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École Polytechnique

POLITIQUE ÉCONOMIQUE

Agnès Bénassy-Quéré, Benoît Cœuré, Jean Pisani-Ferry

Année 2004

Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

Chapitre 1. Les dimensions de la économique

politique

1. Les fonctions de la politique économique

Trois fonctions essentielles : allocation, stabilisation, redistribution

On distingue usuellement trois fonctions essentielles de la politique budgétaire et, plus largement, de la politique économique :

fonctions d’allocation des ressources. Entrent dans cette catégorie les interventions publiques qui

visent à affecter la quantité ou la qualité des facteurs de production disponibles dans l’économie ou à modifier leur allocation sectorielle ou régionale et, d’une manière générale, les politiques visant à fournir les biens publics : investissement en recherche et développement, éducation, protection de l’environnement, etc fonction de stabilisation macro-économique face à des chocs aléatoires qui éloignent l’économie

de l’équilibre. C’est le rôle que les économistes keynésiens attribuent usuellement aux politiques monétaires et budgétaires ; fonction de redistribution entre agents ou entre régions. C’est notamment ce que visent les politiques de taxation progressive et les transferts sociaux.

Les horizons temporels de ces différents types d’interventions diffèrent. Les politiques de stabilisation visent le plus souvent des objectifs de court ou moyen terme. Les politiques de répartition ont généralement un horizon voisin. En revanche, les politiques d’allocation ont généralement un horizon plus long. De ce fait, la distinction stabilisation / allocation renvoie assez directement à une représentation de la croissance économique qui distingue une tendance de long terme et des fluctuations de court terme autour de cette tendance. Les politiques de stabilisation visent à minimiser l’écart de la production à son niveau potentiel (l’output gap), les politiques d’allocation à optimiser le niveau de la production potentielle, les politiques de redistribution à changer la répartition de cette production.

Les effets secondaires des politiques économiques

En réalité, une décision de politique économique a souvent des effets dans deux ou trois de ces domaines. Par exemple, une baisse de l’impôt sur le revenu (IR) a un effet permanent d’allocation (elle accroît l’offre de travail), un effet temporaire de stabilisation, positif ou négatif selon la situation conjoncturelle (elle accroît le revenu des agents privés et donc leur demande de biens, modérant un ralentissement ou aggravant une surchauffe), et un effet durable de redistribution (elle améliore le revenu relatif des agents soumis à l’IR, en pratique des couches les plus aisées). Il arrive souvent, d’ailleurs, qu’une politique soit adoptée en raison de ses effets dans un domaine, mais ait des effets pervers dans un autre :

il est fréquent que les politiques de redistribution introduisent des distorsions indésirables dans l’allocation des ressources (ce n’est cependant pas toujours le cas) ; ainsi les transferts sociaux

dont l’objectif est redistributif,

, peuvent-ils donner naissance à des "trappes à inactivité", et donc réduire l’offre de travail ; l’ouverture aux échanges internationaux est en général poursuivie pour ses effets allocatifs (spécialisation et gains de productivité induits), mais a le plus souvent aussi des effets sur la répartition du revenu, en défaveur des facteurs de production dont le reste du monde est mieux doté (travail peu qualifié) ;

sous condition de ressources de type RMI, allocation logement, etc

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ou encore, la désinflation (politique de stabilisation) peut avoir des effets indésirables en matière de répartition des revenus (redistribution), parce que les agents économiques sont inégalement armés pour protéger leur revenu en phase de désinflation, et d’allocation, parce que le chômage dont elle s’accompagne tend à persister (phénomène d’hystérèse) ;

A l’inverse, une politique adoptée pour un certain motif peuvent avoir des effets positifs dans un autre domaine :

une politique de redistribution visant à améliorer la rémunération nette du travail peu qualifié (par exemple, une baisse des prélèvements sociaux au niveau du SMIC) peut accroître l’offre de travail et donc la production potentielle (on parle de redistribution efficace) ;

une politique de redistribution par les impôts et les transferts sociaux peut avoir un effet automatique de stabilisation de la production si le déficit budgétaire fluctue selon la phase du cycle économique (on parle de stabilisateurs automatiques).

Dans certains cas, les relations entre objectifs donnent lieu à controverse. Il en est ainsi des relations entre inégalités et croissance. On peut soutenir que les inégalités vont de pair avec à la croissance, soit parce qu’il faut qu’une partie de la population bénéficie de revenus suffisants pour épargner et accumuler du capital, soit parce que l’innovation génère des rentes dont bénéficient les innovateurs. La Chine, hier très égalitaire, aujourd’hui de plus en plus inégalitaire, fournit un exemple de ce type de logique. Mais on peut aussi soutenir que l’inégalité nuit à la croissance, parce qu’elle ne permet pas aux plus pauvres d’avoir accès à l’éducation ou à la santé, tandis que les plus riches n’ont pas d’incitation à accumuler et produire. L’exemple standard est ici l’Amérique latine.

Le Tableau 1-1 résume certaines de ces interdépendances. On pourrait multiplier les exemples.

Tableau 1-1 : Effet direct et effets indirects de trois politiques publiques (en gras : effet direct)

 

Allocation

Stabilisation (a)

Redistribution

Baisse de l’IR non financée

+

+

-

(accroissement de l’offre de travail)

(accroissement de la demande de biens)

(accroissement des inégalités)

Relance par les dépenses publiques non financée

+ / - (dépend du contenu de la dépense et de la dépense privée qu’elle évince éventuellement)

+

+ / - ou neutre (dépend du contenu de la dépense)

(par hypothèse)

Accroissement des transferts sociaux non financé

-

+

+

(risque de trappe à inactivité)

(relâchement de la contrainte de liquidité de ménages, donc accroissement de la demande de biens)

(réduction des

inégalités)

(a) on suppose que la situation initiale se caractérise par du chômage keynésien

Justification de l’intervention publique

Les justifications de l’intervention publique dans ces trois domaines diffèrent :

