FUNDAO OSWALDO CRUZ ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA SRGIO AROUCA

Alexandre Alvarenga de Almeida Mauro Coutinho Matheus Suely Clemente

A transparncia na execuo das despesas do SUS, no mbito da regio metropolitana do estado do Rio de Janeiro, no primeiro trimestre de 2012

Orientador: Professor Renato Bonfatti

Rio de Janeiro 2012

Sumrio
1 INTRODUO...............................................................................................................3 2 Metodologia utilizada......................................................................................................5 3 - Breve histrico do processo de transparncia nas contas pblicas................................5 4 Conceitos de transparncia............................................................................................6 5 A execuo das despesas..............................................................................................7 5.1 A composio do patrimnio na Administrao Pblica..........................................7 5.2 - Classificao do patrimnio pblico sob o enfoque contbil...................................7 5.2.1 - Ativos:...............................................................................................................7 5.2.2 - Passivos:.........................................................................................................7 5.2.3. - Patrimnio Lquido ou situao lquida: ..........................................................8 5.2.4 Representao grfica do patrimnio..............................................................8 6 O conceito de despesas.................................................................................................8 6.1 Os estgios da realizao da despesa ...............................................................9

6.2 A execuo oramentria .....................................................................................9 7 Os dispositivos legais relativos transparncia:..........................................................11 7.1 Constituio Federal..............................................................................................11 7.2 Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990 7.3 Lei Complementar n 101 ...............................................................12

...............................................................................12

7.4 - DECRETO N 7.185, DE 27 DE MAIO DE 2010....................................................14 7.5 - Ministrio da Fazenda. Portaria n 548, de 22 de novembro de 2010..................16 8 A regio metropolitana os limites geogrficos...........................................................16 9 A anlise das informaes disponibilizadas nos stios eletrnicos .............................17 9.1 Caractersticas positivas na interface de um site..................................................17 9.2 Usabilidade na interface de sites.........................................................................18 9.3 Amigabilidade na interface de sites.......................................................................19 9.4 O critrio de anlise das pginas eletrnicas........................................................20 9.5 - Os tpicos analisados na avaliao dos stios eletrnicos....................................20 10 Resultados.................................................................................................................21 10.1 Anlise dos stios ................................................................................................21 10.2 Avaliao dos parmetros de usabilidade e amigabilidade................................21 10.3 Anlise da interface dos sites quanto facilidade de uso...................................22 10.4 A interface e o xito na obteno dos dados.......................................................22 11 Discusso ..............................................................................................................23

12 CONCLUSO.............................................................................................................23 13 - BIBLIOGRAFIA..........................................................................................................26

1 INTRODUO

A publicidade um dos princpios da Administrao Pblica estampados na Constituio Federal de 1988, consagrando o dever do administrador pblico de manter plena transparncia em seus atos. Cabe ressaltar que a transparncia um conceito que alcana uma amplitude bem maior do que o de publicidade uma vez que a transparncia nos permite um acompanhamento, em tempo real, do que est sendo efetivamente realizado em termos de desembolso, possibilitando a correo de erros com maior eficincia. Em decorrncia dos fenmenos que caracterizam nosso sistema polticoadministrativo desde o meado do sculo passado a aplicao dos recursos pblicos na rea de sade no conseguiu chegar a um nvel de qualidade no atendimento se considerarmos a capacidade instalada, a qualidade da mo de obra e o valor destinado a operao. Desta forma, de fundamental importncia que o sistema seja o mais transparente possvel e plenamente justificvel a discusso acerca da transparncia que vai muito alm do mbito contbil jurdico, tratando-se de um relevante instrumento nas mos da sociedade e dos organismos de controle social. O objetivo principal deste trabalho realizar uma anlise do nvel de transparncia das informaes disponibilizadas nos sites das Prefeituras da regio metropolitana do estado do Rio de Janeiro com o intuito de apresentar qual o percentual de municpios apresentam uma rea especfica de temas relativos transparncia, contas pblicas e prestao de contas, bem como os que disponibilizam, em tempo real, as informaes relativas s despesas em sade. Os objetivos especficos deste trabalho so: analisar os parmetros de usabilidade e de amigabilidade na interface dos sites das prefeituras da regio objeto deste trabalho; realizar uma pesquisa dos instrumentos legais existentes que podem ser utilizados no aumento da transparncia da gesto financeira no mbito do Sistema nico de Sade, na regio metropolitana do estado do Rio de Janeiro com especial ateno para as alteraes ocorridas no artigo 48 da lei complementar n 101 de 2000 em seu pargrafo nico e no recm-criado artigo 48-A, assim como apontar os motivos determinantes para o cumprimento e para o descumprimento das exigncias legais. importante registrar que no est dentre os objetivos deste trabalho o aprofundamento nos aspectos tcnicos relativos s leis oramentrias bem como aos processos de elaborao do oramento pblico uma vez que tais aspectos encontram um

