas mdicas sanitarias, centros de salud y farmacias. b. Las tasas de mortalidad infantil son muy altas. c. Los trabajos mineros y algunos agrcolas afectan la salud de los trabajadores asalariados. d. No existe una clasificacin ni una valorizacin de las plantas medicinales autctonas. e. Tema 17: Administracin pblica El alumbrado pblico no existe; tampoco hay agua potable ni desages. a. Faltan servicios de correo, telgrafo y telfono. b. La cobertura de los servicios sociales es deficiente, y en algunos casos muestra ausencia total. c. La presencia de numerosas oficinas de proyectos estatales, fundaciones, misiones religiosas y otros d. sin coordinacin entre s confunden al poblador local. Tema 18: Cooperativas agrcolas y comunidades campesinas Los gobiernos locales, representados por las Municipalidades, con recursos econmicos muy a. escasos, han tenido injerencia insignificante en el desarrollo; los esfuerzos de sus autoridades, los alcaldes, se han orientado generalmente a concretar la ejecucin de pequeas y aisladas obras de carcter social. Tema 19: Crdito agrcola Los prstamos destinados a pequeos productores individuales y a entidades asociativas de a. campesinos, sin acceso al crdito formal, no lograron el objetivo perseguido en el Convenio de Cooperacin Tcnica. La existencia crediticia a cargo del Banco Agrario, que dispone de sucursales u oficinas en el mbito b. departamental, an no ha logrado alcanzar un nivel significativo de ayuda para los pequeos agricultores y comunidades campesinas en estas reas rurales. La mayora de los prstamos se efectan informalmente por medio de prestamistas locales. c. Tema 20: Tenencia de la Tierra El tamao de las unidades agropecuarias es muy reducido; predomina el minifundio (menos de 1.0 a a. 3.0 ha). Una familia dispone, en promedio, de 2.0 ha de tierras de secano y ms o menos de 8 ha de pastos naturales de baja calidad. Subsisten problemas de adjudicacin de tierras y otros relacionados con la aplicacin de la Ley b. General de Reforma Agraria. Muchas comunidades campesinas carecen de ttulos de propiedad; algunas de ellas no tienen definidos sus linderos provocando intranquilidad en el campo y freno en el desarrollo de esas poblaciones. REA TEMTICA: ECONOMA Tema 21: macroeconoma del mbito Sin informacin. a. Tema 22: La economa agrcola Altos costos de los insumos (por ejemplo: semilla de cebada cervecera). a. Bajsima remuneracin al trabajo, a excepcin de algunos empleos especficos en otras reas, por b. ejemplo, en la minera. Caresta de los productos importados en el Valle. c. Disminucin de los precios de los productos agrcolas y ganaderos. d. En la comercializacin de los productos agropecuarios intervienen numerosos intermediarios que e. deprimen el precio a nivel de chacra y que constituyen un factor regresivo en la distribucin de los ingresos de los productores. La comercializacin de los productos por parte de los productores se ve agravada por la f. desorganizacin de los pequeos y medianos productores. La comercializacin de los productos por parte de los productores se ve agravada por la falta de g. informacin acerca de los precios de mercado. La infraestructura de comercializacin en el mbito rural se limita a la existencia de almacenes de h. tipo familiar. Los ingresos por la venta de los productos se ven afectados por una inestabilidad en los precios i. dada por una oferta fluctuante y una demanda relativamente estable.
112
N 10 Recuadro IV-3 (conclusin)
j. k.
Los ingresos por la venta de los productos tienen que enfrentar un considerable margen de comercializacin para los intermediarios. Trminos de intercambio comercial desfavorables para los productores.
Tema 23: Economa de sectores de produccin no agrcola Sin informacin. a. REA TEMTICA: INFRAESTRUCTURA Tema 24: Infraestructura Alto costo del transporte por disponer slo de trochas en mal estado. a. Destruccin de andenes y canales por abandono debido a la falta de agua en cuencas erosionadas y b. sin vegetacin. Destruccin de canales y bocatomas. c. Deterioro de la infraestructura de produccin. d. Falta de energa elctrica. e. Falta de medios de comunicacin y/o de transporte. f. Forestacin de andenes agrcolas en buen estado de conservacin. g. Hay una desestabilizacin de los terrenos por accin de las carreteras, bocaminas y escombros. h. Imposibilidad de trasladarse o pedir ayuda en casos de emergencia. i. Infraestructura de produccin en manos de algunos pocos que la controlan. j. La articulacin vial no responde a un esquema que vincule adecuadamente las reas productivas con k. las de mercado, comercializacin o consumo. Varias comunidades se encuentran aisladas, sin caminos de acceso a las poblaciones ms l. cercanas.
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989, sobre la base de informacin obtenida de: - Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y la Comunidad Econmica Europea (CEE), (hoy, Comisin Europea (CE)) Manual Silvoagropecuario (12 tomos), Lima, Per, 1987; - Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA); - Comit Nacional de Bolivia del Programa MAB (Men and Biosphere (MAB), El Hombre y la Bisfera); - Amban tierras y hombres, La Paz, Lima, junio de 1982; - Corporacin Autnoma Regional del Cauca (Corporacin del Valle del Cauca (CVC)), Plan de ordenacin y desarrollo de la cuenca del Ro Aguatacal, Informe CVC N 79-17 de noviembre de 1979, Cali, Colombia; - Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Proyecto de ordenamiento de los recursos agua y suelo en la cuenca hidrogrfica del Ro Mala: subcuenca del Ro Ayaviri, sector de tratamiento pampa Cullpa, vol. I, Lima, Per, 1984; - Instituto Nacional de Desarrollo (INADE): Proyectos Microrregionales en Sierra Estrategias de desarrollo en Sierra Documento PCM-PMS, SDT N 3 (Presidencia del Consejo de Ministros-Proyectos Microrregionales en Sierra, Serie documentos de Trabajo), Lima, Per 1983, Proyecto Especial SierraCentro-Sur El Proyecto de Rehabilitacin de Zonas Deprimidas de la Sierra-Centro-Sur y su reformulacin, informe preparado por el Ingeniero Julio Guerra, Lima, enero de 1986. La informacin sobre clasificacin de reas temticas y temas, est basada en: - International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), Framework for Regional Planning in Developing Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development of Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26, Pases Bajos, 1983.
Para completar los ejemplos se han recogido tambin las informaciones de los problemas expresados por los tcnicos que hicieron el estudio sobre caseros en Cajamarca, Per y del cual se extrajeron las expresiones campesinas presentadas en el recuadro IV-1. Segn los tcnicos que hicieron las encuestas en Cajamarca, 74 los problemas sentidos por las familias observadas (y sus soluciones) se resumen en el cuadro IV-2. La honestidad de los autores del trabajo les permite indicar precisamente que la lista de problemas y soluciones refleja no solamente una visin superficial de entrevistados y entrevistadores sino que falta un conocimiento y anlisis de las causas de los problemas.