3

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en matière d’allocation, les arguments sont micro-économiques. Il s’agit essentiellement de remédier à des inefficiences de marché (monopoles, externalités, marchés incomplets, par exemple en raison

d’un horizon temporel trop court des agents, information incomplète, etc

) ;

en matière de stabilisation, Keynes donnait comme raison d’être de l’intervention publique l’instabilité des comportements privés. Le budget public doit alors être utilisé pour atténuer les cycles d’activité (politiques dites contra-cycliques) La théorie des anticipations rationnelles (voir la présentation de la critique de Lucas) a porté un coup sérieux à cette vision et mis en doute l’efficacité des politiques de stabilisation. La recherche contemporaine sur les fonctions micro- économiques de la macro-économie a réhabilité ces politiques dans le cas de rigidités dans les ajustements nominaux de court terme, notamment face à des chocs de demande. Les agents peuvent ne pas systématiquement optimiser, notamment lorsque le coût de l’optimisation est inférieur aux bénéfices individuels qu’il procure (en présence par exemple de coût d’ajustement des prix ou menu costs) ; ces comportements peuvent avoir un coût macro-économique significatif ;

en matière de redistribution, l’argument central en faveur de l’intervention est que même si la distribution des revenus issue de l’équilibre de marché est Pareto-optimale, elle n’assure pas nécessairement la justice sociale telle que la conçoit une société donnée. Les politiques de redistribution renvoient donc nécessairement à des critères normatifs.

Critères d’évaluation des choix de politique économique

Pour évaluer les choix de politique économique et notamment pour comparer des politiques alternatives, il importe de pouvoir en mesurer les effets. Les outils classiques ne sont pas les mêmes en matière d’allocation, de stabilisation et de redistribution.

ß En matière d’allocation, l’outil standard est le bien-être (welfare), tel qu’il a été étudié en micro- économie. Il est très fréquemment utilisé en équilibre partiel, par exemple pour examiner les effets de mesures de politique commerciale (encadré) et permet également d’étudier les conséquences redistributives. Mais grâce au développement des modèles d’équilibre général calculable (MEGC), les politiques d’allocation font également l’objet d’évaluations en équilibre général.

Encadré 1-1. Le coût de la protection aux États-Unis

Les États-Unis conservaient, au début des années quatre-vingt-dix, des barrières tarifaires ou non-tarifaires élevées dans une vingtaine de secteurs représentant 5% environ de la consommation totale : pics tarifaires avoisinant 10, 20 ou même 30% pour certains produits spécifiques, quotas d’importation pour le sucre ou les produits laitiers, accords d’autolimitation des exportations pour de nombreux produits du textile et de l’habillement. Avec un tarif moyen de 3,5%, les autres secteurs étaient sensiblement moins protégés.

Une estimation en équilibre partiel des effets de cette protection donnait pour l’année 1990 les résultats suivants (en milliards de dollars) :

Secteurs très protégés

a) Surplus des consommateurs

- 32,3

b) Surplus des producteurs

+ 15,8

c) Revenus fiscaux

+

5,9

d) Rente de protection pour les secteurs protégés par des quotas

+

7,1

e) Pertes d’efficience #

+

3,5

- (#) effet intersectoriel : perte résultant d’une allocation des ressources biaisée en faveur des secteurs protégés.

Autres secteurs Surplus des consommateurs (estimation)

Au total, le coût en bien-être de la protection des secteurs très protégés s’élevait à 10,4 milliards (5% de la consommation des biens correspondants) pour 1,8 millions d’emplois, soit 6000 dollars par emploi. Sur la base des

f)

Bien-être total

10,4

- 38

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calculs d’équilibre partiel, une libéralisation complète aurait réduit l’emploi dans ces secteurs de 190.000. Le coût de l’emploi préservé s’élevait ainsi à 54.000 dollars.

Source : Hufbauer et Elliott (1994).

ß L’outil équivalent en matière de stabilisation doit évaluer l’incidence sur l’utilité des différents agents d’un écart par rapport à l’équilibre de plein emploi. En pratique, la fonction utilisée n’est jamais dérivée de l’agrégation des utilités individuelles, et les macro-économistes théoriques postulent une fonction de perte macro-économique de forme :

L

t

=

E

È

Í

Î

N

Ú Â

s = 0

i = 1

a i

( y

i

t

+ s

-

~ i

y

)

2

- q s

e

ds

˘

˙

˚

où les y i sont des variables-objectifs de la politique économique (typiquement, la croissance et l’inflation), les ~ y i sont les optima correspondants, les a i les poids affectés aux différentes variables, et q un facteur d’escompte.

ß En matière de redistribution, enfin, une mesure agrégée de l’incidence de l’action publique requiert de pondérer les utilités individuelles. En principe, cela peut se faire si l’on se donne une fonction de

, société (ou, de manière plus réaliste, des catégories de ménages, regroupés par exemple par déciles de revenu). Il est alors possible de comparer deux distributions des revenus. Parmi les fonctions de bien-être social, on peut par exemple envisager :

bien-être social de type : G(U 1 , U 2 ,

U n ), où 1,…n sont les individus ou les ménages formant la

G = U 1 + U 2 +

+ U n , fonction dite « benthamienne 1 », ou encore

G = Min i (U 1 , U 2 ,

,

U n ), fonction dite « rawlsienne 2 ».

La première considère que la répartition du revenu entre les individus est sans importance. Elle peut être très inégalitaire, mais le décideur public a pour seul objectif de maximiser la somme des utilités individuelles (cette fonction de bien être social privilégiera cependant des répartitions du revenu plutôt égalitaires, car l’utilité marginale du revenu décroît avec celui-ci). La seconde prend au contraire pour objectif de maximiser l’utilité des individus les moins bien dotés, conformément aux principes de la Théorie de la justice de John Rawls (pour une introduction aux théories de la justice sociale, voir par exemple la synthèse d'Arnsperger & Van Parijs, 2003).

