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Ministrio da Fazenda

P OLTICA ECONMICA E REFORMAS E ST RUTURAIS

Braslia, abril de 2003

MINISTRO DA FAZENDA Antnio Palocci Filho

SECRETARIA EXECUTIVA Bernard Appy

SECRETARIA DE POLTICA ECONMICA Marcos de Barros Lisboa CHEFE DE GABINETE Lscio Fbio Brasil Camargo SECRETRIOS ADJUNTOS Roberto Pires Messenberg Wagner Guerra Junior

Poltica Econmica e Reformas Estruturais

Este documento tem como objetivo apresentar as prioridades da agenda econmica do Ministrio da Fazenda para este ano e apontar como estas prioridades se inserem no contexto de mudana do Pas. O documento apresenta um diagnstico resumido dos principais problemas econmicos atuais e analisa os impactos sociais da estrutura tributria, assim como a compatibilizao entre a eficcia dos gastos sociais da Unio e as limitaes econmicas ora enfrentadas. As restries macroeconmicas herdadas e os princpios da poltica econmica que vem sendo adotada pelo governo tambm so discutidos, servindo de cenrio para a apresentao das propostas de reformas institucionais para o mercado de crdito que visam o aumento da eficcia da poltica econmica e iro contribuir para a retomada do desenvolvimento econmico. O documento sistematiza a agenda inicial de reformas. Essa agenda dever ser posteriormente complementada por mudanas institucionais em reas igualmente centrais para a melhoria do funcionamento da atividade econmica, como o setor de seguros e mercado de capitais, e por reformas e projetos especficos a serem encaminhados pelas demais reas de governo, que tm como objetivo melhorar as condies de vida da populao atravs da retomada do crescimento econmico e a melhoria da distribuio de renda.

1 Introduo Objetivos da Poltica Econmica Os objetivos da poltica econmica do governo foram apresentados durante o processo eleitoral. Os documentos bsicos que estruturam o projeto de Pas proposto pelo presidente Lula antes das eleies, a Carta ao Povo Brasileiro e o Programa de Governo, partiram de trs idias essenciais: i) a necessidade de retomada do crescimento sustentvel da economia brasileira; ii) a compreenso de que esta retomada passa por um perodo de transio, que inclui um processo de ajuste das condies macroeconmicas e a implementao de reformas estruturais; e iii) a opo por um projeto de desenvolvimento econmico que tenha a incluso social como seu eixo central, alm de, no curto prazo, enfrentar graves problemas, como a subnutrio e a extrema pobreza que atingem parcela significativa da nossa populao. O programa de governo parte do princpio de que so aspectos inseparveis do projeto de desenvolvimento a retomada do crescimento econmico em bases sustentveis, o fortalecimento das instituies essenciais participao social e ao adequado funcionamento 4

dos mercados e a melhoria da distribuio de renda, que deve ser compatvel com a igualdade de acesso dos diversos grupos sociais aos bens e servios bsicos, como sade e educao, assim como oportunidades de emprego. A poltica econmica est centrada na retomada do desenvolvimento econmico, com a criao de empregos, na melhoria da distribuio de renda e nas reformas institucionais que se fazem necessrias para garantir a sustentabilidade do crescimento. Essa retomada deve ocorrer em bases slidas, de modo a garantir taxas maiores e estveis de crescimento da renda nacional, o que requer o enfrentamento de diversos problemas estruturais da economia brasileira. Como colocado no programa de governo, esse enfrentamento uma tarefa que vai passar, este ano, por diferentes fases de maturao dentro do governo a partir de uma ao coordenada na administrao federal entre os ministrios que cuidam da poltica econmica e os que se dedicam ao desenvolvimento econmico e incluso social. A economia brasileira apresenta problemas de crescimento econmico e distribuio de renda cujas causas estruturais transcendem a poltica macroeconmica de curto prazo. Os sintomas desses problemas so bem conhecidos. A atual desigualdade de renda no Brasil praticamente a mesma de h trinta anos, depois de passarmos pelos mais diversos regimes monetrios e cambiais e fases do ciclo econmico. De forma similar, a economia brasileira apresenta uma relativa taxa de estagnao da renda per capita desde o comeo da dcada de 80. Como conseqncia, hoje o Brasil apresenta a mesma distncia em relao renda per capita norte-americana observada em 1960, enquanto muitos pases com renda per capita semelhante do Brasil no mesmo ano conseguiram melhorar significativamente o seu nvel de vida, em comparao ao das naes mais ricas. Alm disso, h dcadas a economia apresenta uma baixa taxa de investimento privado, assim como um reduzido volume de crdito e altos spreads bancrios em relao a pases com renda per capita semelhante. Por fim, o volume de comrcio com o exterior reduzido h mais de trs dcadas, sendo cerca da metade do esperado, dado o tamanho da nossa economia. Os graves desequilbrios fiscais nas ltimas dcadas resultaram em inflao elevada ou em aumentos na relao dvida/PIB. Essas formas de acomodao so prejudiciais ao desenvolvimento. Taxas elevadas de inflao tm conseqncias negativas sobre a atividade econmica. A instabilidade inerente aos processos inflacionrios, que em geral causam elevaes progressivas da prpria taxa de inflao, resulta na instabilidade das variveis macroeconmicas e na reduo das taxas de investimento de longo prazo. Alm disso, processos inflacionrios tm 5

impactos regressivos sobre a distribuio de renda, penalizando os grupos sociais de menor renda. Dessa forma, a garantia da estabilidade do nvel de preos um aspecto importante de uma poltica de crescimento sustentvel de longo prazo, com melhoria da distribuio de renda. Uma relao dvida/PIB crescente diminui a taxa de crescimento econmico de longo prazo. Por um lado, o financiamento do gasto pblico passa a exigir uma frao crescente dos recursos da sociedade, reduzindo o crdito disponvel para o setor privado. Por outro lado, o prprio Estado perde a capacidade de investir em reas essenciais. Ademais, a no sustentabilidade de uma relao dvida/PIB crescente acarreta um aumento da desconfiana sobre a capacidade do governo em honrar seus compromissos futuros, resultando em maiores prmios de risco dos ttulos da dvida pblica e em aumentos da taxa de juros, desestimulando o investimento privado e reduzindo a taxa de crescimento econmico. Enfrentar as restries existentes retomada do crescimento econmico central poltica econmica do governo. No que se refere poltica macroeconmica, essencial estabelecer o equilbrio de longo prazo das contas pblicas de modo a garantir as condies para a retomada do investimento privado e uma maior eficcia no uso dos recursos pblicos. A diminuio da necessidade de financiamento do setor pblico implicar a reduo do prmio de risco dos ttulos da dvida pblica, permitindo a queda da taxa de juros, assim como o aumento dos recursos disponveis para o setor privado. O ajuste das contas pblicas vai aumentar a taxa de poupana domstica, hoje muito abaixo da observada em economias que tm obtido maiores taxas de crescimento econmico. O governo vai deixar de contribuir para a reduo da poupana nacional e vai voltar a investir em reas onde o setor privado est ausente ou em reas essenciais retomada do crescimento econmico com maior justia social, como infra-estrutura, fomento tecnolgico, educao e sade. A retomada do crescimento em bases sustentveis requer ainda que sejam adotadas polticas especficas de incentivo ao desenvolvimento tecnolgico e inovao, de reduo dos incentivos informalidade, de reduo dos custos de logstica e transporte no Pas, de unificao e coordenao das polticas de comrcio exterior, e de retomada do investimento em infra-estrutura. A essas polticas se somam as reformas estruturais do mercado de crdito. Essas reformas tm como objetivo expandir este mercado e reduzir os spreads cobrados do setor privado de modo a viabilizar o aumento do investimento privado. As polticas de governo tero tambm como objetivo incentivar o aumento da produtividade e a expanso tanto do 6

mercado interno quanto do nosso volume de comrcio com o exterior, reduzindo a vulnerabilidade da economia brasileira a choques externos. A Poltica Macroeconmica A nova poltica econmica parte da idia central, expressa no Programa de Governo e nos documentos posteriores vitria do presidente Lula, de que ser necessria uma cuidadosa e criteriosa transio entre o que temos hoje e um novo ciclo histrico em que o Brasil reencontre e desenvolva todas as suas potencialidades de crescimento econmico. A retomada do crescimento requer o enfrentamento dos graves problemas de curto prazo da nossa economia. A poltica de estabilizao no perodo que se seguiu ao Plano Real, ancorada em polticas monetria e cambial, e com pouca ateno a metas fiscais, foi em parte responsvel pela crise de 1999. Entre 1994 e 1998, a taxa mdia de crescimento dos gastos primrios reais do governo foi de aproximadamente 5%, bem superior taxa mdia de crescimento real do PIB observada no mesmo perodo, de 3,2%. As medidas adotadas a partir de 1999 permitiram ao Pas evitar uma crise ma is profunda, mas no resolveram o problema gerado entre 1994 e 1998. O ajuste fiscal, o cmbio flutuante e as metas de inflao foram insuficientes para reverter a herana deixada pela dvida acumulada anteriormente. Ao contrrio, a trajetria da dvida continuou ascendente no perodo 1999-2002. Como conseqncia, a relao dvida/PIB superou 60% no perodo mais agudo de 2002. Alm disso, o atual governo tambm encontra uma conjuntura da economia mundial particularmente difcil, destacando-se uma extraordinria incerteza quanto s perspectivas econmicas de curto prazo. , portanto, na combinao de um quadro de crise externa com as enormes restries deixadas pelo governo anterior, mas tambm herdadas de quase duas dcadas de inflao elevada, mascarando o desequilbrio estrutural crescente das contas pblicas, que a nova poltica econmica est sendo implementada. O Brasil, para que possa retomar o crescimento econmico em bases sustentveis, tem que sair da armadilha constituda pelo alto valor da dvida e outros passivos pblicos em relao ao nosso produto. Desde pelo menos o fim da dcada de 70, a economia brasileira apresentou, sistematicamente, graves desequilbrios fiscais no governo central e nos governos locais. Esses desequilbrios resultaram em elevadas e crescentes taxas de inflao ou em renegociaes traumticas da dvida pblica. Elevadas taxas de inflao tm impactos negativos 7

sobre a taxa de crescimento de longo prazo e a distribuio de renda, enquanto renegociaes traumticas da dvida pblica resultam no aumento do custo do financiamento do setor pblico e da taxa de juros. Nesse sentido, o novo governo tem como primeiro compromisso da poltica econmica a resoluo dos graves problemas fiscais que caracterizam nossa histria econmica, ou seja, a promoo de um ajuste definitivo das contas pblicas. A ruptura com o passado de ausncia de disciplina fiscal no pode ser baseada em arrecadaes temporrias nem na expanso sem freio de contribuies em cascata que distorcem o sistema de preos relativos. Essa mudana exige o ajuste sustentvel das contas pblicas, com gesto mais eficiente dos recursos disponveis, assim como reformas estruturais que assegurem o equilbrio de longo prazo do oramento pblico e permitam a retomada do inve stimento do governo em infra-estrutura e expanso dos gastos sociais. A importncia do ajuste fiscal de longo prazo no pode ser subestimada. Caso o governo brasileiro tivesse realizado um supervit primrio de 3,5% do PIB ao ano durante os ltimos oito anos, a relao dvida/PIB hoje seria a metade da observada, mantidas todas as demais condies, inclusive as polticas cambial e monetria adotadas durante o perodo 1995-1998. Para escapar da armadilha resultante da elevada relao dvida/PIB, conjugada com uma conjuntura internacional restritiva, uma das tarefas do governo a execuo de uma poltica fiscal slida nos prximos anos que traga consistncia de mdio e longo prazo s contas pblicas, e uma melhoria da qualidade do ajuste fiscal realizado nos ltimos anos. Para isso, so necessrias medidas que produzam supervites primrios, neste e nos prximos exerccios, suficientes para reduzir a relao dvida/PIB e, portanto, os gastos futuros com o servio da dvida. Uma indicao clara de consistncia das polticas na rea fiscal contribuir para a queda no prmio de risco do Brasil e do prprio custo da dvida domstica e externa. Uma reforma tributria que diminua as distores impostas pelo atual sistema, neutra em termos da arrecadao de recursos, ir permitir o melhor funcionamento da economia. O equacionamento da questo fiscal tambm permitir ao governo seguir polticas fiscais contracclicas, financiando a queda de receitas e os aumentos de despesas que naturalmente ocorrem em recesses com supervites acumulados durante perodos de maior expanso. Dessa forma, o governo ir deixar de contribuir para o agravamento dos ciclos 8

econmicos. Ademais, a poltica contracclica cria condies para o aumento relativo dos gastos sociais precisamente nos perodos de retrao econmica, quando estes gastos tm maior impacto no bem-estar social. Esta a essncia do paciente e cuidadoso trabalho de construo da confiana neste perodo de transio, que permitir, mesmo com sacrifcios iniciais, reordenar a economia nacional para, juntamente com as reformas estruturais a serem feitas, retomar o crescimento econmico. Neste incio do processo, o peso do ajuste fiscal encontra -se mais realado porque os desequilbrios das contas pblicas condicionam as principais variveis macroeconmicas, como a elevada relao dvida/PIB. O esforo empregado na busca do equilbrio fiscal, com a fixao de uma meta de supervit primrio de 4,25% do PIB, sem contar com novos aumentos de impostos, representa, porm, uma mudana estrutural em relao ao governo anterior. De fato, nos ltimos anos a relao dvida/PIB passou de 33% para 53% do PIB em 2001, apesar da carga tributria ter passado de 29% para 34% do PIB, no mesmo perodo. O compromisso do governo diminuir o endividamento em proporo ao PIB, nos prximos quatro anos. Alm das reformas que j esto sendo encaminhadas, essa diminuio ocorrer de forma mais consistente proporo que as demais medidas a serem adotadas permitam a retomada do crescimento. Considerado o quadro de restries oramentrias em que vive o Estado brasileiro, quanto maior o espao para que avancem aes destinadas a buscar o crescimento, tanto maiores sero as condies para que se forme um ciclo virtuoso, com a melhoria das contas pblicas, do emprego e da renda. Essa poltica j est dando resultados. No obstante a grave crise de credibilidade de que o Brasil foi vtima no segundo semestre do ano passado, a situao econmica evoluiu de modo surpreendente em relao vulnerabilidade externa. O ajuste da economia domstica frente retrao dos crditos externos ocorreu essencialmente via ajuste dos preos relativos, com a forte depreciao da taxa de cmbio, sem reduo significativa da atividade econmica, ao contrrio do que ocorreu em outros pases emergentes que experimentaram crises externas nos ltimos anos. O ajuste pela depreciao da taxa de cmbio, entretanto, resultou em presses sobre a taxa de inflao no ltimo trimestre do ano passado. Antecipando a conduo da poltica econmica frente a esse problema, o Relatrio da Transio afirmou o compromisso do governo em no provocar bolhas de crescimento econmico a partir de uma permissividade perigosa com a inflao, a qual reduz a renda real dos grupos mais pobres e compromete o crescimento sustentvel de longo prazo da economia. 9

A consistncia da poltica econmica adotada pelo governo tem permitido a melhora das expectativas de mdio prazo da economia brasileira, mesmo neste perodo de incerteza do cenrio internacional e com os graves problemas que herdamos. Como conseqncia da melhoria na solidez das contas pblicas, os ttulos da dvida interna e externa brasileira nos mercados secundrios apresentaram significativa valorizao nos ltimos meses, refletindo a queda dos nossos p rmios de risco. Estamos reconstruindo a confiana na solidez da economia brasileira, essencial para a retomada do investimento privado e do crescimento econmico sustentvel. A melhoria da credibilidade da dvida pblica interna, em particular, representa a preservao do patrimnio da grande maioria dos brasileiros que poupam.

Reformas, Equilbrio Fiscal de Longo Prazo e Reduo das Taxas de Juros do Crdito Privado O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio reduo da relao dvida/PIB e conseqente recuperao da capacidade de investimento dos setores pblico e privado tornam imprescindveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdncia, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor pblico. Outras reformas e projetos reforma tributria, autonomia operacional do Banco Central e reforma do mercado de crdito traro reflexos positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do crescimento do produto. A reforma da Previdncia fundamental para assegurar o direito aposentadoria, inevitavelmente comprometida em um sistema desequilibrado. Essa reforma tambm uma questo de justia social. O governo federal gasta R$ 33 bilhes para pagar as aposentadorias e penses de um milho de b eneficirios, enquanto o sistema previdencirio para o setor privado (RGPS) utiliza aproximadamente R$ 88 bilhes no pagamento de algo como 18 milhes de beneficirios. O setor pblico consolidado Unio, Estados e Municpios teve despesas com a previdncia dos seus servidores de R$ 61,6 bilhes em 2002 contra contribuies dos servidores de R$ 7,2 bilhes, resultando em um resultado lquido negativo de R$ 54,4 bilhes. O desequilbrio da previdncia do setor pblico pode ser ilustrado pelo fato de que m esmo que os governos central e locais contribussem para a previdncia pblica com valor igual ao dobro da contribuio dos seus servidores, montante mximo permitido pela lei e equivalente ao pago pelo setor privado, ainda assim o dficit seria de R$ 40 bilhes ao ano. Dessa forma, a reforma da Previdncia tem como objetivos principais: i) recompor o equilbrio da previdncia pblica, garantindo-se sua solvncia no longo prazo, isto , a existncia 10

dos recursos necessrios ao pagamento dos benefcios pactuados; ii) reduzir as distores nas transferncias de renda realizadas pelo Estado que, como ser visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; e iii) reduzir a presso sobre os recursos pblicos crescentemente alocados Previdncia, permitindo recompor a capacidade de gasto pblico em reas essenciais retomada do crescimento econmico e em programas sociais. Quanto reforma tributria, o objetivo central aumentar a eficincia e reduzir a complexidade do sistema, atacando os tributos cumulativos e reduzindo o nmero de alquotas dos impostos indiretos. Alm disso, a reforma tambm tem como meta diminuir os incentivos informalidade no mercado de trabalho, ao propor reduzir progressivamente as contribuies sobre a folha de pagamento das empresas. Por fim, sero tomadas medidas para aumentar a progressividade dos impostos indiretos, reduzindo sua incidncia relativa sobre a populao de baixa renda, inclusive pela menor tributao da cesta bsica. Essas medidas visam tornar a estrutura tributria socialmente mais justa, desonerar a produo, aumentar a produtividade dos produtos nacionais e substituir a guerra fiscal entre os Estados por polticas de incentivo s vocaes locais e ao desenvolvimento econmico. Paralelamente ao equacionamento da questo fiscal, o governo dever se dedicar a pelo menos duas reas essenciais. A primeira o aumento da eficcia e coordenao das polticas pblicas de modo a melhorar nossa distribuio de renda. A segunda a implementao de reformas que aumentem a eficincia dos setores privado e pblico e a participao do Brasil na economia mundial. Os instrumentos para estimular a produtividade e a participao do Brasil no comrcio exterior compreendem as reformas institucionais principalmente aquelas voltadas para a reduo do custo do capital e a eliminao da cumulatividade dos tributos , bem como a racionalizao da estrutura de transporte e logstica. Alm disso, polticas de incentivo ao aumento da produtividade podem envolver a utilizao de instrumentos pblicos disponveis em setores com potencial exportador. O aumento do volume de comrcio ir garantir uma maior solidez das contas externas brasileiras, em que a necessidade de financiar o balano de pagamentos no implica restries adicionais gesto da poltica monetria, alm das decorrentes da manuteno da estabilidade do nvel de preos. Um tema unificador das reformas propostas a nfase na importncia do desenho institucional e legal para o adequado funcionamento dos mercados e das polticas pblicas. Instituies privadas ou pblicas funcionam adequadamente quando os benefcios privados 11

dos agentes que tomam as decises, e delas se beneficiam, so compatveis com os benefcios sociais. Em muitos casos, regras simples que garantam o cumprimento de contratos, bem como a transparncia e o acesso a informaes para a tomada de deciso, permitem o funcionamento adequado das instituies, incluindo os mercados. Em outros casos, entretanto, h a necessidade de marcos institucionais e legais sofisticados. Este o caso, por exemplo, das atividades bancrias e a conduo da poltica monetria, assim como de setores que apresentam significativas economias de escala, como transmisso de energia eltrica ou saneamento. O desenho das instituies deve favorecer a transparncia e a eficincia econmica, assim como o acesso dos grupos de renda mais baixas aos bens e servios regulados. Na grande maioria dos casos, possvel incorporar ambas as dimenses, estabelecendo-se um desenho institucional que garanta a alocao eficiente dos recursos e viabilizando o acesso dos grupos de menor renda aos servios por meio de subsdios e polticas sociais bem focalizadas. No que se refere ao do Estado, necessrio um desenho das diversas instituies visando garantir a coordenao das reas da administrao federal com atividades comuns ou complementares, de modo a aumentar a eficincia das polticas pblicas, em particular as de desenvolvimento econmico e incluso social. Alm disso, necessrio que o desenho dessas instituies definam incentivos de modo que sua atuao seja consistente com as polticas de governo. Ateno tambm dever ser dedicada ao melhor desenho dos setores com caractersticas de monoplio natural, elevadas barreiras entrada ou assimetria de informao. propsito do governo instituir regras estveis de gesto que evitem a ocorrncia de pontos de estrangulamento e alteraes freqentes da conduo da poltica setorial que tm impactos negativos sobre a taxa de investimento de longo prazo , bem como permitir que a oferta dos bens e servios produzidos por esses setores seja mais eficiente. Em particular, deve-se evitar a perpetuao do poder de monoplio hoje verificado em alguns setores e seu impacto negativo sobre o bem-estar, sobretudo o de grupos de menor renda. Deve-se distinguir o papel do governo de definio das regras de poltica nesses setores do papel das agncias de gesto da poltica definida pelo governo. O principal objetivo do desenho garantir a definio de objetivos de poltica setorial sem interferncias discricionrias de curto prazo e, dessa forma, reduzindo-se a o risco das polticas pblicas serem determinadas por interesses setoriais privados contrrios ao bem-estar social. 12