grande quantitativo de trabalhos a respeito. Na forma na lei complementar n 105, de 04 de julho de 2002, do estado do Rio de Janeiro, a regio metropolitana composta pelos municpios do Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itabora, Japeri, Mag, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Paracambi, Queimados, So Gonalo, So Joo de Meriti, Seropdica e Tangu. Cabe ressaltar que o municpio de Mesquita tambm faz parte do objeto deste trabalho mesmo no constando no texto da referida lei complementar. No decorrer deste trabalho e no limite do tema proposto, sero abordadas outras questes importantes acerca do tema, tais como a identificao da legislao pertinente bem como analisar quantitativamente o nvel de aplicao, por parte dos municpios da regio metropolitana, do que dispem os instrumentos legais que tratam do assunto objeto deste trabalho; traar uma anlise dos nveis de usabilidade e amigabilidade das informaes disponveis, e, deste modo, contribuir no aperfeioamento do conceito de transparncia e disponibilizar mais uma ferramenta de auxlio das organizaes de controle social no mbito da regio metropolitana do estado do rio de janeiro. Entretanto, cabe ressaltar que no ser feita pesquisa junto aos potenciais usurios, para avaliao dos parmetros tanto de usabilidade quanto de amigabilidade mencionados neste trabalho.

2 Metodologia utilizada A metodologia a ser utilizada neste trabalho ser, a coleta e a anlise de dados das informaes disponveis nos stios eletrnicos das prefeituras dos municpios da regio objeto deste trabalho, onde os resultados levantados sero submetidos a uma avaliao tanto dos parmetros tcnicos de interface de uma pgina na internet quanto aos aspectos da legislao disponvel acerca da obrigatoriedade da divulgao de dados em tempo real, pelos rgos e entidades pblicas, resultando em ndices que demonstraro tanto os nveis de existncia de reas de acesso quanto o de municpios que divulgam seus dados de acordo com a legislao existente. Alm disso, sero realizadas pesquisas bibliogrficas, que permitem que se tome conhecimento de material relevante, tomando-se por base a doutrina especializada e o conjunto normativo disponvel de modo que se possa construir uma nova abordagem sobre o tema, chegando a concluses que possam servir de embasamento para pesquisas futuras.

3 - Breve histrico do processo de transparncia nas contas pblicas No tocante ao que se prope este trabalho e sem a pretenso de discutir os resultados, a glasnost e a perestroika, conjunto de tomadas de decises polticas implementadas durante o governo do lder russo Mikhail Gorbachev, pode ser tomada como o marco inicial da necessidade do acompanhamento das contas e dos desembolsos realizados pelos administradores pblicos por parte da populao, haja vista o intenso clima de instabilidade e segregao social resultante de uma economia planificada,

causadora de agitaes nacionalistas, conflitos tnicos e regionais e insatisfao econmica, quadro esse que levou a extinta Unio Sovitica a um verdadeiro estado de caos social devido a um total descontrole da verdadeira situao econmica daquele pas. No Brasil, o tmido debate acerca do tema iniciou-se com o surgimento de organizaes como a transparncia Brasil, em 2000 que apresenta como principal tarefa monitorar a prtica, por parte dos governos, de medidas administrativas mais saudveis,sendo este o grande diferencial. Apesar da existncia de uma legislao bem razovel acerca do tema, cidados privados que trabalham em organizaes no governamentais tm dificuldades na obteno de informaes, sendo esta uma das causas para o aprofundamento dos nveis de transparncia nos gastos realizados pelo setor pblico.

4 Conceitos de transparncia A palavra transparncia, segundo os principais dicionrios brasileiros, a qualidade do que transparente que, por conseguinte, no sentido figurado, o termo cujo sentido oculto se deixa perceber: aluses transparentes. O portal da transparncia da Controladoria Geral da Unio, conceitua transparncia como sendo o melhor antdoto contra corrupo, dado que ela mais um mecanismo indutor de que os gestores pblicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade, com informaes, colabore com o controle das aes de seus governantes, no intuito de checar se os recursos pblicos esto sendo usados como deveriam. O conceito de transparncia que privilegiamos foi construdo com base nas expectativas e do que tanto a Constituio Federal de 1988 quanto a lei do SUS garantem aos usurios do SUS, e, por conseguinte, entendemos transparncia pblica como sendo

o conjunto de informaes disponibilizadas aos cidados e as organizaes sociais de controle, em tempo real, de forma clara, simples e eficiente, e na forma da lei, dos dispndios realizados pelos entes pblicos afim de que seja possvel a correo de rumos quando necessrio.