En pratique, on utilise la courbe de Lorentz et l’indice de concentration de Gini pour mesurer l’importance des inégalités et l’impact de certaines mesures de politique économiques sur ces inégalités. La courbe de Lorentz porte, en abscisse, la fraction de la population ayant les revenus les plus bas, et en ordonnée, la part du revenu total correspondant à cette fraction de population. Elle permet donc de répondre à la question suivante : « quel est le % (y) des revenus détenu par un certain % (x) des individus les plus pauvres ? ». La bissectrice correspond à une équi-répartition des revenus. Plus la courbe de Lorentz est éloignée de la bissectrice, plus les inégalités sont grandes. Le graphique 1-1 représente pour l'année 1998 la courbe de Lorentz pour le revenu disponible total des ménages français et pour les revenus du patrimoine. Sans surprise, les revenus du patrimoine sont distribués plus inégalement que les revenus du travail.

1 D’après Jeremy Bentham, philosophe britannique de la fin du XVIII°, fondateur de l’utilitarisme. 2 D’après John Rawls, philosophe américain contemporain, auteur de la Théorie de la Justice.

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Graphique 1-1 : La courbe de Lorentz des re venus en France (d’après Atkinson et al., Inégalités Économiques, rapport du CAE n° 33, 2001)

al., Inégalités Économiques, rapport du CAE n° 33, 2001) L’indice de concentration de Gini se déduit

L’indice de concentration de Gini se déduit de la courbe de Lorentz en calculant la surface comprise entre la courbe de Lorentz et la bissectrice. Cette surface est au maximum de 0,5 (si un individu concentre tous les revenus). L’indice de Gini est égal à deux fois cette surface de manière à varier entre zéro (équirépartition) et 1 (inégalité maximum). En notant x i les fractiles de la population et y i la part de chaque fractile dans le revenu total, l’indice de Gini vaut :

G =

1

-

Â

i

(

x

i

- x

i

-1

)(

y

i

-1

+ y

i

)

Cet indicateur synthétique peut alors être comparé dans le temps, comme sur le graphique 1-2 qui montre que les inégalités de salaires on cessé de se réduire en France à partir du milieu des années quatre-vingt :

Graphique 1-2 : L’indice de Gini des salaires en France (d’après Atkinson et al., 2001)

des années quatre-vingt : Graphique 1-2 : L’indice de Gini des salaires en France (d’après Atkinson

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Cependant les critères utilisés pour évaluer les effets d’une politique économique sont souvent beaucoup plus frustes : hausse du PIB, baisse du chômage, amélioration des bas revenus, etc. Certains de ces critères sont sans aucun fondement économique (il est possible de trouver de nombreux cas dans lesquels une hausse du PIB ou une baisse du chômage réduisent le bien-être). Mais il est intéressant de noter que le gouvernement français publie régulièrement des évaluations de l’effet des mesures fiscales sur la répartition du revenu 3 et que, de plus en plus, les politiques d’aide au développement sont jugées à l’aune de leur capacité à réduire les inégalités de revenu par tête entre pays et au sein des pays.

Pourquoi la politique économique donne-t-elle lieu à controverse ?

Sur cette base, il est intéressant de se demander pourquoi la politique économique donne lieu à débats. Ceux-ci peuvent être de plusieurs natures :

o

Désaccords doctrinaux sur la représentation du fonctionnement de l’économie

o

Préférences différentes quant aux arbitrages macro-économiques (combien de chômeurs supplémentaires est-on prêt à concéder pour réduire l’inflation d’un point ?)

o

Préférences temporelles différentes (à quel degré est-on prêt à dégrader les perspectives futures pour un gain immédiat – cf . les débats sur les questions environnementales) Ces deux arbitrage coïncident souvent, parce que les différents mécanismes macroéconomiques jouent à des horizons différents. De nombreuses réformes structurelles ont un effet positif à moyen terme mais négatif à court terme : ainsi la politique de "désinflation compétitive" des années 1980-1990 a permis un contrôle durable de l'inflation par l'ancrage du franc français au deutsche mark, mais au prix de taux d'intérêts réels élevés et donc d'un chômage accru à court terme (Blanchard et Muet, 1993).

o

Préférence différente entre efficacité et équité : les minima sociaux doivent-ils être bas pour encourager les individus à travailler, ou élevés pour favoriser la redistribution des revenus ?

Cette grille de lecture est éclairante, mais elle est insuffisante. Bien souvent, les controverses ne se ramènent pas à ces choix simples. Ravi Kanbur (2001) a récemment proposé une autre lecture de la « nature des désaccords » sur les politiques économiques internationales : ceux-ci se concentrent selon lui sur les questions d’agrégation, d’horizon temporel et de fonctionnement des marchés. La grille s’applique par exemple au débat entre avocats de la libéralisation commerciale ou financière et opposants à celle-ci :

o

les premiers insistent sur les gains globaux de l’ouverture aux échanges, et négligent la répartition des gains et des coûts sur laquelle les seconds se concentrent ;

o

les premiers visent un horizon de moyen terme (cinq à dix ans) et négligent tant le très court terme que le très long terme, les seconds mettent l’accent sur les coûts d’ajustement temporaires (en particulier en ce qui concerne les populations pauvres ou fragiles, ce qui rejoint le point précédent) ou sur les effets de long terme, notamment environnementaux, d’un développement capitaliste ;

o enfin les premiers supposent généralement que les marchés sont suffisamment concurrentiels pour que les enseignements classiques de la théorie s’appliquent, tandis que les seconds soulignent leurs imperfections et, dans ce cadre, les effets pervers d’une libéralisation engagée sans mesures d’accompagnement appropriées. L’intérêt de cette analyse est qu’elle suggère que les désaccords ne tiennent pas nécessairement aux finalités ni même aux modèles économiques, mais à des angles d’attaque différents dont aucun n’est a priori illégitime.