No caso da poltica monetria, pretende -se uma reforma que assegure uma gesto mais eficiente e transparente da poltica monetria por meio da concesso da autonomia operacional ao Banco Central. De acordo com essa reforma, o governo define a poltica econmica, em particular as diretrizes da poltica monetria a ser implementada pelo Banco Central, cuja gesto pode ser publicamente avaliada pela capacidade de cumprir as diretrizes estabelecidas. Nesse desenho, garante-se maior transparncia poltica monetria, definida pelo governo, e so criados mecanismos de avaliao da execuo desta poltica pelo Banco Central. No que se refere ao mercado de crdito privado, parte importante das dificuldades existentes no pas decorre precisamente do marco institucional. O Brasil possui um reduzido volume de crdito privado como frao da renda nacional, em comparao com os demais pases emergentes, situando-se hoje em torno de 23% do PIB. O reduzido volume de crdito, que tem como contrapartida uma elevada cunha de intermediao ( preads), causa impactos negativos s sobre o bem-estar das famlias, seja diretamente, por tornar mais custoso o acesso ao crdito pessoal para a compra de bens durveis ou imveis, ou indiretamente, pelo seu impacto sobre o custo do investimento privado, o crescimento econmico e a gerao de empregos. A expanso do mercado de crdito privado ter como benefcio adicional aumentar a eficcia da poltica monetria, com a reduo da variao da taxa de juros necessria manuteno da estabilidade de preos. O custo das operaes de crdito determinado por trs principais componentes, alm da j apontada absoro de poupana privada para o financiamento do setor pblico: i) a cunha fiscal existente tanto nas operaes de captao quanto de emprstimos bancrios; ii) a estimativa de inadimplncia e o custo de recebimento das eventuais garantias concedidas; e iii) o custo administrativo e a margem lquida dos intermedirios financeiros. A cunha fiscal deve ser discutida no mbito da reforma tributria, enquanto a marge m lquida dos bancos deve ser discutida no mbito da defesa da concorrncia. Por outro lado, as taxas elevadas de inadimplncia e os custos de recebimento de eventuais garantias devem ser tratados no mbito de uma reforma das relaes entre credores, devedores e o restante da sociedade. O diferencial de spread observado nas diversas modalidades de crdito reflete, alm das eventuais diferenas nos custos de transao e margem lquida dos bancos, a probabilidade de no pagamento da dvida, assim como os custos adicionais incorridos no recebimento das garantias, incluindo o perodo esperado entre o no pagamento e o recebimento dessas mesmas garantias. 13

O marco institucional atualmente em vigor incentiva o adiamento do cumprimento das obrigaes de dvida e pouco estimula a adimplncia. Parte desse marco pode ser reformado com a reviso de entraves contidos nas normas processuais. A principal questo reside na dificuldade em executar as garantias concedidas em caso de no pagamento dos emprstimos. Isso faz com que os juros pagos pelos bons pagadores sejam mais elevados, para compensar as perdas associadas aos maus pagadores ou queles que perdem a capacidade de pagar seus dbitos. Esse um ponto importante do mercado de crdito: os bons pagadores muitas vezes acabam sendo penalizados pelos maus pagadores. Por essa razo, justificam-se medidas que desestimulem a inadimplncia e permitam a rpida execuo das garantias, em caso de no pagamento. Como ser visto na ltima seo deste documento, as modalidades de crdito em que os riscos de inadimplncia so menores, ou em que as garantias so mais facilmente executadas, apresentam menores spreads bancrios, e, portanto, taxas de juros finais mais baixas. As reformas do mercado de crdito tm como objetivo reduzir os incentivos postergao no pagamento de dvidas e procedimentos mais eficientes de execuo das garantias concedidas de modo a reduzir as taxas de juros cobradas nos emprstimos privados. Nessa direo, faz-se necessria uma nova lei de falncias, cujo objetivo seja permitir tanto a reduo dos spreads bancrios, quanto evitar a destruio dos empregos e ativos de empresas em graves dificuldades financeiras. Alm disso, tambm so propostas diversas medidas com o objetivo de fortalecer o sistema de garantias existentes que permitiro a reduo dos spreads bancrios. As atuais dificuldades de estabelecer garantias terminam por criar custos desnecessrios para os bons pagadores, aumentando o custo do acesso ao crdito. As dificuldades de execuo de garantias levam os intermedirios financeiros a exigir garantias adicionais para a concesso de crdito. Entretanto, enquanto essas garantias tm para o concedente baixa probabilidade de execuo, e por isso terminam por resultar em contratos com garantias superiores as que seriam necessrias se esta probabilidade fosse maior, para o tomador de emprstimo que deseja honrar suas dvidas essas garantias acabam tendo um custo muitas vezes proibitivo. Dessa forma, as medidas discutidas tm como objetivo reduzir esses custos de emprstimos, permitindo que os bons pagadores incorram em menores spreads bancrios ou tenham acesso a contratos com garantias menos custosas, mas com maior confiabilidade para o concedente de crdito. A reforma do sistema de crdito no estar limitada, no entanto, ao acesso mais barato dos grupos de renda mdia. Sero tambm includas medidas visando ampliao do mercado de 14

crdito e ao acesso a servios financeiros pelas populaes de baixa renda, e que passam pelo fortalecimento dos mecanismos de microcrdito, das cooperativas de crdito e dos

correspondentes bancrios.

Polticas Sociais e Reduo das Desigualdades No que se refere s polticas sociais, fundamental que se implementem reformas que corrijam graves distores no que tange estrutura tributria do governo e focalizao e eficcia dos programas sociais. Em primeiro lugar, a estrutura de arrecadao e transferncias federais no tem a progressividade desejada no que tange distribuio de renda, o que contrasta com o observado em outros pases, onde o desenho fiscal contribui para reduzir a desigualdade de renda. No Brasil, ao contrrio, os impostos menos transferncias realizadas pelo Estado tm impacto bastante reduzido sobre a distribuio de renda. Em segundo lugar, apesar do montante de recursos alocados aos programas sociais pelo governo central no Brasil no ser pequeno, sua eficcia em diminuir a pobreza ainda bastante reduzida. A efetividade dos programas sociais depende tanto da sua focalizao nos grupos de menor renda quanto do seu impacto sobre os beneficirios. Este impacto pode ocorrer de trs formas principais: i) expandindo a capacidade produtiva e de gerao de renda dos beneficirios; ii) garantindo oportunidades para que esta capacidade possa ser utilizada; e iii) oferecendo acesso a bens e servios bsicos. A pouca capacidade dos gastos sociais da Unio em reduzir a desigualdade de renda decorre do fato de que boa parte dos recursos destinada aos no-pobres, assim como da gesto ineficiente dos recursos destinados aos programas sociais. A falta de avaliao especfica dos impactos destes recursos sobre a populao beneficiada contribui de forma decisiva para esse problema. Caso a eficcia relativa dos diversos programas fosse identificada, seria possvel concentrar os recursos disponveis naqueles comprovadamente com maior impacto e, com isso, aumentar a efetividade da poltica social. Alm disso, necessrio reformular o desenho das polticas de arrecadao e transferncia do Estado de modo a reduzir a desigualdade de renda. Como ser visto adiante, o desenho dessas polticas pode ser bastante efetivo em redistribuir renda, conforme verificado em outros pases.

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Poltica Econmica, Reformas Institucionais, Reduo da Desigualdade e a Retomada do Desenvolvimento Econmico A compatibilizao da poltica macroeconmica com reformas institucionais que estimulem a retomada do investimento pblico e privado e a gerao de empregos com polticas sociais eficazes no combate desigualdade o eixo central da po ltica econmica do governo: estabilidade econmica com retomada do crescimento em bases sustentveis e maior justia social. As medidas econmicas do governo tero conseqncias positivas sobre as trs fontes de crescimento sustentvel: o aumento do capital fsico instalado, o aumento da qualidade da fora de trabalho e o aumento da produtividade. O ajuste permanente das contas pblicas ter impactos positivos sobre a taxa de investimento da economia. Por um lado, a reduo da necessidade de financiamento do setor pblico viabilizar a reduo do prmio de risco dos ttulos da dvida pblica, permitindo a queda da taxa real de juros de longo prazo, a expanso do mercado de crdito privado e o aumento da taxa de investimentos do setor privado na economia. Por outro lado, a recuperao da poupana do governo, implcita na nova composio do gasto pblico, permitir tanto a recomposio da capacidade de investimento do setor pblico, com repercusses positivas sobre a infra-estrutura econmica, quanto maiores g astos na rea social. A retomada do investimento pblico, alm dos seus impactos diretos sobre a taxa de crescimento econmico, tambm produz efeitos positivos sobre o investimento privado, aumentando sua rentabilidade, e, portanto, a renda de longo prazo da economia brasileira. As polticas de estmulo ao aumento da corrente de comrcio exterior tero como conseqncia gerar novas oportunidades de investimentos para o setor privado e reduzir a vulnerabilidade da economia brasileira a choques externos. Pases com maior volume de comrcio absorvem choques externos com menor volatilidade da taxa de cmbio e menor impacto de longo prazo sobre a atividade econmica domstica. Polticas de estmulo ao desenvolvimento tecnolgico tero impactos positivos tanto sobre a taxa de investimento quanto sobre a produtividade, alm de uma melhor insero da economia brasileira no comrcio exterior. Esta uma base importante da nova poltica de desenvolvimento: identificao de reas estratgicas e dinmicas em que ganhos de vantagens comparativas podem ser obtidos com aumentos de produtividade e desenvolvimentos tecnolgicos combinados com a diversificao da pauta

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exportadora. Isso contribuir para o aumento do volume de comrcio do Pas, reduzindo a vulnerabilidade externa e implicando um maior crescimento econmico. As reformas tributria e previdenciria, em conjunto com investimentos em treinamento e qualificao profissional, estaro voltadas a estimular uma migrao progressiva de grande nmero de trabalhadores para o setor formal da economia, justamente onde sua produtividade maior, e melhorar as condies de vida das populaes mais carentes. O aumento da eficcia das polticas sociais do governo ter impacto sobre as condies de vida dessa populao, em particular quanto aos indicadores de sade e de educao. A melhoria das condies de vida e dos indicadores de sade e educao tem impactos positivos sobre a produtividade e salrio do trabalhador e a renda de longo prazo da economia. A melhoria da focalizao e da eficincia dos programas sociais do governo, ao permitir reduzir a frao dos grupos mais pobres, atende a critrios de justia social e tem impactos significativos no comportamento da economia brasileira. A reduo da desigualdade diminui a possibilidade de conflitos sociais e os ndices de violncia, cuja relao com a desigualdade vem sendo gradualmente corroborada por estudos empricos no caso brasileiro. Dessa forma, redues na desigualdade resultam em melhorias do bem-estar social e do ambiente econmico, estimulando o investimento no longo prazo. Alm disso, a melhoria das condies de gerao de renda dos grupos mais pobres ter impacto positivo sobre o mercado interno e sobre a demanda por setores intensivos em mo-de-obra. Essa alterao da composio da demanda setorial ter impactos sobre a estrutura produtiva, em particular incentivando o aumento da oferta relativa dos setores produtores de bens e servios bsicos, em geral intensivos em mo-de-obra menos qualificada. Dessa forma, o ajuste da estrutura de oferta alterao na composio da demanda desses setores ter implicaes benficas sobre a remunerao dos trabalhadores de menor renda. Estudos recentes apontam a existncia de impactos negativos da desigualdade e de baixos indicadores de escolaridade e acesso a bens e servios bsicos, como sade, sobre o investimento e o crescimento econmico. De modo geral, pases com melhor acesso educao e sade tendem a apresentar maior renda per capita no longo prazo. Existe tambm evidncia emprica de que economias mais desiguais apresentam maior sensibilidade a choques externos de oferta, positivos ou negativos. Em ambos os casos, aps o choque, a taxa mdia de crescimento da economia tende a apresentar pior comportamento quanto maiores forem os indicadores de desigualdade do pas. Dessa forma, o enfrentamento dos problemas sociais deve ser visto como parte central do 17

programa econmico do governo e no como componente adicional, constituindo-se em fator fundamental para a retomada do crescimento em bases sustentveis e socialmente mais justas.

18

2 Diagnstico 2.1 Comportamento Macroeconmico da Economia Brasileira nas ltimas Dcadas Problemas Estruturais da Economia Brasileira Desde pelo menos o comeo da dcada de 80, diversos indicadores da economia brasileira apontavam para a existncia de graves problemas estruturais. Aps um perodo de acelerado crescimento econmico entre meados dos anos 60 e a dcada de 70, assistiu-se a uma acelerao inflacionria simultaneamente a uma reduo das taxas de crescimento que, com exceo de curtos perodos, caracterizaram a economia brasileira at o comeo da dcada de 90 no que se refere inflao, e perdura ainda hoje, no que se refere ao crescimento econmico. As dificuldades macroeconmicas tm como contrapartida a piora das contas pblicas desde meados dos anos 70. A poupana pblica, positiva at ento, apresentou uma queda significativa durante toda a dcada de 80 e boa parte da dcada de 90. Essa piora das contas pblicas decorre de diversos fatores, destacando-se: alterao da composio demogrfica, aumento da taxa de informalidade da economia, e aumento das despesas previdencirias. Como conseqncia da piora das contas pblicas, a capacidade de investimento do governo foi severamente reduzida nas ltimas duas dcadas, com impactos negativos, sobretudo no setor de infra-estrutura. O investimento privado no Brasil, por outro lado, corresponde tradicionalmente a uma frao da renda nacional menor do que a verificada em outros pases em desenvolvimento e desenvolvidos. No Brasil, essa taxa tem oscilado em torno de 20%, enquanto em pases como Coria e Chile ultrapassa 25%. A baixa taxa de investimento no Brasil simultnea a um baixo volume de crdito privado, em torno de 23% da renda racional, e elevados spreads bancrios. Alm disso, a economia brasileira apresenta baixo volume de comrcio com exterior em comparao com as demais economias, o que contribui para uma maior vulnerabilidade da nossa economia a choques externos.

Ciclos da Economia Brasileira na Segunda Metade do Sculo XX A economia brasileira apresentou pelo menos trs fases bem distintas durante a segunda metade do sculo XX. A primeira, entre 1950 e 1980, foi caracterizada por elevadas taxas de crescimento econmico, um rpido pr ocesso de industrializao e urbanizao e ciclos de desequilbrios fiscais e externos. A segunda, entre 1980 e 1990, se caracterizou pelas baixas taxas de crescimento econmico da renda, acelerao das taxas de inflao e agravamento dos desequilbrios fiscal e externo. Por fim, a terceira fase, que se inicia no comeo da dcada de 90, 19

foi marcada pela retirada de diversas restries ao comrcio exterior assim como pela acentuada reduo das taxas de inflao a partir de 1994. A taxa de crescimento econmico nesse perodo permanece nos mesmos baixos nveis observados desde o comeo da dcada de 80. Desde meados do sculo XX, a renda por habitante no Brasil oscila entre 15 e 30% da renda por habitante nos Estados Unidos em paridade de poder de compra. O melhor desempenho da economia brasileira ocorreu entre 1960 e 1980, quando a renda por habitante passou de 20% para 30% da renda por habitante nos Estados Unidos (Grficos 1 e 2). Nas dcadas de 80 e 90, a economia brasileira apresentou um comportamento bem inferior ao observado nas dcadas anteriores, com a renda por habitante do Brasil caindo de 30% a 20% em relao dos Estados Unidos, enquanto outros pases emergentes continuaram sua trajetria de crescimento. 1

GRFICO 1 Evoluo da Renda Per Capita Relativamente Renda Norte -Americana

50 CORIA 45 40 35 30 BRASIL 25 20 15 MXICO 10 5 0 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir da base de dados de Summers & Heston (1991).

A anlise detalhada da evoluo da renda na economia brasileira na segunda metade do sculo XX deve incorporar as significativas alteraes na taxa de crescimento populacional no perodo, que, como ser visto adiante, teve tambm impactos sobre o oramento pblico. Alm disso, a comparao internacional deve ajustar os dados nacionais s diferenas de preos relativos nas diversas economias e ao longo do tempo. A transio demogrfica ocorrida no Brasil nas ltimas dcadas teve impactos sobre a taxa de crescimento, sendo por essa razo mais adequada a realizao de anlises e projees com base no produto por trabalhador. Na descrio dos dados, entretanto, para simplificar a exposio, sero apresentados os resultados em termos de renda por habitante, ou renda per capita.

20

GRFICO 2 Evoluo do PIB por Trabalhador (em dlares, Paridade de Poder de Compra - PPC)

70000

60000 EUA 50000

40000 CORIA

30000 MXICO

20000 BRASIL 10000

0,00

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir da base de dados de Summers & Heston (1991).

Decomposio dos Fatores de Crescimento Econmico 2 A taxa de crescimento econmico pode ser decomposta em trs fatores: a contribuio da variao do estoque de capital; a contribuio da qualidade e da quantidade de trabalho; e, por fim, a evoluo da produo que no est relacionada com aumentos da quantidade desses fatores, denominada na literatura de Produtividade Total dos Fatores ou resduo de Solow. O crescimento da produtividade total dos fatores indica a capacidade de crescimento da produo com a mesma quantidade de capital e trabalho. Entre 1950 e 1964 a produtividade total dos fatores no Brasil cresce pouco acima da taxa de crescimento observada na fronteira mundial, com pouca contribuio do trabalho, sobretudo no que se refere qualidade da fora de trabalho, e crescimento da acumulao de capital semelhante ao crescimento da produo. Entre 1965 e 1976, a produtividade total dos fatores cresce a taxas significativamente acima das observadas na economia norte-americana, o mesmo ocorrendo com a acumulao de capital. Esse aumento da produtividade comea j em 1965/67, antecipando a retomada do crescimento econmico. A evidncia disponvel indica que esse aumento possivelmente est
2

A decomposio dos fatores de crescimento econmico foi realizada por Gomes, Lisboa & Pessoa (2003).