5 A execuo das despesas 5.1 A composio do patrimnio na Administrao Pblica Antes de tratarmos da execuo das despesas torna-se necessria uma rpida passagem pelos principais aspectos do universo contbil onde a execuo das despesas est inserida.

Na forma do disposto pelo Manual da Despesa Nacional da Secretaria do Tesouro Nacional, Patrimnio Pblico o conjunto de direitos e bens, tangveis ou intangveis, onerados ou no, adquiridos, formados, produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelas entidades do setor pblico, que seja portador ou represente um fluxo de benefcios, presente ou futuro, inerente prestao de servios pblicos ou explorao econmica por entidades do setor pblico e suas obrigaes.

5.2 - Classificao do patrimnio pblico sob o enfoque contbil Na forma da redao dada pela Resoluo CFC n. 1.268/09 O patrimnio pblico estruturado em trs grupos: 5.2.1 Ativos So recursos controlados pela entidade como resultado de eventos passados e do qual se espera que resultem para a entidade benefcios econmicos futuros ou potencial de servios.

5.2.2 - Passivos So obrigaes presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se esperam que resultem para a entidade sadas de recursos capazes de gerar benefcios econmicos ou potencial de servios.

5.2.3. - Patrimnio Lquido ou situao lquida: o valor residual dos ativos da entidade depois de deduzidos todos seus passivos.

5.2.4 Representao grfica do patrimnio

PASSIVO Obrigaes, Investimento de terceiros
ATIVO Bens e direitos

PATRIMONIO LIQUIDO OU SITUAO LQUIDA = ATIVO PASSIVO

Anexo 01 Representao grfica do patrimnio sobre o enfoque contbil.

6 O conceito de despesas De acordo com a Resoluo do Conselho Federal de Contabilidade n 1.121, de 28 de maro de 2008, que dispe sobre a estrutura conceitual para a elaborao e

apresentao das demonstraes contbeis, as despesas so decrscimos nos benefcios econmicos durante o perodo contbil sob a forma de sada de recursos ou reduo de ativos ou incremento em passivos, que resultem em decrscimo do

patrimnio lquido e que no sejam provenientes de distribuio aos proprietrios da entidade. Deste modo, de uma maneira simplificada, podemos entender a despesa como um desembolso necessrio ao objetivo fim de uma organizao pois uma despesa que resultado de um planejamento realista e bem executado ir transformar-se em um investimento do ponto de vista de resultados.

6.1 Os estgios da realizao da despesa De acordo com a lei 4.320/64, a despesa possui trs estgios sendo o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio.

O segundo estgio da despesa pblica, de acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho. Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao e efetuado no SIAFI pelo documento Nota de Lanamento NL. Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.

O ltimo estgio da despesa o pagamento e consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao.

6.2 A execuo oramentria De acordo com o Manual do SIAFI - Sistema de Administrao Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional, normalmente h interpretaes equivocadas do que venha a ser execuo oramentria e financeira o que perfeitamente compreensvel uma vez que a execuo oramentria e financeira ocorrem concomitantemente. Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas no se poder gast-lo, se no houver a disponibilidade oramentria.

Desta forma, pode-se definir execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no Oramento ou Lei Oramentria Anual - LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento. Na tcnica oramentria inclusive habitual se fazer a distino entre as palavras crdito e recursos. Reserva-se o termo crdito para designar o lado oramentrio e recursos para o lado financeiro. Crdito e Recurso so duas faces de uma mesma moeda. O crdito oramentrio, dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, e recurso financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria. Ainda segundo o manual, todo o processo oramentrio tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituio Federal, art.165, que determina a necessidade do planejamento das aes de governo por meio do: Plano Plurianual de Investimentos - PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO; Lei Oramentria Anual LOA.

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo oramentria e de programao financeira da Unio estabelecidas para o exerccio, e lanadas as informaes oramentrias, fornecidas pela Secretaria de Oramento Federal, no SIAFI , por intermdio da gerao automtica do documento Nota de Dotao ND, cria-se o crdito oramentrio e, a partir da, tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita.

Executar o Oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas e s essas, uma vez que, para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Congresso Nacional e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4.320/64 : empenho, liquidao e pagamento atualmente se encontra em aplicao a sistemtica do pr-empenho antecedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito oramentrio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedores de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo licitatrio.