113
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Cuadro IV-2
PROBLEMAS SENTIDOS POR LAS FAMILIAS OBSERVADAS Y ALGUNAS SOLUCIONES EXPRESADAS SEGN LO INTERPRETADO POR TCNICOS (CAJAMARCA, PER)
Recursos 1) Agua Problemas sentidos a) Falta agua para riego y uso domstico b) Prolongadas sequas (que se sienten cada vez ms fuertes debido a la creciente falta de materia orgnica en los suelos) Soluciones expresadas
Mejorar la captacin de agua de la Laguna Mataracocha y del Ro Porconcillo Proteccin de canales Construccin de un canal en La Shicuana desde el Ro Porconcillo Construccin de captacin en los manantiales
2) Suelos 3) Forestacin
a) Baja fertilidad b) Erosin a) Falta de lea b) Robo de plantitas c) Inexistencia de rboles de quishuar (buddleja incana) a a) b) c) d) e) Demasiadas plagas y enfermedades Baja productividad y mucha mala hierba Insuficiencia y degeneracin de semillas Poca disponibilidad de abono Falta de yuntas
Convenios forestales
4) Agricultura
Asistencia tcnica Apoyo en semillas y abonos
5) Ganadera 6) Servicios
a) Escasez de pastos b) La alicuya (fasciola heptica) a) Falta de postas mdicas b) Presencia de muchas enfermedades en las familias c) Falta de tambos comunales (depsitos de alimentos) d) Falta de insumos e) Temor a recibir crditos en semillas por el riesgo de perder la cosecha y no devolverlo f) La necesidad de apoyo alimentario a) Carreteras inconclusas o en mal estado de conservacin b) Caminos y puentes en mal estado de conservacin a) Desorganizacin de comits cuando mueren sus presidentes b) No continuidad de obras por falta de organizacin a) Falta de trabajo
Dosificacin al ganado
7) Infraestructura
Arreglo de carreteras, puentes y caminos
8) Organizacin
9) Otros
Fuentes de trabajo a travs de la creacin de talleres artesanales
Fuente: Alois Kohler, Hermann J. Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de trece caseros en el distrito de Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA), auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y la Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca, Mosca Azul (eds.), Lima, Per, abril de 1988. a Buddleja incana es una de las tres especies ms conocidas de rboles y arbustos del Per. Se les denomina comnmente quishuar, crecen naturalmente en la Sierra a alturas medianas entre los 2 500 y 3 800 m.s.n.m. y se reporducen vegetativamente.
74
Alois Kohler, Hermann Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca, op. cit.
114
N 10
Por este motivo, el grupo redactor ampla la visin inicial de los problemas expresados localmente mediante su vinculacin con un marco econmico general. Ello empieza por una mencin de los efectos de la crisis econmica del Per (pas en que se ubica Cajamarca) sobre el agro e indican, por ejemplo, que los precios de los productos agrario-campesinos estn estancados mientras la inflacin es galopante y que dicha inflacin descapitaliza al agro. Agregan que muchos problemas se aclaran con la comprensin histrica de la relacin del campesinado con la ciudad. Indican que esta relacin es la historia interminable de maltratos, atropellos, engaos, robos y falta de respeto al campo por parte de la ciudad. Explican la relacin entre la hacienda, o la economa de la hacienda, con sus sistemas de ocupacin de tierras comunales, los sistemas de cosechas al partir y el poder de los hacendados que contaban con el respaldo poltico y eclesistico. Siguen ilustrando los efectos negativos causados por polticos que prometen sin cumplir, de los funcionarios y estudiantes que realizan encuestas y prometen proyectos que no llegan, de los paquetes tecnolgicos que slo benefician a unos, de la donacin de alimentos que convierte a los campesinos en dependientes de ayuda, y de otras situaciones tan comunes en zonas rurales marginadas. Para los tcnicos los problemas especficos del rea del proyecto son: erosin social; minifundismo; divisin territorial; desconfianza a los extraos; proliferacin de instituciones que otorgan ayuda descoordinada; problemas ecolgicos y agrcolas (falta de abonos naturales, sequas anuales e interanuales, poca retencin del agua en el suelo); falta de agua, tanto para consumo humano como para el riego (que consideran que es un problema central); falta de semillas de buena calidad; ausencia de abonos orgnicos; prdidas de productos cosechados por causa de polillas y gorgojo; y enfermedades de animales por falta de pastos y presencia de parsitos (fasciola heptica). Este listado de problemas es desordenado puesto que se mezclan aspectos tcnicos, fsicos, polticos y otros. Tampoco establecen qu relacin hay entre los problemas mencionados ni los categoriza. Tiene la ventaja sobre otras listas de que cada problema est razonablemente explicado y sustentado en el diagnstico. Podran, sin embargo, explotar mucho mejor la informacin disponible si se categorizaran los problemas tal como se ha hecho en el ejemplo anterior sobre tenencia de la tierra. En todo caso, el material proporcionado por el estudio supera largamente lo que se encuentra usualmente en este tipo de trabajo.
D.
Elementos necesarios para describir un problema
Tal como se ha manifestado, las clsicas listas de problemas tal como se presentan en el recuadro IV-3, carecen de suficientes elementos de juicio y de datos para categorizar e interpretar los objetivos implcitos en los mismos. Tampoco sirven para diferenciar los problemas de las restricciones. Los problemas que se exponen en los estudios deben ser descritos, por lo tanto, en forma mucho ms precisa. Esta descripcin debe, adems, ser consistente en todas las reas temticas. Para lograr esta consistencia es necesario disponer de clasificadores y descriptores de los diferentes problemas que se van a encontrar en las zonas a ser estudiadas. Para ilustrar este aspecto se presenta una cartilla (cuadro IV-3) elaborada por T. Sheng,75 que permite evaluar fenmenos de deslizamientos. Esta cartilla es una muestra de un clasificador y descriptor estandarizado de problemas que facilita priorizar un fenmeno fsico y los problemas que puede ocasionar. Permite ubicar, dimensionar y comprender tanto el fenmeno como los problemas, as como plantear las restricciones y las opciones para tratar de controlarlo.
75
T. C. Sheng, Landslide Classification and Studies of Taiwan, comisin conjunta chino-estadounidense en reconstruccin rural, Series Forestales N 10, Taipei, Taiwn, diciembre de 1966, p. 58.