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

1900

21

relacionado s reformas institucionais realizadas no perodo (Plano de Ao Econmica do Governo PAEG). A contribuio do fator trabalho, no mesmo perodo, bastante reduzida, em boa parte em decorrncia da quase nula evoluo do nvel mdio de escolaridade da fora de trabalho em face entrada do mercado de trabalho da populao jovem com baixa educao. A partir de 1976 observa-se uma tendncia de queda da produtividade total dos fatores em relao observada na fronteira mundial, que dura at 1992. Uma vez mais, o comportamento da produtividade total dos fatores antecipa a taxa de crescimento econmico. A contribuio do capital ao crescimento ainda positiva nos primeiros quatro anos daquele perodo, mas torna-se declinante posteriormente. Entre 1976 e 1983 o estoque de capital cresce significativamente acima da produo, resultando em um aumento significativo da relao capital/produto (Grfico 3).

GRFICO 3 Relao Capital/Produto

4,00

3,75 CORIA 3,50

3,25 BRASIL

3,00 2,75

2,50 EUA 2,25

2,00 MXICO 1,75 1,50

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de Gomes, Lisboa & Pessoa (2003).

O perodo final, 1992-2000, caracteriza-se por uma retomada da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores. Mesmo com problemas, papel importante desempenhado pela abertura comercial que permitiu o acesso a bens de capital e insumos produtivos mais baratos e/ou eficientes, aumentando a produtividade das firmas brasileiras. H uma melhoria na contribuio da 22

1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

qualidade da fora de trabalho, mas permanece a baixa contribuio do estoque de capital observada desde os anos 80.

Educao A fora de trabalho tem contribudo pouco para o crescimento econmico brasileiro per capita ao longo dos ltimos 50 anos, inclusive em perodos de crescimento elevado, como o perodo 1965/76. Isso se deve ao reduzido nvel de escolaridade da populao brasileira, o que pode ser constatado pela comparao do Brasil com outras naes desenvolvidas e em desenvolvimento. Os grficos a seguir, construdos a partir da base de da dos de Barro & Lee (2000), comparam a escolaridade mdia da populao brasileira, entre 1960 e 2000, com a escolaridade mdia de alguns pases desenvolvidos (Grfico 4) e de alguns pases em desenvolvimento (Grfico 5):

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GRFICO 4 Escolaridade Mdia da Po pulao (1960-2000)


14 12 10 8 6 4 2 0 1960

1970
Estados Unidos Brasil

1980
Japo Austrlia

1990

2000

Alemanha Ocidental

Fonte: Elaborao da SPE/MF a partir da base de dados de Barro & Lee (2000).

GRFICO 5 Escolaridade Mdia da Populao (1960-2000)


12 10 8 6 4 2 0 1960

1970
Mxico Coria

1980
Brasil Portugal

1990
Chile

2000

Fonte: idem.

24

A evoluo do nvel de escolaridade da populao brasileira por gerao, identificada pelo ano de nascimento, tambm aponta o atraso crescente dos indicadores do Brasil em relao a economias da Amrica Latina at meados dos anos oitenta (Grfico 6):

GRFICO 6 Evoluo dos Anos Mdios de Escolaridade para Alguns Pases da Amrica Latina (por gerao)
12 10 8 6 4 2 0
1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1973
Coortes

Hond

Bras

Ven

Chil

Mex

Arg

Fonte: Menezes-Filho (2003).

No grfico, percebe -se que Mxico e Venezuela partem de uma mdia de anos de estudo para os indivduos nascidos em 1930 mdia de 2,9 anos de estudo para o primeiro e 3,48 para o segundo - prxima da mdia do Brasil (2,98 anos de estudo). Porm, os nascidos em 1973 no Mxico e na Venezuela possuem mdia de anos de estudo de 8,85 e 9,06 respectivamente, contra 7,2 no Brasil. A evoluo educacional no Brasil foi mais lenta tambm que no Chile e em Honduras. Quando se compara o Brasil com a Argentina, constata-se que os nascidos em 1973 no Brasil possuem uma mdia de anos de estudo inferior mdia de anos de estudo dos nascidos em 1930 na Argentina (7,2 anos de estudo para os nascidos em 1973 no Brasil contra 7,66 anos de estudo para os nascidos em 1930 na Argentina). Dentre os 17 pases analisados no estudo, apenas Guatemala e Nicargua possuem uma evoluo mais lenta do que o Brasil em termos dos anos mdios de estudo por gerao. 25

A literatura aponta como principal razo para o fraco desempenho educacional do Brasil a dificuldade de manter as crianas na escola, sobretudo aquelas provenientes de famlias de menor renda. O Grfico 7, retirado de Menezes-Filho (2001), compara, para alguns pases subdesenvolvidos, a taxa de concluso da primeira srie do ensino bsico para os jovens pobres (entre 15 e 19 anos) e a taxa de concluso da quinta srie dentre aqueles que terminaram a primeira srie em meados dos anos noventa. A taxa de concluso da primeira srie no Brasil de 92%, sendo relativamente elevada em relao aos demais pases selecionados. Porm, dentre os jovens que concluem a primeira srie no Brasil, apenas 50% terminam a quinta srie, sendo essa taxa inferior verificada nos demais pases, com exceo de Uganda.

GRFICO 7

Escolaridade dos Jovens Pobres


120

100

80 %

60

40

20

Rwanda

Colmbia

Uganda

Brasil

India

0 Camares

Tanznia

Zimbabwe

Rep. Dominicana

1o. Ano

5o. Ano

Fonte: Menezes-Filho (2001).

Muito embora os indicadores educacionais venham melhorando desde fins dos anos 80 (Grfico 8), o fato do B rasil ainda permanecer atrs de muitos pases emergentes em termos do grau de escolaridade de populao aponta para a necessidade de polticas educacionais agressivas.

Turquia

26

GRFICO 8 Evoluo da Escolaridade Mdia dos Jovens de 16 anos

7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001

Fonte: Elaborao da SPE a partir de dados da PNAD.

Essa percepo reforada quando se constata que o retorno privado e social da educao no Brasil so altos. Estudos demonstram que cada ano adicional de estudo no Brasil aumenta o salrio do trabalhador em torno de 12% (Menezes-Filho, 2001). Adicionalmente, considerando que haja equivalncia entre o benefcio privado e o benefcio social da educao, como apontado por Krueger & Lindahl (2000), pode -se estimar que um ano a mais de escolaridade da populao signifique um incremento, no longo prazo, de 6 a 8% na renda nacional.

Produtividade e Abertura O aumento da produtividade das firmas brasileiras na dcada de 90 decorre em parte do acesso a bens de capital e insumos mais eficientes ou de menor custo. Ademais, verifica-se no perodo uma reorganizao do processo produtivo em diversos setores com impactos positivos sobre a produtividade. Ambos os fatores concorreram para explicar o aumento da produtividade das firmas que sobreviveram ao processo de abertura a partir do fim da dcada de 80 (Lisboa, Menezes-Filho & Schoor, 2002). Entretanto, os efeitos benficos da abertura da economia no se confundem com as conseqncias negativas de uma excessiva valorizao cambial sobre a produtividade dos fatores e 27

a taxa agregada de inves timentos. Em geral, a reduo das barreiras tarifrias e no tarifrias importao significam um aumento do volume de comrcio. A partir de 1994, contudo, a queda da poupana pblica, que se torna negativa na segunda metade da dcada de 90, acarretou uma excessiva valorizao do cmbio com efeitos negativos sobre parte da estrutura produtiva, reduzindo a capacidade competitiva de diversas firmas, alm de no permitir uma transio mais suave para um novo regime de comrcio exterior. Como o grau de abertura econmica depende positivamente da taxa de investimentos em funo da maior intensidade do capital no setor produtor de bens comercializveis , a distoro de preos relativos causada pela sobrevalorizao cambial mostrou-se contraditria com o andamento do processo de abertura, provocando o fechamento de diversas firmas. O volume de comrcio da economia brasileira ainda relativamente reduzido em comparao com os demais pases, mesmo se corrigido pelas caractersticas das diversas economias. Ne segunda metade da dcada de 90, o grau de abertura da economia brasileira esteve, em mdia, em torno de 14% do PIB, com elevao no final da dcada, enquanto os maiores pases latino-americanos, exceo da Argentina, apresentam volume acima de 25%, e pases do mundo com renda intermediria e intermediria/alta apresentam em mdia 45%. 3 A Tabela 1, a seguir, apresenta o volume de comrcio de bens com exterior para diversos pases para um conjunto selecionado de pases. De forma similar ao grau de abertura, a economia brasileira apresenta um grau de comercializao de bens com o exterior inferior ao da maioria dos demais pases.

O grau de abertura definido como o total das exportaes mais importaes de bens e servios no fatores sobre o PIB.

28

TABELA 1 Corrente de Comrcio (bens)/PIB Ajustado pela PPC

Grau de Abertura (em %) BRASIL Argentina Austrlia Canad Chile China Colmbia Coria do Sul Espanha Estados Unidos Frana Holanda ndia Itlia Japo Mxico Sucia Sua Venezuela

1981 9,5 9,4 29,9 44,9 32,4 8,7 9,5 36,9 19,1 16,1 38,9 89,1 4,6 29,8 23,4 14,7 62,9 59,2 53,7

1986 5,4 4,8 22,3 40,8 16,8 7,2 7,4 28,4 17,4 13,6 33,1 78,5 3,1 25,9 19,4 9,4 57,4 63,1 22,1

1991 6,4 7,1 27,9 45,0 23,7 7,7 7,0 36,0 29,3 15,6 42,5 95,3 3,1 34,2 21,2 16,9 66,9 77,7 24,0

1996 9,4 11,7 30,8 53,2 27,9 8,1 10,0 41,8 35,6 18,5 46,0 112,0 3,8 37,7 24,1 27,2 82,0 86,5 24,8

1999 8,4 10,9 26,9 57,3 23,7 8,0 9,3 35,9 35,8 19,8 44,0 101,4 3,6 35,0 23,2 35,6 76,5 82,7 26,6

Nota: o comrcio de bens como participao no PIB valorado pela Paridade de Poder de Compra (PPC) consiste na soma de exportaes medidas em dlares americanos e importaes de mercadorias correntes, dividida pelo PIB convertido em dlares internacionais por meio das taxas de paridade de poder de compra.

Fonte: World Development Indicators 2001, Banco Mundial.

O reduzido grau de abertura da economia brasileira implica uma baixa elasticidade dos saldos comerciais em relao taxa real de cmbio e, dessa forma, acaba contribuindo tambm para a elevao da nossa vulnerabilidade externa. A economia brasileira tem uma alta dvida externa, acompanhada de alto servio da dvida a ser pago. As divisas para o pagamento do servio da dvida so obtidas por de supervites comerciais e de influxo de capital externo. Quando a economia sofre um choque externo, como, por exemplo, um aumento da taxa de juros internacional, que diminui o influxo de capitais, um maior supervit comercial deve ser gerado para que o Pas possa continuar cumprindo as suas obrigaes financeiras internacionais. Uma desvalorizao da taxa de cmbio real deve ocorrer

29

para gerar o supervit comercial necessrio. Quanto menor o volume de comrcio da economia, maiores devero ser as variaes proporcionais das exportaes e importaes para se alcanar o nvel de supervit comercial desejado. Dadas as elasticidades-preo das exportaes e importaes, maior dever ser, portanto, a desvalorizao cambial. Um exemplo deste tipo de interdependncia dado pela reao de diversos pases ao choque de petrleo da dcada de 70. Essa reao pode ser m ensurada pela comparao das taxas de crescimento nos 15 anos anteriores ao choque do petrleo com a taxa observada nos 15 anos seguintes. Em princpio, dever-se-ia esperar que pases com maior grau de abertura seriam mais afetados por esse choque de oferta, sendo que pases em que esse choque foi positivo exportadores de petrleo deveriam ser beneficiados, o inverso ocorrendo com os importadores de petrleo ou bens que tiveram seu preo internacional aumentado nesse perodo. Entretanto, observa -se que pases com baixo grau de abertura como Brasil foram mais afetados do que pases com maior grau de abertura como Coria. Alm disso, pases com choque positivo como Venezuela foram afetados negativamente em magnitude maior do que alguns pases para os quais o choque foi negativo. Duas razes se somam na explicao desse fenmeno. Em primeiro lugar, pases com taxas de investimento e grau de abertura mais elevados parecem se ajustar com maior facilidade aos choques externos, em particular apresentando menores taxas de variaes do cmbio real (Calvo et alli, 2002). Em segundo, as estimativas estatsticas indicam que parte significativa desse resultado deve ser ponderado pelo grau de desigualdade das economias economias mais desiguais teriam mais dificuldade em negociar internamente os prejuzos de um choque negativo ou os ganhos obtidos com um choque positivo, e essa dificuldade se materializaria em menores taxas de investimento e de crescimento econmico (Rodrik, 1998). Dessa forma, pases menos de siguais, ainda que com volume de comrcio relativamente menor, reagiriam melhor a choques externos.

Investimento, Poupana e Desequilbrios Fiscais Em que pesem as significativas oscilaes observadas na taxa de crescimento da economia brasileira nos ltimos 40 anos, a taxa de investimento a preos correntes no Brasil relativamente constante durante todo o perodo, em cerca de 20% da renda nacional. A taxa de investimento brasileira relativamente baixa quando comparada s taxas entre 25 e 30% observada em outros pases em desenvolvimento. O reduzido ritmo de investimentos no Brasil ocorre de forma simultnea aos registros de baixos volumes de crdito privado (cerca de 25% do PIB em 30

comparao com taxas acima de 50% em diversos pases emergentes) e de elevados spreads bancrios. As dificuldades macroeconmicas tm como componente importante a piora das contas pblicas desde meados dos anos 80. A poupana pblica, at ento positiva, apresenta uma queda significativa ao longo da segunda metade da dcada de 80 e, especialmente, no perodo entre 1995 e 1998. A partir de 1995, em meio estabilizao monetria e apesar do aumento da carga tributria que passa a ser observado, a poupana pblica se torna negativa (Tabela 2).

TABELA 2 Investimento e Poupana no Brasil (% do PIB)

Perodo 1947-60 1961-69 1970-85 1986-90 1991-94 1995-98 n.d n.d 3,2 3,3 3,0 2,4

Taxa de Investimento Preos Correntes Pblico Privado n.d n.d 18,9 19,9 16,1 19,1 Total 15,4 18,0 22,1 23,2 19,1 21,5

Poupana Externa Pblica 0,8 0,5 3,4 0,4 -0,2 3,6 n.d n.d 4,3 0,6 2,8 -2,2 Nacional Privada n.d n.d 14,4 22,2 16,5 20,1 Total 14,6 17,5 18,7 22,8 19,3 17,8

1999-2001 1,9 19,0 20,9 4,6 -0,6 16,9 16,3 Fonte: Tabela elaborada pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo IBGE, BCB e IPEA.

Finalmente, deve-se destacar que a tendncia de piora das contas pblicas ao longo dos anos decorrncia tambm de diversos fatores estruturais: alterao da composio demogrfica, aumento da taxa de informalidade da economia e o aumento do dficit previdencirio. A mudana da estrutura demogrfica, que no Brasil foi particularmente acelerada entre as dcadas de 70 e 90, alm do aumento da expectativa de vida, foi responsvel, em parte, pela reduo da capacidade de investimento pblico. Essa mudana alterou tanto o volume de receitas do Estado quanto a composio e volume das despesas (Grfico 9).

31

GRFICO 9 Evoluo da Taxa de Natalidade


5%

4,7%

4,6% 4,6% 4,5% 4,5% 4,5%

4,4% 4,3% 3,9%

4% Taxa Bruta de Natalidade

3,2%
3%

2,4% 2,0%
2%

1,8% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4%

1%

0% 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Fonte: Elaborao do MPS a partir de dados fornecidos pelo IBGE.

Como ser visto em seguida, o aumento da informalidade tambm contribuiu para a reduo da capacidade de investimento pblico, pois afetou a arrecadao tributria e contribuiu para aumentar o desequilbrio do atual sistema previdencirio. Como conseqncia tanto do aumento da informalidade quanto da mudana no perfil demogrfico, em 1950 existiam 9 trabalhadores contribuindo para a Previdncia para cada aposentado, enquanto em 2000 existia apenas 1,4.

Informalizao da Economia. A deteriorao das contas pblicas deveu-se tambm ao aumento da informalizao do mercado de trabalho a partir do fim da dcada de 80. 4 Utilizando-se a relao empregado sem
4

A medida mais utilizada para se medir o grau de informalidade da mo-de-obra brasileira a razo entre a populao empregada sem carteira assinada e a populao total. Utiliza -se a Pesquisa Mensal do Emprego (PME/IBGE) ou a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (PNAD/IBGE) como fontes de dados para mensurao da informalidade. Os dados da PME, embora sejam restritos a seis regies metropolitanas (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador e Recife), tm a vantagem sobre a PNAD por serem uma srie contnua de periodicidade mensal. Essa medida proposta para informalidade exclui alguns grupos relevantes de trabalhadores, como os que trabalham em ajuda a membro familiar sem a contrapartida de remunerao ou a parcela dos que trabalham por conta prpria e que no tem nenhum registro formal. A PME (na antiga metodologia) no permite mensurar, com acuidade,

32

carteira e populao ocupada, observa-se que a participao desse segmento cresceu continuamente ao longo dos ltimos doze anos, elevando-se em cerca de 7 pontos percentuais (Grfico 10). Em 1991, aproximadamente 21% dos trabalhadores ocupados eram empregados sem carteira assinada e 54% eram empregados formais. Os restantes 25% dividiam-se entre trabalhadores por conta prpria (maior parte), empregadores e empregados sem remunerao (quase desprezvel). Em 2002, a parcela dos trabalhadores sem carteira ampliou-se para quase 28%. Em contrapartida, os empregados formais reduziram-se a 45% do total da ocupao. Observou-se, claramente, que a parcela do emprego formal vem cedendo espao informalidade, tornando-se um desafio ao novo governo buscar meios de reverter essa situao.

GRFICO 10
Participao (%) dos Empregados com e sem Carteira no Total da Populao Ocupada
60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

com carteira

sem carteira

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados da PME.

Entre 1991 e 1999 observou-se uma tendncia de queda da populao empregada com carteira. No mesmo perodo, a populao sem carteira cresceu em todos os anos a uma taxa mdia anual superior a 4% a.a.. Somente em 2001 observou-se queda da populao sem carteira (-0,4%) e tambm forte aumento do emprego formal (4,7%). Todavia, no se configurou uma reverso da tendncia anterior, uma vez que em 2002 a populao ocupada sem carteira voltou a crescer em
o nmero de trabalhadores que se encontram nessas situaes. Por outro lado, o novo questionrio da PME avana no sentido de extrair informaes mais detalhadas sobre o tipo de trabalho exercido, mas a base de dados m uito recente

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ritmo superior populao com carteira assinada. Em suma, caracterizou-se em toda dcada de 90 e nos primeiros anos da dcada atual o crescimento da participao do emprego informal em detrimento da formalizao da mo-de-obra. O desenho tributrio brasileiro incentiva a informalizao do mercado de trabalho. Os impostos e contribuies sobre folha de pagamento aumentam o custo relativo de contratao de trabalhadores formalmente, acarretando a informalizao ou a utilizao de tcnicas de produo que poupem mo-de-obra. A cunha fiscal atual entre o que gasta a empresa formal e o que recebe o trabalhador de baixa renda est em cerca de 27% sobre os gastos da empresa e 37% sobre a remunerao recebida pelo trabalhador.5 A informalidade gera diversas conseqncias no mercado de trabalho. Em particular, gera maior rotatividade da fora de trabalho e reduz o processo de aprendizado do trabalhador no processo de trabalho, com impactos negativos sobre a produtividade e o salrio real. Em paralelo, a visibilidade para o fisco das firmas informais aumenta com a escala de produo, reduzindo os incentivos a explorar eventuais retornos crescentes de escala. Por fim, a informalidade afeta a arrecadao pblica e contribui para aumentar o desequilbrio no atual sistema previdencirio.