7 Os dispositivos legais relativos transparncia: Constituio Institui a publicidade como um dos princpios basilares da Federal de 1988 Administrao Pblica Lei 8.080/90 Determina, dentre os princpios do SUS, que as aes relativas ao mesmo fossem desenvolvidas com a participao da comunidade. Lei Complementar Alm de dedicar um captulo especfico transparncia, ao controle e n 101 fiscalizao das contas pblicas; estabeleceu parmetros objetivos de condutas de controle a serem implementadas pelos entes federativos. Decreto federal Regulamenta o disposto pela LC 101 com relao ao padro de n7.185/10 qualidade mnima do sistema de administrao financeira padro a ser adotado pelos entes federativos, o qual dever liberar as informaes em tempo real . Portaria n548 do Estabelece requisitos mnimos de controle e segurana do sistema Ministrio da integrado de informaes financeiras e ainda define critrios contbeis Fazenda para o registro das mesmas. Lei complementar Este diploma legal alterou a constituio do estado do Rio de Janeiro, n133 do estado delimitando a regio metropolitana, a qual objeto deste trabalho. do Rio de Janeiro
Anexo II: Dispositivos legais relativos transparncia

7.1 Constituio Federal A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 37 estabelece a publicidade como um dos princpios basilares da administrao pblica. Os principais doutrinadores da rea de Direito Administrativo no estabelecem um estudo mais aprofundado acerca do princpio da publicidade no tocante transparncia, talvez pela multidisciplinaridade do tema que envolve alm dos ramos do direito constitucional, administrativo e financeiro a contabilidade pblica. 7.2 Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990 A lei 8.080 j em seu artigo 7, ou seja, dentre os princpios, determina em seu inciso VIII que as aes do Sistema nico de Sade fossem desenvolvidas com a participao da comunidade. O mesmo diploma legal consolida em seu artigo 33 que os recursos financeiros do Sistema nico de Sade sero depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuao, e movimentados sob fiscalizao dos respectivos Conselhos de Sade que na forma do disposto pelo artigo 1, inciso II, pargrafo 4 da lei 8.142de 28 de dezembro de 1990, a representao dos usurios nos Conselhos de Sade e Conferncias ser paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos; cabendo ressaltar que este

trabalho no objetiva o aumento do nvel de informao para um setor especfico.

7.3 Lei Complementar n 101 A transparncia comeou a tomar forma, no mundo jurdico, com a promulgao da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 que estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Este diploma legal na redao original do seu artigo 48 estabeleceu como instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Entretanto, na prtica o que vem acontecendo a publicao de relatrios estticos com alto ndice de condensao dos dados, o que impossibilita qualquer tipo de acompanhamento e anlise dos dados por parte dos organismos de controle social. Deste modo, por meio da Lei Complementar n 131 de 27 de maio de 2009 foram acrescentados dispositivos Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. As alteraes consistiram na alterao do pargrafo nico do artigo 48 que teve sua reao alterada no sentido de demonstrar que a transparncia, alm dos relatrios constantes no caput, ser assegurada tambm mediante, conforme dispe o inciso I, o incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.

A segunda alterao neste artigo ocorreu por meio do inciso II o qual passou a determinar a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. A terceira alterao impe a adoo de sistema integrado de administrao

financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder

Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A o qual descreve quais as informaes acerca da despesa e da receita devero ser disponibilizadas a qualquer pessoa fsica ou jurdica. Alm das alteraes sofridas no artigo 48 e da criao do artigo 48-A, a lei complementar 131 tambm desdobrou o artigo 73 da lei complementar 101, sendo alteraes que mais se aproximam dos objetivos deste trabalho as ocorridas com a criao do artigo 73-B e 73-C. No artigo 73-B, foram estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A:

I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes, tendo este prazo atingido o seu final em 27 de maio de 2010 se considerarmos a data da publicao do respectivo diploma no Dirio Oficial da Unio; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes tendo este prazo atingido o seu final em 27 de maio de 2011 se considerarmos a data da

publicao do respectivo diploma no Dirio Oficial da Unio; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil)

habitantes o qual ter atingido o seu final em 27 de maio de 2013 se considerarmos a data da publicao do respectivo diploma no Dirio Oficial da Unio. No caso do no atendimento as alteraes trazidas ao diploma legal, o artigo 73-B, at o encerramento dos prazos previstos, das determinaes contidas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e no art. 48-A

sujeita o ente sano prevista no inciso I do 3o do art. 23, ou seja, receber transferncias voluntrias;