3 Voir les « rapports économiques, sociaux et financiers » annuels au parlement, disponibles sur le site du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

Méthodes d’évaluation

Même si le critère de jugement final est fruste, les questions de politique économique donnent lieu à des travaux d’évaluation sophistiqués. Il faut distinguer les évaluations ex ante sur la base de modèles et les évaluations ex post.

Les évaluations ex ante sont paradoxalement souvent plus développées que les évaluations ex post.

Elles reposent sur des modélisations des comportements économiques qui peuvent être de divers types :

o

équilibre partiel pour des mesures de type tarifs douaniers, modifications fiscales ;

o

modèles macroéconométriques représentant l’ensemble de l’économie dans une optique de court-moyen terme ;

o

modèles d’équilibre général calculable représentant l’équilibre à moyen-long terme pour les politiques d’allocation ;

o

modèles de microsimulations pour étudier les effets d’une politique au sein d’une population hétérogène.

Certaines de ces évaluations ont fait l’objet de critiques méthodologiques sévères. En particulier, la « critique de Lucas » montre qu’il n’est pas correct d’utiliser un modèle macroéconométrique estimé dans un certain contexte pour évaluer les effets de changements importants dans les règles de la politique économique.

Les méthodes d’évaluation ex post se sont beaucoup développées au cours des années récentes, en particulier dans le domaine des politiques sociales. Elles reposent souvent sur l’utilisation d’expériences naturelles qui permettent de distinguer les effets d’une politique sur un groupe d’individus en comparaison d’un groupe témoin. On a aussi recours à des expériences contrôlées.

Les limites de l’action publique

Les arguments en faveur de l’action publique sont largement reconnus dans leur principe, mais leur pertinence concrète est évidemment discutée. De surcroît, ils ne justifient une intervention publique que si celle-ci est effectivement en mesure de remédier au déficiences de l’économie de marché, sans introduire d’inefficacités supplémentaires. Or les interventions publiques sont elles-mêmes imparfaites, pour une série de raisons :

parce qu’elles comportent des coûts de transaction (procédures bureaucratiques, conflits entre ministères qui retardent la décision, manque d’incitation à améliorer l’efficacité dans un système administratif qui n’est pas régulé par les prix) parce que le modèle sur lesquels elles se fonde n’est pas une représentation exacte de la réalité, ou parce que les gouvernants ne disposent pas eux-mêmes d’une information parfaite, par exemple sur les revenus des individus ou leur situation, et que ceux-ci tendent à faire un usage stratégique de l’information, suscitant notamment des phénomènes d’aléa moral (moral hazard : par exemple, le soutien de l’État aux entreprises en difficulté n’incite pas à une bonne gestion). L’analyse contemporaine a beaucoup insisté sur cette limite du modèle du décideur parfaitement informé ; parce qu’en démocratie, un gouvernement a pour but d’être reconduit dans ses fonctions, et que cela peut le conduire à privilégier d’autres objectifs que l’optimum social ; il peut par exemple conduire une politique dont les effets négatifs se feront sentir à long terme, tandis que ses effets positifs sont immédiats (son taux d’actualisation est supérieur à celui de la société) ; il peut aussi favoriser son électorat naturel ou chercher à faire pencher la décision de « l’électeur médian ». parce que les interventions publiques peuvent privilégier, plutôt que l’intérêt général, celui de certains groupes sociaux ou certains groupes d’intérêt qui ont la capacité de se faire entendre ; c’est notamment le cas lorsqu’une administration chargée de superviser un secteur particulier

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(agriculture, industrie, finance…) tend à privilégier à l’excès les intérêts de ce secteur (on parle de « capture du régulateur »); parce que les anticipations que forme le secteur privé sur les comportements de l’acteur public peuvent nuire à l’efficacité de la politique économique. Si le décideur public fait l’hypothèse que les agents privés agiront de façon mécanique et non stratégique, il peut se tromper lourdement sur l’efficacité de la politique qu’il conduit. C’est la critique des anticipations rationnelles mise notamment en avant par Robert Lucas.

Ces différents facteurs d’inefficacité de l’action publique sont étudiés par l’économie politique 4 . Cette approche, qui examine l’action publique d’un point de vue positif et non pas normatif, s’est beaucoup développée au cours des dernières décennies. Le point important est que l’imperfection de l’information est à la fois un argument pour l’intervention publique (parce qu’en information imparfaite les marchés fonctionnent mal) et un argument contre elle (parce que les interventions d’un gouvernement mal informé peuvent aggraver les choses).

2. Un rapide historique de la politique économique

Pour les économistes classiques du XIX ème siècle, le fonctionnement de l’économie de marché laisse peu de place à la politique économique. Le gouvernement est un acteur parmi d’autres, qui collecte des impôts et effectue des dépenses pour des besoins collectifs, mais, en dehors des guerres, le poids des dépenses publiques reste faible. En 1870, elles représentent 8,3 % du PIB en moyenne dans les pays industrialisés, allant de moins de 4% pour les États-Unis à 12,6 % pour la France, qui passe (déjà) pour un pays de forte intervention étatique. Les gouvernements ont une attitude passive, de « laissez-faire », vis-à-vis de l’une des caractéristiques principales de l’économie capitaliste de marché : l’existence de cycles des affaires, périodes de fluctuations corrélées des grands agrégats macroéconomiques. La théorie classique, qui analyse ces cycles, ne fait aucune place à l’idée que les gouvernements pourraient chercher à stabiliser des phénomènes qui paraissent essentiellement naturels. Il n’en ont d’ailleurs guère les moyens : les dépenses publiques pèsent peu, la politique monétaire et la politique de change sont en quelque sorte en régime de pilotage automatique du fait de la prédominance de l’étalon- or.