Desequilbrios Fiscais e a Relao Dvida/PIB Dessa forma, os elevados desequilbrios fiscais nos anos 90 foram a continuao de uma trajetria iniciada no final dos anos 70. Durante os anos 80 e o comeo dos anos 90, esses desequilbrios foram financiados via imposto inflacionrio ou via renegociaes traumticas de contratos. O imposto inflacionrio tem implicaes redistributivas regressivas, em decorrncia do menor acesso dos grupos de baixa renda a ativos financeiros indexados. Alm disso, o aumento continuado da inflao acarreta uma desorganizao crescente da atividade econmica, com impactos negativos sobre o investimento e o crescimento econmico no longo prazo. Entre 1996 e 2001, a relao dvida/PIB no Brasil passou de 33% para 53%. Esse rpido crescimento da relao nesses anos decorreu de pelo menos quatro fatores principais. Em primeiro lugar, devido aos desequilbrios fiscais observados na dcada de 90, sobretudo entre 1994 e 1998. Em segundo, os desequilbrios fiscais resultaram na absoro dos choques exter nos
(a partir de maro de 2002) o que dificulta a anlise sobre a tendncia da informalidade da mo-de-obra. 5 Uma caracterstica dos trabalhadores de baixa renda a elevada rotatividade da mo-de-obra que faz com que estes trabalhadores, em sua grande maioria, se aposentem por idade independente da sua contribuio para o INSS. A cunha parte dos gastos das empresas que no revertem em remunerao dos trabalhadores inclui as contribuies sobre

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essencialmente atravs da poltica monetria, acelerando o crescimento da dvida. Em terceiro, o reconhecimento de diversos passivos pblicos no formalmente contabilizados, bem como a renegociao com os Estados, significou um aumento da dvida de 10% do PIB. E, por ltimo, a desvalorizao real da moeda nos ltimos anos, que aumentou o peso da dvida domstica ajustada ao dlar. Os elevados prmios de risco observados nos ltimos anos podem ser explicados pelo fato do governo ter procurado solucionar a questo fiscal a partir de rompimento de contratos em momentos especficos da dcada de 80 e incio da dcada de 90. A trajetria ascendente da relao dvida/PIB, as dvidas sobre a solvncia das contas pblicas brasileiras e as especulaes sobre a conduo da poltica econmica reforaram o comportamento observado para os prmios. Parte importante do desequilbrio fiscal das contas pblicas na dcada de 90 tambm deve ser creditada necessidade de financiamento dos regimes de previdncia dos trabalhadores da iniciativa privada e dos servidores do setor pblico federal, estadual e municipal, que passaram de 3,0% do PIB em 1995 para 5,5% em 2002. A maior parcela do desequilbrio financeiro do regime da Previdncia hoje est associada previdncia do setor pblico, cuja necessidade de financiamento em 2002 foi de 4,2% do PIB. Este passivo indica a existncia de graves problemas intertemporais das contas pblicas, gerando incerteza sobre a capacidade de pagamento da dvida do governo, assim como o prprio questionamento da sustentabilidade do direito aposentadoria. Deve-se ressaltar que caso o governo anterior tivesse realizado um supervit primrio de 3,5% desde 1994, a relao dvida/PIB em 2002 teria sido inferior observada em 1994, sendo cerca da metade efetivamente realizada em dezembro de 2002 (Goldfajn, 2002). Esse resultado ilustrado no Grfico 11, onde a linha vermelha apresenta a trajetria ocorrida com a relao dvida/PIB, e a linha tracejada apresenta a trajetria que teria ocorrido caso tivesse sido realizado um supervit de 3,5% ao ano no perodo. A menor relao dvida/PIB e, portanto, os menores servios devidos teriam ainda o provvel impacto adicional de reduzir o risco Brasil, permitindo a reduo da taxa de juros. A linha roxa iustra o comportamento da relao dvida/PIB sob a l hiptese de uma reduo de 5% na taxa de juros praticadas no perodo.

folha salarial que no viram benefcios para o trabalhador contingentes formalizao (encargos sociais). No fazem parte da cunha, portanto, dcimo -terceiro salrio e FGTS.

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GRFICO 11 Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico e Simulaes com Supervit Primrio e Tax a de Juros (%PIB)
60 55.9 50

40 30.3 30 30.0 20 28.2

1 0

0 1994 Ocorrido 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Supervit Primrio 3,5%

Supervit Primrio 3,5% e reduo de 5% na taxa Selic

Fonte: Goldfajn (2002).

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2.2. Distribuio de renda, gastos sociais e poltica econmica

Desigualdade, Pobreza e Crescimento Econmico na Economia Brasileira A sociedade brasileira atual tem como trao marcante uma excessiva proporo da populao vivendo em situao de pobreza e extrema pobreza, em contraste com a relativa riqueza do Pas. Dois teros de todos os pases apresentam renda per capita inferior brasileira (Barros, 2001). Com o objetivo de ilustrar a ampla disponibilidade relativa de recursos para a rea social no Brasil, deve -se ressaltar que a insuficincia de renda agregada dos extremamente pobres6 representa menos de 1% da renda nacional, 5% dos gastos sociais, ou ainda 34% dos gastos federais com programas de transferncia como a Previdncia Rural e o Bolsa Escola, entre outros. A despeito dessa disponibilidade relativamente ampla de recursos, 33% da populao vive em situao de pobreza e cerca de 15% em situao de extrema pobreza. A razo para esta aparente contradio entre a riqueza da sociedade e a pobreza que aflige uma parcela substancial da populao reside, evidentemente, no elevado grau de desigualdade do pas (Grfico 12). Enquanto no Brasil a renda mdia dos 20% mais ricos 25 vezes maior do que a dos 20% mais pobres, tanto na Holanda como na ndia esta razo no ultrapassa 5. De fato, o Brasil um dos pases que pertence ao grupo dos 10% mais desiguais no mundo (Barros, 2001).

Entende-se por insuficincia de renda agregada dos extremamente pobres o volume mnimo de renda que necessitaria ser transferido a este grupo para que passasse a contar com recursos suficientes para a satisfao de suas necessidades nutricionais.

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GRFICO 12 Evoluo da Porcentagem da Renda Apropriada pelos Diversos Segmentos Sociais

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

1% mais rico

9% seguintes

40 % seguintes

50 % mais pobres
0% 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

Fonte: Grfico elaborado pela Diretoria de Estudos Sociais do IPEA, a partir de dados primrios da PNAD.

O excesso de desigualdade de renda brasileiro tem conseqncias muito graves sobre o nosso grau de pobreza. Por exemplo, se o Brasil distribusse sua renda de forma similar ao Uruguai, mesmo sem alterar o volume total de recursos disponveis no Pas, teramos apenas 12% das pessoas vivendo em famlias pobres, e no os 35% atuais. Em outras palavras, a pobreza no Brasil seria apenas um tero da que hoje, caso os recursos de que j dispomos passassem a ser distribudos nos mesmos termos que os verificados no Uruguai (Barros, 2001). Ao longo dos ltimos dez anos, o Brasil reduziu significativamente o grau de extrema pobreza em cerca de 4,5 pontos percentuais, apresentando um dos melhores desempenhos entre os pases latino-americanos. Apesar disso, surpreende que o grau de desigualdade tenha permanecido inalterado. Redues no grau de desigualdade no se constitura m em instrumento de combate pobreza no Brasil. De fato, uma decomposio dos fatores responsveis pela queda da extrema pobreza ao longo da dcada de 90 indica que redues no grau de desigualdade foram

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responsveis por pouco mais de 10% dessa queda (Barros, 2001). Caso se dispensasse maior ateno a redues no grau de desigualdade, a queda da extrema pobreza teria sido muito maior. Para se alcanar uma reduo na extrema pobreza em 10 pontos percentuais (isto , para reduzi-la de 15% para 5%), bastaria diminuir o grau de desigualdade em 10%. Caso a mesma reduo na extrema pobreza tivesse de ser alcanada apenas com crescimento econmico, sem nenhuma alterao no grau de desigualdade, a renda per capita precisaria dobrar, o que, mesmo com um crescimento contnuo na renda per capita de 3% ao ano, levaria quase 25 anos. A reduo da desigualdade no apenas beneficia os pobres imediatamente, mas tambm tem um impacto positivo sobre o processo de crescimento econmico. H evidncias de que o crescimento em pases com alta desigualdade, tais como os pases latino-americanos, tem sido mais lento e menos eficaz na reduo da pobreza em comparao com os pases com menor desigualdade, como em muitos casos na sia Ocidental (Bruno, Ravallion & Squire, 1996). Entre os mecanismos que tm sido destacados na literatura recente para explicar essa relao entre desigualdade e crescimento destaca-se a existncia de restries no mercado de capitais que impedem a populao pobre de investir em ativos produtivos e educao (Bnabou, 1996). A desigualdade no Brasil constitui fenmeno antigo e caracterstico da nossa economia. Nosso grau de desigualdade hoje essencialmente o mesmo que o observado em 1970, tendo permanecido relativamente estvel nas ltimas trs dcadas, com pequena piora no perodo de alta inflao e pequena melhora no perodo aps o Plano Real, quando retornamos ao nvel de desigualdade observado durante o milagre econmico. A percepo social de piora na distribuio de renda nas ltimas dcadas decorre da mudana da distribuio geogrfica da pobreza, com melhora das condies de vida nas reas rurais e pequenas cidades do interior, e piora da desigualdade nos grandes centros urbanos. A anlise controlada dos fatores que influenciam a renda do trabalho indica que cerca de 40% da desigualdade dessa renda observada no Brasil est correlacionada com a desigualdade do grau de escolaridade (Menezes-Filho, 2001). O Grfico 13 fornece um exemplo nesse sentido, explicitando a parcela da desigualdade da renda do trabalho explicada por diferenas no nvel de escolaridade. Em 1977, uma pessoa cuja renda do trabalho fosse superior renda de 90% dos brasileiros, recebia um salrio 14 vezes maior em mdia do que uma pessoa cujo salrio fosse inferior ao salrio de 90% dos brasileiros. Quando se desconta deste diferencial de renda a parte explicada pelo diferencial de educao, a distncia cai pela metade, passando de 14 para 7 vezes o salrio mdio daqueles situados na base da distribuio. Em 1997, a distncia tinha sido reduzida 39

para 12 vezes, mas a desigualdade lquida dos efeitos da educao manteve-se constante, indicando uma pequena reduo da desigualdade associada educao no perodo 1977-97.

GRFICO 13

Educao e Desigualdade

15 12.5 10 % 7.5 5 2.5 0 1977 Desigualdade 1997 Desigualdade Lquida de Educao

Fonte: Menezes-Filho (2001).

Dado que os fatores que contribuem para o crescimento econmico so acumulao de capital fsico, educao e aumento de produtividade, e considerando a relao entre desigualdade e acumulao de capital e educao, pode-se inferir que no h um conflito intrnseco entre polticas de reduo de desigualdade e polticas de estmulo ao crescimento. Pelo contrrio, polticas que busquem facilitar o acesso dos mais pobres educao e sade e que reduzam os custos sociais de acesso ao crdito e aquisio de ativos so tambm instrumentos importantes para acelerar o crescimento. A decomposio dos fatores de crescimento da economia brasileira nas ltimas dcadas evidencia a reduzida contribuio da qualidade da fora de trabalho para o crescimento da economia brasileira. Em grande medida isso reflete uma negligncia histrica do investimento em educao e os conseqentes baixos ndices de escolaridade da nossa fora de trabalho. At a dcada passada, o desempenho educacional do Brasil foi bem inferior ao de outros pases em desenvolvimento. Nos pases do Leste Asitico, onde a contribuio da educao para o aumento da produtividade da economia foi mais significativa, a renda por habitante cresceu de forma bem mais rpida e sustentvel.

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A desigualdade na distribuio de ativos e de renda tende a gerar externalidades negativas para o crescimento tambm por meio da piora na qualidade do investimento e na capacidade de gerao de renda dos mais pobres. Estima-se ainda que um aumento do investimento pblico e privado em nutrio e assistncia mdica, com um impacto significativo sobre a sade da populao, poderia provocar um aumento de at 10% nos salrios (Schultz, 2002). A incapacidade da sociedade brasileira em reduzir o seu alto grau de desigualdade e, portanto, em utilizar importante instrumento para o combate pobreza e extrema pobreza pode resultar de dois fatores: i) ausncia de uma poltica social ou ii) baixa efetividade da poltica existente. Como ser visto adiante, o Brasil no pode ser qualificado c omo um pas sem uma poltica social ativa. Assim sendo, a questo central de nossa poltica social no apenas de natureza oramentria, mas, sobretudo, est relacionada sua pouca efetividade. A despeito do expressivo volume de gastos, ela no capaz de reduzir a desigualdade presente. Nos demais pases com renda per capita semelhante ou maior que a brasileira, a poltica social reduz a desigualdade de renda por duas razes principais: i) melhor eqidade no acesso a ativos, sobretudo educao, assim como aos bens e servios identificados como parte dos direitos de cidadania (bens meritrios), aumentando a capacidade dos diversos indivduos de obter renda; e ii) polticas compensatrias redistributivas a grupos sociais especficos que apresentam restries sua capacidade de gerao de renda, que pode ser temporria choques negativos no mercado de trabalho, por exemplo ou permanente idosos. Pelo outro lado do oramento, o sistema fiscal tambm tem sido incapaz de reduzir a desigualdade de renda de forma significativa. Os Grficos 14 e 15 a seguir apresentam a distribuio dos principais tributos pagos pelas famlias no Brasil: tributos indiretos sobre bens e servios, contribuio previdenciria e imposto de renda. Foram simuladas duas hipteses alternativas e extremas sobre o impacto das contribuies previdencirias dos empregadores. Na primeira hiptese (Grfico 14), supe -se que todo o custo das contribuies seja transferido aos preos finais. Na segunda hiptese (Grfico 15), supe -se que a inc idncia se d sobre os salrios reais. Destaque -se que em ambos os cenrios verifica-se a no progressividade desses impostos e contribuies no Brasil, com todos os decis de renda pagando uma parcela relativamente constante da renda em tributos. Alm disso, deve-se ressaltar a contribuio relativamente pequena do imposto de renda, quase na ntegra cobrado dos 10% mais ricos da populao.

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GRFICO 14 Tributos como Proporo da Renda por Grupo de Renda (Hiptese 1)


35 30 25 20 % 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Grupos de Renda (Decis) Tributos Indiretos Contribuio Previdenciria IRPF
Fonte: Siqueira, Nogueira & Levy (2002).

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GRFICO 15 Tributos como Proporo da Renda por Grupo de Renda (Hiptese 2)


40,0 35,0 30,0 25,0 % 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0

G r u p o s d e R e n d a ( D e c i s )
Tributos Indiretos Contribuio Previdenciria IR P F

Fonte: idem.

O Grfico 16 ilustra a distribuio das transferncias de recursos realizadas pelo Estado. Esto includas as despesas com previdncia do setor pblico e INSS, os programas do Ministrio do Trabalho, como Seguro-Desemprego e Abono Salarial, assim como os programas sociais como Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao. Deve -se observar que o montante de transferncias aumenta com o decil de renda de forma similar aos impostos e contribuies pagos pelas famlias.

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GRFICO 16 Distribuio das Transferncias e dos Tributos por Grupo de Renda no Brasil
10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 R$ por Ano (2.000) (4.000) (6.000) (8.000) (10.000) (12.000) (14.000) (16.000) Grupos de Renda (Decis) Transferncias Tributos

Fonte: idem .

Dessa forma, o desenho fiscal brasileiro arrecadao e transferncias se caracteriza pela incapacidade em transferir renda aos grupos mais pobres, em contraste, por exemplo, com o observado nos pases europeus, como o Reino Unido (Grfico 17).

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GRFICO 17 Distribuio das Transferncias e dos Tributos por Grupo de Renda no Reino Unido
0 0 0 0 0 -2000 -4000 -6000 -8000 -10000 -12000 -14000 -16000 -18000 -20000 -22000 -24000 -26000
Grupos de Renda (Decis)

8 6 4 2

0 0 0 0

0 0 0 0

Libras por Ano

Transferncias

Tributos

Fonte: idem .

Apenas a ttulo de exemplo, nesse ltimo caso, enquanto o coeficiente de Gini da renda original de 0,53, o coeficiente aps as transferncias do Estado se reduz para 0,38. No Brasil, o coeficiente associado renda original de 0,65, passando para 0,596 aps as transferncias do Estado. Caso o Brasil tivesse uma distribuio das penses e aposentadorias entre as diversas faixas de renda como a observada no Reino Unido, o ndice de Gini cairia de 0,65 para 0,545. A baixa efetividade do gasto social no Brasil se deve tambm s distores presentes no sistema previdencirio. Uma decomposio do rendimento das famlias em seus vrios componentes mostra que o rendimento de aposentadorias e penses est mais concentrado nos relativamente ricos do que o rendimento total. De fato, enquanto o ndice de Gini da distribuio do rendimento total de 0,592, o ndice de concentrao de aposentadorias e penses de 0,603 (Hoffman, 2002). Isso significa que o sistema previdencirio vigente no contribui para melhorar a distribuio de renda, ao contrrio do observado em diversos pases. Para que se tenha uma idia das razes que fazem o sistema previdencirio brasileiro produzir a distoro distributiva mencionada, os grficos a seguir comparam a distribuio dos 45

gastos com aposentadorias e penses no Brasil e na Espanha. Ressalte-se que a Espanha concentra sua proteo social nas aposentadorias e penses, as quais respondem por mais de 80% das transferncias diretas realizadas pelo governo. O Brasil, apesar de ter uma populao muito mais jovem, concentra mais ainda, devotando quase 90% do gasto com transferncias diretas para o pagamento de aposentadorias (Grficos 18 e 19). Tambm chama a ateno que, no Brasil, o grupo etrio de 45 a 60 anos o que recebe a maior parte das aposentadorias (40% do gasto). Finalmente, o Grfico 20 mostra que o padro de distribuio das aposentadorias no Brasil muito mais regressivo do que na Espanha. GRFICO 18

Distribuio da Populao por Idade


2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85

Brasil
Fonte: Siqueira, Nogueira & Levy (2003 ).

Espanha

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GRFICO 19 Distribuio do Gasto com Aposentadorias e Penses por Faixa Etria

50% 40% 30% 20% 10% 0% 0-30 30-45 Brasil


Fonte: idem.

45-60

60-65

65-70

70

Espanha

GRFICO 20 Distribuio do Gasto com Aposentadorias por Classe de Renda (Decil)

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 Brasil 5 6 7 Espanha 8 9 10

Fonte: idem .