7.4 - DECRETO N 7.185, DE 27 DE MAIO DE 2010 Este decreto dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito de cada ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar no101, de 4 de maio de 2000 definindo que a transparncia ser assegurada mediante a criao de um sistema integrado de administrao financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, o qual o decreto denominou SISTEMA, devendo permitir a liberao em tempo real das informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira das unidades gestoras, referentes receita e despesa, com a abertura mnima estabelecida naquele decreto, bem como o registro contbil tempestivo dos atos e fatos que afetam ou possam afetar o patrimnio da entidade. O sistema dever ser integrado por todas as entidades da administrao direta e indireta de todos os entes da federao, sem prejuzo da autonomia do ordenador de despesa para a gesto dos crditos e recursos autorizados na forma da legislao vigente e em conformidade com os limites de empenho e o cronograma de desembolso estabelecido. Dentre outras determinaes, ficou entendido como liberao em tempo real: a disponibilizao das informaes, em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, at o primeiro dia til subsequente data do registro contbil no respectivo SISTEMA, sem prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional necessrios ao seu pleno funcionamento por meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico: a Internet, sem exigncias de cadastramento de usurios ou utilizao de senhas para acesso. Em seu artigo 7o , o decreto determina que sem prejuzo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente estabelecidos, o SISTEMA dever gerar, para

disponibilizao em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, pelo menos, as seguintes informaes relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo oramentria e financeira: I - quanto despesa:

a) o valor do empenho, liquidao e pagamento; b) o nmero do correspondente processo da execuo, quando for o caso; c) a classificao a unidade oramentria, oramentria,

especificando

funo, subfuno, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto; d) a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de operaes independentes da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefcios previdencirios; e) o procedimento licitatrio realizado, bem como sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o nmero do correspondente processo; e f) o bem fornecido ou servio prestado, quando for o caso; II - quanto receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora,

compreendendo no mnimo sua natureza, relativas a: a) previso; b) lanamento, quando for o caso; e c) arrecadao, inclusive referente a

recursos extraordinrios.

7.5 - Ministrio da Fazenda. Portaria n 548, de 22 de novembro de 2010

Esta portaria estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis do sistema integrado de administrao financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. Os aspectos tcnicos de controle contbil pertinentes ao sistema de

processamento no sero abordados neste trabalho em decorrncia da disponibilidade de vrias publicaes tanto na esfera governamental quanto nas organizaes sociais. Todavia, este documento legal estabelece um nvel de padronizao do controle contbil semelhante ao efetuado pelo governo federal onde utilizado o SIAFE Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. 8 A regio metropolitana os limites geogrficos De acordo com a Lei Complementar n 133, de 15 de dezembro de 2009 , do estado do Rio de Janeiro, a qual alterou o caput do art. 1 da Lei Complementar n 87, de 16 de dezembro de 1997, delimitando a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, a qual formada pelos Municpios do Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itabora, Japeri, Mag, Maric, Mesquita, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Paracambi, Queimados, So Gonalo, So Joo de Meriti, Seropdica, Tangu e Itagua; os quais serviro de parmetro para o que se prope este trabalho. 9 A anlise das informaes disponibilizadas nos stios eletrnicos dos entes da regio metropolitana A anlise tomar por base o disposto pela Lei Complementar n 101 e nos dispositivos legais que regulamentaram-na no tocante transparncia na execuo das despesas do SUS, nos limites do tema proposto, realizando um confronto entre os

principais conceitos de usabilidade e amigabilidade e o que de fato est sendo apresentado.

9.1 Caractersticas positivas na interface de um site De acordo com o Instituto Brasileiro de Usabilidade e Amigabilidade os termos "amigabilidade" e "usabilidade" designam certas caractersticas da interface entre um ser humano -o usurio- e um aparelho qualquer tal como: telefone, DVD, controle remoto, console de um carro, computador, cmera fotogrfica, caixa eletrnico, dentre outras. Estas caractersticas, na comunicao de um sistema qualquer com o usurio, so altamente desejveis, quais sejam: O sistema fcil de aprender a usar O sistema fcil de reaprender (No h perda

substancial do conhecimento do sistema aps um breve perodo de inatividade, e fcil lembrar as principais caractersticas do sistema aps um longo perodo de inatividade) O sistema convida explorao de suas facilidades O usurio consegue identificar facilmente quais

funes do sistema devem ser utilizadas em quaisquer (ou pelo menos na maioria das) circunstncias A interface do sistema intuitiva, adaptada ao

modelo cognitivo do usurio ("parece familiar") O tempo de resposta do sistema adequa-se

expectativa do usurio O sistema minimiza a probabilidade de erro O sistema minimiza as consequncias de um erro, e

possibilita reverter as consequncias de uma ao errada. O sistema transmite ao usurio sensao de

segurana

Deste modo, o desenvolvimento de um sistema com estas caractersticas no produto do acaso; fruto de uma ao planejada, sistemtica, que leve em considerao fundamentalmente as particularidades do universo de usurios no oferecimento da sua funcionalidade.