115
CARTILLA PARA INVENTARIAR DESLIZAMIENTOS

Cartilla N Ubicacin en el mapa Caractersticas: Volumen estimado: Pendiente () Subcuenca Elevacin (m.s.n.m.) Material madre (Mts )
3
Smbolo Orientacin Tipo suelo Longitud recorrida Ancho frontal Profundidad media Andenes Frutales Plantacin bosque Camino Pelado, apto siembra Surcos en contorno Cultivos inadecuados Minera Sobrepastoreo Tala Acumulacin Ampliacin (A) Inestable Necesidad eventual No justificado o factible Reforestacin Arbustos o cactus Pastos Limpia
Uso de la tierra:
Cultivo secano Cultivo riego Foresta natural Chaparral Pastos Pelado, no apto siembra Concentracin de escorrenta Flujo sub-superficial Corte ro Corte carretera Geotectnica Transporte (T) Nuevo deslizamiento Relativamente estable Altamente inestable Necesidad urgente No necesario Muro de contencin Terrceo Canal de desviacin Dique de contencin Drenaje Grfica o Foto N:
Causas inmediatas:
Fenmeno daino: Edad: Estabilidad: Tratamiento: Recomendaciones de tratamiento:
Otra informacin:
Ejecutado por: Fuente: T. C. Sheng, Landslide classification and studies of Taiwan, Chinese-American, Joint Commission on Rural Reconstruction, Forestry Series N 10, Taipei, Taiwn, diciembre de 1966, p. 58. Traduccin y adaptacin de Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989.
116
N 10
Tomando esta ficha como punto de referencia para elaborar una cartilla de problemas, se han hecho las siguientes observaciones: i) Ubicacin fsica del fenmeno y los problemas
En la ficha modelo slo se pide una ubicacin fsica del fenmeno. Sin embargo, podran tambin ubicarse los lugares donde dicho fenmeno fsico causa problemas (aguas arriba y abajo del deslizamiento). Adems, podran ubicarse otras zonas sujetas a problemas potenciales, si ocurriera el fenmeno, como son los caminos y estructuras ubicados en el paso del deslizamiento. ii) Actores o personas involucradas en el proceso
Es fundamental precisar quines son las personas que causan o contribuyen a agravar el problema; quines son las personas perjudicadas por la situacin; y quines son responsables de controlarlo, mitigarlo, o evitarlo. Cuando el problema es originado por un fenmeno natural los actores involucrados son aquellos que estn, o pueden estar, agravando la dimensin y modificando el tiempo de ocurrencia del fenmeno natural; los encargados de controlar o prevenir los efectos del fenmeno y las personas que son, o pueden ser, perjudicadas por el mismo. iii) Dimensionamiento del problema y de la situacin que lo origina
En la ficha se pide determinar las dimensiones fsicas del fenmeno as como las dimensiones econmicas y humanas del dao o efectos potenciales del fenmeno. El fenmeno natural no es por s mismo un problema pero s lo son los efectos negativos que puede ocasionar en la calidad de vida del ser humano. De all que es necesario dimensionar o cuantificar ambos aspectos. Por ejemplo, en una inundacin, el desastre o problema no son los metros cbicos de agua que bajan por el cauce, ni el exceso de descargas sobre la normal registrada histricamente, sino la secuela negativa sobre el ser humano, animales, plantas y otros que deja el agua al ocupar zonas que no hace habitualmente. Una inundacin no es equivalente, por lo tanto, a un problema o un desastre sino que es nicamente un fenmeno hidrolgico en el cual la descarga de agua supera la capacidad normal del cauce para evacuarla y, por lo tanto, el agua se sale del cauce usual. Los problemas o desastres son calificativos que se expresan con relacin a un objetivo o necesidad expresada por el ser humano y no por la naturaleza. El dimensionamiento del fenmeno, sin embargo, permite cuantificar los efectos que dicho fenmeno tiene en la vida del ser humano. Algunos de los efectos de la situacin, en este caso un deslizamiento, se constituyen en problemas para un determinado grupo de actores. Estos efectos pueden ser cuantificables en vidas perdidas o afectadas, casas destruidas, horas de trnsito paralizadas, toneladas de carga de camiones perdidas, costos monetarios de reparacin de vas, y otros. Algunos efectos de las situaciones o fenmenos, como un deslizamiento, pueden, sin embargo, ser positivas para cierto grupo de actores, por ejemplo, para vendedores ambulantes que abastecen a los autos y camiones inmovilizados por un deslizamiento y para compaas que alquilan maquinaria de movimiento de tierras para reparar zonas daadas, cobrando sumas ms elevadas que lo normal. Los efectos, positivos o negativos, directos o indirectos, deben ser cuantificados para determinar la magnitud de los problemas en funcin de los objetivos de estos diversos actores. iv) Determinacin de las causas y los causantes que originan el deslizamiento
En la cartilla sobre deslizamientos (cuadro IV-3), que se toma como referencia, se distinguen dos aspectos:
117
a) Causas que originan el fenmeno: factores naturales: geologa de la zona; concentracin de escorrenta, flujo de agua sub-superficial y corte del talud por seccin del flujo de agua de ro, y factores antrpicos: uso de la tierra en la zona de influencia y de origen del deslizamiento; corte de caminos en las partes bajas de la ladera y otros; b) Motivos que hacen que el fenmeno natural ocasione problemas al ser humano: necesidad de construir caminos y estructuras en zonas de deslizamientos, y presencia de construcciones en el cauce o en las terrazas aledaas y necesidad del ser humano de utilizar las tierras en pendiente con fines de cultivo y otros. Como se ha mencionado, un fenmeno natural es causal de los problemas porque sus caractersticas atentan contra los objetivos del ser humano, pero no es un problema por s mismo. De hecho, en lugares deshabitados, cuando ocurren deslizamientos, no se habla de problemas sino de fenmenos naturales. Los problemas son una calificacin, caracterizacin, o interpretacin de una situacin hecha por el ser humano en funcin de sus intereses u objetivos. Tiene, en este sentido, la misma connotacin del recurso natural. Es recurso en la medida que el ser humano lo valora. Del conjunto de causas que originan un problema lo ms necesario es identificar aqullas que pueden ser controlables por el ser humano con el conocimiento y recursos que dispone. Por ejemplo, cambiar el uso de la tierra de la parte alta, consolidar los taludes de caminos, controlar los torrentes, interceptar los sedimentos, cambiar el trazo del camino, etc. En la cartilla falta la identificacin de los actores involucrados en la situacin. No basta indicar, por ejemplo, la causa de la activacin del deslizamiento es el mal uso de la tierra; es absolutamente necesario precisar quin est utilizando la tierra en forma inapropiada en zonas de deslizamientos y por qu lo hace as. Esta informacin permite disear soluciones con personas. v) Determinacin de posibles restricciones y soluciones al problema de deslizamiento
El propsito principal de la cartilla es dimensionar y caracterizar los efectos y causas de una situacin (deslizamiento) y de los problemas que ocasiona a diversas personas. Adems de dicho propsito es muy importante que el evaluador ponga en la cartilla sus impresiones sobre las formas y medios que cree que puedan contribuir a controlar el problema. Debe definir qu es lo que las personas afectadas desean hacer con el deslizamiento y, adems, presentar sus opiniones personales. Pueden optar por tratar de controlarlo para que no ocurra o que, si ocurre, afecte lo menos posible; tambin pueden tratar de resistir los efectos del fenmeno reforzando las estructuras existentes y construyendo nuevas defensas. Pueden tambin optar por evacuar las zonas peligrosas o no utilizar reas susceptibles de ser afectadas por deslizamientos y, por ltimo, pueden optar por vivir con los problemas, aceptando sus consecuencias. Lo usual es que el evaluador recomiende ms de una opcin.