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Gastos sociais do Governo Central (GC) A Tabela 3 apresenta os gastos realizados pelo Governo Central nas diversas reas sociais, incluindo as transferncias realizadas aos Estados e Municpios, subsdios explcitos e renncias fiscais:

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TABELA 3 Composio dos Gastos Sociais do Governo Central


2001 Discriminao % Receitas R$ milhes Gov.Central 115.258 75.328 30.617 1.451 2.676 5.186 4.619 3.858 761 9.223 5.799 1.065 41 878 126 1.314 4.137 222 613 497 59 2.746 23.673 4.145 513 4.851 13.373 199 592 26.905 Custeio e Investimento Transferncias Obrigatrias a Estados e Municpios Pessoal Ativo do Ministrio da Sade 7. Saneamento 8. Habitao Custeio e Investimento Subsdio Explcito do PSH (equalizao) Renncias Fiscais TOTAL 19.356 4.920 2.628 1.642 350 256 94 185.805 42,4 27,7 11,3 0,5 1,0 1,9 1,7 1,4 0,3 3,4 2,1 0,4 0,0 0,3 0,0 0,5 1,5 0,1 0,2 0,2 0,0 1,0 8,7 1,5 0,2 1,8 4,9 0,1 0,2 9,9 7,1 1,8 1,0 0,6 0,1 0,1 0,0 68,3 % PIB 9,6 6,3 2,6 0,1 0,2 0,4 0,4 0,3 0,1 0,8 0,5 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,3 0,0 0,1 0,0 0,0 0,2 2,0 0,3 0,0 0,4 1,1 0,0 0,0 2,2 1,6 0,4 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 15,5 2002 R$ % Receitas milhes Gov.Central 133.724 88.045 34.743 1.721 3.463 5.752 5.579 4.818 761 11.007 7.108 782 41 1.626 136 1.314 4.479 233 621 616 110 2.899 27.044 3.738 616 5.772 16.113 213 592 30.367 21.355 6.039 2.974 795 431 164 163 104 213.427 41,5 27,4 10,8 0,5 1,1 1,8 1,7 1,5 0,2 3,4 2,2 0,2 0,0 0,5 0,0 0,4 1,4 0,1 0,2 0,2 0,0 0,9 8,4 1,2 0,2 1,8 5,0 0,1 0,2 9,4 6,6 1,9 0,9 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 66,3 % PIB 10,0 6,6 2,6 0,1 0,3 0,4 0,4 0,4 0,1 0,8 0,5 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 2,0 0,3 0,0 0,4 1,2 0,0 0,0 2,3 1,6 0,5 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 16,0

1. Previdncia Social Benefcios do Regime Geral Pessoal Inativo da Unio Custeio e Investimento do Sistema de Previdncia LOAS Renncias Previdencirias 2. Assistncia Social Custeio e Investimento (inclui Transferncias Diretas) Sistema S 3. Trabalho e Emprego Abono Salarial e Seguro Desemprego Demais Aes Subsdio Explcito do PROGER (equalizao) Emprstimos do PROGER Renncias Fiscais Sistema S 4. Reforma Agrria Custeio e Investimento do PRONAF Custeio e Investimento Demais Subsdio Explcito do PRONAF (equalizao) Subsdio Implcito do Banco da Terra (equalizao) Financiamento da Poltica Fundiria 5. Educao e Cultura Custeio e Investimento Financiamento a Estudantes Pessoal Ativo do Ministrio da Educao Transferncias Obrigatrias a Estados e Municpios Subsdio Implcito do FIES Sistema S 6. Sade

Fonte: Tabela elaborada pela SPE/MF a partir de dados primrios obtidos junto ao SIAFI, MPAS, FAT/MTE, SRF/MF e STN/MF.

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O maior componente dos gastos na rea social so com a Previdncia, cerca de 2/3 dos gastos totais, correspondendo a 10% do PIB. A segunda maior participao com sade, cerca de 13,8% dos gastos totais, correspondendo a 2,3% do PIB. Os gastos com educao e cultura representam 12,6% dos gastos sociais da Unio, sendo que, destes, cerca de 60% correspondem a transferncias obrigatrias a Estados e Municpios. O quarto maior componente dos gastos sociais so com trabalho e emprego, que corresponde a 5,2% do total, o equivalente a 0,8% do PIB. A participao dos gastos com assistncia social, que em geral apresentam um grau de focalizao sobre a populao pobre bem superior aos dos demais programas sociais, de apenas 1,7%, correspondendo a 0,4% do PIB.

Efetividade da Poltica Social To relevante quanto se gasta com a poltica social o seu alcance sobre a pobreza. Assim, uma poltica social deve ser sempre avaliada por sua capacidade de reduzir a pobreza, e no pelo volume de recursos que consome ou mesmo pelo volume de benefcios que distribui. A efetividade de uma poltica social dada pela sua capacidade de transformar o quadro de pobreza de um pas. Essa efetividade depende de trs fatores, quais sejam, seus graus de (i) eficincia, (ii) eficcia e (iii) focalizao. A eficincia fundamental para garantir que os recursos disponveis se jam transformados no maior volume possvel de benefcios para a populao. Ineficincia significa que, com menos recursos, seria possvel atender ou a um volume maior de beneficirios ou ao mesmo nmero de beneficirios, porm com maior qualidade. Toda forma de ineficincia reduz a capacidade de uma poltica social de reduzir a pobreza. Alm disso, necessrio que os benefcios de uma poltica social sejam, de fato, capazes de transformar as condies de vida dos beneficirios, em particular, auxiliando ou dando a oportunidade que as famlias pobres necessitam para sair da pobreza. Assim, no basta beneficiar a populao com amplos programas sociais; necessrio que esses sejam capazes de gerar as transformaes almejadas. Em outras palavras, contar com pr ogramas eficientes, capazes de transformar poucos recursos em muitos servios sociais, no suficiente para se reduzir a pobreza (i.e., alcanar efetividade). preciso tambm que esses servios sejam eficazes, isto que tenham impacto e sejam capazes de gerar ou facilitar as transformaes desejadas. Entretanto, a efetividade no depende apenas da capacidade de um programa para entregar populao, de forma eficiente, um benefcio social eficaz para combater ou superar suas 50

carncias. tambm imprescindvel que esse benefcio seja direcionado aos cidados mais carentes. Na realidade, um programa de grande eficcia e gerido de forma muito eficiente, caso esteja direcionado para famlias no-pobres, seguramente no poder ser efetivo no combate pobreza. Em outras palavras, no se pode esperar ter uma poltica social efetiva no combate pobreza e ao mesmo tempo ter grande parte dos recursos desviados para atender s necessidades de segmentos no-pobres da populao, permitindo que boa parte dos realmente pobres esteja excluda. Em suma, para que uma poltica social seja efetiva em reduzir a pobreza, necessrio (i) que os recursos disponveis sejam eficientemente traduzidos em bens e servios; (ii) que estes bens e servios sejam eficazes em transformar as condies de vida das famlias mais pobres; e (iii) que os segmentos pobres da populao tenham total prioridade no atendimento (boa focalizao).

Prioridades para Efetividade da Poltica Social e Restries Econmicas Conforme vimos aqui, embora a eficincia, a eficcia e o grau de focalizao sejam sempre importantes para a efetividade da poltica social e devam, portanto, ser constantemente monitorados, dependendo da situao scioeconmica do pas, alguns fatores se tornam mais importantes que outros. Em pases com uma ampla poltica social, elevada disponibilidade de recursos e um alto grau de igualdade (pases europeus, por exemplo), a efetividade da poltica social tende a ser muito mais dependente da eficcia, em detrimento da eficincia e da focalizao. Isto ocorre porque os mais pobres, que nessas sociedades representam uma pequena parcela da populao, dificilmente sero excludos dos benefcios sociais. Nestas circunstncias, torna-se menos relevante se alguns segmentos no-pobres tamb m se encontram entre os beneficirios e tambm tolervel algum grau de ineficincia, dado que nesses pases a disponibilidade de recursos proporcionalmente muito maior que as carncias da populao. J quando consideramos um pas com escassez de recursos, porm com alto grau de igualdade, tais como os pases do Sudeste Asitico (Sri Lanka e Bangladesh, por exemplo), a questo da eficincia pode se tornar prioritria. Dada a escassez de recursos disponveis e a gigantesca proporo da populao que vive abaixo da linha de pobreza, cada gasto com programas sociais necessita ser realizado de forma muito eficiente. Neste caso, tipicamente, os programas sociais existentes so os mais bsicos (educao primria e atendimento mdico bsico), cuja eficcia j foi amplamente comprovada em outros contextos. O alto grau de 51

igualdade e a alta proporo da populao que vive em condies de pobreza tambm tornam secundria a questo da focalizao, pois difcil que, num contexto como este, a poltica social no atinja prioritariamente os segmentos mais pobres. Por fim, em pases relativamente ricos, mas com elevado grau de desigualdade, como o caso do Brasil e da frica do Sul, a disponibilidade de recursos no o principal gargalo. Nestes pases, existem recursos em montantes razoveis, mas estes so tipicamente gastos de forma a reproduzir o alto grau de desigualdade existente e, portanto, no chegam s camadas mais pobres. A poltica social, via de regra, beneficia os no-pobres. No Brasil, a despeito de se ter praticado uma ampla poltica social ao longo das duas ltimas dcadas, o que consumiu mais de 15% da renda nacional, o grau de desigualdade do pas permaneceu essencialmente inalterado no perodo, devido ausncia de melhorias no grau de focalizao. Portanto, h poucas chances de que maiores gastos sociais no futuro tenham impactos significativos sobre a reduo da desigualdade e da pobreza, caso a poltica social no pas continue mal focalizada, beneficiando principalmente os segmentos no-pobres da populao. Esta precariedade do atual grau de focalizao da poltica social brasileira resultado de trs tipos de falhas: i) as especficas ao desenho dos programas sociais (programas cujo desenho implica transferncias monetrias ou acesso a bens e servios pblicos pelos grupos no pobres); ii) as que ocorrem na focalizao nacional de programas federais decorrentes das regras de distribuio de recursos entre as diversas regies ou Estados; e iii) aquelas que ocorrem na dificuldade de identificao local da populao pobre. Alm da m focalizao, no entanto, a baixa efetividade da poltica social no Brasil decorrente tambm da ausncia de avaliao e correo de seus efeitos sistemticos sobre: i) a expanso da capacidade produtiva dos beneficirios, ii) as oportunidades para que esta capacidade possa ser utilizada, e iii) a viabilizao do acesso dos beneficirios a uma srie de servios e bens bsicos. Assim, a despeito da diversidade e amplitude da poltica social brasileira e de alguns esforos isolados de avaliao de impacto, o Pas continua carente de um sistema de avaliao dos impactos de seus programas e polticas sociais. A fim de tornar efetiva uma poltica social to diversa como a nossa, necessrio um esforo permanente de avaliao, o qual permitir, por sua vez, a concentrao de recursos em um espectro menor de programas com maior efetividade. Em suma, o problema fundamental a ser enfrentado para melhorar o impacto da poltica governamental sobre os indicadores sociais tornar o ga sto social mais eficiente, eficaz e 52

focalizado. Para tanto, necessrio direcionar esforos para a sistematizao de informaes e o aperfeioamento de sistemas de avaliao que permitam identificar as polticas com maior potencial para reduzir a desigualdade e a pobreza no Brasil. Ressalte-se que tornar o gasto social focalizado, eficiente e eficaz um dos tens de uma poltica para a reduo das desigualdades. Dada a importncia , inclusive econmica, da melhora da distribuio de renda, esta uma tarefa que perpassa o conjunto da ao governamental, refletindo-se, por exemplo, no mbito deste texto, em reformas como a da Previdncia , a tributria e a do mercado de crdito.

53

3. Os condicionantes econmicos do novo governo

Crise de confiana As dificuldades de curto prazo enfrentadas pela economia brasileira no ano de 2002 resultaram de uma combinao perversa de uma crise de confiana em seus fundamentos e dos impactos de um ambiente internacional conturbado. Em um ano de eleies, essa crise de confiana se tornou mais aguda pela especulao sobre a conduo da poltica econmica a partir de 2003, o que vem sendo revertido desde o fim do processo eleitoral. A crise de confiana se refletiu em restries ao financiamento da dvida pblica, assim como ao crdito externo do pas. No mercado domstico, essa mesma crise se manifestou em maior dificuldade de rolagem da dvida pblica, aumento nos prmios de risco e encurtamento de prazos nas emisses de ttulos pblicos. Estes comearam a ser negociados com desgio considervel, o que acarretou perdas para os cotistas dos fundos de investimento e outros poupadores na sociedade. No mercado externo, a perda de confiana no Brasil veio adicionar-se crise nos mercados financeiros internacionais (com os escndalos contbeis e queda das aes de empresas de alta tecnologia). Essa ltima resultou no aumento do grau de averso ao risco por parte de investidores internacionais, com uma retrao mundial nos fluxos de capital para pases emergentes, em particular para a Amrica Latina. Isso gerou dificuldades em vrios pases da regio, como Argentina, Colmbia, Paraguai, Uruguai, Venezuela, ainda que com impactos menos pronunciados em economias com melhores fundamentos e cuja percepo de solidez institucional era maior. No caso do Brasil, uma combinao peculiar de incertezas fez com que a crise de confiana ensejasse um significativo aumento do risco Brasil em relao ao risco mdio dos pases emergentes, conforme se observa no Grfico 21 abaixo:

54

GRFICO 21 Risco Brasil e Risco Mdio dos Pases Emergentes


Risco (pontos) 2400 2100 1800 1500 1200 900 600 300 jan/98 jul/98 Choque Cambial Crise Russa Crise Argentina Risco Brasil

Risco Emergentes (incl. Brasil) jul/00 jan/01 jul/01 jan/02 jul/02 jan/03

jan/99 jul/99 jan/00

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo JP Morgan.

A deteriorao do risco Brasil teve como contrapartida a depreciao do cmbio, cujo pico se deu em fins de outubro de 2002 (Grfico 22):

GRFICO 22 Risco Brasil e Taxa de Cmbio Nominal


4,50R$/US$ 4,00 3,50 3,00 2,50 Cmbio (R$/US$) 2,00
01/01/2002 02/03/2002 01/05/2002 30/06/2002 29/08/2002 28/10/2002 27/12/2002 11/03/03

Risco Brasil em pontos

Risco Brasil

2.500 2.300 2.100 1.900 1.700 1.500 1.300 1.100 900 700 500

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo BCB e Bloomberg.

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Apesar desses choques, a economia brasileira mostrou notvel capacidade de resposta. A sbita retrao nos fluxos de capitais espontneos, associada deteriorao do risco Brasil, alcanou US$ 30 bilhes em um nico ano. 7 O ajuste externo foi alcanado por um corte de mais de US$ 15 bilhes do dficit em transaes correntes. Essa reverso da conta corrente foi de quase 3% do PIB em um nico ano, com o dficit caindo de US$ 23,2 bilhes em 2001 (4,6% PIB) para US$ 7,8 bilhes (1,7% PIB) em 2002. Isso foi propiciado por um aumento significativo do saldo da balana comercial, que passou de US$ 2,6 bilhes em 2001 para mais de US$ 13 bilhes em 2002 (Grficos 23 e 24). Em particular, a melhora da balana comercial veio a ser apoiada pelo crescimento das exportaes, que foi de 8,6% em quantidade e 3,7% para o valor, em q pese o ue conturbado cenrio do comrcio internacional que causou a sbita retrao do comrcio com parceiros tradicionais como a Argentina.

GRFICO 23 Exportao, Importao e Saldo Comercial (US$ milhes) Dessasonalizados: Evoluo Recente

7.000 Importao 6.000 5.000 4.000

Exportao,

Saldo

Exportao

9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000


Saldo

Importao

3.000 2.000 1.000 jan/02 abr/02 jul/02 out/02 jan/03

1.000 -

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo MDIC/Secex.

O risco do Brasil pode ser medido tanto pela magnitude relativa do desgio implcito na cotao de mercado de seu principal titulo negociado no exterior (C-Bond) em comparao cotao do principal ttulo do tesouro americano (TBond), quanto pelo ndice calculado pelo JP Morgan, que considera uma cesta com os principais ttulos negociados do Pas (Embi).

56

GRFICO 24 Exportao, Importao e Saldo Comercial: Acumulados em 12 meses (US$ milhes)


Exportao, Importao Saldo

65.000 60.000 55.000 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 jan/98 jan/99 jan/00 jan/01 jan/02 jan/03
Exportao Saldo Importao

45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 -5.000 -10.000

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo MDIC/Secex.

A capacidade de reao da economia foi demonstrada pelo fato deste ajuste ter sido alcanado sem uma recesso. Esse fenmeno ocorreu devido ao aumento das exportaes, que contriburam para a quase totalidade do crescimento de 1,6% estimado para o PIB em 2002. A liberao do ajuste do FGTS na segunda metade do ano tambm injetou R$ 7 bilhes na economia, o que permitiu amortecer os efeitos do ajuste sobre o consumo das famlias. O emprego tambm mostrou-se relativamente resistente com a criao de cerca de 300 mil postos de trabalho nas seis capitais pesquisadas pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE) e um crescimento do emprego formal medido pelo Ministrio do Trabalho da ordem 3,3% ao longo do ano. O C-Bond um dos ttulos da dvida ex terna brasileira negociados no exterior. O preo deste ttulo reflete a confiana dos investidores no futuro do Brasil. Quanto menor a confiana no futuro do Pas, menor o valor desse ttulo no mercado secundrio, pois maior a possibilidade de risco de crdito. O Grfico 25 a seguir apresenta o comportamento do C-Bond no mercado internacional em 2002:

57

GRFICO 25 Evoluo do C-Bond (centavos por dlar)

85,00 80,00 75,00 70,00 65,00 60,00 55,00 50,00 45,00 1/1/02 2/3/02 1/5/02 30/6/02 29/8/02 28/10/02 27/12/02

Fonte: Agncias Internacionais Elaborao: MF/SPE.

A turbulncia na economia mundial provocou uma forte averso ao risco dos investidores internacionais. A essa instabilidade externa somaram-se a incerteza sobre a sustentabilidade da dvida pblica brasileira e as especulaes sobre a conduo da poltica econmica no novo governo, provocando uma depreciao no valor dos ttulos. Aps o resultado eleitoral e o estabelecimento da confiana na poltica do novo governo houve uma recuperao nos preos dos C-Bond. A desvalorizao cambial implcita no ajuste das contas externas acabou produzindo, no entanto, repercusses negativas sobre a dvida pblica. Isto se deu em funo da elevada participao de papis direta ou indiretamente indexados trajetria da taxa nominal de cmbio na dvida pblica assim como sobre as taxas corrente e esperada de inflao. Esta evoluo da dvida est ilustrada nos Grficos 26 e 27, que mostram o impacto da desvalorizao cambial na dvida pblica e a evoluo do estoque da dvida lquida nos ltimos anos. No Grfico 26, cumpre ressaltar que o impacto do cmbio aparece tanto na dvida com correo cambial quanto na dvida com correo pelo IGP:

58

GRFICO 26 Evoluo da Dvida Mobiliria Federal (por categoria)


70 60 %

Dvida Mob. Federal Over- Selic


50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002

Dvida Cambial Interna + Dvida Externa Dvida Mob. Federal Pr-Fixada Dvida Mob.. Federal Corrigida pelo IGP

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pela STN/MF.

GRFICO 27 Dvida Lquida Total (% PIB) Setor Pblico Consolidado


70 60 (% PIB) 50 40 30 20 dez/97 jun/98 dez/98 jun/99 dez/99 jun/00 dez/00 jun/01 dez/01 jun/02 dez/02
Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo BCB/DEPEC.

59

O impacto da taxa de cmbio sobre a inflao foi significativo, e a velocidade com que o cmbio se ajustou veio a se traduzir em uma inflao efetiva sistematicamente acima das expectativas de mercado, superando inclusive a meta prevista (Grfico 28).