9.2 Usabilidade na interface de sites Conforme o disposto na Cartilha de Usabilidade

emitida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto por meio da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Usabilidade, a usabilidade pode ser

definida como o estudo ou a aplicao de tcnicas que proporcionem a facilidade de uso de um dado objeto, no caso, um stio. A usabilidade busca assegurar que qualquer pessoa consiga usar o stio e que este funcione da forma esperada pela pessoa. Em usabilidade tem como objetivos a: facilidade de uso; facilidade de aprendizado; facilidade de memorizao de tarefas; produtividade na execuo de tarefas; preveno, visando a reduo de erros; satisfao do indivduo. resumo, a

Para a usabilidade o ponto de partida do desenvolvimento o usurio. Usurio o termo tcnico utilizado em usabilidade para referir-se a cada pessoa que utiliza o objeto em questo por meio de uma interface. No caso temos o cidado como usurio, e, dentre os questionamentos disponveis a respeito das avaliaes dos nveis de usabilidade que permitem a concepo de interfaces que atendam as expectativas e necessidades dos cidados, os quais visam garantir melhores decises de projeto e evitar custos de correes tardias. Deste modo, os questionamentos elencados na cartilha de padres de usabilidade que possuem um maior nvel de aproximao do tema deste trabalho, no tocante a transparncia, so: As pessoas identificam o objetivo do stio? Conseguem encontrar os principais

servios e informaes? A navegao e a estrutura do stio so

claras e fazem sentido? Os servios oferecidos so fceis de

serem realizados? Os objetivos do rgo com relao ao stio,

esto sendo alcanados? Existe algum descompasso entre o que

rgo pretende e o que os cidados esperam do stio?

9.3 Amigabilidade na interface de sites De acordo com autores como Tanenbaum, existem princpios capazes de guiar o projeto de interface os quais em linhas gerais so: a simplicidade, a completude e a capacidade para ser implementado eficientemente. Segundo o autor, uma interface simples mais fcil de compreender e implementar de uma maneira livre de erros, de maneira que a completude deve permitir a realizao de qualquer coisa que os usurios queiram fazer, isto , ela deve ser completa. Um outro ponto de vista bastante significativo o do IBRAU - Instituto Brasileiro de Usabilidade e Amigabilidade, tendo em vista a existncia de uma certa confuso no mercado quanto utilizao deste termos. Certos autores criticam o uso do ltimo, alegando que a amigabilidade est baseada em caractersticas de um tipo especial de relacionamento humano, a amizade, que no podem ser reproduzidas entre um usurio e uma mquina tais como a lealdade, por exemplo. Para esta corrente, somente o termo usabilidade seria correto. Ainda, segundo a posio do IBRAU, h, sim, uma distino entre estes termos, tendo por base que um sistema pode adequar-se a todas as caractersticas de usabilidade, e ser pouco amigvel na comunicao com o usurio. H, nesta abordagem, a distino de dois aspectos distintos, porm complementares, de um sistema: sua facilidade de uso e o dilogo que estabelece com o usurio.

9.4 O critrio de anlise das pginas eletrnicas dos municpios da rea objeto deste trabalho, no tocante s despesas do SUS

O critrio de anlise consistir na elaborao de dois questionamentos os quais foram baseados a partir dos parmetros de usabilidade e amigabilidade no tocante a qualidade da interface das informaes disponibilizadas e, caso estejam disponveis em reas especficas destinadas transparncia ou prestao de contas, qual o nvel de simetria entre o disposto pela legislao especfica citada neste trabalho e o que de fato disponibilizado.

9.5 - Os tpicos analisados na avaliao dos stios eletrnicos dos entes que compem a regio metropolitana no tocante s despesas com sade Tendo em vista que este trabalho no objetiva apontar falhas ou criar qualquer tipo de situao que possa ser negativamente utilizada contra qualquer municpio especfico da regio a respeito da qual se direciona este estudo, os resultados sero disponibilizados em percentuais, sem uma identificao especfica, tendo por base as informaes dos sites das dezesseis prefeituras da regio metropolitana. 10 Resultados 10.1 Anlise dos stios
Item N de Prefeituras Incidncia

Municpios cujos sites apresentam rea especfica de: transparncia, contas pblicas e/ou prestao de contas Municpios em cuja rea especfica destinada transparncia, contas pblicas e/ou prestao de contas, foram disponibilizadas ,em tempo real, as informaes relativas s despesas em sade

10 2

59% 12%

Anexo III Demonstrativo da anlise dos stios eletrnicos. Acesso realizado em 09/03/2011.