Émergence de la politique budgétaire

La première guerre mondiale induit plusieurs changements de grande ampleur :

elle occasionne une augmentation marquée du poids des dépenses publiques (graphique 1-3) ; vers

la fin des années 20 commencent aussi à apparaître en Europe les rudiments de systèmes de sécurité sociale ; elle laisse les États lourdement endettés. Pendant la guerre, les dépenses ont souvent été financées

à plus de trois-quarts par de l’endettement (c’est un phénomène classique, qui se reproduira au cours de la seconde guerre mondiale, comme l’illustre le graphique 1-2 ci-après) ; elle induit une rupture du lien fixe avec l’or, et donc ouvre la voie à une autonomie de la politique monétaire, alors même qu’avec la montée des conflits sociaux et politiques, le poids des préoccupations internes dans les décisions publiques tend à s’accroître.

C’est la Grande Dépression – et les analyses qu’en fait Keynes dans la Théorie Générale (publiée en 1936, voir référence à la fin du chapitre) - qui ouvre la voie à la « révolution keynésienne » et à la « fin

4 Au sens anglais du terme, « économie politique » désignant traditionnellement en français l’ensemble de la science économique.

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

du laissez-faire ». Keynes attribue la Grande Dépression à l’insuffisance de la demande globale dans l’économie (entretenue par des erreurs de politique économique, notamment de politique monétaire dans les années 20 et 30). Avec l’expérience de cette grande crise, les cycles des affaires apparaissent comme des fluctuations de la demande agrégée pour les biens et services et pour la main d’œuvre qui les produit. L’offre, c’est-à-dire la capacité à produire, ne réagit qu’avec lenteur. Les récessions et les dépressions sont des situations dans lesquelles la demande tombe au-dessous des capacités de production, entraînant un sous-emploi de la main d’œuvre et du capital.

Or le gouvernement est dans une position privilégiée pour remédier aux fluctuations de la demande agrégée. Il agit en effet directement sur la demande de biens et services par ses choix de dépenses, et influe sur les choix des agents économiques par la fiscalité : en jouant des différents aspects de la politique budgétaire, il peut donc avoir un impact sur la demande agrégée.

En 1937, les dépenses publiques atteignent en moyenne 20,7 % du PIB dans les pays industriels (graphique 1-2 ci-après). Dès la fin de la seconde guerre mondiale, d’abord en Europe dans les années 50 puis aux États-Unis dans les années 60, les politiques de demande active, dites «keynésiennes », prennent leur essor, en même temps que se développe l’action publique dans les autres domaines de la politique économique (allocation, répartition) analysés plus haut. Les dépenses publiques passent en moyenne à 27,9 % du PIB en 1960, puis à 42,6 % du PIB en 1980, et à 47,2% en 1994, en dépit des efforts au moins annoncés pour juguler cette croissance. Cette hausse des dépenses est en grande partie, mais pas totalement, financée par une augmentation de la pression fiscale. Cette dernière s’accroît de façon substantielle, sans pour autant éviter la hausse considérable de la dette publique (graphique 1-2). Cet essor est d’autant plus remarquable qu’il se produit, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, dans une longue période de paix entre les grands pays industrialisés. Il est beaucoup plus marqué dans les pays d’Europe continentale et au Japon que dans les pays anglo-saxons, en raison du développement après la guerre des systèmes de protection sociale gérés par l’État et d’un poids plus important des services publics.

Graphique 1-3 : La montée des dépenses publiques

60 50 40 % du PI 30 B 20 10 0 1870 1913 1920 1937
60
50
40
%
du
PI
30
B
20
10
0
1870
1913
1920
1937
1960
1980
1990
1994
France
Allemagne
Royaume-Uni
Etats-Unis
Moyenne pays industrialisés

Source : Tanzi et Schuknecht (1995)

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

Graphique 1-4 :

Dettes publiques brutes en % du PIB, 1860-1997

300 250 USA Japan UK 200 France 150 100 50 0 1860 1870 1880 1890
300
250
USA
Japan
UK
200
France
150
100
50
0
1860
1870
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
Debt/GDP

Sources : Bismut et Jacquet (1997).

Émergence de la politique monétaire

La banque centrale, qui dispose du monopole de l’émission monétaire, peut aujourd’hui agir de façon délibérée sur la masse de monnaie en circulation. Le monopole d’émission monétaire est cependant une construction historique et politique davantage qu’économique. Une importante controverse a marqué, au XIX ème siècle, les débats entre les partisans du monopole d’émission, et ceux de la libre concurrence dans l’émission de monnaie (« free banking »), cette fois-ci en termes d’efficacité économique. Ce débat a consacré la banque centrale, et ce n’est vraiment qu’au tournant du siècle qu’elle devient l’acteur de la politique monétaire, c’est-à-dire l’ensemble des actions par lesquelles elle influe sur la création monétaire par le système bancaire.

Le rôle de la politique monétaire évolue en parallèle avec le système de changes. Sous l’étalon-or qui prévaut jusqu’en 1914, la politique monétaire est en « pilotage automatique », à l’image de la situation des pays (Hong Kong, Estonie, Argentine jusqu’en janvier 2002) qui ont adopté des régimes de currency board : un déficit extérieur induit automatiquement une contraction de la masse monétaire, et donc un ralentissement économique et /ou une baisse des prix qui tend à rétablir l’équilibre extérieur (encadré 1-2).

Encadré 1-2. L’étalon-or

Le fonctionnement de l’étalon-or a été formalisé au milieu du XIX ème siècle par David Hume. Bien que simplifié, son modèle reste aujourd’hui encore la représentation dominante du mécanisme de base de l’étalon-or.

Supposons que l’or soit à la fois la monnaie internationale et la seule monnaie en circulation dans le pays. La relation entre stock d’or, prix et activité économique est donnée par l’équation quantitative de la monnaie :

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

M = kpY

Le commerce extérieur dépend de la compétitivité selon une équation du type :

S

= S

Ê

Á

Á

Ë

ˆ

p ˜

p *

˜

¯

où S est le solde extérieur et p est le prix à l’étranger.