GRFICO 28 IPCA - Expectativa1 e Meta2 (% ao ano)


16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0
Jan/00 Mai Set Jan/01 Mai Set Jan/02 Mai Set Jan/03

(1) BCB (Focus) calculada 12 meses frente. (2) meta 12 meses frente, ponderada pelo n de meses referentes meta de cada ano.

Meta Central Limite Superior

Expectativa de Inflao Limite Inferior

Inflao

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo BCB e pelo IBGE.

A partir de setembro de 2002, a desvalorizao cambial contaminou os ndices de preos (Grfico 28) levando a um declnio da taxa real de juros ex-post devido a surpresa inflacionria no ltimo trimestre do ano passado associada a uma magnitude no esperada de desvalorizao cambial (Grfico 29) .

60

GRFICO 29 Taxa Selic deflacionada pelo IPCA (% ao ano) (ambos acumulados em 12 meses)
% a.a. 16,0

14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 jan/00 jul/00 jan/01 jul/01 jan/02 jul/02 jan/03

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo BCB e IBGE.

A alta desvalorizao cambial ocorrida nesse perodo representou, em essncia, uma mudana de preos relativos entre bens comercializveis e no-comercializveis (Grfico 30).

61

GRFICO 30 Infla o (IPCA): Comercializveis, No-Comercializveis e Preos Administrados (% ao ano)


%

16,0 14,0 12,0 10,0 Comercializveis 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 jan/01 abr/01 jul/01 out/01 jan/02 abr/02 jul/02 out/02 No Comercializveis

Administrados

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo BCB.

Ao longo do ltimo trimestre de 2002, o risco de que a acelerao da inflao pude sse contaminar de forma mais persistente as expectativas de mercado fez com que se adotasse uma poltica monetria mais rgida, atravs da elevao da taxa nominal de juros em sete pontos percentuais, passando a Selic de 18% a.a. em setembro para 25% a.a. em dezembro. A instabilidade observada na economia brasileira nos ltimos anos foi atenuada com a estabilidade do nvel de preos. Porm, a mesma estabilidade no foi obtida em outras variveis macroeconmicas, incluindo taxas de juros, sobretudo as de longo prazo, e a taxa de cmbio, entre outras. O Grfico 31, a seguir, mostra a instabilidade da taxa real esperada de juros calculada para o SWAP-DI de 180 dias:

62

GRFICO 31 Swap DI x Pr -fixado 180 dias (% ao ano)


(deflacionado pelo IPCA esperado para 180 dias expectativa Focus 6 meses)

19,0 18,0 17,0 16,0 15,0 14,0 13,0 12,0 11,0 10,0 jan/01 mai/01 set/01 jan/02 mai/02 set/02 jan/03

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF com dados primrios fornecido pelo BCB e IBGE.

A instabilidade desses preos relativos tem impactos negativos sobre as decises de investimento e crdito. A elevada volatilidade esperada sobre as condies de mercado demanda domstica, condies de oferta dos produtores externos, custo das operaes de crdito aumenta a averso ao risco e reduz os investimentos. Como conseqncia, nos ltimos anos, a indstria brasileira se caracterizou por ciclos curtos de expanso e retrao da produo domstica, simultaneamente reduzida expanso da capacidade produtiva. Por essa razo, esses ciclos invariavelmente resultaram em piora das contas externas, ou presses inflacionrias, no concomitantes ao aumento da capacidade produtiva. Dessa forma, ao fim de um ciclo de expanso acelerada da economia, no se verificaram aumentos da capacidade produtiva que permitissem reverter as contas externas e absorver aumentos na demanda domstica sem novas presses nos ndices de preos. A reverso desse quadro requer a

63

retomada do crescimento econmico sustentvel, com expanso da capacidade produtiva da economia.

64

Evoluo recente da economia brasileira e a Nova Poltica Fiscal O atual governo tem reiterado seu compromisso com a definio de regras estveis de conduo de poltica econmica. Desde a transio para o atual governo, a poltica macroeconmica tem sido anunciada e, posteriormente, implementada com o objetivo de alcanar um ajuste sustentvel das contas pblicas, preservando o regime de livre flutuao do cmbio e as metas de inflao, portanto sem aumentos temporrios na arrecadao. Este ajuste deve ser capaz de produzir supervites primrios suficientes para assegurar a reduo da relao dvida/PIB ao longo dos prximos anos, garantindo a reduo dos gastos com servio da dvida e a reduo sustentvel das taxas de juros, permitindo a retomada do investimento privado e o crescimento sustentvel de longo prazo. O atual nvel da relao dvida/PIB deve cair para valores inferiores a 40% no longo prazo, de modo a reduzir a vulnerabilidade da economia brasileira a choques domsticos e externos. Os Grficos 32 e 33 apresentam projees da relao dvida/PIB a partir da hiptese de manuteno dos supervites primrios no nvel de 4,25% ao longo dos prximos anos, sob diferentes nveis para a taxa de cmbio para o fim deste ano. O primeiro grupo de simulaes supe um crescimento da economia de 2,25% em 2003, 3,5% em 2004, 4,0% em 2005 e 4,5% em 2006, taxas de juros reais implcitas da dvida pblica de 11,2% em 2003, 9,3% em 2004 e depois decrescentes, no patamar de 8% a.a., e variao cambial de acordo com a paridade do poder de compra nos anos seguintes. O segundo grupo de simulaes supe um crescimento da economia de 2,25% em 2003, 4,0% em 2004, 4,5% em 2005 e 5,0% em 2006.

65

GRFICOS 32 Simulaes para a Dvida Lquida do Setor Pblico: 2002-2011 Crescimento 1


60,00
57,66 56,53 56,53 56,49 55,33 56,17 54,98 53,78 52,67 55,19 53,93 53,35 52,03 50,85 50,71 49,50 48,16 47,39 46,03 44,67 43,83 42,45

Bsico

50,00 Otimista

Pessimista

40,00

41,07

40,16 38,76 37,36 36,38 34,96 33,55

30,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

GRFICO 33 Simulaes para a Dvida Lquida do Setor Pblico: 2002-2011 Crescimento 2


60,00
57,66 56,53 56,53 55,33 53,34 53,50 52,45 52,10 51,14 49,64 49,84 48,32 56,49 55,88 54,69 54,59

Bsico

50,00

Pessimista

Otimista

47,00

45,91 44,58

43,25

42,08 40,73

40,00
39,39 38,15 36,80 35,44 34,12 32,76

30,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

31,40

2011

66

No cenrio bsico a manuteno do supervit primrio em 4,25% do PIB permitiria essencialmente manter a relao dvida/PIB inicial, garantindo-se sua posterior queda nos anos seguintes, enquanto um cenrio otimista garante a queda da relao dvida/PIB j este ano. Mesmo em um cenrio pessimista, a relao dvida/PIB apresenta um pequeno aumento este ano, com queda sustentvel nos anos seguintes. Observe-se que mesmo na hiptese de um supervit primrio ligeiramente inferior aos utilizados nas projees, a relao dvida/PIB continuaria mantendo uma trajetria de queda ao longo dos anos. As hipteses utilizadas nas projees acima so realistas - tendo em vista o comportamento nos ltimos anos das variveis macroeconmicas - e pessimistas - na medida em que as reformas propostas e as metas fiscais permitam a reduo do risco Brasil para a mdia dos pases emergentes. O exame da taxa de juros real, calculada usando-se a taxa Selic no ms e a variao do IPCA, indica mudana de patamar para uma taxa de juros real em torno de 10% nos ltimos anos, conforme se observa no Grfico 34 a seguir:

GRFICO 34 Evoluo da Taxa Real de Juros (Taxa Over- Selic - IPCA)

45,00

40,00

35,00

30,00

25,00 Mdia (ago/95 a jun/99) 20,00

15,00

Mdia (jul/99 a dez/02)

10,00

5,00

0,00 set/95 set/96 set/97 set/98 set/99 set/00 set/01 set/02

Fonte: Grfico elaborado pela SPE/MF a partir de dados primrios fornecidos pelo BCB.

As projees mostradas nos Grficos 32 e 33 supem que a taxa de juros real se mantenha nos prximos anos pouco abaixo do nvel mdio registrado nos ltimos anos, o que uma hiptese pessimista tendo em vista os fundamentos do sistema financeiro e pela poltica econmica atual. A

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manuteno do regime de cmbio flutuante contribui para que no haja a necessidade de elevaes drsticas da taxa de juros, pois parte dos choques que levam a essas medidas so absorvidos pela variao do cmbio. Assim, no razovel supor que nos prximos 10 anos a economia brasileira tenha que enfrentar situaes to adversas que levem a uma elevao da mdia da taxa de juros real. No que tange taxa de cmbio, importante considerar a forma como seu impacto ocorre sobre a magnitude da relao dvida pblica/PIB. O saldo dessa dvida parcialmente vinculado taxa de cmbio e calculado com base no regime de competncia, de modo que a depreciao cambial eleva a relao dvida pblica/PIB apenas quando a desvalorizao nominal do cmbio supera a taxa de inflao no mesmo perodo, como ocorreu nos ltimos anos. Simetricamente, uma apreciao real da taxa de cmbio tende a reduzir a relao dvida/PIB. Contudo, o impacto da flutuao cambial sobre a relao dvida/PIB torna -se permanente apenas quando a dvida atrelada variao cambial vence ou resgatada. Enquanto essa dvida no for resgatada, os efeitos negativos de uma desvalorizao real do cmbio podem ser revertidos por uma eventual mudana na trajetria da taxa de cmbio. J o Produto Interno Bruto tem apresentado taxas de crescimento aqum de seu potencial estimado entre 4,5% e 5%. A retomada dos investimentos resultante da nova poltica econmica e das reformas estruturais e microeconmicas dever aumentar a taxa de crescimento do produto potencial da economia brasileira. A poltica fiscal no Brasil nos ltimos anos tem sido essencialmente pr-cclia em decorrncia dos desequilbrios fiscais observados e da ausnc ia de uma poltica fiscal sustentvel de longo prazo. Uma modificao importante a ser realizada nos prximos anos ser construir condies para que poltica fiscal amenize as flutuaes cclicas da economia ao invs de agrav las como tem ocorrido. Nesse sentido, uma poltica fiscal contracclica que, nas fases de expanso acelerada do produto, garanta supervites fiscais suficientes para reduo da relao dvida/PIB permitindo menor esforo fiscal nos momentos de desacelerao do crescimento teria impactos positivos sobre o bem estar social. Por um lado, a poltica fiscal deixaria de agravar o ciclo econmico, e, portanto, suas implicaes sobre o nvel de emprego e massa salarial como no passado recente. Por outro, seriam garantidos ao governo recursos proporcionalmente maiores para gastos na rea social nos momentos em que estes esses recursos so mais necessrios. Ao longo de 2002, a administrao da dvida foi condicionada pela volatilidade no mercado de Letras Financeiras do Tesouro (LFTs), causada pela mudana na regra de marcao 68

das carteiras dos fundos de investimento e pelas incertezas quanto conduo da poltica econmica no novo governo, provocando uma retrao temporria na demanda dos ttulos do governo. Por outro lado, o Tesouro Nacional re duziu os vencimentos do segundo semestre de 2002 e aumentou a disponibilidade de caixa, permitindo superar a menor demanda por ttulos pblicos. Esse movimento explicou, em parte, o menor crescimento da dvida se comparado ao previsto. A retrao da demanda por ttulos pblicos e os crescentes prmios de risco dos ttulos de mais longo prazo levaram o Tesouro Nacional a privilegiar a captao de recursos com papis com vencimento mais curto, reduzindo o prazo mdio da dvida de 35 meses em dezembro de 2001 para 33,2 meses em dezembro de 2002. Como conseqncia, o percentual de ttulos pblicos federais em poder do pblico a vencer em 12 meses passou de 25,6% em dezembro de 2001, para 38,9% em dezembro de 2002. A poltica fiscal vem reafirmando o compromisso com o ajuste estrutural das contas pblicas, procurando preservar as receitas de cunho permanente e reduzir o dficit pblico, o que pode ser observado pelo desempenho positivo das contas pblicas no incio de 2003. No acumulado do 1 bimestre de 2003 o Tesouro Nacional alcanou um resultado primrio positivo de R$ 11,0 bilhes, equivalente a 4,50% do PIB estimado para o perodo, e R$ 2,4 bilhes superior ao resultado obtido no mesmo perodo de 2002. Esse valor supera, inclusive, a meta para o resultado primrio do Governo Central, prevista no acordo com o Fundo Monetrio Internacional, para o primeiro trimestre de 2003. Este resultado confirma a trajetria de ajuste das contas pblicas proposta pelo atual governo e justifica a significativa melhoria observada na evoluo recente de todos os indicadores relevantes do mercado financeiro Como conseqncia da poltica fiscal, verificou-se simultaneamente uma queda do custo de rolagem da dvida interna e um aumento do prazo de maturao dos ttulos, como mostrado nos grficos a seguir:

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GRFICO 35 Taxas Aceitas nos Leiles de LTNs (Pr -Fixados)


28,50% 28,00% 28,07% Taxas (a.a.) 27,50% 27,00% 26,50% 26,00% 25,50% 6/3/2003 8/3/2003 10/3/2003 12/3/2003 14/3/2003 16/3/2003 18/3/2003 20/3/2003 22/3/2003 24/3/2003 26/3/2003 28/3/2003 30/3/2003 1/4/2003 26,95% 27,19% 26,81% 26,84% 27,85%
Divulgao do vis de alta pelo COPOM Emisso de LTN com vencto em 7/1/04

LTN com vencimento 01/10/03

LTN com vencimento 07/01/04

Fonte: Elaborado pela STN/MF.

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GRFICO 36 Desgio nos Leiles de LFTs Dez/02 a Abr/03


1,40%

1,20% Dez//02 1,00%

Taxas (a.a.)

0,80%

0,60% Abril/03 0,40%

0,20%

0,00% 3 6 9 12 Prazo mdio (meses) 14/01/03 04/02/03 06/03/03 15 18 21

03/12/02

01/04/03

Fonte: idem.

GRFICO 37 Percentual da Dvida Pblica Mobiliria Federal vencendo em at 12 meses

40,5% 40,0% 39,5% 39,0% 38,5% 38,0% 37,5% 37,0% 36,5% 36,0% 35,5% dez/02
Fonte: idem.

jan/03

fev/03

mar/03

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Diversos indicadores da economia brasileira passaram a apresentar melhora no ltimo trimestre de 2002, incluindo a recuperao do valor dos C-Bonds. Em 2003, os C-Bonds apresentaram alta de 18% at maro:

GRFICO 38 Evoluo do preo do C-Bond (centavos por dlar) em 2003

85,00 83,00 81,00 79,00 77,00 75,00 73,00 71,00 69,00 67,00 65,00 1/jan 16/jan 31/jan 15/fev 2/mar 17/mar 1/abr

2003
Fonte: Agncias Internacionais.

Como contrapartida da valorizao dos ttulos, houve um significativo recuo do risco Brasil, que nos primeiros dias de abril ficou abaixo de 1.000 pontos, bastante aqum dos mais de 2.000 pontos observados em outubro de 2002. Essa trajetria de queda do risco Brasil se torna mais relevante quando comparada a outubro de 2002, auge das incertezas e do nvel de risco, apresentando, frente quele ms, um recuo de 45%. Esse declnio maior tambm do que o observado em outros mercados emergentes (Tabela 4 e Grfico 39), indicando que essa mudana reflete a melhoria da economia brasileira e a percepo de seu desempenho futuro, e no a evoluo do cenrio externo, que permanece bastante incerto.

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TABELA 4 Risco de Economias Emergentes (pontos mdios do perodo)


Perodo Set-02 Out-02 Nov-02 Dez-02 Jan-03 Fev-03 Mar-03 EMBI+ Argentina 953 950 825 775 724 720 685 6.360 6.396 6.224 6.258 6.057 6.317 6.719 Brasil 1.940 2.039 1.697 1.525 1.324 1.295 1.093 Mxico 404 386 347 312 311 322 301 -3,4% -21,9% Filipinas 507 506 494 509 512 523 548 7,5% 8,3% Polnia Rssia Turquia Venezuela 284 265 203 207 160 170 179 -13,2% -32,2% 593 550 467 450 425 400 378 -15,9% -31,2% 974 926 735 660 696 705 871 31,9% -5,9% 1.087 1.092 1.016 1.029 1.326 1.366 1.340 30,2% 22,7%

mar-03 / dez-02 -11,6% 7,4% -28,3% Mar-03 / out-02 -27,9% 5,0% -46,4% Fonte: JP Morgan. Elaborao: MF/SPE.

GRFICO 39 Risco Brasil e Risco de Economias Emergentes (pontos)

2.100 1.900 1.700 1.500 1.300 1.100 900 700 500 300 100 jan/01 abr/01 jul/01 out/01 jan/02 abr/02 jul/02 out/02 jan/03 abr/03

Embi Emergentes Brasil Venezuela Mxico

Fonte: Elaborao da SPE/MF a partir de dados fornecidos pelo JP Morgan.

A queda do prmio de risco assim como a queda do custo de rolagem dos ttulos do tesouro tem se refletido na que da das taxas futuras de juros, como pode ser observado no Grfico 40:

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GRFICO 40 Curvas de DI Futuro


37,00% 35,50% 34,00% 32,50% 31,00% 29,50% 28,00% 26,50% 25,00% 23,50%
Jan /03 Fe v/0 3 Ma r/03 Ab r/0 3 Ma i/03 Jun /03 Jul /03 Ag o/0 3 Se t/03 Ou t/03 No v/0 3 De z/0 3 Jan /04 Fe v/0 4 Ma r/04 Ab r/0 4 Ma i/04 Jun /04 Jul /04 Ag o/0 4 Se t/04 Ou t/04 No v/0 4 De z/0 4

30/12/02
Fonte: Elaborado pela STN/MF.