10.2 Avaliao dos parmetros de usabilidade e amigabilidade

A anlise do grfico abaixo, nos deparamos com uma situao um tanto quanto paradoxal visto que mais da metade dos sites apresenta uma interface inicial classificada entre boa e excelente, fato que poderia ser interpretado como uma poltica de instrumentalizao voltada ampla divulgao dos dados financeiros aos contribuintes. Entretanto, apesar da maioria dos sites visitados apresentarem em suas pginas iniciais cones bem dimensionados fazendo meno tanto transparncia quanto s contas pblicas, ao adentrarmos nestas reas, constatamos que na maioria dos casos no existem informaes ou que no so disponibilizadas da maneira disposta pela legislao.

10.3 Anlise da interface dos sites quanto facilidade de uso No tocante aos parmetros de usabilidade e de amigabilidade, ao considerarmos os padres tanto do Instituto Brasileiro de Usabilidade e de Amigabilidade quanto da Cartilha de usabilidade emitida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, constatamos que nos sites os quais apresentam reas especficas de transparncia e de contas pblicas, o usurio consegue utilizar com facilidade as operaes do sistema uma vez que os servios oferecidos so fceis de serem realizados.

10.4 A interface e o xito na obteno dos dados O bom nvel de usabilidade e de amigabilidade que os sites apresentam em sua fase inicial no uma regra, ao refinarmos as consultas aos dados relativos transparncia e s contas pblicas, quando disponveis. Deste modo, esta falta de padro e de atualizao dos nmeros da execuo financeira resulta em uma avaliao negativa tendo em vista que a principal expectativa inicial do cidado no atendida. O grfico abaixo, nos mostra que os entes municipais ainda tm um imenso caminho a percorrer no tocante ao controle e desembolso dos recursos obtidos junto aos contribuintes.

11 Discusso

Diante dos dados apresentados ficou evidenciado que a poltica de transparncia, nos municpios da regio metropolitana, ainda tem um longo caminho a percorrer no s no mbito da execuo das despesas do Sistema nico de Sade quanto nas demais despesas de interesse direto das organizaes de controle social. Ao considerarmos que a regio objeto de estudo deste trabalho composta por dezessete municpios, estando includa a capital, os percentuais de municpios que disponibilizam as informaes em tempo real insignificante. Como agravante da atual situao, vale ressaltar que praticamente na metade dos stios eletrnicos sequer so disponibilizadas reas especficas para a prestao de contas aos contribuintes. Deste modo, de fundamental importncia uma profunda reflexo, por parte da sociedade, acerca do tema uma vez que a transparncia na execuo tanto das despesas na rea de sade quanto das demais reas, o instrumento que poder consolidar a implantao do Sistema nico de Sade no s na rea que serviu de objeto deste trabalho, mas em todo pas. Esta reflexo dever realizar questionamentos, como por exemplo, quais as justificativas para a no divulgao e para a no adoo dos sistemas de controle e de um sistema de controle nos moldes do estipulados pela legislao, visto que os investimentos necessrios para a efetivao desta sistemtica de controle so relativamente baixos; alm do fato de a maioria dos sites apresentarem um bom padro de usabilidade e amigabilidade, faltando apenas a insero dos dados ou a atualizao das informaes existentes.

12 CONCLUSO

Este trabalho teve como finalidade estudar e elencar as bases legais, tanto constitucionais como infraconstitucionais que norteiam e normatizam a obrigatoriedade de prestao de contas das finanas pblicas no Brasil, sobretudo na rea de sade. Prestao de contas que est vinculada a um dos mais basilares princpios da administrao pblica, a PUBLICIDADE, que em seus mais variados conceitos nada mais do que a obrigao de tornar pblica toda e qualquer ao do homem pblico seja em que esfera for: federal, estaduais e municipais.