E.
Identificacin, clasificacin y priorizacin de restricciones
Una vez definidos los objetivos (ver captulo V) se deben identificar cules son las restricciones que impiden alcanzarlos. stas pueden identificarse y clasificarse de varias formas, por ejemplo: restricciones tcnicas, fsicas, econmicas, financieras, polticas, legales, institucionales, administrativas, educacionales, etc. Ya identificadas, es importante contar con una descripcin completa de cada restriccin. Dicha descripcin es igual a la utilizada para describir un problema, con la sola diferencia que el trabajo es relativamente ms fcil porque ya se conoce el objetivo. Para realizar la descripcin pueden utilizarse los elementos indicados en el recuadro 1 del captulo I. 118
N 10 Cuadro IV-4
EJEMPLO: PROBLEMAS Y RESTRICCIONES EXPRESADOS POR UNA FAMILIA CAMPESINA PRESENTADOS EN ORDEN DE JERARQUA
Orden jerrquico Problemas Objetivos implcitos Produccin/productividad Mercado/ingresos
Primero Primero Segundo
Falta de alimentos bsicos Obtener alimentos bsicos Baja produccin y productividad agropecuaria en tierras de familia Aumentar la produccin y productividad en las tierras de la familia Las lluvias no se presentan en forma uniforme y no hay sistema de riego Suelos agotados, no se dispone de fertilizantes ni de tiempo para dejarlos en descanso y con pastores. Las semillas son de mala calidad Las tierras estn en zonas de alta pendiente y no se han hecho terrazas para nivelarlas Construir un canal para disponer de agua de riego que complemente el aporte de las lluvias Construir terrazas o andenes Disponer de fertilizantes y de semillas de buena calidad Falta de un topgrafo para trazar un canal de riego y faltan herramientas y algunos materiales para construirlo No hay produccin de semillas en zonas cercanas y no se dispone de contactos para traerlas de otra parte Hay fertilizantes en las tiendas del pueblo, pero son caros y escasos. Adems, sin agua asegurada, se corre el riesgo de perderlo Conseguir un topgrafo y trazar el canal Comprar semillas mejoradas en el centro de investigacin, y fertilizantes en la capital, eliminando al intermediario
Falta de ingresos en dinero Obtener ingresos en dinero Bajos precios por la produccin en mercados locales e intermediarios Lograr mejores precios por los productos Slo hay un comprador intermediario de los productos El mercado local no dispone de suficientes compradores Los productos puestos a la venta son de mala calidad
Segundo Tercero
Tercero
Cuarto
Tener ms opciones de venta (romper el monopolio) Acceso a mercados con compradores de mayor capacidad Ofertar productos de mejor forma y calidad Slo viene un camin a la semana al pueblo y cobra lo que quiere por el transporte
Cuarto
Comprar un camin para la comunidad, y pagarlo con el servicio que prestar
La priorizacin o categorizacin de las restricciones se hace en forma paralela a la identificacin, siguiendo un proceso deductivo de ordenamiento jerrquico, basado mayormente en el juicio o juicios de las personas que lo realizan. Se categorizan primero los objetivos en rdenes, siendo el de primer orden el objetivo ms general y luego se pone el objetivo asociado a tal problema (ver ejemplo en el cuadro IV-4). Luego se sigue hacia abajo, identificando las restricciones que impiden alcanzar este objetivo primario. La superacin de cada restriccin se convierte luego en un objetivo de segundo orden y as sucesivamente. 119
Las listas de problemas manifestados por los actores, aun cuando sean incompletas, facilitan identificar objetivos y restricciones hasta de cuarto o quinto orden. Este cuadro se puede completar luego, tal como se explica ms adelante, con otras restricciones (ver cuadro IV-5).
Cuadro IV-5
EJEMPLO DE CONTROL DE IDENTIFICACIN DE RESTRICCIONES

(A partir del ejemplo dado en el cuadro IV-4)
Restricciones Tcnicas y de Infraestructura:
Descripcin No se mencionan pero puede ser la falta de caminos de acceso, dificultades de construccin de un canal en zonas con deslizamientos, falta de equipo y maquinaria en la localidad. Escasez de lugares para construir estructuras para captar agua. Se mencionan con relacin a las lluvias pero no se especifica si son sequas interanuales, altas pendientes de las tierras a regar, heladas y otros. No se mencionan pero pueden existir conflictos de origen poltico-social que creen problemas de estabilidad y continuidad en las prcticas de apoyo al campesino y de seguridad en la de los tcnicos. No se mencionan pero podra ser la falta de permiso para captar agua de riego y la falta de ttulos de propiedad. Se mencionan con relacin a la familia pero no con relacin al proyecto de riego. La restriccin comercial est dada por el monopolio del intermediario. No se mencionan pero lo ms probable es que no tienen acceso al crdito formal o ste es muy limitado por las exigencias que impone No se mencionan pero puede ser la falta de organizacin local, conflictos entre comunidades por el uso del agua y/o las tierras, falta de cooperacin de algunos de los campesinos en los deseos de la mayora, abigeato y abuso de autoridades. No se mencionan pero podra ser la no aceptacin de ciertas prcticas de cultivo o el respeto ancestral a ciertas lagunas encantadas de donde se podra obtener agua de riego. No se mencionan pero hace falta la organizacin campesina y quin va a proporcionar asistencia, quin puede prestar dinero a los campesinos y en general cmo se organiza el Estado, los organismos gubernamentales u otras instituciones de apoyo para dar asistencia No se mencionan pero puede ser el desconocimiento de los campesinos para trazar canales y recuperar andenes, desconocimiento de uso de pesticidas y fertilizantes y falta de experiencia de riego en zonas de pendiente No se mencionan, pero puede ser la falta de investigaciones sobre rendimiento potencial de cultivos con riego y terrazas en la zona, en comparacin con rendimientos actuales y con rendimientos con terrazas sin riego.