06/03/03

25/03/03

02/04/03

Restrio Externa e Competitividade O financiamento do desenvolvimento brasileiro sempre foi um desafio maior para a nossa economia. A insuficincia de capital coloca o pas em permanente situao de restrio, decorrente tanto das dificuldades de dispor de poupana interna para financiar o crescimento econmico quanto para lidar com a instabilidade dos fluxos internacionais de capital. No momento, o Pas realiza um esforo de enormes propores para superar as restries decorrentes da instabilidade causada pela retrao dos fluxos de investimento externo direto, assim como de outras formas de investimento, para os pases de economia emergente, na seqncia da crise externa dos ltimos anos. O Brasil no poderia ficar margem dessas grandes mudanas trazidas pelo processo de globalizao, mas a forma como esse movimento ocorreu na dcada passada, sobretudo em decorrncia da poltica macroeconmica adotada no perodo 1994-1998, causou um enorme acmulo de dficites nas contas correntes do Pas. Os desequilbrios fiscais do perodo e a poltica monetria adotada resultaram em uma excessiva valorizao cambial. Como conseqncia, ocorreu um aumento da demanda por bens comercializveis, alm do agravamento dos dficites 74

nas contas turismo e de servios, sem a correspondente capacidade do Pas de exportar. Em oito anos, foram cerca de US$ 200 bilhes de dficit nesta conta, num processo que amplificou a fragilidade externa do pas. A poltica econmica ter como objetivo importante aumentar a participao do Brasil no comrcio exterior, reduzindo a vulnerabilidade da economia brasileira a choques externos. H hoje disperso das polticas relacionadas s exportaes em diversos rgos governamentais, sem efetiva coordenao das polticas e dos instrumentos utilizados. Particular ateno deve ser dedicada ao estudo e proposio de medidas que tenham como objetivo a reduo dos elevados custos de transporte e logstica observados no Brasil, em comparao com os demais pases emergentes. As estratgias de exportao devem considerar as definies de padres de metrologia e qualidade. No que se refere s polticas de produtividade, indispensvel buscar facilitar os fluxos do conhecimento entre os centros de pesquisa e a indstria. Da mesma forma, o governo deve tomar medidas para induzir o crescimento da atividade de Pesquisa e Desenvolvimento no setor privado. Como afirmou o programa eleitoral do presidente Lula, o esforo de construo de um sistema nacional e inovador de competitividade precisa: (a) articular as polticas comercial e tecnolgica; (b) aumentar significativamente o investimento em Pesquisa e Desenvolvimento; (c) combinar as polticas horizontais voltadas para o mercado interno com as verticais e setoriais voltadas para a capacitao tecnolgica; e (d) estimular as empresas brasileiras a se adaptarem s novas tecnologias via Pesquisa e Desenvolvimento e cooperao tecnolgica nas reas de pesquisa de longo prazo; isso significa que a nova poltica de competitividade estar orientada para facilitar os processos de investimento crescente em conhecimento e capacitao. Partindo desse terreno, uma nova poltica industrial ter como critrios bsicos a transparncia dos custos envolvidos e do retorno que a economia do Pas poder receber; e deve ser orientada pela cobrana de desempenho e metas publicamente fixadas com prazos previamente definidos, e transparente opinio pblica. Uma caracterstica central do progresso tecnolgico nas ltimas trs dcadas tem sido o contraste entre o declnio acelerado dos custos de informao e a relativa estabilidade dos custos de transporte. Este contraste vem alimentando as tendncias simultneas em direo globalizao de mercados e regionalizao das estruturas produtivas, que marcaram a economia 75

mundial no passado recente. Estas tendncias, por sua vez, redefiniram os perfis de insero internacional das economias domsticas e as prioridades da agenda multilateral de comrcio. Os novos padres de concorrncia internacional acentuaram a importncia da prestao de servios, da inovao tecnolgica e do investimento direto no exterior, como fontes de sustentao do desempenho exportador das economias nacionais. Tais padres reduziram a eficcia dos instrumentos convencionais de poltica comercial, como tarifas, quotas e salvaguardas; ao mesmo tempo em que introduziram novos temas na agenda multilateral de comrcio, como o uso de regulamentos domsticos para proteger as indstrias da fronteira tecnolgica e as prticas anticompetitivas com dimenso internacional. Do ponto de vista das economias nacionais, a busca de eficincia produtiva, o estmulo inovao e a melhoria das condies de insero internacional das empresas domsticas tornaram-se partes complementares de um desafio comum. Para o governo, isto implica no apenas a convergncia das polticas industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, mas tambm a coerncia de tais polticas com outras aes do governo nos planos macroeconmico e da regulao das condies de concorrncia nos mercados domsticos. Um desafio adicional implcito no cenrio contemporneo reside no fato de que a Organizao Mundial do Comrcio ( MC) no dispe ainda dos instrumentos de regulao O necessrios para lidar com os padres de concorrncia em vigor. Embora a reunio ministerial de Doha, realizada em novembro de 2001, tenha ratificado o consenso da comunidade internacional quanto necessidade de fortalecer a OMC, na prtica, tal consenso significou apenas que os pases membros esto comprometidos a levar adiante a rodada de negociaes, mas no autoriza qualquer previso otimista quanto aos resultados deste empreendimento no futuro prximo, dada a magnitude dos desafios que a OMC enfrenta atualmente. Apesar dessas dificuldades, a atuao do Brasil naquele frum durante os anos 90 demonstrou que mesmo assim - e sobretudo aps o surto recente de presses protecionistas nos Estados Unidos - interessa aos pases em desenvolvimento promover o sistema multilateral de comrcio. Casos como Embraer/Bombardier e a controvrsia sobre patentes farmacuticas j se tornaram smbolos de situaes em que estratgias negociadoras bem fundamentadas consegue m preservar interesses nacionais legtimos. Alm de conferir maior credibilidade OMC e s posies defendidas pelo Brasil nas negociaes em curso, esses casos tambm se revelaram instrumentais para fomentar o dilogo bilateral com diversos parceiros importantes, como Japo, China, ndia, Austrlia e frica do Sul. 76

4. As Reformas Estruturais 4.1 Necessidade da Reforma da Previdncia A reforma da Previdncia fundamental para assegurar a garantia essencial do cidado aposentadoria, cuja sustentabilidade comprometida em um sistema desequilibrado. Ela tambm uma questo de justia social. O governo federal gasta R$ 33 bilhes (mais de 150 milhes de salrios mnimos) para pagar as aposentadorias e penses de um milho de beneficirios, enquanto o sistema previdencirio do setor privado (RGPS) utiliza aproximadamente R$ 88 bilhes no pagamento de cerca de 18 milhes de beneficirios. A mudana deste quadro contribuiria para redistribuir a renda, na medida tambm em que as transferncias do Estado benefic iam no seu conjunto mais os que esto no alto da pirmide social do que os que esto em baixo. Alm disso, como foi visto neste documento, as transferncias de previdncia realizadas pelo governo no contribuem para reduzir a concentrao de renda da economia brasileira. A previdncia dos servidores pblicos (Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS), incluindo Unio, Estados e Municpios, vem incorrendo em dficites crescentes desde 1995, passando de 3,0% do PIB em 1995, para 4,2% do PIB em 2002. Em valores correntes, isso significou um aumento de R$ 19,2 bilhes em 1995, para R$ 54,4 bilhes em 2002 (Tabela 5).

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TABELA 5 Receita, Despesa e Resultado da Previdncia dos Servidores Pblicos: Unio, Estados e Municpios - 1995 a 2002 * Contribuies R$ bi 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 6,2 6,4 6,6 6,9 8,1 6,9 6,3 7,2 % PIB 1,0 0,8 0,8 0,7 0,8 0,6 0,5 0,6 Despesas 1 R$ bi 25,4 33,7 37,1 41,8 44,0 52,0 56,4 61,6 % PIB 3,9 4,3 4,3 4,6 4,6 4,8 4,8 4,7 Resultado 2 R$ bi -19,2 -27,3 -30,5 -34,9 -35,9 -45,2 -50,1 -54,4 % PIB -3,0 -3,5 -3,5 -3,8 -3,7 -4,1 -4,2 -4,2

Obs: 1. Despesas com inativos e pensionistas. 2. Os valores esto arredondados, portanto podero diferir daqueles obtidos pela subtrao das despesas do total das contribuies. * Valores em moeda corrente. Fonte: Dados de 1995 a 2000 - Livro Branco da Previdncia Social. Dados de 2001 e 2002 Apresentao do Ministro da Previdncia Social ao CNPS.

O grave desequilbrio do atual sistema de previdncia dos servidores pblicos das trs esferas de governo pode ser ilustrado por um simples exerccio. Considerando-se que o setor pblico contribusse com valor igual ao dobro da contribuio dos seus servidores razo mxima permitida por lei , o dficit continuaria ainda extremamente elevado, cerca de R$ 40 bilhes em 2002. Um segundo exerccio simples permite verificar o desequilbrio nas contas do sistema previdencirio dos servidores pblicos da Unio. O equilbrio corrente em um sistema de repartio obtido quando a contribuio calculada sobre os salrios dos funcionrios em atividade suficiente para pagar as aposentadorias e penses. Essa contribuio, nos sistemas de repartio, dividida entre trabalhadores e empregadores. Se fosse o caso de garantir o pagamento integral das aposentadorias e penses correntes a partir de contribuies dos servidores em

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atividade, a alquota de contribuio que equilibraria contribuies e benefcios previdencirios seria da ordem de 120%. Cabe mencionar que, at novembro de 1993, os servidores pblicos no contribuam para seu respectivo sistema de previdncia. Como os nmeros de contribuintes e o de beneficirios do sistema previdencirio pblico se aproximaram nos ltimos anos, o dficit da previdncia pblica se elevou intensamente no fim da dcada de 90. Entretanto, o elevado dficit fiscal, conforme dito acima, aliado ao fundo de proteo social gerado pelo avano dos fundos de previdncia complementar, tem levado vrios pases a reformarem seus sistemas pblicos de previdncia, e uma tendncia crescente tem sido a aproximao das regras aplicveis aos funcionrios pblicos s regras do regime geral de previdncia. Pinheiro (2002), ao analisar os regimes de previdncia aplicveis a servidores pblicos em pases da OCDE, identifica trs formas de organizao principais: (i) a manuteno de um Regime Prprio para os servidores pblicos apartado do Regime Geral; (ii) a manuteno de um Regime Prprio mas com regras similares s do Regime Geral, alm da introduo de regime de Previdncia Complementar e (iii) a unificao dos regimes, ficando o servidor pblico sujeito ao Regime Geral, de onde recebe um benefcio bsico, contribuindo tambm para o Regime Complementar. Exemplos de pases que mantm apenas o Regime Prprio apartado do Regime Geral so a Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Frana, Luxemburgo e Turquia. Nestes pases, regra geral, diversos ajustes paramtricos (mudanas nas regras de elegibilidade, por exemplo) vm sendo introduzidos, de forma a reduzir as diferenas com relao s regras do Regime Geral. J pases como Espanha, Grcia, Itlia e Mxico mantiveram seus Regimes Prprios, mas adotaram regras similares s existentes no Regime Geral, reduzindo a cobertura dos Regimes Prprios e introduzindo garantias adicionais por meio de incentivos Previdncia Complementar. Por fim, Holanda, Finlndia, Irlanda, Japo, Noruega, Reino Unido, Sucia e Sua optaram por unificar os regimes para os servidores. Nestes pases, o servidor pblico contribui e recebe o benefcio bsico da mesma maneira que os demais trabalhadores da economia. Tratamento diferenciado pode ser introduzido por intermdio de mecanismos de Previdncia Complementar. Holanda e Sucia, por exemplo, obrigam os funcionrios pblicos a participarem de planos de Previdncia Complementar. Os Estados Unidos, por sua vez, adotaram o regime unificado para os novos servidores, e o Regime Prprio com regras similares ao Regime Geral para os servidores antigos. 79

Assim, a partir do que foi feito em outros pases, torna -se evidente a importncia de realizar uma aproximao das regras aplicveis ao RPPS s regras do RGPS, de modo a tornar o sistema previdencirio equilibrado atuarialmente, e a mdio prazo contribuir para a consistncia da poltica fiscal e para a eqidade social. Nesse sentido, e buscando sempre preservar os direitos daqueles que j cumpriram todas as condies de elegibilidade, diversas medidas devem ser colocadas em prtica com o intuito de reverter este quadro de desequilbrios, como foi apresentado na Carta de Braslia assinada pelo presidente da Repblica e pelos 27 governadores de Estado: (a) elaborar conjuntamente propostas de reforma constitucional dos regimes prprios

de previdncia social dos servidores, de forma a reverter o desequilbrio atuarial e financeiro e, portanto, cumprir o que dispe o Artigo 40 da Constituio Federal; (b) propor novas regras de acesso ao beneficio no que tange idade mnima e s

permanncias mnimas no cargo e no servio pblico, alm de novas regras para penses; (c) viabilizar as condies para a contribuio dos inativos aos Regimes Prprios e

para a alquota mnima de contribuio dos servidores a esses regimes; (d) apoiar a aprovao do PLP 09, pelo Congresso Nacional, de forma a estabelecer as

normas para a criao dos planos complementares para os futuros servidores; (e) apoiar a aprovao das medidas que viabilizem o teto constitucional e os subtetos

para o funcionalismo pblico; e (f) realizar, de forma a cumprir os objetivos mencionados, estudos no mbito dos

Estados, para avaliar os impactos dessas medidas na sustentabilidade dos sistemas e sobre o aspecto distributivo dos mesmos, no prazo de 30 dias, para a viabilizao tcnica das propostas.

4.2 Reforma Tributria O atual sistema tributrio extremamente complexo e distorcivo, influenciando fortemente as decises das empresas e dos indivduos sobre o qu, como e onde produzir ou consumir. Como resultado, muito do esforo e dos recursos da sociedade que deveriam estar sendo usados para aumentar a eficincia e a produtividade da economia esto sendo direcionados para atividades de planejamento tributrio. Estas distores decorrem principalmente da pesada participao de contribuies cumulativas na arrecadao e da multiplicidade de tributos e de alquotas existentes no sistema tributrio. 80

O efeito cumulativo das contribuies que incidem sobre o faturamento das empresas cria discrepncia entre as alquotas nominais (legais) e as alquotas efetivas dos tributos, assim como entre as cargas tributrias que incidem sobre os diversos setores produtivos. No caso da Cofins, por exemplo, que tem uma alquota nominal uniforme de 3%, a alquota efetiva chega a mais de 10% em alguns setores de cadeia produtiva mais longa. Entre outras distores, esse efeito produz incentivos para verticalizao ineficiente da atividade produtiva, dificulta a desonerao apropriada das exportaes e compromete a isonomia da tributao de bens nacionais e importados. Outro aspecto distorcivo do atual sistema a concesso de benefcios tributrios (estimados em R$ 23,26 bilhes em 2002 e previstos em R$ 23,96 bilhes em 2003). Em geral, concedidos para determinados setores econmicos por razes como indstria nascente ou desenvolvimento regional, aps certo tempo passam a no mais se justificar por seu objetivo j ter sido atingido. A indstria ou a regio passa a ter condies de competio de mercado, mas a preservao dos benefcios do a elas vantagem competitiva desleal. Muitas das distores presentes no nosso sistema tributrio tm sido tambm justificadas com base em um argumento de justia social. No entanto, h evidncias de que a tributao no Brasil tem tido um impacto distributivo negligencivel. Mesmo o imposto de renda, que em muitos pases o principal responsvel pela progressividade tributria, no Brasil revela-se incapaz de desempenhar um papel redistributivo significativo. Isso ocorre porque o impacto distributivo de um tributo no depende apenas da progresso das alquotas, mas tambm da prpria distribuio de renda do Pas, que determina quantos indivduos contribuem em cada faixa de renda. No Brasil, o grupo dos 10% mais ricos se apropriam de 44% da renda total do Pas, enquanto os 10% mais pobres ficam com 1% da renda total. Da populao economicamente ativa, cerca de 85% recebe rendimentos inferiores a cinco salrios mnimos, o que corresponde, aproximadamente, ao limite de iseno do imposto de renda de pessoas fsicas (IRPF). Como conseqncia, quase toda a receita do IRPF, cerca de 96%, arrecadada de indivduos que se encontram no grupo dos 10% de renda mais alta, sendo que os 1% mais ricos so responsveis por mais de 40% de arrecadao. Os tributos que afetam todos os segmentos da populao, incluindo os mais pobres, so aqueles que incidem sobre o consumo e sobre a folha salarial. A tributao sobre a folha de salrios representa 23% da arrecadao tributria brasileira, cerca de 8% do PIB. Para um empregado que ganha o salrio mnimo, a cunha fiscal (isto , a diferena entre o que o 81

empregador paga e o montante efetivamente recebido pelo empregado) representa 25% do custo total do emprego. Em outras palavras, um quarto do custo total de cada trabalhador corresponde a tributos que incidem sobre a folha salarial, pagos diretamente pelo empregador ou pelo empregado. A redu o do peso contributivo sobre a folha de salrios um objetivo econmico e social a ser perseguido. Se alcanado, auxiliar no processo de formalizao do emprego e estimular os setores que empregam mais trabalhadores. O objetivo da reforma tributria tornar o sistema mais eficiente, simples e socialmente justo. As medidas visam principalmente desonerar a produo e o investimento, aumentar a competitividade dos produtos nacionais, reduzir a guerra fiscal entre os Estados e eliminar os incentivos para a verticalizao ineficiente das empresas. Maior eqidade na distribuio da carga tributria ser obtida por meio do combate sonegao e eliso fiscal, da reviso de benefcios e renncias fiscais de natureza regressiva e de medidas que reduzam o custo do emprego para trabalhadores de baixa renda e estimulem a formalizao do mercado de trabalho. A reforma visa tambm aumentar a transparncia e a legitimidade do sistema tributrio. Dentre as distores presentes no atual sistema tributrio, uma das ma is relevantes do ponto de vista da eficincia econmica refere-se incidncia do ICMS, que possui uma infinidade de alquotas e benefcios fiscais, com 27 diferentes normas estaduais em constante mudana, dada a disputa entre os Estados da Federao. Assim, a arrecadao do ICMS pelos Estados prejudicada em funo dos benefcios e da sonegao, facilitados pela prpria complexidade e pela ineficincia de seu atual conjunto de normas de incidncia. Esse cenrio cria insegurana na definio dos investimentos privados, pois a mudana constante nos benefcios fiscais retira competitividade da economia, ao tornar sempre presente para qualquer empresa a hiptese de rpida perda de competitividade em relao a outras empresas do setor. As exportaes brasileiras tambm so prejudicadas, na medida em que muitos Estados no conseguem arcar com os crditos oriundos da exportao. Como apresentado na Carta de Braslia , a soluo dessas questes passa por uma reforma constitucional do ICMS, com a adoo de um sistema de tributao que unifique a legislao das normas, das alquotas e da carga tributria efetiva e de sua incidncia no Pas, tornando a guerra fiscal sem interesse tributrio para os Estados. Esse novo modelo possvel de ser implementado sem a perda da competncia estadual sobre o imposto e, portanto, com a afirmao do pacto federativo.

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Com o propsito de incentivar a formalizao do emprego e estimular os setores que empregam mais trabalhadores, deve-se avaliar a reduo do peso contributivo sobre a folha de salrios. A substituio parcial das contribuies sobre folha por um tributo que no onere o setor produtivo, como um imposto sobre valor agregado, pode permitir a desonerao das exportaes e o aumento do emprego formal, com repercusses positivas sobre a arrecadao da Previdncia Social e o aumento da formalizao do mercado de trabalho.

4.3 Reforma Monetria: a Autonomia Operacional do Banco Central

Um desenho eficiente da poltica monetria busca estabelecer instrumentos para garantir a estabilidade de preos como elemento fundamental de uma estratgia de desenvolvimento, assegurando a previsibilidade e o alongamento de horizontes na atividade econmica e protegendo, adicionalmente, os segmentos mais pobres da sociedade contra o mais inquo dos tributos, representado pelo imposto inflacionrio. A anlise da experincia histrica internacional indica a inexistncia de conflito entre estabilidade de preos e crescimento econmico no longo prazo. Pelo contrrio, as evidncias empricas apontam para correlao entre a ocorrncia de elevadas taxas de inflao com taxas de crescimento reduzidas (Barro, 1995). A experincia internacional revela tambm a importncia da atuao dos bancos centrais para que a estabilidade dos preos internos seja alcanada e mantida. A maior autonomia dessas instituies considerada fundamental para viabilizar aquela estabilidade, ou para consolidar a j eventualmente obtida. Nesse sentido, tomando-se apenas as duas ltimas dcadas, diversos pases estabeleceram leis para os bancos centrais, ou realizaram ampla reviso nas mesmas, visando concesso, ou ampliao, da autonomia dessas instituies, como sistematizado na tabela a seguir:

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TABELA 6 Ano de Adoo de Autonomia ou Independncia de Banco Central e Metas de Inflao


Pas Autonomia e/ou independncia nc nc nc 1999 1993 nc nc 2001 nc nc nc 1994 nc 1998 1994 1997 1998 Metas de inflao 2000 nc 1994 nc nc 1999 1991 1991 1999 1998 nc 1994 nc 1993 nc nc nc Pas Autonomia e/ou independncia 1998 2001 nc 1998 1998 1999 nc 2001 1990 nc nc 1998 1998 nc 1999 2000 nc Metas de inflao nc nc 1992 nc nc nc 1999 nc 1990 1994 1998 nc 1992 1998 1993 2000 2000

frica do Sul Alemanha Austrlia ustria Blgica Brasil Canad Chile Colmbia Coria Dinamarca Espanha Estados Unidos Finlndia Frana Grcia Holanda
1/

Irlanda Islndia Israel Itlia Japo Luxemburgo Mxico Noruega Nova Zelndia Per Polnia Portugal Reino Unido Repblica Checa Sucia Sua Tailndia

Fontes secundrias: (a) DAUNFELDT, Sven- Olov & LUNA, Xavier de (2002). Central Bank Independence and Price Stability: Evidence from 23 OECD - countries. Umea University e (b) MISHKIN, Frederic S. & Klaus Schmidt-Hebbel (2001). One decade of inflation targeting in the world: what do we know and what do we need to know ?. NBER, WP 8397. 1/ Lei Orgnica Constitucional del Banco Central de Chile - Eneiro 2001 nc - dado no conhecido.