Procuramos traar um panorama ftico real e atualizado da situao de cumprimento das relativas obrigaes normativas em relao a publicidade dos gastos pblicos dos municpios da regio metropolitana do Rio de Janeiro, sem o objetivo de relacionar nominalmente estes municpios, pois o objetivo foi traar um panorama global da regio metropolitana frente ao tema proposto e no promover o que conhecemos como caa as bruxas. Entendemos que o governo federal tem o compromisso de consolidar o SUS no Brasil, ancorado no conceito ampliado de sade, concebido como qualidade de vida e decorrente da implementao das polticas econmicas e sociais direcionadas ao bem estar da populao, reafirmando a responsabilidade do estado em relao a proteo social, conforme preceitua o art. 3 da Lei 8.080/90. A Constituio da Republica Federativa do Brasil de 1988 conceitua a seguridade social como um valor social, configurada como um sistema que compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade em seu mais amplo conceito, integral, efetivo e preventivo. Neste contexto surge o SUS como uma estratgia descentralizada para ateno e o cuidado sade, tendo por base os princpios da universalidade, equidade, integralidade e, sobretudo, participao da sociedade, o chamado Controle Social, que deve atuar na formulao e no controle de polticas pblicas de sade, onde uma das mais importantes vertentes so justamente a fiscalizao e monitoramento dos gastos e investimentos pblicos realizados na Sade Pblica. Este Controle Social, que tambm tem previso legal, se organiza de forma equivalente prpria gesto pblica, com Conselho Nacional de Sade, que atua em concomitncia ao Ministrio da Sade, os Conselhos Estaduais de Sade atuando em parceria com as Secretarias Estaduais de Sade e os Conselhos Municipais de Sade que so atrelados ao organograma de gesto das Secretarias Municipais de Sade, assim temos garantida a participao da comunidade nas trs esferas de governo, tendo aqui o principal mecanismo de fiscalizao e controle das contas pblicas da sade no Brasil, pois como todas as despesas devem ser apreciadas e aprovadas ou no pelo plenrio destes respectivos conselhos de sade. Entretanto, para que ocorra a afetiva participao social na gesto de sade, fundamental que programem mecanismos de mobilizao de diferentes sujeitos

relacionados ao SUS, fortalecendo a cidadania plena, onde formalmente todos os estados e municpios tm Conselhos de Sade porm, em muitos casos so frgeis na efetividade e na eficcia de suas atuaes, requerendo iniciativas concretas das trs esferas da gesto do SUS e da sociedade civil. Observamos que este panorama se apresenta em diversos nveis da administrao pblica no Brasil e, no seria diferente aqui no Rio de Janeiro, pois as leis existem, os mecanismos esto disponveis, porm o uso de palavreado tcnico de difcil compreenso, elaborao de tabelas e grficos extremamente complexos que dificultam muito o correto entendimento e interpretao dos mesmos pela sociedade civil, a negligncia de alguns dos gestores pblicos, alm da falta de capacitao dos agentes pblicos, transformam a obrigatoriedade de tornar pblicas as contas dos governos, em uma enorme colcha de retalhos, desfigurada e ineficaz, proporcionando um campo frtil para desvios de finalidade. Assim, conclumos que h uma grande lacuna entre o que dizem as leis e o que acontece na realidade. Porm acreditamos que este cenrio pode e deve ser modificada, atravs da capacitao dos servidores pblicos, aplicao das Leis existentes, responsabilizao dos gestores pblicos, tudo isso tutelado pelo crivo e o olhar fiscalizador da sociedade civil organizada e somente com a conjugao destes fatores que poderemos desfrutar de uma gesto pblica mais eficaz e transparente.

13 - BIBLIOGRAFIA

1. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 24. ed. SP: Malheiros, 2009; 2. DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional. 32. ed. SP: Malheiros, 2008; 3. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil . Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ . Acesso em: 28 jun. 2011. 4. BRASIL, Lei n 8.080 de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias; 5. Lei complementar n101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ . Acesso em: 28 jun. 2011. 6. BRASIL. Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. Dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito de cada ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar n101, de 4 de maior de 2000, e d outras providncias. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ . Acesso em: 28 jun. 2011.

7. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Portaria n 548, de 22 de novembro de 2010. Estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis do Sistema Integrado de Administrao Financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da federao, adicionais aos previstos no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. 8. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Logistica e Tecnologia da Informao. Padres WEB em Governo Eletrnico e e-PWG: Cartilha de Usabilidade Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Braslia: MP, SLTI, 2010. 9. CONCEITO DE TRANSPARNCIA, disponvel em http://www.transparncia.org.br, acesso em 27/11/2011. 10. CONCEITO DE TRANSPARNCIA, disponvel em

http://www.portaldatransparencia.gov.br, acesso em 22/12/2011.

11. MANUAL

SIAFI,

disponvel

em

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01.asp, acesso em 22/12/2011. 12. MANUAL TCNICO DE CONTABILIDADE GOVERNAMENTAL, disponvel em http://stn.gov.br/contabilidade_governamental/manual_cont_SetPublico.asp, acesso em 22/12/2011. 13. MANUAL DA DESPESA NACIONAL, disponvel em

http://stn.gov.br/contabilidade_governamental/download/Manual_Despesa_Naciona l_30102008_MTCASP_.pdf, acesso em 22.12/2011. 14. Uma introduo a amigabilidade e a uusabilidade, disponvel em

http://www.ibrau.com.br/usabilidade.htm, acesso em 21/12/2011. 15. TANENBAUM, Andrew S. Organizao Estruturada de Computadores. [S.l.]: Editora LTC, 2002.