Fsicas: Polticas:
Legales: Econmicas: Financieras: Sociales:
Culturales:
Institucionales:
Educacionales:
Cientficas:
En el ejemplo presentado en el cuadro IV-4 slo se han puesto restricciones planteadas por los propios campesinos e interpretadas por tcnicos; en l se llegan a detectar restricciones hasta de cuarto orden. Al disponer de informacin de restricciones de cuarto orden es ms fcil determinar las soluciones para superarlas porque se trata de aspectos concretos. De hecho, en estos niveles de detalle, las opciones de solucin estn prcticamente dadas al fijarse los objetivos. Faltara solamente disear las estrategias para que las soluciones se hagan realidad. Por ejemplo, uno de los objetivos de cuarto orden consiste en obtener un topgrafo, y, por lo tanto, las opciones de solucin sern pedirlo al ministerio o juntar dinero para recaudar fondos y pagar un profesional, las cuales son opciones concretas. 120
N 10
En este mismo ejemplo del cuadro IV-4, se aprecia que existe en forma implcita en la mente del campesino al expresar sus deseos, la siguiente priorizacin de acciones: i) obtener agua para garantizar el cultivo y la cosecha as como la rentabilidad de las inversiones en fertilizantes y semillas; ii) invertir en la tecnificacin del cultivo, siempre y cuando se disponga de agua asegurada, y iii) con un incremento de calidad y cantidad de cosecha y un camin propio, romper con el monopolio de compra de productos. Podran existir otras prioridades, como es poseer ttulos de propiedad de las tierras, que antecederan al de construir un sistema de riego. Esto tambin puede detectarse con el ejercicio. Las restricciones, para facilitar su anlisis, se deben agrupar o clasificar segn reas temticas, tales como: tcnicas-fsicas (produccin, industrializacin y otros); polticas-legales; econmicas-financieras (comercio, crdito y otros); institucionales-administrativas; socialesculturales, y educacionales-cientficas. Una clasificacin de esta ndole permite un mejor control durante su identificacin, evitar olvidar alguna importante, y, agruparlas por reas de solucin comn. Tomando, por ejemplo, el ejercicio efectuado con cuatro niveles de restricciones (cuadro IV-4), se puede identificar en cada nivel cules son las restricciones fsicas, tcnicas, polticas, legales, econmicas, financieras y otras que deben superarse. En el cuadro IV-5 se observa que al utilizar este sistema de control aparecen varias restricciones que no figuraban en el ejercicio efectuado. Ello no significaba que no existan en la prctica, sino que, simplemente fueron olvidadas por no usar un mtodo de control. Tal como se puede apreciar en el cuadro IV-5, cuando se aplica el mtodo, afloran una serie de restricciones que se soslayan en la primera parte. Una sola de estas restricciones puede, sin embargo, hacer fracasar el pedido de los campesinos y anular la factibilidad de ejecutar las soluciones recomendadas por el equipo tcnico. Las restricciones deben, adems, levantarse siguiendo un orden de prioridades fijado por la forma cmo se pueden ir liberando posibilidades de accin. Por ejemplo, i) deben organizarse los campesinos y aceptar a nivel comunal la necesidad del riego, en el entendido que permitir garantizar la rentabilidad de las siembras y la produccin; ii) deben conseguirse especialistas en proyectos de riego; iii) debe disearse el proyecto de regulacin, captacin, conduccin y distribucin del agua; iv) debe obtenerse el financiamiento para ejecutar las obras; v) deben disearse y construirse los caminos de acceso a los lugares donde se va a construir la toma de captacin. As, en forma sucesiva, se puede ir avanzando hasta concretar el proyecto. Muchas restricciones tambin pueden superarse en forma paralela o simultnea con otras, tal como capacitar personas, mejorar el acceso de los campesinos a lneas de crdito, y otros. El mtodo de presentacin de problemas y restricciones expuesto difiere de la forma comn de hacerlo porque establece los nexos entre los mismos. Deja de ser una lista sin coherencia para pasar a ser un instrumento de gestin.
F.
Anlisis de la presentacin de problemas y soluciones en un diagnstico microrregional
En el estudio Diagnstico de la microrregin de Canas-Cusco (Per), elaborado por el PRODERM, el cual se ha tomado como referencia para obtener un listado y la descripcin de problemas y restricciones, en un diagnstico a nivel de una microrregin en una zona rural.76
76
Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones (PRODERM), op. cit.
121
El trabajo no incluye un captulo especial sobre problemas o restricciones. La mencin y descripcin de los problemas aparece explicada por sectores (salud, educacin, empleo, etc.) en los diferentes captulos y temas tratados. No se presenta una categorizacin de los problemas mencionados ni explicacin de cmo se relacionan entre s. En cada tema y sector tratado, por ejemplo los de salud, educacin, empleo y produccin, se presentan inventarios; evaluaciones; y diagnsticos con comentarios, que califican y juzgan las observaciones efectuadas. No se presenta un modelo de objetivos contra el cual se compare la situacin socioeconmica de la microrregin pero s figuran comparaciones de algunas cifras con relacin al nivel que alcanzan en la regin en estudio. Ejemplo: Tomando como referencia el tratamiento dado al sector educacional puede interpretarse lo que se ha manifestado. Dicho sector es tratado con buena informacin, que incluye datos de inventario, evaluaciones comparativas y diagnsticos de la situacin:
1.
Informacin de tipo inventario
Un inventario es una lista ordenada y clasificada de informacin. Los inventarios no incluyen juicios de valor sobre dicha informacin y se limitan a indicar cunto hay, dnde se encuentra y en qu forma y momento se tom la informacin. En la seccin sobre servicios educativos, la informacin tipo inventario que se encuentra incluye: cantidad de centros educativos en la microrregin: 87; ncleos educativos que agrupan a los 87 centros: 4; alumnos matriculados: 7 141 nios y jvenes; cantidad de escuelas primarias: 74; escuelas secundarias: 6 y centros de educacin inicial: 17. Profesores: 188, de los cuales 165 son de primaria, 18 de secundaria y solamente 5 para el nivel de educacin inicial. (El calificativo solamente introduce un juicio evaluativo al inventario).
2.