Un excédent extérieur se traduit par une importation d’or, et donc une expansion de la masse monétaire, un déficit

par une exportation d’or, donc une contraction. L’offre de biens étant fixe (Y = Y ), une variation de la masse monétaire se traduit intégralement en une variation des prix : les prix augmentent si le pays est en excédent, ils baissent s’il est en déficit. La compétitivité varie donc de manière endogène, et ses variations ont un caractère auto-équilibrant : le pays en déficit voit sa compétitivité s’améliorer, et le pays en excédent voit sa compétitivité se détériorer.

Malgré sa simplicité – relative, car c’est un des premiers modèles d’équilibre général ! –, ce modèle est intéressant.

Il montre comment fonctionne un régime où l’État ne dispose pas du pouvoir de créer la monnaie, et conduit à

souligner l’importance décisive de la stabilité des prix pour le bon fonctionnement de l’économie. Avec un

minimum d’adaptations, il peut être utilisé pour étudier le fonctionnement d’économies ayant officiellement choisi

de fonctionner avec une devise internationale (Panama, Equateur) ou largement marquées par une dollarisation ou

une « euroïsation » de fait (Amérique centrale, Balkans, segments de l’ex-URSS).

L’étalon de change-or (dans lequel la liquidité internationale se compose de l’or et d’une monnaie de réserve convertible en or – livre sterling au début du 20 ème siècle, dollar américain entre 1947 et 1971) se substitue en partie dans les années 1920 à l’étalon-or 5 . C’est une tentative de réponse à la relative pénurie d’or, et ce régime donne une marge de manœuvre plus grande à la banque centrale du pays qui émet la monnaie de réserve. Les autres pays acquièrent aussi une plus grande autonomie en mettant en place des contrôles sur les flux de capitaux.

Mais la marge de manœuvre du pays qui émet la monnaie internationale est aussi source de problèmes, lorsque qu’elle alimente une création monétaire trop importante pour assurer la crédibilité du change-or. C’est là tout le problème du système mis en place dans l’après guerre, dit système de Bretton Woods du nom du lieu où fut organisée la conférence monétaire internationale qui lui donna le jour en 1944 6 . Le système de Bretton-Woods 7 était organisé autour du dollar, lui-même convertible en or. Pendant les années 60, la balance des paiements des États-Unis se caractérise par un excédent des paiements courants, mais d’importantes sorties de capitaux, soutenues par l’effort de guerre au Vietnam et par les investissements directs étrangers des firmes américaines, notamment en Europe. De ce fait, le solde des paiements hors réserves officielles est constamment déficitaire, et ce sont les autres pays qui interviennent pour soutenir le dollar (empêcher leur monnaie de s’apprécier) en accumulant des réserves en dollars. De ce fait, à la fin des années 60, les banques centrales des pays industrialisés détiennent davantage de dollars que n’en pourraient convertir les États-Unis au prix officiel de 35 dollars l’once, ce qui pose un problème majeur de crédibilité et alimente la spéculation. L’étalon de change-or devient explicitement un étalon-dollar le 15 août 1971, lorsque le président Nixon met fin de façon unilatérale à la convertibilité du dollar en or, puis laisse la place au flottement entre les grandes monnaies dès 1973. Il sera entériné par les accords de la Jamaïque en 1976.

En régime de taux de change flottants, la politique monétaire retrouve toute latitude : ce sont les variations du taux de change qui rendent compatibles les différences entre politiques monétaires

5 Les années vingt et trente sont marquées par une très grande instabilité monétaire.

6 Problème identifié par l’économiste belge Robert Triffin dès 1960.

7 Pour un résumé accessible de l'histoire du système financier international mis en lumière par les résultats théoriques récents, voir Eichengreen (1996).

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

nationales. Les États-Unis, l’Allemagne et le Japon conduisent des politiques monétaires autonomes, essentiellement déterminées par des considérations internes. Cependant les pays européens marquent une préférence pour la stabilité des changes qui les conduira à resserrer la coordination de leurs politiques monétaires en créant notamment le Système monétaire européen en 1979 (qui prévoit des marges de fluctuations des monnaies participantes autour d’une référence commune, l’Ecu, et constitue ainsi la première tentative de créer une zone de stabilité monétaire régionale, sans référence à un ancrage externe), puis à conclure au début des années quatre-vingt dix le traité de Maastricht, conduisant à la mise en place de l’union monétaire européenne en janvier 1999.

Le triangle de Mundell

L’histoire monétaire du XX ème siècle reflète la difficulté récurrente à résoudre le dilemme incontournable entre la stabilité des changes et l’autonomie des politiques monétaires nationales. Le fait marquant des années 1990 est la libéralisation des mouvements de capitaux, initiée par le Royaume- Uni et les États-Unis et qui gagne progressivement l’Europe puis les grands pays en développement. Avant cette libéralisation, les transactions financières n’étaient autorisées qu’en règlement d’échanges de biens et de services et les taux de change étaient donc déterminés par le « haut » de la balance des paiements. Un pays pouvait donc maintenir une parité fixe contre le dollar tout en conservant une certaine autonomie de son taux d’intérêt, les entrées ou sorties de capitaux engendrées par les échanges commerciaux étant réglés par une variation des réserves de change. Mais la liberté de circulation des capitaux transforme le « dilemme » entre stabilité des changes et autonomie des politiques monétaires en incompatibilité totale puisqu’un écart de taux d’intérêt se traduit automatiquement par des entrées et sorties de capitaux, indépendamment de la situation du compte courant. Ce « triangle d’incompatibilité » a été identifié dès les années 1960 par Robert Mundell et a dominé la discussion de politique économique des années 1990 dans les pays émergents. La crise asiatique de 1997/98 (attaques contre le baht thaïlandais, le won coréen etc.) a mis en évidence l’impossibilité de défendre un régime de change fixe qui ne soit pas protégé par des mécanismes institutionnels (currency board, union monétaire) ou par un contrôle des changes Cette analyse est donc aussi à l’origine des propositions visant à « jeter des grains de sables » dans les rouages du système financier international, comme la taxe Tobin.