O objetivo principal do governo nesse sentido assegurar a eficaz conduo da poltica monetria, visando ao cumprimento das diretrizes estabelecidas para a mesma pelo governo. Dessa forma, fica claramente definido que o objetivo primordial do Banco Central do Brasil buscar a estabilidade de preos. Essa estabilidade do poder de compra da moeda interna refere-se ao montante de bens e servios passveis de serem adquiridos, no estando necessariamente associada ao seu valor frente a outras moedas, especialmente quando adotado regime de cmbio flutuante. A Lei de Responsabilidade Monetria (LRM) visa consolidar o profundo ajuste fiscal proposto, a partir das reformas da Previdncia, tributria e outras. O governo tem enfatizado seu compromisso com esta lei na busca da melhor gesto da poltica monetria, seguindo as diretrizes definidas pelo Conselho Monetrio Nacional. Esse desenho institucional da gesto monetria apresenta as seguintes caractersticas: i) cabe ao governo definir as diretrizes da poltica monetria com um perodo mnimo de antecedncia; ii) o Banco Central ter como objetivo primordial buscar a estabilidade de preos; iii) a presidncia e as diretorias do Banco Central tero mandatos fixos e escalonados; iv) os mandatos dos diretores e presidente do Banco podero ser interrompidos em caso de improbidade administrativa ou insuficincia de desempenho verificado pelo descumprimento das diretrizes fixadas pelo governo. 84

Destaca-se tambm que o exerccio da transparncia associado aos procedimentos de responsabilizao e comunicao com a sociedade garantiria o surgimento de um debate pblico sobre as prioridades de governo. Isto evitaria a simples utilizao da inflao como ajuste de prioridades de poltica fiscal e social, privilegiando o aprimoramento institucional do processo oramentrio e a discusso aberta com a sociedade sobre os rumos a serem seguidos. A poltica econmica tambm ter como prioridade a boa gesto dos bancos pblicos e a manuteno da superviso do Banco Central, seguindo as melhores prticas internacionais, de forma a torn-los competitivos, garantindo a boa gesto dos recursos pblicos. O objetivo oferecer transparncia aos programas pblicos implementados por intermdio desses b ancos. Os custos, assim como os beneficirios dos programas executados, sero tratados com transparncia e de forma consistente com a poltica monetria.

4.4 Reforma do Mercado de Crdito O Brasil possui um reduzido volume de crdito privado como frao da renda nacional, em comparao com os demais pases emergentes, estando hoje em torno de 23% do PIB (Grfico 41):

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GRFICO 41 Crdito ao Setor Privado como Percentual do PIB


160 140 120 120 102 100 80 80 60 40 20 0
Brasil Canad Chile Alemanha Israel Coria Estados Unidos

144

87 68

23

Fonte: Brasil: BCB, 2002; Demais pases: Banco Mundial, World Development Indicators, 2002.

Este reduzido volume de crdito privado, inclusive bancrio, tem impactos negativos sobre o bem-estar das famlias, seja diretamente, por tornar mais custoso o acesso ao crdito pessoal para a compra de bens durveis ou imveis, ou indiretamente, pelo seu impacto sobre o custo do investimento privado, a gerao de empregos e o crescimento econmico. As reformas propostas para o mercado de crdito objetivam reduzir os incentivos existentes procrastinao do pagamento de dbitos, e inadimplncia, que contribuem para os elevados spreads bancrios observados no Brasil. Como ser visto adiante, o diferencial de spread observado nas diversas modalidades de crdito reflete, alm das eventuais diferenas nos custos de transao, a probabilidade de no pagamento da dvida, assim como os custos adicionais incorridos para o recebimento das garantias, incluindo o perodo esperado entre o no pagamento e o recebimento dessas mesmas garantias. Os incentivos procrastinao do cumprimento das obrigaes de dvida e inadimplncia decorrem, em grande medida, do marco institucional existente. Parte desse marco pode ser reformado com a reviso de entraves contidos nas normas processuais. A principal questo reside na dificulda de em executar as garantias concedidas em caso de no pagamento dos emprstimos. 86

Isso faz com que os juros pagos pelos bons pagadores sejam mais elevados, de modo a compensar as perdas associadas aos maus pagadores ou queles que perdem sua capacidade de p agar seus dbitos. Esse um ponto importante do mercado de crdito: os bons pagadores acabam pagando pelos maus pagadores; caso contrrio enfrenta-se a possibilidade de crises bancrias. Por essa razo, justificam-se medidas que desestimulem a inadimplnc ia e permitam a rpida execuo das garantias em caso de no pagamento. A importncia dessas medidas pode ser verificada analisando-se as diversas modalidades de crdito que se diferenciam pelo tempo mdio de execuo das garantias e risco de inadimplncia e seu impacto nos spreads bancrios.

Mercado Imobilirio e Alienao Fiduciria Nos ltimos anos, foram introduzidos diversos aperfeioamentos no sistema financeiro, com o objetivo de reduo dos spreads bancrios e expanso do volume de recursos concedidos. Entre essas, destacam-se a alienao fiduciria e a Cdula de Crdito Bancrio, e outros aperfeioamentos, com especial nfase no segmento habitacional. A Alienao Fiduciria uma forma de garantia ao financiamento da compra de bens durveis ou imveis, que propicia maior segurana ao credor, na medida em que a propriedade do bem permanece com o credor at a quitao integral do financiamento pelo muturio. No caso do financiamento da compra de imveis, a alienao fiduciria foi introduzida pela Le i n 9.514/97, cujo objetivo reduzir o spread bancrio no financiamento da aquisio de imveis, o que ser obtido pela reduo tanto do risco de inadimplncia por parte dos devedores quanto dos custos na execuo da garantia. Deve-se lembrar, entretanto, que remanesce ainda algum grau de insegurana jurdica quanto sua efetiva consistncia frente s decises judiciais. Ainda preciso consolidar os avanos obtidos por intermdio de medidas provisrias, como a forma de correo das operaes com prazo do financiamento superior a 36 meses, entre outros. Alm disso, importante consolidar os procedimentos jurdicos j existentes para eliminar inconsistncias processuais na execuo de garantias que induzem a procrastinao das aes judiciais. A Cdula de Credito Imobilirio (CCI), criada pela MP n 2.223, de 04.09.2001, similarmente Cdula de Crdito Bancrio (CCB), instituda pela MP n 2.065, de 1999, facilita e agiliza a negociao de crditos imobilirios. Assim, a cada contrato de financiamento, pode ser emitida uma CCI, pelo agente financeiro originador, com caracterstica de ttulo de crdito, a qual pode ser vendida a uma companhia securitizadora que, por sua vez, emite o Certificado de 87

Recebveis Imobilirios (CRI), com lastro nas CCI. No processo de emisso do CRI com o uso da CCI, evita-se a necessidade de averbao dos contratos de financiamentos imobilirios em cada um dos cartrios em que tenham sido registradas as negociaes primrias. Dessa forma, estimulase a securitizao de crditos imobilirios por meio de mecanismos de mercado, com o conseqente crescimento de um amplo e dinmico mercado secundrio de ttulos vinculados a financiamentos imobilirios. Como j salientado, a manuteno de um sistema bancrio slido num ambiente caracterizado por inadimplncia elevada e por dificuldades para a recuperao do valor dos crditos e execuo de garantias acaba gerando um encarecimento do crdito, com conseqente excluso das camadas mais desprotegidas da sociedade. A Tabela 7 abaixo ilustra a influncia da existncia de garantias sobre os custos do crdito. Vale ressaltar que as operaes do vendor contam com as garantias de melhor qualidade no segmento de pessoa jurdica, fato que tambm se observa no caso das operaes de aquisio de veculos no segmento de pessoas fsicas, onde significativa a influncia da alienao fiduciria como eficiente mtodo de execuo das garantias.

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TABELA 7 Taxas Mdias Mensais Pr -fixadas das Operaes de Crdito com Recursos Livres Por Modalidade
(informaes referentes a dezembro de 2002 em % ao ano)

Pessoa Jurdica
Conta Garantida Desconto de Duplicata Aquisies de Bens Capital de Giro Vendor 77,3 56,1 43,0 42,3 32,9

Pessoa Fsica
Cheque Especial Crdito Pessoal Aquisio de Bens Outros Aquisio de Bens Veculos 163,9 91,8 80,7 55,5

Fonte: BCB Departamento Econmico (DEPEC).

Nessa

direo,

importante

prosseguir

removendo

entraves

introduzindo

aperfeioamentos na utilizao do instituto da alienao fiduciria no segmento imobilirio, bem como estendendo sua aplicao a outros segmentos.

A Nova Lei de Falncias A reformulao do arcabouo legal que rege processos falimentares um projeto prioritrio na agenda de reformas. Uma adequada lei de falncias deve ser capaz de disponibilizar mecanismos que possibilitem a recuperao de empresas em dificuldades, evitando o fechamento de unidades produtivas e a perda de postos de trabalho. Alm disso, a segurana decorrente da recuperao mais rpida dos crditos concedidos reduz os cus tos de inadimplncia, permitindo a reduo dos prmios e spreads cobrados nas operaes de emprstimos. Quando a recuperao j no mais possvel e, conseqentemente, a entrada em processo falimentar torna-se inevitvel, a lei de falncias deve dispor de mecanismos que assegurem a 89

transferncia de ativos de maneira rpida e eficiente. A rapidez do processo falimentar evita a depreciao de ativos tangveis e intangveis, o que aumenta as chances de que esses continuem a produzir a partir do momento em que forem transferidos. A eficincia do processo falimentar est associada maximizao do valor arrecadado com a venda dos ativos da massa falida, o que colabora para o pagamento das dvidas trabalhistas e com o fisco, alm do ressarcimento dos demais credores. Definidos os objetivos gerais de uma lei de falncias, sua institucionalizao requer a definio de trs dimenses principais. Uma primeira dimenso diz respeito integrao dos trabalhadores e demais credores gesto das empresas em dificuldades. A segunda se refere criao dos mecanismos que garantam a transferncia rpida e eficiente dos ativos, preservando a estrutura produtiva. E a terceira est associada definio dos direitos de propriedade sobre os recursos arrecadados com a venda dos at ivos. Em todas as dimenses, torna-se crucial a definio de uma estrutura de incentivos econmicos adequada, permitindo que as empresas viveis e os ativos subjacentes gerem maior benefcio sociedade, e que os credores recebam com celeridade, sem prejuzo da adequada responsabilizao aos maus gestores. Portanto, intenta-se construir um sistema falimentar eficiente, que seria favorecido tambm por um aprimoramento dos processos judiciais de cobrana e execuo falimentar no tratados no Projeto de Lei, mas que poderiam compor alguma iniciativa posterior de reforma no mbito do Judicirio. As mudanas propostas abrangem os momentos da recuperao e da falncia. O processo de recuperao seria aperfeioado por um ambiente de maior participao, estimulando a parceria entre o empresrio, os trabalhadores e os demais credores. Busca -se incentivar solues de mercado, reduzindo a interferncia do poder pblico, sem deixar de aproveitar a legitimidade que este pode conferir aos acordos privados, e ainda sem descuidar da responsabilizao dos gestores. O objetivo evitar a presena de incentivos perversos, quer recuperao tardia tornada invivel, quer atrao de empresas potencialmente saudveis. No processo de falncia, procura-se criar novos incentivos para que os credores participem de forma mais ativa do processo. D-se prioridade alienao em bloco, permitindo que o negcio, se vivel, continue gerando benefcios. Uma parte significativa da mudana envolve regras de diviso dos ativos da empresa que preservem as prioridades aos crditos trabalhistas e tributrios, sem que os responsveis pela gesto da empresa com problemas possam se beneficiar, como hoje ocorre. 90

No que se refere preservao dos ativos tangveis e intangveis em benefcio da sociedade, o procedimento mais eficiente consiste na sua venda em hasta pblica, com as protees necessrias de transparncia e garantia de disponibilidade de informao e acesso aos possveis interessados, de modo a maximizar o valor dos recursos arrecadados. A mudana, portanto, consiste em incentivar a venda da massa falida rapidamente, permitindo que os ativos da empresa continuem a produzir e a gerar empregos. Quanto aos direitos de propriedade no processo falimentar sobre os recursos arrecadados com os ativos da empresa, estes seriam alocados a um fundo lastreado em ttulos pblicos, sendo definido um perodo para que os credores se organizem e apresentem seus crditos. A hierarquia dos direitos ser preservada. Primeiro os trabalhadores, depois o fisco, por fim os demais credores. Entretanto, preciso diferenciar os trabalhadores dos proprietrios e dirigentes, e estes ltimos no devem ser beneficiados com a falncia. At para garantir que os recursos sejam utilizados prioritariamente pelos trabalhadores, e no pelos proprietrios e altos executivos, importante estabelecer um limite que garanta os benefcios imensa maioria dos trabalhadores. O projeto hoje em estudo garante a prioridade no ressarcimento por trabalhador de R$ 30 mil de salrios atrasados , alm de outros R$ 30 mil de dvidas junto ao FGTS. Trata-se de uma garantia superior concedida na maioria dos pases. O teto dessa garantia tem por objetivo limitar o pagamento de altos salrios por proprietrios e dirigentes como mecanismo para a retirada de recursos da massa falida, em prejuzo de trabalhadores e demais credores da empresa. Em suma, a aprovao da nova lei de falncias trar segurana jurdica e agilidade institucional no relacionamento entre credores e empresas, permitindo a reduo do risco de crdito privado, contribuindo para a reduo dos spreads bancrios e induzindo expanso do crdito privado.

Medidas de Estmulo ao Crdito para Microfinanas: Microcrdito, Cooperativas de Crdito e Correspondentes Bancrios H alguns anos diversos nveis de governo e instituies civis vm desenvolvendo estudos e promovendo aes voltadas a prover servios financeiros aos segmentos da populao at ento desassistidos ou excludos de um atendimento mnimo pelo sistema financeiro tradicional. Esses esforos foram concentrados, basicamente, em trs instrumentos de grande penetrao:

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i)

microcrdito, que visa ao fornecimento de crdito de pequeno valor para o desenvolvimento e a viabilizao de atividades, formais e informais, de natureza profis sional, comercial ou industrial, por parte de pessoas fsicas e microempresas;

ii)

cooperativas de crdito, que tm suas atividades voltadas, tanto na captao de recursos como na sua aplicao, ao atendimento das necessidades de seus associados; e

iii)

correspondentes bancrios, que desenvolvem certas atividades financeiras como mandatrios de instituies financeiras. Faz-se necessrio, em funo da experincia obtida, aprimorar esses instrumentos de forma

a melhor atender s necessidades da sociedade. No que diz respeito ao microcrdito, espera-se uma natural expanso dessa atividade, seja por intermdio de organizaes no-governamentais, de fundos de investimento municipais voltados para esse segmento ou de sociedades de crdito ao microempreendedor, com incremento no investimento privado. As experincias at agora demonstram ser a atividade rentvel, desde que conduzida de forma correta, o que representa uma ruptura em relao s prticas adotadas para a realizao do crdito tradicional. O microcrdito no requer necessariamente a concesso de subsdios, podendo as operaes serem contratadas a taxas de mercado, que para esse segmento da sociedade muitas vezes representam custos inferiores a fontes alternativas de obteno de crdito. Essas iniciativas tambm tendem, no mdio prazo, a trazer atividades informais para o segmento formal da economia, a partir do momento em que estas ganhem porte suficiente para acessar instrumentos oferecidos pelo sistema financeiro tradicional. Desde sua regulamentao em 1999, verificou-se uma demanda crescente pelo microcrdito, devido maior divulgao da atividade no mercado interno e pelo interesse no segmento por parte de organismos internacionais, oferecendo no somente recursos para investimento como tambm compartilhando experincias e promovendo eventos e treinamentos na rea. A atuao governamental no segmento poder tomar a forma de participao indireta, criando estmulos para o desenvolvimento maior da atividade com a utilizao dos instrumentos existentes, ou de forma direta, com o uso de instituies financeiras pblicas, como atualmente ocorre com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e o Banco do Nordeste, por exemplo. As cooperativas de crdito tambm so instrumentos de relevncia para a economia, por fornecerem servios financeiros a seus prprios associados, integrantes da prpria comunidade em que se desenvolvem, e por assumirem os riscos decorrentes das operaes praticadas. Permitem 92

tambm que os prprios beneficiados, os quais provavelmente no teriam acesso a servios financeiros de outra forma, participem do desenvolvimento das comunidades locais. E estimulam o desenvolvimento local de forma sustentvel, acima de tudo no que se refere formao de poupana e ao financiamento de atividades econmicas, resultando na gerao de empregos e melhor distribuio de renda. O segmento nos ltimos anos tem apresentado ndices elevados de crescimento, no somente em termos de quantidade de entidades existentes, como tambm em relao ao volume de operaes praticadas, num modelo de organizao que requer do associado sua participao e envolvimento nas atividades promovidas pela cooperativa, por se tratar de uma sociedade de pessoas. O desenvolvimento do setor de cooperativas de crdito requer maior ateno junto ao segmento de menor poder aquisitivo, onde h a necessidade de apoio externo para sua manuteno e onde o crescimento tende a ser lento e instvel. Os esforos governamentais nesse segmento tm-se concentrado, portanto, em aes voltadas ao fortalecimento dos requisitos exigidos dos administradores das cooperativas de crdito e de medidas de controle impostas s atividades desenvolvidas. Esse controle realizado a partir das cooperativas centrais s quais so vinculadas as cooperativas singulares e a partir da criao dos bancos cooperativos. Esses trabalhos requerem continuidade para que as cooperativas de crdito possam se fortalecer e servir de instrumento para o desenvolvimento da economia local e atender s demandas por servios financeiros de uma mesma regio, desempenhando importante papel na correo de desigualdades regionais, sem depender da interferncia direta do poder pblico. Os correspondentes bancrios constituem um mecanismo recentemente reformulado, visando levar determinados servios financeiros para regies e locais que at ento no dispunham de atendimento por entidade integrante do sistema financeiro tradicional. Passou-se a permitir a contratao, por parte das instituies financeiras, de empresas para a prestao de servios de recepo e encaminhamento de propostas de abertura de contas de depsito e de recebimentos e pagamentos de contas, emprstimos e ordens de pagamento, bem como aplicaes e resgates em fundos de investimento. A iniciativa, em termos de pontos de atendimento populao, demonstrou nvel de crescimento elevado, e atualmente representa oferecimento de locais de atendimento 40% superiores ao nmero de agncias bancrias existentes, com reflexos diretos e imediatos para

93

aproximadamente 40 milhes de pessoas que vivem nas periferias das grandes cidades e at ento no tinham acesso a servios financeiros. O mecanismo representa uma forma promissora de fornecer servios financeiros para o segmento da populao mais carente. A Caixa Econmica Federal tem credenciadas aproximadamente nove mil casas lotricas como seus correspondentes, enquanto a Empresa de Correios e Telgrafos (ECT) passou a utilizar sua rede de agncias como correspondente bancrio, o que permite que servios financeiros, em maior ou menor grau, sejam levados para todos os municpios, meta basicamente j alcanada com a iniciativa.

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