Informacin de tipo evaluativo
Para evaluar se requiere comparar la situacin actual con un patrn. Dicho patrn debe ser explcito para el lector de un estudio. Puede ser la media de la muestra estudiada o ser un dato obtenido de zonas que se consideran desarrolladas. En todo caso la evaluacin implica emitir un juicio con relacin a cunto se desva lo observado de lo que se considera normal. En un estudio de este tipo, esta normalidad y por lo tanto, el juicio, debera ser emitido tanto por el propio usuario del mbito como por el tcnico que redacta el informe. En ambos casos se debe precisar quin emite el juicio. En estudios como el que se ha tomado de muestra, la mayora de los juicios se emiten a partir de cuadros que permiten comparar datos numricos con la media, la mxima o la mnima. Sin embargo, tambin aparecen muchos juicios subjetivos. En el documento no se precisa si se ha considerado la opinin de los propios comuneros en la calificacin de situaciones como problemas. Algunas expresiones evaluativas son: En el ao 1979 se matricularon 7 141 alumnos, los cuales corresponden al 66% de la poblacin escolar, quedando 34% sin matrcula. Se observa un alto ndice de desercin escolar, por lo que la relacin entre matriculados y egresados es muy baja. La desercin comienza en el tercer ao de primaria. Van quedando ms varones que nias en el colegio. Como resultado de esta situacin el 63.6% de la poblacin es analfabeta. De esta poblacin analfabeta el 63.1% son mujeres y el 36.9% son varones. Del 36.4% con algn nivel educativo el 93.7% tiene slo algn grado de primaria pero, prcticamente, ninguno tiene estudios secundarios.77 Conjuntamente con estos problemas de baja matrcula y desercin en los colegios existentes, y agravando el problema, un profesor ensea en promedio a 37 alumnos (188 profesores para 7 141 alumnos matriculados). Por ciclos corresponden 39 alumnos para cada profesor primario, 27 para cada profesor secundario y 34 nios para cada profesor de educacin inicial. En la prctica la distribucin es desigual, puesto que muchos centros educativos slo tienen un profesor o dos
77
No se menciona si el tipo de enseanza es el adecuado para la poblacin local.
122
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para ensear seis grados de primaria. En la microrregin no existen centros educativos de calificacin profesional extraordinarios, ni institutos y menos centros de educacin superior.
3.
Informacin de tipo diagnstico
Tericamente, el diagnstico es una explicacin precisa de las causas que originan las desviaciones observadas en la fase evaluativa. Debe precisar por qu existe tal desviacin y explicar cmo se produce. Al describir las causas de las desviaciones, el diagnstico est dando implcitamente las pautas para definir el tratamiento o tratamientos que podran eliminar dichas causas para alcanzar la normalidad deseada. Esta normalidad puede ser deseada slo por el habitante y usuario o slo por el tcnico, o por ambos a la vez. En el ejemplo sobre servicios educativos hay algunas partes que pueden calificarse de diagnstico. Sin embargo, el total redactado no puede decirse que es un diagnstico sino slo una evaluacin. Esto se debe a que en el estudio tomado como referencia no se precisa cul es el patrn de servicios educativos ni qu tipo de educacin se desea alcanzar, ni cundo. Estos objetivos podran ser, por ejemplo, eliminar el analfabetismo en cinco aos como primer paso; luego lograr que el 70 o el 80% de los nios estudien los seis grados de primaria o lograr que el porcentaje de hombres y mujeres que terminen la primaria sea similar. Tambin puede fijarse como meta lograr que no menos del 30% de los alumnos que terminen primaria estudien la secundaria o disponer de un programa educativo adaptado a la zona. Slo con estas metas sera factible juzgar (evaluar) cunto se est desviando de los objetivos y diagnosticar qu est causando que se est alejado de estas metas en esa proporcin. El estudio analizado seala implcitamente estas razones, como son: a) Insuficiente disponibilidad de profesores, inestabilidad en sus cargos, pobre distribucin geogrfica de los mismos, baja asistencia de profesores. b) Insuficiente disponibilidad de locales, equipo y de material escolar para facilitar la enseanza. Escaso o nulo apoyo logstico a los alumnos, (transporte, desayunos, libros y cuadernos) y a los profesores. c) Alta desercin escolar, debido a demandas de trabajo en el campo y las tareas domsticas. Pobre valorizacin de la importancia de educar a la mujer tanto como al hombre. d) Tambin podra haberse agregado que los programas de enseanza no estn acordes con las necesidades de la zona, lo cual es otro factor de gran importancia en las zonas rurales pero que no se menciona en muchos diagnsticos. stas son declaraciones bases de problemas para alcanzar los objetivos, sin embargo, son todava muy insuficientes, an disponiendo de datos numricos, para proponer soluciones (o tratamientos). Un diagnstico, para ser calificado como tal, debe ir ms lejos. Debe profundizar y encontrar, en un nivel ms detallado, por qu ocurren las tres situaciones expuestas. Por ejemplo, por qu hay insuficiente disponibilidad, inestabilidad y pobre distribucin de profesores? Este problema que es, a su vez, una restriccin para alcanzar un objetivo mayor que es dar acceso a la educacin a las personas se puede frasear como un objetivo de segundo orden, que sera: Obtener profesores estables para las escuelas de la regin en una cantidad proporcional al nmero de escuelas, alumnos y grados existentes. Para alcanzar este objetivo concreto es necesario determinar qu personas e instituciones son responsables de dar tales profesores y qu rol pueden jugar o juegan los propios comuneros en la obtencin directa de profesores va retribucin econmica y otorgamiento de facilidades de 123
vivienda, alimentacin y transporte; el siguiente paso ser determinar qu restricciones tienen las instituciones responsables para enviar ms profesores y qu se puede hacer para que superen sus limitaciones econmicas y qu restricciones tienen los propios comuneros para contratar profesores, incluyendo la falta de escuelas o aulas de enseanza. En los casos en que la comunidad no toma, o no puede tomar, iniciativas propias y el Estado centraliza el proceso educativo, lamentablemente el diagnstico de la situacin se va ampliando hasta el nivel nacional. Esta situacin complica, o simplemente imposibilita, que en un estudio a nivel local puedan plantearse las soluciones y las estrategias de accin requeridas porque dependen de situaciones externas no controlables por el proyecto microrregional, como en este caso. Por ejemplo, se infiere del documento que la razn por la cual no hay suficientes profesores en la regin es porque el Ministerio de Educacin no dispone de ms recursos econmicos, con lo cual no puede transferir fondos a la Regional de Educacin y sta no puede ni pagar adecuadamente a los maestros, ni puede construir escuelas y as sucesivamente. Muchas veces la recomendacin del diagnstico, al igual que en los encuentros denominados Rimanakuy, queda estancada en ese nivel porque todo el resultado del ejercicio consiste en decir que el Estado o el Ministerio de Educacin debe asignar ms profesores. Siendo el Estado centralizado, se anula la responsabilidad y se paralizan las iniciativas locales. Cuando no hay tal centralizacin, las vas de solucin son ms directas y palpables. Los actores son participantes responsables directos de ejecutar las decisiones que toman. ste sera el caso si los colegios comunales dependieran de las mismas comunidades campesinas o, al menos, fueran cooperativizados o de nivel municipal. Esta realidad proporciona un argumento adicional en favor de la regionalizacin y la descentralizacin en un pas. De lo revisado en el documento no se considera que el trato, al menos del tema educativo, pueda calificarse de diagnstico, aunque s califica como una evaluacin cuantitativa de la situacin.