Capitaux mobiles

international, comme la taxe Tobin. Capitaux mobiles Taux de change fixe Politique monétaire autonome Le
international, comme la taxe Tobin. Capitaux mobiles Taux de change fixe Politique monétaire autonome Le

Taux de change fixe

Politique monétaire autonome

Le triomphe de la politique économique keynésienne

La politique macro-économique n’a vraiment fait l’objet d’une véritable analyse théorique qu’après la fin de la seconde guerre mondiale et après la mort de Keynes. Les principes des politique keynésiennes furent notamment développés dans la « synthèse néoclassique » de Paul Samuelson, et inspirèrent les politiques économiques des années 1960. Ce n’est qu’à partir des années 1970 que ces principes ont subi l’assaut de la « nouvelle économie classique » et de l’école des anticipations rationnelles, sur un fond d’échec relatif des politiques de demande, qui ont alors conduit, dans le contexte du premier choc pétrolier, à la persistance de l’inflation et du chômage (phénomène appelé « stagflation »).

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

Tobin (1983) résume ainsi les grands principes de la politique économique :

(1) l’affectation explicite des outils de la politique macro-économique aux objectifs réels : croissance réelle, plein emploi (ce qui ne signifie pas que l’inflation soit ignorée). Ce principe contraste avec la tendance postérieure qui accorde à la stabilité nominale une priorité quasi-exclusive, et laisse ensuite les marchés en déterminer les conséquences sur les variables réelles ;

(2) une gestion active de la demande, qui repose sur l’idée que les chocs affectant l’économie sont une caractéristique des économies de marché, et qu’il appartient au gouvernement qui les observe d’en compenser les effets ;

(3) la cohérence de la politique budgétaire et de la politique monétaire dans la poursuite des objectif macro-économiques, à travers un policy-mix approprié ;

(4) la politique budgétaire et la politique monétaire ne sont pas nécessairement suffisantes pour réaliser à la fois le plein emploi et la stabilité des prix. Les Keynésiens ne sont pas disposés à appeler « plein emploi » le taux de chômage qui résulte des politiques visant à stabiliser les prix (le NAIRU). Ils reconnaissent l’utilité d’une troisième catégorie d’instruments, qui relève de l’action structurelle ; Tobin croit également à la politique des revenus, c’est-à-dire l’ensemble des moyens (persuasion, négociation, législation, réglementation, fiscalité) par lesquels le gouvernement peut influer sur l’évolution des prix et des salaires.

Ces principes sont généralement acceptés dans les années soixante et soixante-dix et inspirent plus ou moins fortement les politiques économiques nationales. Certains pays (Allemagne, notamment) y restent néanmoins rebelles, en raison à la fois d’un attachement plus grand à la stabilité des prix et d’une plus grande défiance à l’égard de l’intervention étatique.

Graphique 1-5 : chômage et inflation aux Etats-Unis, 1929-99

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Chômage

Inflation

La contre-révolution des années quatre-vingt

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

Dans les années 1970 et surtout 1980, les politiques keynésiennes ont été fait l’objet d’une remise en cause importante, tant sur le plan théorique que sur celui des politiques mises en œuvre ( ou au moins des philosophies affirmées) dans certains pays (Margaret Thatcher et Ronald Reagan prenant la tête d’une croisade en faveur d’une diminution du poids de l’État dans l’économie). On peut donner plusieurs raisons pour expliquer le désenchantement vis-à-vis des politiques keynésiennes :

(1) la nécessité de lutter contre une inflation sans cesse plus forte (graphique 1-5) témoigne des limites de la gestion keynésienne telle que l’avait résumée Tobin, et renforce les thèses classiques et monétaristes. Pendant les années 80, les banques centrales apparaissent de plus en plus comme les gardiennes du temple, capables par la rigueur de leurs objectifs quantitatifs d’imposer la désinflation aux économies industrialisées, après des années de forte inflation. L’attention se porte sur la façon de mesurer et de limiter les coûts de la désinflation, et sur la nécessité de garantir la crédibilité de la politique monétaire. L’objectif de stabilité durable des prix conduit aussi à protéger la politique monétaire des choix du gouvernement, en rendant la banque centrale indépendante et en excluant les financements monétaires des déficits publics ;

(2) les économies industrialisées découvrent l’importance des chocs d’offre (notamment les chocs pétroliers de 1973/74 et 1979), auxquels les politiques keynésiennes apportent une réponse très peu satisfaisante (encadré 1-3) ;

Encadré 1-3 : chocs d’offre et chocs de demande

Il est possible de représenter l’équilibre macro-économique dans un graphique (quantités, prix) comme l’intersection d’une courbe d’offre globale Y = Y S (p) et d’une courbe de demande globale Y = Y D (p). Les économistes appellent « chocs d’offre » des déplacements exogènes de la courbe d’offre globale (de S à S’) et « chocs de demande » des déplacements exogènes de la courbe de demande globale (de D à D’).

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S S’ D’ E 2 D E D’ E 1 D S S’
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Un point important est que les chocs d’offre ont des effets permanents sur les prix et l’output tandis que les chocs de demande n’ont un effet permanent que sur les prix si la courbe d’offre est verticale à long terme (dans le graphique ci-dessous, un choc d’offre déplace l’équilibre de E en E 1 , un choc de demande de E en E 2 ). Cette distinction est importante parce que les réponses de politique économique qu’appellent des chocs d’offre et de demande sont très différentes.

(3) les gouvernements ont trop usé de la facilité budgétaire, et l’accumulation des déficits publics a conduit à une montée de la dette publique qui fait peser des doutes sur la solvabilité des États et ôte toute marge de manœuvre à l’activisme budgétaire ;

(4) l’attention se porte davantage sur les distorsions liées au poids élevé de la fiscalité et sur les coûts de transactions suscités par l’inefficacité de l’État.

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

Nous aurons l’occasion de revenir sur ces différents points. Comme le montre cependant le graphique 1.3 ci-dessus, cette remise en cause ne s’est pas traduite par une diminution du poids des dépenses publiques dans les principaux pays industrialisés.

La fin des années 1990 : un nouvel âge d’or ?