G. Los juicios de valor en los diagnsticos a nivel microrregional

En el documento, debido a que se hace una diferenciacin entre inventarios, evaluaciones y diagnsticos, aparecen mezclados un sinnmero de menciones y juicios sobre problemas y restricciones. Tal como se indica previamente, salvo que se disponga de tablas de referencia con datos sobre metas posibles o deseadas, los juicios son subjetivos. Son las opiniones de quien que redacta el tema de su especialidad. En otros casos, las opiniones se expresan en funcin de una media departamental o nacional. En muchos casos, no se necesita de mucha informacin para sealar que una situacin es altamente problemtica. Por ejemplo, en el anlisis de los servicios de salud, el inventario seala que slo hay un mdico y 18 enfermeras para atender 31 266 habitantes, lo cual es aparentemente insuficiente, inclusive para un ignorante en el tema. Sin embargo, an en estos casos debe precisarse cuntos mdicos y dnde son necesarios como mnimo para cubrir el dficit. Los efectos de la falta de asistencia mdica se pueden medir tambin en funcin de la alta morbilidad y mortalidad de la poblacin, sobre todo infantil. En las provincias altas del Cusco (Per) se registra una mortalidad infantil de 150 nios por cada mil, de los cuales 74.1 son recin nacidos. En el Departamento del Cusco las cifras son de 117.3 y 59.4, respectivamente. Ambas cifras son extraordinariamente altas, si se comparan con la mortalidad infantil en la capital (Lima); 74 de cada mil y peor an, cuando se compara con pases avanzados en salud, que tienen tasas que fluctan entre 6 y 11 por cada mil. Hait, uno de los pases en peor situacin, registra 119 por cada mil, cifra inferior a los 150 registrados en el lugar. Estas cifras permiten afirmar que, en materia de salud, el problema principal en la localidad es la alta tasa 124
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de mortalidad infantil y neonatal. Esta apreciacin cuantitativa de efectos forma parte del diagnstico porque permite priorizar los problemas de los habitantes del lugar. Con esta informacin se infiere que el objetivo principal en materia de salud es, por lo tanto, reducir la tasa de mortalidad de la poblacin, sobre todo infantil. Para lograr estas metas se necesita mejorar la higiene y la atencin preventiva y las curaciones. Para hacer este trabajo se necesitan mdicos, enfermeras, agua potable, medicinas y otros. Las restricciones que impiden alcanzar esta meta son, por lo tanto: i) Falta de personal mdico y de enfermeras as como de personal especializado, lo que obliga a los campesinos a recurrir a medicinas tradicionales que slo son efectivas para algunos casos. De hecho la medicina tradicional no parece dar soluciones en materia de higiene, saneamiento y prevencin de enfermedades en infantes y nios, a pesar de lo mucho que se hable en su favor. S puede ciertamente evaluarse cientficamente el poder medicinal de plantas utilizadas con el fin de formar herbarios en los pueblos, debidamente combinadas con medicinas occidentales de probada eficiencia. La medicina tradicional tampoco reemplaza la ciruga actualmente practicada en modernos hospitales. ii) Falta de infraestructura de salud, equipamientos y suministros de medicinas. El problema es agravado por falta de medios de transporte y de infraestructura de acceso a hospitales. La poblacin tampoco tiene recursos econmicos para pagar tratamientos mdicos. El documento llega a precisar y dimensionar la situacin actual y la evala con relacin a patrones departamentales y nacionales. Como diagnstico propiamente dicho, seala slo tres restricciones que impiden alcanzar el objetivo salud: falta de mdicos y enfermeras, carencia de centros mdicos y carencia de medicinas al alcance de los comuneros. Los planteamientos para superar tales restricciones no se analizan. Dado que los dems temas incluidos en el estudio se presentan en forma similar, sera de utilidad retomar el trabajo y realizar, por lo menos, los siguientes anlisis complementarios: a) Identificar y reclasificar las reas temticas que aborda el diagnstico, por ejemplo, salud, educacin, empleo, produccin, comunicaciones, transporte. Separar en cada tema lo que corresponde a inventario, evaluacin y diagnstico. b) Identificar y hacer un listado de los problemas que se mencionan en cada rea temtica ubicndolos en problemas de primer orden, segundo orden y, si es posible, tercer orden o ms. c) En forma paralela, identificar los objetivos de primer orden, segundo orden, tercer orden o ms; explcitos o implcitos en las declaraciones de los problemas. Con esta informacin podra darse por terminado el diagnstico en una primera fase.
H.
Aplicacin del mtodo en un diagnstico microrregional
A continuacin se presenta un anlisis deductivo en dos reas temticas, con el fin de ilustrar el resultado de aplicar el mtodo expuesto para clasificar y priorizar los problemas y restricciones que se escriben usualmente en un estudio socioeconmico de cuencas o microrregiones. Dado su carcter ilustrativo, el anlisis se ha limitado a tratar dos temas y no recoge todos los niveles de desagregacin recomendables en un estudio socioeconmico, que tiene como fin asistir procesos de gestin para el desarrollo. Las reas temticas presentadas fueron tomadas como ejemplo y slo son una muestra de las que deben analizarse:
125
1.
Area temtica: Tema: Clima
Recursos fsicos
a) Problemas de primer orden: Los problemas de primer orden vinculados al clima que se encuentran en el estudio son los siguientes: i) El clima de la zona es, en general, muy variado pero en toda la microrregin slo hay una estacin meteorolgica a 3 937 m.s.n.m., por lo cual no es representativa de toda la zona en estudio. Slo puede inferirse que el objetivo de vivir con el clima ha sido en general logrado por los campesinos locales, a travs de un conocimiento transmitido por generaciones. Por diversas circunstancias, estos conocimientos se han perdido o se han alterado en algunas comunidades. ii) El clima es uno de los factores ms importantes que rige los sistemas de produccin de los campesinos en diferentes pisos ecolgicos. La variedad de climas, negativa si se intenta producir cultivos intensivos y monocultivos, permite, sin embargo, diversificar y realizar intercambios de productos provenientes de diferentes pisos ecolgicos. Por ejemplo, los campesinos intercambian productos de las alturas: lana, chuo o moraya e isao (tubrculo andino)por productos de las zonas bajas, como maz y trigo. As la variedad de climas, que es una restriccin para una cierta visin de vida, se convierte en una ventaja para asegurarse de productos variados. El problema de primer orden entonces sera no saber aprovechar y vivir con estos climas variados. b) Objetivo de primer orden: El objetivo de primer orden detrs de un estudio climtico, es disear formas de vida y aprovechamiento de recursos naturales acordes con el clima de la regin en estudio. La informacin climtica que se busca sirve, por ejemplo, para determinar el tipo de semillas ms aptas, el ciclo de produccin agrcola, los perodos de descanso recomendables, los requerimientos de riego y drenaje, la demanda de agua de las plantas, el tipo de vivienda ms apto, y otros. c) Objetivo de segundo orden: Los objetivos y problemas de segundo orden seran todos aquellos que atenten contra la posibilidad de vivir con el clima como, por ejemplo: desarticulacin del sistema de produccin y de la tenencia de tierras asociado a pisos ecolgicos; introduccin de viviendas hechas con materiales inadecuados; introduccin de flora y fauna extica y no adaptable a los climas; rompimiento del sistema de intercambio de productos provenientes de diferentes pisos ecolgicos y otros. El ejercicio puede continuarse hasta un detalle que permita disear soluciones concretas. 2. Area temtica: Tema: Produccin
Produccin agrcola
a) Problemas de primer orden: La produccin agrcola, segn los autores del estudio, no es muy variada y los rendimientos de produccin promedio son muy bajos si se comparan con otras zonas del mismo departamento: papa, 5 000 kg./ha; maz amilceo, 1 500 kg./ha; trigo, 1 285 kg./ha; haba, 1 240 kg./ha; cebada grano, 1 248 kg./ha; avena forrajera, 14 142 kg./ha; arveja, 1 000 kg./ha; isao, 3 500 kg/ha y quinua, 620 kg/ha. La produccin promedio anual por familia (4.5 miembros promedio) es de 1 053 kg de papa; 532 kg. de cebada; 168 kg. de habas; 70 kg. de quinua; 283 kg. de olluco; 131 kg de trigo; 210 kg. de maz; 358 kg. de avena; y 202 kg. de tarwi. De esta produccin se autoconsume el 66% y se vende y troca el 34%. 126
N 10
b) Objetivo de primer orden: El objetivo de primer orden de la produccin agrcola es incrementarla hasta niveles que satisfagan equitativamente las demandas de autoconsumo y ventas locales; que generen excedentes para venta en mercados externos y obtencin de ingresos. Tambin debe lograrse que la produccin no agote los recursos y que, adems, el tipo de produccin diversificada conlleve una seguridad y variedad en la alimentacin. c) Problemas de segundo orden (restricciones para alcanzar el objetivo de primer orden): La baja produccin se explica, entre otros, por las pocas reas con riego complementario, el cual es necesario para regar en pocas sin lluvias dentro del ciclo de cultivo; la escasa cantidad de equipo agrcola utilizado: una familia slo posee en promedio: 2.2 chaki-taklla; 3.1 raucanas; 2.3 segadoras de mano; 2.3 maquilampas; y 2.5 lampas. Adems, el uso de fertilizantes, pesticidas y fungicidas es escaso: slo el 24% de las familias usan algn fertilizante qumico aun cuando el 97.5% usa guano de corral. Las semillas empleadas por los campesinos son las mismas que ellos producen y muy pocas familias adquieren semillas mejoradas o distintas a las que usan. Los excedentes de produccin agrcola les producen apenas el 8% de sus ingresos monetarios. Estos problemas son algunas de las restricciones que impiden alcanzar el objetivo de primer orden. d) Objetivos de segundo orden: Con la informacin anterior es posible inferir los objetivos de segundo orden que, si se alcanzaran, permitiran superar las restricciones. Seran, por ejemplo: construir obras de riego, suministrar herramientas de labranza y equipos al alcance de los campesinos; suministrar crditos, instalar tambos o tiendas donde puedan adquirir fertilizantes y semillas mejoradas, asistirlos a construir silos y otros medios que faciliten almacenar y comercializar la produccin agrcola a mejor precio. e) Problemas de tercer orden: Teniendo los objetivos de segundo orden establecidos, se debe determinar qu es lo que ha impedido tradicionalmente alcanzarlos. En este paso se deben incorporar y analizar todos los factores que se mencionan en el mtodo: tcnicos, fsicos, polticos, legales, econmicos, financieros, institucionales, funcionales, sociales, culturales, educacionales, cientficos, comerciales, as como determinar qu personas o entidades son encargadas de superarlas. En particular, se debe definir: i) cunto les corresponde hacer? ii) qu hacen actualmente los propios comuneros? iii) por qu no pueden superar las restricciones? tambin es necesario definir: iv) quines son responsables de asistirlos? y, v) quines son actualmente los responsables de perjudicarlos? Dado que los problemas se generan tanto dentro del mbito en estudio (la microrregin) como a nivel regional y nacional, es necesario que el anlisis incluya estos tres mbitos. f) Objetivos del tercer orden: Se definirn una vez efectuado el anlisis de los problemas de tercer orden segn las especificaciones sealadas en el prrafo anterior. En forma sucesiva, se deben tratar las reas temticas mnimas que comprenden un diagnstico microrregional (vase cuadro IV-6). El estudio revisado abarca, en alguna forma, casi todos los puntos listados, aun cuando no todos los temas se tratan con la misma profundidad, debido a la diferencia en informacin disponible. A nivel de la muestra de comunidades estudiadas se tiene un mayor detalle. La profundidad del estudio permite llegar, por lo menos, a detectar problemas de segundo orden. Para plantear soluciones aplicables en forma concreta se requiere, sin embargo, disponer por lo menos de informacin de tercer orden. 127
REAS TEMTICAS QUE COMPRENDEN UN DIAGNSTICO MICRORREGIONAL

Item i ii iii
Recursos fsicos Recursos de produccin Estructuras sociales e institucionales
Descripcin
clima, geologa, hidrologa, suelos, ecologa. produccin agrcola, produccin animal, forestales, pesca y acuicultura, minera y sectores de produccin no agrcola. demografa, sociologa, educacin, extensin rural, salud, administracin pblica, cooperativas agrcolas, crdito agrcola y tenencia de la tierra. Debe agregrsele, para el caso andino, el tema de organizacin comunal y otras formas asociativas y empresariales locales. macroeconoma, economa agrcola, produccin no agrcola. economa de sectores de
iv v
Estructura econmica Infraestructura fsica
obras de ingeniera civil, comunicaciones, transporte y otras.
Fuente: International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), Framework for Regional Planning in Developing Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development of Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26, Pases Bajos, 1983.
3.
Comentarios sobre el mtodo expuesto
Es relativamente fcil de comprender el mtodo explicado, pero requiere rigurosidad en su aplicacin. Su utilizacin es importante desde el momento en que ayuda a detectar situaciones y ordenar informacin usualmente dispersa y tratada en forma desigual en los estudios. Se espera que el lector pueda, por lo menos, aprender a valorar, diferenciar y tratar con ms detalle la identificacin y presentacin de problemas y restricciones en estudios de zonas rurales en mbitos definidos tales como cuencas, microrregiones o regiones.
128

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