Dans la seconde moitié des années 1990, qui s’achève en 2000, les États-Unis semblent avoir résolu, au moins temporairement, le problème macro-économique consistant à placer l’économie au plein emploi, dans un contexte de stabilité des prix et de budget équilibré. L’attention s’est portée progressivement du côté de l’offre, sur les sources de l’accélération de la productivité observée à partir de 1996/97 : c’est le débat sur la « nouvelle économie » et la diffusion des gains de productivité liés aux micro-ordinateurs et à l’Internet. Ce débat a des racines micro-économiques : la fluidité du marché du

travail américain et la disponibilité de capitaux dans des secteurs risqués ont joué un rôle crucial dans la naissance de la « nouvelle économie », mais il a aussi une dimension macro-économique : la Réserve fédérale a laissé la croissance s’établir au delà du niveau de 2 à 2,5% par an qui était auparavant couramment considéré comme son niveau potentiel (c’est à dire au delà duquel des tensions inflationnistes pouvaient apparaître). Les pays européens ont vaincu l’inflation, mais souffrent encore d’un retard d’investissement sur les États-Unis et d’un chômage endémique beaucoup trop élevé, même si leur situation s’améliore, et qui comportait au milieu des années quatre-vingt-dix une composante conjoncturelle non négligeable (en France, le taux de chômage a frôlé 13% en 1997 alors que le taux de chômage structurel est estimé à 8 % environ), justifiant des politiques de soutien à la demande, mais appelait également des ré formes importantes sur le marché du travail. Quant au Japon,

ni la relance budgétaire, ni la relance monétaire n’ont pour l’instant permis de mettre fin à la plus grave

récession de l’après-guerre dans ce pays.

Parallèlement au débat sur la gestion des économies les plus développées, la fin des années 1990 est une période de controverses très vives sur le développement des PED et le fonctionnement de l’économie mondiale. La libéralisation commerciale n’est pas en cause : engagée depuis les années 1960 avec les cycles successifs du GATT (dont le dernier est l’Uruguay Round), elle est consacrée par la création de l’Organisation mondiale du commerce et le débat porte plutôt, dans ce domaine, sur l’extension de l’ouverture commerciale au champ des services (qui pose notamment la question de la définition et de la protection des services publics) et sur le calendrier de disparition des barrières protectionnistes encore en place (par exemple les subventions agricoles en Europe et aux États-Unis). En revanche, la libéralisation des mouvements de capitaux (cf. infra) est remise en cause après une série de crises financières dans des pays émergents qui ont ouverts leur compte financier (Thaïlande et Corée en 1997, Indonésie et Brésil en 1998, Argentine en 2001 …), et la politique d’aide des institutions financières internationales (FMI et Banque mondiale) est critiquée.

Le début du XXI ème siècle : retour aux vieilles controverses …

La récession américaine de 2001/2002, la première depuis 1991, a ressuscité les débats sur l’utilité et le contenu des politiques de stabilisation : ainsi, l’administration républicaine a engagé un programme de stimulation budgétaire massif, tandis que la Fed abaissait ses taux d’intérêt très fortement. Contrastant avec ce volontarisme, l’Europe a préféré un stimulus modeste aussi bien sur le plan budgétaire que

monétaire, privilégiant la poursuite de la réduction des déficits et le respect du plafond d’inflation de 2% fixé par la BCE, et mettant plutôt l’accent sur les réformes nécessaires du côté de l’offre (flexibilisation du marché du travail, libéralisation des industries de réseau, etc., mise en œuvre du marché unique des services financiers, dans le cadre de la stratégie dite de Lisbonne). Cette approche

a trouvé ses limites en 2002 et 2003 avec un redémarrage moins rapide qu'aux Etats-Unis et

l’impossibilité manifeste de certains États de la zone euro (notamment l’Allemagne et la France qui

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Chapitre 1 - Les dimensions de la politique économique

représentent plus de la moitié du PIB de la zone) de respecter leurs engagements budgétaires, qui a donné lieu à un conflit public entre gouvernements européens sur le Pacte de stabilité et de croissance, donc sur le cadre même de la politique économique de la zone euro. Les débats de politique macro- économique retrouvent donc aujourd’hui tout leur sens, bien au-delà de querelles doctrinales persistantes.

L’euro change-t-il la vision de la politique économique ?

La monnaie unique n’a pas changé fondamentalement la doctrine des pays européens en matière de politique économique, marquée par les débats qui viennent d’être rappelés : influence encore persistante de la « contre-révolution » de l’offre, qui se traduit par un scepticisme général envers les politiques budgétaire actives et un consensus sur l’indépendance de la banque centrale ; nécessité d’apurer les dettes publiques héritées des années 1980 et 1990 ; réflexion sur les causes structurelles du chômage. Deux points importants sont à noter cependant :

® d’une part, le taux de change perd une grande partie de son importance comme instrument de politique économique : au sein de la zone euro, il a disparu par construction ; vis à vis de l’extérieur de la zone, il est beaucoup moins important que précédemment car la zone est beaucoup plus fermée que ne l’était chaque pays pris isolément (plus de 60% des exportations françaises sont dirigées vers la zone euro). Il est encore trop tôt pour savoir si l'appréciation rapide de l'euro à la fin 2003 remettra en cause ce constat ;

® d’autre part, les rôles respectifs des politiques budgétaires et monétaire sont plus clairement définis. La politique monétaire s’applique à l’ensemble de la zone euro de manière uniforme (même si ses canaux de transmission peuvent différer quelque peu selon les pays) et ne peut donc plus répondre qu’aux chocs qui frappent tous les pays plus ou moins de la même manière (on parle de « chocs symétriques »). Les politiques budgétaires jouent quant à elles un rôle crucial pour répondre aux chocs qui frappent tel ou tel pays (« chocs asymétriques »). La problématique de la politique économique en Europe doit donc désormais intégrer la question de la coordination entre les politiques budgétaires nationales et avec la politique monétaire.

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